ECLI:NL:RVS:2020:2598
Raad van State — Uitspraak 


202000094/1/R4.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Lochem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 november 2019 in zaak nr. 18/5680 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2016 heeft het college de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een laag gebroken puin op de ijsbaan op het perceel De Elzelaan 2 te Lochem niet in behandeling genomen.
Bij besluiten van 14 september 2018 (hierna aangeduid in enkelvoud) heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2020, waar [appellant A], [appellant B] en [appellant C], en het college, vertegenwoordigd door S. Hofland, zijn verschenen. Verder is [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] is voorzitter van de vereniging Lochemse IJsclub en Schaatstrainingsgroep (hierna: de IJsclub). De IJsclub maakt onder meer gebruik van de zogenoemde krabbelbaan (een ijsbaan voor onervaren schaatsers; hierna: de ijsbaan) op het perceel. De ijsbaan bestond uit een grasveld dat kan worden voorzien van een laag water om in periodes van vorst als ijsbaan te kunnen worden gebruikt.
Op 24 oktober 2016 heeft [vergunninghouder] een zogenoemde aanlegvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aangevraagd voor het aanbrengen van een laagje gebroken puin op de ijsbaan. Het is de bedoeling dat hierdoor het oppervlak egaler wordt, zodat kan worden volstaan met een dunnere laag water die sneller bevriest, waardoor de ijsbaan vaker kan worden gebruikt, aldus de aanvraag. De puinlaag is inmiddels aangebracht.
Bij het besluit van 2 november 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] meegedeeld dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen omdat voor de activiteit geen aanlegvergunning nodig is. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de grond in het verleden al is geroerd op een diepte van meer dan 30 cm onder het bestaande maaiveld.
[appellant] en anderen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Volgens hen is zowel een aanlegvergunning nodig als een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de ijsbaan in strijd met het bestemmingsplan.
Bij besluiten van 19 december 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zouden zijn. Bij uitspraak van 7 augustus 2018 heeft de rechtbank het door hen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij het besluit van 14 september 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 2 november 2016 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door hen hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het aanbrengen van de puinlaag vergunningvrij is.
2.    Ter zitting heeft [vergunninghouder] zich op het standpunt gesteld dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 2 november 2016 omdat zij niet allemaal zicht hebben op de ijsbaan vanuit hun woningen.
2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken".
2.2.    [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de ijsbaan. Een deel van hen woont recht tegenover de ijsbaan, op ongeveer 30 m afstand daarvan. Een ander deel woont op een afstand van ongeveer 70 m van de ijsbaan. Gelet op de korte afstanden tussen hun woningen en de ijsbaan is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat zij allen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van het gebruik van de ijsbaan, in het bijzonder vanwege geluid en de verkeersaantrekkende werking. Dat zij niet allen in dezelfde mate gevolgen van het gebruik van de ijsbaan ondervinden, doet daaraan niet af. Naar het oordeel van de Afdeling zijn [appellant] en anderen daarom belanghebbenden bij het besluit van 2 november 2016.
Omgevingsvergunning nodig voor afwijken van het bestemmingsplan?
3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat door de puinlaag geen sprake meer is van een natuurijsbaan als bedoeld in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lochem West". Er is volgens hen daarom een omgevingsvergunning vereist voor het afwijken daarvan.
Zij voeren daartoe ten eerste aan dat bij de uitleg van het begrip "natuurijsbaan" de nadruk moet worden gelegd op "natuur" en niet, zoals de rechtbank heeft gedaan, op het begrip "natuurijs". Natuurijs kan immers overal ontstaan, ook op niet-natuurlijke oppervlakken. Volgens [appellant] en anderen wordt met "natuurijsbaan" gedoeld op een ijsbaan op bijvoorbeeld een vennetje of ondergelopen weiland. Zij verwijzen in dat verband naar de website van de Koninklijke Nederlandsche Schaatsenrijders Bond (hierna: KNSB).
Ten tweede blijkt volgens [appellant] en anderen uit de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:230, over het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lochem West", dat dit bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid om een puinlaag aan te brengen op de ijsbaan. Daarnaast zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Lochem", dat voor een ander deel van de gemeente geldt, de gronden met aanduiding "ijsbaan" niet bestemd voor natuurijsbanen, maar voor reguliere ijsbanen. Dat wijst er volgens hen op dat een natuurijsbaan niet mag worden voorzien van een puinlaag. Dit volgt volgens hen ook uit het voorheen geldende bestemmingsplan "Westelijke omleidingsweg, partiële herziening West III Noord", waarin verhardingen uitsluitend zijn toegestaan waar dat op de plankaart is aangegeven.
