ECLI:NL:CBB:2021:670
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1974
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 26 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Msw.
Bij besluit van 5 november 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld.
Bij besluit van 4 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld zoals in het primaire besluit.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.3
In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;
- roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.
1.4
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling);
1.5
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
1.6
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een vleesveehouderij en zoogkoeienbedrijf in [plaats] .
2.2
Op 3 september 1991 is op grond van de Hinderwet een vergunning verleend aan de vader van de maten, [naam 3] , voor het houden van 63 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee. Appellante heeft op 19 juni 2015 een melding op grond van het Activiteitenbesluit Milieubeheer ingediend. Op 22 juni 2015 is een financiering verstrekt voor de bouw en exploitatie van een jongveestal. Op 21 juli 2015 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 270 stuks jongvee. Op 10 december 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een roundhouse, de uitbreiding van de stro-opslag en het aanbrengen van een nieuwe kuilplaat.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 87 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante aanvankelijk vastgesteld op 1.285 kg, nadien, bij het herzieningsbesluit van 5 november 2018, op 1.195 kg en uiteindelijk weer op 1.285 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder in het herzieningsbesluit tot de conclusie gekomen dat hij aanvankelijk is uitgegaan van onjuiste dieraantallen, namelijk 77 stuks jongvee. In het bestreden besluit is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, namelijk 87 stuks jongvee.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat haar bedrijf niet onder het fosfaatrechtenstelsel valt. De Staatssteunbeschikking fosfaatrechten en het fosfaatrechtenstelsel gelden namelijk alleen voor melkleverende bedrijven met melkvee. Appellante heeft echter geen melkveehouderij, houdt geen melkvee en heeft hier geen voorzieningen voor getroffen op haar bedrijf. Appellante verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:350), rechtsoverweging 4.1.)
4.2
Appellante stelt verder dat zij een nieuw jongveebedrijf is gestart in 2015. De voorwaarden van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit om als starter aangemerkt te worden zouden niet van toepassing moeten zijn op een jongveebedrijf. Appellante wil immers geen melkvee houden en geen melk leveren met het bedrijf, maar is wel een nieuw bedrijf gestart. Zij stelt dat het feit dat er geen wettelijke uitzondering is voor een nieuw gestart bedrijf zonder melkvee of melkproductie in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was voor jongveebedrijven, die ook niet onder de regeling van het melkquotum en de Regeling fosfaatreductieplan 2017 vielen. Volgens appellante is de peildatum van 2 juli 2015 onredelijk, omdat het fosfaatrechtenstelsel toen niet voorzienbaar was voor appellante.
4.4
Appellante stelt verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). De twee maten hebben het bedrijf van hun ouders in 2015 overgenomen en hebben vanaf dat moment zeer forse investeringen in het bedrijf gedaan. De stallen zijn uitgebreid met het oog op dierenwelzijn en arbeidsverlichting vanwege gezondheidsklachten van één van de maten. Het bedrijf houdt geen melkvee en levert geen melk, maar is gericht op natuurbeheer en kringlooplandbouw. Op 16 maart 2015 bereikten de maten overeenstemming over de stal en de exploitatie op het bedrijf. Appellante zal, gelet op het aantal toegekende fosfaatrechten, haar bedrijf moeten verkopen omdat zij niet aan haar verplichtingen kan voldoen.
