ECLI:NL:CRVB:2003:AL6248, Centrale Raad van Beroep, 18-09-2003, 01/5563 AW, 01/5750 AW en 02/1933 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Zijn de door de medewerker belastingdienst verrichte werkzaamheden aan te merken als verboden nevenwerkzaamheden?
        Is de disciplinaire straf van verplaatsing gerechtvaardigd?

01/5563, 01/5750 en 02/1933 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], appellant, tevens gedaagde, hierna: betrokkene,
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Financiën, gedaagde, tevens appellant, hierna: de Staatssecretaris.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Zowel namens betrokkene als namens de Staatssecretaris is op de daartoe bij (aanvullende) beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 20 september 2001, nr. 00/856 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Beide partijen hebben verweerschriften ingediend. 
    
    Bij brief van 28 maart 2002 heeft de gemachtigde van betrokkene een ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 27 februari 2002 toegezonden met het verzoek dit op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding te betrekken. Aan dit besluit is registratienummer 02/1933 AW toegekend. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 14 augustus 2003, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.F. van der Ham, werkzaam bij de Centrale van Middelbare en Hogere Functionarissen bij de Overheid, Onderwijs, Bedrijven en Instellingen. Namens gedaagde is ter zitting verschenen L.P. de Jonge, werkzaam bij het Ministerie van Financiën.
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Betrokkene was werkzaam bij de Belastingdienst, eenheid Particulieren [plaatsnaam], laatstelijk in de functie van [naam functie]. Naar aanleiding van een van betrokkenes leidinggevende ontvangen signaal dat betrokkene aangiften zou invullen voor belastingplichtigen, heeft het hoofd van de eenheid begin augustus 1999 met betrokkene gesproken en hem daarna schriftelijk uitgenodigd zich terzake schriftelijk te verantwoorden. Nadat betrokkene zowel schriftelijk als mondeling uitvoerig uitleg had gegeven over de hem verweten activiteiten, is hij bij brief van 7 december 1999 ervan in kennis gesteld dat de Staatssecretaris het voornemen had hem de straf op te leggen van voorwaardelijk ontslag en strafverplaatsing naar een andere eenheid. Betrokkene heeft zowel schriftelijk als mondeling zijn zienswijze met betrekking tot dit voornemen kenbaar gemaakt, waarna hem bij besluit van 25 februari 2000 in verband met het verrichten van verboden nevenwerkzaamheden, bestaande uit het verlenen van hulp bij het invullen van aangifteformulieren inkomstenbelasting (hierna: invulhulp) aan een vriend (hierna: L) alsmede het bijhouden van de administratie en boekhouding van diens op winst gerichte onderneming, het verlenen van eenmalige invulhulp aan een kennis (hierna: C) en het op ongeoorloofde wijze gebruik maken van rijksmiddelen en informatiesystemen van de Belastingdienst, de disciplinaire straf van verplaatsing naar de eenheid Particulieren [plaatsnaam] is opgelegd. Na gemaakt bezwaar is dit besluit bij het bestreden besluit van 27 oktober 2000 gehandhaafd. 
    
    2. De rechtbank heeft betrokkenes beroep tegen het bestreden besluit van 27 oktober 2000 gegrond verklaard, omdat het berust op een onjuiste feitelijke grondslag en dat besluit vernietigd met overwegingen ter zake van proceskostenvergoeding en griffierecht. Daarbij heeft de rechtbank de aan C verleende hulp als een verboden nevenwerkzaamheid als bedoeld in artikel 10.1.3.3., onder b, van het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB) aangemerkt, nu niet was gebleken dat C niet bij machte was om zelf aangifte te doen en voorts heeft de rechtbank overwogen dat de aan C verleende invulhulp niet strookte met de in de functie van [naam functie] omschreven taken en de overige taakverdeling binnen de Belastingdienst. De rechtbank heeft de aan L verleende invulhulp en administratieve bijstand niet als verboden nevenwerkzaamheden aangemerkt en daarbij geoordeeld dat L, die visueel gehandicapt is, een vriend van betrokkene is die niet bij machte is een aangiftebiljet in te vullen alsmede dat de door betrokkene voor L verrichte administratieve handelingen onderdeel waren van de aan L verleende invulhulp.  
    
    3.1. Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat artikel 10.1.3.3. van het RPVB in strijd is met artikel 61, derde lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en bovendien niet in overeenstemming met een redelijke beleidsbepaling. Voorts acht betrokkene zijn hulp aan C in overeenstemming met een juiste taakvervulling, het nauwgezet en gewetensvol handhaven van de fiscale wetgeving. Hij bestrijdt dat C bij machte was zelf een aangifteformulier inkomstenbelasting in te vullen. Bovendien was C onwillig om aangifte inkomstenbelasting te doen en is door betrokkenes actie wel aangifte gedaan. 
    
    3.2. De Staatssecretaris heeft in hoger beroep aangevoerd dat de term "niet bij machte zijn" in artikel 10.1.3.3., van het RPVB dient te worden uitgelegd als fysiek en/of psychisch geheel buiten staat zijn om zelf een aangiftebiljet in te vullen of daartoe professionele hulp in te roepen. De Staatssecretaris acht de door betrokkene aan L verleende invulhulp wel plichtsverzuim omdat L professionele hulp had kunnen zoeken voor het afwikkelen van zijn fiscale verplichtingen. Voorts stelt de Staatssecretaris zich op het standpunt dat betrokkene gedeeltelijk de administratie van L heeft bijgehouden dan wel daarmee bemoeienis heeft gehad en acht hij de straf van verplaatsing, gelet ook op de functie van betrokkene, niet onevenredig.
    
    4. De Raad overweegt als volgt.
    
    
      4.1.1. Artikel 125, eerste lid, aanhef en onder k, van de Ambtenarenwet bepaalt dat 
      voorzover dit onderwerp niet bij of krachtens de wet is geregeld, voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden vastgesteld betreffende het verbieden van nevenwerkzaamheden waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voorzover deze in verband staat met de functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. 
    
    
    4.1.2. De voorschriften ten aanzien van het verrichten van (verboden) nevenwerkzaam-heden door rijksambtenaren zijn vastgelegd in artikel 61 van het ARAR. Ingevolge artikel 61, derde lid, van het ARAR is het de ambtenaar verboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voorzover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels omtrent dit verbod worden gesteld. 
    
    
      4.1.3. Artikel 10.1.3.3. van het RPVB, een regeling als in 4.1.2. bedoeld, geeft nadere invulling aan het begrip "verboden nevenwerkzaamheden" voor medewerkers van de Belastingdienst. Ingevolge artikel 10.1.3.3., onder b, van het RPVB wordt als verboden nevenwerkzaamheid aangemerkt het voor derden verrichten van fiscale werkzaamheden (zoals het invullen van aangiftebiljetten, of het schrijven van verzoek-, bezwaar- of beroepschriften), tenzij de ambtenaar dit doet voor gezins- of familieleden in de eerste en tweede graad, dan wel voor andere familieleden, vrienden of kennissen welke zelf daartoe niet bij machte zijn en onverminderd het bepaalde bij onderdeel c van genoemde bepaling, mits de ambtenaar hiervoor geen beloning ontvangt.
      Artikel 10.1.3.3., onder c, van het RPVB verbiedt het bijhouden van administraties, boekhoudingen en dergelijke voor derden, indien deze derde een aan de inkomsten-, vennootschaps- en/of omzetbelasting onderworpen belastingplichtige is, tenzij deze derde zonder winstoogmerk werkt en de ambtenaar hiervoor geen beloning ontvangt. 
    
    
    4.2. In zijn uitspraak van 15 augustus 2002, nr. 00/3591 AW, heeft de Raad overwogen dat paragraaf 10.3. (lees: 10.1.3.) van het RPVB in de destijds geldende tekst een uitwerking vormde van artikel 61 van het ARAR zoals dat artikel tot 19 december 1997 luidde. De interpretatie die in dat reglement aan artikel 61 (oud) van het ARAR wordt gegeven en die de Raad eerder aanvaardbaar heeft geacht, is voorzover betrekking hebbend op het verbod van nevenwerkzaamheden in gelijke mate toepasbaar op artikel 61 (nieuw) van het ARAR, mede gelet op de wetsgeschiedenis van die bepaling, en komt naar strekking overeen met het nadien gewijzigde RPVB. De Raad ziet geen aanleiding thans anders te oordelen. Gelet hierop kan betrokkenes standpunt dat artikel 10.1.3.3. van het RPVB in strijd is met artikel 61 van het ARAR en in strijd met een redelijke beleids-bepaling niet worden gevolgd.
    
