ECLI:NL:RVS:2020:1937
Raad van State — Uitspraak 


201906340/1/A3.
Datum uitspraak: 12 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juli 2019 in zaak  nr. 18/3896 in het geding tussen:
[appellante] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft het college geweigerd [appellante] een vergunning te verlenen voor woningvorming.
Bij besluit van 17 april 2018, verzonden op 3 mei 2018, heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. M.M. Jorritsma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Kleiburg is een flat in het Amsterdamse stadsdeel Zuidoost. Kleiburg is door woningcorporatie Rochdale verkocht aan consortium De Flat dat de flat wilde behoeden voor sloop. In de flat konden particulieren casco-appartementen kopen die zij zelf konden verbouwen. [appellante] heeft een appartement gekocht en dit vervolgens verbouwd tot drie zelfstandige woningen.
Aan [appellante] is het voornemen bekendgemaakt dat het college haar een boete wil opleggen wegens woningvorming zonder de daarvoor benodigde vergunning. Op 4 september 2017 heeft [appellante] de hiervoor bedoelde vergunning alsnog aangevraagd. In artikel 2.4 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017 (hierna: beleidsregels) zijn voorwaarden opgenomen voor geoorloofde woningvorming. Een van de voorwaarden is dat verbouwing van een zelfstandige woonruimte tot een of meer zelfstandige woonruimten kleiner dan of gelijk aan 40 m2 niet is toegestaan als in het desbetreffende stadsdeel het aandeel woningen dat kleiner dan of gelijk is aan 40 m2 hoger is dan of gelijk is aan het stedelijk gemiddelde van deze categorie. Omdat het bedoelde aandeel in het stadsdeel Zuidoost te hoog was ten tijde van de besluitvorming op de aanvraag van [appellante], heeft het college de aanvraag afgewezen.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij voor woningvorming een vergunning moest aanvragen. De flat stond al jaren leeg en zou gesloopt worden, zodat deze al duurzaam aan de woonruimtevoorraad was onttrokken terwijl een vergunning alleen vereist is voor woningen die deel uitmaken van de bestaande woonruimtevoorraad.
Verder is de afwijzing van de aanvraag onvoldoende gemotiveerd, omdat geen inzicht is gegeven in een te maken belangenafweging van bijvoorbeeld het belang van de huurders van de woningen en het verlies van woningaanbod voor starters. Dit klemt te meer omdat het college enerzijds veel waarde hecht aan het belang van behoud van de woonruimtevoorraad en anderzijds in dit stadsdeel omzettingsvergunningen voor kamergewijze verhuur heeft verleend. Daarnaast is instandhouding van de woonruimtevoorraad in dit geval niet gediend met weigering van de vergunning.
Voor zover een vergunning voor woningvorming is vereist en verlening in strijd zou zijn met de beleidsregels, had het college aanleiding moeten zien om daarvan af te wijken omdat de gevolgen wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Ten slotte is weigering van de vergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat A. Usup, medewerker afdeling vergunningen bij stadsdeel Zuidoost, met zijn uitlatingen de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat de vergunningaanvraag zou worden gehonoreerd, aldus [appellante].
Beoordeling
4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] over een vergunning voor woningvorming diende te beschikken. Het betoog dat een vergunning voor woningvorming niet vereist was omdat het flatgebouw niet meer tot de woonruimtevoorraad behoorde volgt de Afdeling niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080, kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet 2014 slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. Volgens beleidsregel 12 van de beleidsregels  is sprake van onttrekking aan de woonruimtevoorraad bij sloop van woonruimte of bij wijziging van de functie naar niet-wonen. Beide situaties hebben zich in dit geval niet voorgedaan. Dat de flat leegstond, uit casco’s bestond en mogelijk gesloopt zou worden, maakt niet dat de woningen niet langer deel uitmaakten van de woonruimtevoorraad. De appartementen hebben altijd de functie bewoning gehad en zijn als zodanig gebruikt. Op een bepaald moment is het flatgebouw behoed voor sloop en met het oog op renovatie van de woningen zijn de toenmalige appartementen casco verkocht aan geïnteresseerde kopers. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is ook nooit een vergunning voor onttrekking door sloop verkregen. Het is ook niet anderszins gebleken dat de flat op enig moment niet meer bestemd was voor permanente bewoning. Gelet op het bovenstaande was voor woningvorming een vergunning vereist.
