ECLI:NL:CBB:2021:493
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1790
uitspraak van de enkelvoudige kamer van  18 mei 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. J.J.J. de Rooij en R. van Marlen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 8 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] en via telefonische verbinding [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde R. van Marlen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een biologische melkveehouderij in Tytsjerk. Appellante hield op 1 april 2014 40 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee en beoogde te groeien naar 80 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Appellante heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Het afrondingswerk door het bouwbedrijf heeft op 16 december 2016 plaatsgevonden.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 45 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 2.299 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het stelsel niet voorzienbaar was en er ten onrechte geen bijzondere voorziening is getroffen voor de biologische veeteelt. Appellante heeft in dit verband ter zitting aangevoerd dat, zakelijk weergegeven, biologische melkveehouderijen groot onrecht wordt aangedaan door de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel. Biologische melkveehouderijen lopen voorop bij het terugdringen van de uitstoot van fosfaat doordat zij zich richten op de kringlooplandbouw. In 2030 zullen biologische boeren een aandeel van 35% hebben. Deze veehouderijen stoten substantieel minder fosfaat uit, maar vallen toch onder de algemene noemer van het fosfaatrechtenstelsel. Zij worden kennelijk slechts als acceptabele nevenschade gezien. Overheden zouden biologische melkveehouderijen juist moeten beschermen, maar het beleid ontbeert structuur en visie en is gestoeld op wantrouwen richting de melkveehouderijen. Appellante pleit daarom voor een fundamentele herbezinning van het mestbeleid. Een uitzondering op het fosfaatrechtenstelsel, zoals de vleesveehouderijen hebben gekregen, zou soelaas bieden voor biologische melkveehouderijen. Appellante is teleurgesteld in de politiek en verzoekt het College te oordelen over dit onrecht.
4.4
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante heeft een biologisch melkveebedrijf waar alleen koeien van zeldzame rassen worden gehouden waardoor zij niet bijdraagt aan de milieuproblemen waardoor het fosfaatrechtenstelsel is ontstaan. Het bedrijf met biologische bedrijfsvoering en kringlooplandbouw is juist een oplossing voor de sector. Er zijn weinig bedrijven zoals het bedrijf van appellante, waardoor sprake is van een bijzondere omstandigheid. Appellante wordt onevenredig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en verwijst naar hetgeen hierover in de bezwaarprocedure is aangevoerd. Er is sprake van een groot financieel nadeel en appellante stevent zonder enige twijfel af op een faillissement. Zij wordt onevenredig zwaar getroffen. Dat appellante, zoals verweerder stelt, nog na de peildatum heeft geïnvesteerd en vergunningen heeft verkregen, verandert hier niets aan. Appellante is voor de peildatum begonnen met investeren en kon het in gang gezette proces niet meer terug draaien. Dat de vergunningen na de peildatum zijn verkregen kan appellante niet worden tegengeworpen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat appellante geen vergunningen heeft overgelegd, waardoor niet kan worden vastgesteld dat appellante op de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen voor de beoogde uitbreiding. Volgens verweerder heeft appellante aangegeven dat de vergunningen na de peildatum zijn verleend. In dat geval kan een individuele en buitensporige last niet worden aangenomen. Ook geldt dat appellante pas na de peildatum investeringen is aangegaan. Het afrondingswerk van het bouwbedrijf heeft op 16 december 2016 plaatsgevonden. Het stelsel was op dat moment al kenbaar. Nu appellante haar plannen in die tijd toch heeft doorgezet, komen de gevolgen daarvan en de financiële last voor haar ondernemersrisico. Verder stelt verweerder dat het houden van zeldzame koeienrassen een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante valt en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat hij gelet op de jurisprudentie geen rekening hoeft te houden met niet-gerealiseerde groei en dat een deel van de uitbreiding op 2 juli 2015 (45 stuks melkvee en 53 stuks jongvee) wel is gerealiseerd met de daaraan verbonden economische waarde.
5.3
Tot slot acht verweerder het bestreden besluit niet in strijd met het door appellante genoemde motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin is al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het betoog dat biologische melkveehouderijen niet onder het fosfaatrechtenstelsel vallen faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn uitspraak van 29 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:531), waarin het College heeft bevestigd dat biologische melkveehouders niet uitgezonderd zijn van het fosfaatrechtenstelsel. Dat is een keuze van de wetgever geweest. Met haar betoog wenst appellante in wezen dat de rechter zijn oordeel over de redelijkheid van dit stelsel in de plaats stelt van dat van de wetgever. Het is echter aan de regering en het parlement, die daartoe democratisch gelegitimeerd zijn, om de wijze te bepalen waarop inhoud wordt gegeven aan de Nitraatrichtlijn en de voor Nederland geldende derogatie kan worden gewaarborgd. Het is de rechter niet toegestaan daarover een eigen inhoudelijk oordeel te geven. Slechts indien de uitvoering van de door regering en parlement vastgestelde wetten in strijd komt met internationale regels kan er reden zijn die buiten toepassing te laten. Zoals het College in de hiervoor genoemde uitspraken reeds heeft overwogen is het door de wetgever gekozen stelsel van fosfaatrechten, ook voor zover het betrekking heeft op de biologische melkveehouderij, in zijn algemeenheid niet in strijd met internationale normen. Het betoog van appellante faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en er aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 80 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde uitbreiding) en het vastgestelde 2.299 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (45 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.5
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij op de peildatum van 2 juli 2015 over de voor haar uitbreidingsplannen benodigde toestemmingen beschikte. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5) bestaat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen