ECLI:NL:CBB:2021:556
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/176
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigden: mr. J.P. Kleijwegt en ing. J. Looman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 28 maart 2018 herzien en het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant heeft blijkens de overgelegde jaarrekening van 2008 een nieuwe ligboxenstal en veldschuur gebouwd voor respectievelijk € 270.880,- en € 65.180,-. Op 23 april 2008 heeft appellant een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het houden van 115 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee. Deze melding geldt sinds 1 januari 2013 als melding in het kader van het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Op 18 februari 2013 heeft appellant € 11.495,- betaald voor het voorbereiden van het plaatsen van een melkrobot. Op 20 maart 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 370.000,- met oog op de nieuwbouw van de stal en de aankoop van de grond, melkrobot en vee. Op 28 maart 2014 heeft appellant cultuurgrond gekocht en verkocht. Per saldo heeft appellant 3.13.55 ha cultuurgrond gekocht voor € 234.634,-. Op 31 maart 2014 heeft appellant een melkrobot gekocht voor € 181.500,-.
2.2
Appellant hield op 1 april 2009 op zijn bedrijf 53 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee. Appellant hield op de peildatum, 2 juli 2015, op zijn bedrijf 95 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee.
2.3
Appellant heeft in totaal 501 kg fosfaatrechten verworven in 2018 en 2019. In 2020 heeft appellant al zijn fosfaatrechten verkocht.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.710 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 28 maart 2018 herzien, aangezien een beoordeling van de melding bijzondere omstandigheden ontbrak. Verweerder heeft het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert samengevat aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Hij heeft bij zijn groei- en investeringsbeslissingen rekening gehouden met en vertrouwd op de kaders die door de wetgever zijn gegeven in de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Zodoende zijn de investeringsbeslissingen om de uitbreiding naar 115 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee te realiseren navolgbaar. Appellant verwijst daarnaast naar het rapport ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’ van de Algemene Rekenkamer van 16 juni 2019, waaruit volgens appellant volgt dat het kabinet medeschuldig is aan het mestprobleem en dat die schuld niet volledig bij de melkveehouderij terecht hoort te komen. Appellant verzoekt verweerder te veroordelen tot een passende vorm van compensatie. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last, aangezien de uitbreiding niet wordt erkend als bijzondere omstandigheid. Hierdoor kan appellant geen beroep doen op de knelgevallenregeling. Ter onderbouwing van zijn betoog dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van 7 november 2019 overgelegd – opgesteld door Flynth adviseurs en accountants (Flynth) – waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant zijn vastgesteld. Appellant voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op het rapport ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
4.2
Appellant heeft verder verzocht om toekenning van een tegemoetkoming in de immateriële schade die voor hem is ontstaan in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’ waarnaar
appellant verwijst bevat aanbevelingen om de grip op de mestvervuiling te verbeteren en geen toelichting op de totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel. Dit rapport leidt volgens verweerder niet tot de conclusie dat het stelsel niet voorzienbaar was. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het bedrijf van appellant is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden. Appellant heeft weliswaar in een vroeg stadium de uitbreiding van de stal gerealiseerd, maar appellant heeft gewacht tot na afloop van het melkquotum om geleidelijk via natuurlijke aanwas te groeien. Daarnaast heeft appellant tot 31 maart 2014 gewacht met de plaatsing van de melkrobot, terwijl al op 18 februari 2013 de voorbereiding van de plaatsing van de melkrobot is begonnen. Hiermee heeft appellant een groot risico genomen. Appellant heeft geen bijzondere omstandigheden vermeld die buiten zijn invloedssfeer lagen en die ertoe hebben geleid dat hij de geplande groei niet eerder heeft kunnen realiseren. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding, gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan, niet navolgbaar. Voor wat betreft de investeringen in 2013 en 2014 stelt verweerder dat de onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum tot een zekere mate van voorzichtigheid noopte en voor appellant meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht. Appellant is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarom dienen de vergeefse investeringen bedoeld voor de uitbreidingen voor rekening en risico van de appellant te komen. Bovendien heeft appellant geen bedrijfseconomische noodzaak gesteld en onderbouwd voor de uitbreiding van 63 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee naar 115 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor zover appellant met zijn verwijzing naar het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’ bedoeld heeft om te betogen dat het stelsel als geheel strijdig is met artikel 1 van het EP ziet het College in dit rapport geen aanknopingspunten voor die conclusie. Het rapport bevat aanbevelingen om de mestvervuiling te verbeteren, die los staan van de totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 115 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.710 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (95 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant weliswaar al in 2008 heeft geïnvesteerd in de bouw van de ligboxenstal maar pas in 2014 de ligboxenstal heeft ingericht en de melkrobot heeft geplaatst. Appellant heeft niet onderbouwd waarom hij tot 2014 heeft gewacht met de inrichting van de ligboxenstal en het plaatsen van de melkrobot. Zonder verklaring hierover is de uitbreidingsbeslissing, gezien het moment in tijd waarop appellant de uitbreiding heeft gerealiseerd en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat binnen het stelsel niet is voorzien in een categoriale regeling voor bedrijven die financiële verplichtingen zijn aangegaan om te kunnen uitbreiden en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig hadden gerealiseerd, levert op zichzelf geen strijd op met artikel 1 van het EP (zie ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.5).
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het beleid van verweerder, onder verwijzing naar het rapport ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’, overweegt het College als volgt. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder geen onrechtmatig besluit heeft genomen. Evenmin is sprake geweest van een andere onrechtmatige handeling als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet daarom in deze procedure geen grond voor het toewijzen van het verzoek om schadevergoeding.
7.	Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 6 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 1 jaar en 3 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep niet meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van € 1.500,- aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Het College zal het verzoek om (immateriële) schadevergoeding toewijzen. Gelet hierop bestaat wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze wordt vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan verweerder is toe te rekenen, zal verweerder in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.500,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen