ECLI:NL:RVS:2021:1262
Raad van State — Uitspraak 


202000635/1/R1.
Datum uitspraak: 16 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], wonende te Burgh-Haamstede, en [appellant B], wonende te Zierikzee, gemeente Schouwen-Duiveland,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een winkelpand op het adres de [locatie 1] te Zierikzee (hierna: het pand) en voor het gebruiken van dat pand in strijd met het bestemmingsplan.
Bij besluit van 11 oktober 2017 heeft het college het daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 22 mei 2017 onder aanvulling van de motivering en toevoeging van voorschriften in stand gelaten.
Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2017 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] opnieuw gegrond verklaard en het besluit van 22 mei 2017 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
[appellant A] en [appellant B] hebben daartegen gronden ingediend.
Het college heeft zijn hoger beroep ingetrokken.
Bij uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3730, heeft de Afdeling het van rechtswege ontstane beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 19 maart 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] andermaal gegrond verklaard en het besluit van 22 mei 2017 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2021, waar zijn verschenen:
- [appellant A], bijgestaan door mr. P.J. van Goor, advocaat [NAAM],
- het college, vertegenwoordigd door L.P. Koster-Braad.
Overwegingen
Inleiding
1.       Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning met afwijking van het bestemmingsplan verleend om in het pand [locatie 1] in Zierikzee in een horecagelegenheid voor de verkoop van fish & chips te kunnen vestigen.
[appellant A] is eigenaresse van het pand de [locatie 2] te Zierikzee. In dat pand exploiteert [appellant B] een kledingwinkel. De horecagelegenheid leidt volgens hen tot geuroverlast. Zij verzetten zich daarom tegen de verleende omgevingsvergunning.
2.       Omdat gebruik van het pand als horecagelegenheid in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Bij gebruikmaking van die bevoegdheid hanteert het college de "Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden 2016" (hierna: de beleidsregels).
In artikel 11 van de beleidsregels is een afwegingskader opgenomen waarin voorwaarden zijn opgenomen waaronder kan worden afgeweken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van bouwwerken in het centrumgebied voor horeca. Tussen partijen is niet in geschil dat aan deze voorwaarden niet wordt voldaan. Het college heeft de omgevingsvergunning daarom verleend met toepassing van artikel 15 van de beleidsregels waarin een algemeen afwegingskader is opgenomen dat kan worden gebruikt in gevallen die niet vermeld worden of voldoen aan de beleidsregels of gevallen waarin een nadere afweging moet worden gemaakt.
3.       Artikel 15 van de beleidsregels luidt:
"Indien een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op een geval dat niet vermeld wordt in of voldoet aan de bovengenoemde specifieke beleidsregels, of voor gevallen die getoetst worden aan bovengenoemde beleidsregels, waarbij een nadere afweging dient te worden gemaakt, dan kunnen burgemeester en wethouders in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen nadat getoetst is aan de volgende criteria:
1. […]
2. Bestaand ruimtelijk beleid
De aanvraag om omgevingsvergunning wordt getoetst aan het van toepassing zijnde vastgestelde beleid. Bij strijdigheid met vastgesteld beleid zal in principe géén medewerking worden verleend. Zijn er specifieke omstandigheden die afwijking rechtvaardigen dan geldt bij de besluitvorming een zwaardere motiveringseis, tenzij verwezen kan worden naar in ontwikkeling zijnd beleid dat al op schrift is gesteld en waarvan aannemelijk is dat het zo vastgesteld gaat worden.
3. […]."
4.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 november 2019 geconcludeerd dat het pand [locatie 1] niet in een horecaontwikkelingsgebied ligt als bedoeld in de Ontwikkelingsvisie horeca Schouwen-Duiveland, vastgesteld door de raad op 31 mei 2007 (hierna: de Ontwikkelingsvisie) en dat de aanvraag dus niet in het bestaande ruimtelijk beleid past, zodat daaraan volgens artikel 15, aanhef en onder twee, van de beleidsregels in principe geen medewerking zal worden verleend. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich specifieke omstandigheden als bedoeld in dat artikel voordoen die desondanks rechtvaardigen dat de omgevingsvergunning kan worden verleend. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 19 maart 2019 is daarom gegrond verklaard en dit besluit is vernietigd.
5.       Bij besluit van 20 december 2018 heeft de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland de Horecavisie vastgesteld. De Horecavisie vervangt de Ontwikkelingsvisie. Het college heeft in zijn bestreden besluit van 17 december 2019 de aanvraag aan deze Horecavisie getoetst. Daarbij heeft het college gemotiveerd dat de ontwikkeling hiermee in overeenstemming is, omdat de horecagelegenheid aan de [locatie 1] wordt genoemd in bijlage 3, dat de lijst bevat met plannen in ontwikkeling die nog gerealiseerd mogen worden. Daarnaast is in de Horecavisie opgenomen dat in het geval een ontwikkeling uit deze lijst met plannen in ontwikkeling niet doorgaat, de vrijkomende ruimte opnieuw voor consumptieve horeca kan worden benut. Ook biedt de Horecavisie een mogelijkheid voor consumptieve horeca in cultuurhistorisch waardevolle objecten, mits deze bijdraagt aan de instandhouding van het object.
Beroepsgronden
6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de aanvraag in strijd met de Horecavisie is, zodat de ontwikkeling op grond van artikel 15 van de beleidsregels niet mogelijk had mogen worden gemaakt. Zij wijzen erop dat in paragraaf 5.2 van de Horecavisie over de in Bijlage 3 opgenomen plannen in ontwikkeling staat dat deze voldeden aan het toen geldende beleidskader. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 is dat wat betreft de verleende omgevingsvergunning voor een horecavoorziening in het pand [locatie 1] niet juist. Door de vergunning in de Horecavisie voor rechtmatig verleend te veronderstellen en op deze wijze in de Horecavisie te verdisconteren, heeft er uiteindelijk geen inhoudelijke toets van de ontwikkeling aan het toepasselijke ruimtelijke beleid plaatsgevonden. Daarbij wijzen zij erop dat op grond van de Horecavisie in beginsel geen nieuwe ontwikkelingen voor consumptieve horeca mogelijk zijn, zodat de ontwikkeling op zichzelf dus niet voldoet aan het thans geldende beleidskader. Door deze handelswijze worden [appellant A] en [appellant B] met een juridische fictie geconfronteerd die hen in een ongunstigere positie brengt. Deze wijze van beleidsbepaling is volgens hen dan ook onrechtmatig. Het college had daarom inhoudelijk moeten beoordelen of de verleende omgevingsvergunning op grond van hetzij de Ontwikkelingsvisie, hetzij de Horecavisie zou kunnen worden verleend.
6.1.    In hoofdstuk 6 van de Horecavisie staan de beleidskeuzen voor horeca op Schouwen-Duiveland. In de toelichting op beleidskeuze 6.3 staat dat in bijlage 3 bij de Horecavisie een lijst is opgenomen met overgangsplannen die onder de Horecavisie nog gerealiseerd mogen worden. Onder meer [locatie 1] staat op deze lijst in bijlage 3. Over de status van dit plan in juni 2018 is in bijlage 3 vermeld dat het is gerealiseerd en daarover een beroep aanhangig is. Daarnaast staat in de toelichting op beleidskeuze 6.3 dat in het geval een plan uit bijlage 3 uiteindelijk niet doorgaat, deze ruimte onder de Horecavisie opnieuw kan worden benut. Het college moet hierbij per geval een afweging maken.
