ECLI:NL:RVS:2021:1234
Raad van State — Uitspraak 


202002552/1/R2.
Datum uitspraak: 9 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Halsteren, gemeente Bergen op Zoom (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2020 in zaak nr. 19/1979  in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college aan Stichting Stadlander omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de kozijnen en balkonhekken, het verhogen van de dakrand en het plaatsen van een vluchttrap aan het appartementencomplex aan de Vogelenzang 1-36 in Halsteren.
Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 17 oktober 2019 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de gebreken in het besluit van 19 maart 2019 te herstellen.
Het college heeft op 12 november 2019 een aanvullende motivering van het besluit van 19 maart 2019 ingediend.
Bij uitspraak van 11 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college de verleende omgevingsvergunning gewijzigd.
[appellant] heeft daartegen een zienswijze naar voren gebracht en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.G.A. Mattheussens, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting Stadlander, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.       Bij het besluit van 22 november 2018 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan Stichting Stadlander omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van die wet voor het vervangen van de kozijnen en balkonhekken, het verhogen van de dakrand en het plaatsen van een vluchttrap aan het appartementencomplex De Merel aan de Vogelenzang 1-36 in Halsteren. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Vogelenzang" rust op het perceel de bestemming "Wonen". De vluchttrap is daarmee in strijd, omdat op grond van artikel 10.2 van de planregels ter plaatse van de aanduiding "erf" bijbehorende bouwwerken mogen worden gebouwd van maximaal 5 m hoog. De vluchttrap is 7,62 m hoog. Het college heeft voor de vergunningverlening gebruik gemaakt van de in artikel 14, aanhef en onder e, van de planregels neergelegde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor het oprichten van andere bouwwerken van geringe oppervlakte. [appellant] woont naast het appartementencomplex. Hij is het niet eens met de verleende vergunning voor zover het de vluchttrap betreft.
2.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen toepassing heeft kunnen geven aan artikel 14, aanhef en onder e, van de planregels, omdat volgens de rechtbank de vluchttrap geen bouwwerk van geringe oppervlakte is als bedoeld in die bepaling. Het besluit van 19 maart 2019 berust daarom op een onjuiste grondslag. Verder heeft de rechtbank overwogen dat niet vast staat dat er ten aanzien van de vluchttrap een positief welstandsadvies is uitgebracht, zodat het college niet kon concluderen dat het bouwplan op dit punt voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft het college vervolgens in de gelegenheid gesteld de geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij brief van 12 november 2019 heeft het college uiteengezet op welke wijze het de door de rechtbank geconstateerde gebreken heeft hersteld. Het heeft de vluchttrap vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Daarbij heeft het college het bouwplan getoetst aan de op 1 november 2014 vastgestelde beleidsregels planologische kruimelgevallen (hierna: de beleidsregels). Volgens het college voldoet de vluchttrap aan de voorwaarden uit de beleidsregels en is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Verder heeft het college toegelicht dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) de vluchttrap heeft beoordeeld en deze op 28 oktober 2019 uit een oogpunt van de redelijke eisen van welstand akkoord heeft bevonden.
In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld.
Gronden van het hoger beroep
3.       [appellant] heeft zijn gronden dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering en dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken, ter zitting ingetrokken.
Beleidsregels
4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 6 van de beleidsregels, dat betrekking heeft op bijbehorende bouwwerken bij andere gebouwen, wél, en artikel 4 van dat beleid, dat betrekking heeft op bijbehorende bouwwerken bij woningen, niet van toepassing is. Volgens [appellant] herbergt een appartementencomplex diverse huishoudens die woonachtig zijn in zelfstandige appartementen die behoren tot het appartementencomplex. Volgens [appellant] kunnen meerdere huishoudens in een woning als bedoeld in artikel 1.29 van het beleid woonachtig zijn.
4.1.    Artikel 1.29 van de beleidsregels geeft de volgende definitie van een woning:
"een gebouw of een zelfstandig gedeelte van een gebouw, dat dient voor de huisvesting van een huishouden, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm."
Artikel 3 (Algemene regels voor het afwijken van het bestemmingsplan) bepaalt:
"Niet wordt afgeweken van het bestemmingsplan:
1. indien het bouwwerk in strijd is met het burenrecht of sprake is van een evidente privaatrechtelijke beperking;
2. indien het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
3. indien het bouwwerk wordt gebouwd in een gebied waar blijkens het bestemmingsplan of een advies van de stadsarcheoloog (indien archeologie niet is opgenomen in het bestemmingsplan) archeologische waarden worden verwacht én waar op grond van het bestemmingsplan of het advies van de stadsarcheoloog, gelet op de oppervlakte dan wel de diepte van het bouwwerk, een archeologisch onderzoek vereist is waaruit blijkt dat ter plekke archeologische waarden aanwezig zijn en geen passende maatregelen kunnen worden getroffen om deze waarden veilig te stellen;
4. indien het project in strijd is met enige milieuwetgeving, tenzij op grond van de betreffende milieuwetgeving daarvan ontheffing, vrijstelling of hogere waarden kunnen worden verleend;
5. als er strijdigheid is met provinciale belangen zoals verwoord in artikel 4.1 van de Wro."
Artikel 4 (Bijbehorende bouwwerken bij woningen binnen de bebouwde kom) luidt:
"1. gebouwd wordt op een afstand van minimaal 1,0 meter achter de voorgevelrooilijn van het hoofdgebouw. Indien sprake is van twee voorgevelrooilijnen, bijvoorbeeld in hoeksituaties, geldt dit niet voor de voorgevelrooilijn die in het verlengde van de zijgevel ligt. In dergelijke gevallen mag er tot in de voorgevelrooilijn worden gebouwd (zie voor dubbele voorgevelrooilijn ook artikel 2 wijze van meten en de toelichting hierop).
2. gebouwd wordt tegen of op een afstand groter dan 1,0 meter uit de perceelsgrens;
3. de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken mag maximaal 75 m2 bedragen, mits niet meer dan 50% van het erf van de woning wordt bebouwd;
4.  in afwijking van het bepaalde onder 3 geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op percelen met een oppervlakte groter dan 300 m2 maximaal 75 m2 mag bedragen vermeerderd met 5% van de extra perceelsgrootte, tot een maximale oppervlakte van 150 m2 en mits niet meer dan 50% van het perceel van de woning wordt bebouwd;
5. ten aanzien van aangebouwde bijbehorende bouwwerken geldt dat:
a.       bestaande uit maximaal een bouwlaag;
b.       de nokhoogte niet meer mag bedragen dan 5,5 meter;
c.       de goothoogte van de uitbreiding niet hoger mag zijn dan 0,3 meter boven de vloer van de eerste verdieping van het hoofdgebouw tot een maximum van 4 meter;
6. ten aanzien van vrijstaande bijbehorende bouwwerken geldt dat:
a.       de goothoogte niet meer mag bedragen dan 3,3 meter;
b.       de nokhoogte niet meer mag bedragen dan 5,5 meter;
7. ten aanzien van het realiseren van een hekwerk als onderdeel van het bijbehorend bouwwerk geldt:
a.       hekwerk levert geen aantasting op van de beeldkwaliteit;
b.       hekwerk dient op tenminste 2,0 meter van de zijdelingse perceelsgrens te worden gesitueerd en de eigenaren van het naburige erf schriftelijk verklaren hiertegen geen bezwaar te hebben;
c.       hoogte van het hekwerk bedraagt maximaal 1,2 meter, waarbij de bovenzijde van het hekwerk, gemeten vanaf het aansluitende terrein, niet hoger mag zijn gelegen dan 5 meter."
Artikel 6 (bijbehorend bouwwerk bij andere gebouwen binnen de bebouwde kom) luidt:
"Voor deze categorie zijn geen specifieke beleidsregels vastgesteld. Ieder verzoek zal ruimtelijk worden beoordeeld. Hierbij zijn in ieder geval, naast de algemene uitgangspunten uit artikel 3 de volgende uitgangspunten van belang:
1. het verzoek voldoet aan het stedenbouwkundige beeld ter plaatse;
2. voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein aanwezig is;
3. het verzoek voldoet aan het van toepassing zijnde sectorale beleid van de gemeente."
4.2.    Het college heeft het bouwplan getoetst aan de artikelen 3 en 6 van de beleidsregels. Volgens het college is een appartementencomplex geen woning in de zin van artikel 1.29 van de beleidsregels, zodat het moet worden aangemerkt als een ander gebouw als bedoeld in artikel 6 van de beleidsregels.
4.3.    Een woning is in artikel 1.29 van de beleidsregels gedefinieerd als een gebouw of een zelfstandig gedeelte van een gebouw, dat dient voor de huisvesting van een huishouden, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm. De Afdeling overweegt dat het appartementencomplex zélf geen woning is, aangezien het niet dient voor de huisvesting van een huishouden. De afzonderlijke appartementen zijn dat echter wel, nu deze appartementen zelfstandige gedeelten van het gebouw zijn die dienen voor de huisvesting van een huishouden. Het appartementencomplex bestaat dus uit meerdere woningen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de vluchttrap bij het appartementencomplex moet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk bij woningen als bedoeld in artikel 4 van de beleidsregels, en niet als een bijbehorend bouwwerk bij andere gebouwen als bedoeld in artikel 6 van de planregels. Steun voor deze uitleg kan worden gevonden in de toelichting bij de beleidsregels, waarin uitdrukkelijk is opgenomen dat voor de toepassing van artikel 6 bebouwing ten behoeve van elk gebouw dat geen woongebouw is in aanmerking komt, zoals scholen, ziekenhuizen, winkels, hotels, kantoren en andere bedrijfsgebouwen. Hieruit kan worden afgeleid dat met "andere gebouwen" geen woongebouwen, waaronder ook een appartementencomplex moet worden begrepen, zijn bedoeld. Het college had het bouwplan dan ook moeten toetsen aan artikel 4 van de beleidsregels.
