ECLI:NL:RVS:2020:2740
Raad van State — Uitspraak 


201908710/1/A3.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 oktober 2019 in zaak nr. 18/7142 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2018 heeft de minister geweigerd om [appellant] een verklaring van geen bezwaar (hierna: vvgb) af te geven.
Bij besluit van 1 november 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] is op 27 november 2017 in dienst getreden van Swissport Cargo Services The Netherlands BV. Swissport heeft [appellant] op 8 januari 2018 bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aangemeld voor een veiligheidsonderzoek in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie. Uit dat veiligheidsonderzoek is gebleken dat [appellant] van 12 november 2015 tot en met 16 oktober 2017 in Turkije verbleef. Omdat er onvoldoende gegevens zijn om alle veiligheidsrisico’s te kunnen uitsluiten, heeft de minister geweigerd aan [appellant] een vvgb af te geven. De AIVD heeft aangegeven een samenwerking met de inlichtingen- en veiligheidsdienst van Turkije om gegevens uit te wisselen, onwenselijk te achten.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht weigeren een vvgb aan hem af te geven. Volgens [appellant] valt hij onder de uitzondering van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (hierna: Bvo). Hij stelt dat hij in Turkije de, voor mannen met de Turkse nationaliteit verplichte, militaire dienstplicht heeft vervuld en dat zijn verblijf gelijkgesteld kan worden met een verblijf vanwege studie, stage of werk in Turkije. Verder voert [appellant] aan dat degene die wordt onderworpen aan een veiligheidsonderzoek, ten minste de helft van de totale onderzoeksperiode van in dit geval acht jaar in Nederland dient te zijn geweest. Omdat hij een relatief korte periode, 23 maanden, in Turkije verbleef en de rest in Nederland, had de minister zijn verblijf in Turkije niet mogen tegenwerpen, aldus [appellant].
4.    De AIVD onderzoekt, nadat de werkgever een persoon voor een veiligheidsonderzoek heeft aangemeld, of aan de betrokkene een vvgb kan worden afgegeven. Op grond van artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) kan een vvgb worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daar een oordeel over te geven.
Op 1 maart 2018 is de Bvo in werking getreden en dus was deze in werking ten tijde van het besluit op bezwaar. Volgens het overgangsrecht, als neergelegd in artikel 6 van de Bvo, blijft ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding van dit beleid echter de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie respectievelijk de Beleidsregel justitiële gegevens veiligheidsonderzoeken en de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken van toepassing, tenzij de toepassing van de Bvo voor betrokkene gunstiger is. De minister heeft aangegeven dat hij bij de beoordeling van zijn besluitvorming zowel de Bvo als de eerdere beleidsregels heeft betrokken.
In artikel 3, tweede lid, van de Bvo en de toelichting daarop heeft de minister uiteengezet wanneer sprake is van de situaties als bedoeld in artikel 8 van de Wvo. Zo wordt in beginsel een periode langer dan zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland en binnen de beoordelingsperiode van het veiligheidsonderzoek, aangemerkt als een ontbrekende periode. Indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd doordat de betrokkene en/of diens partner voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de beoordelingsperiode, in dit geval acht jaar, buiten Nederland heeft verbleven, zijn er onvoldoende waarborgen aanwezig. Dat kan het geval zijn indien het voor de AIVD niet mogelijk is om over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een inlichtingen- en veiligheidsdienst van het land waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
Ondanks een ontbrekende periode kan alsnog een vvgb worden afgegeven, indien er toch voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, zo volgt uit artikel 3, derde lid, van de Bvo. Bij die beoordeling dient de minister het algemene belang van de nationale veiligheid af te wegen tegen het persoonlijke belang van de betrokkene bij het kunnen uitoefenen van de vertrouwensfunctie. Bij die belangenafweging komt de minister beslissingsruimte toe, waarbij hij rekening houdt met de in artikel 3, derde lid, van de Bvo genoemde factoren. Uit de toelichting van de Bvo volgt dat de minister bij een dergelijke beoordeling vereist dat de betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval vier jaar, in Nederland heeft verbleven of in een land met een inlichtingen- of veiligheidsdienst waarmee Nederland samenwerkt. Daarbij geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. Volgens artikel 3, derde lid, aanhef en onder b, van de Bvo, moet in aanmerking worden genomen of het verblijf verband houdt met werk, stage of studie. De toelichting stelt dat het verblijf in het buitenland in beginsel verband dient te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie. Indien sprake is van bijvoorbeeld een studie of een stage kan informatie bij de onderwijsinstelling of stageplaats worden opgevraagd. Daarbij is van belang dat gegevens kunnen worden geverifieerd. Niet is uitgesloten dat een situatie die niet verband houdt met werk, een studie of een stage zoals in de toelichting is genoemd ook onder de uitzonderingscategorie kan vallen, mits deze situatie daarmee op één lijn is te stellen en de gegevens verifieerbaar zijn, zo heeft de minister ook toegelicht. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4331, komt deze toelichting haar niet onredelijk voor.
5.    De minister heeft toegelicht dat om te kunnen beoordelen of een vvgb kan worden afgegeven, het veiligheidsonderzoek inzicht dient te verschaffen in het doen en laten van de betrokkene die in het buitenland verbleef. Dit inzicht kon in dit geval niet worden verkregen, omdat [appellant] heeft vermeld dat hij van 12 november 2015 tot en met 16 oktober 2017 in Turkije verbleef en de AIVD geen samenwerkingsrelatie heeft met de inlichtingen- en veiligheidsdienst van Turkije. De AIVD heeft om die reden geen gegevens van [appellant] in Turkije kunnen opvragen. Daarom zijn er volgens de minister onvoldoende gegevens over [appellant] en heeft de minister afgifte van een vvgb geweigerd. Het vervullen van de militaire dienstplicht door [appellant] in Turkije is volgens de minister niet aan te merken als een van de in artikel 3, derde lid, van de Bvo genoemde uitzonderingen.
