ECLI:NL:CBB:2021:572
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1901
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. H. Scholte),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in de vorm van een vennootschap onder firma. Op 1 april 2014 hield appellante 51 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 43 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee.
2.2
Op 7 augustus 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Op 30 januari 2015 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit gedaan. Op 22 april 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal.
2.3
Ten behoeve van de bouw van de nieuwe ligboxenstal heeft appellante op 25 juni 2015 een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 460.470,-. Om dit te kunnen betalen heeft appellante op 10 december 2015 een financieringsovereenkomst met de Rabobank gesloten voor een bedrag van € 250.000,-. De bouw van de ligboxenstal is in oktober 2015 gestart. In maart 2016 is de stal in gebruik genomen.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.892 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante beschikte op de peildatum over alle benodigde vergunningen voor de beoogde uitbreiding van haar veestapel. Bovendien is appellante onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan vóór 2 juli 2015 en was de investering in de uitbreiding van haar bedrijf noodzakelijk. Tot maart 2016 werd het vee van appellante gehuisvest in een sterk verouderde grupstal. Vanuit het oogpunt van gezondheid en welzijn voor zowel mens als dier en vanuit het oogpunt van de vereiste voorgeschreven hygiëne bij melkwinning was de bouw van een nieuwe melkveestal noodzakelijk. Ook was de bouw van een nieuwe melkveestal noodzakelijk om de beoogde groei van de veestapel te realiseren. Onder verwijzing naar het overgelegde schaderapport van Flynth Adviseurs & Accountants voert appellante aan dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding van haar bedrijf.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft in 2014 en 2015 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante heeft volgens verweerder in een onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum geïnvesteerd in haar bedrijf. De gestelde omstandigheid dat er sprake was van noodzaak tot vervanging van de verouderde stal is onvoldoende om de investeringsbeslissingen navolgbaar te achten. Appellante draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. Wat betreft de investeringsbeslissingen na 2 juli 2015 had appellante rekening moeten houden met de omstandigheid dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Appellante heeft onvoldoende onderbouwd waarom sprake is van een bijzondere last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Te meer nu appellante de grootste investeringen heeft gedaan na de peildatum.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Flynth Accountants & Adviseurs van juni 2018 aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 80 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 1.892 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (43 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante vlak voor (en ook na) de peildatum fors heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Op 25 juni 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 460.470,-. Om dit te kunnen betalen heeft appellante op 10 december 2015 een financieringsovereenkomst met de Rabobank gesloten voor een bedrag van € 250.000,-.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De omstandigheid dat volgens appellante de investering in de nieuwe ligboxenstal noodzakelijk was gelet op de huidige normen voor dierenwelzijn en hygiëne bij melkwinning, maakt vorenstaande niet anders.
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante ook na de peildatum heeft geïnvesteerd, heeft ingevolge vaste rechtspraak van het College te gelden dat deze geheel voor rekening en risico van appellante komen vanwege de kenbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel na 2 juli 2015.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.