ECLI:NL:RVS:2021:1021
Raad van State — Uitspraak 


202003858/1/R1.
Datum uitspraak: 12 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellante], wonend te Creil, gemeente Noordoostpolder,
appellante,
en
de raad van de gemeente Noordoostpolder,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Klutenpad 6 te Creil" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Agro Packing Station Creil B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Agro Packing Station Creil en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.J. van Heiningen, rechtsbijstandverlener te Leusden, en de raad, vertegenwoordigd door S.D. Meulenbelt en R.H. van Dalfsen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Agro Packing Station Creil B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. F. Onrust, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.       In het verleden was aan de Klutenpad 6 te Creil een agrarisch bedrijf gevestigd dat zelf aardappelen en uien verbouwde en deze sorteerde en verpakte. Daarnaast sorteerde en verpakte het bedrijf aardappelen en uien die afkomstig waren van andere agrarische bedrijven uit de buurt. Door omstandigheden is het zelf produceren van agrarische producten gestopt en zijn de bedrijfsactiviteiten beperkt tot het sorteren en verpakken voor derden. Door het vervallen van de eigen productie vielen die bedrijfsactiviteiten niet meer binnen de agrarische bestemming.
Om het sorteren en verpakken voor derden legaal te kunnen voortzetten, voorziet het plan in een bedrijfsbestemming met een aanduiding agrarisch verwerkingsbedrijf. Ook maakt het plan het mogelijk om een nieuwe loods van ongeveer 860 m2 te bouwen.
[appellante] woont op het naastgelegen perceel [locatie A]. Dat ligt ten oosten van het plangebied. Zij vreest dat de mogelijkheden die plan biedt, zullen leiden tot onevenredige aantasting van haar woon- en leefklimaat, onder andere door geluidsbelasting.
Toetsingskader
2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
3.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Maximale planologische invulling
4.       [appellante] stelt dat het plan zal leiden tot een onevenredige aantasting van haar woon- en leefklimaat. Hierbij voert zij aan dat het plan de illegaal gerealiseerde verzwaring van de milieucategorie naar 3.1, als bedoeld in de VNG-brochure, legaliseert. Vergeleken met vroeger is de overlast toegenomen. Er worden zwaardere machines gebruikt. Het aantal aan- en afvoerbewegingen is toegenomen. En de overlast vindt ook vroeg in de ochtend en laat in de avond plaats. Volgens [appellante] heeft de raad deze planologische wijziging onvoldoende onderzocht en gemotiveerd.
4.1.    Het plan voorziet aan de Klutenpad 6 te Creil in de bestemming "Bedrijf" met een aanduiding voor een bouwvlak en "specifieke vorm van bedrijf - agrarisch verwerkingsbedrijf".
Artikel 1.8 van de planregels luidt:
"1.8 agrarisch verwerkingsbedrijf:
een bedrijf dat gewassen verwerkt en/of fysisch bewerkt".
Artikel 3.1 luidt:
"a. De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor:
een agrarisch verwerkingsbedrijf, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - agrarisch verwerkingsbedrijf,
(…)".
Artikel 3.3.1 luidt:
"Strijdig gebruik
Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend:
a. Het gebruik van gronden en gebouwen ten behoeve van het chemisch bewerken van gewassen, waarbij de chemische eigenschap en samenstelling van het gewas wordt veranderd, zoals koken, bakken, frituren en inmaken;
(…)".
4.2.    De raad stelt zich op het standpunt dat er planologisch geen sprake is van een verzwaring van de gebruiksmogelijkheden en de milieucategorie. Hij ziet de wijziging van de agrarische bestemming naar bedrijfsbestemming als een vorm van specialisatie. Onder de agrarische bestemming was het sorteren en verpakken van agrarische producten ook toegestaan. Door het wegvallen van de eigen agrarische productie komt daar nu de nadruk op te liggen. Daarnaast maakte de voorheen geldende planologische regeling ook meer belastende activiteiten mogelijk, zoals een intensieve veehouderij. Volgens de raad is daarom sprake van een afname van de mogelijke activiteiten.
4.3.    De mogelijkheden die het voorheen geldend planologisch regime bood, kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een nieuwe ontwikkeling. Dat ontslaat de raad echter niet van de verplichting om een afweging te maken of de ontwikkeling planologisch aanvaardbaar is, gelet op de betrokken belangen, waaronder die van de omwonenden, en eventueel gewijzigde beleidsinzichten en omstandigheden. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3931.
4.4.    Voorts dient de raad bij de beoordeling van een bestemmingsplan uit te gaan van een reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Anders dan de raad kennelijk veronderstelt, is dat niet alleen afhankelijk van het type gebruik, maar ook van de intensiteit daarvan. Zo zal in dit geval de capaciteit van het bedrijf voor het sorteren en verpakken van agrarische producten en de daarmee gepaard gaande verkeersaantrekkende werking bepalend zijn voor de ruimtelijke uitstraling.
