ECLI:NL:RVS:2021:1370
Raad van State — Uitspraak 


201906190/17/R4.
Datum uitspraak: 30 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. en Scheepswerf Heerewaarden B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: de scheepswerf), gevestigd te Boxtel onderscheidenlijk Heerewaarden,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Maasdriel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de scheepswerf beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De scheepswerf heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2021, waar de scheepswerf, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat [NAAM]n Bosch, en de raad, vertegenwoordigd door T.W. Tuenter, A.G. van Liempt, J.A.G. van Kempen en H.J. Veldhuis, zijn verschenen.
De beroepen tegen het besluit van 26 juni 2019 zijn geregistreerd onder zaaknummer 201906190/1/R4. Het beroep van de scheepswerf is na de zitting administratief afgesplitst en geregistreerd onder zaaknummer 201906190/17/R4.
Overwegingen
Inleiding
1.       Het bij besluit van 26 juni 2019 vastgestelde bestemmingsplan heeft betrekking op nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente.
De scheepswerf ligt aan de Steeg te Heerewaarden. De scheepswerf is in het plan met een bedrijfsbestemming opgenomen.
De scheepswerf is, kort gezegd, van mening dat er in het plan onvoldoende aan- en afmeermogelijkheden zijn geboden voor schepen (in afwachting van reparatie in de scheepswerf) en voor hulpvaartuigen (zoals hulpvaartuig "De Weser"). Doordat het plan onvoldoende afmeermogelijkheden biedt, wordt haar bedrijfsvoering ernstig belemmerd, aldus de scheepswerf.
Toetsingskader
2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het droogdok
3.       De scheepswerf voert aan dat het ter plaatse aanwezige droogdok moet worden toegestaan in het plan.
3.1.    Aan het droogdok is in het plan de bestemming "Water" toegekend". Ingevolge artikel 17.1 van de planregels zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor onder meer watergangen en vaarwater ten behoeve van de scheep- en recreatievaart. Ingevolge artikel 17.2.1 mag ter plaatse van de in deze bestemming bedoelde gronden uitsluitend gebouwd worden ten behoeve van de bestemming. Ingevolge artikel 17.2.4 mag de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet meer bedragen dan 4 m.
3.2.    De Afdeling merkt op dat ter zitting is gebleken dat zowel de raad als de scheepswerf zich op het standpunt stellen dat het droogdok is toegestaan. De scheepswerf vindt dat het droogdok een plaatsgebonden karakter heeft. Daarbij wijst de scheepswerf erop dat het droogdok minder dan 4 m hoog is en als bouwwerk, geen gebouw zijnde, op grond van artikel 17.2.4, gelezen in combinatie met artikel 17.2.1, van de planregels is toegestaan. De raad vindt daarentegen dat het droogdok geen bouwwerk is, maar een drijvend vaartuig. Volgens de raad zijn evenwel ook drijvende vaartuigen op grond van artikel 17.1 van de planregels ter plaatse toegestaan. De Afdeling stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat het droogdok positief is bestemd. Het verschil van mening tussen deze partijen ziet dus slechts op de vraag of het droogdok een bouwwerk is en als zodanig is toegestaan dan wel als drijvend vaartuig is toegestaan. De Afdeling ziet geen aanleiding deze vraag te beantwoorden, aangezien, ongeacht het antwoord daarop, de conclusie luidt dat het droogdok op grond van het plan is toegestaan.
Dit betoog slaagt niet.
De aanlegsteiger ter hoogte van het droogdok
4.       De scheepswerf kan zich niet ermee verenigen dat in het plan de aanlegsteiger ter hoogte van het droogdok niet positief is bestemd. Volgens de scheepswerf is deze steiger afgebeeld op een tekening bij een tijdelijke bouwvergunning voor een romneyloods van 18 maart 1992, wat betekent dat deze steiger al vóór 1 januari 1999 aanwezig was. De scheepswerf wijst erop dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel heeft gesteld dat planologische medewerking wordt verleend aan al hetgeen vóór 1 januari 1999 vergund of historisch aanwezig was. Het is onzorgvuldig dat de raad hiermee bij de besluitvorming geen rekening heeft gehouden, aldus de scheepswerf.
