ECLI:NL:CBB:2021:483
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/2000
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F.
(appellante)
, [naam 2]
(appellant), te [plaats 1] en
[naam 3] B.V. (appellante)
, te [plaats 2] , tezamen te noemen appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellanten ontvangen in verband met het opstarten van een melkveehouderij.
Bij besluit van 30 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 11 maart 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveebedrijf te [plaats 1] . Dit bedrijf hebben zij op 11 februari 2015 gekocht voor een bedrag van € 2.050.000,- en op 16 maart 2015 is de notariële akte gepasseerd. Op 26 februari 2013 heeft de vorige eigenaar van het bedrijf een melding verandering inrichting gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In deze melding is beschreven dat er aanpassingen aan de melkstal- en installaties zijn uitgevoerd. Een vermelding van het aantal vergunde melkkoeien ontbreekt.
2.2
Appellanten hebben op 28 april 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 850.000,-. Blijkens diverse facturen, gedateerd van maart 2015 tot en met juni 2015, hebben appellanten ongeveer € 199.522,- geïnvesteerd in het gebruiksklaar maken van het melkveebedrijf.
2.3
Op 15 juni 2015 en 29 juni 2015 hebben appellanten 99 melkkoeien gekocht voor een bedrag van € 84.150,-.
2.4
Appellanten hebben op 1 juli 2015 een melding als bedoeld in artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof (PAS-melding) gedaan voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Daarnaast hebben zij op 10 juli 2015 een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Op 2 maart 2016 hebben de Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland appellanten bericht dat zij geen vergunningplicht meer hebben op grond van de Nbw, aangezien zij reeds een PAS-melding hebben gedaan.
2.5
Op 2 juli 2015 hielden appellanten 129 melk- en kalfkoeien.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 5.044 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat zij een nieuw gestart bedrijf zijn in de zin van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Zij hebben het bedrijf in ontmantelde staat gekocht en zonder melkvee overgenomen. Nu de vorige eigenaar reeds een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft gedaan en deze melding niet vervalt na beëindiging van het bedrijf, kunnen appellanten geen nieuwe melding doen. Dit neemt echter niet weg dat appellanten op de peildatum een recent gestart bedrijf waren met onomkeerbare financieringsverplichtingen.
4.2
Daarnaast stellen appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van eigendom aantast, omdat dit stelsel melkveehouders verplicht tot het afvoeren van melkvee. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de (financiële) gevolgen van de regeling voor de melkveehouders. Ook stellen appellanten de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellanten voldoet Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn en heeft verweerder niet aangetoond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet worden behaald als de derogatie vervalt. Pas bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren, terwijl de visie van verweerder daarvoor was gericht op het toestaan van groei van individuele melkveebedrijven, onder de voorwaarde dat het desbetreffende bedrijf grondgebonden was, dan wel het fosfaatoverschot zou verwerken. Voor appellanten was dus niet voorzienbaar dat het plan om een melkveebedrijf te starten uiteindelijk niet gerealiseerd zou kunnen worden.
4.3
Verder is in het geval van appellanten sprake van een individuele en buitensporige last. De vorige eigenaar heeft op 26 februari 2013 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer waardoor op de bedrijfslocatie 144 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee mogen worden gehouden. Vervolgens hebben appellanten het melkveebedrijf gerenoveerd om 150 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee te houden. Door de bouwwerkzaamheden had de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de gewenste omvang. Daar komt bij dat de aanwezige dieren minder melk hebben geproduceerd door een dierziekte (mastitis). Met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht kunnen appellanten niet het beoogde aantal dieren houden, waardoor de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt. Ter onderbouwing van de gestelde last verwijzen appellanten naar een deskundigenrapportage van 9 juli 2018, opgesteld door ing. P.W.E.M. Bosch, werkzaam bij ABAB adviseurs en accountants (het deskundigenrapport). Voorts is verweerder niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft hij de individuele omstandigheden van appellanten onvoldoende meegewogen in zijn besluitvorming, zodat sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat het beroep van appellanten op de startersregeling uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit niet kan slagen. Volgens hem is geen sprake van een nieuw gestart bedrijf, omdat appellanten een bestaande melkveehouderij hebben overgenomen. Dit standpunt wordt ondersteund door het feit dat appellanten niet beschikken over een voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een melkveehouderij of voor 2 juli 2015 een melding hebben gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De door appellanten overgelegde melding uit 2013 ziet immers op het veranderen van een inrichting en is gedaan door de vorige eigenaar.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn.
5.3
Tevens betwist verweerder dat in het geval van appellanten sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zij zich niet onderscheiden van andere melkveehouders die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum wensten uit te breiden. Volgens verweerder hebben appellanten niet aangetoond dat zij op de peildatum beschikten over alle benodigde vergunningen voor de door hen beoogde veestapel. Ook hebben appellanten de door hen gestelde mastitis niet onderbouwd. Verweerder voert verder aan dat appellanten een groot risico hebben genomen door in februari 2015 een (deels) verouderd bedrijf aan te kopen en diverse financiële verplichtingen aan te gaan, terwijl voorzienbaar was dat nadere productiebeperkende maatregelen het melkquotum zouden opvolgen. De gevolgen van de door appellanten genomen investeringsbeslissingen dienen dan ook voor hun rekening en risico te komen, aldus verweerder. Nu de situatie van appellanten geen individuele en buitensporige last oplevert, komt verweerder niet toe aan een beoordeling van de financiële last.
5.4
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering in het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het College legt, op grond van de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf, omdat appellanten niet beschikken over een voor 2 juli 2015 aan hen verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een melkveehouderij, dan wel voor 2 juli 2015 een melding hebben gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De door appellanten overgelegde melding van 26 februari 2013 heeft betrekking op het veranderen van de inrichting en niet op het oprichten van een inrichting. Appellanten zetten dus een bestaand melkveebedrijf voort, ondanks het feit dat zij het bedrijf in ontmantelde staat en zonder melkvee hebben gekocht. Gelet hierop slaagt het beroep van appellanten op de startersregeling niet.
6.2
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Ook faalt het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 5.044 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 129 melk- en kalfkoeien). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellanten in februari 2015 het melkveebedrijf hebben aangekocht en vanaf maart 2015 tot en met juni 2015 verscheidene investeringen hebben gedaan om het bedrijf te renoveren en uit te breiden. Nog daargelaten dat niet vast is komen te staan dat appellanten op de peildatum beschikten over alle benodigde vergunningen, acht het College die beslissingen niet navolgbaar, gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is en dat geen sprake is van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301).
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		           de uitspraak te ondertekenen.