ECLI:NL:CBB:2021:503
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/148
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LL.B).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellant heeft op 16 maart 2018 een melding in- en uitscharen ingediend.
Bij besluit van 11 april 2018 heeft verweerder de melding in- en uitscharen van appellant toegewezen en het fosfaatrecht van appellant verhoogd.
Bij besluit van 15 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellant verhoogd, onder intrekking van het primaire besluit.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Appellant is – met bericht – niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij, sinds 3 augustus 2017 in de vorm van een eenmanszaak. Oorspronkelijk werd de melkveehouderij gedreven door de stille maatschap [naam 2] , [naam 3] en [naam 1] . Appellant heeft op 6 mei 2014 een bedrijfsongeluk gehad, waardoor hij een half jaar volledig en vervolgens gedeeltelijk arbeidsongeschikt is geraakt. Op 28 november 2014 is appellant een koopovereenkomst aangegaan voor 12.10.30 hectare cultuurgrond voor een bedrag van € 337.500,-. Op 23 december 2014 heeft hij een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 380.000,- om de cultuurgrond en een mestscheider te betalen.
2.2
Appellant beschikt over een in 2000 verleende vergunning op grond waarvan hij 145 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee mocht houden. Medio 2008 heeft de stille maatschap een vergunning aangevraagd voor de bouw van een stal. De aanvraag is in 2011 ingetrokken. Appellant heeft op 4 juni 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd, welke op 13 oktober 2015 is verleend voor het houden van 222 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee.
2.3
Appellant hield op 2 juli 2015 in totaal 173 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 8.711 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij besluit van 11 april 2018 heeft verweerder de melding in- en uitscharen van appellant toegewezen en het fosfaatrecht verhoogd met 525,6 kg, tot 9.237 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard en zijn fosfaatrecht (zoals vastgesteld in het primaire besluit) verhoogd tot 8.822 kg.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft zijn bedrijf noodzakelijk moeten uitbreiden omdat de gebouwen verouderd waren, hij onvoldoende stalruimte had en in overeenstemming met de dierenwelzijnseisen te brengen. Ook was het noodzakelijk om het bedrijf duurzaam en toekomstbestendig te maken en de bedrijfsresultaten te verbeteren. Hij heeft in een zeer vroeg stadium investeringen gedaan en zijn bedrijf geherstructureerd. Hij beschikte over alle benodigde overheidstoestemmingen. Dat de Nbw-vergunning nog niet was verleend, is niet doorslaggevend. De vergunning was al voor de peildatum aangevraagd en kort daarna verkregen. Het was bekend en stond ook vast dat de aanvraag vergunbaar was. De natuurtoestemming is niet nodig voor het bouwen, maar enkel voor het houden van vee. Op dat laatste moment was de vergunning beschikbaar. Appellant is dus niet vooruitgelopen op onzekere vergunningverlening. Verder was sprake van een bijzondere omstandigheid op de peildatum, namelijk het bedrijfsongeval van appellant op 6 mei 2014. In dat verband betoogt appellant dat sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Hij heeft werkafspraken met verweerder gemaakt over de aan te leveren stukken. Verweerder heeft de vergunningen niet opgevraagd en deze waren al bij hem bekend. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid. Tot slot heeft ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last een rapport van Flynth adviseurs en accountants van augustus 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van het College op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Allereerst merkt verweerder op dat appellant niet heeft aangetoond dat hij op 2 juli 2015 over alle relevante vergunningen beschikte die voor de uitbreiding benodigd zijn. De Nbw-vergunning van appellant is pas op 13 oktober 2015 verleend. Verder is niet gebleken dat appellant een bouw- en milieuvergunning had op 2 juli 2015. Daarnaast doen er zich geen bijzondere omstandigheden voor buiten de invloedssfeer van appellant die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijfsongeluk is niet onderbouwd en verweerder merkt daarbij ook op dat appellante geen beroep heeft gedaan op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het is verweerder onduidelijk vanaf wanneer appellant is begonnen met het maken van concrete plannen om uit te gaan breiden, na de wijziging van de plannen die hij in 2008 had, en of hij daadwerkelijk heeft geïnvesteerd in het (ver)bouwen van een stal. Voor deze uitbreiding bestond verder ook geen bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder wijst in dat verband ook op de voorzienbaarheid van het stelsel.
5.2
Over de werkafspraken die zijn gemaakt met appellant, geeft verweerder aan dat hij deze heeft nageleefd. De stukken die in het kader van de lichte toets zijn ingediend, heeft hij ook gebruikt bij het nemen van het bestreden besluit. Volgens verweerder is daarom geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met de Nitraatrichtlijn en artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van augustus 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Flynth benodigde 10.762 kg – de toegekende 9.347,6 kg =) 1.414,4 kg fosfaatrecht. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Daarbij is het volgende van belang. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij op 2 juli 2015 beschikte over vergunningen die nodig waren voor zijn uitbreiding. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.11.3) is een investeringsbeslissing in de regel niet navolgbaar wanneer met het investeren vooruit wordt gelopen op het verkrijgen van de vergunningen. De beslissing van appellant om uit te breiden is daarom niet navolgbaar. Voor zover appellant op 2 juli 2015 wel zou beschikken over de benodigde vergunningen, komt het College ook tot het oordeel dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Gezien het tijdstip waarop appellant heeft willen uitbreiden en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij daadwerkelijk heeft geïnvesteerd in bijvoorbeeld een nieuwe stal en ook niet dat deze uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Als de bedrijfseconomische noodzaak zijn oorsprong zou vinden in het bedrijfsongeluk dat appellant heeft gehad, heeft hij ook niet onderbouwd in welke zin hij daardoor zijn bedrijf zou moeten aanpassen. Het College wijst erop dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen, voor zover hij deze daadwerkelijk heeft uitgevoerd, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College oordeelt verder dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Verweerder heeft toegelicht dat hij de gemaakte werkafspraken is nagekomen, wat appellant vervolgens niet heeft betwist.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.