ECLI:NL:RBLIM:2019:6760
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 18/1964, AWB 18/1978, AWB 18/1979 en AWB 18/1983
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2019 in de zaken tussen
1
Fair Play Centers B.V., statutair gezeteld in Kerkrade, (hierna: Fair Play)
2
Super Game B.V., statutair gezeteld in Heerlen,
(gemachtigden: mrs. J.L. Vissers en L. Westhoff), (hierna: Super Game)
3
Rus Tony Totally Gaming B.V., statutair gezeteld in Schin op Geul,
(gemachtigden: mrs. D. van Tilborg en S. ten Hertog), (hierna: RTTG)
en
de burgemeester van de gemeente Heerlen (hierna: de burgemeester).
Als derde-partijen hebben (voorlopig) aan het geding deelgenomen:
Fair Play
in de zaak van RTTG met registratienummer AWB 18/1979 en
Super Game
in de zaak van RTTG met registratienummer AWB 18/1978 en in de zaak van Fair Play.
Procesverloop
Bij besluiten van 4 december 2017 (de primaire besluiten) heeft de burgemeester de aan
Fair Play en Super Game verleende exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen gewijzigd.
Bij de besluiten op bezwaar van 12 juli 2018 (de bestreden besluiten) heeft de burgemeester de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen andermaal gewijzigd.
Fair Play en Super Game hebben beroep ingesteld tegen het aan hen gerichte bestreden besluit (AWB 18/1983 en AWB 18/1964). RTTG heeft beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten (AWB 18/1978 en AWB 18/1979).
Verweerder heeft in elke zaak een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2019. De zaken zijn gevoegd behandeld. Fair Play heeft zich laten vertegenwoordigen door R.J.P. Schobben en
R. Rikers. Super Game en RTTG hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Super Game heeft zich verder laten vertegenwoordigen door R.A.G. Meijer en RTTG door J.A.M. Bosch. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M. Bartels-Grootjans en E. Notermans.
Overwegingen
De besluiten
1. Op 12 respectievelijk 18 juni 2007 hebben Fair Play en Super Game exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen aangevraagd voor de exploitatie van speelautomatenhallen op de locaties Bautscherweg 26, Klompstraat 1, respectievelijk Akerstraat 19 en
Markt 1 (Hoensbroek) in Heerlen. De burgemeester heeft Fair Play en Super Game de gevraagde vergunningen verleend voor de periode 1 januari 2008 tot 1 januari 2018.
2. Bij de primaire besluiten heeft de burgemeester de expiratiedatum van de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen ambtshalve gewijzigd in 1 januari 2019. Daarbij heeft de burgemeester Super Game onder voorwaarden en met ingang van het moment waarop de omgevingsvergunning voor de locatie Terworm 10 in Heerlen in werking treedt, toegestaan een speelautomatenhal te exploiteren op deze locatie. Super Game mag daar speel- en kansspelautomaten aanwezig hebben, maar niet op deze locatie en de locatie aan de Akerstraat 19 tegelijk. De burgemeester heeft onder toepassing van de Verordening speelautomaten 2000 (Verordening 2000), in afwijking van de Beleidsregels voor de verlening van vergunningen als bedoeld in artikel 3 van de Verordening per 1 januari 2008 (Beleidsregels) en onder afweging van betrokken belangen tot deze overgangsperiode besloten. Deze overgangsperiode was volgens de burgemeester nodig om de transparantieverplichting bij het verlenen van schaarse vergunningen in de gemeentelijke verordening te kunnen laten opnemen en tegelijkertijd om de belangen van Fair Play en Super Game, bij het behoud van de aan hen verleende vergunningen totdat zij kunnen meedingen naar vergunningen voor de komende periode, te beschermen. De burgemeester heeft rekening houdend met de transparantieverplichting niet gekozen voor een langere termijn. De burgemeester ging er vanuit dat een langere termijn ook niet nodig was om de verordening aan te kunnen passen en om vervolgens vergunningen te kunnen verlenen met inachtneming van de transparantieverplichting.
3. Bij de bestreden besluiten heeft de burgemeester besloten de expiratiedatum van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen vast te stellen op 1 januari 2022. Voor de exploitatie en aanwezigheid van speelautomaten op de locatie Terworm 10 in Heerlen heeft de burgemeester de voorwaarden aangepast. De burgemeester heeft de primaire besluiten voor het overige gehandhaafd. De burgemeester heeft onder toepassing van de Verordening kansspelautomaten Heerlen 2017 (Verordening 2017) en onder afweging van de betrokken belangen tot een langere overgangsperiode besloten. De burgemeester heeft een langere overgangsperiode nodig geacht om nog beleidsregels te kunnen vaststellen. Daarbij heeft de burgemeester er rekening mee gehouden dat met het doen van vergunningaanvragen en de besluitvorming daarop ook nog enige tijd gemoeid is en dat de huidige ondernemers zich moeten kunnen voorbereiden op de nieuwe situatie.
