ECLI:NL:RBROT:2020:392
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 17/5754
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 15 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en drs. [naam] , dierenarts. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), en drs. [naam] , senior toezichthouder bij de NVWA.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiser een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden.” Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, en bijlage 1, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG (de Transportverordening).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 19 april 2017 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Tijdens de AM screening in de aanvoerhal zag ik 14 dieren met zogenoemde ‘spreadlegs’,  een positie waarbij 1 of beiden poten in een hoek van bijna 180 graden gestrekt naast het lichaam wordt gehouden. Dit is een onnatuurlijke houding van het kuiken en wordt veroorzaakt door pijn ten gevolge van ontsteking of letsel. Volgens de aanvoerplanning en na verificatie bij de chef panklaar van het betreffende pluimveeslachthuis, betroffen het vleeskuikens van koppel ‘ [naam] ’ uit de stal 1. Bij hetzelfde koppel geslachte dieren zag ik in de panklaar-afdeling tijdens de PM screening bij 625 karkassen 17 karkassen met forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm van de vleugels en rug en 16 fracturen met forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm van voornamelijk de vleugels.
Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal middels een vangploeg. In totaal heb ik van bovengenoemde koppel 2 tellingscontroles van 2 minuten naar vangletsel uitgevoerd. Tussen de controles zat een tijdsbestek van 35 minuten. Ik telde respectievelijk 10 en 15 dieren met letsel. Bij een bandsnelheid van 7500 dieren per uur, zag ik dus 2 maal 250 kuikens voorbij komen en kwam ik op een gemiddelde score van 5,0 % letsel, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen van vleugels en rug en fracturen van vleugels. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL — 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis. Deze ernstige fracturen en kneuzingen met bloedingen hebben ertoe geleid dat deze dieren vanaf het ontstaan van het letsel en vervolgens tijdens het vervoer tot aan de slacht, hevige pijn en stress hebben ervaren. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik daarom uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel. De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het
behandelen van de dieren nageleefd werden, omdat door de vangploeg onnodige pijn en ernstig lijden bij de dieren is veroorzaakt.
”
3. Eiser voert aan dat verweerder een boete oplegt als bij meer dan 2 procent van de kuikens vangletsel wordt geconstateerd, maar dat die grenswaarde van 2 procent geen (wettelijke) grondslag kent en ook niet wetenschappelijk is onderbouwd. Bij veel andere welzijnscriteria baseert de NVWA zich op het European Welfare Quality Program, maar dat benoemt tot nu toe geen cijfers of grenspercentages. Voorts is het rapport van bevindingen gebaseerd op aannames waardoor een gemiddelde score van 5 procent letsel is geconstrueerd, maar dit is geen werkelijk percentage. Daarnaast voert eiser aan dat niet vaststaat dat het letsel bij het vangen is ontstaan; het kan ook zijn ontstaan bij het transport, op de slachterij of in de stal. Verweerder registreert alleen donkerrode plekken omdat de geschatte ouderdom van die bloedingen 12 uur zou zijn, maar de bepaling van de kleur is erg subjectief. De tijdspanne tussen rode (2 minuten oude) en donkerrode-paarse (12 uur oude) bloedingen is zodanig groot en de benodigde tijd vanaf de start van het vangproces zodanig variërend dat een juiste toerekening naar het moment van ontstaan van het letsel niet eenduidig is. Eiser kan niet aansprakelijk worden gesteld voor wat er met de kuikens gebeurt na het laden en het is onjuist dat geconstateerd letsel op de panklaar-afdeling enkel en volledig wordt toegerekend aan de veehouder. Voorts wijst eiser op een overgelegde notitie van prof. dr. H. Elffers, die betrekking heeft op een identieke zaak van een andere pluimveehouder, die daarin betoogt dat de NVWA onvoldoende grond heeft om te stellen dat de norm van 2 procent is overschreden. In reactie op het rapport ‘Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn’ van Wageningen University & Research (WUR) van januari 2019 en het daarover door verweerder ingenomen standpunt voert eiser aan dat dit slechts een beperkt, verkennend onderzoek betreft en dat WUR zelf aangeeft dat eerst nog vervolgonderzoek moet plaatsvinden. Bovendien is het de vraag of het onderzoek representatief is voor de gehele sector; het zegt in elk geval niets over de gang van zaken op eisers bedrijf, aldus eiser.
