ECLI:NL:CBB:2021:527
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1839
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
Melkveehouderij [naam] v.o.f.  appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 18 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2021. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in Rinsumageast. Zij heeft op 6 juni 2014 een	aanvraag om een omgevingsvergunning ter uitbreiding van haar rundveestal ingediend. Deze is haar op 19 augustus 2014 is verleend en voorziet in het uitbreiden van de ligboxenstal naar een totale capaciteit van 320 dierplaatsen. Zij heeft op 9 oktober 2014 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal, heeft op 23 april 2015 een overeenkomst gesloten voor de stalinrichting en heeft op 2 maart 2015 een overeenkomst tot financiering gesloten voor een bedrag van € 500.000,-. In maart 2015 is gestart met de bouw van de uitbreiding van de stal. In september 2015 is deze uitbreiding opgeleverd en in gebruik genomen. Appellante had op 1 april 2014 168 melkkoeien en 102 stuks jongvee en op 1 april 2015 179 melkkoeien en 112 stuks jongvee.
2.2.
Appellante had op de peildatum van 2 juli 2015 186 melkkoeien en 113 stuks jongvee
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8370 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft de op 30 maart 2018 ontvangen melding bijzondere omstandigheden (bouwwerkzaamheden) afgewezen op de grond dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante heeft in beroep aangevoerd, samengevat, dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met de Nitraatrichtlijn en met artikel 1 van het EP.
4.2.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP omdat het een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft ruim voor 2 juli 2015 investeringen gedaan, gericht op groei. Om diverse redenen bleek de uitbouw van het bedrijf noodzakelijk: onvoldoende stalruimte, de huisvesting van het vee moest in overeenstemming worden gebracht met de welzijnseisen; het bedrijf moest toekomstbestendig worden gemaakt (hierbij speelt een rol dat erfpachtgronden vrijkwamen en voor het bedrijf behouden moesten worden). Op de peildatum 2 juli 2015 was de stal nog in aanbouw. De veestapel was daardoor op die datum nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Zij had toen 186 melkkoeien en 161 stuks jongvee. De investeringen waren gericht op het houden van 320 dieren. Die bedrijfsomvang is nodig om de investeringen terug te kunnen verdienen. Dat de wettelijke regeling voor het bedrijf van appellante een disproportionele last oplevert is uitgewerkt in de overgelegde ‘toelichting op financieel plan fosfaatrechten 2018’. Appellante stelt dat bij het bestreden besluit ten onrechte niet alle omstandigheden, waaronder de duurzame uitbouw van het bedrijf, zijn afgewogen.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de Nitraatrichtlijn en niet in strijd is met artikel 1 van het EP.  Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last en dus ook geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
5.2.
Dat de uitbreiding van het bedrijf van appellante, waarin zij vanaf 2014 heeft geïnvesteerd, is doorkruist door het fosfaatrechtenstelsel, is het gevolg van haar eigen ondernemerskeuzes en komt voor haar eigen risico. Appellante heeft geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) overgelegd zodat verweerder niet kan vaststellen of zij op 2 juli 2015 beschikte over alle vergunningen die nodig zijn voor het rechtmatig uitvoeren van haar uitbreidingsplannen. Indien appellante voor de peildatum 2 juli 2015 niet over die vergunning beschikte is de beslissing om voor die datum te investeren ook om die reden niet navolgbaar, omdat daarmee op het verkrijgen van een of meer van de vergunningen is vooruitgelopen.
Beoordeling
6.1.
Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht
vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van zijn ondernemersbeslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.2.3.
De door appellante gestelde last is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht voor 186 melkkoeien en 113 stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015) en een fosfaatrecht voor 250 melkkoeien en 150 stuks jongvee (de beoogde situatie).  Het College wil, mede gelet op de overgelegde toelichting op het financieel plan fosfaatrechten 2018, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.2.is  overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.4.
In dat verband is van belang dat appellante pas in 2014 is begonnen met uitbreiden. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante heeft aangevoerd, samengevat, dat het noodzakelijk was dat haar bedrijf werd aangepast aan de ((dieren)welzijns)eisen van deze tijd, volgt daaruit niet dat er een noodzaak was voor het uitbreiden van haar dieraantallen. Die noodzaak is niet gesteld of gebleken. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College volgt verder verweerder in zijn standpunt dat het ontbreken van een door appellante overgelegde Nbw-vergunning ruimte laat voor het oordeel dat de investeringen mogelijk ook niet navolgbaar waren omdat appellante ten tijde van die investeringen nog niet over alle benodigde vergunningen beschikte. Dat is door appellante ook niet betwist.
6.2.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
W.C.E. Winfield	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.