5.    Het betoog van [appellante] dat in de besluitvorming de af te wegen belangen niet zijn meegenomen volgt de Afdeling evenmin. De beleidsregel geeft aan dat een vergunning wordt verleend, tenzij het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad en/of het voorkomen van effecten op de leefbaarheid zwaarder weegt dan het belang van de aanvrager. Het college heeft de individuele belangen van appellante meegewogen, zoals blijkt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het college aan zijn besluit van 17 april 2018 ten grondslag heeft gelegd. Wat betreft de door [appellante] gestelde te lijden schade wanneer geen vergunning wordt verleend, heeft het college daarbij meegewogen dat zij onvoldoende heeft onderbouwd dat de woonruimte niet verkocht of verhuurd had kunnen worden zonder dat deze is omgezet naar drie woonruimten. Het appartement mocht immers wel gebruikt worden als eengezinswoning of als twee appartementen van 40 m2 of groter. Daarnaast wordt in het advies toegelicht waarom veel waarde wordt gehecht aan het algemene belang bij een diverse en evenwichtige woonruimtevoorraad. Verder wordt toegelicht waarom de omstandigheid dat zij de woonruimten verhuurt aan personen die de leefbaarheid niet in gevaar brengen, voor het college niet maakt dat in dit geval een vergunning voor woningvorming diende te worden verleend. Dat de belangenafweging niet de kant van [appellante] uitvalt, maakt niet dat de besluitvorming onvoldoende is gemotiveerd.
6.    Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:813). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in dit geval geen aanleiding behoefde te zien op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de beleidsregels.
De omstandigheid dat de Kleiburgflat in de markt is gezet als klusflat waar alles mocht en kon is geen bijzondere omstandigheid. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er van de gemeente mededelingen of publicaties zijn uitgegaan waaruit zou blijken dat vorming van meerdere woonruimten kleiner dan 40 m2 toegestaan was. [appellante] heeft ter zitting zelf aangegeven dat uit een door haar bedoelde brochure volgde dat bestaande woningen tot grotere woningen verbouwd mochten worden. Niets stond vermeld over woningvorming tot kleinere woningen. Zij heeft verder toegegeven de informatie uit de brochures ruim te hebben geïnterpreteerd zonder daarnaar verder onderzoek te doen. Het had op haar weg gelegen om, als eigenaar die tot woningvorming wilde overgaan, zich goed te informeren over de geldende wet- en regelgeving ten aanzien van huisvesting.
Ook is geen bijzondere omstandigheid dat de appartementen zonder vergunning niet mogen worden gebruikt en het veel geld kost om ze weer om te vormen naar grotere appartementen. Dit is immers de consequentie van het handelen zonder vergunning. Evenmin is een bijzondere omstandigheid dat veel behoefte is aan dit soort kleinere appartementen in Zuidoost. Het college heeft goed gemotiveerd uiteengezet waarom het nodig is dat er evenwicht bestaat in de woonruimtevoorraad in Zuidoost. Wat [appellante] naar voren heeft gebracht over door de gemeente toegestane nieuwbouw en vormen van woningonttrekking uit hetzelfde segment woningen, is kritiek op het door de gemeente gevoerde beleid en de uitvoering daarvan, en kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
Het beroep op afwijking van de beleidsregels slaagt niet. De Afdeling gaat desondanks nog in op het betoog dat [appellante] onevenredige gevolgen zal ondervinden van onverkorte toepassing van het beleid in de vorm van financiële schade. [appellante] heeft onvoldoende toegelicht en op geen enkele manier met stukken onderbouwd waaruit de door haar te lijden schade bestaat. Zij heeft ook geen huurcontracten of specificaties van gemaakte kosten overgelegd. Dat mondeling ter zitting globaal de te maken kosten bij ongedaanmaking van de woningvorming zijn geschetst is in dat kader onvoldoende. Dat betekent dat al zou de Afdeling wel hebben geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden waren, het college toch niet van het beleid had hoeven afwijken omdat niet aannemelijk is dat [appellante] onevenredige gevolgen van toepassing van het beleid ondervindt.
7.    [appellante] betoogt dat voorafgaand aan de vergunningaanvragen een gesprek is geweest met een medewerker van de afdeling vergunningen van stadsdeel Zuidoost. In dat gesprek heeft hij aangegeven geen belemmeringen voor verlening te zien. Op dat moment was het percentage woningen kleiner dan 40 m2 volgens [appellante] nog niet te hoog. Het college heeft zich echter ten onrechte gebaseerd op cijfers van november 2018 in plaats van de cijfers van oktober 2017.
7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:576).
7.2.    De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht verworpen, omdat uit de uitlatingen van Usup niet kan worden afgeleid dat [appellante] concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat de aanvragen van de vergunning zouden worden ingewilligd. Niet in geschil is dat hij tijdens het oriënterend voorgesprek heeft laten weten dat hij geen belemmeringen zag voor verlening. Dit kan echter niet als concrete en ondubbelzinnige toezegging worden aangemerkt. Alleen al om die reden kon [appellante] niet de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college de aanvraag zou inwilligen.
8.    Met betrekking tot de toepasselijke cijfers is niet in geschil dat het college bij de vraag of woningvorming in een bepaald stadsdeel leidt tot een te hoog percentage woningen met een oppervlakte kleiner dan of gelijk aan 40 m2 volgens artikel 2.4 van de beleidsregels dient te kijken naar de meest actuele cijfers uit het onderzoek Wonen in Amsterdam. Weliswaar was het percentage aan woningen van deze categorie nog niet te hoog ten tijde van het oriënterend voorgesprek met Usup. Echter, blijkens het ten tijde van de besluitvorming meest recente gemeentelijk jaarboek "Amsterdam in cijfers" was het percentage voor de gehele stad 9,3% en voor het stadsdeel Zuidoost 9,7%. Gelet hierop stond het beleid, anders dan ten tijde van het voorgesprek, op dat moment wel aan vergunningverlening in de weg aangezien [appellante] de woning had omgevormd tot drie woningen kleiner dan 40 m2.
9.    De betogen falen.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
176-898.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[...]
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Artikel 24
De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
1.2 Belangenafweging
De onttrekkingsvergunning wordt verleend door de bestuurscommissie op grond van beleidsregel 12. Bij het verlenen van een onttrekkingsvergunning wordt een afweging gemaakt tussen het belang van de aanvrager en het belang van de woningvoorraad en/of de leefbaarheid.
Een vergunning wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad en/of het voorkomen van ongewenste effecten op de leefbaarheid, groter is dan het individuele belang van de aanvrager. Ook wordt een vergunning verleend als het belang van de voorraad kan worden gediend met het stellen van voorwaarden.
Een vergunning mag alleen worden geweigerd als het belang van de woonruimtevoorraad en of leefbaarheid groter is dan het belang van de aanvrager en dit belang niet door het stellen van voorwaarden of voorschriften kan worden gediend.
2.1 Onttrekken van woonruimte
Bij onttrekken aan de voorraad verdwijnt woonruimte. Dit kan op twee manieren: door sloop van woonruimte of door het wijzigen van het gebruik van wonen naar een niet-woonfunctie.
2.4 Woningvorming
Woningvorming is het verbouwen van een woonruimte tot meerdere woonruimten. Dit kan een zelfstandige woonruimte zijn, die wordt verbouwd naar meerdere zelfstandige woonruimten. Ook kan een onzelfstandige woonruimte worden verbouwd naar meerdere
onzelfstandige woonruimten. Een combinatie van beide is ook mogelijk.
De voorwaarden voor verbouwing van een woonruimte tot twee of meer zijn:
• De nieuw te vormen woningen hebben een minimale oppervlakte van 18m2 zoals aangegeven in NEN 2580 (Bouwbesluit) bij een zelfstandige woning, of 12m2 in het geval van een onzelfstandige woning.
• Verbouwing van een zelfstandige woonruimte tot een of meer zelfstandige
woonruimten kleiner dan 40 m2 is niet toegestaan als in het stadsdeel het aandeel woningen kleiner dan 40 m2 hoger is dan het aandeel in de gemeente Amsterdam. De percentages worden ontleend aan het meest recente gemeentelijke jaarboek ‘Amsterdam in cijfers’, onderdeel woonruimtevoorraad.