ECLI:NL:CBB:2021:612
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1999
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 1] en [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, hier van belang, diergezondheidsproblemen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het 	Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. In het voorjaar van 2015 is de veestapel van appellante getroffen door Bovine Virus Diarree (BVD). Als gevolg van de BVD-uitbraak onder de veestapel zijn tussen 15 maart 2015 en 7 april 2015 11 geïnfecteerde stuks jongvee afgevoerd.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 115 melk- en kalfkoeien en 87 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.348 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 476,1 kg.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 5.361 kg. Verweerder heeft daarbij een korting toegepast van 463,3 kg. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder hanteert ten onrechte de maatstaf dat op de peildatum het aantal toegekende fosfaatrechten minimaal 5% lager moet zijn door de diergezondheidsproblemen. Verweerder houdt geen rekening met de effecten van het wegvallen van dieren op de ontwikkeling van de omvang van de veestapel van appellante. Dit doet afbreuk aan het daadwerkelijk beoogde doel van de knelgevallenregeling. Indien de diergezondheidsproblemen zich niet hadden voorgedaan, dan hield appellante ten tijde van het indienen van het beroep in ieder geval 5% meer dieren op het bedrijf. De gevolgen van de diergezondheidsproblemen mogen niet voor rekening en risico komen van appellante.
4.2
Appellante voert verder aan dat indien de knelgevallenregeling niet wordt toegepast, in haar geval sprake is van een onevenredigheid, die tevens maakt dat zij individueel en buitensporig wordt geraakt. Appellante onderscheidt zich van andere melkveehouders omdat zij geen risico’s heeft genomen en niet heeft geïnvesteerd in een uitbreiding van het bedrijf. Appellante heeft enkel beoogd met eigen aanwas te groeien. Door het intreden van de dierziekte vlak voor de peildatum waren er op de peildatum 11 stuks jongvee minder aanwezig dan dat er zouden zijn geweest zonder deze dierziekte. Hierdoor is in de opbouw van de veestapel een gat ontstaan en is aan appellante voor minder dieren fosfaatrechten toegekend dan dat zij nodig heeft om een financieel gezond bedrijf te exploiteren. Appellante heeft geen invloed gehad op het ontstaan van deze situatie, maar wordt nu wel disproportioneel geraakt. Appellante komt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en wanneer zij niet wordt gecompenseerd door de knelgevallenregeling, ernstig in de knel. Ter onderbouwing verwijst appellante naar de jaarrekening over 2015. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder deze onevenredigheid dient weg te nemen, bijvoorbeeld door het aan appellante verlenen van een ontheffing voor het houden van 11 stuks jongvee op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw.
4.3
Appellante voert vervolgens aan dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Verweerder heeft ten onrechte niet erkend dat de bijzondere omstandigheden een beroep op de knelgevallenregeling of een beroep op een individuele en buitensporige last rechtvaardigen, dan wel dat sprake is van een onevenredig besluit. Bovendien heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd hoe hij tot het bestreden besluit is gekomen.
4.4
Tot slot verzoekt appellante om een vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling nu appellante niet voldoet aan de cumulatieve voorwaarden van deze regeling. Voorop gesteld geldt dat de wetgever de regeling voor knelgevallen bewust beperkt heeft gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen. Daarnaast volgt uit de uitspraak van het College van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1), dat niet gerealiseerde uitbreidingen op of na 2 juli 2015 niet kunnen worden meegenomen in de beoordeling. Voor de toepassing van de knelgevallenregeling wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de bijzondere omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Verweerder heeft een vergelijking gemaakt tussen de situatie op de door appellante opgegeven alternatieve peildatum van 17 april 2015 en de peildatum van 2 juli 2015. Appellante voldoet niet aan de 5%-drempel. Ambtshalve heeft verweerder nog een vergelijking gemaakt tussen de datum voorafgaand aan de afvoer van de dieren, 14 maart 2015, en de peildatum van 2 juli 2015. Ook dan voldoet appellante niet aan de 5%-drempel.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last dan wel een onevenredigheid die ertoe dient te leiden dat aan appellante een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, moet worden verleend. Dat appellante niet voldoet aan de knelgevallenregeling is in haar geval niet onevenredig en leidt ook niet tot een individuele en buitensporige last. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet individueel wordt geraakt nu meer bedrijven in de periode voor de peildatum te maken hebben gehad met dierziekte, waaronder BVD, maar niet in aanmerking zijn gekomen voor toepassing van de knelgevallenregeling. Daarnaast geldt dat de last niet buitensporig is. De wetgever heeft bewust gekozen voor een 5%-drempel om onderscheid te maken in de mate waarin melkveehouders zijn geraakt door de bijzondere omstandigheid. In het geval van appellante is juist sprake van groei en daardoor voldoet zij niet aan de 5%-drempel. De last die appellante draagt is zeer beperkt en door appellante is onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat deze last individueel en buitensporig is. Appellante heeft geen inzicht verschaft in de relevante bedrijfsomstandigheden. Ook de IBL- rapportage geeft onvoldoende inzicht in de daadwerkelijke positie van het bedrijf van appellante nu de uitgangspunten in het rapport niet overeenkomen met de daadwerkelijke situatie. Nu de last niet onevenredig of buitensporig is, ziet verweerder geen aanleiding om een ontheffing te verlenen. Enkel in zeer uitzonderlijke situaties wordt een ontheffing verleend, waarbij geldt dat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet in verhouding tot het doel daarvan moeten staan. Daarvan is volgens verweerder in de situatie van appellante geen sprake.
