ECLI:NL:RBZWB:2019:3690
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/1995 AW
uitspraak van 9 augustus 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. A.F. de Koning,
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 19 februari 2018 (bestreden besluit) van verweerder inzake het opleggen van een disciplinair strafontslag op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).
Het beroep is besproken op de zitting van 17 mei 2019 in Breda.  Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Verhagen en [naam vertegenwoordiger] .
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser was sinds 2006 werkzaam bij de [werkgever] , laatstelijk in de functie van [functienaam] van het hoofdkantoor [werkgever] .
Op 12 en 13 april 2017 is eiser zonder opgaaf van reden niet op het werk verschenen. Op 13 april 2017 heeft zijn advocaat [NAAM]om op het werk te verschijnen wegens complexe gezinsomstandigheden. Diezelfde dag heeft de officier van justitie aan het Bureau Integriteit meegedeeld dat eiser was aangehouden in verband met het mogelijk plegen van een strafbaar feit op grond van de Opiumwet.
Bij besluit van 14 april 2017 is aan eiser meegedeeld dat hij vanwege zijn voorlopige hechtenis van rechtswege in zijn ambt is geschorst op grond van artikel 90 van het ARAR en dat het Bureau Integriteit een onderzoek zal starten naar de omstandigheden en aanleiding van zijn voorlopige hechtenis. Tevens is eiser de toegang tot de dienstgebouwen en terreinen van de [werkgever] ontzegd en is aan hem het voornemen bekend gemaakt hem in het belang van de dienst te schorsen op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR. Eiser is in de gelegenheid gesteld tegen dit voornemen zijn zienswijze bekend te maken. In dat kader is hij uitgenodigd voor een gesprek op 18 april 2017.
Op 18 april 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, zijn leidinggevende en het hoofd Juridische Zaken. In dat gesprek heeft eiser onder meer verklaard dat wegens financiële problemen bij zijn echtgenote het idee is ontstaan om hennep te gaan kweken. Eiser wist ervan en heeft het gedoogd maar schaamde zich er diep over.
Op 26 april 2017 is aan eiser het definitieve besluit tot schorsing in het belang van de dienst bekend gemaakt.
Op 13 juni 2017 heeft het Bureau Integriteit het onderzoeksrapport uitgebracht. Uit de gegevens van de bezoekersregistratie van de [werkgever] , de interne telefonie gedetineerden en de registraties van het Gedetineerden Recherche Informatie Punt/politie blijkt dat eiser op 17 maart 2017 op bezoek is geweest in de [naamlocatie2] locatie [naam locatie3] bij gedetineerde [naam] en dat eiser in diezelfde maand vijf maal met [naam] telefonisch contact heeft gehad. Op 10 mei 2017 heeft het Bureau Integriteit met eiser gesproken. Blijkens het daarvan opgestelde verslag heeft eiser verklaard dat het idee voor de hennepkwekerij van zijn echtgenote was, dat hij de kwekerij slechts heeft gedoogd, dat hij één keer is gaan kijken, dat zijn vrouw één keer hennep heeft geoogst en daarvoor € 3.000,- heeft ontvangen, dat het idee voor de kwekerij was ingegeven door de angst om financieel niet meer rond te kunnen komen, dat hij zijn financiële problemen niet bij zijn leidinggevende heeft gemeld, dat hij één keer op bezoek is geweest bij gedetineerde [naam] die hij kent van zijn bijbelstudielessen en dat hij ook telefonisch contact heeft gehad met hem terwijl deze gedetineerd zat.
Op grond van de onderzoeksbevindingen van Bureau Integriteit, heeft verweerder op 15 juni 2017 het voornemen bekend gemaakt over te zullen gaan tot het opleggen van de disciplinaire straf van ontslag op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder 1van het ARAR. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser zich door zijn handelwijze niet als een goed ambtenaar heeft gedragen en zich schuldig heeft gemaakt aan vermoedelijk ernstig plichtsverzuim als bedoeld in de artikelen 50, eerste lid, en 80, tweede lid, van het ARAR. De volgende gedragingen worden eiser verweten:
het bekend zijn met (de verzorging door zijn echtgenote van) een hennepkwekerij in de schuur van zijn woning zonder dit aan zijn leidinggevende te melden;
het niet melden dat zijn echtgenote criminele contacten onderhield en betrokken was bij het plegen van een strafbaar feit dat zich op zijn perceel afspeelde;
het onderhouden van een verboden contact met een gedetineerde;
het niet melden van dat verboden contact aan zijn leidinggevende;
het niet melden aan zijn leidinggevende van de financiële nood die ontstond nadat zijn echtgenote in 2015 haar baan als manager in de kinderopvang kwijtraakte.
Eisers gedragingen leveren grensoverschrijdend gedrag op dat ook zijn weerslag heeft op zowel het aanzien van het ministerie als dat van de [werkgever] . Bovendien mogen aan ambtenaren die werkzaam zijn bij de [werkgever] extra hoge eisen worden gesteld aan de integriteit en de onkreukbaarheid gelet op de voorbeeldfunctie die zij vervullen. Dat geldt voor eiser te meer, nu hij in het verleden de functie van plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de [naam locatie3] en de [naamlocatie2] , locatie [naam locatie3] heeft vervuld. Op voorhand zijn geen feiten of omstandigheden bekend op grond waarvan het voorgaande eiser niet volledig zou kunnen worden toegerekend. Eiser is in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken zijn schriftelijke zienswijze bekend te maken.
Bij brief van 30 juni 2017 heeft eiser een eerste reactie gegeven op het voornemen tot strafontslag. Op 5 juli 2017 heeft eiser zijn schriftelijke zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij brief van 14 juli 2017 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de eerder opgelegde schorsing in het ambt wordt voortgezet onder wijziging van de grondslag naar artikel 91, eerste lid, en onder b, van het ARAR (in verband het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag). Gelet op de aard en ernst van de verweten gedragingen weegt het belang van de dienst zwaarder dan eisers persoonlijke belangen.
Op 18 juli 2017 heeft eiser zijn zienswijze mondeling toegelicht.
Bij besluit van 15 augustus 2017 (primair besluit) is aan eiser de disciplinaire straf van   onvoorwaardelijk ontslag op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l van het ARAR opgelegd met onmiddellijke ingang, vanwege het feit dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Dat eiser moeilijke privéomstandigheden kent en heeft gekend is bekend, maar kan geen rechtvaardiging opleveren voor het door eiser vertoonde gedrag. Van iemand met jarenlange ervaring en eisers functieniveau mag verwacht worden dat hij de ernst van de situatie zou begrijpen en ernaar zou handelen. Eiser heeft juist het tegenovergestelde gedaan door een hennepkwekerij in zijn schuur toe te staan, daarvan geen melding te maken, geen melding te maken van de criminele contacten van zijn echtgenote, verboden contacten te onderhouden zonder daarvan melding te maken en geen melding te maken van zijn financiële problemen. Het belang van de dienst om tot beëindiging van het dienstverband over te gaan weegt zwaarder dan eisers persoonlijke belang bij voortzetting van het dienstverband.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar onder verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft, samengevat en zakelijk weergegeven, aangevoerd dat de maatregel van strafontslag niet evenredig is aan de hem verweten gedraging. Van de vijf verweten gedragingen blijft er slechts één over, namelijk het oogluikend toestaan van een verboden handeling door zijn echtgenote. Eiser benadrukt dat dit plaatsvond gedurende een korte periode waarin hij min of meer verminderd toerekeningsvatbaar moet worden geacht. De schade die hij door het ontslag heeft geleden is buitensporig en inhumaan. Hij is financieel en emotioneel verwoest. Hij komt, ondanks verklaringen van goed gedrag (VOG’s), niet aan een andere baan.
3. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
In artikel 80, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden bestraft.
Uit het tweede lid van artikel 80 van het ARAR volgt dat plichtsverzuim zowel omvat het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Artikel 81, eerste lid, van het ARAR, geeft een opsomming van de disciplinaire straffen, die kunnen worden opgelegd, waaronder (onder l) de straf van ontslag.
In de Gedragscode [werkgever] november 2016 staat, voor zover relevant:
“Verboden contacten
Het hebben van een andere dan een werkrelatie met een justitiabele is niet toegestaan. Een relatie met een ex-justitiabele is ook niet toegestaan als de justitiabele kort geleden ingesloten is geweest of als uit de aard en de duur van de relatie blijkt dat de veiligheid van de medewerker en de collega’s in gevaar wordt gebracht. Een liefdesrelatie of een vriendschapsrelatie zijn duidelijke vormen van een relatie, maar ook het helpen van iemand kan een relatie zijn. Mocht een relatie ontstaan dan ben je verplicht dit te melden. Als je een relatie hebt met een justitiabele, die voor aanvang van de detentie is ontstaan, dan moet je dit melden bij je leidinggevende. Dit geldt ook voor een relatie met iemand uit de privékring van een (ex-)justitiabele. Het is niet toegestaan dat je werk verricht voor een (ex)justitiabele of met hem of haar anderszins zaken gaat doen. Dergelijke relaties kunnen de veiligheid van jou en je collega’s in gevaar brengen. Daarnaast is het niet gewenst dat je in privétijd met personen omgaat, die regelmatig normen en wetten overtreden. Zo mag je als supporter een
voetbalwedstrijd bijwonen. Dat wordt anders als je deel uitmaakt van een groep hooligans, die vernielingen aanricht. Ook is het niet toegestaan lid te zijn van een zogenaamde outlaw motorcycle gang (OMG).Voor meer informatie hierover, lees de Circulaire ongewenste privécontacten rijksambtenaren. Je ziet: integriteit en veiligheid wegen zwaar. Blijf professioneel en overleg of meld tijdig als je denkt dat er een relatie kan ontstaan of sprake is van een verboden contact. Zo voorkom je risicovolle situaties voor jezelf en de ander
en zorg je dat de reputatie van [werkgever] niet wordt aangetast.”
[…]
“Meldplicht
De gedragscode integriteit Rijk geeft aan in welke situaties je verplicht bent
je leidinggevende op de hoogte te stellen. Daarnaast heb je bij [werkgever] een
meldplicht in de volgende situaties:

Als je een privérelatie met een collega aangaat of hebt. Dit is in beginsel
niet verboden, maar het kan wel risico’s opleveren, een goede uitvoering
van je werkzaamheden belemmeren en onderlinge verhoudingen
verstoren. Meld dit aan je direct leidinggevende, die de risico’s kan
inschatten.

Als je zelf verdachte bent in een strafzaak of in aanraking bent gekomen
met de politie of het Openbaar Ministerie.

Als er iemand uit je privékring in aanraking komt met de politie of het
Openbaar Ministerie.

Als je je financiële verplichtingen niet na kan komen. Zie dit niet als straf
maar als bescherming. Je leidinggevende kan je helpen door bijvoorbeeld
een schuldhulpverleningstraject aan te bieden. Door financiële problemen
zou je integriteit in het geding kunnen komen, omdat je mogelijk extra
kwetsbaar bent en vatbaar voor chantage, omkoping en
belangenverstrengeling.
[…].”
4.1
In geschil is of verweerder terecht heeft besloten tot het opleggen van de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 april 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1550) moet voor de beantwoording van de vraag of een strafontslag rechtmatig is worden beoordeeld of:
de ambtenaar de verweten gedraging heeft verricht,
deze gedraging is te kwalificeren als plichtsverzuim,
deze gedraging aan de ambtenaar kan worden toegerekend,
de opgelegde straf evenredig is aan het plichtsverzuim.
In het ambtenarenrecht gelden niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1752) noodzakelijk dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.
4.2
Verweten gedragingen
De rechtbank stelt vast dat de verweten gedragingen in de kern neerkomen op:
(1) de aanwezigheid van een hennepkwekerij op zijn perceel zonder dit bij zijn leidinggevende te melden, en;
(2) het onderhouden van een verboden contact met een gedetineerde zonder daarvan melding te maken.
4.2.1
Hennepkwekerij
Anders dan voorheen, en anders dan uit de verklaringen in de processtukken blijkt, heeft eiser ter zitting aangevoerd dat hij niet, althans niet eerder dan daags vóór 11 april 2017, op de hoogte is geraakt van de hennepkwekerij en dat hij eerder telkens anders heeft verklaard om zijn vrouw en dochter te beschermen.
De rechtbank acht deze ter zitting afgelegde verklaring onvoldoende geloofwaardig om nu ineens van deze verklaring uit te gaan, in plaats van de eerdere verklaringen die eiser heeft afgelegd tegenover de politie en het Bureau Integriteit. Uit die verklaringen blijkt dat hij op de hoogte was van de hennepkwekerij, dat hij één keer is gaan kijken en wist dat er één keer was geoogst. Uitgaande van die verklaring, staat de verweten gedraging vast. Eiser wist van de hennepkwekerij en heeft dit niet aan zijn leidinggevende gemeld. Het aanwezig hebben van een hennepkwekerij is een strafbaar feit, waarvoor aan eiser bij strafbeschikking een taakstraf van 30 uur is opgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze gedraging, mede gelet op de aard van eisers functie, zonder meer aan te merken als ernstig plichtsverzuim.
4.2.2
Verboden contact
Ook staat vast dat eiser contact heeft gehad met een gedetineerde zonder hiervan melding te maken bij zijn leidinggevende. Uit het rapport van het Bureau Integriteit blijkt dat eiser op 17 maart 2017 op bezoek is geweest bij gedetineerde [naam] en dat hij in die maand ook 5 maal telefonisch met hem heeft gesproken. Uit de Gedragscode [werkgever] november 2016, die bij eiser bekend was, zo niet bekend diende te zijn gelet op zijn functie, blijkt duidelijk dat dergelijk contact gekwalificeerd wordt als ‘verboden’ en gemeld dient te worden bij de leidinggevende. Dat eiser naar eigen zeggen om ‘pastorale’ redenen contact met de betreffende gedetineerde heeft gehad en dat zijn werkgever van zijn pastorale werkzaamheden op de hoogte was, ontslaat hem niet van de verplichting het contact bij zijn leidinggevende te melden. De verweten gedraging is naar het oordeel van de rechtbank eveneens aan te merken als ernstig plichtsverzuim.
4.2.3
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de hiervoor besproken gedragingen terecht heeft gekwalificeerd als ernstig plichtsverzuim in de zin van artikel 80 van het ARAR. Eiser heeft met zijn handelwijze zijn eigen integriteit aangetast en het vertrouwen van zijn collega’s en de DJI en het ministerie als organisatie geschaad.
4.3
Toerekenbaarheid
Op grond van vaste rechtspraak (bijvoorbeeld: ECLI:NL:CRVB:2018:977) is de vraag of het geconstateerde plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
Eiser heeft in dit kader aangevoerd dat zijn gedragingen, gelet op een reeks verzachtende omstandigheden, hem niet kunnen worden verweten. In dit kader heeft eiser gewezen op zijn medicijngebruik, de ontwrichte gezinssituatie, financiële problemen, problemen in de werksituatie en zijn psychische en lichamelijke problemen (burn-out, nekhernia, constante clusterhoofdpijn en twee hartinfarcten.). Volgens eiser hebben al deze omstandigheden zijn beoordelingsvermogen dusdanig aangetast dat de gedragingen hem niet kunnen worden toegerekend.
De rechtbank is van oordeel  dat hoewel uit eisers verhaal blijkt dat hij het moeilijk heeft gehad, dit op grond van de hiervoor aangehaalde rechtspraak  niet van doorslaggevende betekenis is. Het gaat erom of eiser kan aantonen dat hij de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet heeft kunnen inzien (en dus ook niet naar dat inzicht heeft kunnen handelen). De rechtbank constateert dat eiser geen medische stukken heeft overgelegd, bijvoorbeeld van een psychiater , waaruit blijkt dat hij de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet heeft kunnen inzien.
Dit betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat zijn handelen hem kan worden toegerekend.
4.4
Evenredigheid
Eiser voert in beroep verder aan dat de disciplinaire straf van ontslag onevenredig is met het verwijt dat hem wordt gemaakt. De rechtbank onderkent dat de disciplinaire straf van ontslag voor eiser ingrijpende gevolgen heeft. Gelet op de aard en de ernst van de verweten gedragingen acht de rechtbank de disciplinaire straf van ontslag echter niet onevenredig. Aan een voormalig plaatsvervangend vestigingsdirecteur van een PI en [functienaam] van de [werkgever] mogen, gelet op de aard en het karakter van de functie, hoge eisen worden gesteld aan betrouwbaarheid en integriteit. De omstandigheid dat in de schuur bij zijn woning een hennepkwekerij is aangetroffen en de omstandigheid dat hij verboden contact heeft gehad met een gedetineerde, zonder dit te melden bij zijn werkgever, verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met de uitoefening van zijn functie. Eiser heeft met zijn handelwijze verweerders vertrouwen in hem onherstelbaar beschadigd.
5.	Gelet op voorgaande zal het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. J.L. Sierkstra en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. van Sambeek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op  9 augustus 2019
.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Als u het niet eens bent met deze uitspraak
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.