ECLI:NL:CBB:2021:529
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1856
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
VOF [naam] appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2021. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te Halle. Haar is op 5 november 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 451 melkkoeien, 250 stuks jongvee en 1 stier. Zij heeft op 26 februari 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd die haar op 13 maart 2014 is verleend voor uitbreiding van de melkveestal voor 451 melkkoeien en 250 stuks jongvee en 1 stier. Appellante heeft op 13 juni 2014 een overeenkomst gesloten voor de stalinrichting, op 25 juni 2014 voor de uitbreiding van de melkveestal en op 11 juli 2014 voor de technische invulling van de stal. Zij heeft op 10 september 2014 waterbedden gekocht en op 24 september 2014 ligboxen. Zij heeft op 11 december 2014 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 755.000,-. Appellante is in de zomer van 2014 begonnen met de bouw van de stal die in de zomer van 2015 gereed was.
2.2.
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 361 melkkoeien en 267 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 20.002 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante heeft in beroep aangevoerd, samengevat, dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met de Nitraatrichtlijn en met artikel 1 van het EP.
4.2.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Dat blijkt ook uit het door haar overgelegde rapport van Flynth adviseurs en accountants van 11 juni 2018. Appellante betwist het andersluidende standpunt van verweerder. Zij is voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Zij exploiteerde al geruime tijd een melkveebedrijf en wilde dat verduurzamen en uitbouwen. Om diverse redenen bleek de uitbouw van het bedrijf noodzakelijk: vervanging van verouderde bedrijfsbebouwing, onvoldoende stalruimte, de huisvesting van het vee moest in overeenstemming worden gebracht met welzijnseisen; het bedrijf moest duurzaam en toekomstbestendig worden gemaakt; de verbetering van bedrijfsresultaten. Appellante beschikte tijdig over de benodigde vergunningen. De nieuwe stal is in de zomer van 2015 opgeleverd. De veestapel, die zij door eigen aanwas liet groeien, was daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Toen waren er 361 melkkoeien, 149 stuks jongvee jonger dan één jaar en 118 stuks jongvee ouder dan één jaar. De investeringen waren gericht op het houden van 451 melkkoeien en 250 stuks jongvee. Die bedrijfsomvang is nodig om de investeringen terug te kunnen verdienen. Verweerder heeft bij de 1 EP-toets ten onrechte niet meegewogen dat dat er een noodzaak was voor de herstructurering en uitbreiding van het bedrijf.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de Nitraatrichtlijn en niet in strijd is met artikel 1 van het EP.  Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last en dus ook geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
Beoordeling
6.1.
Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht
vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van  zijn ondernemersbeslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.2.3.
De door appellante gestelde last is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht voor 361 melkkoeien en 267  stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015) en een fosfaatrecht voor 451 melkkoeien en 250 stuks jongvee (de beoogde situatie).  In het rapport van Flynth is daarover verder nog vermeld (scenario 4: met stelsel fosfaatrechten, ontwikkeling binnen toegekende fosfaatrechten (20002 kg fosfaat)) dat sprake zal zijn van een jaarlijks terugkerend liquiditeitstekort, waardoor bedrijfscontinuering niet realistisch is. Het College wil, mede gelet op het rapport van Flynth, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.2 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.4.
In dat verband is van belang dat appellante weliswaar ruim voor de peildatum is begonnen met het uitvoeren van haar uitbreidingsplannen, gelet op de in 2012 op haar aanvraag verleende Nbw-vergunning, maar die uitvoering niet voortvarend heeft doorgezet, gelet op haar aanvraag om een omgevingsvergunning in 2014, de financieringsovereenkomst van 11 december 2014 en het gereed zijn van de stal in de zomer van 2015. Niet is gesteld of gebleken dat dit niet de keuze van appellante is geweest. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van verwezenlijken van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante heeft aangevoerd, samengevat, dat het noodzakelijk was dat haar bedrijf werd aangepast aan de eisen van deze tijd, volgt daaruit niet dat er een bedrijfseconomische noodzaak was voor het uitbreiden van haar dieraantallen. Dat er een noodzaak was tot uitbreiding is het College niet gebleken. Het College is van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt deugdelijk is gemotiveerd. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
6.2.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
W.C.E. Winfield	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.