ECLI:NL:RVS:2020:2443
Raad van State — Uitspraak 


202000454/1/R1.
Datum uitspraak: 14 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroep van:
SPAR Holding B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 17 januari 2020 in zaak nrs. 19/5923 en 19/5591 in het geding tussen:
Hotel de l’Europe B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Hotel de l’Europe heeft het college in september 2019 meermalen verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand aan de Nieuwe Doelenstraat 55 in Amsterdam door SPAR Holding.
Hotel de l’Europe heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op haar verzoek om handhaving.
Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het verzoek van Hotel de l’Europe afgewezen.
Bij uitspraak van 17 januari 2020 heeft de rechtbank het beroep van Hotel de l’Europe gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2019 vernietigd. De rechtbank heeft ook bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, wat betekent dat het huidige gebruik van het pand aan de Nieuwe Doelenstraat 55 in Amsterdam als minisupermarkt, to go-winkel, buurtwinkel of SPAR city moet worden gestaakt door sluiting van de winkel binnen één week na de datum van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SPAR Holding hoger beroep ingesteld.
Hotel de l’Europe heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SPAR Holding heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201907530/1/R1, ter zitting behandeld op 11 september 2020, waar SPAR Holding, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door mr. H.J. de Groot en mr. H.R. Nieman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hotel de l’Europe, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Spar Holding exploiteert op de begane grond van het pand aan de Nieuwe Doelenstraat 55 sinds 1 oktober 2019 een SPAR winkel, met een bruto vloeroppervlak van 163 m².
Hotel de l’Europe exploiteert een vijf sterrenhotel waarvan de ingang is gelegen schuin tegenover het pand. Zij verzet zich tegen de vestiging van de SPAR winkel. Zij vreest dat de exploitatie van de SPAR winkel overlast zal geven en daardoor een negatief effect zal hebben op het woon- en leefklimaat ter plaatse en op de uitstraling van het hotel.
2.    In dit geschil staat de vraag centraal of het gebruik van het pand aan de Nieuwe Doelenstraat 55 als SPAR winkel in de door SPAR Holding beoogde formule, in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals dat is gewijzigd met de invoering van het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum" en het college hiertegen handhavend moet optreden. Op grond van het bestemmingsplan is detailhandel (in de eerste bouwlaag) toegestaan, maar een minisupermarkt, toeristenwinkel of eetwinkel niet. Het geschil draait om de vraag of exploitatie van de SPAR winkel moet worden aangemerkt als een van deze niet toegestane vormen van detailhandel.
3.    In het besluit van 19 november 2019 heeft het college het verzoek om handhaving van Hotel de l’Europe afgewezen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de exploitatie van de winkel niet in strijd is met het bestemmingsplan. De winkel is niet te beschouwen als een minisupermarkt, omdat in de winkel uitsluitend levensmiddelen worden verkocht. Evenmin is de winkel volgens het college een eetwinkel of toeristenwinkel in de zin van het bestemmingsplan.
De aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, met verwijzing naar haar uitspraak van 8 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:7415, overwogen dat het enkele feit dat in de SPAR winkel geen huishoudelijke artikelen worden aangeboden en verkocht niet tot gevolg heeft dat de winkel niet meer moet worden aangemerkt als een minisupermarkt. Naar het oordeel van de rechtbank moet het college voor de vestiging van de winkel een afwijkingsbesluit nemen om het gebruik als SPAR winkel toe te staan. Bij gebreke daarvan is dit gebruik in strijd met het bestemmingsplan en moet het college in beginsel hiertegen handhavend op te treden. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 19 november 2019 om die reden vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, daarvoor in de plaats bepaald dat het huidige gebruik als minisupermarkt, to go-winkel, buurtwinkel of SPAR city binnen één week na de datum van de uitspraak moet worden gestaakt.
Relevante regelgeving
5.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengd-1".
Artikel 7.1, aanhef en onder f, van de planregels luidt:
"De voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor detailhandel, in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van smartshops, minisupermarkten en souvenirwinkels, headshops, seedshops en growshops, tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van de artikelen 7.5.3 en 35.1 (…)."
Artikel 35.2.2, zoals dat is toegevoegd met het bestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum", luidt:
"Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van een toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, eetwinkel en een voorziening gericht op entertainment."
Artikel 1.63 luidt:
"Minisupermarkt: een detailhandelsvestiging waar voedingsmiddelen en huishoudelijke artikelen worden verkocht. Een minisupermarkt onderscheidt zich van een supermarkt door het oppervlak. In de binnenstad spreken we van een minisupermarkt wanneer het bruto bedrijfsvloeroppervlak niet meer dan 400 m² bedraagt;"
Artikel 1.65 luidt:
"Toeristenwinkel: vormen van detailhandel die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen;"
Artikel 1.68 luidt:
"Eetwinkel: vormen van detailhandel die zich richten op de verkoop van etenswaren en/of drankjes die in hoofdzaak worden meegegeven om direct te worden geconsumeerd;"
Artikel 1.70 luidt:
"Dagjesmensen en toeristen: mensen die niet werken en/of wonen in Amsterdam, maar die als vrijetijdsbesteding gebruik maken van de recreatieve mogelijkheden van de stad, en al dan niet in de stad overnachten."