    4.3.1. Met de rechtbank en op de door de rechtbank vermelde gronden is de Raad van oordeel dat de door betrokkene aan C verleende invulhulp dient te worden aangemerkt als een verboden nevenwerkzaamheid als bedoeld in artikel 10.1.3.3., onder b, van het RPVB. Betrokkene heeft C geholpen bij het invullen van de aangiftebiljetten inkomstenbelasting 1996, 1997 en 1998, en bij het invullen van een T-biljet. Weliswaar heeft betrokkene C hiervoor op het belastingkantoor ontboden, maar deze werkzaamheden behoren - naar betrokkene erkent - niet tot zijn normale taken. Voorts staat vast dat C wel bij machte was zelf aangifte te doen, maar dat hij dat niet van plan was.
     
    4.3.2. Met de rechtbank is de Raad tevens van oordeel dat de door betrokkene aan L verleende invulhulp niet als een verboden nevenwerkzaamheid is aan te merken. De interpretatie die de Staatssecretaris geeft aan het begrip "niet bij machte zijn" in artikel 10.1.3.3., onder b, van het RPVB volgt de Raad niet. Naar het oordeel van de Raad geeft noch de tekst van het RPVB, noch de tekst van de brochure "Spelregels integriteit Belastingdienst", waarmee medewerkers van de Belastingdienst worden geïnformeerd over de te hanteren spelregels voor integer handelen, enige indicatie dat "niet bij machte zijn" alleen aan de orde is wanneer de betrokkene fysiek en/of psychisch geheel buiten staat is zoals in het door de gemachtigde van de Staatssecretaris genoemde geval van een coma. De Raad is van oordeel dat aangenomen kan worden dat een blinde als L niet bij machte is een aangifteformulier inkomstenbelasting in te vullen, nu een brailleversie van dit formulier niet beschikbaar is. 
    
    4.3.3. Echter, anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat niet alle van de door betrokkene voor L verrichte administratieve handelingen behoren tot werkzaamheden in het verband met het doen van aangifte. De Raad wijst er daartoe op dat betrokkene L tevens heeft geassisteerd bij het opstellen van gegevens benodigd voor het invullen van kwartaalaangiften omzetbelasting, de aanvraag van een zelfstandigenverklaring en het verzoek om oplegging van een voorlopige aanslag, werkzaamheden die er op wijzen dat betrokkene meer bemoeienis had met het bedrijf van L dan alleen het invullen van aangiftes inkomstenbelasting. De Raad is van oordeel dat die meerdere bemoeienis met het bedrijf van L dient te worden aangemerkt als een verboden nevenwerkzaamheid in de zin van artikel 10.1.3.3., onder c, van het RVPB. 
    
    4.3.4. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat betrokkene zowel voor C als voor L werkzaamheden heeft verricht die dienen te worden aangemerkt als verboden nevenwerkzaamheden. Daarmee heeft hij zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. De Staats-secretaris is derhalve bevoegd betrokkene hiervoor een disciplinaire straf op te leggen. 
    
    4.4. De Raad acht de straf van verplaatsing naar een andere eenheid niet onevenredig aan het betrokkene ten laste gelegde plichtsverzuim. De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat betrokkene weigert in te zien dat de invulhulp aan C en de administratieve werkzaamheden voor L zich niet verdragen met de functie van [naam functie] en het dienstbelang kunnen schaden. De Raad ziet daarin een niet te verwaarlozen risico voor herhaling van het gebeurde. Een duidelijk signaal was derhalve op zijn plaats. Dat betrokkene een meer dan vijfendertigjarige onberispelijk staat van dienst heeft opgebouwd en zich niet eerder schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, kan hier niet aan afdoen. Dat de Staatssecretaris bij het opleggen van de straf mede heeft gelet op de door betrokkene vervulde functie, komt de Raad juist voor. Het daaraan door de Staatssecretaris kennelijk toegekende gewicht leidt de Raad niet tot het oordeel dat de opgelegde straf onevenredig moet worden geoordeeld aan het gepleegde plichtsverzuim. 
    
    4.5. Gezien het vorenoverwogene treft het hoger beroep van betrokkene geen doel. Het hoger beroep van de Staatssecretaris slaagt voorzover dit betreft het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de kwalificatie van de door betrokkene voor L verrichte administratieve werkzaamheden en de evenredigheid van de aan betrokkene opgelegde disciplinaire straf. Gelet daarop kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaren. 
    
    5. Voorts stelt de Raad vast dat met de vernietiging van de aangevallen uitspraak de grondslag aan het nadere besluit van 27 februari 2002 is komen te ontvallen. De Raad zal dit besluit dan ook vernietigen.
     
    6. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
    
    7. Beslist wordt als volgt. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende: 
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond;
      Vernietigt het nadere besluit van 27 februari 2002. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. K. Zeilemaker en mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.W. Loots als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 september 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.J.W. Loots.
    
    
      HD
      11.09