ECLI:NL:CRVB:2006:AU9639, Centrale Raad van Beroep, 05-01-2006, 04/7287 APPA en 04/7334 APPA
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Verrekening inkomsten uit oude en nieuwe betrekking met Appa-uitkering - uitleg - reformatio in peius - belang in verband met kosten in bezwaar - reikwijdte herroepen - toepassing artikel 8:75 Awb bij niet beslissen over vergoeden kosten in bezwaar.

04/7287 APPA en 04/7334 APPA
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in de gedingen tussen:
    
    [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente 1], verweerder.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Eiser heeft op bij beroepschrift aangevoerde gronden bij de rechtbank 's-Gravenhage beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift tegen het besluit van verweerder van 9 oktober 2002 met kenmerk BMA/P&O/BI25154.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 25 november 2003 met kenmerk 3448/BMA/11 alsnog op het bezwaarschrift beslist. 
    
    Eiser heeft ook tegen dit besluit op bij beroepschrift aangevoerde gronden bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij brief van gelijke datum heeft hij tevens aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Bij uitspraak van 8 maart 2004, met nummer AWB 03/5478 AW heeft de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen, het bestreden besluit geschorst en bepaald dat verweerder aan eiser bij wijze van voorschot een uitkering betaalt ter hoogte van het bedrag dat werd uitbetaald vóór het bestreden besluit met ingang van de datum waarop verweerder de uitbetaling van de uitkering had gestaakt. 
    
    Verweerder heeft nog een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    De rechtbank heeft nadien beide beroepschriften en de daarop betrekking hebbende stukken toegezonden aan de Raad ter verdere behandeling. 
    
    De Raad heeft de beroepschriften, gelet op het bepaalde in artikel 6:15, eerste en derde lid, van de Awb, in behandeling genomen onder mededeling hiervan aan partijen. 
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad van 24 november 2005, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. F.W.C. van Geel, werkzaam bij Van Geel Consultancy Scheulder B.V., en waar verweerder zich heeft laten vertegen-woordigen door mr. R.B.G. de Korte, werkzaam bij de gemeente [wo[gemeente 1]. 
    
    
    II. MOTIVERING
    
    Eiser is gedurende vier jaren wethouder van de gemeente [gemeente 1] geweest. Aansluitend is hem per 19 april 2002 een recht op uitkering verleend ingevolge artikel 131, eerste lid, van de Algemene wet politieke ambtsdragers (hierna: APPA) voor de duur van vier jaren.
    
    Vanaf mei 1999 is eiser naast zijn wethouderschap werkzaam geweest als ambtenaar bij de gemeente [gemeente 2] voor 32 uur per week. In verband met een gemeentelijke herindeling, waarbij zijn functie kwam te vervallen per 1 januari 2002, is tussen eiser en het College van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente 2] in december 2001 een vaststellingsovereenkomst gesloten. Hierin is bepaald dat eiser per 1 januari 2002 zal worden benoemd als ambtenaar in algemene dienst van de nieuwe gemeente [gemeente 3] voor 32 uur per week, in welke functie hem buitengewoon verlof zonder behoud van bezoldiging zal worden verleend. Bepaald is voorts dat aan eiser per 1 januari 2002 een bedrag van netto ƒ 80.000,- wordt uitgekeerd, waarbij de werkgever zorgdraagt voor de verplichte inhoudingen, en dat eiser tot 1 juni 2006 geen aanspraak kan maken op de bestaande rechtspositionele voorzieningen. Tevens is daarin vastgelegd dat eiser per 1 juni  2006 is ontslagen uit zijn functie en dat hij per deze datum gebruik zal maken van de regeling Flexibel Pensioen en Uittreden (FPU). Verder is overeengekomen dat de uit hoofde van de functie verschuldigde pensioen- en ziektekostenpremies, alsmede de eventuele daarover af te dragen loonheffing, volledig ten laste zullen komen van de werkgever. Met betrekking tot het aanvaarden van een functie elders is overeengekomen dat, als daaraan deelname aan het  ABP-pensioenfonds is verbonden, dit een eerder ontslag meebrengt uit de functie van ambtenaar in algemene dienst, omdat de opbouw van FPU dan elders wordt voortgezet. 
    
