ECLI:NL:CBB:2021:613
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1312
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] ,
te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 6 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een reactie op het verweerschrift ingediend en een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante zijn verder nog verschenen [naam 1] , [naam 2] en (via de telefoon) [naam 3] . Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om appellante in de gelegenheid te stellen haar beroepsgronden nader met stukken te onderbouwen.
Appellante heeft een schriftelijke toelichting met stukken ingediend en verweerder heeft daarop gereageerd.
Appellante heeft desgevraagd geantwoord dat een nadere behandeling ter zitting achterwege gelaten kan worden. Verweerder heeft desgevraagd niet aangegeven dat hij gebruik wil maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw).
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw, kan verweerder ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde.
1.4
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw, verminderd met 8,3% (generieke korting). Ingevolge artikel 72b, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, geldt dat niet voor een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (de situatie van grondgebondenheid).
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een vennootschap onder firma en exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Tot 2005 was zij een gemengd bedrijf met varkens en melkvee. Zij had twee locaties, een locatie (huidige locatie) met ongeveer 65 melkkoeien, 80 fokzeugen en 100 vleesvarkens en een locatie die zij heeft verkocht met ongeveer 150 fokzeugen en 580 vleesvarkens. Zij heeft op haar huidige locatie de varkensstallen omgebouwd naar stalruimte voor jongvee en heeft een nieuwe melkveestal gebouwd. Zij heeft in 2006 haar stalcapaciteit uitgebreid om 170 melkkoeien en 100 stuks jongvee te gaan houden.
2.2
Aan appellante is op 14 januari 2011 een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van haar bedrijf van een gemengd bedrijf in een bedrijf met maximaal 196 melkkoeien en 199 stuks jongvee. Aan appellante is op 13 oktober 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het wijzigen van de dierbezetting en het houden van 196 melkkoeien en 199 stuks jongvee.
2.3
Het bedrijf van appellante ligt op de landsgrens Nederland-Duitsland. Appellante heeft in mei 2010 4,97 hectare (ha) landbouwgrond in Duitsland gekocht naast haar huiskavel in Nederland. Ze heeft in december 2014 0,5 ha en in januari 9,5 ha landbouwgrond in Nederland gekocht. Zij heeft daarvoor een financieringsovereenkomst afgesloten. Appellante heeft in 2015 een aantal percelen grond in Nederland verpacht aan [naam 4] ((schoon)zus). Appellante hield op 1 april 2013 113 melkkoeien en 84 stuks jongvee op haar bedrijf. Zij heeft in juli 2013 twee keer te maken gehad met een naburige blikseminslag, waardoor zij schade heeft geleden aan twee melkrobots, waardoor diergezondheidsproblemen zijn ontstaan en zij een aantal dieren vroegtijdig heeft moeten afvoeren. Zij had op 15 juli 2013 114 melkkoeien en 85 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.4
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 109 melkkoeien en 100 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.947 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft in plaats van de generieke korting van 8,3% een korting ter grootte van het verschil tussen het fosfaatrecht zonder korting (6341,1 kg) en de fosfaatruimte in 2015 (5946,3 kg) toegepast, te weten een korting van 394,8 kg (6,2%).
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling wegens dierziekte is afgewezen.
3.3
In het verweerschrift van 30 oktober 2020 heeft verweerder vermeld dat het beroep van appellante op de knelgevallenregeling (diergezondheidsproblemen) moet worden gehonoreerd en heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante opnieuw berekend. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de alternatieve peildatum 15 juli 2013 (voorafgaand aan de diergezondheidsproblemen) op het bedrijf van appellante aanwezig was, te weten 114 melkkoeien en 85 stuks jongvee. Verweerder verzoekt het College om het fosfaatrecht van appellante (6763,5 kg) met een korting van 429,9 kg vast te stellen op 6.334 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat verweerder haar fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld, onder andere omdat hij haar beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, ten onrechte heeft afgewezen. Het na het bestreden besluit in het verweerschrift door verweerder ingenomen standpunt dat haar fosfaatrecht met toepassing van de knelgevallenregeling moet worden verhoogd volgens de berekening in een bijlage bij het verweerschrift, is door appellante niet betwist. Appellante verzoekt in verband daarmee om een vergoeding van haar kosten in bezwaar.
4.2
Appellante stelt dat verweerder ten onrechte een korting op haar fosfaatrecht heeft toegepast vanwege het niet grondgebonden zijn. Zij heeft altijd geïnvesteerd op een manier die de Staat zelf voorstond (mestverwerkingsplicht in 2014, melkveefosfaatreferentie in 2015 en de eis van grondgebondenheid in 2016). Zij heeft stalruimte voor 170 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Na de realisatie van de stalcapaciteit (2006) is zij haar veestapel met eigen aanwas gaan uitbreiden. Door diergezondheidsproblemen (2013-2015) had zij op de peildatum 2 juli 2015 minder dieren dan zonder die problemen het geval zou zijn geweest. In mei 2010 heeft zij geïnvesteerd in landbouwgrond in Duitsland, die zij duurzaam in gebruik heeft en waarop zij mest afzet. In 2015 heeft zij 17,47 ha landbouwgrond, waarop zij haar mest is blijven afzetten, tijdelijk aan de (schoon)zus in gebruik gegeven. Zij kon niet voorzien dat het fosfaatrechtenstelsel met de peildatum 2 juli 2015 zou worden ingevoerd en dat zij door de ligging van grond in Duitsland en het tijdelijk verpachten van grond in Nederland een verliespost zou hebben in de vorm een korting op haar fosfaatrecht vanwege het op die datum niet grondgebonden zijn. Appellante stelt dat verweerder met die grond rekening had moeten houden. Dat zou leiden tot een lagere korting op haar fosfaatrecht.
4.3
Appellante stelt subsidiair dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt.
4.3.1
Zij stelt dat de omschakeling van haar bedrijf noodzakelijk was omdat op beide locaties de varkensstallen vernieuwd moesten worden, omdat op de verkochte locatie vanwege de ligging bij de bebouwde kom het houden van varkens op termijn naar verwachting niet meer mogelijk was, omdat het maatschappelijk draagvlak voor varkenshouderij is afgenomen en omdat het efficiënter en minder arbeidsintensief is om alleen melkvee te houden.
4.3.2
Appellante stelt dat de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel haar niet ten volle kan worden tegengeworpen, zoals het College ook heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. In die uitspraak is geoordeeld dat de uitbreiding van de melkveehouderij dient ter compensatie van het verlies aan inkomsten uit de af te stoten varkenstak. Dat is ook bij haar het geval. Appellante stelt dat zij 142 melkkoeien en 85 stuks jongvee nodig heeft om het verlies aan inkomsten uit de varkenshouderij te compenseren. Zij heeft een berekening van 29 januari 2021 van ABAB Agro Advies B.V. overgelegd waaruit dat blijkt. Zij had al 65 melkkoeien en had nog 77 melkkoeien nodig. In zoverre is sprake van een omschakeling en niet van uitbreiding. Zij beschikte voor 2 juli 2015 over de vergunningen, stalcapaciteit en grond voor een (grondgebonden) verdere uitbreiding met eigen aanwas naar 170 melkkoeien. Zij had op 2 juli 2015 door middel van eigen aanwas over 170 melkkoeien beschikt als er geen dierziekte was geweest.
4.3.3
Appellante stelt dat zij voldoet aan de in voormelde uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:5 onder 5.4.1 vermelde criteria voor een individuele en buitensporige last. Uit de deskundigen-rapportage van ABAB Agro Advies blijkt dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Er waren meerdere bijzondere omstandigheden die tot een lager fosfaatrecht hebben geleid, te weten blikseminslag en diergezondheidsproblemen (2013 tot 2015), het investeren in grond in Duitsland (2010) en het tijdelijk uit gebruik geven van grond (2015). De productiemiddelen die als gevolg van de diergezondheidsproblemen in die periode min of meer overtollig waren heeft zij tijdelijk te gelde gemaakt (melkquotum verleased, grond doorverpacht) om het hoofd boven water te houden. De beoogde uitbreiding is betrekkelijk maar wel noodzakelijk voor perspectief.
