ECLI:NL:RBNHO:2021:5014
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/4824
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. M.G.T. van Leyenhorst, juridisch adviseur).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob-verzoek) deels ingewilligd.
Bij besluit van 20 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard en ten aanzien daarvan het primaire besluit herroepen. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op grond van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2017 heeft de rechtbank ten aanzien van de door verweerder overgelegde stukken waarvan verweerder heeft aangegeven dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen, gehandeld alsof de rechtbank heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de onder beperkte kennisneming overgelegde stukken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 1] , projectleider Rijksvastgoedbedrijf.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Op 29 april 2018 heeft eiser bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eiser heeft  in zijn Wob-verzoek verzocht om:
alle informatie die betrekking heeft op en is ontstaan door de handeling om De Koepelgevangenis (hierna: de Koepel) over te dragen aan de gemeente Haarlem. Mochten ook andere derden partijen betrokken zijn geweest bij de handeling, dan vallen die ook onder de zoekvraag;
alle interne correspondentie en externe correspondentie met leden van de Stichting Panopticon en andere partijen, waaronder de gemeente Haarlem, of burgers te openbaren die verwant is met het besluit De Koepel in Haarlem te verkopen;
de tijdsspanne van het verzoek is van 1 januari 2010 tot en met de datum van het verzoek.
1.2
In het primaire besluit heeft verweerder aangegeven dat er in totaal 220 documenten zijn aangetroffen die vallen onder de reikwijdte van het verzoek. Deze zijn opgenomen in een bijgevoegde inventarisatielijst. Met betrekking tot de openbaarmaking heeft verweerder het volgende besloten:
het document 116 niet openbaar te maken, omdat dit document reeds openbaar is;
de documenten met de nummers 79, 80, 121, 127, 177, 188 en 189 niet openbaar te maken. Deze documenten bevatten gegevens die de financiële of economische belangen van de Staat kunnen schaden als die openbaar worden gemaakt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob);
alle documenten (1 t/m 220) bevatten gegevens die vallen onder de persoonlijke levenssfeer. Die gegevens worden niet openbaar gemaakt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob);
e documenten met de nummers 77 t/m 86, 89 t/m 105, 112, 121 t/m 123, 128 t/m 134, 136 t/m 146, 150, 152 t/m 153, 158 t/m 164, 165 t/m 172, 174 t/m 179, 182, 184 t/m 185, 188 t/m 193 en 195 t/m 198 niet openbaar te maken. Deze documenten bevatten persoonlijke beleidsopvattingen die zijn gedaan in het kader van intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob);
de documenten met de nummers 1, 2 t/m 12a, 14, 15a, 16, 33b, 34 t/m 77, 99, 102, 106, 108, 110, 113, 115, 117 t/m 119, 122, 123, 125, 126, 133 t/m 135, 138, 144, 147, 148, 155 t/m 157, 173, 180, 183, 186 en 194 deels openbaar te maken;
de documenten met de nummers 1b, 13a, 15b, 33a, 33c, 78 t/m 98, 100, 101, 103 t/m 105, 107 t/m 109a, 111, 112, 114, 120, 121, 124, 127 t/m 132, 136, 137, 139 t/m 143, 145, 146, 149 t/m 154, 158, 172, 174 t/m 179, 181, 182, 184, 185, 187 t/m 193,en 195 t/m 220 in hun geheel te weigeren, omdat de uitzonderingsgronden, als vervat in artikel 10 en 11 van de Wob daarop van toepassing zijn.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van bezwaaronderdeel 1 (integrale weigering van documenten) en bezwaaronderdeel 3 (lakken van persoonsgegevens). Ten aanzien van die onderdelen herroept verweerder het primaire besluit. Verweerder heeft het volgende besloten:
document 80 geheel te weigeren. Na weglating van de informatie die geweigerd wordt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en e, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob blijft geen informatie over de bestuurlijke aangelegenheid over die voor afzonderlijke verstrekking in aanmerking komt;
documenten 92 en 93 zijn reeds openbaar en voor een ieder beschikbaar. De Wob is niet van toepassing;
de documenten met nummers 96, 136, 140, 142, 153, 167, 171, 175, 177, 178, 195 en 211 deels openbaar te maken, onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob;
e inventarislijst aan te vullen en zodoende inzicht te geven in de afzender en ontvanger van mailwisselingen, daar waar dat in het primaire besluit niet is gedaan.
