ECLI:NL:RVS:2020:2206
Raad van State — Uitspraak 


201907532/1/R1.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Duif's Florist Articles B.V. (hierna: Duif), gevestigd te Aalsmeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 september 2019 in zaak nr. 18/3224 in het geding tussen:
Duif
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college aan JoiN B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een logiesgebouw (short stay) voor arbeidsmigranten op het perceel Japanlaan 9 te Aalsmeer (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 11 september 2019 heeft de rechtbank het door Duif daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Duif hoger beroep ingesteld.
Het college en JoiN B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Duif heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2020, waar Duif, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R.A.M. Schram, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door N. Lindeman en dr. L.C. Schouten, zijn verschenen. Ter zitting is ook verschenen JoiN B.V., vertegenwoordigd door mr. R.D. van Oevelen, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld door [gemachtigden].
Overwegingen
Inleiding
1.    Het perceel ligt op het bedrijventerrein Green Park Aalsmeer (hierna: Green Park). JoiN B.V. wil op het perceel een logiesgebouw voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten realiseren met de naam Flowerhotel. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de 58 kamers in het gebouw bedoeld zijn voor arbeidsmigranten die in dienst zijn van een uitzendbureau. In de ruimtelijke onderbouwing staat verder onder meer dat het verblijf van gasten in alle gevallen niet langer dan zes maanden zal duren.
Duif exploiteert op Green Park, aan de Japanlaan 18, een import- en groothandelsbedrijf voor bloemen, planten en interieur-, tuin- en cadeauartikelen. Daarnaast verhuurt zij bedrijfsruimte aan derden. Duif vreest dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel haar in haar bedrijfsvoering zal belemmeren.
2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Green Park Aalsmeer deelgebieden 9 en 10" (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel heeft daarin de bestemming "Bedrijf - 2". Het project is in strijd met die bestemming. Het bouwplan voldoet verder niet aan de bij die bestemming behorende planregels voor de maximale bouwhoogte, de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens en het aantal parkeerplaatsen dat een parkeerterrein mag bevatten. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd en de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Regelgeving
4.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Bevoegdheid van het college
5.    Duif betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het verlenen van de omgevingsvergunning geen verklaring van geen bedenkingen nodig was. Op de zitting van de rechtbank had zij toegelicht dat de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning is verleend niet (volledig) in de Structuurvisie "Green Park Aalsmeer 2016" (hierna: de Structuurvisie) past, zodat een verklaring van geen bedenkingen vereist is. De rechtbank heeft dit betoog volgens haar ten onrechte buiten beschouwing gelaten omdat dit te laat zou zijn aangevoerd. Volgens Duif is de verleende omgevingsvergunning niet in overeenstemming met de Structuurvisie, omdat op grond van de vergunning uitsluitend nachtverblijf aan arbeidsmigranten mag worden verstrekt en omdat in de vergunning niet is voorgeschreven dat toezicht wordt gehouden en recreatieve voorzieningen worden gerealiseerd.
5.1.     In het "Beleid inzake verklaringen van geen bedenkingen door de gemeenteraad van Aalsmeer", vastgesteld op 3 oktober 2013, heeft de raad bepaald dat geen verklaring van geen bedenkingen vereist is indien de aangevraagde activiteit binnen een door de raad vastgestelde structuurvisie past.
5.2.    De rechtbank heeft overwogen dat zij met het college van oordeel is dat het Flowerhotel onder de reikwijdte van dat beleid valt. Het Flowerhotel is volgens de rechtbank in overeenstemming met de kernpunten van de Structuurvisie en de rechtbank acht een verklaring van geen bedenkingen daarom in dit geval niet nodig. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de pas op de zitting aangevoerde stelling van Duif dat het Flowerhotel niet (volledig) in de Structuurvisie past, te laat is aangevoerd.
5.3.    Uit artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht volgt dat het college de bevoegdheid toekomt om omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo indien de gemeenteraad heeft verklaard dat hij geen bedenkingen  tegen het project heeft. Uit dit artikelonderdeel in samenhang met de artikelen 2.27 en 2.20a van de Wabo volgt dat het college in beginsel niet bevoegd is om omgevingsvergunning te weigeren of te verlenen en af te wijken van het bestemmingsplan, zonder de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Het is de gemeenteraad die hier gelet op zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid beslissingsbevoegd is. Hierop is een uitzondering mogelijk indien de gemeenteraad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarin een verklaring niet vereist is.
