ECLI:NL:RVS:2020:2693
Raad van State — Uitspraak 


201903543/1/A2.
Datum uitspraak: 11 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Lucas Onderwijs (hierna: SLO), gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 maart 2019 in zaak nr. 18/771 in het geding tussen:
SLO
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2017 heeft de minister het leerlinggewicht van verschillende leerlingen van de onder SLO vallende basisschool Onze Wereld, op teldatum 1 oktober 2014, herzien.
Bij besluit van 13 december 2017 heeft de minister het door SLO daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft de minister het besluit van 13 december 2017 ingetrokken en opnieuw op het door SLO gemaakte bezwaar beslist. Daarbij is het door SLO gemaakte bezwaar wederom deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 januari 2019 heeft de minister het besluit van 24 april 2018 gewijzigd met betrekking tot één leerling en voor het overige in stand gelaten. Het door SLO ingestelde beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van rechtswege mede betrekking op deze besluiten.
Bij uitspraak van 19 maart 2019 heeft de rechtbank het door SLO ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SLO hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en SLO hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar SLO, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. W. Brussee, advocaat [NAAM]n Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil en bijgestaan door mr. J.V. de Kort, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante wettelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Onder de minister wordt in deze uitspraak ook diens rechtsvoorganger, de staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verstaan.
Inleiding
3.    SLO is het bevoegd gezag van een aantal basisscholen, die op grond van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) worden bekostigd. Op grond van artikel 120, eerste lid, van de WPO wordt voor de bekostiging van personeel voor een reguliere basisschool een bedrag per leerling toegekend. In dat kader wordt op basis van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO (hierna: het besluit) aan leerlingen een bepaald gewicht toegekend (de zogenoemde gewichtenregeling). Doel van deze gewichtenregeling is het verminderen van onderwijsachterstanden.
4.    Het leerlinggewicht werd ten tijde van belang gebaseerd op het opleidingsniveau van de ouder(s), waarbij gold dat hoe lager dit opleidingsniveau was, hoe hoger het gewicht en daarmee het bedrag aan bekostiging voor de leerling. In dat kader kende de gewichtenregeling twee leerlinggewichten (0,3 en 1,2) en twee opleidingscategorieën (categorie 1 en 2). Viel het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 0,3 toegekend. Viel het opleidingsniveau van één van de ouders in categorie 1 en het niveau van de ander in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 1,2 toegekend. Datzelfde gold in het geval het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 1 viel. Had één van beide ouders een hogere opleiding genoten dan vermeld in opleidingscategorie 1 of 2, dan kreeg de leerling geen gewicht toegekend, hetgeen neerkomt op een leerlinggewicht van 0. Maakte de leerling deel uit van een eenoudergezin, dan werd voor de vaststelling van het leerlinggewicht alleen naar het opleidingsniveau van die ouder gekeken. Op het moment van toelating van een leerling dient de school het leerlinggewicht vast te stellen.
5.    Op basis van Bijlage 5 bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC (hierna: Bijlage 5), zoals deze luidde ten tijde van belang, moest de school het leerlinggewicht vaststellen aan de hand van een door de ouder(s) of verzorger(s) volledig ingevulde en ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. Een aparte ouderverklaring was niet nodig wanneer de opleidingsgegevens waren opgenomen op het inschrijfformulier.
6.    De gewichtenregeling is met ingang van 1 augustus 2019 gewijzigd. Het leerlinggewicht wordt vanaf die datum niet meer vastgesteld op basis van verklaringen van ouders over hun opleidingsniveau.
Achtergrond geschil
7.    Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs is gebleken dat zich veel onregelmatigheden voordeden bij de leerlinggewichten. Naar aanleiding hiervan heeft de minister door Deloitte een onderzoek laten uitvoeren. Daarbij werd onder andere de fout geconstateerd dat scholen de leerlinggewichten baseerden op niet volledig of onduidelijk ingevulde ouderverklaringen. Daardoor kon niet worden gecontroleerd of het bij inschrijving vastgestelde leerlinggewicht juist was. De minister heeft de betrokken scholen - waaronder de scholen van SLO - in de gelegenheid gesteld om de onvolledig of onduidelijk beoordeelde verklaringen aan te vullen.
8.    Bij brief van 12 februari 2015 heeft de minister aan alle basisscholen meegedeeld dat er in 2015 hercontroles zullen plaatsvinden van de leerlinggewichten voor teldatum 1 oktober 2014. Bij brief van 3 juli 2015 heeft de minister meegedeeld dat deze controles zullen plaatsvinden vanaf medio september en de scholen geadviseerd vóór 15 september 2015 de ouderverklaringen te controleren op volledigheid en de geregistreerde leerlinggewichten te controleren op juistheid.
