ECLI:NL:RVS:2020:2181
Raad van State — Uitspraak 


201907782/1/A3.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant sub 1], wonend te Vlieland,
2. Badhuys Vlieland Beheer B.V., gevestigd te Harlingen,
3. Badhuys Vlieland Exploitatie B.V., gevestigd te Harlingen,
4. Strandhotel Seeduyn Vlieland B.V., gevestigd te Vlieland (hierna gezamenlijk en in enkelvoud te noemen: [appellant sub 1])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 september 2019 in zaken nrs. 18/3717, 19/1949 en 19/1950 in het geding tussen:
[partij] handelend onder de naam [bedrijf A], wonend te Vlieland,
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlieland.
Procesverloop
Zaak nr. 18/3717
Bij besluit van 25 mei 2018 heeft het college aan [partij] een strandexploitatievergunning voor het verhuren van strandbedden voor het jaar 2018 verleend.
Bij besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62677, heeft het college aan [partij] een strandexploitatievergunning voor het verkopen van niet-alcoholische dranken en etenswaren voor het jaar 2018 verleend.
Bij besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62745, heeft het college aan [belanghebbende], handelend onder de naam [bedrijf B], een strandexploitatievergunning voor het verkopen van niet-alcoholische dranken en etenswaren voor het jaar 2018 verleend.
Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft het college het door [partij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 mei 2018 en het besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62745, niet-ontvankelijk verklaard en het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62677, ongegrond verklaard.
[partij] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 oktober 2018.
Zaak nr. 19/1949
Bij besluit van 9 april 2019, kenmerk 40495, heeft het college aan [partij] een strandexploitatievergunning voor het verkopen van niet-alcoholische dranken en etenswaren voor het jaar 2019 verleend.
[partij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op verzoek van partijen is met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
Zaak nr. 19/1950
Bij besluit van 9 april 2019, kenmerk 38713, heeft het college aan [partij] een strandexploitatievergunning voor het verhuren van strandbedden voor het jaar 2019 verleend.
[partij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op verzoek van partijen is met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
Zaken nrs. 18/3717, 19/1949/1950
Bij uitspraak van 12 september 2019 heeft de rechtbank de door [partij] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 oktober 2018, 9 april 2019, kenmerk 40495, en 9 april 2019, kenmerk 38713 vernietigd, voor zover aan [partij] vergunningen zijn geweigerd met betrekking tot de Strook en het college in zoverre opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij besluit van 22 oktober 2019 opnieuw beslist op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62677, het bezwaar gegrond verklaard, voor zover de vergunning is geweigerd zoals beschreven in de Voorwaarde en het besluit in zoverre herroepen. Het college heeft voorts opnieuw beslist op de aanvragen die ten grondslag liggen aan het besluit van 9 april 2019, kenmerk 40495 en 9 april 2019, kenmerk 38713, en heeft daarbij de exploitatievergunning verleend, inclusief de betreffende strook waarop de Voorwaarde ziet.
[appellant sub 1] heeft beroep tegen dit besluit ingesteld.
[partij] heeft een zienswijze gegeven.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
[partij] heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2020, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F. Krol-Postma, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door W. Miedema, bijgestaan door mr. E.F. van der Goot, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Als derde-belanghebbende is [partij], bijgestaan door mr. D. Mohammadi, advocaat [NAAM], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten. [partij] heeft een eenmanszaak op Vlieland, [bedrijf A], en houdt zich bezig met strandactiviteiten, zoals het verhuren van ligbedden en windschermen, en de verkoop van drank en etenswaren. Ten behoeve van deze activiteiten zijn aan hem sinds 2011 strandexploitatievergunningen verleend. In 2012 heeft [partij] voor het strandseizoen 2012 een strandexploitatievergunning voor de verhuur van strandbedden gekregen waarin de voorwaarde was opgenomen dat het niet was toegestaan om te verhuren op het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinenrij dan wel de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg (hierna: de Strook). De reden hiervoor was dat de gemeente in 2002 een huurovereenkomst heeft gesloten met [appellant sub 1] ten behoeve van het gebruik van de Strook. Deze huurovereenkomst ziet op het gebruik van de Strook ten behoeve van het exploiteren van een strandpaviljoen en het plaatsen van werken, waaronder strandbedden. Ook in de strandexploitatievergunningen verleend ten behoeve van de strandseizoenen 2013 tot en met 2017 was een dergelijke voorwaarde opgenomen. Voor de activiteit venten van drank en etenswaren was een dergelijke voorwaarde niet opgenomen in de strandexploitatievergunningen.
