ECLI:NL:RVS:2020:2119
Raad van State — Uitspraak 


201706097/2/A2.
Datum uitspraak: 2 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/10281 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: minister van Infrastructuur en Waterstaat: hierna de minister).
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:343) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 9 november 2016 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft de minister, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, het door [appellant] gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
[appellant] heeft een zienswijze tegen dat besluit ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Gelet op het verzoek om schadevergoeding is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het geding betrokken.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] en zijn echtgenote zijn sinds 1 juni 2005 eigenaar van een woning aan [locatie] in Werkendam, onderdeel van het monumentale Fort Steurgat. Hij heeft op 27 augustus 2014 een verzoek om schadevergoeding bij de minister ingediend. Hij stelt schade te lijden als gevolg van het op 27 augustus 2010 vastgestelde rijksinpassingsplan ‘Ontpoldering Noordwaard’. Door dit plan verandert de polder Noordwaard van een binnendijks gebied in een buitendijks gebied. Het Fort ligt in de noordoostelijke hoek van de Noordwaard en was in binnendijks gebied gelegen. Om het Fort ook na de ontpoldering in binnendijks gebied te laten liggen, is ter bescherming van dit gebied en deze bebouwing een gedeeltelijk nieuwe dijkring (dijkring 23) aangelegd.
De beweerdelijk geleden schade bestaat volgens hem uit een waardedrukkend effect op de woning als gevolg van blijvend verlies aan rust, ruimte, licht, uitzicht en privacy door de aanleg van een primaire waterkering rondom het Fort, de mogelijke toegankelijkheid van het voetpad op die waterkering, de aanleg van bruggen in de Bandijk en de aanleg van een jachthaven in de directe omgeving van het Fort. Daarnaast heeft [appellant] gesteld schade te hebben geleden als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden in de Noordwaard. In dat verband wijst hij erop dat zijn woongenot is aangetast door het stof en het geluid dat door werkzaamheden is veroorzaakt, waardoor hij niet op zijn terras kon zitten of de deuren open kon hebben.
Besluitvorming
2.    Bij besluit van 8 maart 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om hem een tegemoetkoming in planschade en een vergoeding voor uitvoeringsschade toe te kennen, afgewezen. Aan dat besluit heeft de minister een advies van 3 november 2015 van de schade-adviescommissie Ruimte voor de Rivier (hierna: schadecommissie) ten grondslag gelegd.
Voor zover het verzoek betrekking heeft op vergoeding van planschade, is de schadecommissie tot de slotsom gekomen dat de planologische situatie nadelig voor [appellant] is gewijzigd in de zin dat er beperkt verlies is aan ruimtebeleving en verslechtering van het uitzicht vanuit de woning, geringe aantasting van de rust en privacy van [appellant] door de mogelijke aanleg van een voet- en fietspad op de nieuwe dijk en vermindering van de situeringswaarde van de woning doordat de karakteristieke ligging van het Fort in de omgeving is aangetast. De schadecommissie heeft de waardevermindering van de woning als gevolg van de planologische wijziging vastgesteld op € 15.200,00 als verschil tussen de waarde van € 760.000,00 voor de peildatum en de waarde van € 744.800,00 na de peildatum. De door [appellant] aangedragen WOZ-waarde is niet maatgevend voor de beoordeling of er sprake is van planschade en de omvang van de geleden planschade, omdat de vaststelling van de WOZ-waarde aan de hand van andere maatstaven plaatsvindt dan de vaststelling van de waarde bij planschade. Bij het vaststellen van de WOZ-waarde is vooral de feitelijke situatie van belang, terwijl de vaststelling van de waarden bij planschade moet geschieden op basis van een planologische vergelijking met maximale invulling van de planologische mogelijkheden. De schadecommissie acht het verschil tussen de omvang van de door de rechtbank in het kader van de WOZ-procedure vastgestelde waardevermindering van € 141.000,00 en de door de schadecommissie in het kader van de planschadeprocedure vastgestelde waardevermindering van € 15.200,00 verklaarbaar. De rechtbank (uitspraak van 9 december 2009, zaak nr. AWB 09/776) is uitgegaan van de komst van een zes meter hoge nieuwe ringdijk, terwijl deze dijk volgens het bestemmingsplan een maximale hoogte kent van 4,5 meter waardoor [appellant] vanuit hun woning over de dijk kunnen uitkijken. Daarnaast is de rechtbank voorbijgegaan aan de beperkingen die in de oude planologische situatie reeds golden ten aanzien van het uitzicht vanuit de woning, waaronder de mogelijkheid van hoge beplanting op de strook direct buiten de gracht van het Fort en de mogelijkheid om op de direct daarop aansluitende agrarische gronden in het zicht van [appellant] een agrarische schuur met een maximale bouwhoogte van 6,5 meter op te richten en onder meer boogkassen te plaatsen tot 4 meter hoog. Tot slot is de rechtbank uitgegaan van de aanleg van een middelgrote jachthaven in de directe nabijheid van het Fort, terwijl het rijksinpassingsplan daar niet in voorziet.
