ECLI:NL:CBB:2021:460
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1882
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] C.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder laatstelijk op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover van belang – ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij is een commanditaire vennootschap bestaande uit [naam 2] als beherend vennoot en zijn moeder [naam 3] als stille vennoot en is opgericht per 1 januari 2015. Tot aan het overlijden van zijn vader in 2004 werd het rundveebedrijf door de ouders van [naam 2] geëxploiteerd. Het melkquotum is vervolgens ingebracht in een melkmaatschap. In 2015 heeft appellante de (oude) huisvesting en ligboxen gereedgemaakt voor het herstarten van de melkveehouderij en heeft zij een melkstal aangekocht en ingebouwd. Op 2 juli 2015 hield appellante geen dieren. Appellante heeft in september 2015 een lening gesloten om vee te kunnen kopen. Eind 2015 is [naam 2] drie dagen in Denemarken geweest voor het selecteren en aanschaffen van Jersey-melkvee. In totaal zijn 42 melk- en kalfkoeien en 18 stuks (drachtig) jongvee gekocht. Appellante is op 11 december 2015 begonnen met het melken van de koeien. Appellante heeft op 28 november 2017 al haar dieren verkocht en is gestopt met het melken en houden van koeien. Op 31 december 2017 heeft appellante (een deel van) de melkmaatschap overgenomen.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft laatstelijk het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.024 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat verweerder een onjuiste uitleg van de knelgevallenregeling hanteert. Anders dan waar verweerder van uitgaat, verlangt deze regeling geen causaal verband, maar enkel dat het op het bedrijf rustende fosfaatrecht 5% lager is door de bijzondere omstandigheid. Het overlijden van de vader is de directe oorzaak van het lage fosfaatrecht. Dat causaal verband is niet weggenomen door het tijdsverloop en het feit dat het melkquotum in een melkmaatschap is ingebracht. Appellante dient daarom in aanmerking te worden gebracht van de knelgevallenregeling.
4.2
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft de bedrijfsvoering op de thuislocatie in 2004 niet gestaakt; het melkquotum is tijdelijk in een melkmaatschap ingebracht om een herstart te kunnen maken. [naam 2] studeerde op dat moment nog, waarna hij ervaring is gaan opdoen in de melkmaatschap. Die herstart is vervolgens in 2015 in gang gezet, gericht op het houden van 60 melk- en kalfkoeien. Appellante is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare verplichtingen aangegaan om het bedrijf weer gereed te maken om te kunnen melken. Het is geen uitbreiding van het bedrijf, maar een herstart van de gestaakte bedrijfsvoering. Verweerder gaat ten onrechte voorbij aan de investeringen die appellante heeft gedaan, net als het feit dat zij over alle benodigde vergunningen beschikte. Het fosfaatrechtenstelsel heeft de financiële resultaten van appellante negatief beïnvloed en zij heeft hierdoor de bedrijfsvoering moeten eindigen. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van Accon avm van 18 juni 2018 ingediend.
4.4
Tot slot is volgens appellante sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel doordat onder meer enkel is ingegaan op de financiële omstandigheden van appellante, maar niet op haar overige omstandigheden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling juist is toegepast. Appellante heeft niet met gegevens onderbouwd wat haar referentiegegevens waren op de door haar aangegeven alternatieve peildatum 30 januari 2004. Uitgaande van de dieraantallen die appellante in de melding bijzondere omstandigheden heeft aangegeven zou zij voldoen aan de 5%-drempel. Vanwege het ontbreken van de referentiegegevens kan verweerder echter geen betrouwbare uitspraak doen over het voldoen aan de 5%-drempel. In elk geval is geen sprake van een causaal verband, omdat appellante na het overlijden van de vader de bewuste keuze heeft gemaakt dat de zoon het bedrijf niet zou overnemen en om het vee te verkopen. Vervolgens is de keuze gemaakt om een melkmaatschap aan te gaan. Deze keuzes maken dat het overlijden van de vader niet meer in rechtstreeks verband staat met de dieraantallen op 2 juli 2015. Ook de verstreken tijd sinds 2004 speelt hier volgens verweerder een belangrijke factor bij. Appellante heeft niet aangetoond dat de bedrijfsvoering er vanaf 2004 steeds op gericht is geweest om terug te keren naar het oorspronkelijke aantal gehouden dieren.