Besluitvorming college
2.    In 2018 en 2019 heeft [partij] aanvragen ingediend voor strandexploitatievergunningen die betrekking hebben op, kort gezegd, het verhuren van strandbedden en het venten van niet-alcoholische dranken en etenswaren op het gehele strand inclusief de Strook. In afwijking van eerdere jaren heeft het college met betrekking tot het venten een vergunning verleend voor het venten op het strand, maar zonder de Strook.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [partij] aanvragen voor strandexploitatievergunningen heeft ingediend die zien op het hele strand, inclusief de Strook. Nu de strandexploitatievergunningen niet voor het hele strand zijn verleend, heeft het college de aanvragen aldus gedeeltelijk afgewezen. De door het college voorgestane uitleg dat de bepaling dat de strandexploitatievergunningen geen betrekking hebben op de Strook als een voorwaarde aan de vergunningen moet worden beschouwd, volgt de rechtbank niet. Volgens de rechtbank heeft het college niet afdoende gemotiveerd waarom, gelet op de in artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening Vlieland 2011 (hierna: APV) limitatief opgesomde weigeringsgronden, aanleiding bestond de aanvragen, voor zover deze zagen op de Strook, af te wijzen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank heeft daarom de besluiten van 25 oktober 2018, 9 april 2019, kenmerk 40495, en 9 april 2019, kenmerk 38713 vernietigd, voor zover aan [partij] vergunningen zijn geweigerd met betrekking tot de Strook.
4.    De rechtbank is vervolgens nagegaan of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven of dat zij zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank heeft overwogen dat het college in het verweerschrift en ter zitting zich op het standpunt heeft gesteld dat de strandexploitatievergunningen gedeeltelijk dienen te worden geweigerd in het belang van de openbare orde als bedoeld in artikel 1:8 van de APV. [appellant sub 1] heeft op grond van de huurovereenkomst met de gemeente een exclusief recht om de Strook te exploiteren als badstrand. Met betrekking tot de strandexploitatievergunningen die zien op het venten heeft het college te kennen gegeven dat, als [partij] ook op de Strook zou venten, dit zou kunnen leiden tot overlast voor bezoekers van de Strook. Aan hen zouden dan ijs, niet-alcoholische dranken, warme snacks, etenswaren (niet-gefrituurd) en fruit kunnen worden aangeboden door [appellant sub 1] en vervolgens of zelfs tegelijkertijd door [partij] en vice versa. Juist op zo’n klein gedeelte van het strand zou dat volgens het college tot overlast kunnen leiden. Wanneer [partij] voorts commerciële activiteiten met strandbedden zou mogen ontplooien op de Strook zou ook dit tot overlast en verstoring van de openbare orde leiden. De rechtbank overweegt hierover dat de omstandigheid dat er een huurovereenkomst is tussen de gemeente en [appellant sub 1] geen grond kan opleveren om de vergunningen gedeeltelijk te weigeren. Een privaatrechtelijke overeenkomst dan wel concurrentiebelangen zijn in artikel 1:8 van de APW immers niet genoemd als weigeringsgrond, aldus de rechtbank.