De door de schadecommissie vastgestelde waardevermindering van € 15.200,00 is 2% van de waarde van de woning direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan. Naar het oordeel van de schadecommissie lag ontpoldering vanaf medio jaren ’90 in de lijn der verwachtingen en dient de ontpoldering van de Noordwaard als normale maatschappelijke ontwikkeling te worden beschouwd. Omdat het vastgestelde schadebedrag gelijk is aan het wettelijk normaal maatschappelijk risico heeft de schadecommissie geadviseerd om geen vergoeding van planschade toe te kennen.
Voor zover het verzoek betrekking heeft op vergoeding van uitvoeringsschade, heeft de schadecommissie geadviseerd om geen schadevergoeding toe te kennen. De schadecommissie heeft in aanmerking genomen dat [appellant] vanaf medio oktober 2012 tot medio maart 2013 aanmerkelijke geluidsoverlast op korte afstand moet hebben gehad door de vele graaf- en transportbewegingen ter hoogte van de nieuwe dijkring. Van medio maart 2013 tot januari 2015 zijn de meeste werkzaamheden op aannemelijk grotere afstand van het Fort uitgevoerd. De schadecommissie heeft de overlast van die laatste werkzaamheden gekwalificeerd als enige geluidsoverlast als gevolg van zowel graaf- en transportbewegingen als heiwerkzaamheden. Volgens de schadecommissie bestond er in deze fase naast geluidhinder ook enige aantasting van het woongenot in de woningen van het Fort als gevolg van het zicht op de werklocaties, de rommelige inrichting van de directe omgeving van het Fort en hinder van stof en modder op de omliggende wegen. De schadecommissie is tot de slotsom gekomen dat met name in de vijf maanden in de periode van 1 oktober 2012 tot 1 maart 2013 sprake is geweest van uitvoeringsschade in de vorm van gederfd woongenot, maar dat, gelet op de relatief beperkte duur van de overlast, geen sprake is geweest van zodanig excessieve aantasting van het woongenot van [appellant] dat deze aantasting niet meer tot het normaal maatschappelijk risico kan worden gerekend. Dit heeft geleid tot het advies dat geen grond bestaat voor toekenning van een afzonderlijke vergoeding voor tijdelijke derving van woongenot.
