ECLI:NL:CBB:2021:472
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/63
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2013 hield zij 74 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 21 november 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van een ligboxenstal en drie sleufsilo’s. Deze vergunning is op 9 december 2013 verleend. Op 12 februari 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 167 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee. Deze vergunning is op 15 augustus 2014 verleend. Op 24 april 2014 heeft appellante een Melding Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend, voor (onder andere) het wijzigen van de dieraantallen naar 199 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee. De gemeente heeft op 26 juni 2015 laten weten dat de melding terecht is ingediend.
2.3
Op 27 maart 2014 heeft appellante een aannemingsovereenkomst getekend voor de nieuwbouw van een ligboxenstal. Uit deze overeenkomst blijkt dat de aanneemsom
€ 548.800,- bedraagt, dat de bouw half april 2014 zal beginnen en dat de stal half oktober 2014 zal worden opgeleverd. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de overige bouwkosten
€ 450.351,80 bedragen. Op 23 april 2014 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de ABN AMRO bank gesloten voor een bedrag van € 900.000,- en op 26 mei 2014 is nog een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 475.000,-. Op 3 mei 2014 heeft appellante 9,856 ha grond gekocht.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 111 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.052 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Omdat appellante heeft aangetoond dat de melkproductie in 2015 hoger was dan eerder door verweerder was vastgesteld, heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd naar 6.123 kg.
Beroepsgronden
4.1
Ter zitting heeft appellante, net als in bezwaar, aangevoerd dat verweerder het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld. De berekening van de melkproductie in 2015 die verweerder heeft gemaakt doet geen recht aan de werkelijkheid. Vanaf juli 2015 had appellante te maken met dierziekte op haar bedrijf, waardoor de gemiddelde melkgift van juli tot en met december 2015 lager was dan normaal. Verweerder heeft in zijn berekening ten onrechte geen rekening gehouden met deze gemiste melk. Daardoor is het excretieforfait te laag vastgesteld en is dus ook het fosfaatrecht te laag vastgesteld.
4.2
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Niet is volgens appellante gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.3
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op verduurzaming en groei van haar melkveebedrijf. Eerder hield appellante ook vleesvee. Appellante beschikte op de peildatum over alle benodigde overheidstoestemmingen voor de uitbouw van haar bedrijf. Appellante heeft een MDV-stal gebouwd waarvoor overheidssubsidie is verleend. De inzet was om het bedrijf met steun van de overheid te verduurzamen. Om verduurzaming haalbaar te maken, was schaalvergroting nodig. Daarnaast moesten de wegvallende inkomsten vanwege de beëindiging van de vleesveetak van het bedrijf gecompenseerd worden. Vanwege de melkquotering heeft appellante niet meteen de gerealiseerde extra stalruimte in gebruik kunnen nemen. De veestapel was daardoor op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil van 167 melkkoeien en 91 stuks jongvee. Dat er sprake is van een disproportionele last blijkt uit het rapport van Van Balen Boekhoudburo van 4 juni 2018. Appellante stelt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden van haar geval en voorbij is gegaan aan de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). Er is sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante heeft eind 2013 en in 2014 investeringsbeslissingen genomen. Verweerder benadrukt dat het fosfaatrechtenstelsel op dat moment voorzienbaar was en acht daarom de beslissingen van appellante niet navolgbaar. Dat appellante de gerealiseerde extra stalruimte niet direct in gebruik heeft genomen vanwege de melkquotering, is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Verder stelt verweerder dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding. Dat de uitbreiding (gedeeltelijk) zag op compensatie voor het beëindigen van de vleesveetak, is niet onderbouwd. In 2010, 2011 en 2012 heeft appellante geen vleesvee vermeld in de door haar ingevulde gecombineerde opgaven. In 2013 heeft zij, naast het melkvee, alleen vier ‘overige koeien’ opgegeven. De gestelde beëindiging van de vleesveetak is verweerder dan ook niet gebleken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat alle relevante omstandigheden zijn meegewogen en dat van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek geen sprake is.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder het fosfaatrecht van appellante juist heeft vastgesteld. Verweerder heeft in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante verhoogd omdat verweerder in dat besluit rekening houdt met niet geleverde melk in verband met uit de stukken blijkende zieke melkkoeien. Voor zover appellante stelt dat sprake is van nog meer “gemiste melk” ten gevolge van ziekte in de veestapel heeft verweerder terecht gesteld dat dit moet worden aangemerkt als “fictieve melkproductie” die niet kan worden meegerekend. Uit artikel 74, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet volgt dat de gemiddelde melkproductie, aan de hand waarvan het excretieforfait wordt vastgesteld, wordt berekend door de totale hoeveelheid melk die in 2015 op het bedrijf is geproduceerd te delen door het gemiddeld aantal in 2015 op het bedrijf gehouden melkkoeien. In deze berekening kan alleen de daadwerkelijk geproduceerde melk worden meegenomen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Van Balen Boekhoudburo van 4 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor de beoogde 167 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee en de vastgestelde 6.123 kg fosfaatrecht voor 111 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante, nadat zij de benodigde vergunningen heeft verkregen, in 2014 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de aankoop van grond. Zij was van plan haar veestapel uitbreiden van 74 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee naar 167 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze (forse) uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Bovendien is niet gebleken van bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de uitbreiding. Dat een uitbreiding van de melkveestapel nodig was om het verlies aan inkomsten door de gestelde beëindiging van de vleesveetak te compenseren, is door appellante niet onderbouwd. Het College begrijpt dat appellante haar bedrijf wilde verduurzamen en toekomstbestendig wilde maken, mede met het oog op de toekomstige bedrijfsovername, maar dat maakt niet dat sprake is van een bedrijfseconomische noodzaak. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd bestaat geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.