5.    Met betrekking tot de strandexploitatievergunningen die zien op het venten heeft de rechtbank overwogen dat het college conform het ventbeleid drie ventvergunningen heeft afgegeven. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank de impact van de ondernemers op de ervaring van de strandbezoekers reeds in vergaande mate beperkt. Op grond van het ventbeleid is venten toegestaan vanaf de strandovergang Ankerplaats tot en met het Havenstrand. Het door het college vastgestelde beleid kent aldus geen beperking voor wat betreft de locatie. In de periode 2012 tot en met 2017 mocht [partij] op grond van de toen verleende ventvergunningen ook venten op de Strook. Over de door het college gestelde mogelijkheid van overlast door het venten op de Strook door anderen dan [appellant sub 1] heeft de rechtbank het volgende overwogen. Het college heeft ter zitting gesteld dat tussen [appellant sub 1] en [partij] in de periode van 2012-2017 een afspraak bestond dat [partij] niet op de Strook zou venten en [appellant sub 1] juist alleen op de Strook zou venten. Die stelling is door [partij] betwist en door het college niet onderbouwd, zodat van de juistheid van die stelling niet kan worden uitgegaan. De rechtbank acht evenmin aannemelijk dat bezoekers van het strand zouden worden lastiggevallen door meerdere venters. [partij] heeft betwist dat hij de bezoekers van het strand en daarmee ook de Strook actief benadert, terwijl het college ook dit onderdeel niet onderbouwd heeft, bijvoorbeeld aan de hand van ervaringen in de eerdere jaren. Dat betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat, wanneer het [partij] zou worden toegestaan ook op de Strook te venten, sprake zou kunnen zijn van verstoring van de openbare orde als bedoeld in de APV.
6.    De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college evenmin voor wat betreft de standplaatsvergunning aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een verstoring van de openbare orde. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het bouwwerk van waaruit [partij] strandbedden mag verhuren zich niet bevindt op de Strook en zich daar, gelet op de verleende omgevingsvergunning, ook niet mag bevinden. Dat af en toe een bezoeker van het strand met een bij [partij] gehuurd strandbed op de Strook plaatsneemt, heeft in het verleden niet tot overlast geleid. Nu het college, gelet op het voorgaande, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich een verstoring van de openbare orde voordoet en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat zich één van de andere weigeringsgronden genoemd in artikel 1:8 van de APV voordoet, bestaat geen grond om de thans in geding zijnde strandexploitatievergunningen aan [partij] gedeeltelijk te weigeren. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten. Het college zal het gebrek moeten herstellen, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
7.    Artikel 1:4, eerste lid, van de APV luidt: "Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist."
Artikel 1:8 luidt: "De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van: a. de openbare orde; b. de openbare veiligheid; c. de volksgezondheid; d. de bescherming van het milieu."
Artikel 5:15, eerste lid, luidt: "Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders op het strand te venten."
Het tweede lid luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels en voorwaarden stellen aan een vergunning bedoeld in het eerste lid."
Artikel 5:18, eerste lid, luidt: "Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben."
Hoger beroep [appellant sub 1]
8.    Ter zitting van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens gebrek aan procesbelang. Het college voert hiertoe aan dat [appellant sub 1] in 2020 geen rechtsmiddelen heeft ingediend tegen een aan [partij] verleende strandexploitatievergunning. Deze situatie is volgens het college vergelijkbaar met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 30 augustus 2017, 201605363/1/R2.
8.1.    Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2666, heeft overwogen, kan geen uitspraak van de bestuursrechter worden gevraagd uitsluitend vanwege de principiële betekenis ervan. Ter beoordeling staat daarom of [appellant sub 1] aan de gestelde herhaling van de verlening van de strandexploitatievergunning in de toekomst een procesbelang kan ontlenen. Naar het oordeel van de Afdeling is dit het geval. Ter zitting van de Afdeling is vast komen te staan dat ook na 2020 exploitatievergunningen zullen worden aangevraagd en dat [appellant sub 1] voornemens is ook daartegen rechtsmiddelen aan te wenden.