6.    [appellant] heeft gedurende een periode van 23 maanden in Turkije verbleven. Volgens artikel 8 van de Wvo levert dit een grond op om de vvgb te weigeren. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Bvo kunnen er in afwijking hiervan desondanks voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, waarbij rekening wordt gehouden met een aantal in dat artikellid genoemde factoren, zoals onder andere de vraag of het verblijf samenhangt met studie, stage of werk. Daarvan is hier geen sprake. [appellant] heeft niet toegelicht waarom zijn verblijf in Turkije op één lijn gesteld zou moeten worden met een verblijf om één van die drie redenen. Het vervullen van zijn militaire dienstplicht in Turkije levert geen vergelijkbare situatie op, omdat anders dan bij werk, stage of studie, in die periode geen band met een Nederlandse werkgever of onderwijsinstelling bestaat. [appellant] heeft ook geen andere omstandigheden naar voren gebracht of verifieerbare informatie aangeleverd op grond waarvan het oordeel gerechtvaardigd is dat de minister hem wel een vvgb had moeten afgeven. Dat hij meer dan de helft van de tijd van de beoordelingsperiode van acht jaar in Nederland is geweest, betekent niet zonder meer dat de minister hem een vvgb dient af te geven. Bij een verblijf van meer dan de helft van die tijd in een land waar de AIVD geen samenwerkingsrelatie heeft met de inlichtingen- en veiligheidsdienst, wordt immers nooit een vvgb afgegeven. Bij een korter verblijf dient, aldus de toelichting op de Bvo, aan de hand van verifieerbare informatie te worden getoetst aan de in artikel 3, derde lid, van de Bvo vermelde factoren, wat de minister heeft gedaan. De rechtbank heeft gezien het voorafgaande terecht geoordeeld dat de minister op goede gronden de vvgb heeft geweigerd af te geven. Daarbij heeft de minister in redelijkheid zwaarder gewicht kunnen toekennen aan redenen van veiligheid dan aan het persoonlijk belang van [appellant].
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
195-836.
BIJLAGE
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 2. Beoordelingsperiodes
1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. […]
Artikel 3. Onvoldoende gegevens
[…]
2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
b. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
a. de bestemming(en);
b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
c. de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
d. de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
Toelichting op de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 3 Onvoldoende gegevens
[…]
Tweede lid
In beginsel wordt een periode van minimaal zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland binnen de beoordelingsperiode van het betreffende veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. Dit vloeit voort uit het feit dat verblijven van korter dan zes maanden veelal verband houden met studie, stage of vrijwilligerswerk in het buitenland. Bij een periode korter dan zes maanden in een land zoals bedoeld in de toelichting bij het derde lid onder a, kan ook sprake zijn van een ontbrekende periode. Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspanningsverplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoonsgegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. Een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie kan alleen aan de orde zijn met diensten van landen die aan de naleving van mensenrechten de vereiste prioriteit geven en waar geen vraagtekens kunnen worden gezet bij de professionaliteit, de betrouwbaarheid en de democratische inbedding van de dienst in het betreffende land. Deze criteria zijn tevens beschreven in Toezichtsrapport 22A van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Gelet op artikel 15 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 kunnen de AIVD en de MIVD geen overzicht verstrekken van de collegadiensten waarmee in het kader van veiligheidsonderzoeken (persoons)gegevens worden uitgewisseld.
Derde lid
Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonderzoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. De bevoegdheid af te wijken van het tweede lid vloeit voort uit de wens aansluiting te zoeken bij de praktijk dat personen in het kader van werk, studie of toerisme (van henzelf, een partner of een ander familielid) steeds vaker een periode in het buitenland verblijven. Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd.
Bij de beantwoording van de vraag of, in afwijking van het tweede lid, een verklaring kan worden verstrekt, zijn de volgende factoren van belang:
Ad. a. De bestemming(en): er wordt rekening gehouden met het land of de landen waar de betrokkene of diens partner heeft verbleven. Daarbij wordt in het bijzonder gelet op de landen die onder de aandacht van de AIVD en/of de MIVD staan en landen of gebieden van landen waar een gewapend conflict is. Ten aanzien van de betrokkene bij het ministerie van Defensie wordt in het bijzonder gelet op landen, genoemd in het Besluit van 22 september 1997, houdende aanwijzing risicolanden defensiepersoneel (Stb. 1997, nr. 449). Ten aanzien van de betrokkene bij de AIVD en de MIVD wordt in het bijzonder gelet op landen, genoemd in de Regeling aanwijzing risicolanden van 4 juli 2003 (Stct. 15 juli 2003, nr.133).
Ad. b. Of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland: het verblijf in het buitenland dient in beginsel verband te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie. Daarbij is van belang dat gegevens kunnen worden geverifieerd.
Ad. c. Duur en frequentie van het verblijf of de verblijven: er wordt rekening gehouden met de duur en frequentie van het verblijf of de verblijven.
Ad. d. Kwetsbaarheid van de specifieke functie: er wordt rekening gehouden met de mate waarin het ontbreken van gegevens een risico meebrengt voor de uitoefening van de specifieke functie.