4.1.    Aan gronden ter hoogte van het droogdok, ter plaatse van de daar feitelijk aanwezige aanlegsteiger, is de bestemming "Water" toegekend". Ingevolge artikel 17.1, onder i, van de planregels zijn steigers uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger". De Afdeling stelt vast dat die aanduiding niet aan deze locatie is toegekend, zodat de aanwezige aanlegsteiger niet op grond van het plan is toegestaan.
4.2.    Op de zitting heeft de raad te kennen gegeven dat er geen bezwaren bestaan om de steiger toe te staan. De Afdeling stelt vast dat de raad zich hiermee op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Nu niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt alleen al hierom. Wat de scheepswerf heeft aangevoerd over stellingen in het verleden van het college van burgemeester en wethouders, behoeft daarom geen inhoudelijke bespreking meer.
Het aan- en afmeren langszij het droogdok en nabij de locatie "De Bol"
5.       De scheepswerf kan zich er niet mee verenigen dat het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen langszij het droogdok niet in het plan is opgenomen. Verder kan de scheepswerf zich er niet mee verenigen dat nabij de locatie "De Bol" (ter plaatse van de aanwezige meerpalen) het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen niet is toegestaan. De scheepswerf wijst erop dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel heeft gesteld dat planologische medewerking wordt verleend aan al hetgeen vóór 1 januari 1999 vergund of historisch aanwezig was. Het is onzorgvuldig dat de raad hiermee bij de besluitvorming geen rekening heeft gehouden, aldus de scheepswerf. Wat betreft de gronden nabij locatie "De Bol" voert de scheepswerf ook aan dat de raad de vereiste belangenafweging niet deugdelijk heeft verricht en ook het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, aangezien zij (gelet op beperkingen die vanuit het Rijk gelden voor het dichterbij de scheepswerf gelegen water) voor het aan- en afmeren van diepe vaartuigen (zoals hulpvaartuig "De Weser") is aangewezen op het water bij de locatie "De Bol". De scheepswerf beroept zich voorts op het overgangsrecht, aangezien deze locatie al sinds lange tijd in gebruik is voor het aan- en afmeren.
5.1.    Aan het water langszij het droogdok is de bestemming "Water" toegekend". Aan de gronden vóór de locatie "De Bol" ter hoogte van de daar aanwezige vier meerpalen is ook de bestemming "Water" toegekend. Ingevolge artikel 17.1 van de planregels zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor onder meer watergangen en vaarwater ten behoeve van de scheep- en recreatievaart.
De raad heeft op de zitting toegelicht dat er uit ruimtelijk oogpunt geen bezwaren bestaan om het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen langszij het droogdok toe te staan. Wel ziet de raad bezwaren tegen het bestaande gebruik van de gronden vóór de locatie "De Bol" als aan- en afmeerplaats voor schepen en hulpvaartuigen. Volgens de raad wordt daartegen handhavend opgetreden. De raad heeft op de zitting te kennen gegeven dat zij de uitkomst van een handhavingsprocedure over de gronden nabij locatie "De Bol" wenst af te wachten, waarin een beroep op overgangsrecht is gedaan door de scheepswerf. De raad is mogelijk bereid om in de toekomst ter hoogte van "De Bol" een aan- en afmeermogelijkheid ten behoeve van de scheepswerf te bestemmen, maar daarbij dient ook de aanwezigheid van een veerpont voor het overzetten van recreanten betrokken te worden. Aangezien de visie voor dit gebied nog niet is uitgewerkt, en de betrokken partijen onderling niet tot overeenstemming zijn gekomen, heeft de raad het in strijd met een goede ruimtelijke ordening gevonden om op deze gronden een bestemming uitsluitend ten behoeve van de scheepswerf op te nemen.