De ontvankelijkheid van de beroepen van RTTG
4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de ambtshalve te beantwoorden vraag gesteld of RTTG kan worden ontvangen in haar beroepen tegen de bestreden besluiten. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
4.1
De aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen zijn schaarse vergunningen. De burgemeester kan maximaal vier exploitatievergunningen voor het exploiteren van een speelautomatenhal in Heerlen verlenen en de vraag ernaar is groter gebleken. Niet alleen blijkt dit uit het bestreden besluit, ook is ter zitting namens de burgmeester bevestigd dat bij de vergunningverlening aan Fair Play en Super Game een aanvraag van een ander voor één van deze vergunningen is afgewezen. Inmiddels zou RTTG mee willen dingen naar één of meer van deze vergunningen als deze vergunningen beschikbaar komen. Dit terwijl Fair Play en Super Game verder over deze vergunningen zouden willen kunnen beschikken.
4.2
Omdat de bestreden besluiten betrekking hebben op deze schaarse vergunningen, RTTG op de speelautomatenhallenmarkt opereert en zou willen toetreden tot deze markt in Heerlen, is zij als concurrent van Fair Play en Super Game bij deze besluiten aan te merken.
Door de bestreden besluiten komen de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen pas beschikbaar na vier jaren na verloop van de oorspronkelijke looptijd van deze vergunningen. RTTG kan daardoor pas aan het eind van de verlengde looptijd meedingen naar één of meer exploitatievergunningen voor het exploiteren van een speelautomatenhal in Heerlen. Daarnaast kan RTTG ten gevolge van de bestreden besluiten gedurende deze vier jaren niet de beschikking krijgen over een aanwezigheidsvergunning voor een speelautomatenhal in Heerlen, omdat zij daarvoor, gelet op artikel 30c van de Wet op de kansspelen, een exploitatievergunning van de burgemeester nodig heeft. RTTG wordt door de bestreden besluiten tijdelijk buiten spel gezet. Haar concurrentiebelangen worden daardoor geschaad. RTTG is daarom als belanghebbende bij deze besluiten aan te merken en kan dan ook beroep instellen tegen deze besluiten, mits zij bezwaar heeft gemaakt, dan wel haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt.
4.3
De rechtbank stelt vast dat RTTG geen bezwaar heeft gemaakt voordat zij haar beroepen heeft ingesteld. De inhoud van de brief van 11 juni 2018 aan de burgemeester geeft geen aanleiding deze brief als een bezwaarschrift aan te merken. Daarbij is van belang dat RTTG destijds in de primaire besluiten heeft berust, omdat sprake was van een eenmalige verlenging van de looptijd van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen voor maar één jaar en RTTG zich primair nog steeds op het standpunt stelt dat zij pas uit de berusting is teruggetreden toen de looptijd van de vergunningen nog eens met drie jaren werd verlengd. Het is niet met elkaar te verenigen dat RTTG heeft berust in de primaire besluiten en tevens bezwaar ertegen heeft. De rechtbank is echter van oordeel dat RTTG redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank is genoegzaam gebleken, zoals hiervoor al is overwogen, dat RTTG de primaire besluiten heeft aanvaard en dat zij zich pas bezwaard voelde toen de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen bij de bestreden besluiten nog eens met drie jaren werden verlengd.
4.4
Partijen hebben zich uitvoerig over de (niet-)ontvankelijkheid van RTTG uitgelaten. De rechtbank heeft in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. RTTG kan dan ook in haar beroepen worden ontvangen.
De beslissing om Super Game als belanghebbende aan het geding van Fair Play te laten deelnemen
5.	De rechtbank heeft de vraag of Super Game kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit gericht aan Fair Play ambtshalve te beantwoorden. De rechtbank ziet aanleiding op haar beslissing, Super Game als belanghebbende aan het geding van Fair Play te laten deelnemen, terug te komen.
