ECLI:NL:CBB:2021:513
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/154
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
VOF [naam 1] en
[naam 2] [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ,
allen te [plaats] ,
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 18 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren vanaf 1 januari 2011 een melkveebedrijf. Volgens de gecombineerde opgave 2014 stonden op 1 april 2014 op het bedrijf 113 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee.
2.2
Op 22 augustus 2014 is met het oog op de bouw van een nieuwe ligboxenstal en een wijziging van de veebezetting een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 175 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Op 18 november 2014 is een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan met het oog op de oprichting van een nieuwe ligboxenstal en uitbreiding van dieraantallen. Op 29 januari 2015 is omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkveestal.
2.3
Appellanten hebben op 15 maart 2015 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 2.250.000,- voor onder meer de nieuwbouw van de ligboxenstal. Appellanten hebben een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een melkveestal voor een bedrag van € 539.500,-. Op 30 maart 2015 is gestart met de bouw van de nieuwe stal. De stal is op 19 oktober 2015 opgeleverd en in gebruik genomen.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 werden er op het bedrijf 118 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee gehouden.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 6.435 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellanten niet volledig grondgebonden was heeft verweerder een korting toegepast van 391,75 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering aangevuld en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan, gericht op groei en beschikten over alle benodigde overheidstoestemmingen.
Appellanten stellen dat uitbreiding noodzakelijk was omdat er onvoldoende stalruimte was, met het oog op dierenwelzijnseisen, om het bedrijf duurzaam en toekomstbestendig te maken en ter verbetering van de bedrijfsresultaten. Vanwege de investeringen was enige schaalvergroting nodig om de aanpassing van het bedrijf haalbaar te maken.
De investeringen waren gericht op het houden van 175 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. De veestapel van appellanten was echter op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Omdat de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe ligboxenstal op 2 juli 2015 nog in volle gang waren was het op dat moment niet mogelijk de stal te vullen. Het melkveebestand waarvoor fosfaatrechten zijn verleend was dan ook aanmerkelijk kleiner dan het veebestand in de beoogde situatie. Uit alles blijkt volgens appellanten dat dit maakt er op het bedrijf sprake is van een individuele last die door de bijzondere omstandigheden op het bedrijf buitenproportioneel uitpakt. Appellanten konden geen omstandigheden aanpassen om de disproportionele last te verminderen of weg te nemen aangezien zij gebonden zijn aan de ontwikkelingsinvesteringen. Dat de continuïteit van het bedrijf op het spel zou moeten staan is volgens appellanten, anders dan verweerder stelt, geen vereiste voor de conclusie dat sprake is van een individuele disproportionele last. Verweerder is volgens appellanten volledig voorbij gegaan aan de door hen aangevoerde bijzondere omstandigheden. Ook heeft verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd gezien waarin sprake is van een vergelijkbare situatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder merkt in dit verband op dat de door appellanten aangevoerde omstandigheid dat op de peildatum sprake was van bouwwerkzaamheden niet maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ook is het bedrijf van appellanten voor wat betreft de niet tijdig gerealiseerde uitbreiding onvoldoende individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat er geen bedrijfseconomische noodzaak bestaat om in deze (forse) mate uit te breiden van 113 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee in 2014 naar 175 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Het plan om het bedrijf toekomstbestendig te maken en de huisvesting te laten voldoen aan de geldende welzijnseisen is volgens verweerder niet als zodanig aan te merken. Verweerder wijst er op dat op het moment dat appellanten met de uitbreidingsplannen begonnen het stelsel voorzienbaar was. Zij hebben daarmee dan ook een groot risico genomen. Daarnaast hebben appellanten geen stukken overgelegd om hun financiële last te onderbouwen. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 175 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.435 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (118 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee). Het College wil aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellanten in maart 2015 een forse financieringsovereenkomst zijn aangegaan, onder andere voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal die nodig was gelet op plannen om de veestapel uit te breiden van ongeveer 113 melk- en kalkoeien met bijbehorend jongvee naar 175 melk- en kalfkoeien. Appellanten hebben geen stukken overgelegd zoals facturen waaruit blijkt dat zij in maart 2015 – toen naar zeggen van appellanten een aanvang is gemaakt met de bouw – daadwerkelijk hebben geïnvesteerd in de bouw van de stal. Echter ook indien ervan moet worden uitgegaan dat appellanten in maart 2015 onomkeerbare investeringen hebben gedaan in de uitbreiding van hun bedrijf is het College, gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan, van oordeel dat die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar zijn.
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd.
Voor zover appellanten na de peildatum nog hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van hun bedrijf geldt bovendien dat het fosfaatrechtenstelsel toen kenbaar was.
Dat investeringen in deze uitbreiding desondanks bedrijfseconomisch noodzakelijk waren volgt het College niet. De argumenten die appellanten hiervoor noemen –  het realiseren van voldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen is het College dan ook niet gebleken. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat het voor appellanten vanwege de bouwwerkzaamheden aan de stal niet mogelijk was het beoogde aantal dieren te houden op de peildatum is geen omstandigheid die maakt dat aan appellanten meer fosfaatrechten zouden moeten worden toegekend. Niet is in geschil dat appellanten niet voldoen aan de voorwaarden voor de met oog op dergelijke omstandigheden in artikel 23, zesde lid, van de Msw opgenomen knelgevallenregeling. Dat desondanks sprake is van een omstandigheid die aanleiding geeft tot afwijking, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.7
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen