ECLI:NL:RVS:2009:BI6066, Raad van State, 03-06-2009, 200804919/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas (hierna: het college) aan Modelvliegclub "Apollo 1968" een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het modelvliegterrein op het perceel Op de Kamp 4 te Horst. Dit besluit is op 20 mei 2008 ter inzage gelegd.

200804919/1/M1.
      Datum uitspraak: 3 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 mei 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas (hierna: het college) aan Modelvliegclub "Apollo 1968" een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het modelvliegterrein op het perceel Op de Kamp 4 te Horst. Dit besluit is op 20 mei 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer hogere geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau op gespecificeerde woensdagavonden aan de milieuvergunning verbonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2009, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door drs. L.J.M. Selen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting Modelvliegclub "Apollo 1968", vertegenwoordigd door [voorzitter] en[secretaris] van de vereniging, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    2.1.1. Het besluit van 11 november 2008 moet worden aangemerkt als een wijziging van het besluit van 13 mei 2008. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, en artikel 6:19, eerste lid, van de Awb moet het beroep tegen het besluit van 13 mei 2008 in zoverre worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 11 november 2008, aangezien dit laatste besluit niet aan het beroep tegemoet komt.
    
    2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3. De vergunning ziet op het gelijktijdig vliegen met maximaal vijf modelvliegtuigen met verbrandingsmotor. Het bronvermogen van de modelvliegtuigen met verbrandingsmotor mag niet meer bedragen dan 106 dB(A). Vliegactiviteiten met modelvliegtuigen met verbrandingsmotoren mogen uitsluitend plaatsvinden op woensdag van 12.00 uur tot zonsondergang, op vrijdag en zaterdag van 12.00 tot 19.00 uur en op zondag van 10.00 tot 19.00 uur.
    
    2.4. Naar aanleiding van de stelling van [appellant] dat de tijden waarop met vliegtuigen met verbrandingsmotoren mag worden gevlogen, worden uitgebreid ten opzichte van de situatie zoals die was, overweegt de Afdeling dat, daargelaten de vraag of deze stelling juist is, ter beoordeling staat of voor de desbetreffende tijden met het oog op de bescherming van het milieu vergunning kan worden verleend. Hierover zal, naar aanleiding van hetgeen [appellant] hieromtrent heeft aangevoerd, in onderstaande overwegingen een oordeel worden gegeven.
    
    2.5. [appellant] voert aan dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet op de juiste plaats, want niet op het terrein van de inrichting, en niet op het juiste moment is gemeten.
    
    2.5.1. Volgens het deskundigenbericht dat is uitgebracht in de zaak met nr. 200608457/1 tussen [appellant] en het college dient het referentieniveau van het omgevingsgeluid, ten einde grenswaarden vast te stellen die de omwonenden beschermen tegen geluidhinder, te worden vastgesteld nabij de betreffende woningen. Uit het deskundigenbericht dat in de onderhavige zaak is uitgebracht blijkt dat de kanttekeningen die ingevolge dit rapport bij de bepaling van het L95 geplaatst kunnen worden niet doorslaggevend zijn, omdat sprake zal zijn van een overschrijding van de gehanteerde grenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) op basis van het hoogst gemeten L95. De Afdeling ziet geen reden de deskundigenberichten op dit punt onjuist te achten. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellant] voert aan dat het in de landelijke omgeving, aan de rand van een stiltegebied, niet past dat niet alleen 27 regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie zijn vergund, maar ook 12 incidentele afwijkingen.
    
    2.6.1. Volgens het deskundigenbericht is de woensdagavond aan te merken als de representatieve periode voor de geluidemissie in de avond, nu op die avond het grootste aantal vlieguren kan worden gerealiseerd en het gebruik van de inrichting wat de omvang van de activiteiten en de aard van de activiteiten betreft niet afwijkt van het gebruik van de inrichting gedurende de dagperiode (blz. 6). De Afdeling ziet geen reden het deskundigenbericht op dit punt onjuist te achten. Deze beroepsgrond mist feitelijke grondslag.
    
    2.7. [appellant] voert aan dat ten onrechte op de woensdagavond 27 keer per jaar een afwijking van de representatieve bedrijfssituatie is vergund, waarbij te hoge geluidgrenswaarden zijn gesteld. Het is volgens hem niet nodig om in de avond te vliegen.
    
    2.7.1. Ingevolge voorschrift 2.1 van het besluit van 11 november 2008, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van geluidgevoelige objecten geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau op de woensdagavond gesteld, die uiteenlopen van 53 tot en met 62 dB(A).
    
