ECLI:NL:CRVB:1993:ZB5285, Centrale Raad van Beroep, 13-05-1993, AW 91/376
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1993-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De raad is anders dan de eerste rechter van oordeel dat uit de statuten van de Groninger Borgen Stichting niet van een zodanige invloed van de overheid blijkt inzake doelstelling, beheer en beleid, dat moet worden geconcludeerd dat de stichting behoort tot de openbare dienst. De stichting heeft tot doel het bevorderen van het behoud in de ruimste zin van de borgen en borgterreinen in de prov. Groningen. Zij streeft dit doel o.a. na door als trefpunt voor particulieren en voor particulieren met de overheid te functioneren; door particulieren en overheid te adviseren; door diensten te verlenen inzake beheer en exploitatie; door zo nodig eigendom te verwerven en door voorlichting te verzorgen. In het uit tenminste zeven leden bestaande algemeen bestuur worden twee leden door gedeputeerde staten benoemd. Weliswaar zijn bepaalde besluiten aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen, zoals de vaststelling van de rekening en de begroting, maar het stichtingsbestuur heeft een grote mate van beleidsvrijheid, zoals met betrekking tot het verwerven van zaken, het sluiten van geldleningen, het voeren van rechtsgedingen.
        Aangezien voor het antwoord op de vraag of een stichting, hoewel een privaatrechtelijk lichaam, desondanks moet worden aangemerkt als openbare dienst, met name bepalend is of en zo ja, in welke mate enig orgaan van een publiekrechtelijk lichaam krachtens de statuten van de betrokken stichting invloed op haar beheer heeft, ligt in het voorgaande besloten dat de invloed van de prov. Groningen te gering is om de onderhavige stichting als openbare dienst aan te merken.
        Gedaagde is derhalve niet een ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet 1929.

AW 1991/376
    
    Uitspraak 
     
    Het Bestuur van de Groninger Borgen Stichting, te Groningen, eiser,
    
    X. te Y., gedaagde.
    
    I. Ontstaan en loop van het geding
    
    
      Bij besluit van 4 juli 1989 heeft eiser aan gedaagde met ingang van 15 sept. 1989 ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking als museumassistent bij het [naam Museum] te Y., anders dan op grond van ziekten of gebreken, zoals bedoeld in art. 88 lid 1 sub c van het Provinciaal Ambtenarenreglement  Groningen 1988.
      Het voormalige Ambtenarengerecht te Groningen heeft bij uitspraak van 3 juni 1991, nr. AW 11089–334, het bovengenoemde besluit nietig en klager in zijn vordering tot toekenning van een schadeloosstelling ad ƒ 50 000 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    Eiser is van deze uitspraak in hoger beroep gekomen.
    
    Het geding is behandeld ter terechtzitting van de raad van 22 april 1993. Eiser, ambtshalve opgeroepen om bij gemachtigde te verschijnen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.R. Gans, advocaat te Groningen en ir. P.W. Havik, destijds directeur van de Groninger Borgen Stichting. Gedaagde, eveneens ambtshalve opgeroepen, is in persoon verschenen met bijstand van mr. J. Hettinga, regio-juriste van de AbvaKabo als zijn raadsvrouwe.
    
    II. Motivering
    
    Gedaagde, die sedert 1974 werkzaam was als museumassistent bij het [naam Museum] te Y., is bij het bestreden besluit ontslagen wegens ongeschiktheid, nadat sedert 1982 in zodanige mate kritiek op zijn functioneren was ontstaan dat eiser (de stichting) zich genoodzaakt zag om de arbeidsverhouding te beëindigen. In de veronderstelling dat met gedaagde een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht was gesloten, heeft de stichting zich in 1987 gewend tot de kantonrechter te Groningen met het verzoek om op grond van art. 1639 w BW (oud) de arbeidsovereenkomst met betrokkene wegens gewichtige redenen te ontbinden.
    
    
      Voormeld ontbindingsverzoek luidde het begin in van een reeks van procedures, waarin primair — aangezien gedaagde van mening was ambtenaar te zijn zodat de kantonrechter niet bevoegd zou zijn van het geschil kennis te nemen — de partijen verdeeld houdende vraag naar de status van gedaagde centraal heeft gestaan.
      Nadat de voorzitter van het Ambtenarengerecht te Groningen bij beslissing bij voorraad van 24 nov. 1987 reeds had beslist dat gedaagde ambtenaar is in de zin van art. 1 Ambtenarenwet 1929, heeft het Ambtenarengerecht te Groningen bij uitspraak van 24 maart 1988 eveneens vastgesteld dat gedaagde ambtenaar is in de zin van voornoemde wet en mitsdien het besluit van de stichting van 9 okt. 1987 om zich te wenden tot de kantonrechter met meergenoemd ontbindingsverzoek nietig verklaard.
    
    
    
      Inmiddels had de kantonrechter evenwel bij beschikking van 31 dec. 1987 geoordeeld dat i.c. sprake is van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht en deze overeenkomst ontbonden per 1 april 1988.
      Gedaagde heeft tegen deze beschikking tot ontbinding hoger beroep ingesteld bij de Rb. te Groningen, die vervolgens op 21 juni 1988 een tussenbeschikking heeft gegeven inhoudende de aanhouding van zijn beslissing totdat de Centrale Raad van Beroep zou hebben beslist over het door de stichting tegen de uitspraak van het Ambtenarengerecht van 24 maart 1988 ingestelde beroep.
    