5.1
Niet in geschil is dat Super Game en Fair Play concurrenten van elkaar zijn. Echter, niet is gebleken dat Super Game door het aan Fair Play gerichte bestreden besluit in haar concurrentiebelangen wordt getroffen. De reden voor Super Game om aan het geding van  Fair Play te mogen deelnemen is ook hoofdzakelijk ingegeven door praktische redenen. Super Game heeft aangevoerd dat zij in eenzelfde procedure is verwikkeld als Fair Play, de procedures gelijktijdig lopen en zij het belang van Fair Play kan ondersteunen. Hiermee heeft Super Game geen blijk gegeven van een eigen rechtstreeks belang bij het aan Fair Play gerichte bestreden besluit. De rechtbank is dan ook alsnog van oordeel dat Super Game niet als belanghebbende bij het aan Fair Play gerichte bestreden besluit kan worden aangemerkt en wijst het verzoek om aan het geding van Fair Play te mogen deelnemen daarom alsnog af.
De inhoudelijke beoordeling van de beroepen
6.	 RTTG heeft in de gronden van beroep naar voren gebracht dat de burgemeester niet bevoegd was om de looptijd van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen te verlengen. Een wettelijke grondslag daartoe ontbreekt volgens RTTG. RTTG heeft de rechtbank verzocht te beoordelen of er een wettelijke bevoegdheidsgrondslag bestaat op grond waarvan de burgemeester de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen (ambtshalve) mag verlengen en daarbij gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:413).
6.1
RTTG heeft deze grond aangevoerd, zo begrijpt de rechtbank deze grond, om de rechtmatigheid van de bestreden besluiten te weerspreken. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
6.1.1
De burgemeester heeft de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen verlengd voordat deze afliepen. De burgemeester heeft de verlengde looptijden vervolgens nog eens verlengd binnen de verlengde looptijden. De burgemeester was ten tijde van de eerste verlenging op grond van de Verordening 2000 bevoegd vier exploitatievergunningen te verlenen voor het exploiteren van een speelautomatenhal in zijn gemeente. De burgemeester was ten tijde van de tweede verlenging op grond van de Verordening 2017 bevoegd vier exploitatievergunningen te verlenen voor het exploiteren van een speelautomatenhal in zijn gemeente voor bepaalde tijd. Door de looptijden van deze vergunningen te verlengen heeft de burgemeester in materiële zin niet meer gedaan dan waartoe hij op grond van de Verordening 2000 bevoegd was en op grond van de Verordening 2017 bevoegd is, namelijk vier exploitatievergunningen verlenen dan wel vier exploitatievergunningen verlenen voor bepaalde tijd. De rechtbank is daarom van oordeel dat de burgemeester met het verlengen van de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen niet buiten de bevoegdheidsgrenzen is getreden van zijn bevoegdheid die hij op grond van de Verordening 2000 had en op grond van de Verordening 2017 heeft. De wettelijke bevoegdheidsgrondslagen in deze verordeningen bieden daarom ook basis voor de verlengingen van de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen.
6.1.2
Zoals hiervoor onder 4.2 al is overwogen, is de burgemeester op grond van artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de kansspelen bevoegd een aanwezigheidsvergunning te verlenen voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten in een speelautomatenhal, als de aanvrager ervan beschikt over een exploitatievergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal voor de speelautomatenhal waarvoor hij de aanwezigheidsvergunning vraagt. Onder verwijzing naar wat de rechtbank hiervoor ten aanzien van de exploitatievergunningen heeft overwogen en geoordeeld is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheidsgrondslag voor het verlengen van de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende aanwezigheidsvergunningen is gelegen in voormelde bepaling.
6.1.3
De rechtbank volgt RTTG dan ook niet in haar standpunt dat een wettelijke bevoegdheidsgrondslag voor het verlengen van de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende vergunningen ontbreekt. Het beroep van RTTG slaagt daarom in zoverre niet.
7.	RTTG heeft verder aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de rechtsnorm inzake de verdeling van schaarse publieke rechten en de Verordeningen 2000 en 2017. RTTG stelt zich op het standpunt dat de burgemeester mededingingsruimte had moeten bieden toen de looptijden van de verlengde vergunningen afliepen.
7.1
De rechtbank heeft hiervoor in rechtsoverweging 4.1 al geoordeeld dat de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen schaarse vergunningen zijn. Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2927)) blijkt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen aan potentiele gegadigden op enigerlei wijze ruimte moet worden geboden om mee te dingen naar deze vergunningen als ze beschikbaar komen. Gebleken is dat de gemeenteraad met de Verordening 2017 heeft beoogd uitvoering te geven aan deze rechtspraak door in de verordening te bepalen dat de burgemeester een openbare aankondiging doet indien een vergunning beschikbaar is. Uit de bestreden besluiten blijkt dat de burgemeester zich bewust is van het bestaan van deze rechtsnorm en dat hij bij het nemen van deze besluiten rekening heeft gehouden met deze norm.
7.1.2
De rechtbank is van oordeel dat met de verlengingen van de looptijden van de aan Fair Play en Super Game verleende exploitatievergunningen met drie jaren, de verlengingen afgezet tegen de oorspronkelijk looptijden van tien jaar en bezien in het licht van de inmiddels geldende transparantieverplichting, deze vergunningen wezenlijk zijn gewijzigd.
De burgemeester had daarom voorafgaande aan deze verlengingen, net als bij het verlenen van een exploitatievergunning, de rechtstreeks uit de rechtspraak voortvloeiende en in de Verordening 2017 verankerde rechtsnorm inzake de verdeling van schaarse publieke rechten in acht moeten nemen in de zin van ernaar te handelen. Dit heeft de burgemeester niet gedaan. Reeds omdat uit de Verordening 2017 niet blijkt dat de burgemeester een (beperkte) uitzondering op de transparantieverplichting mocht maken, had de burgemeester deze verplichting moeten naleven en mededingingsruimte moeten bieden. De omstandigheid dat de burgemeester op grond van de Verordening 2017 beleidsregels moet vaststellen over de verdeling van de exploitatievergunningen die hij mag verlenen en hij daartoe nog niet is gekomen, laat deze transparantieverplichting onverlet. Het beroep van RTTG slaagt daarom . Dit heeft tot gevolg dat de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. Voor Fair Play en Super Game betekent dit dat zij voor de periode van
1 januari 2019 tot en met 1 januari 2022 niet meer beschikken over exploitatievergunningen voor de exploitatie van de speelautomatenhallen op de adressen Bautscherweg 26, Klompstraat 1, respectievelijk Akerstraat 19 en Markt 1 (Hoensbroek) in Heerlen. Voor Super Game vervalt daarmee ook de aan de exploitatievergunning voor de locatie Akerstraat 19 voor deze periode toegestane locatiewijziging.
7.1.3
Dit heeft verder tot gevolg dat de bestreden besluiten ook voor zover ze zien op de verlenging van de looptijd van de aan Fair Play en Super Game voor deze speelautomatenhallen verleende aanwezigheidsvergunningen geen stand kunnen houden en zullen worden vernietigd. Ingevolge artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de kansspelen is de burgemeester alléén bevoegd een aanwezigheidsvergunning te verlenen als de aanvrager ervan beschikt over een exploitatievergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal voor de speelautomatenhal waarvoor hij de aanwezigheidsvergunning vraagt. Omdat dit voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 1 januari 2022 voor Fair Play en Super Game voor hun speelautomatenhallen in Heerlen niet meer het geval is, is de bevoegdheid tot het verlenen van aanwezigheidsvergunningen komen te vervallen en daarmee ook de bevoegdheid de looptijden van de aan Fair Play en Super Game voor deze speelautomatenhallen verleende aanwezigheidsvergunningen te verlengen van 1 januari 2019 tot en met 1 januari 2022.
8. Fair Play en Super Game hebben tegen de bestreden besluiten uitsluitend inhoudelijke gronden aangevoerd. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat deze besluiten  op formele gronden worden vernietigd. De rechtbank komt aan de beoordeling van de inhoudelijke gronden tegen deze besluiten van Fair Play en Super Game  daarom niet meer toe. Omdat dit te wijten is aan de handelwijze van de burgemeester zijn de beroepen van Fair Play en Super Game ook gegrond.
9. Omdat de bestreden besluiten worden vernietigd en de rechtbank een finale beslechting van de geschillen niet mogelijk acht, draagt de rechtbank de burgemeester op opnieuw op de bezwaren van Fair Play en Super Game te beslissen. Dit met naleving van de transparantieverplichting, rekening houdend met zowel de belangen van Fair Play en Super Game als de belangen van potentiële gegadigden.
Griffierecht en proceskosten
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de burgemeester Fair Play, Super Game en RTTG de door hen betaalde griffierechten vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door Super Game en RTTG gemaakte proceskosten. De kosten van de in beroep door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op  € 1.024,- voor Super Game en € 1.024,- voor RTTG, voor beide zaken tezamen, (telkens 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-  en een wegingsfactor 1). Ten aanzien van Fair Play is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen van Fair Play, Super Game en RTTG gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten en draagt de burgemeester op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van Fair Play en Super Game met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op de door Fair Play, Super Game en RTTG betaalde griffierechten van telkens € 338,- voor Fair Play en Super Game en twee maal
€ 338,- voor RTTG aan hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Super Game en RTTG telkens tot
een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, voorzitter,
mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van
mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2019. De griffier is buiten staat de uitspraak mee te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 19 juli 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.