ECLI:NL:RVS:2020:1756
Raad van State — Uitspraak 


201907427/1/R2.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Simpelveld,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 augustus 2019 in zaken nrs. 18/1298 en 19/253 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld.
Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2017 heeft het college [appellant] gelast om de opslag te verwijderen en verwijderd te houden die is gelegen op het (verhoogde) trottoir langs de [locatie] te Simpelveld (hierna: het perceel). Aan de last is een dwangsom verbonden van € 500,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 5.000,00.
Bij besluit van 15 november 2017 is het college overgegaan tot invordering van de dwangsommen van in totaal € 5.000,00 die door [appellant] zijn verbeurd.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college het bezwaar dat [appellant] heeft gemaakt tegen de besluiten van 21 augustus 2017 en 15 november 2017 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om de opslag uiterlijk 2 mei 2018 te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 3 mei 2018 heeft het college de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 402,00.
Bij besluit van 10 december 2018 heeft het college het bezwaar dat [appellant] heeft gemaakt tegen de besluiten van 23 april 2018 en 3 mei 2018 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 augustus 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 23 april 2018 en 10 december 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft partijen telefonisch gehoord op 9 juni 2020. Aan deze telefonische hoorzitting hebben [appellant], bijgestaan door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat [NAAM](Limburg), en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.L. Crins, deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont aan [locatie]. Op het (verhoogde) trottoir langs het perceel heeft [appellant] een aantal privéspullen opgeslagen gehad. De handhavingsbesluiten waar dit hoger beroep over gaat, zijn tegen deze opslag gericht.
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat deze opslag door het college terecht is aangemerkt als strijdig met de bestemming "Verkeer" van het op die plaats geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2016". Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) staat daarmee vast. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet zodanig bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd dat op grond daarvan moet worden geconcludeerd dat handhavend optreden onevenredig was tot het met handhaving van het bestemmingsplan te dienen doel. Ook staat de hoogte van de last onder dwangsom van 21 augustus 2017 in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd was de kosten voor het toepassen van bestuursdwang op 3 mei 2018 aan [appellant] in rekening te brengen, en, voor zover de in beroep aangevoerde gronden ook bedoeld waren als te zijn gericht tegen de invorderingsbeschikking en de kostenverhaalbeschikking, deze beroepsgronden niet slagen.
3.    De regels die van toepassing zijn en die in deze uitspraak worden genoemd, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgeslagen privéspullen speelvoorzieningen en/of straatmeubilair betreffen. Dit valt wel binnen de bestemming "Verkeer" van het bestemmingsplan. Daarom is geen sprake van een overtreding. Voor zover de opslag gelegen is op het verhoogde trottoir, stelt [appellant] dat bovendien geen sprake is van een overtreding, omdat het verhoogde gedeelte van het trottoir kadastraal behoort tot de gehuurde woning.
4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] het (verhoogde) trottoir langs het perceel heeft gebruikt voor de opslag van privéspullen, zoals een zwembadje, tuintafel, tuinstoelen, fietsen, een bezem, een ijzerframe van een wasmachine of droger met daarin een vuurkorf, haardhout en opslag afgedekt met een groen plastic zeil.
De Afdeling stelt daarnaast vast dat op grond van artikel 24 van de planregels, de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd zijn voor onder meer verkeersdoeleinden en speelvoorzieningen. Ook mag straatmeubilair worden gebouwd op deze gronden.
4.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de opgeslagen privéspullen geen speelvoorzieningen of straatmeubilair betreffen en daarmee strijdig zijn met artikel 24 van de planregels. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is overtreden.
Op zitting heeft [appellant] erkend dat enkele van de opgeslagen privéspullen geen speelvoorzieningen of straatmeubilair betreffen. De overige opgeslagen privéspullen van [appellant] kunnen verder niet worden aangemerkt als speelvoorzieningen. Weliswaar is de betekenis van het begrip "speelvoorziening" in het bestemmingsplan niet omschreven, maar onder een speelvoorziening dient volgens het normale spraakgebruik te worden verstaan een buiten gelegen gelegenheid om te kunnen spelen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1790, onder 3.1). Op zitting heeft [appellant] aangegeven dat het zwembadje niet voor openbaar gebruik was bedoeld, waardoor dit niet kan worden aangemerkt als een speelvoorziening.
De overige opgeslagen spullen vallen ook niet onder het begrip "straatmeubilair", als gedefinieerd in artikel 1.152 van de planregels, omdat zij niet beschouwd kunnen worden als op of bij de weg behorende bouwwerken.
Ten slotte overweegt de Afdeling dat de (ver)huursituatie van de woning en de eventuele bijbehorende gronden, anders dan [appellant] stelt, niet aan de verkeersbestemming kan afdoen. Uit de plankaart behorende bij het bestemmingsplan volgt dat het verhoogde gedeelte van het trottoir tot de gevel van de woning van [appellant] is bestemd als "Verkeer". Het gebruik mag dan ook niet in strijd met die bestemming zijn.