4.5
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van een bijzondere omstandigheid, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
4.6
Appellante stelt verder dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
4.7
Tot slot stelt appellante dat een ontheffing moet worden verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, tweede lid, sub a en sub c, van het Uitvoeringsbesluit. Appellante levert geen melk voor verwerking of consumptie en appellante heeft een bestaand bedrijf met een op 3 september 1991 verleende Hinderwetvergunning overgenomen, waardoor geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf. Verweerder stelt dat de wetgever bewust gekozen heeft voor een beperkte knelgevallenregeling die alleen geldt voor melkleverende bedrijven. Dit is een keuze van de wetgever die binnen de ‘margin of appreciation’ valt, zodat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij wijst er - kort en zakelijk weergegeven - op dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Het bedrijf van appellante is daarmee niet afwijkend van andere bedrijven die, gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015, zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen
blijven vasthouden aan de geplande groei. Appellante heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande groei van 67 stuks jongvee naar 240 stuks jongvee. Appellante heeft niet aangetoond dat zij deze dierenaantallen op de peildatum legaal mocht houden. Ook heeft appellante niet aangetoond dat zij in de bouw van de nieuwe stal heeft geïnvesteerd. Zij heeft uitsluitend een kredietovereenkomst van 22 juni 2015 overgelegd. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante had zich moeten realiseren dat investeringen in de periode 2013, 2014 en 2015 meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Ook heeft appellante de noodzaak voor de uitbreiding niet aangetoond. Verweerder heeft de berekeningen van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last en daarmee geen aanleiding voor een compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
5.4
Verweerder is verder van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is
gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaatsvindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101 en jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102, vallen onder het begrip “melkvee” zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw. In beginsel geldt de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd. Appellante hield, zoals verweerder stelt op basis van het Identificatie- en Registratiesysteem, op 2 juli 2015 41 stuks jongvee met diernummer 101 en 46 stuks jongvee met diernummer 102. Appellante heeft deze registratie van haar vee niet betwist. Appellante valt onder de reikwijdte van het stelsel van fosfaatrechten. De door haar genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2017 maakt dit niet anders, nu deze geen betrekking had op het fosfaatrechtenstelsel maar op de uitleg van planologische bepalingen. De beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog dat appellante op gelijke voet met melkproducerende bedrijven een beroep moet kunnen doen op de startersregeling, slaagt niet. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds jongveeopfokbedrijven en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever. Ten overvloede merkt het College op dat, ook indien de wetgever wel had voorzien in een startersregeling voor jongveeopfokbedrijven, op gelijke voet met de geldende startersregeling voor melkveebedrijven, zij niet zou hebben voldaan aan de voorwaarden in artikel 72, eerste lid, sub a, van het Uitvoeringsbesluit. De startersregeling staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Appellante exploiteert geen nieuw gestart bedrijf. Zij heeft immers voor de exploitatie van haar melkveehouderij gebruik gemaakt van voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende Hinderwetvergunning. Hiervoor verwijst het College naar zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:360).
6.3
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Dat voor appellante niet voorzienbaar was dat het stelsel ook zou gelden voor niet-melkleverend jongvee kan niet worden staande gehouden, reeds omdat de definitie van melkvee, neergelegd in de hiervoor onder weergegeven wettelijke bepalingen, al met ingang van 1 januari 2015 in de Meststoffenwet was  opgenomen. De beroepsgrond faalt.
6.4
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.3).
6.4.2
Het College stelt vast dat appellante op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte. Aan appellante is namelijk op 21 juli 2015 een Nbw-vergunning en op 10 december 2015 een omgevingsvergunning verleend.
6.4.3
In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum al bezig was met de beoogde uitbreiding van de stal, maar pas in juli en december 2015 de benodigde vergunningen heeft verkregen. De uitbreiding heeft niet plaatsgevonden op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5) bestaat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Voor zover appellante wel zou hebben beschikt over alle benodigde vergunningen, acht het College de investeringsbeslissingen van appellante mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet.
6.4.4
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw is daarom geen plaats. De beroepsgrond slaagt niet.
6.5
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
6.6
Het College stelt verder vast dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep, die in dit geval op twee jaar moet worden gesteld, is overschreden. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 16 februari 2018 en de dag van deze uitspraak heeft appellante recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. Van de overschrijding is na afronden een periode van 15 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase en is na afronden 2 maanden toe te rekenen aan de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.323,53 (15/17 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 176,47 (2/17 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.
7.3
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten inzake het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.323,53 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 176,47 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen