ECLI:NL:RVS:2020:2635
Raad van State — Uitspraak 


201805482/1/A3.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2018 in zaak nr. 17/3864 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om kennisneming van alle gegevens over hem in de periode 1974 tot en met 2011 afgewezen voor zover het om actuele gegevens gaat. Voor zover het om niet-actuele gegevens gaat heeft de minister het verzoek toegewezen en een inzagedossier van 113 pagina’s verstrekt.
Bij besluit van 1 mei 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 2 februari 2018 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om het door haar geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
Bij besluit van 2 maart 2018 heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk gegrond verklaard en een aanvullend inzagedossier van 30 pagina’s verstrekt.
Bij uitspraak van 25 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 1 mei 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, maar bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit, in samenhang bezien met het besluit van 2 maart 2018, in stand blijven. Het beroep tegen het besluit van 2 maart 2018 heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de Afdeling de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gegeven.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.G.F.M. Hofmans, advocaat [NAAM]n Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M.C. van Graafeiland, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
De Afdeling heeft bij brief van 9 april 2019 het onderzoek in de zaak heropend om nadere schriftelijke inlichtingen, als bedoeld in artikel 8:45 van de Awb, in te winnen bij de minister.
De minister heeft bij brief van 3 juni 2019 antwoorden gegeven op de door de Afdeling gestelde vragen en verzocht om beperkte kennisneming daarvan.
Bij beslissing van 7  oktober 2019 heeft de Afdeling het verzoek tot beperkte kennisneming gedeeltelijk afgewezen en voor het overige ingewilligd.
De minister heeft daarop de brief van 3 juni 2019 opnieuw ingediend met weglating van de passages waarvan de Afdeling de beperkte kennisneming gerechtvaardigd heeft geacht.
[appellant] heeft bij brief van 18 november 2019 een reactie ingediend.
Bij brief van 27 februari 2020 heeft de minister een nieuw inzagedossier behorende bij de brief van 3 juni 2019 aan [appellant] verstrekt.
[appellant] heeft daarop een reactie ingediend.
[appellant] en de minister hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Ten tijde van het nemen van de besluiten gold de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. De relevante bepalingen uit de Wiv zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] heeft verzocht om kennisneming van alle gegevens over hem uit de periode 1974 tot en met 2011 die bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aanwezig zijn. Hij is in de jaren ’70 en ’80 diverse keren gehoord in verband met een spionagezaak en daarbij waren ook medewerkers van de Binnenlandse Veiligheidsdienst, de voorloper van de AIVD, aanwezig. Volgens hem moeten er dan ook vele gespreksverslagen, memo’s, notities en dergelijke bij de AIVD liggen die hiermee verband houden.
3.    In het besluit van 22 december 2016 heeft de minister medegedeeld dat na archiefonderzoek niet-actuele gegevens over [appellant] zijn aangetroffen. De documenten waarin de gegevens zijn opgenomen, zijn gedeeltelijk aan [appellant] ter inzage gegeven. Aan hem is een inzagedossier van 113 pagina’s verstrekt, dat bestaat uit bewerkte fotokopieën van deze documenten. Dit besluit is bij besluit van 1 mei 2017 gehandhaafd.
Tussenuitspraak van de rechtbank
4.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het betoog van [appellant] niet slaagt voor zover hij aanvoert dat niet valt in te zien dat ook nu nog de bescherming van bronnen en de actuele werkwijze aan de verstrekking van de informatie in de weg staan. [appellant] voert wel terecht aan dat de minister de gedeeltelijke weigering onvoldoende heeft gemotiveerd, aldus de rechtbank.
Besluit van 2 maart 2018
5.    In het besluit van 2 maart 2018 heeft de minister medegedeeld dat met het archiefonderzoek 43 documenten zijn aangetroffen. Deze documenten kunnen volgens de minister in een aantal gevallen niet of slechts deels worden vrijgegeven. De minister heeft met dit besluit nog dertig pagina’s aan het inzagedossier toegevoegd.
Einduitspraak van de rechtbank
6.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister met de toelichting per document waarom deze geheel dan wel gedeeltelijk is geweigerd, het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek geheeld. Dat de minister een verdergaande samenvatting van de inhoud van de gegevens dan wel inlichtingen daaruit had moeten verschaffen, volgt de rechtbank niet, omdat de minister door het verstrekken van samenvattingen het risico kan lopen dat bronnen of actuele werkwijzen toch worden vrijgegeven.
Hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ook als de gegevens van lang geleden zijn een beroep op bronbescherming of bescherming van de werkwijze van de AIVD kan worden gehonoreerd. In dit geval gaat het hoogstwaarschijnlijk om zeer gedateerde gegevens. De enkele verwijzing naar deze weigeringsgronden is onvoldoende en dient in elk geval nader te worden gemotiveerd.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister het motiveringsgebrek heeft geheeld. Ook in het besluit van 2 maart 2018 heeft de minister slechts zeer summier aangegeven waarom bepaalde documenten niet ter inzage worden gegeven. Bovendien is niet ingegaan op het bij de rechtbank ingenomen standpunt dat, voor zover gegevens al niet in hun geheel zouden kunnen worden verstrekt, in elk geval een samenvatting van de inhoud van de gegevens of inlichtingen daaruit zou moeten worden verschaft.
Aanvullende motivering en nieuw inzagedossier
8.    In de brief van 3 juni 2019 heeft de minister antwoord gegeven op vragen van de Afdeling over de motivering van alle geweigerde informatie waarop het verzoek van [appellant] betrekking heeft en voor een aantal documenten afzonderlijk. Deze motivering is gedeeltelijk alleen voor de Afdeling kenbaar.
De minister heeft naar aanleiding van de vragen van de Afdeling ook opnieuw het verzoek van [appellant] beoordeeld. Hij heeft alsnog bij brief van 27 februari 2020 enkele documenten geheel of gedeeltelijk verstrekt in een nieuw inzagedossier. De minister heeft kennisneming geweigerd omdat het persoonsgegevens van derden betreft, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen zijn, omdat de bron moet worden beschermd of omdat het gaat om een nog actuele werkwijze van de AIVD.
Beoordeling van het hoger beroep
9.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister met de verstrekking van het nieuwe inzagedossier en de aanvullende motivering zijn eerdere besluit op bezwaar van 2 maart 2018 herzien. De Afdeling zal daarom het hoger beroep gegrond verklaren en dat besluit alsnog vernietigen.
Beroep van rechtswege
10.    [appellant] heeft desgevraagd geen aanleiding gezien voor het maken van opmerkingen naar aanleiding van de verstrekking van het nieuwe inzagedossier. Wel heeft [appellant] tegen de aanvullende motivering van de minister gronden aangevoerd. Deze gronden hebben betrekking op het hele verzoek van [appellant] voor zover dat de geweigerde informatie betreft. De Afdeling zal hierna deze gronden beoordelen.
10.1.    [appellant] betoogt dat de beoordeling van verzoeken onduidelijk is als voortschrijdend inzicht bij de AIVD leidt tot nieuwe beoordelingen. Verder kan volgens [appellant] bronbescherming niet absoluut zijn als, zoals in dit geval, de betrokkene zelf de bron is en moet per geval worden beoordeeld of de bescherming van de bron nodig is. Tot slot is voor [appellant], gezien het tijdsverloop in deze zaak, niet duidelijk waarom er sprake zou zijn van een actuele werkwijze die nog steeds noopt tot geheimhouding.
Beoordeling van het beroep van rechtswege
11.    De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellant] vallen. Hierin heeft de minister de passages die hij niet aan [appellant] heeft verstrekt geel gemarkeerd. Daarbij heeft de minister per document aangegeven op welke gronden hij kennisneming van die passages heeft geweigerd en waarom. De minister heeft verder voor een aantal geel gemarkeerde delen een nadere motivering gegeven in de alleen voor de Afdeling kenbare passages van de brief van 3 juni 2019.
11.1.    De Afdeling is van oordeel dat de AIVD de beoordeling van het verzoek van [appellant] mocht wijzigen en daarbij mocht uitgaan van nieuwe inzichten. Er zijn geen wettelijke bepalingen die zich daartegen verzetten en [appellant] kan ook tegen de nieuwe beoordeling van de minister gronden aanvoeren.
11.2.    Na kennisneming van de geheime stukken, waaronder ook de aanvullende motivering, is de Afdeling van oordeel dat de weigering gerechtvaardigd is omdat verstrekking van (passages uit) deze documenten de veiligheid van de staat kan schaden.
Voorop zij gesteld dat een organisatie als de AIVD zijn wettelijke taak, zoals neergelegd in artikel 15 van de Wiv, uitsluitend met een zekere mate van geheimhouding effectief kan uitvoeren. Dit betekent dat de AIVD zijn actuele kennisniveau, zijn bronnen en zijn werkwijze geheim moet kunnen houden om de veiligheid van de daarbij betrokken personen en de veiligheid van de staat te kunnen waarborgen en onderzoeken niet in gevaar te brengen. Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv mogen dan ook geen gegevens worden verstrekt voor zover de nationale veiligheid daardoor zou kunnen worden geschaad.
Voor zover documenten zijn geweigerd wegens de bescherming van bronnen, heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3264) dat het belang daarvan niet alleen is gelegen in het waarborgen van de veiligheid van in het bijzonder menselijke bronnen maar, in het verlengde daarvan, ook in het voorkomen dat bronnen geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken, hetgeen het goed functioneren van die dienst belemmert waardoor de nationale veiligheid wordt geschaad. Verder heeft de Afdeling eerder over deze weigeringsgrond overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3265) dat die weliswaar absoluut is, maar dat de minister wel in ieder concreet geval moet beoordelen of de nationale veiligheid wordt geschaad door verstrekking van de gegevens. [appellant] voert dus op zich terecht aan dat de beoordeling per geval moet geschieden. De minister heeft echter in dit geval ook gemotiveerd waarom de geweigerde vermelding van bronnen de nationale veiligheid kan schaden, ook als de betrokkene zelf de bron is.
De Afdeling heeft over de weigering van kennisneming wegens de actuele werkwijze van de AIVD (zie de eerder genoemde uitspraak van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3264) overwogen dat de enkele omstandigheid dat de gegevens gedateerd zijn niet betekent dat de minister zich niet op het belang van bescherming mag beroepen omdat ook in het verleden gebruikte werkwijzen nog steeds door de AIVD kunnen worden ingezet. Na kennisneming van de stukken, waaronder ook de geheime motivering, is de Afdeling van oordeel dat de minister in dit geval passages heeft mogen weigeren met een beroep op de bescherming van de actuele werkwijze van de AIVD.
12.    De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet mogelijk is de geweigerde documenten in bewerkte vorm aan [appellant] te verstrekken, of een samenvatting ervan of inlichtingen daaruit aan hem te verschaffen, zonder dat gegevens waarvan de Afdeling gerechtvaardigd heeft geacht dat de minister die niet ter kennis stelt van [appellant] daardoor bekend kunnen worden. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3264, waarnaar [appellant] verwijst, heeft de minister dat standpunt in dit geval voldoende gemotiveerd.
13.    Het beroep van rechtswege is ongegrond.
Slotsom
14.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 2 maart 2018 ongegrond is verklaard en voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 1 mei 2017 in stand heeft gelaten in samenhang met het besluit van 2 maart 2018. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren en het besluit vernietigen.
Het beroep van rechtswege is ongegrond. Dit betekent dat de minister de informatie die niet aan [appellant] is verstrekt, mocht weigeren.
15.    De Afdeling veroordeelt de minister in de door [appellant] gemaakte proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2018 in zaak nr. 17/3864, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 2 maart 2018 ongegrond heeft verklaard en de rechtsgevolgen van het besluit van 1 mei 2017 in stand heeft gelaten in samenhang met het besluit van 2 maart 2018;
III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 2 maart 2018 gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 2 maart 2018;
V.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (zegge: dertienhonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
290.
BIJLAGE
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
Artikel 15
De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Artikel 51
1 Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
2 […].
Artikel 52
1 Onze betrokken Minister stelt de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
a. het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
2 Bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling houdt Onze betrokken Minister rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
3 Voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan kan van de aanvrager een vergoeding worden gevraagd. De bij of krachtens artikel 12 van de Wet openbaarheid van bestuur dan wel artikel 14 van de Wet openbaarheid van bestuur BES gestelde regels zijn daarop van overeenkomstige toepassing.
Artikel 55
1 Een aanvraag als bedoeld in artikel 51 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
2 Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
3 Indien een aanvraag tot kennisneming wordt afgewezen wordt de commissie van toezicht hiervan op de hoogte gesteld. De mededeling aan de commissie gaat vergezeld van een motivering waarom het verzoek is afgewezen.
4 De voorgaande leden zijn van overeenkomstige toepassing op een aanvraag als bedoeld in artikel 47 onderscheidenlijk 50, voor zover een dergelijke aanvraag niet wordt afgewezen ingevolge artikel 53 onderscheidenlijk 54.