ECLI:NL:CBB:2021:571
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer:19/1900
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. van Hoorne),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit op 13 februari 2018 ontvangen.
Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 16 augustus 2019 vervangen door het bestreden besluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het besluit van 16 augustus 2019.
Appellante heeft 22 oktober 2019 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is verschenen [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, onder 1°, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan: de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
1.2
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt verstaan onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
1.3
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.4
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.5
Ingevolge artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht op een in die maatregel vastgesteld tijdstip wordt verminderd indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting).
1.6
Artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) bepaalt het volgende:
1. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, wordt verminderd met 8,3 procent.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
3. Bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, wordt het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.7
Artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit regelt de wijze waarop de hoeveelheden dierlijke meststoffen die op een bedrijf worden aan- en afgevoerd moeten worden meegerekend bij de hoeveelheid meststoffen die op een bedrijf aanwezig is. Dat gebeurt op basis van geanalyseerde gehalten, namelijk het gewicht of het volume en het stikstof- en fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Artikel 70, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling hiervan af te wijken en gevallen aan te wijzen waarbij gebruik wordt gemaakt van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten en de artikelen 84 tot en met 91 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) geven daaraan toepassing. Volgens artikel 87 van de Uitvoeringsregeling worden de hoeveelheden dierlijke meststoffen, die van een bedrijf in Nederland worden afgevoerd naar de eigen (grens-) percelen in Duitsland of België, bepaald op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten (de grensboerregeling).
1.8
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde oorspronkelijk een gemengd bedrijf met zowel een melkveehouderij als een varkenshouderij. Op 1 april 2013 hield appellante 115 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee. Appellante heeft op 23 juni 2015 in totaal 19 koeien naar de slacht afgevoerd. Op 2 juli 2015 hield zij 106 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft op 22 juni 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien, 25 zoogkoeien en 149 stuks jongvee. Op 14 maart 2016 heeft zij een PASmelding gedaan voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien, 20 zoogkoeien en 129 stuks jongvee. Appellante heeft op 16 maart 2016 een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het herinrichten van de bestaande mestvarkensstal voor het houden van jongvee en zoogkoeien.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.044 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het besluit van 16 augustus 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit van 16 augustus 2019 in het bestreden besluit ingetrokken, omdat een rapport ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last niet was meegenomen bij de besluitvorming. Verweerder heeft het bezwaar in het bestreden besluit wederom ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
De knelgevallenregeling
4.1.1
Appellante voert aan dat zij in aanmerking dient te komen voor de toepassing van de knelgevallenregeling. Allereerst is sprake van een knelgeval omdat zij op 23 juni 2015, vlak voor de peildatum 2 juli 2015, 19 koeien heeft afgevoerd. Dit is een vaste werkwijze van appellante. Zij voert ieder jaar in de maanden mei of juni een aantal volwassen dieren af naar de slacht omdat zij niet meer in aanmerking komen voor melkproductie. Appellante laat deze dieren in het voorjaar aankomen in gewicht. Door het afvoeren van deze 19 dieren vlak voor de peildatum, heeft appellante minder fosfaatrechten toegekend gekregen.
4.1.2
Daarnaast is volgens appellante sprake van een knelgeval omdat zij vanaf 2012 tot medio 2015 haar jongvee heeft geïnsemineerd om haar veestapel te laten groeien. Dit heeft appellante gedaan vanwege de aangekondigde afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. De veestapel van appellante was daardoor op 2 juli 2015 nog niet representatief. Het fosfaatrecht van appellante zou daarom moeten worden berekend op basis van de gemiddelde fosfaatproductie van haar dieren over de jaren 2011 tot en met 2017. Het hanteren van één bepaalde peildatum maakt volgens appellante dat sprake is van willekeur.
4.1.3
In beroep heeft appellante erop gewezen dat 10 februari 2020 de dierziekte clostridium perfringens is geconstateerd op het bedrijf. Appellante heeft haar vee hierna ingeënt. Op termijn moet blijken welk effect dit heeft, waarna ook zal moeten blijken welke nadelige gevolgen deze ziekte in het verleden heeft gehad op onder andere de melkgift en een hoger sterftecijfer. Omdat deze dierziekte pas in 2020 is ontdekt, heeft appellante dit niet kunnen aangeven in de melding bijzondere omstandigheden. Appellante verzoekt de dierziekte mee te nemen in het kader van haar beroep op de knelgevallenregeling.
Grondgebondenheid
4.2.1
Verder betoogt appellante dat zij moet worden aangemerkt als een grondgebonden bedrijf en dat geen korting op haar fosfaatrecht moet worden toegepast. Zij beschikte in 2015 over 45 hectare gras- en bouwland in Nederland met een plaatsingsruimte van 3.626 kg fosfaat. In België heeft appellante nog 12,97 hectare grond met een plaatsingsruimte van 1.161 kg fosfaat. Zij kan daarmee haar totale fosfaatproductie van het bedrijf van 4.734 kg opvangen. Appellante vervoert de mest vanuit Nederland ook met gebruik van de grensboerregeling voor eigen gebruik naar haar grond in België. Het voer dat in België wordt geteeld wordt ook opgeslagen op de bedrijfslocatie in Nederland. Appellante begrijpt niet waarom haar Belgische grond, die 10 kilometer verderop ligt en daarmee een kringloopbedrijfsvoering mogelijk maakt, niet meetelt voor haar grondgebondenheid, maar dat een boer die twee percelen in Nederland op 100 kilometer afstand heeft wel als grondgebonden wordt aangemerkt.
4.2.2
Verder had appellante grond bij de vader van [naam] kunnen gebruiken om mest op te plaatsen, als zij had geweten dat 2015 het referentiejaar voor de grondgebondenheid zou worden. De inn het verleden gemaakte keuze was gebaseerd op de meest economische werkwijze.
4.2.3
Appellante merkt daarbij ook op dat de forfaitaire normen die door verweerder worden gehanteerd, in werkelijkheid niet op het bedrijf van appellante worden behaald. De bedrijfsspecifieke excretie (BEX) mag niet worden gebruikt, omdat dan wordt gerekend met een lagere fosfaatproductie dan zou worden verkregen via de forfaitaire normen van verweerder.
Artikel 1 van het EP
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 geen representatieve veebezetting op haar bedrijf. Vanwege de 19 koeien die zij op 23 juni 2015 heeft afgevoerd, was de veebezetting op de peildatum 2 juli 2015 niet representatief voor het bedrijf van appellante. Appellante voert ieder jaar in de maanden mei of juni dieren af naar de slacht die niet meer in aanmerking komen voor melkproductie, nadat appellante deze dieren in het voorjaar in gewicht laat aankomen. Zij verwijst in dat verband naar de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489. Ook was de veebezetting op 2 juli 2015 niet representatief omdat appellante vanaf 2012 tot medio 2015 bezig was haar veestapel te laten groeien in verband met de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. Zij beoogde te groeien tot 130 melk- en kalfkoeien, 25 zoogkoeien en 149 stuks jongvee door middel van eigen aanwas. Appellante vindt het onredelijk dat zij minder fosfaatrechten toegekend krijgt omdat zij haar eigen jongvee zelf opfokt in plaats van het aankopen van melk- en kalfkoeien. Dat de dieraantallen op de peildatum niet representatief zijn, blijkt ook uit de gemiddelde fosfaatproductie van appellante over de jaren 2011 tot en met 2015. Op 2 juli 2015 was haar fosfaatproductie 5.499,9 kg, terwijl haar gemiddelde fosfaatproductie over deze jaren 5.921,81 kg was. Ook blijkt uit de gemiddelde dieraantallen van appellante over de jaren 2011 tot en met 2017 dat de dieraantallen op 2 juli 2015 niet representatief zijn. Verder stelt verweerder dat appellante een uitbreider is, maar daar wordt niet in meegenomen dat appellante geen varkens meer houdt op haar bedrijf. De toename van het rundvee op het bedrijf van appellante heeft dus niet geleid tot een hogere ammoniakuitstoot en zorgt niet voor een extra belasting op het milieu en de omgeving. De wijziging van de Nbw-vergunning en de PAS-melding zijn enkel gebeurd om de ammoniakuitstoot van de varkens niet te laten vervallen. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last een rapport van Alfa accountants en adviseurs van 3 april 2019 overgelegd.
Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
4.4
Volgens appellante is sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder heeft een onjuiste weergave gegeven van wat appellante in bezwaar heeft gesteld, dan wel wat zij heeft bedoeld.
Standpunt van verweerder
De knelgevallenregeling
5.1.1
De dierziekte clostridium perfringens kan volgens verweerder niet worden meegenomen in de beoordeling over de knelgevallenregeling nu appellante dit voor het eerst in beroep naar voren heeft gebracht. Bijzondere omstandigheden konden tot 1 april 2018 worden gemeld. Ook bevatten de stukken die appellante over de dierziekte heeft ingebracht geen enkel aanknopingspunt om aan te (kunnen) nemen dat sprake zou zijn geweest van dierziekte in de periode voorafgaand aan de peildatum 2 juli 2015. Appellante heeft dit op geen enkele wijze onderbouwd.
5.1.2
De door appellante genoemde bijzondere omstandigheden, het afvoeren van 19 dieren en de groei in het veebestand die zij vanaf 2012 heeft ingezet, vallen niet onder het beperkte aantal knelgevallen uit de knelgevallenregeling. Dit kan volgens verweerder niet leiden tot een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling.
Grondgebondenheid
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat hij terecht de generieke korting heeft toegepast op het fosfaatrecht van appellante, omdat zij een niet-grondgebonden bedrijf exploiteert. De grond die appellante in België heeft valt op grond van artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw niet onder de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dit is een dwingendrechtelijke bepaling, waardoor het verweerder niet is toegestaan de Belgische grond mee te tellen voor de fosfaatruimte.
Artikel 1 van het EP
5.3.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Allereerst stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante geen omgevingsvergunning heeft overgelegd, waaruit blijkt dat zij toestemming had voor de verbouwing en herinrichting van de varkensstal. Appellante heeft voor de beoogde gewijzigde bedrijfsvoering wel op 22 juni 2015 een Nbw-vergunning aangevraagd en heeft in 2016 een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van dieren in de heringerichte varkensstal. De wijziging van de bedrijfsvoering en de gewijzigde samenstelling van de te houden dieren was volgens verweerder daarom niet vergund. Er bestaat daarom geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last.
5.3.2
Verder doen er zich geen bijzondere omstandigheden voor in het geval van appellante. Het afvoeren van een aantal dieren naar de slacht in de maand juni en het zelf opfokken van jongvee zijn volgens verweerder niet dusdanig bijzonder dat in het kader van de individuele en buitensporige last zou moeten worden afgeweken van de peildatum 2 juli 2015. Volgens verweerder is het een eigen keuze van appellante om haar bedrijfsvoering op deze wijze te voeren, nog los van de vraag of de 19 drooggezette koeien die naar de slacht zijn gegaan wel als melk- en kalfkoeien kunnen worden aangemerkt. Op dat punt merkt verweerder nog op dat appellante in de periode 2011 tot en met 2018 op drie tot vier momenten per jaar een groep runderen heeft afgevoerd. Er is volgens hem dus geen specifiek moment per jaar aan te wijzen waarop appellante structureel een groep dieren afvoert. Appellante stelt in 2013 te zijn gestopt met het houden van varkens en wilde het bedrijf laten groeien naar de beoogde 130 melk- en kalfkoeien, 25 zoogkoeien en 149 stuks jongvee. Verweerder merkt daarbij op dat appellante vanaf 2008 in haar gecombineerde opgave niet meer heeft vermeld varkens te houden. Wel heeft zij in 2012 opgegeven dat zij huisvesting heeft voor 40 ‘zeugen bij biggen’. Het had van appellante verwacht mogen worden dat zij haar beslissingen zou heroverwegen, gelet op de berichten over naderende/productiebeperkende maatregelen. Verweerder benadrukt de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel in dat verband. Verder is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Eveneens is niet gebleken dat appellante – behalve de ondernemerskeuze om de ammoniakrechten te willen behouden – haar varkenstak moest afstoten. Ditzelfde geldt voor de keuze om het jongvee zelf op te fokken.
Beoordeling
De knelgevallenregeling
6.1
Ten aanzien van appellantes beroep op de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. Zoals verweerder terecht opmerkt kent de knelgevallenregeling een beperkt aantal bijzondere omstandigheden op grond waarvan het fosfaatrecht kan worden verhoogd. De door appellante naar voren gebrachte omstandigheden, te weten dat zij op 23 juni 2015 19 melkkoeien heeft afgevoerd naar de slacht en dat zij bezig was met de uitbreiding van haar veestapel, zijn geen omstandigheden waarin de knelgevallenregeling voorziet en kunnen reeds daarom niet leiden tot een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling. Evenmin kan de dierziekte clostridium perfringens leiden tot een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling. Nog los van de vraag of appellante deze bijzondere omstandigheid had moeten melden vóór 1 april 2018 (en daartoe de mogelijkheid had, gelet op de diagnose van deze ziekte op 10 februari 2020), heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat deze dierziekte van invloed is geweest op de dieren of melkproductie op de relevante periode in 2015. De enkele stelling dat nog onderzocht moet worden of de ziekte daarop van invloed is geweest, is niet voldoende voor een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling. Appellantes beroepsgrond over de vaststelling van het fosfaatrecht aan de hand van de wettelijk voorgeschreven peildatum van 2 juli 2015 in plaats van de door haar bepleitte gemiddelde fosfaatproductie zal worden besproken in het kader van appellantes beroep op artikel 1 van het EP.
Grondgebondenheid
6.2
Ten aanzien van het betoog van appellante dat verweerder haar ten onrechte niet als grondgebonden heeft aangemerkt overweegt het College als volgt. Ten aanzien van de grondgebondenheid van appellante is het College is met verweerder van oordeel dat de definitie in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw van het begrip “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”, buiten Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond uitsluit (zie de uitspraak van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:677, onder 3.5). De wetgever heeft ervoor gekozen aan te haken bij de al geldende bepalingen van de Msw en alleen landbouwgrond gelegen in Nederland mee te laten tellen (
Kamerstukken II
2016/17, 34532, 7, p. 42). Om die reden kan de Belgische grond van appellante niet meetellen bij de beoordeling of appellante grondgebonden is. Dat appellante grond had kunnen gebruiken van de vader van [naam] , doet er niet aan af dat zij de keuze heeft gemaakt niet alle grond bij het melkveebedrijf te plaatsen. Ook hierom kan appellante niet als grondgebonden worden aangemerkt. Voor zover appellante wenst te betogen dat niet van de forfaitaire excretieforfaits moest worden uitgegaan bij de bepaling van grondgebondenheid, maar van haar werkelijke bedrijfsspecifieke excretie, slaagt dit ook niet. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:354, onder 5.3), heeft de wetgever het blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet verantwoord geacht om landbouwers de ruimte te bieden om zich bedrijfsspecifiek te verantwoorden, zonder dat er zekerheid bestaat over de borging van de gehanteerde systematiek die de gehele mineralen-kringloop op een bedrijf in beeld brengt (
Kamerstukken II
2015/16, 34532, 3, p. 17). Er is aldus een expliciete keuze gemaakt om daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving. Deze beroepsgronden slagen daarom niet.
