ECLI:NL:CBB:2021:704
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/555
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 15 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij brief van 21 mei 2021 nog nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018  meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht  minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel ), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert sinds 1 januari 2013 in de vorm van een vennootschap onder firma een melkveebedrijf aan de [adres] . Op 7 oktober 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor de uitbreiding van de veebezetting op haar bedrijf. Op grond van deze vergunning mag appellante 116 melk- en kalfkoeien, 72 stuks jongvee en 54 legkippen houden. Op 2 juli 2015 hield zij 65 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.206 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zowel het beroep op de knelgevallenregeling van appellante afgewezen, als haar aanspraak op verhoging van haar fosfaatrecht op grond van de in- en uitscharingsregeling. Verweerder heeft de bezwaren van appellante voor het overige ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van onjuiste dieraantallen en een onjuiste melkproductie. Verweerder heeft immers de melk die aan de kalfjes is gevoerd en de separatiemelk ten onrechte niet meegenomen. Verweerder heeft ten onrechte de knelgevallenregeling niet toegepast. Volgens appellante voldoet zij aan de 5%-drempel. Er was sprake van een ziekte onder haar melkvee en van de ouders van een van haar vennoten, [naam 1] . Hierdoor heeft zij een tijdlang veel minder runderen kunnen houden en was het aantal runderen op de peildatum niet representatief voor de bedrijfsvoering.
4.2
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel haar eigendomsrecht aantast, omdat het de mogelijkheden om melkvee te houden ernstig beperkt. De facto is sprake van een onteigening. Het fosfaatrechtenstelsel dwingt melkveehouders afstand te doen van hun eigendom doordat melkvee moet worden afgevoerd. Daar komt bij dat melkveehouders maar een beperkt aantal dieren kunnen houden, waardoor de inkomsten worden beperkt. Het fosfaatrechtenstelsel dient daarom gekwalificeerd te worden als een ongeoorloofde inbreuk op artikel 1 van het EP. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante is zij geen reguliere groeier, maar heeft zij het bedrijf tijdelijk niet in volle omgang kunnen benutten.
4.3
Appellante voert verder nog aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de noodzaak en de (financiële) gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Uit niets blijkt dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is nog altijd niet duidelijk of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de derogatie wordt behouden. Ook dit levert een schending op van artikel 1 van het EP. Daar komt bij dat het fosfaatrechtenstelsel, volgens appellante, de ‘fair balance’ toets niet kan doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Dit volgt ook uit de brief van 3 maart 2016 van staatssecretaris Van Dam en de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder volgt appellante in haar standpunt dat de dieraantallen onjuist zijn vastgesteld. Het aantal melk- en kalfkoeien dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield moet worden vastgesteld op 68. Het aantal stuks jongvee is volgens verweerder wel juist vastgesteld. De door appellante uitgeschaarde stuks jongvee worden niet meegerekend, omdat appellante die dieren op de peildatum niet op haar bedrijf hield en zij geen melding in- en uitscharen heeft gedaan, waardoor er evenmin instemming van de inschaarder was voor verlaging van zijn fosfaatrecht.
5.2
Verweerder is daarnaast van mening dat de melkproductie moet worden verhoogd naar 456.406 kg. Het gemiddelde aantal dieren in categorie 100 was 73,4. Dit betekent dat de gemiddelde melkproductie per koe 6.218 kg bedroeg, wat tot gevolg heeft dat nog steeds de fosfaatexcretie 35,5 moet worden gehanteerd. Volgens verweerder dient het aantal fosfaatrechten dat aan appellante toekomt te worden verhoogd naar 3.313 kg.
5.3
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij terecht geen toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Appellante heeft ook desgevraagd geen stukken overgelegd ter onderbouwing van de door haar gestelde omstandigheden. Verweerder merkt op dat appelante na 2009 een aantal jaren minder dieren heeft gehouden, maar dat zij op de peildatum 2 juli 2015 méér dieren hield dan opgegeven in 2009. Ook als appellante de
aanwezigheid van de bijzondere omstandigheden onderbouwt en aantoont, wordt volgens verweerder niet voldaan aan de 5%-drempel. Verweerder houdt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening met hypothetische situaties.
