ECLI:NL:CBB:2021:678
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/317
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 27 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 10 maart 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen
[naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde een biologisch vleesveebedrijf en heeft in 2014 besloten om te schakelen naar een biologische melkveehouderij. Het bedrijf heeft drie locaties: [adres 1] te [plaats 2] , [adres 2] te [plaats 3] en [adres 3] te [plaats 1] . In 2013 hield appellante 298 biologisch gehouden vleesveerunderen en in 2014 370.
2.2
Voor de locaties in [plaats 1] en [plaats 3] heeft appellante vergunningen voor het houden van vleesvee. Voor de locatie in [plaats 2] heeft appellante op 22 juli 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het wijzigen van de rundveehouderij. Deze vergunning is op 12 februari 2016 verleend en op grond daarvan mag appellante op deze locatie 240 melk- en kalfkoeien, 145 stuks vrouwelijk jongvee en in totaal 75 stuks overig rundvee houden. Op 29 oktober 2015 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de inrichting en het plaatsen van een mestbassin op het perceel. Deze vergunning is op 17 februari 2016 verleend en op grond daarvan mag appellante de hiervoor genoemde dieraantallen houden.
2.3
Appellante is op 26 juni 2015 overeenkomsten aangegaan met twee bouwbedrijven voor het verbouwen van de stal op de locatie in [plaats 2] . Uit een factuur van 30 juni 2015 blijkt dat appellante 195 dieren heeft verkocht aan een andere veehouder voor € 212.000,- en deze vanaf 22 juni 2015 aan hem heeft geleverd. Vanaf januari 2016 heeft appellante in totaal 268 stuks melkvee aangekocht. Verder heeft appellante tussen juni 2015 en juli 2016 geïnvesteerd in verschillende machines en tussen maart en december 2016 in verschillende percelen grasland en weidegrond. De totale investering komt volgens het door appellante overgelegde overzicht uit op € 2.196.583,-.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 41 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar, 39 stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar, 68 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar, 28 stuks mannelijk jongvee ouder dan 1 jaar, 29 fokstieren, en 77 zoogkoeien.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.559 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat er op 2 juli 2015 104 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 588 kg. Hij heeft alleen nog fosfaatrechten vastgesteld voor jongvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig was en voor de melkveehouderij is bedoeld, te weten 33 stuks. Verweerder heeft geen korting toegepast, omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is.
3.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 763 kg. Verweerder heeft het beroep op de startersregeling afgewezen. Het beroep op de knelgevallenregeling (vanwege bouwwerkzaamheden) is toegewezen en verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op basis van de gegevens op de alternatieve peildatum 24 april 2015 (41 stuks jongvee). Verweerder heeft geen korting toegepast, omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is.
3.4
Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.296 kg. Verweerder heeft zowel het fosfaatrecht op de peildatum 2 juli 2015 (137 stuks jongvee, zonder korting 2.496 kg) als op de alternatieve peildatum 24 april 2015 (178 stuks jongvee, zonder korting 3.296 kg) opnieuw berekend. Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt. Verweerder heeft ook de fosfaatruimte opnieuw berekend en geconcludeerd dat het bedrijf van appellante grondgebonden is, zodat er geen korting wordt toegepast.
3.5
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast, zodat er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Daarbij benadrukt appellante dat biologische bedrijven niet bijdragen aan het mestoverschot, niets te maken hebben met de derogatiebeschikking en niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de ontstane problematiek.
4.2
Appellante stelt dat de startersregeling geen recht doet aan de bijzondere omstandigheden van ondernemingen die volledig omgeschakeld zijn van biologisch vleesvee naar biologisch melkvee en die onomkeerbare investeringen hebben gedaan.
4.3
Appellante stelt dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling ten onrechte voorbij is gegaan aan de vraag – en beoordeling – over welke dieraantallen appellante zou hebben beschikt zonder de genoemde bijzondere omstandigheden. Verweerder had uit moeten gaan van de representatieve dieraantallen die appellante kan houden op haar bedrijf, rekening houdend met onder meer capaciteit en fosfaatruimte.
4.4
Appellante stelt dat verweerder van een te beperkte hoeveelheid grond is uitgegaan bij de vaststelling van de fosfaatruimte. Ook de dieraantallen zijn niet volledig juist vastgesteld.
4.5
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Op de peildatum 2 juli 2015 zat zij middenin de omschakeling van een biologisch vleesveebedrijf naar een biologisch melkveebedrijf. Appellante heeft tot deze omschakeling besloten omdat het biologisch vleesvee geen rendement opleverde. Van een uitbreiding van het bedrijf is geen sprake, het aantal (vergunde) dieren is zelfs iets teruggegaan. Appellante stelt dat haar bedrijf daarom wel degelijk afwijkend is van bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Zij heeft geïnvesteerd binnen de kaders van de wet en zoals dat van overheidswege werd gefaciliteerd. Het bedrijf is volledig grondgebonden en appellante investeert daarnaast in duurzaamheid en milieubeheer. Het is onbegrijpelijk en niet toelaatbaar dat de overheid de omschakeling faciliteert door het verlenen van vergunningen, maar dat dezelfde overheid dit vervolgens met terugwerkende kracht ongedaan maakt met een stelsel waar appellante niet door getroffen dient te worden. Haar bedrijf is juist onderdeel van de oplossing in de fosfaatdiscussie, niet van het probleem. Appellante wordt ernstig en disproportioneel benadeeld. Ter onderbouwing heeft appellante een rapport van H.J. Arends van 13 juni 2019 en een brief van de Rabobank van 22 februari 2019 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van het EP en verwijst daarbij naar de jurisprudentie van het College daarover.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast en daarbij terecht geen rekening heeft gehouden met de niet-gerealiseerde groei. Hij verwijst daarbij naar jurisprudentie van het College, onder meer de uitspraak van 11 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:528).
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de fosfaatruimte in het vervangingsbesluit  juist heeft vastgesteld. Ook de dieraantallen zijn in het vervangingsbesluit juist vastgesteld.
5.4
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een uitbreiding van het bedrijf en dat appellante zich daarom niet onderscheidt van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden in het licht van het afschaffen van het melkquotum. Dat er sprake was van een omschakeling van biologisch vleesvee naar biologisch melkvee, maakt dat niet anders. Verder benadrukt verweerder, onder verwijzing naar jurisprudentie van het College, dat het belang van derogatie de gehele melkveesector dient, inclusief biologische melkveehouderijen. Appellante heeft eind 2014 besloten haar bedrijf om te schakelen van een biologisch vleesveebedrijf naar een biologisch melkveebedrijf. Eind juni 2015 heeft zij overeenkomsten gesloten ten behoeve van de verbouwing van de stal op de (hoofd)locatie in [plaats 2] en heeft zij veel vleesvee verkocht. In februari 2016 zijn de vergunningen voor het houden van 240 melk- en kalfkoeien op de (hoofd)locatie in [plaats 2] verleend. Tevens heeft appellante in 2016 melkvee aangekocht en geïnvesteerd in grasland en weidegrond. Verweerder benadrukt dat het stelsel ten tijde van deze beslissingen voorzienbaar en (na 2 juli 2015) kenbaar was. Appellante is dus in weerwil van naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande omschakeling en groei.
Beoordeling
6.1
Ter zitting heeft appellante haar beroep op de startersregeling ingetrokken. Verder is gebleken dat ook over de toepassing van de knelgevallenregeling, de grondgebondenheid en de dieraantallen geen geschil meer bestaat. De onder 4.2, 4.3 en 4.4 vermelde beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
6.2
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP en overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Zie de uitspraken van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7). De door appellante ingeroepen Verordening inzake de biologische productie binnen de EU (Verordening (EG) 834/2007 en (EG) 889/2008) maakt dat niet anders, zoals het College al heeft overwogen in de uitspraak van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:446). Biologische melkveehouders komt zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toe. De onder 4.1 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College stelt vast dat appellante ook een beroep heeft ingediend tegen een besluit op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het College heeft op 16 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:156) uitspraak gedaan. In deze zaak heeft appellante ook een beroep gedaan op artikel 1 van het EP. Gelet op de samenhang, het feit dat appellante hetzelfde aanvoert in beide zaken en de ongewijzigde omstandigheden komt het College in deze zaak tot eenzelfde oordeel. Daarbij is van belang dat appellante in 2014 heeft besloten om op haar (hoofd)locatie in [plaats 2] een biologische melkveehouderij te starten. In juni 2015 heeft zij deze omschakeling feitelijk in gang gezet, onder meer door het sluiten van aannemingsovereenkomsten voor het verbouwen van de stal. Op dat moment beschikte appellante echter nog niet over de vereiste vergunningen om melkvee te mogen houden. Deze vergunningen zijn pas in februari 2016 verleend. Dat betekent dat appellante met haar investeringen is vooruitgelopen op de benodigde vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat er in dat geval in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406). Het College ziet geen aanleiding om in het geval van appellante van dit uitgangspunt af te wijken. Het College verwijst ter motivering van dit oordeel verder naar hetgeen hierover in zijn uitspraak van 16 februari 2021 is geoordeeld. Het College is zodoende van oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. De onder 4.5 vermelde beroepsgrond slaagt niet. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Omdat het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te 	vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.