In dit geval heeft het college de gemeenteraad niet gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen, omdat het van oordeel is dat het project binnen de Structuurvisie past. De vraag is of het college terecht geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd en bevoegd was om zonder verklaring met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3031, is de bevoegdheid van het college om omgevingsvergunning te verlenen een kwestie van openbare orde. De rechtbank moest het bestreden besluit op dit punt daarom ambtshalve toetsen en zij heeft het betoog van Duif over de verenigbaarheid met de Structuurvisie dan ook niet wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing mogen laten.
5.4.    In de door de raad op 7 juli 2016 vastgestelde Structuurvisie is het perceel aangewezen als locatie voor een middelgroot arbeidsmigrantenhotel. Onder ‘middelgroot’ wordt in de Structuurvisie, voor zover hier van belang, een voorziening verstaan met 100 tot 250 bedden, met toezicht en met aanvullende (recreatieve) voorzieningen. Volgens de Structuurvisie geldt voor Green Park dat wordt ingezet op verschillende locaties voor kortstondig verblijf van arbeidsmigranten, waarbij ingeschat wordt dat 600 tot 1.000 bedden mogelijk zijn. De Structuurvisie vermeldt dat bij deze logiesvoorzieningen ook wordt gekeken naar de mogelijkheden voor andere doelgroepen met een behoefte aan een kortstondig verblijf, zoals studenten en gescheiden ouders.
De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Flowerhotel binnen de Structuurvisie past. Volgens de Structuurvisie kunnen weliswaar ook andere doelgroepen dan arbeidsmigranten op het perceel worden gehuisvest, maar dat betekent niet dat de in de omgevingsvergunning aangebrachte beperking tot arbeidsmigranten in strijd met de Structuurvisie is. Het gaat in de  Structuurvisie primair om de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. De aanvraag en de verleende omgevingsvergunning sluiten verder niet uit dat bij het Flowerhotel toezicht wordt gehouden en recreatieve voorzieningen worden gerealiseerd, zodat de grenzen van de bevoegdheid van het college ook op dit punt niet zijn overschreden. Een verklaring van geen bedenkingen was niet vereist.
5.5.    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het betoog van Duif over het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen, maar leidt dit betoog niet tot het door Duif daarmee beoogde doel.
Aantal bedden
6.    Duif betoogt dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte uitgaat van een maximum van 200 bedden, oftewel slaapplaatsen. Zij wijst erop dat aan de omgevingsvergunning geen voorschrift is verbonden waarin een maximaal aantal bedden is opgenomen. Uit de plattegronden bij de aanvraag leidt zij af dat de 58 kamers in feite appartementen zijn met in de meeste gevallen twee slaapkamers en een woonkamer. Zij stelt dat in die appartementen veel meer dan 200 slaapplaatsen kunnen worden gerealiseerd en zij verwacht dat dit ook zal gebeuren. Hiermee hebben de rechtbank en het college volgens haar ten onrechte geen rekening gehouden.
6.1.    Het college stelt dat de omgevingsvergunning betrekking heeft op 166 bedden, zoals in de ruimtelijke onderbouwing is vermeld. Ter zitting heeft het toegelicht dat dit aantal correspondeert met de bij de aanvraag behorende tekeningen. Alleen tijdens piekmomenten mag het aantal bedden tijdelijk worden uitgebreid naar 200.
6.2.    Op de bij de vergunningaanvraag gevoegde plattegronden, die als bijlagen 6 en 7 deel uitmaken van het besluit tot vergunningverlening, is het aantal personen per hotelkamer weergegeven. Ook het aantal personen per slaapkamer is daarop weergegeven. Daaruit blijkt dat in het Flowerhotel in totaal maximaal 166 personen worden gehuisvest. De ten behoeve van de aanvraag opgestelde ruimtelijke onderbouwing maakt ook deel uit van het besluit tot vergunningverlening. Daarin staat dat in het Flowerhotel in totaal 166 bedden komen. Dit aantal kan volgens de ruimtelijke onderbouwing tijdens piekmomenten, zoals bij evenementen en in de periode voorafgaand aan feestdagen, tijdelijk worden uitgebreid tot maximaal 200 bedden.