3.    Bij besluit op bezwaar van 9 november 2016 heeft de minister het besluit van 8 maart 2016 gehandhaafd. Daarbij heeft hij het advies van de schadecommissie van 6 september 2016 aanvullend aan dat besluit ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de schadecommissie te kennen gegeven dat in het rijksinpassingsplan voor de gronden met de bestemming ‘primaire waterkering’ wel een minimale en maximale hoogte voor de daarop aan te leggen dijk op de verbeelding is aangegeven (te weten minimaal 4,30 meter en maximaal 4,50 meter boven N.A.P.), maar dat een bijbehorende regeling van die hoogtes in de planvoorschriften ontbreekt. De schadecommissie acht het aannemelijk dat feitelijk en technisch ter plaatse een aanmerkelijk hogere dijk aangelegd kan worden dan een dijk met een hoogte van 4,5 meter, waardoor de planschade door beperking van het uitzicht vanuit de woning en door een grotere mate van omgevingsverslechtering veel groter zou zijn. De schadecommissie stelt zich voorts op het standpunt dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten dat een hogere dijk wordt gerealiseerd, omdat op de verbeelding bij het rijksinpassingsplan de maximale dijkhoogte ter plaatse van het fort wel is aangegeven, en de dijk inmiddels ook met die hoogte ter plaatse is aangelegd. Daarmee is het volgens de schadecommissie onwaarschijnlijk dat deze dijk in de loop van de planperiode van 10 jaar nog zal worden verhoogd. Daarbij heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam het voornemen om in overleg en afstemming met de minister in de loop van 2017 voor de Noordwaard een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Naar het oordeel van de schadecommissie staat vast dat indien in de voorschriften van dat vast te stellen bestemmingsplan alsnog wordt voorzien in een maximale dijkhoogte van 4,5 meter boven N.A.P. [appellant] alsnog volledig wordt gecompenseerd voor de schade die hij ondervindt als gevolg van het ontbreken van een dergelijk voorschrift in het rijksinpassingsplan. De schadecommissie adviseert de minister om een schriftelijke toezegging te doen dat de dijk niet zal worden verhoogd totdat in die verhoging planologisch is voorzien.
Voorts heeft de schadecommissie desgevraagd toegelicht dat in het eerdere advies de gevolgen van de nieuwe planologische situatie voor het uitzicht vanuit de ‘slaap’-verdieping op de begane grond van de woning en vanaf het daaraan grenzend terras niet afzonderlijk zijn beschreven, maar dat deze gevolgen wel zijn meegenomen bij de beoordeling van het geheel. Daarbij heeft de schadecommissie in aanmerking genomen dat dit terras vanwege zijn ligging (grenzend aan slaapvertrekken, niet aan de woonkamer of keuken en enigszins ‘ingeklemd’ door de aangrenzende bebouwing en aarden wallen) niet als hoofdterras bij de woning fungeert, maar slechts als bijterras en dan in verband met de schaduwwerking van de omringende bebouwing nog met name gedurende de zomerperiode. Hoewel het uitzicht volgens de schadecommissie onmiskenbaar door de nieuwe dijk wordt belemmerd, moest onder het oude planologische regime ook al rekening worden gehouden met de mogelijke aanwezigheid van hoogopgaande beplanting op de ongeveer 10 meter brede strook grond direct buiten de gracht om het fort en de mogelijke bouw van agrarische gebouwen met een hoogte van 6,5 meter en een oppervlakte van 50 m2 op de daaraan grenzende percelen.
De tussenuitspraak
4.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 9 november 2016 op een aantal onderdelen niet toereikend is gemotiveerd.
Over het verminderde uitzicht door de aanleg van de nieuwe dijk heeft de Afdeling overwogen dat zolang in de planvoorschriften van het inpassingsplan de maximale hoogte van de dijk niet is geregeld, en feitelijk en technisch een hogere dijk kan worden aangelegd, de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanleg van een hogere dijk met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.
Wat betreft de omvang van de planschade heeft de Afdeling aannemelijk geacht dat de schadecommissie het percentage heeft gehanteerd om de waardevermindering van het object van [appellant] te bepalen. De Afdeling heeft overwogen dat door de schadecommissie in haar advies noch door de minister ter zitting is gemotiveerd waarom de waardedaling 2% bedraagt en het onder deze omstandigheden niet duidelijk is op welke wijze de minister tot een schade van 2% is gekomen.
Wat betreft de WOZ-waarde heeft de Afdeling overwogen dat de minister het advies van de schadecommissie niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, omdat het ondeugdelijk is gemotiveerd. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat het verschil tussen de door de rechtbank vastgestelde WOZ-waarde en de door de minister vastgestelde taxatiewaarde door de schadecommissie verklaarbaar is geacht, terwijl de schadecommissie van een onjuiste maximale hoogte van de nieuwe ringdijk is uitgegaan.