[appellant] en anderen voeren ten derde aan dat de raad van de gemeente Lochem bij de voorbereiding van het bestemmingsplan "Lochem West" heeft meegedeeld dat de ijsbaan zich als een groene bufferzone zal manifesteren. Verder heeft de raad in het kader van de voorbereiding van het voorheen geldende bestemmingsplan "Westelijke omleidingsweg, partiële herziening West III Noord" toegezegd dat verharding van de ijsbaan niet mogelijk is. Omdat dit toch is gebeurd, heeft het college in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel, aldus [appellant] en anderen.
3.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lochem West", zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Archeologie", gelden op het perceel de enkelbestemming "Sport", de dubbelbestemming "Archeologie 5" en de functieaanduiding "ijsbaan".
Artikel 12.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Lochem West", luidt:
"De voor ‘Sport’ aangewezen gronden zijn bestemd voor een natuurijsbaan, ter plaatse van de aanduiding ‘ijsbaan’".
3.2.    Het begrip "natuurijsbaan" is niet gedefinieerd in de planregels. De Afdeling zal daarom voor de uitleg daarvan aansluiting zoeken bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal is het begrip "natuurijsbaan" omgeschreven als een ijsbaan met natuurijs. Leidend voor de uitleg van het begrip "natuurijsbaan" is dus dat er natuurijs op de baan ligt, niet dat de baan zelf op natuurlijke wijze is ontstaan of er natuurlijk uitziet. Vaststaat dat het ijs dat op de ijsbaan op het perceel kan ontstaan, natuurijs is, namelijk ijs dat op natuurlijke wijze, onder invloed van vorst, ontstaat, en niet bijvoorbeeld door een ondergronds vriessysteem. Het aanbrengen van de puinlaag leidt er dus niet toe dat geen sprake meer is van een natuurijsbaan als bedoeld in de planregels. Overigens vindt de beperkte uitleg van het begrip "natuurijsbaan" door [appellant] en anderen evenmin steun in de informatie over natuurijsbanen op de website van de KNSB. Ook daar is vermeld dat natuurijsbanen ijsbanen zijn die alleen worden gebruikt voor natuurijs. Vennetjes en weilanden zijn daarbij slechts als voorbeeld genoemd.
De verwijzing van [appellant] en anderen naar de uitspraak van 10 juli 2013 leidt niet tot een ander oordeel. In deze uitspraak is overwogen dat het bestemmingsplan "Lochem West" een verharde baan waarop het gehele jaar door kan worden geskeelerd niet toestaat. Deze overweging gaat dus niet over het aanbrengen van een puinlaag ten behoeve van gebruik voor schaatsen, waar het in deze zaak om gaat. Daarbij komt dat de regels in het bestemmingsplan over het uitvoeren van grondbewerkingen, zoals het aanbrengen van de puinlaag, zijn gewijzigd op grond van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Archeologie".
Dat uit het voorgaande bestemmingsplan "Westelijke omleidingsweg, partiële herziening West III Noord" en het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Lochem" zou volgen dat natuurijsbanen niet mogen zijn voorzien van een puinlaag is niet relevant, alleen al omdat die bestemmingsplannen niet (meer) gelden voor het perceel.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het aanbrengen van de puinlaag niet ertoe leidt dat geen sprake meer is van een natuurijsbaan.
Het betoog faalt in zoverre.
3.3.    Wat [appellant] en anderen aanvoeren over de toezeggingen van de raad leidt niet tot een ander oordeel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
De door [appellant] en andere genoemde toezeggingen die zijn gedaan in het kader van de voorbereiding en vaststelling van het bestemmingsplan "Westelijke omleidingsweg, partiële herziening West III Noord" zijn niet van belang omdat dat plan ten tijde van de aanvraag al niet meer van kracht was. [appellant] en anderen konden en mochten daaruit niet redelijkerwijs afleiden dat de ondergrond van de ijsbaan onder het huidige planologische regime niet zou veranderen. Verder hebben [appellant] en anderen geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de raad in het kader van de voorbereiding van het nu geldende bestemmingsplan "Lochem West", zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Archeologie", toezeggingen heeft gedaan over het uiterlijk of het gebruik van de ijsbaan. Alleen al daarom slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
Het betoog faalt ook in zoverre.
4.    Voor zover [appellant] en anderen beogen te betogen dat de puinlaag ook om een andere reden in strijd is met het bestemmingsplan, namelijk omdat het een verharding is en verhardingen niet expliciet in het bestemmingsplan zijn toegelaten, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten of de puinlaag kan worden aangemerkt als een verharding, is voor het mogen aanbrengen van de puinlaag niet vereist dat dit expliciet op de planverbeelding is vermeld. Verder is in artikel 7 van de planregels van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Archeologie" uitputtend geregeld onder welke voorwaarden ter plaatse van de ijsbaan verhardingen mogen worden aangebracht of andere grondbewerkingen mogen worden uitgevoerd. Of aan die voorwaarden wordt voldaan, wordt hierna besproken.