4.3.4
Appellante verwijst ter ondersteuning van haar standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB: 2019:341 en 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389, waarin met betrekking tot een eenmalige en tijdelijke verpachting van grond is geoordeeld dat zonder compensatie sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Appellante verwijst ook naar de uitspraak van het College van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:868, over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, waarin samengevat is geoordeeld dat landbouwgrond in België niet meetelt bij grondgebondenheid, maar (met betrekking tot fosfaatruimte) wel leidt tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Appellante bepleit dat in haar geval rekening moet worden gehouden met haar fosfaatruimte in Duitsland.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat het beroep van appellante op de knelgevallenregeling wegens diergezondheidsproblemen moet worden toegewezen, als onder 3.3 vermeld.
5.2
Verweerder stelt dat hij appellante terecht niet als grondgebonden heeft aangemerkt.
5.3
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op appellante legt. Hij voert daartoe, samengevat, het volgende aan.
5.3.1
Verweerder vindt het begrijpelijk dat appellante is omgeschakeld van een gemengd bedrijf naar een melkveebedrijf, maar stelt dat dit een ondernemerskeuze is geweest en geen noodzakelijke omschakeling.
5.3.2
Verweerder stelt dat het vastgestelde fosfaatrecht van appellante op de peildatum 2 juli 2015 voor haar ruimschoots voldoende is om als melkveebedrijf verder te gaan. Volgens verweerder heeft appellante, anders dan zij stelt en met een berekening heeft onderbouwd, geen 142 melkkoeien nodig om het inkomensverlies van de varkenshouderij te compenseren. Die berekening, waarin wordt uitgegaan van een resultaat van € 11,59 per 100 kg melk is volgens verweerder niet realistisch, omdat daarin van te hoge kosten voor ruwvoer en mestafvoer wordt uitgegaan. Het resultaat in de berekening komt bovendien niet overeen met het gerealiseerde saldo (een aan resultaat vergelijkbare waarde) uit het financieel verslag van 2019. Daaruit blijkt dat appellante met haar melkveehouderij in 2015 een saldo van € 22,80 per 100 kg melk heeft gerealiseerd, in 2016 € 21,30, in 2017 € 27,53, in 2018 € 27,47 en in 2019 € 26,70. Uitgaande van dezelfde rekenmethodiek als appellante, maar van een gemiddeld resultaat (op basis van de gegevens in 2018 en 2019) van € 26,93 per 100 kg melk, zijn er volgens verweerder voor compensatie 32,96 extra melkkoeien nodig. Dit standpunt in het aanvullend verweerschrift is door appellante niet betwist. Nu appellante tussen 2004/2005 en de peildatum 2 juli 2015 is gegroeid van 61/67 melkkoeien naar 109 melkkoeien (een groei van 48/42 melkkoeien) is op de peildatum het verlies van de varkenstak gecompenseerd. Een (verdere) groei naar 142 melkkoeien is geen (compensatie voor) omschakeling, maar een (forse) uitbreiding. Appellante wilde bovendien uitbreiden naar 170 melkkoeien en 100 stuks jongvee.
5.3.3
Verweerder stelt dat de op het fosfaatrecht toegepaste korting wegens het niet grondgebonden zijn en het daarbij geen rekening houden met de grond van appellante in Duitsland en de grond van appellante in Nederland die zij in 2015 heeft verpacht, niet leidt tot de conclusie dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een eenmalige tijdelijke verpachting van 17,45 ha grond in Nederland. Uit de van toepassing zijnde regelgeving volgt dat landbouwgrond in het buitenland niet meetelt bij het vaststellen van grondgebondenheid.
Beoordeling
6.1.1
Nu verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt stelt dat het beroep van appellante op de knelgevallenregeling (diergezondheidsproblemen) slaagt en dat het fosfaatrecht van appellante volgens de berekening bij het verweerschrift daarom hoger moet worden vastgesteld op 6.334 kg en verweerder het College verzoekt om dat te doen, volgt daaruit dat verweerder het bestreden besluit niet langer handhaaft. De beroepsgrond slaagt.
6.1.2
Het College verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College zal hierna beoordelen of het met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak kan voorzien.
