ECLI:NL:CBB:2021:517
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1985
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
[naam] , appellant
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: Cortet)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op
3.795 kg.
Op 15 februari 2018 heeft appellant een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 15 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen en het fosfaatrecht (uitgaande van een hogere melkproductie) vastgesteld op 3.853 kg.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2021. Appellant en de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellant is verder nog verschenen
K.H. van der Vegt.
Het College heeft de Staat als procespartij aangemerkt in verband met het verzoek van appellant om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is (5%-drempel) door bouwwerkzaamheden het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
Feiten
2.1.
Appellant exploiteert in de vorm van een eenmanszaak een melkveehouderij te [plaats] . Op 28 november 2012 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 210 melkkoeien en 143 stuks jongvee. Hij heeft op 5 januari 2014 een financieringsovereenkomst gesloten waaruit blijkt dat hij naast € 90.000 eigen middelen € 575.000 heeft geleend voor de investering in de beoogde uitbreiding. Op 12 mei 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal. Hij heeft op 4 juni 2014 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal. In 2014 waren er werkzaamheden, te weten de sloop van de oude ligboxenstal met ongeveer 100 dierplaatsen en vervolgens de nieuwbouw voor ongeveer 160 dierplaatsen, inclusief een nieuwe melkstal. De nieuwe stal is in oktober 2014 in gebruik genomen.
2.2.
Verweerder heeft op 15 februari 2018 van appellant een melding bijzondere omstandigheden ontvangen voor toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw wegens bouwwerkzaamheden. Daarin is door appellant de alternatieve peildatum 1 januari 2015 opgegeven.
2.3.
Appellant had op de peildatum 2 juli 2015 78 melkkoeien en 68 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.853 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling (bouwwerkzaamheden) is afgewezen, op de grond dat, uitgaande van de alternatieve peildatum 4 juni 2014, de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
4. Appellant stelt dat verweerder de knelgevallenregeling verkeerd heeft toegepast door 4 juni 2014 in plaats van 1 januari 2015 als alternatieve peildatum te hanteren. Verweerder had moeten uitgaan van het aantal dieren dat hij op 1 januari 2015 had, toen de werkzaamheden nog geen effect hadden op zijn dieraantallen. Door bouwwerkzaamheden aan de stal moest in 2014 al het vee buiten worden gehouden en gemolken. De eigen stier voor het dekken van de pinken liep om veiligheidsredenen niet in het land. Pas toen de pinken in november 2014 weer op stal kwamen kon de stier weer worden ingezet. Daardoor was er uitstel van eigen aanwas en kalfden de pinken pas vanaf augustus 2015, zodat ze op 2 juli 2015 nog als pink (categorie 102) en niet als melkkoe (categorie 100) geregistreerd stonden. Appellant heeft voor het eerst in januari 2015 de koeien op dracht kunnen controleren en de niet-drachtige koeien afgevoerd. De grootste afvoer van koeien was in de eerste helft van 2015. De dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015 zijn om voormelde redenen (afvoer van niet-drachtige dieren en het later doorschuiven in de categorieën) niet representatief. Verweerder is gelet op het vorenstaande ten onrechte uitgegaan van de alternatieve peildatum 4 juni 2014, de datum van de aannemingsovereenkomst. Met die benadering wordt de 5%-drempel niet gehaald. De werkzaamheden voor de bouw van de nieuwe stal zijn bovendien later begonnen, Appellant is rond hemelvaart, 29 mei 2014, eerst begonnen met sloopwerkzaamheden. Pas daarna is de bouw van de nieuwe stal gestart. Appellante bepleit dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt uitgegaan van de dieraantallen op 1 januari 2015 die hij zonder de bijzondere omstandigheden op 2 juli 2015 tenminste ook zou hebben gehad, te weten 88 melkkoeien (excretiefactor 40,6) en 66 stuks jongvee (fosfaatrecht 4.551 kg). Appellant stelt dat verweerder hier nooit op ingegaan is.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Er was wel sprake van een bijzondere omstandigheid, te weten de bouwwerkzaamheden, maar de 5%-drempel wordt niet gehaald. Uit de beroepsgrond leidt verweerder af dat hij volgens appellant rekening had moet houden met de dieraantallen die op 2 juli 2015 aanwezig hadden kunnen zijn geweest als er geen sprake was geweest van een bijzondere omstandigheid en daarmee ook geen daling van dieraantallen, de afvoer van niet-drachtig geraakte dieren in 2015 en het later doorschuiven in de categorieën. Appellant verzoekt dus rekening te houden met een hypothetische situatie. De wijze waarop appellant de knelgevallenregeling toegepast wil zien vindt geen steun in de wet of jurisprudentie. De alternatieve peildatum moet voor het intreden van de bijzondere omstandigheid zijn gelegen, ongeacht of er op die datum sprake was van een representatieve situatie. Bij gebrek aan informatie over de datum waarop de bouwwerkzaamheden zijn begonnen is verweerder uitgegaan van de datum van de aanneemovereenkomst als alternatieve peildatum. Hij heeft het fosfaatrecht op die datum juist berekend. Daarmee is niet voldaan aan de 5%-drempel. Dat is door appellant ook niet betwist.
Beoordeling
6.1.
Het College volgt appellant in zijn standpunt dat verweerder zijn beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, in het bestreden besluit niet juist heeft beoordeeld. Verweerder is uitgegaan van 4 juni 2014, de datum van de aannemingsovereenkomst, als alternatieve peildatum. De datum waarop deze overeenkomst is aangegaan is evenwel niet zonder meer het tijdstip waarop de werkzaamheden beginnen en de gevolgen daarvan voor het veebestand zich verwezenlijken. Hij had daar uit hoofde van artikel 3:2 van de Awb navraag naar moeten doen bij appellant. Verweerder is verder ten onrechte niet ingegaan op de door appellant bepleite alternatieve peildatum van 1 januari 2015. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
6.2.
Het College is van oordeel dat voormelde gebreken gepasseerd kunnen worden met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant daardoor niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering en alternatieve peildatum zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Het College overweegt daartoe als hierna vermeld.
De wetgever heeft zich met betrekking tot de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw een systeem gedacht waarin verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie die voorafgaand aan die datum zonder de bijzondere omstandigheid (in dit geval bouwwerkzaamheden) in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. Ter zitting is gebleken dat de sloopwerkzaamheden eind mei, begin juni 2014 zijn begonnen en dat de nieuwe stal in oktober 2014 in gebruik is genomen. De door appellant gewenste alternatieve peildatum 1 januari 2015 ligt dus niet voor maar na de bouwwerkzaamheden. Appellant stelt dat toch van die datum moet worden uitgegaan, omdat tijdens en door de bouwwerkzaamheden de stier niet kon worden ingezet waardoor veel pinken geen melkkoe zijn geworden en na 1 januari 2015 zijn afgevoerd, als hiervoor onder 4 meer uitgebreid vermeld. Het College wil dit wel aannemen, maar is van oordeel dat het niet kunnen inzetten van de stier in een te ver verwijderd verband staat van de bijzondere omstandigheid (bouwwerkzaamheden) om de gevolgen daarvan (als causaal verband) aan de bouwwerkzaamheden toe te rekenen. Verweerder is gelet op het ontbreken van een causaal verband tussen de datum 1 januari 2015 en de bouwwerkzaamheden bij de toepassing van de knelgevallenregeling terecht niet van 1 januari 2015 als alternatieve peildatum uitgegaan. Tussen partijen is verder niet in geschil, en ook het College gaat daarvan uit, dat er behalve de datum 1 januari 2015, voorafgaand aan de wettelijke peildatum 2 juli 2015 geen datum is aan te wijzen waarop de 5%-drempel wordt gehaald. Gelet daarop heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling, zij het op grond van een onjuiste motivering, terecht afgewezen.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. Het College ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zittingen met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
8. Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
8.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 15 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 25 mei 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) zestien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
8.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:1. Van de overschrijding is na afronden een periode van veertien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van twee maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase. De te vergoeden schade zal naar rato tussen verweerder en de Staat worden verdeeld.
8.4.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen en op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling aan appellant van € 1312,50 (14/16 x €1500,-) en de Staat veroordelen tot betaling aan appellant van € 187,50 (2/16 x €1500,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 187,50 aan appellant;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1312,50  aan appellant;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.136,-;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van €174,- aan appellant moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
J.L. Verbeek 	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.