    Eiser heeft per 15 januari 2002 een functie aanvaard voor 36 uur per week bij TMOP, een particuliere onderneming, aan welke functie destijds een maandsalaris van € 4.145,04 (inclusief vakantiegeld) was verbonden.        
    
    Bij besluit van 9 oktober 2002 heeft verweerder besloten om de per maand omgerekende netto-uitkering van ƒ 80.000,- te verrekenen met eisers APPA-uitkering. Verweerder heeft bij dit besluit de uitkering per 19 april 2002 vastgesteld op € 1.665,67 en per 1 juli 2002 op € 1.683,31 per maand. 
    
    Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt, waarna hij op 19 maart 2003 is gehoord door de commissie bezwaar- en beroepschriften. Daarna hebben eiser en zijn gemachtigde diverse malen bij verweerder om afgifte van een besluit op zijn bezwaar verzocht.  
    
    Op 25 november 2003 heeft verweerder - alsnog - het bestreden besluit genomen. Hierbij is ten eerste de verrekening van de netto-uitkering van ƒ 80.000,- met terugwerkende kracht tot 19 april 2002 ongedaan gemaakt. Ten tweede is hierbij besloten om per deze datum eisers inkomsten van TMOP wel te verrekenen, voorzover deze tezamen met de APPA-uitkering de uitkeringsgrondslag van deze uitkering overschrijden. Daarbij is als toelichting gegeven dat het salaris van TMOP wordt aangemerkt als inkomsten wegens activiteiten, ter hand genomen door de belanghebbende binnen één jaar, onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van aftreden als bedoeld in artikel 134, derde lid, aanhef en onder a, van de APPA. Verweerder heeft bij dit besluit eisers APPA-uitkering per 19 april 2002 vastgesteld op € 0,-. 
    
    In beroep hiertegen heeft eiser allereerst aangevoerd dat hij, zonder dat hij daarover is gehoord, met het bestreden besluit in een nadeliger positie is gebracht. Voorts heeft hij aangevoerd dat zijn werkzaamheden bij TMOP niet als nieuwe activiteiten kunnen worden aangemerkt, omdat zij in de plaats zijn gekomen van zijn werkzaamheden bij de gemeente [gemeente 2], welke werkzaamheden hij reeds één jaar vóór zijn aftreden als wethouder ter hand had genomen. Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, onvoldoende is gemotiveerd en ten onrechte niet ingaat op de door hem gevraagde vergoeding van schade, waaronder de kosten van rechtsbijstand. Eiser heeft de Raad tot slot verzocht om verweerder te gelasten hem een immateriële schadevergoeding toe te kennen van € 5.000,-, dan wel een door de Raad vast te stellen bedrag wegens gederfde levensvreugde als gevolg van het risico dat hij het bedrag aan (voorlopige) uitkering, dat hij tot op heden maandelijks heeft ontvangen, weer dient terug te betalen.
    
    De Raad overweegt het volgende.
    
    Procedure 04/7287 APPA (inzake het uitblijven van een besluit op bezwaar) 
    
    In artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb is het niet tijdig nemen van een besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Met deze bepaling is beoogd belanghebbenden een procedureel middel in handen te geven om een nalatig bestuursorgaan tot besluitvorming te bewegen. Indien hangende het bezwaar of beroep alsnog een reëel besluit wordt genomen, is dit doel verwezenlijkt en heeft betrokkene in beginsel geen processueel belang meer bij vernietiging van het in artikel 6:2 van de Awb bedoelde fictieve besluit. Eiser heeft ten aanzien van het onderhavige beroep gesteld dat hij daarbij niettemin een belang heeft gehouden vanwege de door hem verzochte vergoeding van kosten, gemaakt in verband met het maken van bezwaar tegen het uitblijven van een besluit. Dienaangaande overweegt de Raad dat in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voorzover hier van belang, is bepaald dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend worden vergoed voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet op de systematiek van artikel 7:15, derde lid, van de Awb, diende verweerder bij het bestreden besluit hierover een beslissing te nemen. Nu ook tegen dit besluit door eiser beroep is ingesteld, waarbij onder meer is aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft beslist op zijn verzoek om vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte kosten, is eisers stelling dat hij nog een procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het fictieve besluit, onjuist. Dit beroep dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.   
    
    Procedure 04/7334 APPA (inzake het besluit van 25 november 2003 
    
    Eisers opvatting dat de in de bezwaarprocedure bewerkstelligde verslechtering van zijn positie in strijd is met het verbod van reformatio in peius en overige algemene rechtsbeginselen onderschrijft de Raad niet. Reeds eerder, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 26 mei 2003 (LJN AH8564, JB 2003/195), heeft de Raad geoordeeld dat het onder omstandigheden toelaatbaar is dat een betrokkene in de bezwaarprocedure in een nadeliger positie is komen te verkeren dan vóór het maken van bezwaar. Die omstandigheden zijn dat het bestuursorgaan, ook zonder dat bezwaar zou zijn gemaakt, gehouden is om tot correctie ten nadele van betrokkene over te gaan en voorts dat de betrokkene niet op ontoelaatbare wijze in zijn verweermogelijkheden is beperkt. Ook in de onderhavige situatie was verweerder gehouden om vorm te geven aan zijn verrekeningsplicht op grond van de APPA. De Raad is niet gebleken dat verweerder, door daaraan buiten de gronden van het bezwaar om in het kader van de heroverweging in de bezwaarprocedure uitvoering te geven, eiser op ontoelaatbare wijze in zijn verweermogelijkheden heeft beperkt dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met een wettelijke bepaling of een algemeen rechtsbeginsel.
    
    De hoofdvraag die partijen vervolgens verdeeld houdt luidt of eisers inkomsten uit zijn betrekking bij TMOP zijn aan te merken als inkomsten die vallen onder het bepaalde in artikel 134, het derde lid, aanhef en onder a, van de APPA. Ingevolge deze bepaling worden neveninkomsten, die door de belanghebbende op het tijdstip van aftreden reeds twaalf maanden of langer werden genoten, niet met de APPA-uitkering verrekend. 
    
    Dienaangaande neemt de Raad in overweging dat eisers functie bij de gemeente [gemeente 2] is omgezet in een functie bij de gemeente [gemeente 3], waaraan geen reguliere bezoldiging en werkzaamheden zijn verbonden. De werkzaamheden die eiser bij TMOP is gaan verrichten, dienen naar het oordeel van de Raad onder de gegeven omstandigheden geacht te worden (grotendeels) een voortzetting te zijn van de werkzaamheden die eiser tot 1 januari 2002 voor de gemeente [gemeente 2] verrichtte. Dit betekent dat zij niet op grond van het bepaalde in genoemd derde lid, aanhef en onder a, van de APPA voor verrekening in aanmerking komen en dat het beroep in zoverre gegrond is.  
    
    Indien echter de belanghebbende inkomsten of hogere inkomsten verkrijgt uit activiteiten ter hand genomen vóór de dag van aftreden (anders dan bedoeld in het derde lid) komen deze inkomsten op grond van het vierde en vijfde lid van genoemd artikel voor verrekening in aanmerking, in die zin dat de APPA-uitkering wordt verminderd met het bedrag waarmee de uitkering, vermeerderd met die inkomsten, de laatstelijk genoten wedde, waarvan de uitkering is afgeleid, overschrijdt. Uit het vorenstaande oordeel vloeit voort dat eisers inkomsten van TMOP, voorzover zij meer uren betreffen en/of hoger zijn dan zijn vroegere inkomsten van de gemeente [gemeente 2], als zodanige inkomsten  dienen te worden aangemerkt. Voorts vloeit daaruit voort dat de inkomsten die eiser heeft ontvangen van de gemeente [gemeente 3], welke kunnen worden beschouwd als inkom-sten uit hoofde van zijn voormalige functie bij de gemeente [gemeente 2], als zodanig moeten worden aangemerkt.  
    
    De Raad acht het aangewezen dat bij de daartoe toe te passen verrekening als peildatum voor de vroegere inkomsten 31 december 2001 wordt gehanteerd. Op deze datum eindigde de situatie waarin eiser zijn wethouderschap combineerde met zijn functie bij de gemeente [gemeente 2]. Daarbij neemt de Raad tevens in aanmerking dat eiser destijds in zijn ambt van wethouder naar een deeltijdfunctie van 55% werd bezoldigd, welke norm weliswaar niet de totale tijd uitdrukt die een wethouder aan zijn functie geacht werd te besteden, maar wel aangaf voor welk deel van de werkweek financiële belemmeringen waren weggenomen om het wethouderschap uit te oefenen. 
    
    Concreet betekent dit dat de som van eisers maandinkomsten in december 2001 (wethouderswedde en ambtelijk inkomen van de gemeente [gemeente 2], beide inclusief vakantietoeslag) dient te worden vergeleken met de som van zijn tot een maandinkomen herrekende inkomsten in april 2002 (APPA-uitkering van 80% van de laatstgenoten wedde en salaris van TMOP, beide inclusief vakantietoeslag, alsmede inkomsten van de gemeente Weidemeren). Het verschil (de verhoging van de inkomsten) dient vervolgens te worden opgeteld bij de APPA-uitkering van 80% van de laatstgenoten wedde, waarna de grondslag van de uitkering (de laatstgenoten wedde) daarop in mindering dient te worden gebracht. Eisers APPA-uitkering van 80% dient verminderd te worden met dit resultaat. Daarmee wordt bewerkstelligd dat een korting plaatsvindt voorzover de extra inkomsten de laatstelijk genoten wethouderswedde overschrijden.
    
    Naar aanleiding van hetgeen partijen in dit verband nog hebben aangevoerd stelt de Raad vast dat niet alleen de eenmalige uitkering, maar ook de door de gemeente [gemeente 3] betaalde pensioen- en ziektekostenpremies deel uitmaken van de te verrekenen inkomsten. Voorts dient gerekend te worden met bruto-bedragen, aangezien de APPA-uitkering een bruto-uitkering is die alleen kan worden vergeleken met overige bruto-inkomsten. In dit verband sluit de Raad aan bij de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 14 januari 1980, LJN AM5104, AB 1980, 413.
    
    Nu het bestreden besluit op grond van het voorgaande reeds niet kan standhouden, behoeft hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot de totstandkoming en de motivering daarvan overigens geen bespreking meer.  
    
    Ten aanzien van eisers opvatting dat in het bestreden besluit is nagelaten in te gaan op zijn verzoek om de wettelijke rente te vergoeden over het bedrag dat blijkens dat besluit ten onrechte op de APPA-uitkering is ingehouden overweegt de Raad, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 september 2005, LJN AU2736, dat eiser geen recht heeft op vergoeding van wettelijk rente, aangezien per saldo een negatief bedrag resteerde. De Raad merkt op dat dit naar aanleiding van de onderhavige uitspraak niet anders zal zijn. Voor een immateriële schadevergoeding is evenmin plaats. Uit hetgeen eiser naar voren heeft gebracht volgt niet dat hij is geschaad in zijn eer en goede naam of op andere wijze in zijn persoon is aangetast, als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Daarvoor is volgens vaste jurisprudentie onvoldoende dat, zoals in dit geval, sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen vanwege een mogelijk ten onrechte ontvangen bedrag aan uitkering. 
    
    Omtrent de vergoeding van kosten die eiser in verband met het maken van bezwaar en instellen van beroep heeft moeten maken overweegt de Raad het volgende.
    
    
      De Raad heeft eerder overwogen in zijn uitspraak van 13 juni 2005 (LJN 7364, JB 2005/239) dat alle bepalingen over bezwaar en beroep, waaronder de artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, ook gelden met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit. Met betrekking tot de vraag of verweerder niet tijdig op eisers bezwaar heeft beslist stelt de Raad vast dat eiser op 19 maart 2003 door de commissie bezwaar- en beroepschriften is gehoord. Vervolgens heeft het nog tot 25 november 2003 geduurd alvorens het bestreden besluit werd genomen. In artikel 7:10 van de Awb is als regel neergelegd dat het bestuursorgaan, indien een dergelijke commissie is ingesteld, binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift op het bezwaarschrift beslist. Hieruit blijkt reeds dat verweerder deze termijn ruim heeft overschreden, terwijl uit de stukken niet is gebleken dat verweerder het besluit (om bepaalde redenen) heeft verdaagd. De nadien door verweerder gegeven verklaring voor de overschrijding, namelijk de complexiteit van de zaak, acht de Raad hiertoe een onvoldoende rechtvaardiging. Daarmee staat vast dat niet tijdig op het bezwaar is beslist. Dit houdt in dat verweerder eisers daaraan voorafgaande verzoek om vergoeding van de kosten, gemaakt in bezwaar, ten onrechte niet in beschouwing heeft genomen voorzover deze betrekking hebben op het niet tijdig nemen van een besluit. De Raad zal, met toepassing van artikel 8:75 in verbinding met art. 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, verweerder veroordelen in deze kosten. Deze bestaan uit kosten voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 80,50,- (1 punt voor de schriftelijke sommatie van de gemachtigde van 
      15 augustus 2003, onder toepassing van een gewichtsfactor van 0,25, zijnde zeer licht). 
    
    
    De Raad ziet tevens aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de daartoe door eiser gemaakte proceskosten in beroep (1 punt voor het indienen van een beroepschrift). Ook hierbij dient een gewichtsfactor 0,25 te worden toegepast, hetgeen erin resulteert dat deze kosten eveneens worden begroot op € 80,50. 
    
    Met betrekking tot de kosten die eiser in bezwaar tegen het besluit van 9 oktober 2002 heeft gemaakt staat eveneens vast dat eiser, gelet op het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, daartoe tijdig een verzoek tot vergoeding heeft gedaan. Voorzover eiser stelt dat verweerder zijn verzoek om vergoeding van deze kosten had moeten honoreren, overweegt de Raad dat tevens is voldaan aan het in dat artikellid gestelde vereiste dat het besluit van 9 oktober 2002 is herroepen, aangezien verweerder bij het bestreden besluit tot de conclusie is gekomen dat de in het besluit van 9 oktober 2002 opgenomen verrekening onjuist was en deze ongedaan heeft gemaakt. Naar het oordeel van de Raad is hiermee voorts voldaan aan het vereiste van aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.  Dit betekent dat verweerder eisers verzoek ook wat betreft deze kosten ten onrechte niet voor vergoeding in aanmerking heeft genomen. De Raad zal daarom, met toepassing van artikel 8:75 in verbinding met artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, verweerder tevens veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 322,- wegens verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, gewichtsfactor 1). 
    
    De Raad ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van € 644,- wegens verleende rechtshulp (2 punten, gewichts-factor 1) en € 12,35 aan reiskosten op grond van artikel 8:75 van de Awb.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    In de procedure 04/7287 APPA:
    
    Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    In de procedure 04/7334 APPA:
    
    
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2003;
      Bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt verweerder in de kosten van eiser in verband met het maken van bezwaar en instellen van beroep tot een bedrag van in totaal  € 1.139,35, te betalen door de gemeente [gemeente 1]; 
      Bepaalt dat de gemeente [gemeente 1] aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.G. Kasdorp als voorzitter, en mr. G.L.M.J. Stevens en mr. J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 5 januari 2006.
    
    
    (get.) C.G. Kasdorp.
    
    
    (get.) E. Heemsbergen.