9.    Naar aanleiding van de hercontroles bij de scholen van SLO heeft de minister bij besluit van 27 april 2017 het leerlinggewicht van meerdere leerlingen op teldatum 1 oktober 2014 gewijzigd vastgesteld.
Omvang en inhoud geschil
10.    In hoger beroep ligt de vraag voor of de rechtbank de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten van 24 april 2018 en 17 januari 2019 terecht in stand heeft gelaten.
11.    In geschil is of de minister terecht correcties heeft aangebracht in de door SLO opgegeven aantallen en categorieën leerlinggewichten op de teldatum 1 oktober 2014 voor de basisschool Onze Wereld.
12.    Het geschil beperkt zich verder tot de categorie-indeling van het onderwijstype Lise.
Oordeel rechtbank
13.    De rechtbank heeft, voor zover relevant voor dit hoger beroep, geoordeeld dat de minister voldoende heeft aangetoond dat in ieder geval in de nieuwsbrief van 12 mei 2010 voldoende informatie is verstrekt over het onderwijstype Lise. Niet alleen leest de rechtbank in deze nieuwsbrief dat schoolbesturen erop worden gewezen dat zij verantwoordelijk zijn voor de juiste opgave van leerlinggewichten, maar ook zijn de schoolbesturen er op gewezen wáár zij de informatie kunnen vinden. Voorts is uit de tabel bij deze brief duidelijk te halen dat onderwijstype Lise categorie 3 is, hetgeen leerlinggewicht 0 betekent. De rechtbank volgt de minister in de stelling dat scholen ieder nieuw schooljaar de laatste stand van zaken dienen te betrekken bij de toekenning van leerlinggewichten. De minister heeft voldoende aangetoond dat in ieder geval in de nieuwsbrief van 12 mei 2010 voldoende informatie hierover is verstrekt. Voor zover ter zitting van 5 februari 2019 is aangevoerd dat hieruit niet blijkt dat ouders die tot twee jaar Lise hebben gevolgd niet in categorie 2 zouden vallen, volgt de rechtbank de minister dat het om de instroom gaat.
Hoger beroep en beoordeling daarvan
Wijziging aantal correcties
14.    De minister heeft ter zitting meegedeeld zijn standpunt met betrekking tot circa 10 (8+2) leerlingen aan te passen, omdat hij met betrekking tot die leerlingen eerder niet van de juiste gegevens is uitgegaan en voor deze leerlingen het leerlingengewicht opnieuw te bezien. Dit betekent dat het hoger beroep reeds hierom wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb gegrond is.
Categorie-indeling opleidingstype Lise
15.    SLO betoogt dat de rechtbank ten onrechte de minister in zijn standpunt heeft gevolgd dat het onderwijstype Lise als categorie 3 (met gewicht 0) moet worden gekwalificeerd, ook als ouders slechts twee jaar Lise hebben gevolgd. Volgens artikel 27, eerste lid, van het besluit wordt het doorlopen hebben van "ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs" gelijkgesteld met het onderwijs van categorie 2. Op basis van deze voorwaarde dient het kind van een ouder die in Turkije maximaal 2 jaar Lise heeft gevolgd, het leerlinggewicht 0,3 te krijgen. Daarnaast betwist SLO dat de nieuwsbrief van 12 mei 2010 van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap met daaraan gehecht een overzicht opgesteld door de afdeling Internationale Diplomawaardering van Colo (hierna: Colo), duidelijk maakt dat onderwijstype Lise categorie 3 is. Uit het overzicht van Colo maakt SLO op dat kinderen met ouders die 3 of 4 jaar Lise hebben gevolgd, een leerlinggewicht in categorie 3 toegewezen moeten krijgen. Hebben ouders echter minder dan 3 jaar Lise-onderwijs gevolgd, dan is volgens SLO categorie 2 van toepassing, conform artikel 27 van het besluit. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens SLO de instroom geen beslissend criterium voor de categoriebepaling. In haar optiek is de instroom slechts vermeld om aan te geven na welke basisopleiding er met Lise gestart kan worden. Categorie 3 is dan aan de orde als een ouder is ingestroomd in Lise en minimaal 3 jaar onderwijs heeft gevolgd. Bij minder dan 3 jaar Lise is categorie 2 van toepassing, aldus SLO. Nu de nieuwsbrief geen ander licht op de zaak werpt en de auditdienst bij een controle van leerlinggewichten in 2007, het toekennen van categorie 2 aan leerlingen van wie de ouders minder dan 2 jaar Lise hadden gevolgd, heeft goedgekeurd, stelt SLO dat zij geen reden had om aan haar werkwijze te twijfelen.