Hoewel het college naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 4 van de beleidsregels, is de Afdeling van oordeel dat deze bepaling niet in de weg staat aan de verlening van een omgevingsvergunning voor de vluchttrap. Zoals ter zitting aan de orde is gesteld heeft deze bepaling, voor zover daarin beperkingen worden gesteld aan het aantal bouwlagen, de nokhoogte en de goothoogte, betrekking op gebouwen, en niet op bijbehorende bouwwerken geen gebouwen zijnde, waaronder de vluchttrap. Ook overigens is niet gebleken dat de vluchttrap niet voldoet aan de in artikel 4 van de beleidsregels opgenomen voorschriften. Deze bepaling staat er dan ook niet aan in de weg dat met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, een omgevingsvergunning voor de vluchttrap wordt verleend.
Gelet op het voorgaande slaagt het betoog. De rechtbank heeft  niet onderkend dat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan de in artikel 4 van de beleidsregels opgenomen voorschriften. De rechtbank heeft dit gebrek ten onrechte niet aan de vernietiging van het besluit van 19 maart 2019 ten grondslag gelegd. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank reeds om andere redenen het besluit heeft vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand heeft gelaten. Dit betoog leidt immers evenzeer tot vernietiging en het in stand laten van de rechtsgevolgen, omdat de toetsing aan artikel 4 van de beleidsregels niet tot een ander resultaat leidt.
5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen, aangezien het bouwplan tot een aantasting van zijn privacy leidt. Daartoe voert hij aan dat de vluchttrap naar verwachting veelvuldig door bewoners en bezoekers zal worden gebruikt. Dit zal leiden tot een schending van zijn privacy, omdat vanaf de vluchttrap vrij en volledig zicht op zijn tuin en een deel van de woning bestaat.
5.1.    Het college heeft aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd dat er weinig vrees bestaat voor een inbreuk op de privacy, aangezien de trap alleen bedoeld is voor gebruik als noodvoorziening en de bewoners naar verwachting, mede gelet op hun leeftijd, geen gebruik van de vluchttrap zullen maken. De trap kan ook alleen van boven naar beneden worden gebruikt. Verder heeft het college toegelicht dat de vergunninghouder personen die de trap toch gebruiken om naar beneden te gaan, zal aanspreken. Indien in geval van een calamiteit toch gebruik wordt gemaakt van de trap, weegt de privacy van [appellant] volgens het college niet op tegen het belang dat is gediend met het veilig kunnen vluchten van de bewoners van de appartementen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aantasting van de privacy als gevolg van de vluchttrap niet onaanvaardbaar is. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Welstand
6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan, gelet op het vergaderverslag van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 28 oktober 2018, voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Op basis van dat niet nader gemotiveerde standpunt van de CRK is niet duidelijk waarom de vluchttrap voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
6.1.    Het college heeft zijn oordeel omtrent welstand gebaseerd op het positieve stempeladvies van de CRK van 28 oktober 2018. Volgens het college heeft de CRK de vluchttrap beoordeeld aan de hand van een situerings- en detailtekening, die onderdeel uitmaken van de vergunning. De CRK is tot het volgende oordeel gekomen: "Akkoord, het volledige bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand, met inbegrip van de galerijen en verzinkt stalen noodtrap."
6.2.    Een welstandscommissie toets aan de hand van het van toepassing zijnde welstandsbeleid of een bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3193, kan een college, in geval van een positief stempeladvies van een welstandcommissie, niet volstaan met de enkele verwijzing naar dat advies, indien een appellant gemotiveerd heeft uiteengezet dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. [appellant] heeft het advies van de CRK niet gemotiveerd bestreden. De enkele stelling dat op basis van het stempeladvies niet duidelijk is waarom de vluchttrap aan de redelijke eisen van welstand voldoet, is daartoe onvoldoende, omdat daarmee niet wordt onderbouwd waarom het advies in strijd zou zijn met de volgens de Nota ruimtelijke kwaliteit ter plaatse geldende criteria. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich op grond van het welstandsadvies op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het besluit van 2 juli 2020
7.       Het college heeft bij besluit van 2 juli 2020 de omgevingsvergunning gewijzigd vastgesteld, waarbij de afstand van de vluchttrap tot het zijperceel wordt vergroot tot 4,78 m en de afstand van de trap tot het achterperceel wordt vergroot tot 2,5 m. Daarnaast is de draairichting van de trap gewijzigd. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
7.1.    Hetgeen [appellant] tegen dit besluit heeft aangevoerd is een herhaling van de reeds hiervoor besproken gronden.
Conclusie
8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 is overwogen, verbetering van de gronden waarop deze rust. Het beroep tegen het besluit van 2 juli 2020 is ongegrond.
9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
842.