Wat betreft de bovenstaande onderdelen heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister alsnog dient te (laten) bepalen wat de omvang is van de schade die [appellant] heeft geleden als gevolg van het nieuwe planologische regime en in hoeverre die schade binnen het normale maatschappelijke risico valt.
Verder heeft de Afdeling op een aantal onderdelen geoordeeld dat het besluit van 9 november 2016 toereikend is gemotiveerd en in zoverre de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
In dit verband heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de schadecommissie de aantasting van het uitzicht door de aanplant van bomen in de waardedaling heeft verdisconteerd.
Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de minister de uitvoeringsschade redelijkerwijs ten laste van [appellant] heeft kunnen laten.
Tussenconclusie
5.    In de tussenuitspraak van 6 februari 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 9 november 2016 op een aantal onderdelen niet toereikend is gemotiveerd. Het hoger beroep zal daarom gegrond worden verklaard.
De minister is vervolgens in de gelegenheid gesteld de motiveringsgebreken te herstellen. De minister heeft daarop nader advies gevraagd aan de schadecommissie, welk advies op 17 mei 2019 is gegeven. Op grond van dit nadere advies heeft de minister een nieuw besluit genomen.
Dit nieuwe besluit van 19 augustus 2019 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het beroep tegen dit besluit zal hieronder aan de orde worden gesteld.
Wettelijk kader
6.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Nieuw besluit op bezwaar
7.    Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft de minister het bezwaar van [appellant] onder aanvulling van de motivering van het eerder genomen besluit van 9 november 2016 wederom ongegrond verklaard. Daarbij heeft de minister zich gebaseerd op een aanvullend advies van de schadecommissie van 17 mei 2019.
Aan het besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat de schadecommissie heeft vastgesteld dat het ontbreken van een regeling van de maximale dijkhoogte in de planvoorschriften van het rijksinpassingsplan berust op een omissie bij het vaststelling ervan en dat deze omissie is hersteld bij het bestemmingsplan "Rijksinpassingsplan Noordwaard, herziening I". Van deze maximale dijkhoogte, zoals nu opgenomen in de herziening van het rijksinpassingsplan, was in eerdere adviezen en besluitvorming al uitgegaan. Daarnaast had de minister in het besluit van 9 november 2016 zich al op het standpunt gesteld dat hij zich maximaal zou inspannen dat in het in 2017 door de gemeente Werkendam vast te stellen bestemmingsplan voor de primaire waterkering alsnog een maximale hoogte van 4,50 meter boven N.A.P. zou worden opgenomen. Dit betekent dat indien een dergelijk voorschrift zou ontbreken in het inpassingsplan een vergoeding van schade die het bedrag van de door de schadecommissie getaxeerde schade te boven zou gaan, voldoende anders zou zijn verzekerd.
Verder heeft de minister aan het besluit ten grondslag gelegd dat de schadecommissie het verschil tussen de WOZ-waarde en de waardedaling als gevolg van de planologische wijziging verklaarbaar heeft geacht. De schadecommissie heeft in dit verband al eerder gewezen op de volgende aspecten. De rechtbank is in de WOZ-procedure voorbijgegaan aan de beperkingen die in de oude planologische situatie bestonden ten aanzien van het uitzicht vanuit de woning, namelijk de planologische mogelijkheid van hogere beplanting op de strook grond direct buiten de gracht van het Fort en de mogelijkheid om op direct daaraan aansluitende agrarische gronden in het uitzicht een agrarische schuur met een maximale bouwhoogte van 6,5 meter op te richten en onder meer boogkassen tot 4 meter hoog. Verder is de rechtbank in de nieuwe planologische situatie uitgegaan van de aanleg van een middelgrote jachthaven in de directe nabijheid van het Fort, terwijl het inpassingsplan daarin niet voorziet. Tot slot heeft de rechtbank geen taxatie van een taxatiedeskundige aan de vaststelling van de WOZ-waarde ten grondslag gelegd, terwijl dat aan het advies van de schadecommissie wel ten grondslag ligt. Daarnaast heeft de schadecommissie erop gewezen dat, zoals hiervoor is genoemd, de maximale dijkhoogte met de herziening van het rijksinpassingsplan is gewijzigd naar 4,50 meter, terwijl de rechtbank in de WOZ-procedure een dijkhoogte van 6 meter als uitgangspunt heeft genomen. Omdat [appellant] niet beschikte over de taxatieverslagen van de WOZ-waarden, heeft de schadecommissie verder ook geen inzicht kunnen krijgen in de onderbouwing van de WOZ-waarden van de woning voor en na de peildatum. In het aanvullende advies van de schadecommissie heeft de minister geen aanleiding gezien om naar aanleiding van de WOZ-waarde de eerder verrichte taxatie van de waarde van de woning in de nieuwe planologische situatie bij te stellen.