6.2.    In paragraaf 5.2 van de Horecavisie staat over bijlage 3 dat de ontwikkelingen in bijlage 3 voldeden aan het toen geldende beleidskader. Dit is niet juist wat betreft de ontwikkeling aan de [locatie 1]. Daarover heeft de Afdeling immers bij uitspraak van 6 november 2019 geoordeeld dat de ontwikkeling niet in het bestaande ruimtelijke beleid past. Evenwel ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college om deze reden had moeten concluderen dat de ontwikkeling aan de [locatie 1] geen plan is als bedoeld in bijlage 3 van de Horecavisie. Blijkens beleidskeuze 6.3 zijn de in bijlage 3 opgenomen plannen in ontwikkeling immers ontwikkelingen die volgens de raad nog gerealiseerd mogen worden of waarvan de ruimte opnieuw kan worden benut als de ontwikkeling uiteindelijk niet doorgaat. In zoverre moet het ervoor worden gehouden dat consumptieve horeca aan de [locatie 1] dus met de Horecavisie in overeenstemming is. Hierbij betrekt de Afdeling dat in de Horecavisie geen horecaontwikkelingsgebieden meer zijn opgenomen, zoals nog wel het geval was in de Ontwikkelingsvisie. Daarover staat in hoofdstuk 2 van de Horecavisie dat bij de evaluatie van de Ontwikkelingsvisie naar voren is gekomen dat er geen ruimtelijke afweging/onderbouwing aan de ontwikkelgebieden ten grondslag ligt. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvraag in strijd is met het van toepassing zijnde beleid als bedoeld in artikel 15 van de beleidsregels.
Het betoog slaagt niet.
7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de ontwikkeling waarvoor de omgevingsvergunning is verleend in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De verleende omgevingsvergunning tast immers de gebruiksmogelijkheden van het pand [locatie 2] onevenredig aan doordat zij geuroverlast ervaren van de bereiding van de fish & chips. De geur dringt via de poreuze muren en het dak het pand [locatie 2] binnen. [appellant A] en [appellant B] klagen hier met grote regelmaat over. Volgens hen is sprake van onrechtmatige hinder die ook een evidente privaatrechtelijke belemmering vormt. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college het aspect geurhinder heeft meegewogen.
7.1.    Het college wijst op een aantal onderzoeken dat in de loop van de tijd is gedaan naar de gestelde geuroverlast in het pand [locatie 2]. In een rapport van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 15 november 2017 is beoordeeld dat sprake is van een doelmatige ontgeuringsinstallatie en dat daarmee wordt voldaan aan de toepasselijke bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer. In het rapport wordt geadviseerd om de uitmonding van de installatie met 2 meter te verhogen om de situatie te optimaliseren. In een controleverslag van 13 februari 2018 staat dat een rookonderzoek in het pand [locatie 1] is uitgevoerd, waarbij het pand vol rook is gezet. Er is geen infiltratie van rook vastgesteld door de scheidingswand van beide panden. In een controleverslag van 5 juli 2018 staat dat er, overeenkomstig een verleende omgevingsvergunning, een nieuwe afvoerpijp op het pand [locatie 1] is geplaatst en dat deze nu 2 meter boven de hoogste daklijn van het pand [locatie 2] uitmondt. In een rapport van de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland van 29 juli 2020 staat dat de inrichting met een doelmatige bronafzuiging, doelmatige ontgeuringsinstallatie en een afvoerpijp van 2 meter boven de hoogste daklijn binnen 25 meter voldoet aan het Activiteitenbesluit.
7.2.    Wat betreft geuroverlast heeft het college aansluiting gezocht bij de in het Activiteitenbesluit gestelde normen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in beginsel sprake zal zijn van een goede ruimtelijke ordening voor het aspect geur als aan deze normen wordt voldaan. De uitgevoerde onderzoeken bevestigen de stelling van het college dat aan de in het Activiteitenbesluit gestelde normen kan worden voldaan. [appellant A] en [appellant B] hebben geen redenen naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat deze onderzoeken onjuist zijn. Gelet hierop bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8.       Het beroep is ongegrond.
9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021
745.