ECLI:NL:RVS:2020:2798
Raad van State — Uitspraak 


201907326/1/R4.
Datum uitspraak: 25 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Nijkerk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 augustus 2019 in zaak nr. 18/6707 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 12 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar het college, vertegenwoordigd door A. van Laar, is verschenen.
De Afdeling heeft de zaak aangehouden in afwachting van een mogelijke intrekking van het dwangsombesluit. Het college heeft op 3 november 2020 desgevraagd meegedeeld dat een intrekking op korte termijn niet is te verwachten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] exploiteert op het perceel [locatie 1] te Nijkerk een bedrijf dat houten tuinmeubelen en haardhout vervaardigt en verkoopt. Op het perceel bevindt zich ook een agrarisch bedrijf. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - landschappelijke waarden" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - nevenactiviteit". Op gronden met deze bestemming zijn een houtzagerij en een houthandel niet toegestaan. Het college heeft [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00, gelast om alle activiteiten ten behoeve van de houtzagerij te beëindigen en beëindigd te houden of terug te brengen naar een omvang van maximaal 350 m2 voor houtopslag. De begunstigingstermijn is laatstelijk bij besluit van 30 juni 2020 verlengd tot zes weken na de uitspraak op het hoger beroep.
Waarschuwing
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het handhavingsbeleid van de gemeente Nijkerk. Het college had [appellant] eerst moeten waarschuwen voordat het een voornemen tot handhaving heeft aangekondigd. Dit volgt uit de beleidsnota "Nota Integraal Handhavingsbeleid 2011-2014" en voor zover dit beleid niet meer van toepassing zou zijn, uit het beleidsdocument "Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving; VTH-Beleid", aldus [appellant].
2.1.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, gold het handhavingsbeleid dat is vastgelegd in de "Nota Integraal Handhavingsbeleid 2011-2014" niet meer ten tijde van het nemen van de besluiten van 5 juli 2018 en 12 november 2018. Dat deze beleidsnota, naar [appellant] stelt, nog op de website van de gemeente staat, maakt dat niet anders.
Het sinds 2017 geldende handhavingsbeleid is neergelegd in het beleidsdocument "Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving;
VTH-Beleid". In het beleidsdocument staat dat als uitgangspunt voor de in te zetten handhavingsmiddelen de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) geldt, waarbij aan het bestuursorgaan het recht wordt voorbehouden om gemotiveerd van de LHS af te wijken. Volgens de interventiematrix van de LHS dient in bepaalde gevallen het bestuursorgaan de overtreder te waarschuwen voordat een handhavingsmaatregel wordt opgelegd. Daarbij zijn de mogelijke gevolgen van de overtreding en het gedrag van de overtreder van belang. Het college heeft erop gewezen dat het al geruime tijd voordat het voornemen tot het nemen van een dwangsombesluit kenbaar werd gemaakt, met [appellant] in gesprek was over de activiteiten op zijn perceel. Verder is het voorkómen van overlast voor omwonenden van belang en neemt [appellant] met het voortzetten van de activiteiten bewust een risico, aldus het college. Onder deze omstandigheden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van het sturen van een waarschuwingsbrief.
Het betoog faalt.
Beginselplicht handhaving
3.    Niet in geschil dat de uitoefening van het bedrijf van [appellant] op het perceel [locatie 1] in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017", zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Zicht op legalisatie
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Hij heeft op 20 september 2018 een tijdelijke omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan aangevraagd. De vergunningaanvraag past binnen de verschillende beleidsmatige kaders en er zijn geen belangen van derden die zich tegen de verlening van de vergunning verzetten. Weliswaar is de vergunning bij besluit van 5 februari 2019 geweigerd en is het bezwaar daartegen bij besluit van 23 juli 2019 ongegrond verklaard, maar tegen dat laatste besluit is beroep bij de rechtbank ingesteld. Verder heeft het college zich bereid getoond om het bedrijf planologisch in te passen door een wijziging van het bestemmingsplan, aldus [appellant].
4.1.    Voor de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat is de situatie ten tijde van het nemen van het dwangsombesluit (5 juni 2018) en van het besluit op bezwaar (12 november 2018) van belang. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat toentertijd geen concreet zicht op legalisatie bestond. Weliswaar was een vergunningaanvraag in procedure, maar het college was niet bereid medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Dat tegen de nadien geweigerde vergunning beroep bij de rechtbank is ingesteld, is in dit verband niet van belang. Verder kan een mogelijke wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017" evenmin tot het oordeel leiden dat toentertijd sprake was van concreet zicht op legalisatie. Eerst in de loop van 2019 is het college bereid gebleken om medewerking te verlenen aan een planologische inpassing van het bedrijf door het bestemmingsplan te wijzigen. Het daartoe opgestelde ontwerpbestemmingsplan "[locatie 1] te Nijkerk" is eerst op 24 juni 2020 bekendgemaakt en een dag later ter inzage gelegd. Die ontwikkelingen maken niet dat het oordeel van de rechtbank onjuist is.
Het betoog faalt.
Onevenredigheid
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen. [appellant] stelt dat er geen omwonenden zijn die belang hebben bij handhaving. De rechtbank en het college zijn er ten onrechte van uitgegaan dat [bewoner] van het pand [locatie 2], om handhaving heeft verzocht. Met de bewoners van dat pand zijn afspraken gemaakt over het treffen van maatregelen om de overlast te beperken, welke maatregelen ook zijn uitgevoerd. Alle omwonenden hebben laten weten dat zij zich goed kunnen vinden in de aanwezigheid van het bedrijf en een aantal van hen heeft bezwaar gemaakt tegen het dwangsombesluit, aldus [appellant].
5.1.    Uit de beginselplicht tot handhaving (zie onder 3) volgt dat bij een overtreding van een wettelijk voorschrift alleen in bijzondere omstandigheden kan worden afgezien van handhaving. Het gaat in dit geval niet om een overtreding van geringe aard en ernst, die uit ruimtelijke oogpunt nauwelijks effecten heeft. De omstandigheden dat, naar [appellant] stelt, niet om handhaving is verzocht, maatregelen zijn getroffen om overlast te beperken en omwonenden zich kunnen vinden in de aanwezigheid van het bedrijf, maken niet dat, gelet op de aard en ernst van de overtreding en de ruimtelijke effecten daarvan, handhaving in dit geval onevenredig is. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Misbruik van bevoegdheden
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 5 juli 2018 om oneigenlijke redenen heeft genomen. Hij stelt dat het college de last onder dwangsom gebruikt als pressiemiddel voor de verplaatsing van zijn bedrijf naar een andere locatie. Hiermee misbruikt het college zijn handhavingsbevoegdheid, aldus [appellant].
6.1.    Artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend."
6.2.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het college gehouden is handhavend op te treden tegen de overtreding van het bestemmingsplan. De opgelegde last onder dwangsom strekt tot het beëindigen van die overtreding. Uit de door [appellant] gestelde feiten en omstandigheden kan niet worden afgeleid dat het college met de last onder dwangsom heeft beoogd om het bedrijf te doen verplaatsen. De begunstigingstermijn is een aantal maal verlengd mede om het bedrijf ruimte te geven om te zoeken naar een andere locatie. Dat wil echter niet zeggen dat het college de bevoegdheid om handhaving heeft gebruikt om een bedrijfsverplaatsing af te dwingen. Overigens is inmiddels is een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd dat ertoe strekt het bedrijf op de huidige locatie planologisch in te passen.
Het betoog faalt.
Hoogte dwangsom
7.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom van € 25.000,00 ineens te hoog is in verhouding tot de overtreding. Hij stelt dat in de "Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen" van Kenniscentrum Infomil een dwangsom van € 1.500,00 per week met een maximum van € 15.000,00 wordt aanbevolen bij soortgelijke overtredingen. Bovendien zal hij in acute financiële problemen komen, indien hij de dwangsom moet betalen.
8.    Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling spelen de financiële omstandigheden van de overtreder daarbij in beginsel geen rol (zie onder meer de uitspraak van 10 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX0732).
Het college heeft de Leidraad van Infomil niet als beleid aangenomen en is daar dan ook niet aan gebonden. Het college heeft aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag gelegd, dat deze is gerelateerd aan de aard en ernst van de overtreding en het te verwachten financieel gewin van [appellant] indien hij zou nalaten gevolg te geven aan de last. Gelijk de rechtbank heeft geoordeeld, bestaat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag onredelijk hoog is en niet voldoet aan artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
190-860.