Aanlegvergunning nodig?
5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat voor het aanbrengen van de puinlaag een aanlegvergunning nodig is omdat de puinlaag een oppervlakte heeft dat groter is dan 250 m2. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:69a van de Awb afgezien van inhoudelijke bespreking van dit betoog. Het relativiteitsvereiste kan hen niet worden tegengeworpen omdat hun belangen zijn verweven met het algemene belang dat de planregel over de aanlegvergunningplicht dient, aldus [appellant] en anderen.
5.1.    Artikel 7 van de planregels van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Archeologie" luidt:
"7.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Archeologie 5' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming van terreinen met een hoge archeologische verwachting, waarbij de bestemming 'Waarde - Archeologie 5' voorrang heeft op de andere daar voorkomende bestemming(en).
(…)
7.4 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
7.4.1 Verbod
Het is verboden om op de voor ‘Waarde - Archeologie 5’ aangewezen gronden de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegde gezag:
(…)
c. het aanleggen of uitbreiden van oppervlakteverhardingen zoals wegen, paden, banen of parkeergelegenheden;
(…)
j. het uitvoeren van andere grondbewerkingen, waartoe in ieder geval worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren en ontginnen van gronden.
7.4.2 Uitzonderingen
Het in lid 7.4.1 genoemde verbod is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
a. worden uitgevoerd op gronden waarvan uit documenten blijkt dat de archeologische waarden reeds eerder verstoord zijn op een diepte van meer dan 30 centimeter onder het bestaande maaiveld, hetgeen wordt getoetst door een archeologisch deskundige, of;
(…)
c. een diepte hebben van niet meer dan 30 centimeter onder het bestaande maaiveld, of;
d. een gezamenlijke oppervlakte hebben van niet meer dan 250 m², of;
(…)"
5.2.    Het college stelt zich onder verwijzing van een e-mailbericht van de regioarcheoloog van 31 oktober 2016 op het standpunt dat de uitzondering op de aanlegvergunningplicht in artikel 7.4.2, aanhef en onder a, van de planregels zich voordoet, omdat de grond in het verleden al is geroerd op een diepte van meer dan 30 cm onder het bestaande maaiveld. [appellant] en anderen hebben ter zitting meegedeeld dat zij dit niet bestrijden. Alleen al daarom heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen aanlegvergunning nodig is. Of de puinlaag een oppervlakte van meer dan 250 m2 heeft als bedoeld onder d, is daarom niet van belang. Overigens heeft het college ter zitting meegedeeld dat de uitzondering onder c zich ook voordoet, omdat de puinlaag op het maaiveld is aangebracht en niet daaronder.
Aangezien geen aanlegvergunning nodig is, behoeft het betoog van [appellant] en anderen over het relativiteitsvereiste geen bespreking.
Het betoog faalt.
Gevolgen van de puinlaag en beslissing op handhavingsverzoeken
6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de puinlaag. Sindsdien worden namelijk onkruidbestrijdingsmiddelen gebruikt. Verder is volgens hen ten onrechte niet onderzocht in hoeverre de puinlaag en het gebruik van onkruidbestrijdingsmiddelen gevolgen heeft voor beschermde flora en fauna in het gebied en de waterhuishouding. Tot slot heeft het college ten onrechte niet beslist op hun handhavingsverzoeken over de ijsbaan.
De Afdeling stelt voorop dat deze procedure uitsluitend gaat over de vraag of het college de aanvraag van [vergunninghouder] om een vergunning voor het aanbrengen van de puinlaag terecht niet in behandeling heeft genomen omdat de activiteit vergunningvrij is. Het uitblijven van een besluit van het college op de handhavingsverzoeken van [appellant] en anderen ligt dus niet ter beoordeling voor. Uit wat onder 3.2, 3.3, 4 en 5.2 is overwogen, volgt dat voor het aanbrengen van de puinlaag geen omgevingsvergunning nodig is. Wat [appellant] en anderen aanvoeren over het gebruik van bestrijdingsmiddelen en de gevolgen voor flora, fauna en de waterhuishouding, kan daaraan niet afdoen. Voor zover zij willen betogen dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming nodig is, overweegt de Afdeling dat de aanvraag en de besluiten van het college niet gaan over een vergunning op grond van die wet. Het betoog hoeft daarom geen bespreking.
Slotoverwegingen
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
912.