5.2
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van het College op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.  Allereerst heeft appellante geen vergunningen overgelegd waaruit blijkt dat zij melkvee op het bedrijf mocht houden. Ook heeft zij geen stukken overgelegd waaruit volgt dat appellante voor 2 juli 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan. De gestelde lening is van ruimschoots na 2 juli 2015. Daarnaast had van appellante mogen worden verwacht om bij het maken van de plannen vanaf eind 2014 voor de (her)start van het bedrijf, het realiseren van de (ver)bouwplannen en de aankoop van vee, rekening zou houden met de berichten over de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen. Verweerder benadrukt in dit verband de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel. Verder is de bedrijfseconomische noodzaak tot de (her)start van het bedrijf en het weer willen houden van melkvee niet gebleken. De keuze om weer melkkoeien op het voormalige ouderlijk bedrijf te willen houden en de wijze waarop aan deze plannen invulling is gegeven is een bedrijfseconomische keuze en geen noodzaak tot uitbreiding volgens verweerder.
5.3
Tot slot is volgens verweerder geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
De knelgevallenregeling
6.1
Over de knelgevallenregeling oordeelt het College als volgt. Het College stelt voorop dat het woord ‘door’ in de knelgevallenregeling maakt dat sprake moet zijn van een causaal verband. Zoals het College eerder heeft geoordeeld dient dit een direct verband te zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:650, onder 6.1). Uit deze uitspraak volgt ook dat de bewijslast om dit directe verband aan te tonen bij appellante ligt. Het ligt dan ook op de weg van appellante om aan te tonen dat zij steeds de bedoeling heeft gehad om terug te keren naar de oorspronkelijke bedrijfsvoering en gezien het ruimte tijdsverloop van 11 jaar mag een stevige onderbouwing worden verwacht. Het College is van oordeel dat appellante hier niet in is geslaagd. Weliswaar is het mogelijk dat er wel enig verband bestaat tussen het overlijden van de vader en de lagere hoeveelheid fosfaatrechten, maar van een direct verband is hier geen sprake. Het enkele feit dat appellante de stallen en grond heeft aangehouden en dat zij het melkquotum in een melkmaatschap heeft ondergebracht, maakt nog niet dat dit causaal verband direct is.
Artikel 1 van het EP en de Nitraatrichtlijn
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Nitraatrichtlijn en op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht [(in dit geval de meerjarenbegroting zonder fosfaatrechten van het rapport van Accon avm van 18 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder [6.4.2] weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Accon avm benodigde 2.718 kg – de toegekende 1.024 kg =) 1.694 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
Daarbij is het volgende van belang. Het is onduidelijk gebleven of appellante voor de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen en voor welke dieraantallen die zijn verleend. Appellante stelt dat deze aanwezig zijn, maar heeft ze niet overgelegd. In beginsel bestaat er geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP als een melkveehouder vóór 2 juli 2015 heeft geïnvesteerd en toen nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen. Voor zover appellante 2 juli 2015 wel beschikte over deze benodigde vergunningen, geldt het volgende. Gezien het tijdstip waarop de investeringen in het (her)starten van de melkveehouderij zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Het betoog dat appellante op de zitting heeft gegeven, namelijk dat de voorzienbaarheid in haar geval niet speelt omdat zij geen uitbreider is maar slechts haar bedrijf weer opbouwt naar zoals het vroeger is geweest, leidt niet tot een ander oordeel. Appellante had gelet op de waarschuwingen ten tijde van haar plan om het bedrijf weer te herstarten, waarbij zij de dieraantallen op het bedrijf van 0 naar 60 melk- en kalfkoeien heeft willen laten stijgen en in zoverre sprake is van een uitbreiding, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze keuze voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. In het geval van appellante speelt dus dezelfde voorzienbaarheid die ook voor de andere melkveehouders geldt. Voor zover appellante investeringsbeslissingen is aangegaan na de peildatum, zoals het aangaan van de lening en het kopen van koeien, is dit evenmin navolgbaar omdat vanaf dat moment bekend was dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.2).
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.5
Het College is van oordeel dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde omstandigheden en heeft deze in zijn besluit meegewogen.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.