Hieruit volgt dat vergunning is verleend voor een gebouw waarin maximaal 166 arbeidsmigranten worden gehuisvest, met de mogelijkheid om het aantal gasten op piekmomenten tijdelijk te verhogen tot 200. Dat in het gebouw ruimte is voor meer bedden, zoals Duif stelt, betekent niet dat het college daarmee bij de beoordeling van de vergunningaanvraag rekening moest houden. Indien meer dan 166 slaapplaatsen worden gerealiseerd, of tijdens piekmomenten meer dan 200, kan het college daartegen handhavend optreden.
6.3.    Het betoog slaagt niet.
Aard van het verblijf
7.    Duif betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vergunde logiesvoorziening wat de ruimtelijke impact betreft gelijk moet worden gesteld met woningen die worden bewoond door arbeidsmigranten. Volgens haar is feitelijk sprake van wonen en niet van logies. Dat de arbeidsmigranten het Flowerhotel na een verblijf van zes maanden zullen verlaten, betekent volgens Duif niet dat het gebouw om die reden geen woonfunctie heeft. Er moet ook gekeken worden naar de aanwezige voorzieningen. Aangezien bij hotel en logies behorende faciliteiten als maaltijdverstrekking en schoonmaakservice ontbreken en de appartementen een eigen keuken, badkamer en wasmachineaansluiting hebben, gaat het volgens haar om wonen. Het college heeft daarmee bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte geen rekening gehouden, aldus Duif. Volgens Duif is het verder niet goed mogelijk en in strijd met de Wet basisregistratie personen om zonder inschrijving in het basisregister personen (brp) gedurende zes maanden in het Flowerhotel te verblijven. Ook dit betekent volgens haar dat moet worden uitgegaan van een woonfunctie. Zij wijst ter ondersteuning van haar betoog op uitspraken van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:823, 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884, en 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761, en op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 23 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3241, en 30 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2117.
7.1.    De rechtbank is niet ingegaan op het betoog van Duif dat het vergunde gebruik een woonkarakter heeft, omdat zij haar betoog heeft opgevat als een beroep op normen uit het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol en die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belang. Aangezien het betoog van Duif in beroep niet dwingt tot die strikte lezing, ziet de Afdeling aanleiding om wel op dit betoog in te gaan.
7.2.    Aan de omgevingsvergunning zijn met het oog op de afwijking van het bestemmingsplan voorschriften verbonden. Daarin is bepaald dat uitsluitend nachtverblijf in de vorm van logies mag worden verstrekt aan arbeidsmigranten die overwegend werkzaam zijn in Aalsmeer en dat onder "logies" wordt verstaan: "een specifieke vorm van hotel, gericht op het verstrekken van nachtverblijf voor een verblijfsperiode van minimaal een week en maximaal zes maanden, aan personen die elders hun hoofdverblijf behouden".
7.3.    Voor beantwoording van de vraag of de omgevingsvergunning toestaat dat arbeidsmigranten in het Flowerhotel wonen, is van belang wat onder "wonen" moet worden verstaan. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning omschrijven dit begrip niet. Bij de uitleg daarvan moet daarom aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Uit de rechtspraak van de Afdeling over dit onderwerp volgt dat "wonen" een zekere duurzaamheid vereist en dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook voldoende duurzaam kan zijn. Als voorbeeld wijst de Afdeling op de uitspraak van 13 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633.
In dit geval heeft de vergunde vorm van verblijf naar het oordeel van de Afdeling geen woonkarakter. Het vergunde gebruik beperkt zich tot kortdurend verblijf van maximaal zes maanden, waarbij de arbeidsmigranten ook gedurende een periode van slechts één week in het Flowerhotel kunnen verblijven. Daarnaast is voorgeschreven dat de arbeidsmigranten elders hun hoofdverblijf houden. Dit maakt de vergunde vorm van verblijf onvoldoende duurzaam om een woonkarakter aanwezig te achten. Dat bepaalde voorzieningen wel of niet aanwezig zijn, zoals Duif stelt, betekent op zichzelf niet dat een woonfunctie vergund is. De gestelde woonfunctie volgt ook  niet uit de Wet basisregistratie personen in samenhang met de maximale verblijfsduur. Indien een arbeidsmigrant hoofdverblijf in het Flowerhotel heeft, waarvoor inschrijving in het brp een aanwijzing kan zijn, kan daartegen handhavend worden opgetreden. Dat kan ook bij een korter verblijf dan zes maanden. Het vergunde gebruik is logies, zoals ook in de omgevingsvergunning staat, en niet wonen.
De verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 14 maart 2018, 16 maart 2018 en 14 augustus 2019 en de uitspraken van de CRvB van 23 september 2014 en 30 juni 2015 leidt niet tot een ander oordeel. De uitspraak van 14 maart 2018 gaat over de uitleg van het begrip "hotelbedrijf" als bedoeld in het bestemmingsplan dat in die zaak speelt. In de uitspraken van de CRvB gaat het over de uitleg van het begrip "gezamenlijke huishouding" als bedoeld in de Wet werk en bijstand en, in dat verband, de vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Deze uitspraken zijn niet relevant voor de vraag of de hier verleende omgevingsvergunning bewoning toestaat. In de uitspraak van 16 maart 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat het beoogde gebruik van een pand voor studentenhuisvesting een zodanig duurzaam verblijf betreft dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. Daarbij is van belang geacht dat studenten ook gedurende een langere periode, maximaal één collegejaar, in het pand kunnen verblijven. Aangezien de verleende omgevingsvergunning niet toelaat dat arbeidsmigranten langer dan zes maanden in het Flowerhotel verblijven, volgt uit die uitspraak niet dat ook in dit geval een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. De uitspraak van 14 augustus 2019 gaat over de vraag of het in die zaak betrokken bestuursorgaan handhavend mocht optreden,  omdat het verblijf van arbeidsmigranten in een pand in strijd zou zijn met het toegestane gebruik voor kamergewijze bewoning. De Afdeling heeft daarin geoordeeld dat het bestuursorgaan, gelet op de wijze van bewoning, ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het pand werd gebruikt voor logies. Uit die uitspraak volgt niet dat de in dit geval vergunde vorm van verblijf, die in de omgevingsvergunning is aangeduid als logies en is beperkt tot tijdelijk verblijf van arbeidsmigranten die elders hun hoofdverblijf hebben, een woonkarakter heeft. De conclusie is dat aan de uitspraken van de Afdeling waarnaar Duif verwijst, anders dan Duif betoogt, niet kan worden ontleend dat in dit geval moet worden uitgegaan van een vergunde woonfunctie.
In de Nota van beantwoording zienswijzen heeft het college erop gewezen dat het in dit geval niet gaat om een regulier hotel, maar om een afwijkende hotelvorm. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1744, heeft overwogen, heeft een nachtverblijf waarin voor een periode van minimaal een week en maximaal zes maanden kan worden overnacht wat aard en vorm betreft een andere ruimtelijke uitstraling dan een regulier hotel. In wat Duif heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit bij de beoordeling van de aanvraag niet heeft onderkend.
7.4.    Het betoog faalt.
Geluid
8.    Duif betoogt dat realisering van het Flowerhotel betekent dat zij en de andere omliggende bedrijven in hun bedrijfsvoering zullen worden belemmerd. Volgens haar heeft het college onvoldoende onderzoek naar de geluidbelasting bij het perceel gedaan. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat aan de richtafstanden van de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) wordt voldaan.
8.1.    Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de  gevraagde omgevingsvergunning alleen worden verleend als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
8.2.    Zoals volgt uit wat hierboven onder 7.3 is overwogen, is het op grond van de verleende omgevingsvergunning niet toegestaan om in het Flowerhotel te wonen. Een logiesgebouw voor de huisvesting van arbeidsmigranten wordt verder niet op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder aangemerkt als een ander geluidsgevoelig gebouw. Dit betekent dat het Flowerhotel geen gevoelig gebouw in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is. De in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit opgenomen geluidgrenswaarden gelden daarom niet bij het Flowerhotel en deze vormen dan ook geen belemmering voor de bedrijfsvoering van Duif.
8.3.     Uit de ruimtelijke onderbouwing en de Nota van beantwoording zienswijzen blijkt dat het college geen aanleiding heeft gezien voor het uitvoeren van een akoestisch onderzoek, omdat het Flowerhotel geen geluidgevoelig gebouw in de zin van de Wet geluidhinder is en omdat akoestisch onderzoek ook vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet nodig wordt geacht. In verweer bij de rechtbank heeft het college toegelicht dat volgens de VNG-brochure - voor zover in dit geval al relevant als beoordelingskader - voor de categorie groothandelsbedrijven in bloemen en planten en consumentenartikelen, waar het bedrijf van Duif onder valt, voor het aspect geluid een richtafstand van 30 m tot een rustige woonwijk geldt. De omgeving van de beoogde logiesvoorziening is volgens het college niet te vergelijken met een rustige woonwijk, zodat het college in dit geval een kleinere afstand aanvaardbaar acht. Het Flowerhotel komt volgens het college op een afstand van beduidend meer dan 30 m van de gronden van Duif. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat het de VNG-brochure niet rechtstreeks van toepassing acht, omdat het Flowerhotel geen geluidgevoelige bestemming is. De in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden geven volgens het college echter wel een indicatie van de ruimtelijke inpasbaarheid van het Flowerhotel.
8.4.    De VNG-brochure maakt voor de richtafstanden ten opzichte van bedrijvigheid een onderscheid tussen een rustige woonwijk en een gemengd gebied. Een rustige woonwijk is volgens de VNG-brochure een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven en kantoren) voor. Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd.
Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de directe omgeving van het perceel niet kan worden aangeduid als een rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure. De omgeving van het perceel, een bedrijventerrein, sluit meer aan bij het omgevingstype gemengd gebied, waarvoor in de VNG-brochure kleinere afstanden worden aanbevolen.
8.5.    Op het perceel van Duif aan de Japanlaan 18, waar haar bedrijfsgebouwen liggen, zijn bedrijven toegestaan tot en met milieucategorie 3.2. In de VNG-brochure wordt voor bedrijven van die milieucategorie een afstand van 50 m tot gevoelige objecten in een gemengd gebied aanbevolen. Niet in geschil is dat de afstand van dit perceel van Duif tot het te realiseren Flowerhotel groter is. Ook indien wordt uitgegaan van de maximaal toegelaten milieucategorie en niet van de daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten op dit perceel van Duif, wordt dus aan deze richtafstand voldaan.
Duif heeft in 2018 een perceel gekocht dat dichter bij het te realiseren Flowerhotel ligt. Voor activiteiten op dat perceel is nog geen omgevingsvergunning verleend. Volgens het college bedraagt de afstand van de perceelsgrens tot de gevel van het te realiseren Flowerhotel ongeveer 62 m. Het heeft ter ondersteuning daarvan verwezen naar een bijlage bij de schriftelijke uiteenzetting van 20 februari 2020, waarin die afstand op een kaart is weergegeven. Duif heeft ter zitting gesteld dat zij een afstand van 33 m heeft gemeten. Zij is daarbij niet uitgegaan van de gevel van het Flowerhotel, maar van de grens van het perceel. Anders dan zij aanneemt, gelden de richtafstanden volgens de VNG-brochure echter tussen enerzijds de grens van de bestemming die milieubelastende functies toelaat, in dit geval de grens van haar perceel, en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. Wordt uitgegaan van de afstand tot de gevel van het Flowerhotel, die volgens het college op een afstand van 12 m van de perceelsgrens mogelijk is, dan leidt de meting van Duif tot een afstand van ongeveer 45 m. Ook bij die afstand heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verleende omgevingsvergunning de gebruiksmogelijkheden van het perceel van Duif niet onevenredig belemmert. De in de VNG-brochure aanbevolen richtafstanden geven niet meer dan een indicatie over de afstand die nodig is om geluidhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De verwijzing door Duif naar de richtafstand van 50 m betekent, bij een afwijking daarvan met 5 m, niet dat het college daaraan doorslaggevend gewicht zou hebben moeten toekennen. Daarbij is bovendien van belang dat een logiesgebouw niet dezelfde bescherming tegen geluidhinder behoeft te krijgen als een woning of een ander geluidgevoelig gebouw.
8.6.    Voor zover Duif betoogt dat andere bedrijven in hun bedrijfsvoering worden belemmerd, heeft zij dat betoog niet gemotiveerd. Dat betoog kan alleen al daarom niet slagen.
8.7.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank in het betoog van Duif over de geluidbelasting van het Flowerhotel en de beperking die deze meebrengt voor de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven, terecht geen aanleiding heeft gezien het besluit onrechtmatig te achten. Het betoog faalt.
Parkeren
9.    Duif betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt dat op het perceel voldoende parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd. De door het college gehanteerde norm van 0,32 tot 0,39 parkeerplaatsen per bed is volgens haar te laag en onvoldoende gemotiveerd. Duif heeft verwezen naar de notitie "Second opinion parkeerberekening Flowerhotel - Notitie parkeren" van Roelofs Groep B.V. van 3 juni 2020, waarin geconcludeerd is dat voor het Flowerhotel ten minste 89 parkeerplaatsen nodig zijn.
9.1.    Het bouwplan voorziet in 65 parkeerplaatsen op het perceel. Dat komt neer op 1,12 parkeerplaatsen per kamer, uitgaande van 58 kamers. Bij 166 bedden gaat het om 0,39 parkeerplaatsen per bed en bij 200 bedden tijdens piekmomenten om 0,32 parkeerplaatsen per bed.
9.2.    In de Nota Parkeernormen Aalsmeer 2016 (hierna: de Nota parkeernormen) zijn geen specifieke normen voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten opgenomen. Aangezien ook het CROW hiervoor geen specifieke normen aanbeveelt, is de berekening van de parkeerbehoefte volgens het college, overeenkomstig paragraaf 3.3 van de Nota parkeernormen, maatwerk. Het college stelt zich op het standpunt dat met 65 parkeerplaatsen aan de parkeerbehoefte van het Flowerhotel kan worden voldaan. Het wijst op een door Spark opgesteld rapport van 13 januari 2014, waarin de parkeerbehoefte van een migrantenhotel in Aalsmeer is bepaald op basis van referenties en op basis van een beredeneerde inschatting. Spark komt op basis van referenties tot een parkeernorm van 0,30 plaatsen per bed en op basis van de beredeneerde inschatting van de parkeerbehoefte van het migrantenhotel op 0,33 plaatsen per bed. Het college heeft verder in aanmerking genomen dat een groot deel van de mensen die in het Flowerhotel verblijft niet over een auto beschikt, maar met een touringcar naar Nederland reist en ter plaatse door middel van groepsvervoer van en naar het werk gaat. Voor het bereiken van voorzieningen als een supermarkt, een sporthal en een winkelcentrum is volgens het college ook geen auto nodig, omdat deze voorzieningen binnen een straal van 500 m van het Flowerhotel liggen en een tweede supermarkt binnen een straal van 1.000 m.
9.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aantal parkeerplaatsen waarin is voorzien, voldoende is. Met behulp van het rapport van Spark heeft het college inzichtelijk gemaakt dat de parkeerbehoefte kan worden bepaald op ongeveer 0,33 plaatsen per bed. Wat Duif heeft aangevoerd geeft geen reden om aan de juistheid van dat rapport te twijfelen. Voor zover Duif aanvoert dat het college en de rechtbank zijn uitgegaan van onjuiste veronderstellingen over het gebruik van auto’s voor het reizen van en naar Nederland en van en naar de werkplek, heeft zij onvoldoende twijfel gezaaid bij het rapport van Spark. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de tijdelijke arbeidsmigranten veelal met een touringcar van en naar Nederland reizen en via groepsvervoer of lopend of per fiets naar het werk gaan. Ter zitting heeft JoiN B.V. toegelicht dat iedere zondag arbeidsmigranten met touringcars aankomen of vertrekken en dat het de ervaring van het betrokken uitzendbureau, Ruigrok Productie B.V., is dat ongeveer 8% van de arbeidsmigranten met een eigen voertuig komt. Duif heeft de juistheid hiervan niet gemotiveerd bestreden. Dat in de omgevingsvergunning niet gewaarborgd is dat een groot deel van de arbeidsmigranten zonder auto komt, betekent niet dat het college bij de beoordeling van de parkeerbehoefte onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Ter zitting is verder niet gebleken dat voorzieningen als de supermarkt zonder auto niet goed bereikbaar zijn.
Het door Duif overgelegde rapport van Roelofs Groep B.V. leidt niet tot een ander oordeel. Dat rapport gaat niet uit van maatwerk, maar van de in de Nota parkeernormen opgenomen kengetallen voor een ander type gebruik, namelijk kamerverhuur en kantoorruimte. Het college heeft in dit geval in redelijkheid mogen kiezen voor maatwerk.
Duif betoogt verder tevergeefs dat het college en de rechtbank ten onrechte geen rekening hebben gehouden met parkeerplaatsen voor personeel en bezoekers van de algemene ruimte. In het rapport van Spark is al rekening gehouden met parkeerplaatsen voor werknemers. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt verder dat de bedoelde gemeenschappelijke gezelschapsruimte kan worden gebruikt door de in het Flowerhotel verblijvende arbeidsmigranten. Verhuur van deze ruimte aan derden is niet aangevraagd en is ook niet vergund. Bij de beoordeling van de parkeerbehoefte hoefde dan ook geen rekening te worden gehouden met bezoekers van deze ruimte.