15.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het onderwijstype Lise als categorie 3 (met gewicht 0) moet worden gekwalificeerd, ook als ouders slechts twee jaar Lise hebben gevolgd. Artikel 27 van het besluit is  naar zijn aard primair van toepassing op de Nederlandse onderwijssituatie. Dit artikel kan, vanwege de grote verschillen op landenniveau, niet één op één vertaald worden naar andere landen. In de Nota van Toelichting bij het besluit van 19 mei 2006 (Stb. 2006,283) wordt voor het vaststellen van het gewicht voor kinderen van ouders met buitenlandse opleidingsniveaus verwezen naar richtlijnen die in een voorlichtingsbrochure bekend zijn gemaakt. In de nieuwsbrief van 12 mei 2010 heeft de minister voor het vaststellen van het gewicht voor kinderen van ouders die een opleiding in Turkije hebben gevolgd, naar de door Colo opgestelde landeninformatie verwezen. Uit deze landeninformatie wordt duidelijk hoe de verschillende opleidingsniveaus in Turkije gewaardeerd moeten worden en daaruit volgt dat het volgen van onderwijstype Lise, ongeacht de duur, tot categorie 3, met gewicht 0, leidt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de landeninformatie een koppeling wordt gemaakt tussen de instroom in Lise en categorie 3. De auditdienst heeft bij controle van leerlinggewichten in 2007 goedkeuring gegeven aan het beleid van SLO om ouders die minder dan 2 jaar Lise hadden gevolgd als categorie 2 (met gewicht 0,3) aan te merken. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel. SLO kon hieraan, in ieder geval na de nieuwsbrief van 12 mei 2010, geen vertrouwen ontlenen.
15.2.    Het betoog faalt.
Conclusie
16.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten van 24 april 2018 en 17 januari 2019 in stand heeft gelaten voor zover die betrekking hebben op de door de minister hiervoor onder 14 bedoelde leerlingen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het bezwaar van SLO tegen de herziening van het leerlingengewicht van deze leerlingen gegrond verklaren en de besluiten in zoverre vernietigen. De Afdeling bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
17.    De minister dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van SLO voor zover het gaat om de door de minister hiervoor onder 14 bedoelde leerlingen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
18.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 maart 2019 in zaak nr. 18/771, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten van 24 april 2018 en 17 januari 2019 in stand heeft gelaten voor zover die betrekking hebben op de door de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media bedoelde circa 10 leerlingen;
III.    verklaart het bezwaar van Stichting Lucas Onderwijs in zoverre gegrond;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media tot vergoeding van bij Stichting Lucas Onderwijs in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan Stichting Lucas Onderwijs het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Soest-Ahlers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
343-949.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Besluit bekostiging WPO
Artikel 6
"1. De directeur van een school draagt er zorg voor dat een overzichtelijke administratie van de inschrijving, de uitschrijving en het verzuim van de leerlingen op de school beschikbaar is alsmede van de gegevens van de leerlingen en hun ouders die noodzakelijk zijn voor de berekening van de bekostiging voor personeelskosten. Indien de school bestaat uit een hoofdvestiging en een of meer nevenvestigingen wordt in deze administratie een onderverdeling gemaakt naar leerlingen van de hoofdvestiging en leerlingen van elk van de nevenvestigingen en draagt de directeur er zorg voor dat de volledige administratie op de hoofdvestiging aanwezig is.
2. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven omtrent de wijze waarop de leerlingenadministratie wordt ingericht."
Artikel 27
"1.    Voor elke leerling die volgens onderstaande tabel in een categorie kan worden ingedeeld, wordt bij de toelating tot een basisschool het bij die categorie behorende gewicht vastgesteld, met dien verstande dat een leerling slechts bij één categorie wordt ingedeeld.
Met het hebben gevolgd van een schoolopleiding op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg wordt gelijkgesteld het hebben doorlopen van ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs.
[…]"
Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC
Bijlage 5
"Inrichting van de leerlingenadministratie
De leerlingenadministratie omvat per leerling de volgende gegevens:
[…]
•    gegevens die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen;
•    het leerlinggewicht van de leerling;
[…]
Daartoe zijn vanaf het moment van inschrijving in de leerlingenadministratie de volgende documenten opgenomen:
1. Inschrijving
Voor iedere leerling:
−    een volledig ingevuld en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekend inschrijfformulier.
Indien van toepassing:
[…]
−    een volledig ingevulde en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. Op basis van deze opleidingsgegevens stelt de school het leerlinggewicht, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast. Een aparte ouderverklaring is niet nodig wanneer de betreffende opleidingsgegevens zijn opgenomen op het inschrijfformulier.
Voorbeelden van een inschrijfformulier en een ouderverklaring zijn beschikbaar op de website van DUO."