ECLI:NL:CBB:2021:644
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/198
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Verweerder heeft op 3 april 2018 een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 23 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2021. Appellant en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf op verschillende locaties aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] en de [adres 4] . Op de locaties aan de [adres ] kan appellant (in totaal)185 stuks jongvee houden. Appellant heeft zijn bedrijf uitgebreid met een nieuwe ligboxenstal op de locatie aan de Torensmaweg. De ligboxenstal biedt plaats aan 450 melk- en kalfkoeien en 254 stuks jongvee.
2.2
Appellant heeft op 17 februari 2012 een aanneemovereenkomst gesloten voor de nieuwe ligboxenstal voor € 769.350,-. Op 14 maart 2013 heeft appellant voor de locatie [adres 4] een omgevingsvergunning verkregen voor de activiteiten bouw en milieu voor de uitbreiding van de ligboxenstal. De vergunning is verleend voor het houden van in totaal 450 melk- en kalfkoeien en 254 stuks jongvee op deze locatie. Appellant heeft blijkens de overgelegde factuur van 3 juli 2014 een overeenkomst gesloten voor de stalinrichting voor € 92.510,-. Ten behoeve van de technische installaties heeft appellant blijkens de overgelegde facturen in de periode tussen 13 augustus 2014 en 13 december 2014 een overeenkomst gesloten voor € 60.338,-. De bouw van de ligboxenstal is in het najaar van 2014 gestart en de stal is op 1 februari 2015 opgeleverd en in gebruik genomen.
2.3
Appellant heeft op 31 maart 2015 een melkveebedrijf inclusief veebestand aan de [adres 5] van de [naam maatschap] aangekocht voor € 3.455.000,-. Op 15 april 2015 heeft appellant het melkveebedrijf aan de [adres 5] geleverd gekregen. Appellant heeft uiteindelijk op advies van de dierenarts ervan afgezien om de veestapels samen te voegen omdat het een te groot risico zou opleveren op de mogelijke insleep van ziekten. Verweerder heeft op 16 juni 2015 een melding overdracht agrarisch bedrijf ontvangen van appellant, in verband met de overdracht van het melkveebedrijf aan de [adres 5] per 1 juni 2015. Op 14 september 2015 is de melding overdracht agrarisch bedrijf aangevuld met de mededeling dat de [naam maatschap] de dierproductierechten ook zou overdragen aan appellant.
2.4
Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellant op 1 april 2012 op zijn bedrijf 256 melk- en kalfkoeien en 295 stuks jongvee. Blijkens de gecombineerde opgave 2013 hield appellant op 1 april 2013 op zijn bedrijf 248 melk- en kalfkoeien en 289 stuks jongvee. Blijkens de gecombineerde opgave 2015 hield appellant op 1 april 2015 op zijn bedrijf 276 melk- en kalfkoeien en 331 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op het bedrijf 355 melk- en kalfkoeien en 341 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 20.721 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellant is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder voor het eerst kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant stelt onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:145) dat hij niet kan worden aangemerkt als uitbreider. Appellant wilde zijn nieuwe ligboxenstal aan de [adres 4] vullen met 150 melk- en kalfkoeien van het bestaande melkveebedrijf aan de [adres 5] . Appellant heeft hiertoe het gehele melkveebedrijf overgenomen. Hierdoor stijgt de totale fosfaatproductie niet en handelt appellant overeenkomstig de doelstellingen van het fosfaatrechtenstelsel. Wegens de diergezondheid van de veestapel is dat voor de peildatum niet gelukt. De [naam maatschap] heeft de 150 melk- en kalfkoeien gedurende het voorjaar van 2015 noodgedwongen afgevoerd en voor deze melk- en kalfkoeien zijn geen fosfaatrechten toegekend. Appellant heeft toen noodgedwongen 60 melkkoeien uit Duitsland geïmporteerd, maar de veestapel was op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Appellant stelt dat uit de investeringen voor de aankoop van het melkveebedrijf aan de [adres 5] voldoende blijkt dat de uitbreiding van het bedrijf om bedrijfseconomische reden noodzakelijk was. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat terecht geen fosfaatrechten zijn toegekend voor het melkvee van het verworven bedrijf aan de [adres 5] . Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht enkel verhoogd als een beëindigde bedrijf tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is overgenomen. Dat is in dit geval niet gebeurd. Appellant heeft het bedrijf immers op 31 maart 2015 gekocht en op 1 juni 2015 overgedragen gekregen. Blijkens de melding van 16 juni 2015 is de overdracht via een private overeenkomst geregeld en zijn in eerste instantie geen dierproductierechten overgedragen. Het bedrijf van de
[naam maatschap] was per peildatum bovendien nog niet beëindigd. De fosfaatrechten zijn dan ook door verweerder terecht aan de [naam maatschap] toegekend.
5.2.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant wilde het bedrijf laten groeien. Het bedrijf van appellant is daarmee, anders dan in de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (hiervoor aangehaald), niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum - per april 2015 - zijn gaan uitbreiden. Appellant is in de periode 2012 tot en met 2015 financiële verplichtingen aangegaan terwijl hij had behoren te weten dat in verband met het einde van het melkquotum nadere productiebeperkende maatregelen het melkquotum zouden opvolgen. Verweerder benadrukt in dit verband dat het stelsel voorzienbaar was op het moment dat appellant met zijn uitbreidingsplannen begon. Hiermee heeft appellant een groot risico genomen en acht verweerder deze beslissingen niet navolgbaar. Het stopzetten van de bedrijfsvoering, het niet overnemen van het vee van het bedrijf aan de [adres 5] en het kiezen voor aankoop van vee uit Duitsland zijn ondernemersbeslissingen. De gevolgen van deze keuzes komen volgens verweerder voor rekening en risico van appellant. Appellant heeft bovendien niet met financiële gegevens onderbouwd dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald).
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 450 melk- en kalfkoeien en 439 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de omgevingsvergunning) en de vastgestelde 20.721 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (355 melk- en kalfkoeien en 341 stuks jongvee).  Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
In dat verband is van belang dat appellant in de periode februari 2012 tot december 2014 heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en deze ligboxenstal op 1 februari 2015 in gebruik is genomen. Daarnaast heeft appellant in 2013 een omgevingsvergunning verkregen voor het houden van 450 melk- en kalfkoeien en 254 stuks jongvee. Vervolgens heeft appellant in 2015 een volledig melkveebedrijf aan de [adres 5] overgenomen met als doel zijn nieuwe ligboxenstal te vullen met het vee van het overgenomen melkveebedrijf. Uit het voorgaande leidt het College, anders dan appellant stelt, af dat appellant moet worden aangemerkt als uitbreider. Dat appellant de voorgenomen uitbreiding niet heeft willen realiseren met eigen aanwas of door aankoop van melkvee maar door middel van de aankoop van het voorheen op het overgenomen bedrijf aanwezige melkvee, leidt niet tot een andere uitkomst. Uiteindelijk heeft appellant er immers zelf voor gekozen om dit melkvee alsnog niet over te nemen en de uitbreiding op andere wijze te realiseren. Reeds hierom resulteren appellants plannen in een toename van de fosfaatproductie die het behoud van de derogatie voor Nederland in gevaar brengt en zodoende is sprake van een uitbreiding in de zin van het fosfaatrechtenstelsel. Het College acht de keuze van appellant om op advies van de dierarts het melkvee van het overgenomen bedrijf niet over te nemen op zichzelf niet onbegrijpelijk. Echter, deze keuze van appellant is een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel voor rekening en risico van appellant komen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan (2012 en 2015) en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing vanaf 2009 te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De stelling van appellant dat de bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding blijkt uit de investeringen voor de aankoop van het melkveebedrijf aan de [adres 5] kan het College, zonder nadere motivering, niet volgen. Die motivering heeft appellant niet gegeven.
6.2.6
Voor zover appellant nog beoogt te betogen dat hij buitensporig wordt geraakt omdat verweerder hem geen fosfaatrechten heeft toegekend voor de door [naam maatschap] afgevoerde melk- en kalfkoeien, volgt het College dat betoog niet. Appellant heeft ter zitting bevestigd dat de keuze om het melkvee niet over te nemen van voor de peildatum van 2 juli 2015 dateert en dat het bedrijf zonder melkvee aan appellant is geleverd. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en is geregistreerd. De Msw biedt zodoende geen aanknopingspunt om te oordelen dat verweerder fosfaatrechten aan appellant had moeten toekennen voor het voor de peildatum afgevoerde melkvee. Het College ziet ook verder geen reden om te oordelen dat het bestreden besluit hierdoor in strijd is met artikel 1 van het EP. Voor zover appellant van mening is dat de [naam maatschap] , gelet op hetgeen tussen beiden is overeengekomen, gehouden is om appellant te compenseren voor de misgelopen fosfaatrechten voor de niet overgedragen dieren, ligt het op de weg van appellant om de [naam maatschap] civielrechtelijk aan te spreken. Het ligt niet op de weg van verweerder om appellant ter zake compensatie te bieden.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen