ECLI:NL:RVS:2006:AY9890, Raad van State, 11-10-2006, 200508575/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2004 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) appellante een gebruiksvergunning verleend ingevolge de bouwverordening van de gemeente Amsterdam voor het in gebruik hebben van een horeca-inrichting, waarbij onder meer is bepaald dat in totaal maximaal 192 personen tegelijk in het pand aanwezig mogen zijn.

200508575/1.
      Datum uitspraak: 11 oktober 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      Vereniging Sociëteit De Kring, gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3000 van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2004 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) appellante een gebruiksvergunning verleend ingevolge de bouwverordening van de gemeente Amsterdam voor het in gebruik hebben van een horeca-inrichting, waarbij onder meer is bepaald dat in totaal maximaal 192 personen tegelijk in het pand aanwezig mogen zijn.
    
    Bij besluit van 25 mei 2004 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 augustus 2005, verzonden op 2 september 2005, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 18 november 2005 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het dagelijks bestuur en van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. M.J. van Pomeren, advocaat, en dr. ir. N.P.M. Scholten, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.M. Oèko en W.P.G. Mulder, ambtenaren van het stadsdeel, en A.H. Bloem en F.J. Hart, werkzaam bij de brandweer Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het opgelegde bezoekersmaximum de uitputtende regelingen van de Woningwet en het daarop gebaseerde Bouwbesluit 2003 (hierna: Bb) doorkruist, omdat het aanzienlijk lager is dan het bezoekersaantal dat op grond daarvan is toegestaan voor nieuwe gebouwen. Volgens haar is het dagelijks bestuur ten onrechte uitgegaan van het principe van 'langzaam, comfortabel vluchten' van de Algemene Regels voor Ontvluchting en Redding (hierna: AROR), terwijl in het Bb is gekozen voor 'normaal vluchten'.
    
    2.2.    Het dagelijks bestuur betoogt dat in het Bb voor bestaande gebouwen geen concrete normen zijn opgenomen ten aanzien van de opvang- en doorstroomcapaciteit, zodat het bij het invullen daarvan beleidsvrijheid heeft. Volgens het dagelijks bestuur kon in redelijkheid worden aangesloten bij de zogeheten rekenwaarde uit de toelichting bij het Bb, omdat daarmee hetzelfde veiligheidsniveau wordt behaald als sinds jaar en dag op grond van de AROR geldt.
    
    2.3.    De Afdeling stelt voorop dat in het Bb bouwkundige eisen aan nieuwbouw zijn gesteld die afhankelijk zijn van de bezettingsgraadklasse. Hoe intensiever het beoogde gebruik van een gebouw, hoe strenger de eisen. Onder meer wat betreft de breedte van de totale vrije doorgang van de toegangen tot rookcompartimenten stelt het Bb concrete prestatienormen. Deze eisen zijn zo gekozen, dat in bezettingsgraadklasse B1, waar het hier om gaat, per minuut maximaal 135 personen gebruik kunnen maken van een toegang met een breedte van één meter. Dit komt overeen met 'normaal vluchten'. Voor bestaande gebouwen bevat het Bb ter zake geen concrete prestatienormen, maar functionele normen.
    
    2.4.    Blijkens het concept van de "Richtlijnen bij het stellen van voorwaarden aan het gebruik van gebouwen in verband met het voldoende snel kunnen vluchten en het tijdig kunnen opvangen en afvoeren van vluchtenden bij brand" (hierna: de concept Richtlijnen), dat het dagelijks bestuur bij het verlenen van de gebruiksvergunning heeft gehanteerd, wordt de maximale capaciteit, die is berekend met toepassing van de bezettingsgraadklassen van het Bb, alleen vergund, als het normale gebruik van het gebouw zich beweegt tussen twee-derde en drie-vierde van de maximale capaciteit. Indien het normale gebruik hoger ligt, kan op grond van de concept Richtlijnen worden besloten om het maximaal toe te laten aantal personen te verhogen tot de maximale capaciteit, maar alleen als de aanvrager bereid is aanvullende voorzieningen te treffen. In dit geval heeft het dagelijks bestuur geen aanleiding gezien het maximaal toe te laten aantal personen te verhogen tot de maximale capaciteit en het maximaal toe te laten aantal personen beperkt tot drie-vierde van de maximale capaciteit.
    
    2.5.    Volgens de Memorie van Toelichting bij de Woningwet (TK 1986-1987, 20066, nr. 3, blz. 5) is bewust voorzien in centralisatie in het Bb van de technische voorschriften voor het bouwen van bouwwerken en omtrent bestaande bouwwerken, waar deze voorheen waren gedecentraliseerd. De aanvullende bevoegdheid van gemeenten ten aanzien van bij of krachtens het Bb gegeven voorschriften is daarom uitgesloten en de voorschriften van het Bb zijn publiekrechtelijk gezien maximale voorschriften, aldus de Memorie van Toelichting. De formulering van artikel 2 van de Woningwet is voorts zodanig dat er van moet worden uitgegaan dat de voorschriften van het Bb een uitputtende regeling behelzen, aldus het antwoord van de Minister op het Advies van de Raad van State met betrekking tot de wijziging van de Woningwet (TK 1997-1998, 25823, A, blz. 2).
    
    2.6.    Met het systeem van bezettingsgraadklassen wordt tot uitdrukking gebracht voor hoeveel mensen een bouwwerk bouwtechnisch in beginsel geschikt moet worden geacht, indien het voldoet aan de eisen voor die bezettingsgraadklasse. In dit systeem heeft de wetgever bewust gekozen voor 'normaal vluchten'. Nu de voorschriften van het Bb moeten worden uitgelegd als maximale voorschriften en het Bb een uitputtende regeling bevat, staat het het dagelijks bestuur in het geval van een bestaand gebouw dat voldoet aan de nieuwbouweisen uit het Bb niet vrij uit te gaan van strengere normen, die ertoe leiden dat van dat gebouw, als de gebruiksintensiteit valt binnen bezettingsgraadklasse B1, per minuut minder dan 135 personen gebruik mogen maken van een toegang met een breedte van één meter. Hiervan kan alleen worden afgeweken als het Bb daarvoor aanknopingspunten biedt. Dat is thans niet het geval.
    
        De concept Richtlijnen voorzien in een algemene beperking van het maximaal toe te laten aantal personen, dat afhankelijk is van de gebruiksintensiteit en onafhankelijk van de staat van het gebouw. De Afdeling is met appellante van oordeel dat hiermee het stelsel van het Bb wordt doorkruist.
    
        Ter zitting is voorts gebleken dat het dagelijks bestuur de feitelijke bouw- en gebruikstechnische staat van het pand niet heeft onderzocht, terwijl appellante uitdrukkelijk heeft gesteld dat het gebouw aan de nieuwbouweisen van het Bb voldoet, zodat niet vaststaat dat het gebouw niet voldoet aan de nieuwbouweisen van het Bb. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.7.    Het dagelijks bestuur betoogt dat het Bb onverbindend is, in zoverre daarin het ten hoogste in een gebouw toelaatbaar aantal personen wordt gereguleerd. Volgens het dagelijks bestuur kunnen in het Bb slechts bouwkundige eisen worden gesteld en geen gebruiksvoorschriften.
    
    2.8.    Dit betoog faalt. Anders dan het dagelijks bestuur betoogt, bevat het Bb geen gebruiksvoorschriften. Het Bb schrijft niet voor hoeveel personen gebruik mogen maken van een pand, maar aan welke bouwtechnische eisen moet worden voldaan opdat het geschikt is te worden gebruikt volgens de opgegeven bezettingsgraad. Het Bb stelt daartoe onder meer bouwtechnische eisen ten aanzien van onder meer de breedte van doorgangen. Deze eisen zijn gebaseerd op een opvatting van de wetgever over wat kan worden beschouwd als veilig vluchten. Dat daarmee tevens vast komt te staan voor welk aantal personen een gebouw geschikt is, betekent niet dat het Bb gebruiksvoorschriften bevat.
    
    2.9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar, nu dat niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigen. Het dagelijks bestuur dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.10.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2005, AWB 04/3000;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van 25 mei 2004, kenmerk 13-02-0083 MID/BJZ;
    
    V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Amsterdam aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat het stadsdeel Amsterdam-Centrum aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 687,00 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. O. de Savornin Lohman, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjakoviæ, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Bošnjakoviæ
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2006
    
    410.