4.5.    De raad dient dan deugdelijk te motiveren waarom hij de gevolgen van het plan voor het woon- en leefklimaat van [appellante] aanvaardbaar acht. Bij de hierna te beoordelen beroepsgronden zal de Afdeling bezien of de raad daarin geslaagd is.
De VNG-brochure
5.       [appellante] betoogt dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden voor geluid, geur en stof uit de Brochure Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Ook gaat de raad ten onrechte uit van kortere richtafstanden die gelden voor gemengd gebied. Daarvan is volgens [appellante] hier geen sprake. De dichtstbijzijnde andere bedrijfsbestemming ligt volgens haar op 1,2 km afstand.
[appellante] betoogt vervolgens dat de afstand dient te worden gemeten vanaf de grens van de milieubelastende bestemming tot de uiterste situering van de gevel van een woning op grond van het bestemmingsplan. In dit verband wijst zij op vergunningvrije mogelijkheden om de woning uit te breiden met 4 m, de mogelijkheid om een aanbouw te bouwen en de mogelijkheid om een mantelzorgwoning op de erfgrens te realiseren.
5.1.    Het bedrijf voor het sorteren en verpakken van agrarische producten valt in de VNG-brochure onder 'dienstverlening voor de landbouw algemeen met een oppervlakte van meer dan 500 m2'. Daarvoor wordt in de brochure een richtafstand tot een rustige woonwijk aanbevolen van 30 m voor geur, 10 m voor stof en 50 m voor geluid. De VNG-brochure voorziet evenwel in de mogelijkheid die richtafstand met één afstandsstap te verlagen indien sprake is van het omgevingstype gemengd gebied. Dan worden de afstanden 10 m voor geur, 0 m voor stof en 30 m voor geluid tot een gemengd gebied.
5.2.    Over het punt van [appellante] dat de raad ten onrechte de omgeving van het plangebied heeft aangemerkt als gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure, overweegt de Afdeling als volgt. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid, behoort volgens de VNG-brochure tot het gebiedstype gemengd gebied. Het plangebied kan overigens niet direct als lintbebouwing worden aangemerkt, maar is daar naar het oordeel van de Afdeling voor de toepassing van de VNG-brochure wel mee gelijk te stellen. In dit kader heeft de raad toegelicht dat bij de ontwikkeling van de Noordoostpolder planmatig te werk is gegaan. Daarbij is er bewust voor gekozen de arbeiderswoningen direct bij de agrarische bedrijven te plaatsen. Langs veelal rechte wegen is telkens gegroepeerde bebouwing aanwezig met daartussen weilanden. Zo maakt de woning van [appellante] deel uit van een blok met, althans oorspronkelijk, drie agrarische bouwvlakken en zes woningen. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een gemengd gebied, als bedoeld in de VNG-brochure.
5.3.    Wat betreft de wijze van meten overweegt de Afdeling dat de richtafstanden volgens de VNG-brochure moeten worden gehanteerd als de afstand tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5263.
Op grond van de beheersverordening is voor de woning van [appellante] het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2004" blijven gelden. Dat plan voorziet ter plaatse in de bestemming "Wonen". Op grond van de planvoorschriften mogen gebouwen worden gebouwd op 3 m van de erfgrens aan de zijde van de bedrijfsbestemming.
[appellante] heeft aangevoerd dat op grond van bijlage 2, artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van het Besluit omgevingsrecht vergunningvrij een mantelzorgwoning op de erfgrens mag worden gebouwd. De raad heeft beoordeeld naar de huidige stand van zaken niet duidelijk gemaakt dat dit niet is toegestaan. Zonder nadere onderbouwing acht de Afdeling de enkele vermelding door de raad van een recht van overpad dat de bewoners aan de [locatie B] hebben, onvoldoende om aan te nemen dat de mantelzorgwoning niet kan worden opgericht.
De Afdeling gaat er daarom van uit dat de richtafstanden gelden tussen de bestemming "Bedrijf" uit het plan en de bestemming "Wonen" uit de beheersverordening. Deze gronden grenzen in dit geval aan elkaar.
5.4.    De aanbevolen richtafstand voor stof bedraagt 0 m. Hieraan is voldaan.
5.5.    De aanbevolen richtafstand voor geur bedraagt 10 m. De raad heeft evenwel toegelicht dat agrarische producten alleen inpandig zullen worden verwerkt. Gelet op de toegekende aanduiding voor een agrarisch verwerkingsbedrijf acht de Afdeling dat ook aannemelijk. In dit geval is het bouwvlak binnen de bestemming "Bedrijf" op 20 m van de bestemmingsgrens voorzien. Daarom heeft de raad op dit punt in redelijkheid gemotiveerd kunnen afwijken van de richtafstand van de VNG-brochure.
5.6.    Voor stof en geur slaagt het beroep op de VNG-brochure niet. Hierna komt het onderwerp geluid aan de orde.
Geluid
6.       [appellante] betoogt dat het geluidsonderzoek niet deugt, omdat geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat zij op of nabij de erfgrens woonbebouwing realiseert, zoals een mantelzorgwoning.
6.1.    In het geluidsonderzoek van 2 mei 2019 heeft de raad de bestaande gevel van [appellante] als toetspunt genomen. In het geluidsonderzoek van 20 januari 2021, van na het bestreden besluit, is de raad uitgegaan van een toetspunt op 3 m van de erfgrens. Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad niet duidelijk gemaakt dat een mantelzorgwoning op de erfgrens niet is toegestaan. Doordat een onderzoek met een toetspunt op die erfgrens ontbreekt, is het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.
7.       [appellante] vreest geluidsoverlast als gevolg van de aan- en afvoer van agrarische producten door zware vrachtauto’s. Zij stelt dat de verwerkingscapaciteit een aantal aan- en afvoerbewegingen oplevert dat in de praktijk vele malen hoger ligt dan 10 per dag (5x aanvoer en 5x afvoer), waar in het akoestisch onderzoek van is uitgegaan.
7.1.    Zoals hiervoor is overwogen, dient de raad bij de beoordeling van een bestemmingsplan uit te gaan van een reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Daarbij is de intensiteit, in dit geval de capaciteit van het sorteer- en verpakbedrijf, een bepalende factor.
De raad heeft toegelicht dat het aantal vrachtwagens is afgeleid uit de boekhouding van het bedrijf. Hiermee heeft de raad niet getoetst aan de maximale planologische mogelijkheden maar aan productie op dat moment. In de eerste plaats maakt het plan een uitbreiding van het bedrijf mogelijk. Daarbij is van belang dat het gehele bouwvlak kan worden gebruikt voor een bedrijfsloods. Dat is overigens anders dan in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2004", dat een verbaal maximaal bebouwingsoppervlakte kende. In de tweede plaats is onduidelijk of de raad de capaciteit aan de hand van een reëel laadpercentage heeft omgerekend naar aantallen vrachtwagens.
Ook op dit punt acht de Afdeling het plan niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.
8.       [appellante] betoogt dat vrachtwagens regelmatig de hele nacht op het perceel naast haar woning blijven staan. Daarbij worden de motoren regelmatig gestart. Mogelijk is dat nodig in verband met de energievoorziening. Deze overlast wordt volgens [appellante] niet ondervangen met de verbodsbepaling uit artikel 3.3.1, onder e, van de planregels.
8.1.    In artikel 3.3.1, aanhef en onder e, van de planregels staat dat tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt gerekend het gebruik van de tweede ontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - tweede ontsluitingsweg" ten behoeve van de aan- en afvoer met vrachtwagens of tractoren op een ander moment dan in de dagperiode van 07:00 tot 19:00 uur.
8.2.    Een redelijke uitleg van deze bepaling is dat het parkeren van vrachtwagens ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - tweede ontsluitingsweg" niet is uitgesloten. Onduidelijk is of de raad dat wél heeft beoogd. Voor zover de raad dat niet heeft beoogd, acht de Afdeling die planregel onvoldoende rechtszeker. Voor zover de raad heeft beoogd dat daar 's nachts vrachtwagens geparkeerd mogen staan, waarvan de motoren 's nachts regelmatig gestart worden, is dat ten onrechte niet bij het akoestisch onderzoek betrokken. Ook in zoverre acht de Afdeling het besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd.
9.       Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden over geluid geen bespreking.
Trillinghinder
10.     [appellante] heeft haar vrees voor trillinghinder als gevolg van machines en zware vrachtauto’s niet nader onderbouwd. In de enkele stelling hierover bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat het plan zal leiden tot onevenredige trillinghinder. Het betoog slaagt niet.
Verkeersveiligheid
11.     [appellante] betoogt dat nu al regelmatig door vrachtverkeer achteruit de tweede ontsluitingsweg wordt opgereden. Zij vreest voor verkeersonveilige situaties.
11.1.  De raad heeft toegelicht dat in de nabije toekomstig om het bedrijf heen over het eigen terrein kan worden gereden. Achteruit rijden is dan niet meer nodig. Gelet hierop slaagt het betoog niet.
Conclusie
12.     De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestemmingsplan binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daarom met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
De raad hoeft hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb, zodat het herstelbesluit niet eerst in ontwerp ter inzage hoeft te worden gelegd.
De raad heeft kort voor de zitting een nieuw geluidsonderzoek ingebracht. [appellante] heeft niet de gelegenheid gehad om hier, na goede bestudering, op te kunnen reageren. De Afdeling draagt de raad daarom op om [appellante] in het kader van de bestuurlijke lus de gelegenheid te bieden om naar de gemeente te reageren op het nieuwe geluidsonderzoek. Indien de raad ervoor kiest om het geluidsonderzoek opnieuw te actualiseren, dient de raad [appellante] ook de gelegenheid te bieden om op dat geluidsonderzoek te reageren.
13.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Noordoostpolder op om:
a. binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de omschreven gebreken in het besluit van 25 mei 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Klutenpad 6 te Creil" te herstellen;
b. de Afdeling en [appellante] de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
635.