6.2
Met betrekking tot de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte een korting op het fosfaatrecht van appellante heeft toegepast vanwege het niet grondgebonden zijn overweegt het College als volgt.
6.2.1
Zoals het College eerder heeft geoordeeld is het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de toepassing van een korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP (zie de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 1, eerste lid, onder m en onder ll, van de Msw, wordt bij het vaststellen van grondgebondenheid alleen rekening gehouden met grond in Nederland die bij het bedrijf in gebruik is. Voor de door appellante bepleite uitleg van voormelde bepalingen bestaat geen ruimte. Dat appellante de grond in Duitsland zelf in gebruik heeft en daar op grond van de Grensboerenregeling mest op mag uitrijden baat haar, gelet op het vorenstaande, niet. Die regeling ziet op mestverwerking en niet op het vaststellen van fosfaatrecht. Zie ook de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:428.
6.2.2
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet grondgebonden was en dat hij daarom (in het bestreden besluit en in zijn nadere berekening van het fosfaatrecht in het verweerschrift) terecht een korting op haar fosfaatrecht heeft toegepast. Het College voegt daar nog aan toe dat appellante de hoogte van de korting die is vermeld in het verweerschrift (429,9 kg) niet heeft betwist. Het College is van oordeel dat van die korting mag worden uitgegaan. De onder 4.2 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Met betrekking tot de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt, overweegt het College als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4, heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. Zie de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9.
6.3.2
De door appellante gestelde last is het verschil tussen het benodigde fosfaatrecht voor het houden van 170 melkkoeien en 100 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering) en het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht voor 109 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Zij komt daardoor blijkens de rapportage van ABAB Agro Advies B.V. van 19 november 2019 (rapportage), 3.035 kg fosfaatrecht te kort, welk tekort is gekapitaliseerd op een bedrag (bij aankoop van fosfaatrechten voor € 160,- per kilo) van in totaal € 485.600,-. Het College neemt aan, mede gelet op de rapportage (scenario C de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel binnen de vastgestelde fosfaatruimte) waarin op pagina 13 is vermeld dat appellante in dat scenario niet kan voldoen aan de jaarlijkse verplichtingen en dat er op termijn problemen zullen ontstaan met de continuïteit, dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt zij zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van haar beslissing om haar bedrijf te wijzigen en/of uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.3
In dat verband is van belang dat appellante in 2005 of 2006 is omgeschakeld van een gemengd bedrijf met varkens en melkvee naar een bedrijf met uitsluitend melkvee. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante wel aannemelijk heeft gemaakt dat de keuze voor omschakeling begrijpelijk was, maar niet dat die keuze noodzakelijk was. Dat was anders in de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, waar appellante zich op beroept, waarin de omschakeling als een noodzakelijke is beoordeeld. Het College is verder van oordeel dat appellante ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij 142 melkkoeien en 85 stuks jongvee dient te houden om het verlies aan inkomsten uit de varkenshouderij te compenseren. Appellante heeft daarbij het standpunt dat verweerder hierover in het verweerschrift heeft ingenomen niet betwist. Het College ziet geen aanleiding om niet van het standpunt van verweerder uit te gaan dat appellante op de peildatum over voldoende melkkoeien beschikte voor compensatie. Gelet daarop gaat het College er vanuit dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet aan het omschakelen maar aan het uitbreiden was en dat het fosfaatrecht dat zij tekort komt, ziet op niet gerealiseerde groei waarvoor geen bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden was. Volgens vaste jurisprudentie van het College, kan bij dergelijke niet gerealiseerde groei in beginsel geen succesvol beroep op artikel 1 EP worden gedaan, omdat het appellante in 2007, vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum werd afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren (die vanaf 2009 concrete vormen aannamen). Appellante had zich moeten realiseren dat de omschakeling en uitbreiding van haar bedrijf meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Zij had haar plannen kunnen heroverwegen of meer voortvarend moeten uitvoeren. Slechts indien sprake is van bijzondere omstandigheden kan van het hierboven geformuleerde beginsel worden afgeweken.