    
      Ingevolge voorschrift 2.7 van het besluit van 13 mei 2008, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van de geluidgevoelige objecten geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau op de woensdagavond gesteld, die uiteenlopen van 29 tot en met 40 dB(A) in oktober tot 19.30 uur, 34 tot en met 44 dB(A) in september tot 20.30 uur, 35 tot en met 46 dB(A) in april tot 21.00 uur, 36 tot en met 47 dB(A) in mei en augustus tot 21.30 uur en 37 tot en met 47 dB(A) in juni en juli tot 22.00 uur. 
      2.7.2. Volgens de considerans van het bestreden besluit heeft het college bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid voor het aspect geluid de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen, waarin is vermeld dat bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden voor een bestaande inrichting bij herziening van vergunningen de richtwaarden van tabel 4 uit dat hoofdstuk steeds opnieuw worden getoetst. Deze richtwaarden zijn afhankelijk van de aard van de woonomgeving zoals die in tabel 4 zijn weergegeven. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Verder is in de Handreiking gesteld dat een overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) in sommige gevallen toelaatbaar kan worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
    
    
    In de avondperiode wordt de richtwaarde volgens het college overschreden. Daarom is het referentieniveau van het omgevingsgeluid bepaald, aldus het college. Het college vermeldt dat dit met 5 dB(A) wordt overschreden aan de Tienrayseweg 38, en met 2 dB(A) aan de Tienrayseweg 34, de Herenbosweg 35b en de Herenbosweg 33.
    
    Het college heeft op grond van een bestuurlijke afweging de overschrijding van het referentieniveau toelaatbaar geacht. Daarbij heeft het college betrokken dat de modellen aan de beste beschikbare technieken voldoen. Aanvullende maatregelen, zoals het afschermen van het vlieggebied, het wijzigen van het vlieggebied, het beperken van het aantal vliegminuten en het reduceren van het bronvermogen, zijn volgens het college niet als beste beschikbare technieken aan te merken, omdat deze te duur zijn, de activiteiten niet goed mogelijk maken, dan wel technisch niet mogelijk zijn. Het college vermeldt dat slechts enkele maanden in de avondperiode, gedurende maximaal 20% van de tijd, wordt gevlogen. Op de woensdagavonden dat de daglichtperiode korter is dan in juni en juli, zal de vliegtijd van 3 uur niet worden bereikt en de geluidimmissie lager zijn, aldus het college. Het aantal avonden waarop kan worden gevlogen bedraagt volgens het college ongeveer 20, hetgeen minder is dan onder de vigerende vergunning. Het binnenniveau van 30 dB(A) wordt bij alle geluidgevoelige objecten onderschreden, uitgaande van standaard gevelisolatie van 20 dB(A), aldus het college.
    
    Op basis van hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 van de Handreiking kan als richtwaarde voor de maximale geluidniveaus een waarde van 10 dB(A) boven het referentieniveau van het omgevingsgeluid worden gehanteerd. Als grenswaarde kan worden uitgegaan van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Aan de grenswaarde wordt volgens het college voldaan.
    
    2.7.3. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om verdere bron- of overdrachtsmaatregelen te nemen ter reductie van de geluidbelasting dan beperking van het aantal vlieguren. De Afdeling ziet geen aanleiding het deskundigenbericht op dit punt onjuist te achten. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het reduceren van de vliegtijd ertoe leidt dat er onvoldoende tijd is voor de ontplooiing van de activiteiten.
    
    Volgens het deskundigenbericht overschrijden de grenswaarden voor het LAr,LT voor de avondperiode de richtwaarde met maximaal 7 dB(A). Deze grenswaarden gelden volgens het deskundigenbericht alleen voor de woensdagavonden in juni en juli, op de overige woensdagavonden gelden lagere grenswaarden, de grenswaarden voor de maand oktober zijn lager dan de toepasselijke richtwaarden. De Afdeling ziet evenmin aanleiding het deskundigenbericht op dit punt onjuist te achten. Volgens het bestreden besluit heeft het college precies de geluidruimte vergund die is aangevraagd. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 2.7 neergelegde grenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 2.1 van het besluit van 11 november 2008 neergelegde grenswaarden voor het maximale geluidniveau toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken, nu de in dit voorschrift opgelegde maximale geluidgrenswaarden niet hoger zijn dan de waarden die hiervoor in de Handreiking als ten hoogste aanvaardbaar worden geacht. Deze beroepsgrond faalt. Het beroep is, voor zover het zich richt tegen het besluit van 11 november 2008, ongegrond.
    