Ten aanzien van bezwaaronderdeel 2 (intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen) en bezwaaronderdeel 4 (financiële of economisch belangen van de staat) is het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Wettelijk kader
3.1
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wob:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
b.	de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
e.	de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g.	het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3.2
Artikel 11, eerste lid, van de Wob:
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Beoordeling zorgvuldigheid
4.1
Verweerder heeft de aangetroffen 220 documenten opgenomen in een inventarislijst (hierna: inventarislijst 1). In het bestreden besluit heeft verweerder deze inventarislijst aangevuld (hierna: inventarislijst 2). Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid van de Awb kennis te hebben genomen van de (deels) openbaargemaakte documenten en de bijbehorende inventarislijsten komt de rechtbank tot de conclusie dat inventarislijst 1 en inventarislijst 2 niet met elkaar overeenstemmen en dat er daarnaast ook onjuistheden in deze lijsten staan. Ter illustratie geeft de rechtbank hieronder een aantal voorbeelden:
1) Document 82:
Volgens inventarisatielijst 1 is dit document
deels
openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Een gelakte versie van dit document zit ook in het dossier achter het primaire besluit. Echter, volgens inventarislijst 2 is dit document
niet
openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob;
2) Document 83:
Volgens beide inventarislijsten betreft dit document “ [# 1]  conceptbrief RVB aan gemeente”. Dit document betreft een e-mail en géén conceptbrief;
3) Document 85:
a.
a)
Volgens inventarisatielijst 1 is dit document
deels
openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Dit document is in bijlage 3 van document 59a zelfs in zijn geheel openbaar gemaakt en zit in het dossier achter het primaire besluit. Echter, volgens inventarislijst 2 is dit document
niet
openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob;
b)
Volgens beide inventarislijsten betreft document 85 “ [# 2] info raad Bijlage 2_Juridisch advies aan en verkoop De Koepel 11-10-2016 Intern beraad”. Volgens inventarislijst 2 is dit document afkomstig van [naam 2] Advocaten en verzonden aan het Rijksvastgoedbedrijf (hierna: RVB). Echter, dit document bestaat niet uit één maar uit meerdere documenten. Naast het document dat bestaat uit 10 pagina’s en afkomstig is van [naam 2] Advocaten en verzonden is naar het RVB valt onder document 85 ook nog een document van 2 pagina’s, een document van 1 pagina, een document van 2 pagina’s, een document van 2 pagina’s, een artikel uit het Haarlems Dagblad van 1 pagina, een document van 1 pagina en een document van 2 pagina’s. Deze documenten zijn niet allemaal afkomstig van [naam 2] Advocaten en verzonden naar het RVB. Vanaf document 86 worden deze extra documenten voor een deel ook als afzonderlijke documenten benoemd, maar het is voor de rechtbank onduidelijk of de documenten die onder document 85 vallen doublures zijn. Daarnaast is onduidelijk of ze beoordeeld zijn door verweerder;
4) Document 92 en document 93:
Volgens inventarislijst 2 zijn deze documenten niet openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Echter, in het bestreden besluit geeft verweerder aan dat deze twee documenten reeds grotendeels openbaar en voor een ieder beschikbaar zijn. Ook stuurt verweerder een kopie van deze documenten aan eiser en verwijst verweerder naar de vindplaats op de website van de gemeente Haarlem;
5) Document 134:
Volgens inventarislijst 1 is dit document deels openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit document zit niet in het dossier.
6) Document 177:
Volgens inventarislijst 2 is dit document deels openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Echter, in het bestreden besluit geeft verweerder aan dat een bepaalde passage uit document 177 onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar wordt gemaakt. Sub g is echter niet opgenomen in inventarislijst 2;
7) Document 179:
Volgens inventarislijst 2 is dit document deels openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit document zit echter niet in het dossier.
8) Document 195:
Volgens inventarislijst 2 is dit document deels openbaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Uit dit document blijkt niet dat artikel 11, eerste lid, van de Wob hier is toegepast.
9)
Uit beide inventarislijsten blijkt niet dan wel onvoldoende of de opgenomen documenten e-mails zijn. Bij sommige documenten staat weliswaar de vermelding RE of FW, maar bijvoorbeeld bij de documenten met de nummers 4, 46, 47, 48, 49 en 195 staat deze vermelding niet terwijl dit wel e-mails zijn. Het documenttype is dus niet steeds te achterhalen.
4.2
Naast de omstandigheid dat de twee inventarislijsten niet overeenkomen en ook nog onjuistheden bevatten, stelt de rechtbank vast dat in het primaire besluit een onjuistheid staat. In het primaire besluit staat onder het kopje ‘Besluit’ een opsomming van documenten die niet openbaar gemaakt worden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen). Het betreft de documenten met de nummers:
77 t/m 86, 89 t/m 105, 112, 121 t/m 123, 128 t/m 134, 136 t/m 146, 150, 152 t/m 153, 158 t/m 164, 165 t/m 172, 174 t/m 179, 182, 184 t/m 185, 188 t/m 193 en 195 t/m 198.
Deze opsomming komt echter niet overeen met de documenten die volgens het kopje ‘Overweging’ om deze reden niet openbaar gemaakt worden. Het betreft onder dit kopje de documenten met de nummers:
77 t/m 81, 83 t/m 84, 86, 88, 90, 91b t/m 96, 98, 100 t/m 101, 102a, 105, 106a t/m 107, 108a, 109, 110a t/m 112, 114, 118a, 119a t/m 121, 124, 125a, 127 t/m 132, 136 t/m 137, 139 t/m 146, 149 t/m 154, 150, 152 t/m 153, 158 t/m 163, 165 t/m 172, 174 t/m 179, 180a t/m 182, 184 t/m 185, 188 t/m 193 en 195 t/m 220.
Verweerder heeft deze discrepantie in het bestreden besluit niet onderkend.
4.3.
De conclusie van het voorgaande is dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De beroepsgrond slaagt. Verweerder zal alle documenten opnieuw moeten beoordelen en opnieuw in een (duidelijkere) inventarislijst moeten opnemen, zo dat het besluit en die lijst met elkaar in overeenstemming zijn.
Inhoudelijke beoordeling
5.	Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet in redelijkheid de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag heeft kunnen leggen aan de weigering van de openbaarmaking. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van alle 220 documenten en overweegt als volgt.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wob:
6.1
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wob namen heeft weggelakt van personen die vanuit hun functie verantwoordelijkheid dragen voor besluitvorming (waaronder burgemeester, wethouders en gemandateerden en gedelegeerden), van personen die een publieke functie of openbaar ambt bekleden (waaronder notaris, beëdigd taxateurs, gemandateerden, gedelegeerden, burgemeester, wethouders en politici) en van niet-natuurlijke personen. Verder zijn e-mailextensies ten onrechte weggelakt.
6.2
Verweerder heeft zich ten aanzien van de notaris en de taxateur op het standpunt gesteld dat voor zover deze personen in het kader van hun functie in de openbaarheid treden hun namen niet gelakt zijn. Voor zover zij niet in de openbaarheid treden wordt het van belang van hun persoonlijke levenssfeer geëerbiedigd. Dan worden hun namen wel weggelakt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De rechtbank heeft aan de hand van de aan haar overgelegde documenten kunnen vaststellen dat verweerder bij het weglakken van namen zich heeft gehouden aan het door haar verwoorde uitgangspunt bij de notaris en taxateur. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
6.3
Ook voor politici geldt naar het oordeel van de rechtbank dat wanneer zij een openbare handeling verrichten hun naam niet gelakt moet worden, maar anders wel. Met betrekking tot de motie stelt de rechtbank vast dat dit een openbaar document betreft. In document 175 is weliswaar de naam van de politicus weggelakt, maar in deze mailwisseling verwijst deze politicus naar haar eigen blog waardoor deze informatie al op een andere manier openbaar is. Voor het overige heeft de rechtbank aan de hand van de aan haar overgelegde documenten kunnen vaststellen dat verweerder bij het weglakken van namen zich heeft gehouden aan het door haar verwoorde uitgangspunt bij politici. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
6.4
Deze beroepsgrond slaagt wel voor zover die betrekking heeft op personen die vanuit hun functie verantwoordelijkheid dragen voor besluitvorming. Zoals verweerder ter zitting heeft erkend, bevinden zich twee documenten in het dossier waarin de namen van de burgemeester en de wethouder ten onrechte zijn weggelakt.
6.5
Deze beroepsgrond slaagt ook voor zover die betrekking heeft op gemandateerden en gedelegeerden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, aangezien in de onder het Wob-verzoek vallende documenten geen sprake is van in mandaat genomen besluiten, de namen van de gemandateerden ook niet openbaar behoeven te worden gemaakt. Die stelling van verweerder faalt. Uit de uitspaak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2883), waarnaar verweerder in het verweerschrift verwijst, volgt niet dat alleen bij een besluitsmandaat de naam bekend gemaakt moet worden. Dat moet ook indien sprake is van een ondertekeningsmandaat. De burger moet namelijk kunnen controleren of de gemandateerde tot de ondertekening van die besluiten bevoegd was.
6.6
Tot slot slaagt deze beroepsgrond ook ten aanzien van de e-mailextensies. Ofschoon juist is dat uit de inventarislijsten kan blijken wie de verzender en de ontvanger is van een document, gaat die stelling alleen op wanneer de inventarislijst geen onjuistheden bevat en wanneer uit de inventarislijst blijkt of een document een e-mail is of niet. Zoals de rechtbank hierboven onder 4.1 reeds heeft geoordeeld is dat in deze zaak niet het geval.
6.7
Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond dat verweerder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wob onjuist heeft toegepast.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob:
7.1
Verweerder heeft met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob de openbaarmaking van de documenten met de nummers 79, 80, 127, 177, 188 en 189 deels geweigerd. Verweerder heeft aangevoerd dat de verkoop van De Koepel niet op zichzelf staat. Indien inzicht wordt gegeven in berekenmethodiek/taxatiemethode van dit onroerend goed, wordt daarmee tevens inzicht gegeven in de berekenmethodiek/ taxatiemethode voor ander onroerend goed. Dat kan de financiële belangen van verweerder schaden, omdat de prijs van onroerend goed van verweerder vrijwel altijd op gelijksoortige taxaties wordt gebaseerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Hij heeft de openbaarmaking van de opdracht tot taxatie en alle andere documenten die inzicht kunnen geven in de methodiek (document 79, 177 en 188) kunnen weigeren. De beroepsgrond faalt.
7.2
Ten aanzien van document 80 (facturen kosten gemeente) is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het openbaar maken van dit document de financiële belangen van één van de twee partijen kan schaden. Ook ten aanzien van document 127 ( [# 3] ongeadresseerde offerteaanvraag taxatie.pdf) is de rechtbank van oordeel dat door verweerder (onvoldoende) is gemotiveerd waarom hier artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob van toepassing zou zijn. Dienaangaande slaagt de beroepsgrond.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob:
8.1
Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder de openbaarmaking deels heeft geweigerd bij (alleen) document 177, met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob. Volgens verweerder leidt openbaarmaking tot onevenredige benadeling van de organisaties waar deze informatie betrekking op heeft en van andere organisaties die juist niet in beeld waren. Deze benadeling bestaat uit het feit dat bekend wordt welke organisaties in beeld waren voor het uitbrengen van een offerte voor een taxatie en welke organisaties juist niet. Dit belang moet zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid aangezien dit ook voor toekomstige taxaties invloed kan hebben op de uitvraag. De rechtbank is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de taxaties van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob:
9.1
Verweerder heeft met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob een grote hoeveelheid documenten integraal geweigerd, omdat deze documenten opgesteld zijn ten behoeve van intern beraad. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder zowel bij het primaire besluit als bij de heroverweging naar aanleiding van het bezwaar alle documenten die integraal zijn geweigerd heeft beoordeeld en daarbij per alinea heeft bekeken of sprake is van een weigeringsgrond zoals neergelegd in de Wob.
9.2
De rechtbank stelt vast dat de documenten die zijn geweigerd concepten, interne notities en interne memo’s betreffen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van deze documenten, na beoordeling per alinea, in redelijkheid op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft kunnen weigeren. Na weglakking van de persoonlijke beleidsopvattingen resteert een document zonder informatiewaarde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Concluderend
10 Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel het bestreden besluit  onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd (de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb).
11 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook past de rechtbank geen bestuurlijke lus toe omdat voor een nieuw besluit nader onderzoek noodzakelijk is. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen en daarbij een nieuwe inventarislijst moeten maken. De rechtbank stelt voor het nemen van dit nieuwe besluit een termijn van zes weken.
12 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat de rechtbank niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten.
Beslissing
De rechtbank:
 verklaart het beroep gegrond;
 vernietigt het bestreden besluit;
 draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
 draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. M.P. de Valk, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.