ECLI:NL:CBB:2021:494
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1795
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Stockmann en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Msw.
Bij besluit van 17 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding afgewezen.
Hiertegen heeft appellante op 26 september 2018 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Namens appellante is verschenen A.J.M. de Goeij, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.3
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet  (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat deze verhoging niet plaats vindt indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet (knelgevallenregeling).
1.4
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een biologische natuurboerderij in Reeuwijk. Op 15 december 2014 is een financieringsovereenkomst gesloten. Op 20 december 2014 heeft appellante opdracht gegeven tot de verbouwing van de stal en een aannemingsovereenkomst gesloten. In januari 2015 is begonnen met de bouw van de nieuwe stal. De stal was gereed in oktober 2015.
2.2
Op 30 juni 2014 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden van haar veestapel naar 200 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Appellante verkreeg op 21 juli 2014 een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe rundveestal.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 130 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 7.072 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omvang van het fosfaatrecht gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante verzoekt al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.
4.2
Appellante exploiteerde een melkveebedrijf in de polder Oukoop, totdat in 2006/2007 werd besloten om dit als natuurgebied aan te merken. De bestemming van de grond werd daarom omgezet van agrarisch naar natuur. Appellante moest naar aanleiding van gesprekken met onder andere de provincie en de gemeente gedwongen haar melkveebedrijf omschakelen naar een biologische natuurboerderij. Appellante had hier geen enkele inspraak in. Op 10 september 2009 is een intentieverklaring getekend voor 100 hectare grond waar appellante 100 runderen op zou kunnen houden. Na twee jaar onderzoek bleek dit echter niet rendabel te zijn. Op 11 maart 2011 bleek het nieuwe plan, met 200 hectare grond en 200 runderen, wel rendabel. Appellante is daarna financieringsverplichtingen aangegaan en heeft op verzoek van overheden forse investeringen gedaan om haar bedrijfsmodel aan te passen. De nieuwe stal is gebouwd voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee en was gericht op een toekomstige bedrijfsvoering. Appellante merkt hierbij op dat haar bedrijf juist voldoet aan de toekomstvisie van verweerder. Volgens appellante is het gemakkelijk om achteraf te stellen dat zij gezien het tijdstip van de bouw andere (minder risicovolle) keuzes had kunnen maken toen de komst van het fosfaatrechtenstelsel reeds bekend was. Appellante had de voorbereidingen echter al ver van tevoren getroffen. Er was geen weg terug. Een rendabele bedrijfsvoering was alleen mogelijk door realisatie van de volledige uitbreiding.
4.3
Volgens appellante hanteert verweerder een verkeerde uitleg van de knelgevallenregeling door niet gerealiseerde uitbreidingen buiten beschouwing te laten. Ook geeft verweerder een te beperkte uitleg aan de 5%-drempel.
4.4
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP) door geen bijzondere omstandigheden aan te nemen. Het bedrijf heeft onomkeerbare investeringen gedaan. De gedane investeringen zijn niet gericht op uitbreiding, maar een middel om de hogere lasten door de omschakeling op te vangen. Appellante heeft intensief onderzocht of een andere inzet van bedrijfsmiddelen mogelijk is om fosfaatrechten aan te kopen. Het verkopen van grond is niet mogelijk gebleken, omdat het bedrijf alleen natuurgrond bezit. De in het kader van de omschakeling naar een biologische natuurboerderijproject ontvangen subsidies alleen zijn onvoldoende om een rendabele bedrijfsvoering te voeren. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een deskundigenrapportage van Alfa accountants en adviseurs van 26 maart 2019 in het geding gebracht.
4.5
Appellante stelt ook dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De (decentrale) overheid heeft het vertrouwen gewekt dat de uitbreidingsplannen, die onderdeel waren van de omschakeling naar een biologisch natuurbedrijf, zonder meer gerealiseerd konden worden.
4.6
Appellante stelt verder dat een ontheffing moet worden verleend op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw, gelet op de excessieve last die op het bedrijf rust. Daarbij merkt appellante op dat verweerder aan haar in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 met toepassing van artikel 13 van de Landbouwwet wel volledige ontheffing heeft verleend van de haar eerder opgelegde verplichting tot betaling van geldsommen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder verzoekt het College voorbij te gaan aan de herhaalde en ingelaste gronden van bezwaar, omdat appellante niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College hierover van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391).
5.2
Appellante voldoet niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder stelt dat sprake is van ongerealiseerde uitbreiding van het bedrijf op de peildatum. Volgens artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit wordt geen rekening gehouden met de hypothetische situatie, namelijk het aantal dieren dat appellante op de peildatum zou hebben gehad, wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet had
voorgedaan. Volgens verweerder hield appellante op de alternatieve peildatum van 18 april 2013 91 stuks melkvee en 71 stuks jongvee. Ten opzichte van het aantal stuks melkvee en jongvee op die datum heeft appellante een groei gerealiseerd van 36,1%. Appellante voldoet dus niet aan de 5%-drempel.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder benadrukt dat het niet voldoen aan de knelgevallenregeling niet maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat appellante zich niet onderscheidt van andere uitbreiders, omschakelaars of verplaatsers die vanuit natuur- en infrastructurele overwegingen fors uitbreiden. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich meebrengt. In januari 2015 - slechts een paar maanden voor de daadwerkelijke aankondiging van de invoering van productiebeperkende maatregelen - is appellante begonnen met de bouw van de stal. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft hierdoor een groot risico genomen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellante te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat appellante reeds een (significant) deel van de uitbreiding heeft gerealiseerd (39 stuks melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee extra). Ook de kwijtgescholden bedragen in het kader van de Regeling fosfaatreductie 2017 en de verleende subsidies dienen als financieel voordeel meegewogen te worden.
5.4
Verweerder is verder van mening dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden en geen ontheffing verleend hoeft te worden. Dat verweerder aan appellante in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 een ontheffing heeft verleend, maakt niet dat het vertrouwen is gewekt dat ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel een ontheffing verleend zou worden. Hetzelfde geldt voor de verleende medewerking aan appellantes plannen door onder andere de provincie Zuid-Holland. Ook in dit verband merkt verweerder op dat appellante subsidie heeft ontvangen en dat dit een financieel voordeel oplevert voor appellante.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3).
6.2
Niet is gebleken dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte. Dat betekent dat appellante niet voldoet aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan zonder de bijzondere omstandigheid het geval geweest zou zijn. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4) en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Alfa accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 7.072 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (130 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante in januari 2015 is begonnen met de bouw van de nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar beslissing om de stal te verbouwen dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door haar beoogde uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden meebrengen. Dat er een bedrijfseconomisch noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding van het bedrijf is weliswaar gesteld maar niet met concrete cijfers onderbouwd.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw bestaat daarom evenmin aanleiding. Dat in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 met toepassing van artikel 13 van de Landbouwwet ontheffing is verleend, betekent niet dat in het kader van het fosfaatrechtenstelsel toepassing moet worden gegeven aan artikel 38 van de Msw. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat de gevolgen van een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw zich over een langere termijn uitstrekken dan een ontheffing op grond van artikel 13 van de Landbouwwet die er slechts toe strekt dat eenmalig niet aan een betalingsverplichting behoeft te worden voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.9
Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. De medewerking aan appellantes plannen door de provincie, de gemeente en het waterschap behelst geen toezegging of uitlating waaruit appellante redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het gewenst aantal fosfaatrechten zou worden toegekend. Dat appellante subsidie heeft gekregen voor het verduurzamen van haar bedrijf, maakt ook niet dat zij daaraan het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat ten aanzien van haar melkvee geen nadere productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen