ECLI:NL:RVS:2020:1992
Raad van State — Uitspraak 


201908373/1/A3.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 8 oktober 2019 in zaak nrs. 19/4392 en 19/4326 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2019 heeft de minister een verzoek van [appellant] om afgifte van een Verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 29 juli 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.R. Waaijer, advocaat [NAAM]n Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Azarkani, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft de minister op 14 maart 2019 verzocht aan hem een VOG af te geven voor werkzaamheden als verkeersregelaar bij [bedrijf]. Bij de beoordeling van het verzoek heeft de minister gebruik gemaakt van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de beleidsregels). Als de aanvrager voorkomt in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS), bekijkt de minister aan de hand van een objectief en een subjectief criterium of de afgifte van een VOG gerechtvaardigd is. Bij het objectieve criterium bekijkt de minister of de in het JDS opgenomen feiten, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Bij het subjectieve criterium beoordeelt de minister of, als is voldaan aan het objectieve criterium, omstandigheden van het geval ertoe moeten leiden dat een VOG toch moet worden afgegeven.
1.1.    De minister heeft het verzoek van [appellant] afgewezen omdat in het JDS is geregistreerd dat hij binnen de terugkijktermijn van in dit geval vier jaar wordt verdacht van poging doodslag en poging zware mishandeling. Dit heeft zich voorgedaan op 24 november 2017. Daarmee is voldaan aan het objectieve criterium. Toetsing aan het subjectieve criterium geeft geen aanleiding om aan [appellant] desondanks toch een VOG af te geven. Het belang van beperking van de risico’s voor de samenleving tegen herhaling van het feit weegt zwaarder dan het belang dat [appellant] heeft bij afgifte van een VOG, aldus de minister.
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de afgifte van de VOG mocht weigeren. Hij betwist dat sprake is geweest van een poging doodslag of poging zware mishandeling. De minister had moeten motiveren waarom er een redelijke verdenking van een strafbaar feit is. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2535. De minister heeft niet voldaan aan de nadere motiveringsplicht, aldus [appellant]. Verder voert hij aan dat weliswaar een verdenking tegen hem bestaat, maar dat hij zelf ook aangifte heeft gedaan wegens poging doodslag en poging zware mishandeling.
Voorts blijkt uit verklaringen van de reclassering van 17 juli 2019 en een begeleider van Particibaan van 29 mei 2019 dat hij een positieve ontwikkeling doormaakt. Gelet op zijn persoonlijke belangen en het tijdsverloop sinds 24 november 2017 had de VOG niet geweigerd mogen worden. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de gebeurtenis in het licht van de terugkijktermijn van vier jaar relatief kort geleden heeft plaatsgevonden, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Het objectieve criterium
4.    Bij de toepassing van het objectieve criterium moet de minister onderzoeken of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat.
[appellant] heeft de VOG aangevraagd omdat hij als verkeersregelaar wil werken. Voor het in het JDS opgenomen feit is [appellant] nog niet veroordeeld. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de door [appellant] vermelde uitspraak van 24 juli 2019 baseert de minister, gelet op artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, een besluit op een aanvraag om afgifte van een VOG op de in het JDS vermelde gegevens. Als de minister zijn besluit baseert op een in het JDS op naam van de aanvrager vermeld strafbaar feit, houdt dat een aanname in dat de aanvrager een strafbaar feit heeft gepleegd of vermoedelijk heeft gepleegd. De weigering om een VOG af te geven is een bestuursrechtelijk instrument dat een preventief doel dient en houdt geen oplegging van een sanctie in. De  weigering van een VOG mag op de enkele verdenking van een strafbaar feit worden gebaseerd. Zie daarvoor ook de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8010. Als de betrokkene een in het JDS opgenomen vermelding gemotiveerd betwist, bijvoorbeeld door te wijzen op een in beroep of hoger beroep gegeven vrijspraak, zal de minister nader moeten motiveren waarom desondanks sprake was van een redelijke verdenking van een strafbaar feit. Dit kan hij doen aan de hand van stukken uit het strafdossier.
4.1.    De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan. Weliswaar is er enkel sprake van een verdenking, maar indien het feit wordt herhaald, vormt dat een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie van verkeersregelaar. De verkeersregelaar is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van weggebruikers. Een verkeersregelaar moet om kunnen gaan met stressvolle situaties en hij kan in aanraking komen met verbale agressie of verbaal geweld. Bij de vaststelling van de minister dat aan het objectieve criterium is voldaan, heeft hij voldoende gemotiveerd dat sprake is van een redelijke verdenking van poging doodslag of poging zware mishandeling. Uit politieonderzoek is gebleken dat [appellant] tijdens een ruzie in de tram met een mes een zwaaiende beweging in de richting van het slachtoffer heeft gemaakt. Toen het slachtoffer thuiskwam, zag hij dat hij in zijn borst was gestoken. Deze feiten betwist [appellant] niet. Dat het, zoals [appellant] stelt, een incident betreft laat onverlet dat hij van een ernstig feit wordt verdacht dat onverenigbaar is met een functie als verkeersregelaar. De minister mocht de in het JDS geregistreerde openstaande zaak aan zijn besluit ten grondslag leggen.
Het betoog faalt.
Het subjectieve criterium
5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister in het kader van de beoordeling van het subjectieve criterium niet toch een VOG aan [appellant] hoefde af te geven. De minister heeft het belang van bescherming van de samenleving tegen het vastgestelde risico zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat [appellant] heeft bij een VOG. Bij die afweging heeft de minister mogen betrekken dat het tijdsverloop tussen de datum waarop het in het JDS geregistreerde feit zich heeft voorgedaan, namelijk op 24 november 2017, en de aanvraag van 14 maart 2019 beperkt is in het licht van de toepasselijke terugkijktermijn. Uit de verklaringen van de reclassering en zijn begeleider bij Particibaan blijkt, anders dan [appellant] stelt, niet van een afgenomen kans op herhaling. Dat [appellant] mogelijk zelf ook slachtoffer is van een strafbaar feit, betekent niet dat hij om die reden een VOG zou moeten krijgen.
Het betoog faalt.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
176-857.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
[…] Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1. Terugkijktermijn
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. […]
Paragraaf 3.1.1. Periode terugkijktermijn
[…]
[…] Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. […]
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
[…]
e. de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft  ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren, dan wel de termijn als bedoeld onder a, b, c of d, waarin geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming.
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
[…]
8.
Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving
De vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
[…]
Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.
Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
[…]