Artikel 1 van het EP
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor zover appellante betoogt dat de peildatum 2 juli 2015 voor het vaststellen van het fosfaatrecht willekeurig is en dat moet worden uitgegaan van de gemiddelde fosfaatproductie over meerdere jaren, verwijst het College naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.6. Daar heeft het College de keuze van de wetgever voor deze peildatum niet ontoelaatbaar geacht. Voor de door appellante bepleite vaststelling van het fosfaatrecht aan de hand van de gemiddelde fosfaatproductie over meerdere jaren, bestaat hier dan ook geen ruimte.
6.4
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.5.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval plan 2 van het rapport van Alfa accountants en adviseurs van 3 april 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.5.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Alfa accountants en adviseurs gewenste 7.601 kg – de toegekende 5.044 =) 2.557 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.7
Daarbij is het volgende van belang. Het is onduidelijk gebleven of appellante voor de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen en voor welke dieraantallen die vergunning zijn verleend. In beginsel bestaat er geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.11.3). Voor zover appellante wel op 2 juli 2015 over alle benodigde vergunningen beschikte om de door haar beoogde dieraantallen te houden, geldt het volgende. Appellante heeft vanaf 2012 beoogd haar veestapel te laten groeien naar 130 melk- en kalfkoeien, 25 zoogkoeien en 149 stuks jongvee. Gezien het tijdstip waarom zij deze groei heeft ingezet en is blijven vasthouden aan haar uitbreidingsplannen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Daar komt bij dat er geen bedrijfseconomische noodzaak bestond voor deze groei. Evenmin hebben zich bijzondere omstandigheden voorgedaan die leiden tot een ander oordeel. Dat appellante door middel van eigen aanwas wilde groeien in plaats van de koeien te kopen, is een ondernemerskeuze waarvoor onder andere vanwege de hiervoor genoemde voorzienbaarheid de gevolgen voor rekening en risico van appellante komen. Ook maakt de omstandigheid dat appellante door het stoppen met het houden van varkens – voor zover zij daadwerkelijk nog varkens heeft gehouden vanaf 2008 – minder uitstoot niet dat van dit voorgaande wordt afgeweken. Varkensrechten en melkveefosfaatrechten zijn namelijk verschillende plafonds met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond. Wat betreft de 19 koeien die appellante vlak voor de peildatum 2 juli 2015 zijn afgevoerd, slaagt het beroep op artikel 1 van het EP ook niet. Los van de vraag of deze dieren wel vallen onder het begrip melkvee uit de Msw of dat zij zoogkoeien zijn, heeft appellante haar stelling dat in haar standaardbedrijfsvoering sprake is van een cyclus zoals aan de orde in de uitspraak waar zij naar verwijst (ECLI:NL:CBB:2019:489) niet voldoende onderbouwd. Uit de rundveestaten van appellante blijkt enkel dat zij elk jaar ongeveer 20 dieren verkoopt. Hieruit volgt niet op welk moment de dieren worden afgevoerd, waardoor niet is te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van een dergelijke cyclus en zij met haar bedrijfsvoering inderdaad afwijkt van andere melkveehouders. Nu verweerder heeft betwist dat appellante op een vast moment per jaar structureel een groep dieren afvoert, had het op de weg van appellante gelegen dat aannemelijk te maken.
6.5.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
6.6
Het College oordeelt dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Dat verweerder volgens appellante een onjuiste samenvatting geeft van de bezwaargronden, maakt niet dat sprake is van een schending van deze beginselen. Uit de inhoudelijke beoordeling door verweerder volgt dat namelijk dat hij de bezwaargronden zoals appellante deze daadwerkelijk heeft aangevoerd, heeft meegewogen in zijn besluitvorming en hier voldoende op is ingegaan.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.