    
    Nadat de voorzitter van de Centrale Raad van Beroep op 1 nov. 1988 de stichting in voormeld hoger beroep niet-ontvankelijk had verklaard wegens het niet tijdig indienen van de gronden voor het hoger beroep, heeft gedaagde de procedure bij de rechtbank laten royeren.
    
    
      Na mislukte onderhandelingen tussen partijen omtrent een minnelijke regeling, al dan niet in combinatie met een afkeuring via het Algemeen burgerlijk pensioenfonds, heeft de stichting uiteindelijk — uitgaande van de ambtenarenstatus van gedaagde — het thans bestreden ontslagbesluit genomen.
      De eerste rechter heeft het bestreden besluit nietig verklaard omdat het niet met de vereiste zorgvuldigheid zou zijn voorbereid en genomen, nu de stichting zich op het standpunt had gesteld dat de tot okt. 1987 lopende periode van gesteld disfunctioneren met terzijdelating van de nadien verstreken periode voldoende was om daarop het onderhavige ongeschiktheidsontslag te baseren.
    
    
    De raad overweegt het volgende.
    
    
      De geschetste voorgeschiedenis brengt met zich mee dat de raad, nu de eerder bij hem aanhangige procedure eind 1988 is geëindigd in een niet-ontvankelijk verklaring, eerst thans geroepen is zijn oordeel te geven over de prealabele — van openbare orde zijnde — vraag of gedaagde als ambtenaar aangemerkt dient te worden.
      Ingevolge art. 1 eerste lid Ambtenarenwet 1929 is ambtenaar in de zin van die wet degene, die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door de staat en de openbare lichamen beheerd. Het derde lid stelt vervolgens buiten twijfel dat niet ambtenaar is degene, met wie een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten.
    
    
    
      Uit 's raads jurisprudentie kan worden afgeleid dat in bepaalde gevallen een stichting kan worden aangemerkt als te behoren tot de openbare dienst in vorenbedoelde zin. I.c. is de raad anders dan de eerste rechter tot het oordeel gekomen dat uit de statuten van de Groninger Borgen Stichting niet van een zodanig overwegende invloed van de overheid op doelstelling, beheer en beleid blijkt, dat moet worden geconcludeerd dat de stichting behoort tot de openbare dienst.
      De stichting heeft ten doel het bevorderen van het behoud in de ruimste zin van de borgen en borgterreinen in de provincie Groningen.
    
    
    
      De stichting streeft dit doel na door: 
      - binnen het kader van haar doelstelling als trefpunt en samenwerkingsorgaan te fungeren voor particulieren onderling en voor particulieren en overheid tezamen;
    
    
    - e overheid en particulieren te adviseren over algemene ontwikkelingen, activiteiten en de daaraan verbonden financiële aspecten betrekking hebbende op de instandhouding en het gebruik van borgen en borgterreinen;
    
    
    - dienstverlening inzake beheer en exploitatie van borgen en borgterreinen;
    
    
    - het zonodig verwerven van de eigendom en/of andere zakelijke en persoonlijke rechten ten aanzien van borgen en borgterreinen en/of het daarover voeren van het beheer;
    
    
    - voorlichting en publicaties;
    
    
    - alle andere wettige middelen.
    
    
      In het uit tenminste zeven leden bestaande algemeen bestuur van de stichting worden slechts twee leden benoemd door GS van Groningen.
      Voorts is elke tot het beheer van een borg gerechtigde persoon of organisatie die tot medewerking aan het doel der stichting heeft besloten, in het algemeen bestuur door één lid vertegenwoordigd, te benoemen door die gerechtigde. Tenslotte hebben ook instellingen, die naar het oordeel van GS van Groningen, gehoord het algemeen bestuur, voldoende verwantschap hebben met de doelstellingen en de activiteiten van de stichting, het recht ieder één lid in het algemeen bestuur te benoemen.
      Weliswaar zijn bepaalde besluiten aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen, zoals de vaststelling van de rekening en de begroting, maar het stichtingsbestuur heeft voor het overige een grote beleidsvrijheid.
      Zo bepaalt het stichtingsbestuur zelf zijn beleid en beslist het zelfstandig over het verkrijgen, vervreemden en bezwaren van onroerende goederen, het sluiten van geldleningen en het voeren van rechtsgedingen of het berusten daarin. Voorts blijkt met betrekking tot het verkrijgen van inkomsten uit de Statuten niet van een grote afhankelijkheid van de provincie.
      Aangezien voor het antwoord op de vraag of een stichting, hoewel een privaatrechtelijk lichaam, desondanks moet worden aangemerkt als te behoren tot de openbare dienst, met name bepalend is of en, zo ja, in welke mate enig (orgaan van een) publiekrechtelijk lichaam krachtens de statuten van de betrokken stichting invloed op haar beheer heeft, ligt in het voorgaande besloten dat de statutaire invloed van de prov. Groningen als te gering moet worden beschouwd om te kunnen concluderen dat de Groninger Borgen Stichting geacht moet worden tot de openbare dienst te behoren.
      Ook in de overige bepalingen van de statuten heeft de raad een niet zo overwegende invloed van de overheid kunnen afleiden, dat dit tot een andere conclusie zal voeren.
      Het vorenstaande in aanmerking genomen dient gedaagde, nu hij niet als ambtenaar in de zin van art. 1 eerste lid Ambtenarenwet 1929 aangemerkt kan worden, alsnog niet-ontvankelijk te worden verklaard in zijn primaire beroep.
      Mitsdien moet worden beslist als volgt:
    
    
    III. Beslissing
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart gedaagde alsnog niet-ontvankelijk in zijn primaire beroep.
    
    
    Uitgesproken op 13 mei 1993.