5.4
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom en wel noodzakelijk op grond van de Nitraatrichtlijn. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel was volgens verweerder voorzienbaar. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
Dieraantallen en melkproductie
6.1
Verweerder heeft erkend dat hij is uitgegaan van onjuiste dieraantallen op de peildatum en een onjuiste melkproductie. Het College zal het beroep al om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College zal aan de hand van de door appellante aangevoerde beroepsgronden beoordelen of hij zelf in de zaak kan voorzien.
6.2
Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij instemt met de vaststelling van het aantal melk- en kalfkoeien op 68. Zij heeft verder verklaard haar gronden ten aanzien van de melkproductie en de regeling in- en uitscharen niet langer te willen handhaven.
Knelgevallenregeling ziekte van ouders
6.3
In geschil is of verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling met betrekking tot de door appellante gemelde bijzondere omstandigheid ‘ziekte van ouders van een van haar vennoten, [naam 1] ’. Het College is van oordeel dat dit het geval is, omdat appellante deze bijzondere omstandigheid onvoldoende heeft onderbouwd. Zo heeft appellante in haar melding bijzondere omstandigheden vermeld dat deze bijzondere omstandigheid zich heeft voorgedaan vanaf 9 april 2009, terwijl uit de stukken die appellante bij brief van 21 mei 2021 heeft overgelegd blijkt dat voor de vader van [naam 1] een aanvraag wegens arbeidsongeschiktheid door griep is ingediend op 22 juni 2010 en voor zijn moeder vanwege een ontsteking in de hersenen op 21 september 2011. Van de eveneens overgelegde arbeidskundige rapportage over de moeder van [naam 1] van 3 juli 2012 is alleen de laatste pagina overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat de mate van ongeschiktheid op het eigen bedrijf circa 55-65% is. Bovendien heeft appellante nog geen begin van een onderbouwing gegeven van het causaal verband tussen de ziekte van de ouders van [naam 1] en de daling in de dieraantallen en de melkproductie.
Knelgevallenregeling dierziekte
6.4
Het College is van oordeel dat verweerder ook ten aanzien van de bijzondere omstandigheid ‘dierziekte’ de knelgevallenregeling op een juiste wijze heeft toegepast. Appellante heeft desgevraagd geen datum opgegeven vanaf wanneer deze bijzondere omstandigheid zich zou hebben voorgedaan. Ook de onderbouwing van deze bijzondere omstandigheid schiet tekort. Appellante heeft onvoldoende aangevoerd over de onderliggende ziekte die onder haar veestapel zou hebben geheerst. De algemene constatering dat de melkproductie achterblijft bij wat een melkkoe normaliter produceert wil nog niet zeggen dat daaraan een onderliggende ziekte ten grondslag ligt. De door appellante overgelegde ongedateerde verklaring van dierenarts [naam 2] , noch de ‘ Verklaring afwijkende melkproductie’ die op 11 april 2017 is opgesteld door [naam 3] van de Universiteit Utrecht geven aan dat sprake is van een onderliggende dierziekte.
Strijd met artikel 1 van het EP
6.5
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn, op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) de voorzienbaarheid van de Wvgm (Wvgm-stelsel) niet opgaat, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Msw, stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369).
6.6
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. De bewijslast dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt, ligt bij appellante. Zij heeft daaraan niet voldaan. De ziekte van de ouders van [naam 1] en dierziekte kunnen weliswaar worden aangemerkt als in dit verband relevante omstandigheden, maar de gebrekkige onderbouwing ervan en het gegeven dat appellante geen andere specifieke, waaronder financiële, omstandigheden heeft aangevoerd, maken dat een aanleiding om aan te nemen dat de besluitvorming van verweerder in strijd met artikel 1 van het EP is, ontbreekt. Nu appellante ook verder niet heeft onderbouwd in welk opzicht verweerders motivering in het bestreden besluit ontoereikend is, faalt ook deze beroepsgrond.
Slotsom
7.1
Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het aantal fosfaatrechten na korting wordt vastgesteld op 3.313 kg.
7.2
Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de telefonische hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, alsmede 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 3.313 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.564,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.