3.1.
In deze zaak heeft verweerder een boete opgelegd omdat een toezichthouder op het slachthuis heeft geconcludeerd dat de kuikens van eiser vangletsel hadden. De vaststelling van vangletsel gebeurt door de toezichthouder aan de slachtlijn waarbij een telling wordt gedaan van het aantal kuikens met bepaalde bloedingen. In de Toelichting op Bijlage (vang)letseltelling (hierna: Toelichting letseltelling) die aan het Registratieformulier Letseltelling is gehecht en bij het rapport van bevindingen is gevoegd, is beschreven op welke wijze er wordt geteld en naar welke bloedingen wordt gekeken. Daaruit volgt dat als bij meer dan 2 procent van de vleeskuikens letsel wordt vastgesteld dit wordt aangemerkt als “voldoet niet” (de 2 %-norm) en dat daarbij alleen bloedingen worden meegeteld als vangletsel die donkerrood van kleur zijn met een grootte vanaf 3 cm (diameter) op vleugel, poot of lichaam. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op die 2 %-norm omdat eiser daartegen gronden heeft gericht en overschrijding van die norm reden geeft tot het opstellen van een rapport van bevindingen. Daarna zal de rechtbank ingaan op het in het rapport van bevindingen vastgestelde vangletsel, in het bijzonder de bepaling van vangletsel aan de hand van de kleur.
De 2 %-norm
3.2.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de 2 %-norm een handhavingsnorm betreft; in principe mag er geen enkel letsel zijn, maar er wordt uit coulance een grenswaarde gehanteerd. In het bestreden besluit is over deze norm opgenomen: “
Het is namelijk niet geheel uit te sluiten dat in het slachthuis dieren incidenteel klein letsel wordt toegebracht. Letsel dat ontstaan is op het slachthuis is echter in de regel anders van aard. Het aantal dieren met (vang)letsel, samengenomen met de kleur, afmeting en de locatie van de bloedingen, duidt daarentegen op een bepaalde mate van continuïteit en op een specifieke manier van vangen. Om deze redenen is er een grenswaarde van maximaal 2 % vangletsel bij pluimvee vastgelegd.
” En in het verweerschrift schrijft verweerder hierover: “
Daarbij geldt dat deze wettelijke norm op elk individueel dier van toepassing is. Echter, bij het vangen van het pluimvee hanteert de NVWA sinds jaren de zogenaamde 2 %-norm. Immers, de NVWA begrijpt dat er incidenteel fouten gemaakt kunnen worden. Met deze 2%-norm wordt dit ondervangen. Dit percentage is echter geen wettelijke norm, maar een handhavingsnorm. Dit houdt in dat indien het percentage letsel op of onder de 2 %-norm uitkomt, er niet handhavend wordt opgetreden. Deze norm vloeit voort uit het beleid van de NVWA (Interventiebeleid Diertransport, kenmerk IB 01 - SPEC 17 van 4 oktober 2012).
”
3.3.
De rechtbank begrijpt aldus van verweerder dat indien de toezichthouder wel vangletsel vaststelt maar dit bij niet meer dan 2 % van de kuikens is, er geen rapport van bevindingen wordt opgemaakt en er geen schriftelijke waarschuwing of boete wordt gegeven. Zoals verweerder ook ter zitting heeft erkend volgt uit de Transportverordening evenwel dat vangletsel in het geheel niet is toegestaan. Uit de voorschriften in de Transportverordening die eiser volgens verweerder heeft overtreden (artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en bijlage 1, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d) volgt dat (vang)personeel zijn werkzaamheden moet uitvoeren zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt en dat het verboden is dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent. Indien bij één kuiken wordt geconstateerd dat deze voorschriften niet zijn nageleefd, moet worden geconcludeerd dat in strijd is gehandeld met de Transportverordening. Door pas bij vangletsel bij meer dan 2 % van de kuikens over te gaan tot handhaving, handelt verweerder niet conform de Transportverordening. Daarbij is relevant dat een verordening rechtstreekse werking heeft en het niet is toegestaan om nationaal soepeler regels te hanteren. Bovendien druist de handhavingsnorm van verweerder geheel in tegen het doel van de Transportverordening, de bescherming van het dierenwelzijn. De rechtbank acht de door verweerder gehanteerde 2 %-norm dan ook niet toelaatbaar.
3.4.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerder ook zonder die 2 %-norm tot oplegging van een boete voor vangletsel zou kunnen komen. Daarvoor is allereest van belang op welke wijze is vastgesteld dat sprake is van vangletsel.
Kleur en ouderdom van bloedingen
3.5.
Omdat de toezichthouder het letsel pas aan de slachtlijn waarneemt, moet worden vastgesteld dat het geconstateerde letsel al in de stal, bij het vangen, is ontstaan en niet nadien bij het transport of op de slachterij. Daartoe wordt onder meer de ouderdom van het letsel vastgesteld. Voor het bepalen van de ouderdom van het letsel wordt door verweerder gekeken naar de verkleuring van de bloedingen. In de Toelichting letseltelling is hierover onder meer opgenomen: “
De grootte en kleur van de bloeding geeft informatie over de ouderdom van de bloeding. Een bloeding van één centimeter of kleiner, die helderrood van kleur is, is minder dan twee minuten oud. Dit betekent dat deze bloeding tijdens het slachtproces en nadat het dier bewusteloos of dood was, is ontstaan. (…) Bloedingen kunnen grofweg worden geantidateerd op kleur. Vergroening van de plek begint op 12-14 uur na het letsel.
” Vervolgens is een tabel opgenomen waarbij de geschatte ouderdom van bloedingen wordt gerelateerd aan de kleur van de blauwe plek; een geschatte ouderdom van 2 minuten betreft een rode kleur en bij een bloeding van (geschat) 12 uur oud is de kleur donkerrood - paars. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht gaat het om een glijdende schaal; een verse bloeding is (licht)rood en in 12 uur tijd vindt er een verkleuring plaats naar donkerrood - paars.
3.6.
Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de door de toezichthouder uitgevoerde letseltelling de grondslag voor de vastgestelde overtreding is (en niet de daaraan voorafgaand gedane waarnemingen die ook in het rapport van bevindingen zijn weergegeven). De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van die letseltelling in het rapport van bevindingen geen melding wordt gemaakt van de kleur van het getelde letsel. Er worden door de toezichthouder alleen aantallen genoemd en beschreven dat het ging om ernstige tot zeer ernstige bloedingen van vleugels en rug en om fracturen van vleugels. Wel heeft de toezichthouder in het rapport opgemerkt dat is geteld volgens de instructie van de NVWA en daarbij verwezen naar het Registratieformulier Letseltelling, waarop de toezichthouder de tellingen heeft genoteerd. Ook op dit formulier zijn geen gegevens ingevuld over de kleur van de bloedingen. Wel heeft verweerder ter zitting gewezen op noot 1 in dit registratieformulier waarin staat: “
Bloedingen die meegeteld worden als vangletsel zijn donkerrood van kleur en qua grootte: Grote (diffuse) bloedingen vanaf 3 centimeter op vleugel, poot of lichaam. Let op: je telt maar 1 groot letsel per dier!
” Aldus moet uit de combinatie van het rapport van bevindingen en noot 1 in het registratieformulier worden afgeleid dat de toezichthouder bloedingen heeft geteld die donkerrood van kleur waren. Verder is van belang dat de Toelichting letseltelling uitgaat van een kleurgradatie van rood (2 minuten oud) naar donkerrood - paars (12 uur oud), terwijl bij de telling van eisers kuikens kennelijk bloedingen met een donkerrode kleur zijn meegenomen, kortom een kleur die ergens tussen de twee gradaties in de Toelichting letseltelling zit. Nu het hier een boetezaak betreft moet verweerder het bewijs leveren dat de overtreding is begaan; er dient in voldoende mate vast komen te staan dat het geconstateerde letsel zodanig oud is dat het bij het vangen moet zijn ontstaan. Dit is op zichzelf al niet eenvoudig bij het gebruik van een glijdende schaal van verkleuring; immers een exacte tijdsbepaling op basis van een specifieke kleur kan niet worden gegeven. Dit geldt hier eens te meer nu de conclusie wordt gebaseerd op de kleur donkerrood, waaraan in de Toelichting letseltelling geen duidelijke ouderdomsbepaling is gekoppeld (wel aan donkerrood - paars). Bovendien is het verschil tussen rood en donkerrood niet eenduidig; niet iedere persoon zal dezelfde kleurschakering als donkerrood (in plaats van gewoon rood) bestempelen. Daarbij zij nog opgemerkt dat de bepaling van de kleur van een bloeding aan de lopende slachtlijn plaatsvindt waardoor de toezichthouder ongeveer een halve seconde per kuiken heeft voor zijn waarneming. Nu niet valt te ontkennen dat de bepaling van de kleur donkerrood een subjectief element heeft, er bovendien een nadere feitelijke waarneming hieromtrent in het rapport ontbreekt en er ook geen foto’s bij het rapport zijn gevoegd waaruit blijkt welke verkleuringen zijn meegeteld, kan niet worden gecontroleerd en ook niet met voldoende zekerheid worden vastgesteld dat alleen bloedingen die zodanig oud zijn dat ze bij het vangen moeten zijn veroorzaakt, zijn meegeteld. De rechtbank merkt hierbij op dat volgens vaste jurisprudentie in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen in een controlerapport. De rechtbank ziet in beginsel ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het rapport opgenomen gegevens van de tellingen. Nu eiser de conclusies in het rapport van bevindingen evenwel gemotiveerd heeft betwist door onder meer gemotiveerd te stellen dat bepaling van de ouderdom van een bloeding aan de hand van de kleur niet eenduidig is, lag het op de weg van verweerder om nader inzichtelijk te maken en te onderbouwen dat alleen letsel dat is ontstaan bij het vangen is meegeteld. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder hierin onvoldoende geslaagd. Door het gebruik van een glijdende kleurschaal, en een kleurvaststelling die niet eenduidig is en bij gebreke van verder feitelijke waarnemingen of foto’s op dit punt, is er te veel onzekerheid over de ouderdom van de meegetelde bloedingen en kan dus niet in voldoende mate worden vastgesteld dat sprake was van vangletsel.
3.7.
Voor zover verweerder erop wijst dat niet alleen de kleur maar ook de grootte van de bloeding bepalend is voor de vaststelling van vangletsel, overweegt de rechtbank dat uit geen van de stukken in het dossier blijkt dat alleen de vaststelling van de grootte van de bloeding (3 centimeter) al voldoende zou zijn om te kunnen concluderen dat sprake is van vangletsel. Bovendien is ter zitting wel gesteld dat letsel opgelopen bij het slachtproces nooit groter is dan 3 centimeter, maar verweerder heeft dit verder niet onderbouwd. Voorts heeft verweerder ter zitting nog gewezen op het rapport van WUR waaruit zou volgen dat de door verweerder uitgevoerde tellingen aan de slachtlijn een valide methode is, maar ook dat kan aan wat hiervoor is overwogen niet afdoen. In het rapport is door WUR namelijk alleen gesteld dat het scoren van bloedingen in de slachtlijn na plukken een valide methode lijkt voor het vaststellen van vleugelbloedingen veroorzaakt door het vang- en laadproces (pagina 30). Bovendien is in het rapport geen aandacht besteed aan de bepaling van de ouderdom van bloedingen op basis van de kleur, zoals verweerder bij zijn methode van vangletselbepaling doet.
3.8.
Gelet op het voorgaande is de gestelde overtreding onvoldoende bewezen, zodat verweerder niet bevoegd was de boete aan eiser op te leggen.
4. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Daarnaast zal de rechtbank gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dat betekent dat de aan eiser opgelegde boete vervalt. Verweerder mag op basis van het onder 2 genoemde rapport van bevindingen ook geen nieuw boetebesluit meer nemen.
5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
6. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, mr. F.P.J. Schoonen en
mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 januari 2020.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.