9.4.    Het betoog faalt.
Behoefte
10.    Duif bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan deze ontwikkeling en dat deze ontwikkeling op deze locatie passend is. Zij voert aan dat het project niet in overeenstemming is met binnen de regio gemaakte afspraken, zodat het in strijd is met artikel 5a van de Provinciale Ruimtelijke Verordening. Zij voert verder aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), omdat de vergunde huisvesting niet in een regionale behoefte voorziet en daarnaar ook geen onderzoek is gedaan. Volgens haar is onder meer niet onderzocht en beschreven in hoeverre in de behoefte binnen het bestaande stedelijke gebied in de regio kan worden voorzien door benutting van al beschikbare gronden of panden.
10.1.    De rechtbank heeft in het kader van de vraag of behoefte bestaat aan de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in Aalsmeer onder meer gewezen op het "Convenant Regio Greenport Aalsmeer inzake huisvesting van Europese arbeidsmigranten in de periode 2013-2018", waarin regionaal afspraken zijn gemaakt over de beschikbaarheid van huisvesting voor arbeidsmigranten. In het convenant is de intentie opgenomen om in de regio 1.700 plaatsen voor tijdelijke huisvesting te realiseren. De vergunde afwijking van het bestemmingsplan is niet in strijd met het convenant. Duif heeft niet toegelicht met welke andere binnen de regio gemaakte afspraak het Flowerhotel niet in overeenstemming zou zijn.
10.2.    In paragraaf 5.11 van de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten. In de Nota van beantwoording zienswijzen heeft het college de behoefte naar aanleiding van naar voren gebrachte zienswijzen nader toegelicht met verwijzing naar het convenant en de Structuurvisie. Daarbij is opgemerkt dat ter voorbereiding van de Structuurvisie een marktconsultatie heeft plaatsgevonden. Duif heeft niet gemotiveerd waarom zij meent dat geen behoefte bestaat aan de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Haar betoog geeft ook geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte. Daarbij merkt de Afdeling op dat het Flowerhotel niet buiten bestaand stedelijk gebied wordt gerealiseerd, zodat de in artikel 3.1.6, tweede lid, opgenomen verplichting om te motiveren waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, niet van toepassing is. Wat Duif heeft aangevoerd geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in een behoefte voorziet als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De rechtbank heeft in het betoog van Duif over de behoefte aan tijdelijke huisvesting terecht geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit gezien.
10.3.    Het betoog faalt.
Afweging
11.    Duif betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar belangen en de belangen van de andere omliggende bedrijven niet of onvoldoende bij zijn afweging heeft betrokken. Green Park is bedoeld als concentratiegebied voor hoogwaardige sierteeltgerelateerde bedrijfsactiviteiten en het realiseren van een logiesgebouw voor arbeidsmigranten leidt volgens haar niet tot de kwaliteitsimpuls die op Green Park zo gewenst is. Daarbij is van belang dat het college voornemens is om meer logiesgebouwen voor arbeidsmigranten op korte afstand van elkaar en rondom het terrein van Duif toe te laten. Het gebied krijgt daardoor de uitstraling van huisvestingsgebied van arbeidsmigranten, wat nadelige gevolgen voor het vestigingsklimaat heeft. Duif wijst verder op de extra overlast die hierdoor zal ontstaan. Arbeidsmigranten die verblijven in de inmiddels in gebruik genomen tijdelijke huisvestingsvoorziening aan de Thailandlandlaan 14a en 14b lopen over haar terrein, wat ongewenst is en gevaarlijke situaties veroorzaakt. Zij verwacht dat dit bij huisvesting van arbeidsmigranten in het Flowerhotel zal toenemen. Zij verwacht verder dat arbeidsmigranten over het bedrijventerrein gaan zwerven, waardoor een gevoel van onveiligheid zal ontstaan.