5.3
Tot slot verzoekt verweerder het College het door appellante gedane verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn te beoordelen en rechtens toe te kennen.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Hoewel sprake is van een knelgeval (diergezondheidsproblemen), voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het fosfaatrecht als gevolg daarvan minimaal 5% lager was. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de diergezondheidsproblemen, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Met een stagnatie van de groei dan wel krimp van de veestapel in de toekomst kan, gelet daarop, geen rekening worden gehouden. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante zowel op de door haar aangedragen peildatum van 17 april 2015, als op de datum van afvoer van de dieren, 14 maart 2015, niet aan de 5%-drempel voldoet.
6.2
Het College wil verder wel aannemen dat de veestapel van appellante in de ontwikkeling is geraakt en dat zij een last draagt door de gedwongen afvoer van 11 stuks jongvee vlak voor de peildatum. Echter, die omstandigheid levert nog geen last op die individueel en buitensporig is. Ook zonder dat verweerder de 11 dieren met fosfaatrechten compenseert, wordt appellante niet onevenredig geraakt. Het College legt dit hieronder uit.
6.3.1
Het College is van oordeel dat appellante niet zwaarder wordt getroffen dan andere melkveehouders die vlak voor de peildatum te maken hebben gehad met diergezondheidsproblemen maar niet in aanmerking komen voor toepassing van de knelgevallenregeling. In zoverre is de last die appellante draagt niet als individueel te definiëren. Het College is verder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de last die zij draagt buitensporig is. Hoewel appellante inzicht heeft gegeven in de gevolgen van het moeten afvoeren van 11 stuks jongvee op de ontwikkeling van de veestapel, betreft de last die appellante draagt enkel het tekort aan fosfaatrechten voor de 11 stuks jongvee die zij anders op de peildatum wel zou hebben gehad. Ook als wordt aangenomen dat zonder het verlies van de 11 dieren de groei van de veestapel sneller zou zijn verlopen, had appellante zelf in de fosfaatrechten moeten voorzien voor de groei en dus extra dieren die zij na de peildatum op haar bedrijf heeft. Het is vervolgens aan appellante om aannemelijk te maken dat het niet toekennen van fosfaatrechten voor die 11 stuks jongvee op appellante een buitensporige last legt. Daarin is appellante naar het oordeel van het College niet geslaagd. Appellante heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt op welke manier zij door de toekenning van het huidige aantal fosfaatrechten buitensporig wordt geraakt. Niet is gebleken dat appellante dusdanig financieel nadeel heeft geleden door het niet toekennen van fosfaatrecht voor 11 stuks jongvee.
6.3.2
Verder is het College van oordeel dat niet aannemelijk is dat het niet toepassen van de knelgevallenregeling in het geval van appellante leidt tot onevenredige gevolgen. Van een professioneel melkveehouder wordt verwacht dat hij rekening houdt met normale bedrijfsrisico’s, waaronder diergezondheidsproblemen, die ertoe leiden dat de groei van een veestapel stagneert dan wel dat de veestapel krimpt. Uit de door de wetgever in de knelgevallenregeling opgeworpen 5%-drempel volgt dat dit is betrokken in de keuze om de eerste 5% verlies als gevolg van een buitengewone omstandigheid voor rekening te laten komen van de melkveehouder. Dit geldt dus voor alle melkveehouders die niet aan de 5%-drempel voldoen. Het College is niet gebleken dat dit in geval van appellante leidt tot onevenredige gevolgen. Ondanks het verlies van de 11 dieren heeft appellante haar veestapel nagenoeg gelijk kunnen houden. Dit is haar verdienste, appellante is de uitbraak van de dierziekte onder haar veestapel te boven gekomen. Als de dierziekte zich niet had voorgedaan, had zij zeer waarschijnlijk op de peildatum 11 extra dieren gehad. Vanwege het feit dat de eerste 5% verlies voor rekening van de ondernemer komen, is het mislopen van de fosfaatrechten voor 11 dieren niet onevenredig. Er bestaat geen aanleiding tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw of een andere vorm van compensatie. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom appellante niet aan de knelgevallenregeling voldoet, geen sprake is van een individuele en buitensporige last en waarom het besluit evenredig is. Appellante heeft niet nader onderbouwd waarom er sprake zou zijn van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het besluit een motiveringsgebrek kent. Het College komt tot de conclusie dat van een motiveringsgebrek dan wel strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel niet is gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Met betrekking tot het verzoek van appellante om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.2
De redelijke termijn is op 22 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met zestien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van vijftien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.406,25 (15/16 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 93,75 (1/16 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
8.3
Het verzoek om immateriële schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 534,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.406,25 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 93,75 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.