ECLI:NL:RVS:2021:1098
Raad van State — Uitspraak 


202004480/1/A3.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 10 juli 2020 in zaak nr. 19/3960 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpschef van politie.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2019 heeft de korpschef geweigerd voor [appellant] toestemming te verlenen om werkzaamheden te verrichten, zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).
Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 3 mei 2021.
Overwegingen
Inleiding
1.       [appellant] dreef een onderneming in de vorm van een eenmanszaak, onder de naam [onderneming]. De minister van Justitie en Veiligheid heeft aan [onderneming] een vergunning verleend voor het in stand houden van een particuliere beveiligingsorganisatie als bedoeld in artikel 3, onder a, van de Wpbr.
Op 20 februari 2019 is de korpschef namens [onderneming] verzocht om toestemming om [appellant] voor [onderneming] beveiligingswerkzaamheden uit te laten voeren. Bij brief van 27 mei 2019 heeft de korpschef aan [appellant] laten weten het voornemen te hebben om de verzochte toestemming te onthouden. In de zienswijze en het bezwaar van [appellant] heeft de korpschef geen aanleiding gezien om de toestemming alsnog te verlenen. De reden hiervoor is dat hij [appellant] op grond van feiten en omstandigheden vermeld in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) onvoldoende betrouwbaar acht. Uit het JDS bleek dat [appellant] op 20 februari 2012 door het gerechtshof Arnhem is veroordeeld tot een maand gevangenisstraf, waarvan zeventien dagen voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar wegens overtreding van artikel 311, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht en dat aan [appellant] op 21 februari 2014 door de Officier van Justitie een voorwaardelijk sepot is opgelegd wegens huiselijk geweld. Uit een registratie van de politie is verder gebleken dat [appellant] op 20 december 2017 betrokken was bij een incident, waarbij tussen [appellant] en een ander persoon een worsteling is ontstaan nadat [appellant] die persoon, naar [appellant] heeft verklaard, had aangesproken omdat die persoon met een scooter over een fietsbrug reed. [appellant] heeft verklaard dat hij die persoon heeft geslagen met zijn handboeien, toen deze persoon zijn handen om de keel van [appellant] deed. Uit een andere politieregistratie van 8 februari 2019 en een proces-verbaal van 9 maart 2019 is gebleken dat politiemedewerkers [appellant] op 8 februari 2019 zagen rijden op een parkeerplaats. [appellant] reed op dat moment in een wit voertuig, rondom voorzien van de tekst ‘’Dienst Interventie Ondersteuning Surveillancehonden’’. Op het dak van het voertuig was een transparante lichtbalk bevestigd. Aan de voorzijde van deze lichtbalk waren stukken rood plexiglas geplakt. Aan de voorzijde van het voertuig was een bord zichtbaar met daarop de tekst: ‘’pas op vervoer politiehonden’’. Op de bijrijdersstoel hing een steek- en/of kogelwerend vest. Op het dashboard lagen stickers en kaartjes met het politielogo. Uit een andere registratie is gebleken dat [appellant] op 21 februari 2019 staande is gehouden door een politiemedewerker toen hij in dat voertuig reed. Uit de registratie volgt dat [appellant] geagiteerd reageerde en te kennen gaf dat de politiemedewerker niet de bevoegdheid had om hem te controleren. Nadat de politiemedewerker een opmerking maakte dat hij het merkwaardig vond dat [appellant] in een auto rondreed met een tekst van een dienst die niet bestaat, werd [appellant] boos en kwam neus aan neus staan met de politiemedewerker, aldus de registratie. Op 18 mei 2019 is bij de politiemeldkamer een melding van [appellant] binnengekomen over een postbode die zich raar gedroeg. De ter plaatse gekomen politiemedewerkers spraken de postbode aan, waarop de postbode aangaf dat hij werd gevolgd door [appellant] in zijn beveiligingsauto.
Uit de beschikbare informatie is de korpschef gebleken dat [appellant] te weinig verantwoordelijkheidsgevoel bezit en geldende rechtsregels makkelijk naast zich neerlegt. De korpschef heeft daarbij overwogen dat het [appellant] wordt aangerekend dat hij handboeien heeft gebruikt, omdat het gebruik van handboeien als een geweldsmiddel wordt gezien. De korpschef heeft uit de registraties geconcludeerd dat [appellant] eerder de confrontatie zoekt met de politie, dan samenwerking. Dit gedrag past niet bij een persoon die de functie van beveiligingsmedewerker wil uitoefenen. Ook heeft de korpschef overwogen dat de gedragingen van [appellant] maken dat de goede naam van de beveiligingsbranche wordt geschaad. De door [appellant] gepleegde feiten worden als zeer ernstig gekwalificeerd en maken hem daardoor onvoldoende betrouwbaar. Om die redenen heeft de korpschef het belang van een betrouwbare veiligheidszorg zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] om beveiligingswerkzaamheden uit te voeren en de toestemming geweigerd. De rechtbank is de korpschef gevolgd in zijn oordeel.
Hoger beroep
2.       [appellant] betoogt dat de strafrechtelijke veroordeling en het sepot ten onrechte bij de beoordeling zijn betrokken, omdat die niet in de weg hebben gestaan aan de vergunningverlening door de minister van Justitie en Veiligheid voor het in stand houden van een particuliere bedrijfsorganisatie aan [onderneming]. De registraties die de korpschef heeft betrokken in zijn oordeel, zijn eenzijdig opgesteld. Ze zijn daarom onvoldoende objectief om de beoordeling van de betrouwbaarheid hierop te kunnen baseren. Uit de inhoud van de registraties kan bovendien niet worden afgeleid dat hij niet over de benodigde betrouwbaarheid beschikt om beveiligingswerkzaamheden te verrichten, althans is dit onvoldoende door de korpschef gemotiveerd, aldus [appellant].
Het wettelijk kader
3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4.       Toestemming voor het tewerkstellen van een persoon bij een beveiligingsorganisatie wordt ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr onthouden indien die persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. De korpschef komt beoordelingsruimte toe bij de beoordeling of iemand voldoende betrouwbaar is in de zin van deze bepaling. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als beoordelingsmaatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn (vergelijk uitspraak van de Afdeling 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:225).
In paragraaf 3.3 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (hierna: de beleidsregels) is een nadere invulling gegeven aan de term 'betrouwbaarheid'. Hieruit volgt dat de toestemming wordt onthouden als bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken binnen de daarvoor geldende terugkijktermijn. De toestemming wordt ook onthouden als blijkt van andere over de aanvrager bekende feiten op grond waarvan kan worden aangenomen dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Uit de beleidsregels volgt ook dat opgemaakte processen-verbaal, mutatierapporten en sepots ertoe kunnen leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar wordt geacht.
4.1.    Met de korpschef is de Afdeling van oordeel dat de afweging die door de minister van Justitie en Veiligheid is gemaakt, een andere afweging betreft dan is vereist voor het verlenen van de toestemming als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Wpbr. Aan de korpschef komt een eigen beoordelingsvrijheid toe over de betrouwbaarheid van een persoon. De korpschef mocht de strafrechtelijke veroordeling en het sepot daarom op grond van paragraaf 3.3 van de beleidsregels, betrekken in zijn beslissing.
4.2.    De korpschef heeft het besluit, behalve op de veroordeling en het sepot,  gebaseerd op verschillende mutatierapporten en een proces-verbaal die over [appellant] zijn opgemaakt. In beroep heeft de korpschef toegelicht dat de verbalisanten hebben vastgelegd wat zij aan feiten hebben geconstateerd. Daarbij hebben sommige verbalisanten in de mutatierapporten ook geregistreerd wat hun persoonlijke opvatting is over de wijze waarop [appellant] zich in de contacten met die verbalisanten heeft gemanifesteerd. Er is volgens de korpschef geen reden om aan te nemen dat die persoonlijke opvattingen op subjectiviteit zijn gebaseerd, omdat het verbalisanten betrof die rechtstreeks met [appellant] te maken hadden. De beslissing om de toestemming te weigeren is gebaseerd op feiten en gerelateerd aan de belangen van de veiligheidszorg, aldus de korpschef.
De Afdeling stelt vast dat in een aantal mutatierapporten naast feitelijke waarnemingen, ook persoonlijke opvattingen van de verbalisanten staan. In het besluit op bezwaar heeft de korpschef in het kader van zijn beoordeling echter uitsluitend verwezen naar de eigen verklaringen van [appellant], de feitelijke gebeurtenissen en de feitelijke waarnemingen van de verbalisanten. Uit het besluit kan niet worden opgemaakt dat de beslissing om de toestemming te weigeren is gebaseerd op persoonlijke opvattingen van de verbalisanten. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die aan de juistheid en objectiviteit van wat de korpschef aan de weigering ten grondslag heeft gelegd doen twijfelen. Verder heeft [appellant] de feiten die de korpschef in het besluit heeft genoemd, niet bestreden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de korpschef van de feitelijke inhoud van de mutatierapporten en het proces-verbaal mocht uitgaan.
4.3.    Zoals onder 3.1 is overwogen worden aan medewerkers in de beveiligingsbranche hogere eisen gesteld dan aan die in andere branches en komt aan de korpschef een eigen beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van beveiligers mag worden verwacht dat zij ook beschikken over een hoge mate van zelfbeheersing. De korpschef heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat van iemand die binnen de beveiligingsbranche wil werken, mag worden verlangd dat hij zich in alle contacten met de politie - ook in privésituaties - coöperatief opstelt. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de korpschef redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat door de geregistreerde gedragingen van [appellant], twijfels zijn gerezen over zijn betrouwbaarheid en de mate waarin hij over de vereiste zelfbeheersing beschikt. Uit die registraties kan worden opgemaakt dat [appellant] de confrontatie aangaat. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de korpschef heeft kunnen concluderen dat de wijze van communiceren van [appellant] met de politie niet getuigt van een coöperatieve opstelling, en niet goed verenigbaar is met de functie van beveiliger. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij naar aanleiding van de inhoud van de registraties is gaan twijfelen aan de betrouwbaarheid van [appellant]. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de korpschef de aanvraag heeft kunnen weigeren omdat de betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven was.
4.4.    Het betoog faalt.
5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.       De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
176-973
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 7
2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.
[…]
4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Indien de desbetreffende persoon een ambtenaar is als bedoeld in artikel 5, derde lid, wordt de toestemming slechts onthouden indien deze persoon niet beschikt over de benodigde bekwaamheid. Voor de tewerkstelling van de overige opsporingsambtenaren wordt de toestemming slechts verleend na het overleggen van de ontheffing, bedoeld in artikel 5, vierde lid, en indien de desbetreffende persoon beschikt over de benodigde bekwaamheid.
[…]
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
Paragraaf 3.3 Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
Ad a. (veroordelingen andere rechterlijke uitspraken)
De persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd mag op het moment van de aanvraag niet:
1) binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd of,
2) binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd.
[…]
Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten)
De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
Sepots, processen-verbaal en mutaties
Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat.
Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt voor wat betreft de terugkijktermijn als uitgangspunt genomen de datum waarop het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren.
[…]