11.1.    In de Nota van beantwoording zienswijzen is het college ingegaan op de zienswijze van Duif over de hinder die bedrijven zullen ondervinden en de imagoschade die de huisvesting van arbeidsmigranten volgens haar oplevert. Het college heeft in reactie op de zienswijze verwezen naar de Structuurvisie, waarin het belang van een goede huisvesting voor arbeidsmigranten in Green Park als beleidsvoornemen is opgenomen. Het heeft daarbij opgemerkt dat in Greenport Aalsmeer veel tijdelijke arbeidsmigranten in de sierteeltsector werkzaam zijn en dat zij van groot economisch belang zijn omdat een aantal (grote) bedrijven zonder hen niet zou kunnen functioneren. Het is volgens het college in het belang van zowel bestaande als nieuwe bedrijven dat er voldoende tijdelijke huisvestingsmogelijkheden ontstaan binnen Greenport Aalsmeer. Een bedrijventerrein als Green Park is een geschikte omgeving voor het realiseren van deze tijdelijke huisvestingsvoorzieningen, mede omdat een deel van de bedrijven daar gebruik maakt van tijdelijke arbeidsmigranten. De logiesvoorziening heeft volgens het college geen nadelige gevolgen voor het imago van het bedrijventerrein of bestaande bedrijven.
In verweer bij de rechtbank en op de zitting bij de Afdeling heeft het college verder toegelicht dat uit de marktconsultatie ter voorbereiding van de Structuurvisie is geconcludeerd dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang van een logiesgebouw voor arbeidsmigranten is. Gekozen is daarom voor verschillende locaties en niet voor één grote locatie. Met de belangen van Duif is volgens het college rekening gehouden. Zij wordt door de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten niet in haar ontwikkelingsmogelijkheden belemmerd.
De Afdeling is van oordeel dat het college aan het belang bij een goede huisvesting van arbeidsmigranten meer gewicht heeft mogen toekennen dan aan de door Duif gestelde belangen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college bij zijn afweging voldoende rekening gehouden met de belangen van Duif. Overigens is ter zitting door JoiN B.V. opgemerkt dat het betrokken uitzendbureau, Ruigrok Productie B.V., het lopen over het terrein van Duif zal aanpakken.
11.2.    Het betoog faalt.
Voorschriften
12.    Duif betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift dat uitsluitend nachtverblijf aan arbeidsmigranten mag worden verstrekt, niet zal worden nageleefd. Arbeidsmigranten zullen ook gedurende de dag in het Flowerhotel verblijven en het Flowerhotel zal blijkens de ruimtelijke onderbouwing ook door andere doelgroepen dan arbeidsmigranten worden gebruikt, aldus Duif.
12.1.    Dit betoog slaagt niet. Het verstrekken van nachtverblijf betekent niet dat gasten niet ook gedurende de dag in het gebouw aanwezig mogen zijn. Dat in de ruimtelijke onderbouwing nog ervan is uitgegaan dat ook andere doelgroepen in het Flowerhotel kunnen verblijven, betekent verder niet dat het voorschrift niet zal worden nageleefd. Indien andere doelgroepen in het Flowerhotel verblijven, kan daartegen handhavend worden opgetreden.
13.    Duif betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift over het nachtregister te onbepaald en niet handhaafbaar is.
13.1.    In het voorschrift daarover is bepaald dat het gebruik van het logies moet worden vastgelegd in een nachtregister dat te allen tijde aan de gemeente moet kunnen worden overgelegd.
In wat Duif heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit voorschrift te onbepaald of niet handhaafbaar is. Aan de hand van het nachtregister kan worden gecontroleerd wie in het Flowerhotel verblijven en hoe lang zij daar verblijven. Dit is een administratieve controle. De stelling van Duif dat de feitelijke situatie anders kan zijn dan de situatie beschreven in het nachtregister, gaat uit van een onjuiste registratie. Indien dat aan de orde is, kan ook daartegen worden opgetreden.
Conclusie
14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
148.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…],
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],
[…].
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
[…],
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, […];
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
Artikel 2.27
1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […]. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 5.20 Inhoud en ruimtelijke onderbouwing
Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
Artikel 6.5 Afwijken bestemmingsplan of beheersverordening
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan […], niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
[…].
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
gevoelige gebouwen: woningen en gebouwen die op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder worden aangemerkt als andere geluidsgevoelige gebouwen, met uitzondering van die gebouwen behorende bij de betreffende inrichting;
[…]
woning: gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan […] of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan […] is afgeweken, de omgevingsvergunning bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet.
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.6
[…]
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte wordt voorzien.
Provinciale Ruimtelijke Verordening
Artikel 5a Nieuwe stedelijke ontwikkeling
1. Een bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als deze ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.
[…].