6.3.4
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in 2015 eenmalig en tijdelijk 17,47 ha landbouwgrond heeft verpacht aan de (schoon)zus, waardoor haar situatie vergelijkbaar is aan die in de uitspraken van het College ECLI:NL:CBB:2019:341 en ECLI:NL:CBB:2019:389. Uit de door appellante verstrekte informatie en toelichting blijkt niet duidelijk om welke percelen het gaat, noch dat het verpachten tijdelijk en eenmalig was. Slechts met betrekking tot één van de (aanvankelijk vijf) percelen met een oppervlakte van 5,75 ha (Blesland Hoev) is aannemelijk gemaakt dat dit perceel in 2015 in gebruik is gegeven aan de (schoon)zus en in 2016 en 2017 in twee delen terug in gebruik is gegeven aan appellante. Uit de stukken blijkt dat appellante ook in 2016 verschillende percelen grond aan de (schoon)zus heeft verpacht. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat het verpachten van grond in 2015 blijkbaar niet eenmalig was en mogelijk deel uitmaakt van de reguliere bedrijfsvoering. Voormelde uitspraken baten appellante daarom niet. De uitspraak ECLI:NL:CBB:2020:868 baat haar evenmin, omdat deze gaat over in dit geding niet van toepassing zijnde regelgeving.
6.3.5
Voor zover appellante stelt dat de door haar gestelde bijzondere omstandigheden bij elkaar (te weten blikseminslag en diergezondheidsproblemen (2013 tot 2015), het investeren in grond in Duitsland (2010) en het tijdelijk uit gebruik geven van grond (2015) er de oorzaak van zijn dat haar fosfaatrecht te laag is vastgesteld voor het houden van de door haar beoogde 170 melkkoeien en 100 stuks jongvee en dat dit moeten leiden tot het aannemen van een individuele en buitensporige last, volgt het College haar daarin niet. Met de blikseminslag en diergezondheidsproblemen is reeds rekening gehouden door het honoreren van het beroep op de knelgevallenregeling. De overige omstandigheden zijn bedrijfsbeslissingen die voor risico van appellante moeten blijven.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het beroep op artikel 1 EP slaagt niet.
7.1.
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor  immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.1.2
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 14 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 15 juni 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) één jaar en vier maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.1.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van tien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van zes maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
7.2
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 937,50 (10/16 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 562,50 (6/16 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 6.334 kg.
8.2
Omdat het College het beroep gegrond verklaart, zal het College bepalen dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8.3
Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar en beroep.
8.3.1
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedragen
op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) € 2.136,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
8.3.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
8.3.3.
De kosten van de deskundige voor het opstellen van de rapportages en het bijwonen van de zitting in bezwaar en in beroep komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 122,63 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 en € 126,47 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019. Appellante heeft facturen van haar deskundige overgelegd, die mede zien op andere werkzaamheden dan als deskundige. Voor vergoeding komen uitsluitend in aanmerking de uren voor het opstellen en het actualiseren van de rapportages en het bijwonen van de zitting in bezwaar en in beroep. Met het opstellen van de eerste rapportage van 22 mei 2018 was (zo valt af te leiden uit de overgelegde facturen) 10,75 uur gemoeid, met het opstellen van de geactualiseerde rapportage van 19 november 2019 was (zo valt af te leiden uit de overgelegde facturen) 3,25 uur gemoeid, zodat de kosten voor beide rapportages worden vastgesteld op € 1.729,30 (10,75 uur à € 122,63 en 3,25 uur à € 126,47). Voor het bijwonen van de zittingen in bezwaar en beroep op respectievelijk 19 juli 2018 en 10 december 2020 stelt het College het tijdverzuim van de deskundige vast op één uur per zitting tegen het maximum uurtarief van 2018 à € 122,63 en het maximum uurtarief van 2020 à 129,63, zodat de kosten voor de zittingen worden vastgesteld op € 252,26. Van reistijd is het College niet gebleken aangezien de deskundige telefonisch heeft deelgenomen aan de zitting. Aldus worden de voor vergoeding in aanmerking komende deskundigenkosten vastgesteld op een totaalbedrag van € 1.981,56.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 6.334 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt de Staat tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 937,50 aan appellante;
veroordeelt verweerder tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 562,50 aan appellante;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 4.251,06;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
M.C. Stoové	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.