ECLI:NL:CBB:2021:566
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/194
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1]
,
handelend onder de naam Melkveebedrijf [naam 2]
, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 13 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen in verband met dierziekte op het bedrijf.
Bij besluit van 20 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op 15 april 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Met ingang van 15 januari 2011 exploiteert appellant een melkveebedrijf te [plaats] in de vorm van een eenmanszaak. Daarvoor werd het bedrijf geëxploiteerd in de vorm van een vennootschap onder firma.
2.2
Op 21 december 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de rundveestal. Op 8 september 2015 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd, die op 23 maart 2016 is verleend. Op grond daarvan mag appellant 140 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee houden.
2.3
Op 29 april 2011 heeft appellant een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een financiering van € 1.675.000,- ten behoeve van de overname en uitbreiding van de melkveehouderij. Van dit bedrag is € 483.000,- daadwerkelijk gefinancierd voor de
uitbreiding. Voor de bouw van de stal heeft appellant op 18 mei 2011 een aanneemovereenkomst getekend voor een bedrag van € 309.700,-. Voor de aankoop van melkquotum en de eindafrekening van de bouw heeft appellant op 2 augustus 2012 een lening van € 70.000,- afgesloten.
2.4
Volgens de gecombineerde opgave 2010 waren op 1 april 2010 op het bedrijf 78 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee aanwezig. Op 2 juli 2015 hield appellant 104 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.514 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellant dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan.
4.2
Daarnaast is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Hij heeft forse investeringen gedaan om zijn veestapel te laten groeien naar 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee. Zo is hij in 2010/2011 gestart met de bouw van een grotere stal met bijpassend melksysteem en heeft hij geïnvesteerd in melkrobots, de aanleg van een voersilo en het aankopen van vee. Als gevolg van een Neosporabesmetting heeft appellant tussen januari 2013 en juli 2015 23 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee afgevoerd. Ten overvloede merkt appellant op dat hij na 2 juli 2015 nog eens 29 besmette melk- en kalfkoeien heeft moeten afvoeren. Door de dierziekte had de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de gewenste omvang. Dit heeft tot gevolg dat appellant met hoge financiële lasten zit, terwijl hij niet de mogelijkheid heeft om een inkomen te verdienen waarmee hij deze lasten kan voldoen. Het fosfaatrechtenstelsel legt dus een bijzonder zware financiële last op appellant. Ter onderbouwing van de gestelde financiële last heeft appellant een bedrijfsbegroting van juni 2018 overgelegd, opgesteld door [naam 3] , bedrijfskundig en financieel agrarisch adviseur bij [adviesbureau] , en een financieel verslag van het jaar 2018, opgesteld door [naam 4] . Verder voert appellant aan dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat hij op 2 juli 2015 nog niet beschikte over een Nbw-vergunning. Appellant heeft deze vergunning tijdig aangevraagd, maar door onduidelijkheden in de regelgeving kon het bevoegd gezag de vergunning niet binnen een redelijke termijn verlenen. Onder deze omstandigheden kan appellant niet worden tegengeworpen dat hij op 2 juli 2015 nog niet beschikte over de benodigde Nbw-vergunning. Bovendien was voor appellant duidelijk dat de aangevraagde Nbw-vergunning verleend zou worden en is deze ook verleend.
4.3
Appellant vindt daarnaast dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder het betoog over de Nitraatrichtlijn en de ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk heeft verklaard in plaats van inhoudelijk op dit betoog in te gaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich allereerst gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.2
Verweerder betwist daarnaast dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert hij aan dat appellant, net als vele andere melkveehouders, heeft besloten uit te breiden nadat in 2008 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft. Deze investeringsbeslissingen zijn in de regel niet navolgbaar, omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei niet mogelijk was en dat in verband met de afschaffing van het melkquotum maatregelen te verwachten waren. Dat zich een Neosporabesmetting op het bedrijf heeft voorgedaan, maakt niet dat om die reden sprake is van een individuele en buitensporige last. De keuze van appellant om zijn veestapel gefaseerd te vervangen, vindt verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellant komt. Daar komt bij dat uit de stukken niet blijkt hoeveel dieren appellant legaal mocht houden op 2 juli 2015 en dat de benodigde Nbw-vergunning pas op 23 maart 2016 aan appellant is verleend. Volgens verweerder volgt hieruit dat appellant met zijn investeringen op de vergunningverlening is vooruitgelopen, zodat de genomen investeringsbeslissingen voor zijn rekening en risico komen. Verder voert verweerder aan dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Een bedrijfsopvolging, dan wel het uittreden van de ouders zijn geen omstandigheden die als noodzakelijk kunnen worden aangemerkt. Bovendien zijn de vader en moeder van appellant geboren in 1947, respectievelijk 1949, zodat te verwachten was dat zij op enig moment in de nabije toekomst uit de maatschap zouden willen treden.
5.3
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid en afdoende is gemotiveerd. Hij heeft alles wat appellant in de bezwaarprocedure heeft aangevoerd en overgelegd in zijn besluitvorming betrokken. Voor zover nodig is het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Wat betreft het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel leidt tot ongeoorloofde staatssteun, overweegt het College dat de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland heeft goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het betoog van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Appellant heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van de bedrijfsbegroting van Nooijen advies van juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 5.514 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 104 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde bedrijfsbegroting en het financiële verslag van het jaar 2018, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat de Nbw-vergunning die appellant in staat stelt om 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee te houden, pas op 8 september 2015 is aangevraagd en op 23 maart 2016 is verleend. Vast staat dus dat appellant op 2 juli 2015 niet beschikte over alle voor de uitbreiding vereiste vergunningen. Het College overweegt dat appellant ook geen melding dan wel vergunning heeft overgelegd waaruit blijkt dat er op de peildatum toestemming voor de uitbreiding was op grond van de milieuwetgeving. In gevallen zoals die van appellant, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van investeringsbeslissingen, is in de regel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer daar zeer aanzienlijke financiële consequenties uit zouden kunnen voortvloeien (Zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7). Dat de vergunningverlening vertraging heeft opgelopen door omstandigheden bij de provincie Noord-Brabant, is voor het College geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken. Daargelaten dat het tijdig verkrijgen van de benodigde vergunningen tot de verantwoordelijkheid van de ondernemer behoort en dat vertragingen in het vergunningsverleningsproces voor zijn risico zijn, heeft appellant de vergunning pas na 2 juli 2015 aangevraagd. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en behoorde het tot zijn verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd                             De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.