Het betoog slaagt niet.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden. Hij heeft een gebrek aan privéruimte doordat er geen buitenruimte is aan de achterzijde van de woning. Voor het vertier van de kinderen en andere privé invulling is [appellant] dan ook aangewezen op de straatzijde, waar openbare speelgelegenheden ook niet dicht bij zijn te vinden. Daarnaast is handhavend optreden in dit geval onevenredig, omdat het een zeer ondergeschikt vergrijp betreft en daarom geen sprake is van verloedering van het straatbeeld. [appellant] stelt ten slotte dat het verhoogde trottoir al jaren wordt gebruikt voor het opslaan van privéspullen en het college daartegen niet eerder handhavend is opgetreden.
5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan van het college mag worden gevergd niet handhavend op te treden. Het gebrek aan privéruimte dat hij aanwezig acht voor hemzelf en zijn familie, is niet een zodanige bijzondere omstandigheid dat handhavend optreden met het oog op het algemene belang van het verwezenlijken van de verkeersbestemming onevenredig moet worden geacht. Dit geldt eveneens voor het eerst op zitting ingenomen standpunt over de nabijheid van openbare speelgelegenheden.
Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze overtreding van de planregels, waarbij een groot deel van het verhoogde gedeelte van het trottoir door [appellant] werd gebruikt, geen ondergeschikt vergrijp is dat maakt dat handhavend optreden onevenredig is.
Ten slotte overweegt de Afdeling dat in hetgeen [appellant] heeft gesteld geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het college gelet op het tijdsverloop waarin het niet al eerder handhavend heeft opgetreden in dit geval daarvan behoorde af te zien.
Het betoog slaagt niet.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een last onder dwangsom van € 500,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 5.000,00 en de daaraan gekoppelde invordering van de verbeurde dwangsommen onredelijk is, dan wel had moeten worden gematigd. Het is het college bekend dat [appellant] al jarenlang leeft van een bijstandsuitkering. Gelet op zijn financiële situatie is het voor [appellant] onmogelijk, mede gezien de bestaande schuldenpositie, om in een redelijke termijn de opgelegde last onder dwangsom terug te betalen. Volgens [appellant] schiet het opleggen van de last onder dwangsom daarom zijn doel voorbij, en is ook de invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig.
6.1.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Het college heeft toegelicht dat het een dwangsom van € 500,00 per overtreding een voldoende sterke, maar niet te hoge prikkel acht voor een overtreding die geen financieel voordeel oplevert. Dit is bij vergelijkbare overtredingen een vaste gedragslijn. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan.
Het betoog slaagt niet.
6.2.    Over de vraag of de invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig is, gelet op de financiële positie van [appellant], oordeelt de Afdeling als volgt. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
[appellant] heeft niet met stukken of andere middelen aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De omstandigheid dat sprake is van een bijstandsuitkering en schulden is hiervoor niet voldoende. De Afdeling oordeelt dan ook dat de financiële situatie van [appellant] geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan de invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig is en het college van invordering had moeten afzien.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Pans    w.g. Scheele
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
723-955.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Planregels
Artikel 1.152 straatmeubilair:
de op of bij de weg behorende bouwwerken, zoals verkeersgeleiders, verkeersborden, brandkranen, lichtmasten, parkeermeters, stadsplattegronden, zitbanken, bloem- en plantenbakken, papier-, glas- en andere inzamelbakken, kunstobjecten, gedenktekens, draagconstructies voor reclame alsmede telefooncellen, abri's en andere, hiermee gelijk te stellen bouwwerken.
Artikel 1.171 weg:
een voor het openbaar rij- of ander verkeer bestemde weg of pad, daaronder begrepen de daarin gelegen bruggen en duikers, de tot de weg of pad behorende bermen en zijkanten, alsmede de aan de weg liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen.
Artikel 24.1.1 Algemeen:
De voor "Verkeer" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. verkeersdoeleinden;
b. groenvoorzieningen;
c. speelvoorzieningen;
d. parkeervoorzieningen;
e. (ondergrondse) afvalinzameling;
f. kunstwerken;
g. standplaatsen ten behoeve van (week)markt;
h. nutsvoorzieningen;
i. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
j. bestaande (overdekte) terrassen;
k. een parkeerterrein, ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein';
l. ondergrondse opslag ter plaatse van de aanduiding 'opslag';
m. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - standplaats' tevens voor standplaatsen;
n. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - stoomtrein' tevens voor het plaatsen van kunstwerk in de vorm van een stoomtrein;
o. terrassen.
Artikel 24.2.3 Bouwwerken, geen gebouw zijnde:
Op de voor "Verkeer" aangewezen gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken, geen gebouw zijnde:
a. noodzakelijk met het oog op de regeling van de veiligheid van het verkeer;
b. ten behoeve van de verlichting van wegen, rijwiel- en voetpaden;
c. behorende tot het straatmeubilair;
d. ten behoeve van speelvoorzieningen;
e. ten behoeve van afvalinzameling;
f. kunstwerken, zoals bruggen en duikers;
g. voorwerpen betreffende de beeldende kunsten;
h. ten behoeve van onder- en/of bovengrondse voorzieningen voor de opvang en buffering van water.