ECLI:NL:CBB:2021:668
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1969
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft appellant een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Msw.
Op 6 juli 2018 heeft verweerder de melding afgewezen. Hiertegen heeft appellant op 6 juli 2018 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de zijde van appellant heeft ook [naam 2] , bedrijfsadviseur voor Woldendorp B.V., telefonisch deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.4
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de Minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Appellant heeft op 22 januari 2014 een offerte van een bouwbureau ontvangen voor de bouw van een ligboxenstal. Op 9 januari 2015 is een offerte opgesteld voor installatiewerkzaamheden ten aanzien van de nieuw te bouwen stal. Op 10 februari 2015 is een offerte opgesteld voor grondwerk ten aanzien van de nieuwbouw van de ligboxenstal. Op 23 april 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten. In de periode van 2 april 2015 tot en met 13 oktober 2015 heeft appellant diverse facturen ontvangen ten behoeve van de verbouwing van de stal. De stal is in september 2015 in gebruik genomen.
2.3
Op 22 maart 2013 verkreeg appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 145 melkkoeien en 67 stuks jongvee. Op 18 maart 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de vergroting van de ligboxenstal. Deze vergunning is op 13 maart 2015 gewijzigd. Op 24 januari 2014 en 18 maart 2014 zijn meldingen gedaan in het kader van het Activiteitenbesluit Milieubeheer.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellant 88 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant bij het bestreden besluit gehandhaafd op 4.520 kg. Verweerder is in het verweerschrift alsnog tot de conclusie gekomen dat appellant een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling (bouwwerkzaamheden) toekomt en is daarom overgegaan tot een herberekening. Verweerder heeft het fosfaatrecht in het verweerschrift berekend op 5.044 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft – voor zover nog van belang – aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Volgens appellant is sprake van een schending van het verbod van willekeur en/of het gelijkheidsbeginsel, omdat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met gevallen waarin vóór de peildatum is geïnvesteerd in uitbreiding van het bedrijf, maar door bouwwerkzaamheden geen groei heeft kunnen plaatsvinden.
4.2
Appellant stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Er is sprake van bijzondere omstandigheden op het bedrijf van appellant. Appellant is sinds 2009 bezig met verbeteringen van de stal en wilde door eigen aanfok uitbreiden. Door de verouderde stal was ook sprake van dierziektes, waaronder salmonella. De aanwezige koeplaatsen moesten, gelet op de dierenwelzijnseisen, worden verruimd. Appellant moest zijn stal vernieuwen, maar zou van de bank alleen een financiering krijgen indien hij ook zou uitbreiden in het aantal dieren en een hogere melkproductie zou leveren. Appellant heeft daarom zijn uitbreidingsplannen gewijzigd en de pachtduur laten verlengen naar 1 mei 2045. Appellant heeft het financieringsvoorstel pas op 23 april 2015 kunnen afsluiten, omdat sprake was van vertraagde offertes en de bank vergunningen en vernieuwing van de erfpachtcontracten voorafgaand aan de financiering eiste. Appellant is twee jaar bezig geweest met de voorbereidingen op de nieuwbouw en heeft hier tijdig de benodigde vergunningen voor verkregen. In januari 2014 heeft appellant diverse offertes aangevraagd. Appellant kon niet meer terug om zijn plannen aan te passen. Uit het bedrijfsgezondheidsplan 2018 blijkt dat de situatie na de verbouwing sterk is verbeterd. Ook is de uitbreiding noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de nieuwe eisen op het gebied van dierenwelzijn. Appellant komt 1.424 kg fosfaatrecht te kort voor een rendabele exploitatie, maar krijgt hiervoor geen financiering vanwege de huidige liquiditeitspositie. Appellant heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een rapportage van Van der Meer Accountants B.V. van 1 april 2019 en een rapportage van Woldendorp B.V. van 20 januari 2020 overgelegd.
4.3
Appellant stelt verder dat verweerder in het bestreden besluit de belangen onzorgvuldig heeft afgewogen en dat sprake is van een motiveringsgebrek. Appellant verwijst in dit verband naar de uitspraken van het College waarin is overwogen dat het verweerder niet vrijstaat om niet in te gaan op de individuele belangen van de veehouders, zoals de mate waarin een veehouder financieel wordt getroffen en de gevolgen hiervan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Verweerder is echter niet ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellant.
4.4
Tot slot stelt appellant dat een ontheffing moet worden verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, gelet op de zwaarwegende belangen van appellant.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich, behoudens de bouwwerkzaamheden waarvoor alsnog een compensatie behoort te worden toegekend op basis van artikel 23, zesde lid, Msw, geen bijzondere omstandigheden voordoen. Het bedrijf van appellant is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Daarnaast heeft appellant een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding van 86 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee naar 145 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee. Appellant heeft facturen voor de bouw van zijn stal overgelegd van de periode van 2 april 2015 tot en met 13 oktober 2015. Het stelsel was toen al voorzienbaar en vanaf 2 juli 2015 ook kenbaar. Appellant is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft hierdoor een risico genomen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellant te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellant niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder ziet geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing, aangezien geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.3
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant een verhoging van het fosfaatrecht toekomt op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw en verzoekt het College het aantal fosfaatrechten vast te stellen op 5.044 kg.
5.4
Tot slot acht verweerder het bestreden besluit niet in strijd met het door appellant genoemde motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Woldendorp B.V) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen de 5.044 kg toe te kennen fosfaatrechten (zie hierna onder 7.1) en - uitgaande van de vergunde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 145 melkkoeien en 67 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
In dat verband is van belang dat appellant ervoor heeft gekozen met de uitbreiding aan te vangen in 2014. Appellant heeft met het oog op de verouderde stal op 23 april 2015 een financieringsovereenkomst gesloten en heeft begin 2015 diverse offertes ontvangen ten aanzien van de nieuw te bouwen stal. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding is niet gebleken. De omstandigheid dat de het bedrijf niet meer aan de eisen van de tijd voldeed kan niet als zodanig worden aangemerkt. Dit is veeleer het gevolg van in het verleden gemaakte keuzes van appellant die niet op het collectief kunnen worden afgewenteld. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw is daarom evenmin plaats. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Appellant wordt ten slotte niet gevolgd in zijn betoog dat het bestreden besluit, voor zover daarin tot de conclusie is gekomen dat van een individuele buitensporige last geen sprake is, lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het College stelt vast dat verweerder in deze procedure het fosfaatrecht voor appellant opnieuw heeft berekend op 5.044 kg. Vaststaat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
7.2
Het door appellant betaalde griffierecht zal aan hem worden vergoed en verweerder zal worden veroordeeld in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 5.044 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het door appellant voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen