ECLI:NL:CBB:2021:436
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1970
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
[naam] Melkvee, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 29 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 25 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 1 maart 2021. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Op 1 april 2010 hield zij 133 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 22 juni 2012 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Deze vergunning is op 10 augustus 2012 verleend. Op 19 december 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het renoveren van een bestaande ligboxenstal. Deze vergunning is op 28 februari 2014 verleend. Op 3 november 2014 is aan appellante, op haar aanvraag van 20 april 2012, een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor uitbreiding van de melkveehouderij naar 340 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee.
2.3
Op 15 april 2011 heeft appellante 3 melkrobots aangeschaft voor € 290.000,-. Op 31 augustus 2012 heeft zij een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een aannemingssom van € 280.000,-. Voor de renovatie van de bestaande ligboxenstal is op 27 februari 2013 een overeenkomst van opdracht gesloten ten bedrage van € 87.500,-. De stalinrichting kocht appellante op 3 oktober 2012 en 31 maart 2014 en kostte respectievelijk € 32.000,- en € 9.000,-. In 2013 is de voeropslag vergroot voor een bedrag van € 6.709,45 en zijn nieuwe keerwanden geplaatst voor € 6.352,50,-.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 174 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.099 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling (wegens verbouwing) afgewezen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt in beroep, uitgebreid onderbouwd, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Al ruim vóór 2 juli 2015 was zij voornemens haar bedrijf te verduurzamen en uit te breiden en is zij onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei. Uitbouw van het bedrijf bleek om diverse redenen noodzakelijk: vervanging van verouderde bedrijfsbebouwing, onvoldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten. Appellante beschikte tijdig over alle benodigde overheidstoestemmingen. Op 16 januari 2014 heeft appellante 43 melkgevende koeien verkocht om ruimte te maken in de oude stal zodat deze kon worden verbouwd. Vanuit financiële overwegingen en met het oog op diergezondheid heeft appellante ervoor gekozen de veestapel te laten groeien middels natuurlijke aanwas. De veestapel was daardoor op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil van 340 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een rapport van Kocken Administratie & Adviezen van 27 augustus 2018 overgelegd. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van appellante. Daarnaast ziet verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd. Er is sprake van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Zij heeft pas in 2011 geïnvesteerd in melkrobots en daarna in 2012 in de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Na de bouw van de stal hield appellante op 1 april 2013 159 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee en had zij dus al een flinke groei gerealiseerd. Vervolgens heeft zij in 2014 nog verdere stappen gezet om te groeien in dieraantallen. Appellante heeft hiermee op een laat moment een flinke investering gedaan, terwijl op dat moment voorzienbaar was dat nadere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Er is ook niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Dat appellante middels eigen aanwas wilde groeien is een ondernemerskeuze en kan niet tot een ander oordeel leiden.
5.3
Verweerder meent dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering met het verweerschrift aangevuld. Van een motiveringsgebrek is daarom geen sprake.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Kocken Administratie & Adviezen van 27 augustus 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 340 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.099 kg fosfaatrecht voor 174 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Zoals hiervoor onder 6.3.3 genoemd, is het voor de navolgbaarheid van belang op welk tijdstip de investeringsbeslissing is genomen. In dat verband is van belang dat appellante in een relatief vroeg stadium, in 2011, heeft geïnvesteerd in melkrobots en in 2012 in de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellante daarmee al groei had gerealiseerd: van 133 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee op 1 april 2010 naar 159 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee op 1 april 2013. Vervolgens heeft appellante echter in 2014 nogmaals geïnvesteerd in de renovatie van de bestaande ligboxenstal om zo een verdere (forse) groei van de veestapel naar 340 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee te kunnen realiseren. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat de investering in een uitbreiding van deze omvang bedrijfseconomisch noodzakelijk was volgt het College niet. De argumenten die appellante hiervoor noemt – vervanging van verouderde bedrijfsbebouwing, onvoldoende stalruimte, dieren welzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – zijn allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemersbeslissingen. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante er niet in geslaagd is om de beoogde omvang van de veestapel voor de peildatum te realiseren omdat zij door de verbouwing van de stal dieren weg moest doen en omdat zij er voor heeft gekozen om na de verbouwing de veestapel te laten groeien door middel van eigen aanwas doet daar niet aan af. Dit zijn ondernemersbeslissingen waarvan de gevolgen voor rekening van appellante dienen te blijven. Voor zover appellante met de verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), verder heeft willen betogen dat haar geval vergelijkbaar is met de situatie in die uitspraak, heeft zij dit op geen enkele manier onderbouwd, zodat ook daarom geen reden bestaat om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd bestaat geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.