Tot slot heeft de minister aan het besluit ten grondslag gelegd dat de transactiegegevens van andere appartementen in Fort Steurgat voor wat betreft ligging en inhoud heel verschillend zijn en daardoor geen bruikbaar aanknopingspunt bieden voor het bepalen van de waarde van de woning van [appellant]. De schadecommissie heeft voorts vastgesteld dat sprake is van een beperkt verlies aan ruimtebeleving, beperkte verslechtering van uitzicht en een beperkte aantasting van rust en privacy, en vermindering van lichtintreding niet aan de orde is. Het gaat derhalve om geringe schade. De minister heeft de schadecommissie gevolgd in het standpunt dat een dergelijke kwalificatie van de schade past bij een percentage van 2% aan waardedaling van de woning ten gevolge van een planologische verslechtering. Uitgaande van een getaxeerde waarde van de woning voor de planologische maatregel van € 760.000,00 leidt een waardevermindering van 2% tot een bedrag van € 744.800,00 na de planologische maatregel. Deze wijze van bepaling van de waardevermindering heeft de minister in dit specifieke geval waarbij het om een uniek object gaat, representatieve referentietransacties ontbreken en de kennis, ervaring en intuïtie van de schadecommissie een rol mogen spelen, niet onjuist geacht. De minister acht geen verband aanwezig met het wettelijk percentage aan normaal maatschappelijk risico van 2%.
Het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019
8.    Voor zover [appellant] zich keert tegen overwegingen van de tussenuitspraak waarin een oordeel is gegeven over het verminderde uitzicht door bomen en over de uitvoeringsschade, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
9.    [appellant] betoogt dat in het besluit van 19 augustus 2019 geen of onvoldoende onderbouwing wordt gegeven van de genoemde planschade van 2%. De eerder door de rechtbank en het gerechtshof gegeven oordelen over de WOZ-waarden van zijn woning zijn daarbij in ieder geval niet betrokken. Verder heeft de minister de hoogte van de dijk in isolement genoemd, waarbij eraan voorbij wordt gegaan dat de toezegging is gedaan dat het vrije uitzicht van het schootsveld niet verder zal worden belemmerd door de begroeiing van het griendbos. Bij het herstel van de door de minister genoemde omissie - de hoogte van de dijk - in het bestemmingsplan is hij ten onrechte niet betrokken geweest. Het bestemmingsplan is wederom onzorgvuldig vanwege het niet opnemen van de maximale hoogte van het griendbos. Tevens is daarin ten onrechte niets opgenomen over het snoeiregime van het waterschap, zodanig dat het vrije uitzicht wordt gegarandeerd.
Oordeel over het verminderde uitzicht door de dijk
9.1.    In het besluit van 6 februari 2019 ging de minister, zoals in de tussenuitspraak is overwogen, ten onrechte uit van een maximale dijkhoogte van 4,5 meter, omdat in de planvoorschriften van het inpassingsplan de maximale hoogte van de dijk niet was geregeld. Hoewel de minister zich daarbij op het standpunt stelde dat de aanleg van een hogere dijk met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kon feitelijk en technisch een hogere dijk worden aangelegd.