    2.8. [appellant] voert aan dat tijdens de incidentele afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie ten onrechte het gebruik van modelvliegtuigen is toegestaan, die op 7 meter afstand een geluidniveau van 93 dB(A) produceren. Deze voldoen volgens hem niet aan de beste beschikbare technieken. [appellant] voert daarbij aan dat ten onrechte is toegestaan dat de incidentele afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie een aantal dagen achter elkaar plaats vinden. Volgens hem is de mogelijkheid om twaalf keer af te wijken van de incidentele bedrijfssituatie niet goed gemotiveerd.
    
    2.8.1. Ingevolge voorschrift 2.13 mogen incidentele activiteiten zijnde normale evenementen (clubkampioenschappen en verenigingsactiviteiten (zoals open dagen en modelvliegmanifestaties) tijdens kampeerweekenden), vliegshows en een educatieve voorlichtingsdag, niet vaker worden uitgevoerd dan twaalf maal per jaar.
    
    Ingevolge voorschrift 2.14 gelden tijdens de incidentele activiteit zoals genoemd in voorschrift 2.13 (met uitzondering van de educatieve voorlichtingsdag) met betrekking tot geluid alleen de voorschriften verwoord in deze paragraaf (incidentele bedrijfssituatie) en voorschrift 2.3.
    
    Ingevolge voorschrift 2.15 gelden voor de educatieve voorlichtingsdag de geluidvoorschriften, met uitzondering van voorschriften 2.6, 2.7 en 2.8, onverminderd en gelden de voorschriften (met uitzondering van voorschrift 2.17) in deze paragraaf (incidentele bedrijfssituatie) niet.
    
    Ingevolge voorschrift 2.16 mag het bronvermogen van modelvliegtuigen met verbrandingsmotor waarmee, tijdens een incidentele activiteit zoals genoemd in voorschrift 2.13, binnen de inrichting wordt gevlogen niet meer bedragen dan 119 dB(A). Een bronvermogen van 119 dB(A) komt neer op een gemeten geluidsdrukniveau op 7 meter afstand van een modelvliegtuig van 93 dB(A).
    
    Ingevolge voorschrift 2.21, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van geluidgevoelige objecten in de omgeving, geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) gesteld die gelden tijdens een incidentele activiteit, zijnde een normaal evenement. Deze waarden lopen uiteen van 41 tot en met 52 dB(A) in de dagperiode en van 41 tot en met 52 dB(A) in de avondperiode.
    
    Ingevolge voorschrift 2.22, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van geluidgevoelige objecten in de omgeving, geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau gesteld die gelden tijdens een incidentele activiteit, zijnde een normaal evenement. Deze waarden lopen uiteen van 63 tot en met 73 dB(A) in de dagperiode en van 56 tot en met 65 dB(A) in de avondperiode.
    
    Ingevolge voorschrift 2.23, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van geluidgevoelige objecten in de omgeving, geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gesteld die gelden tijdens een incidentele activiteit, zijnde een vliegshow. Deze waarden lopen uiteen van 45 tot en met 55 dB(A) in de dagperiode en van 37 tot en met 48 dB(A) in de avondperiode.
    
    Ingevolge voorschrift 2.24, voor zover hier van belang, zijn ter plaatse van geluidgevoelige objecten in de omgeving, geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau gesteld, die gelden tijdens een incidentele activiteit, zijnde een vliegshow. Deze waarden lopen uiteen van 63 tot en met 73 dB(A) in de dagperiode en van 53 tot en met 62 dB(A) in de avondperiode.
    
    2.8.2. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag, wat de geluidbelasting vanwege bovengenoemde incidentele activiteiten betreft, aansluiting gezocht bij de in paragraaf 5.3 van de Handreiking neergelegde ontheffingsregeling, het zogenoemde 12-dagencriterium. Op grond van dit criterium kan ontheffing worden verleend om maximaal twaalf dagen per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie. Het verlenen van een ontheffing voor dergelijke activiteiten conform paragraaf 5.3 is echter niet zonder meer aanvaardbaar. Het bevoegd gezag dient steeds een deugdelijke afweging te maken met betrekking tot de belangen van vergunningaanvrager en omwonenden en te onderzoeken in hoeverre de hinder kan worden beperkt.
    
    2.8.3. Het college voert aan dat binnen de vereniging modelvliegtuigen aanwezig zijn met een hoger geluidsniveau op zeven meter van het model, zoals schaalmodellen, modellen met turbinemotoren, experimentele modellen, wedstrijdmodellen en fun- en trainingsmodellen, waarmee tijdens de representatieve bedrijfssituatie niet mag worden gevlogen. De geluidniveaus van deze modellen variëren volgens het college van 81 tot 93 dB(A) op zeven meter van het model. Met deze modellen mag tijdens de incidentele bedrijfssituatie wel worden gevlogen. Het college vermeldt dat de geluidimmissie tijdens de incidentele activiteiten hoger is dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid tijdens de dag- en avondperiode. In de dagperiode wordt ook het maximale geluidniveau overschreden, aldus het college.
    
    Het college voert ter motivering van het toestaan van twaalf incidentele activiteiten per jaar aan dat educatieve voorlichtingsdagen soms op een andere dag dan de gebruikelijke dagen plaatsvinden, maar dat deze voorlichtingsdagen voor het overige niet verschillen van de representatieve bedrijfssituatie. Verder voert het college aan dat wel met modellen met een hoger geluidniveau mag worden gevlogen tijdens vliegmanifestaties, demonstratievluchten, vliegshows en wedstrijden elders, zodat het uit veiligheidsoverwegingen noodzakelijk is dat met deze modellen geoefend kan worden. Enkele leden vliegen met modellen met turbinemotoren, ook daartoe moet om die reden gelegenheid zijn, aldus het college. Daarnaast moeten volgens het college nieuwe technische ontwikkelingen getest kunnen worden, ook wanneer bij zo'n test meer geluid geproduceerd wordt. De met deze activiteiten beschikbare vliegtijd van 2 uur en 16 minuten per lid is naar het oordeel van het college minimaal nodig om te oefenen ter bevordering van de vliegveiligheid en de technische ontwikkeling. Het college voert voorts aan dat met de extra inkomsten de exploitatie sluitend wordt gekregen. Ten slotte voert het college aan dat het maximale geluidniveau overdag slechts bij twee woningen wordt overschreden.
    
    Het college heeft daarom vergunning verleend voor elf incidentele activiteiten, waarvan er één een vliegshow kan zijn. Ook is vergunning verleend voor een educatieve dag. Volgens het college zijn de incidentele activiteiten beperkt ten opzichte van de vernietigde vergunning. Dit geldt ook voor het geluidniveau.
    
    2.8.4. Er kan uitsluitend tussen 10.00 en 22.00 uur van het modelvliegterrein gebruik worden gemaakt, zodat een kampeerweekend kan worden beschouwd als twee afzonderlijke perioden van minder dan een etmaal. Nu het aantal vergunde dagen voor incidentele activiteiten twaalf bedraagt, kon het college op grond van het 12 dagen-criterium afzonderlijke geluidgrenswaarden voor deze activiteiten aan de vergunning verbinden.
    
    De Afdeling overweegt dat in de incidentele bedrijfssituatie wordt gevlogen met bijzondere modellen, zoals schaalmodellen, wedstrijdmodellen, experimentele modellen, fun- en trainingsmodellen en modellen met een turbinemotor waarbij het niet goed mogelijk is om het toestel geluidarmer te maken. Zoals overwogen in r.o. 2.7.3., ziet de Afdeling geen aanleiding het deskundigenbericht, volgens hetwelk het redelijkerwijs niet mogelijk is verdere bron -of overdrachtsmaatregelen te nemen ter reductie van de geluidbelasting, zodat deze uitsluitend door beperking van het aantal vlieguren teruggebracht kan worden, onjuist te achten. In de aanvraag, welke deel uitmaakt van het bestreden besluit, is een worst-case-situatie opgenomen, waarin de vliegbewegingen naar type en tijdsduur zijn beperkt. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat op jaarbasis per lid twee uur en zestien minuten beschikbaar is voor het oefenen met modelvliegtuigen ter bevordering van de vliegveiligheid en dat deze tijd nodig is om te oefenen met het vliegen met deze modellen. Volgens het bestreden besluit is ten opzichte van de vernietigde vergunning van 10 oktober 2006 het geluidsniveau in de dagperiode gereduceerd met 7 tot 11 dB(A) en in de avondperiode met 12 tot 17 dB(A). Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 2.21 tot en met 2.24 neergelegde grenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
    
    2.9. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting w.g. Bijleveld
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
    
    433.