9.    [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank over de strandexploitatievergunningen ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de openbare orde in het geding is indien de vergunningen ook betrekking hebben op de Strook. Hij voert hiertoe aan dat het uit een oogpunt van bescherming van de openbare orde niet gewenst is dat meerdere aanbieders op hetzelfde (beperkte) deel van het strand consumpties verkopen. Volgens hem kan dit ontaarden in ruzies tussen de verschillende venters. Het voorzieningenniveau en de openbare orde zijn hiermee niet gediend. In het verleden speelde dit niet, omdat er afspraken waren gemaakt tussen [appellant sub 1] en [partij]. Dat de openbare orde in het geding is blijkt ook uit het feit dat hij mogelijk een kort geding zal starten tegen [partij], aldus [appellant sub 1].
9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de openbare orde in het geding is indien vergunningen worden verleend die ook betrekking hebben op de Strook. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat bezoekers van het strand zouden worden lastiggevallen door meerdere venters indien zij ook op de Strook zouden mogen venten. Zij heeft hierbij terecht van belang geacht dat het college op geen enkele wijze heeft onderbouwd, bijvoorbeeld uit ervaringen in het verleden, dat zich overlast heeft voorgedaan. Ter zitting van de Afdeling is door alle partijen ook erkend dat zich tot nu toe nog geen problemen hebben voorgedaan. De enkele hypothetische stelling dat de aanwezigheid van meerdere venters op de Strook mogelijk zou kunnen ontaarden in ruzies biedt onvoldoende grond om aannemelijk te achten dat de openbare orde in het geding is. Het enkele feit dat [appellant sub 1] mogelijk een kort geding zal starten, biedt evenmin voldoende grond voor die stelling.
Het betoog faalt.
10.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat er een huurovereenkomst is tussen de gemeente en [appellant sub 1] geen grond kan opleveren om de vergunningen gedeeltelijk te weigeren. Hij voert hiertoe aan dat de huurovereenkomst een evidente privaatrechtelijke belemmering vormt die de vergunningverlening aan [partij] kan beperken. Indien het [partij] wordt toegestaan te venten op de Strook wordt er een inbreuk gemaakt op het huurrecht van [appellant sub 1]. De rechtbank heeft daar ten onrechte geen onderzoek naar gedaan, aldus [appellant sub 1].
10.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij het al dan niet verlenen van een strandexploitatievergunning alleen rekening mag houden met de limitatief opgesomde belangen die artikel 1:8 van de APV beoogt te beschermen, te weten de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, gelet hierop, met de strandexploitatievergunning niet de privaatrechtelijke belangen van partijen bij een huurovereenkomst worden beschermd.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
11.    Gelet op hetgeen in 9.1. en 10.1. is overwogen, is het hoger beroep ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
Nieuw besluit college 22 oktober 2019
12.    Het college heeft bij besluit van 22 oktober 2019 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 28 mei 2018, kenmerk 62677, het bezwaar gegrond verklaard, voor zover de vergunning is geweigerd zoals beschreven in de Voorwaarde en het besluit in zoverre herroepen. Het college heeft voorts opnieuw beslist op de aanvragen die ten grondslag liggen aan het besluit van 9 april 2019, kenmerk 40495 en 9 april 2019, kenmerk 38713, en heeft daarbij de exploitatievergunningen verleend. Ditmaal hebben voornoemde vergunningen ook betrekking op de Strook.
13.    Bij brief van 4 november 2019 heeft [appellant sub 1] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit. De rechtbank heeft dit beroep gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bij brief van 15 november 2019 doorgezonden naar de Afdeling.
14.    Als gronden tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 22 oktober 2019 heeft [appellant sub 1] verwezen naar de gronden die hij in hoger beroep heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak. Nu de gronden van het hoger beroep niet slagen, slagen de gronden van het beroep evenmin.
15.    Het beroep is ongegrond.
Slotsom
16.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van
22 oktober 2019 is ongegrond.
17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2019 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
818.