Inmiddels is de maximaal toegestane hoogte van de dijk naar 4,50 meter aangepast door in artikel 12.2 van de planvoorschriften van het vastgestelde en in werking getreden bestemmingsplan "Rijksinpassingsplan Noordwaard, herziening I" deze maximaal toegestane hoogte van 4,50 meter van de primaire waterkering bij Fort Steurgat op te nemen.
Gelet op deze aanvullende motivering, is de minister in het nieuwe besluit op bezwaar van 19 augustus 2019 terecht uitgegaan van een maximale hoogte van 4,50 meter voor de dijk. Dat betekent dat de minister het eerder ingenomen standpunt dat de verslechtering van het uitzicht vanuit de woning beperkt is, voldoende heeft onderbouwd.
In zoverre faalt het betoog.
Oordeel over de WOZ-waarde
9.2.    In de tussenuitspraak is reeds overwogen dat een verschil met de in het kader van de WOZ vastgestelde waarde van een onroerende zaak niet zonder meer aanleiding vormt om een taxatie in het kader van de bepaling van de omvang van planschade onjuist te achten. Bij de vaststelling van de WOZ-waarde is doorgaans de feitelijke situatie bepalend en wordt geen rekening gehouden met de maximale mogelijkheden van het planologische regime vóór en na de peildatum. Dit neemt evenwel niet weg dat van het bestuursorgaan kan worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet in geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatie in het kader van planschade bestaat (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 4.7).
9.3.    In de tussenuitspraak is geoordeeld dat de minister het verschil tussen de door de rechtbank in de WOZ-procedure gehanteerde hoogte van de ringdijk van zes meter en de in de planschadeprocedure gehanteerde dijkhoogte van 4,50 meter niet mede als verklaring kon geven voor het verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatie in het kader van de planschade. Dat oordeel was het gevolg van het eerdere oordeel van de Afdeling dat de hoogte van de ringdijk niet was gemaximeerd tot 4,50 meter.
9.4.    Zoals hiervoor overwogen, heeft de minister inmiddels de maximaal toegestane hoogte van de dijk naar 4,50 meter aangepast. In het nieuwe besluit op bezwaar van 19 augustus 2019 heeft de minister zich, onder verwijzing naar het nadere advies van de schadecommissie van 17 mei 2019, op het standpunt gesteld dat het verschil tussen de in het kader van de WOZ vastgestelde waarde en de taxatiewaarde in het kader van planschade kan worden verklaard door de verschillende uitgangspunten die zijn gehanteerd. De rechtbank in de WOZ-procedure is uitgegaan van de komst van een 6 meter hoge ringdijk rond het Fort, waardoor het uitzicht van [appellant] sterk zou worden beperkt, terwijl, zoals hiervoor reeds is overwogen, de maximale hoogte van de ringdijk thans is beperkt tot 4,50 meter boven N.A.P. Verder is die rechtbank voorbijgegaan aan de beperkingen die onder het oude planologische regime reeds golden ten aanzien van het uitzicht vanuit de woning van [appellant], waaronder de mogelijkheid van hoge beplanting op de strook grond direct buiten de gracht van het Fort en de mogelijkheid om op de direct daarop aansluitende agrarische gronden in het zicht van [appellant] een agrarische schuur met een maximale bouwhoogte van 6,50 meter op te richten en onder meer boogkassen tot 4 meter hoog neer te zetten. Tot slot is de rechtbank in de WOZ-procedure uitgegaan van de aanleg van een middelgrote jachthaven in de directe nabijheid van het Fort, terwijl het rijksinpassingsplan daarin niet voorziet.
Gelet op de door de minister in het nieuwe besluit gegeven aanvullende motivering, acht de Afdeling het verschil tussen de in het kader van de WOZ vastgestelde waarde en de in het kader van de planschade getaxeerde waarde verklaarbaar. Daarbij wordt voorts nog overwogen dat aan het oordeel van de rechtbank in de WOZ-procedure geen taxatie van een deskundige ten grondslag heeft gelegen, terwijl aan het standpunt van de minister een deskundigenoordeel van taxateurs ten grondslag is gelegd.
Ook in zoverre faalt het betoog.
Oordeel over de omvang van de planschade
9.5.    Tot slot heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld dat niet duidelijk is op welke wijze de minister tot een schade van 2% is gekomen. Het advies van de schadecommissie was onvoldoende gemotiveerd, zodat dit niet aan de besluitvorming van de minister ten grondslag mocht worden gelegd.
In het nieuwe besluit op bezwaar van 19 augustus 2019 heeft de minister zich, onder verwijzing naar het nadere advies van de schadecommissie van 17 mei 2019, op het standpunt gesteld dat sprake is van een beperkt verlies aan ruimtebeleving, beperkte verslechtering van uitzicht en een beperkte aantasting van rust en privacy en dat vermindering van lichtintreding in het geheel niet aan de orde is. Gelet hierop heeft de minister de conclusie van de schadecommissie gevolgd dat de schade gering is. Deze geringe schade valt binnen het normaal maatschappelijk risico van 2%, aldus de minister.
Gegeven de beperkte omvang van de waardedaling, heeft de minister in dit geval terecht aansluiting gevonden bij het nadere advies van de schadecommissie, dat erop neerkomt dat de schade niet boven de 2% van het normaal maatschappelijk risico uitkomt.
Ook dit deel van het betoog faalt.
Tweede tussenconclusie
10.    Het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019 is ongegrond.
Duur van de redelijke termijn
11.    [appellant] heeft bij brief van 19 april 2020 het volgende te kennen gegeven:
"Het is bijna twee jaar geleden dat de zitting betreffende mijn casus bij u heeft plaatsgevonden. U deelde mij mede dat ik een uitspraak binnen zes weken mocht verwachten. Uw regelmatige uitstel met telkenmale zes weken en daarna liet u de periode van een uitspraak in het midden.
Bij mij is nu een gevoel van teleurstelling en onmacht ten aanzien van de rechtsgang. […]"
Met deze passage heeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling kenbaar gemaakt dat hij te lijden heeft onder de lange duur van de procedure. De Afdeling heeft om die reden de brief opgevat als een verzoek om vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
11.1.    De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. De hiervoor vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.
11.2.    [appellant] heeft bij de minister een bezwaarschrift, gedateerd op 31 maart 2016, ingediend. Ten tijde van deze uitspraak, 1 september 2020, is de redelijke termijn met zes maanden overschreden.
De Afdeling stelt vast dat de termijn van twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep is overschreden, dat de overschrijding aan de Afdeling moet worden toegerekend en dat geen aanleiding bestaat om de overschrijding van de termijn gerechtvaardigd te achten. Dit leidt ertoe dat aan [appellant] een vergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn van € 500,00 moet worden toegekend.
Slotsom
12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 november 2016 van de minister van Infrastructuur en Milieu alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019 is ongegrond. De Staat der Nederlanden zal worden veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding aan [appellant] wegens overschrijding van de redelijke termijn.
13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/10281;
III.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 9 november 2016, kenmerk RWS-2016/45427;
IV.    verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019, kenmerk RWS-2019/30796, ongegrond;
V.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] te betalen een schadevergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro);
VI.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
705.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet op de ruimtelijke ordening
Artikel 6.1
1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
[…].
Artikel 6.2
1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1˚. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2˚. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
Artikel 6.3
Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier
Artikel 2
1. De minister kent op aanvraag van degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van:
[…]
c. een door de minister […] genomen rijksprojectbesluit of vastgesteld rijksinpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening;
[…]
een vergoeding, dan wel tegemoetkoming toe, overeenkomstig de materiële maatstaf van het wettelijk voorschrift dat voorziet in vergoeding van schade, of tegemoetkoming in de schade, die het gevolg is van de betreffende schadeoorzaak.
2. Bij het nemen van een besluit om schadevergoeding, dan wel tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid, worden de artikelen 3 tot en met 11 van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 [thans: Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014] in aanmerking genomen, tenzij dit niet in overeenstemming zou zijn met een wettelijk voorschrift als bedoeld in het eerste lid.