5.2.    De Afdeling merkt op dat de raad op de zitting heeft gesteld dat er planologisch geen bezwaren bestaan tegen het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen langszij het droogdok, terwijl de raad wel bezwaren heeft tegen het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen ter plaatse van het water nabij de locatie "De Bol". De Afdeling stelt evenwel vast dat voor zowel de gronden langszij het droogdok als de gronden ter hoogte van "De Bol" dezelfde bestemming ("Water") geldt, terwijl de raad zich juist op het standpunt stelt dat de aan- en afmeermogelijkheden hier zouden moeten verschillen. De Afdeling concludeert dat de raad geen eenduidige uitleg geeft van de planregeling behorend bij de bestemming "Water" en met die planregeling ook niet heeft bereikt wat hij heeft beoogd te bereiken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Verder merkt de Afdeling over de gronden nabij locatie "De Bol" op dat, gelet op hiervoor onder 5.1 weergegeven toelichting van de raad, de raad een ruimtelijke afweging voor de toegestane functies op de in geding zijnde gronden heeft verschoven naar een toekomstig moment. De Afdeling overweegt hierover (met verwijzing naar haar uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1496) dat in het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening een bestemmingsplan bij uitstek het ruimtelijk instrument is waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd.
Het had daarom op de weg van de raad gelegen om voor de in geding zijnde locatie reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan een ruimtelijke afweging te maken over de toelaatbaarheid van het aan- en afmeren van schepen en hulpvaartuigen, te meer gezien de stelling van de scheepswerf dat zij voor haar bedrijfsvoering en meer in het bijzonder voor diepliggende vaartuigen is aangewezen op het aan- en afmeren in het water bij "De Bol". Nu de raad dit heeft nagelaten, is het besluit ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De betogen slagen alleen al hierom. Wat de scheepswerf voor het overige naar voren heeft gebracht, over stellingen in het verleden van het college van burgemeester en wethouders, en ook haar beroep op het overgangsrecht, behoeft daarom geen inhoudelijke bespreking meer.
Conclusie
6.       De Afdeling ziet in wat de scheepswerf heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de plandelen ter plaatse van het water langszij het droogdok (ter hoogte van de bedrijfslocatie van de scheepswerf aan de Steeg te Heerewaarden), ter plaatse van de aanlegsteiger ter hoogte van dit droogdok en ter plaatse van het water nabij de locatie "De Bol" (het water ter hoogte van de aanwezige meerpalen), is genomen in strijd met de artikelen 3:2 van de Awb.
Het beroep van de scheepswerf is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor de vernietigde planonderdelen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid. De Afdeling geeft de raad in overweging om het aan- en afmeren langszij het droogdok alsmede de aanlegsteiger ter hoogte van het droogdok toe te staan in het nieuw te nemen besluit. De Afdeling geeft de raad ook in overweging om bij het nieuw te nemen besluit de vernietigde planonderdelen in onderlinge samenhang te bezien en daarbij oog te hebben voor de vrees van de scheepswerf dat zij onvoldoende aan- en afmeermogelijkheden overhoudt voor een reële bedrijfsvoering.
7.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep van Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. en Scheepswerf Heerewaarden B.V. gegrond;
II.       vernietigt het besluit van 26 juni 2019, waarbij de raad van de gemeente Maasdriel het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" heeft vastgesteld, voor zover het betreft de plandelen ter plaatse van het water langszij het droogdok (ter hoogte van de bedrijfslocatie van de scheepswerf aan de Steeg te Heerewaarden), ter plaatse van de aanlegsteiger ter hoogte van dit droogdok en ter plaatse van het water nabij de locatie "De Bol" (het water ter hoogte van de aanwezige meerpalen);
III.      draagt de raad van de gemeente Maasdriel op om ten aanzien van onderdeel II. met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, binnen zesentwintig weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Maasdriel in verband met de behandeling van het beroep tot vergoeding van de bij Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. en Scheepswerf Heerewaarden B.V. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.113,07 (zegge: elfhonderddertien euro en zeven cent), waarvan € 1.068,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.       gelast dat de raad van de gemeente Maasdriel aan Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. en Scheepswerf Heerewaarden B.V. het door hen voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
418.