Het hoger beroep van SPAR Holding
6.    Het betoog van SPAR Holding dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep in deze handhavingskwestie vooringenomen heeft gehandeld slaagt niet. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank zich bij de beoordeling van het beroep heeft laten leiden door ergernis over de opening van de SPAR winkel op 1 oktober 2019 en het geopend houden na de hierboven vermelde uitspraak van de rechtbank van 8 oktober 2019, zoals SPAR Holding heeft aangevoerd. Het oordeel van de rechtbank is gebaseerd op een consequente en gemotiveerde redenering over de uitleg van het begrip minisupermarkt. Dat SPAR Holding zich niet in die uitleg kan vinden, maakt niet dat de rechtbank vooringenomen heeft gehandeld.
7.    SPAR Holding betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de SPAR winkel geen minisupermarkt is als bedoeld in het bestemmingsplan, omdat in de winkel uitsluitend voedingsmiddelen worden verkocht. Zij voert aan dat de omschrijving van het begrip minisupermarkt in artikel 1.63 van de planregels duidelijk is en dat de rechtbank van deze tekst had moeten uitgaan. Volgens deze begripsomschrijving is sprake van een minisupermarkt als daar zowel voedingsmiddelen als huishoudelijke artikelen worden verkocht. Daarvan is volgens SPAR Holding bij de SPAR winkel geen sprake, omdat in deze winkel altijd uitsluitend een "to go-assortiment" eten en drinken is aangeboden.
7.1.    Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:2402, is de tekst van de begripsomschrijving in artikel 1.63 van het bestemmingsplan duidelijk. Door het gebruik van het woord "en" in de begripsomschrijving kan deze planregel niet anders worden begrepen dan dat sprake is van een minisupermarkt als in die winkel zowel voedingsmiddelen als huishoudelijke artikelen worden verkocht. Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het besluit in de SPAR winkel geen huishoudelijke artikelen werden verkocht. Dat betekent dat deze winkel geen minisupermarkt is als bedoeld in het bestemmingsplan en dat in zoverre geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college handhavend dient op te treden tegen het gebruik van het pand als SPAR winkel omdat de winkel als minisupermarkt moet worden aangemerkt.
De door rechtbank niet besproken beroepsgronden van Hotel de l’Europe
8.    De Afdeling zal hierna beoordelen of de door Hotel de l’Europe in beroep aangevoerde gronden, waaraan de rechtbank niet is toegekomen, overigens grond voor vernietiging van het besluit van 19 november 2019 geven.
9.    Hotel de l’Europe heeft in beroep betoogd dat de SPAR winkel ook in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de winkel als een niet toegestane eetwinkel en toeristenwinkel moet worden aangemerkt. Het college heeft hier volgens Hotel de l’Europe ten onrechte niet tegen opgetreden. De door Hotel de l’Europe in dit verband aangevoerde argumenten zijn gelijkluidend aan de argumenten die zij naar voren heeft gebracht in zaak nr. 201907530/1/R1, in welke zaak de Afdeling vandaag de hiervoor in 8.1 vermelde uitspraak heeft gedaan.
9.1.    De Afdeling ziet in hetgeen Hotel de l’Europe heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de SPAR winkel ten tijde van het besluit van 19 november 2019 was aan te merken als een eetwinkel of een toeristenwinkel. De Afdeling verwijst in dit verband kortheidshalve naar de hiervoor vermelde uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:2402, waarin de Afdeling tot dat oordeel is gekomen. Dat betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook in dit opzicht de SPAR winkel niet in strijd met het bestemmingsplan wordt geëxploiteerd en dat het daarom niet bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden. Het betoog faalt.
10.    Nu de overigens door Hotel de l’Europe aangevoerde gronden niet leiden tot vernietiging van het besluit van 19 november 2019, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. De Afdeling komt daarom niet meer toe aan bespreking van de door SPAR Holding aangevoerde gronden tegen de beslissing van de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien.
Conclusie
11.    Het hoger beroep van SPAR Holding is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Hotel de l’Europe tegen het besluit van 19 november 2019 ongegrond verklaren.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
13.    Redelijke toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt mee dat de griffier van de Raad van State aan SPAR Holding het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep zal terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 17 januari 2020 in zaak nr. 19/5923;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij SPAR Holding B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan SPAR Holding B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
604.