ECLI:NL:RVS:2020:1980
Raad van State — Uitspraak 


201905019/1/R4.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/1420 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2017 heeft het college bekendgemaakt dat aan [appellante] van rechtswege omgevingsvergunning is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2016" (hierna: het bestemmingsplan) voor het huisvesten van 375 arbeidsmigranten in de fasen 1A en 1B van Landgoed Leudal aan de Roggelseweg 54 te Haelen (hierna: het perceel) voor een periode van 10 jaar.
Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. G.A.M. van de Wouw, rechtsbijstandsverlener te Noorbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. V.M.A. Routheut, mr. E. Barentsen en P.C.W. van Doorn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Achtergrond
1.    Bij besluit van 25 februari 2014 is het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal" (hierna: het plan) vastgesteld.
Bij uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3507) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, geoordeeld dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom vanuit ruimtelijk oogpunt op de op het perceel voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - arbeidsmigranten" maximaal 225 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest.
Bij besluit van 12 juli 2016 is het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2016" vastgesteld.
[appellante] heeft het college bij brief van 22 december 2016 verzocht omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het huisvesten van 375 arbeidsmigranten in fasen 1A en 1B van Landgoed Leudal en om deze huisvesting toe te staan voor een periode van 10 jaar.
Bij besluit van 12 april 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] met de brief van 22 december 2016 geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend.
Bij brief van 3 mei 2017 heeft [appellante] beroep ingesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van de volgens haar van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
Bij tussenuitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1195, heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, in het beroep van (de rechtsvoorganger van) [appellante] tegen het besluit van de raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landgoed :Leudal 2016" de raad opdracht gegeven alsnog toereikend te motiveren dat uit ruimtelijk oogpunt maximaal 225 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest dan wel het besluit van 12 juli 2016 besluit te wijzigen door vaststelling van een ander besluit, waarbij de Afdeling aan de raad in overweging heeft gegeven om de huisvesting van maximaal 300 arbeidsmigranten toe te staan.
Bij uitspraak van 28 september 2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:9360, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van [appellante] tegen het besluit van 12 april 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen twee weken na de verzending van de uitspraak bekend te maken dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend aan [appellante].
Bij einduitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3324, heeft de Afdeling het beroep van (de rechtsvoorganger van) [appellante] gegrond verklaard en het besluit van de raad van 12 juli 2016, waarbij het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2016" is vastgesteld, gedeeltelijk vernietigd, omdat de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet binnen de geboden termijn zijn hersteld. Verder heeft de Afdeling de raad daarbij opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van die uitspraak voor de vernietigde onderdelen een nieuw besluit te nemen. Daarbij heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, de voorlopige voorziening getroffen dat op het perceel maximaal 300 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden.
Bij besluit van 17 april 2018 heeft de raad vervolgens het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" vastgesteld.
Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college het door [belanghebbende] tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de omgevingsvergunning herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank van 28 september 2017 bij uitspraak van 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3166, bevestigd.
Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 8 mei 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4349, heeft de Afdeling tenslotte het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" gedeeltelijk vernietigd. Artikel 4, lid 4.5.2. van de planregels behorende bij dat bestemmingsplan is door de Afdeling in stand gelaten. Dit betekent dat maximaal 300 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest.
Het hoger beroep van [appellante]
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning niet vanwege het enkele bezwaar van [belanghebbende], die op grote afstand van fase 1 van Landgoed Leudal woonachtig is, had mogen worden geweigerd.
2.1.    Naar het oordeel van de Afdeling kan [appellante] niet worden gevolgd in zijn betoog dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden geweigerd vanwege de omstandigheid dat uitsluitend door [belanghebbende] bezwaar is gemaakt. In dit verband wordt verwezen naar eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 25 september 2018, waarin is geoordeeld dat [belanghebbende] belanghebbende is, aangezien hij woont op een aangrenzend perceel en gevolgen van enige betekenis zal ondervinden door de toename van arbeidsmigranten op het perceel. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor de conclusie dat het college de door [belanghebbende] aangevoerde bezwaren tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning ten onrechte heeft beoordeeld.
Het betoog faalt.
3.    Voorts betoogt [appellante], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3507), dat het college het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat 375 arbeidsmigranten in fase 1 van Landgoed Leudal zouden mogen worden gevestigd. Met het alsnog weigeren van de aangevraagde omgevingsvergunning heeft het college het gewekte vertrouwen geschonden, aldus [appellante].
3.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel geen sprake.
In de door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 was de vaststelling bij besluit van 25 februari 2014 door de raad van het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal" aan de orde. In die uitspraak heeft de Afdeling artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder b, van de planregels, behorende bij dat bestemmingsplan, waarin met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten is bepaald dat het aantal arbeidsmigranten dat gehuisvest mag worden niet meer dan 225 bedraagt, vernietigd, omdat de raad niet inzichtelijk had gemaakt waarom vanuit ruimtelijk oogpunt maximaal 225 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest. De Afdeling heeft de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen met betrekking tot dit onderdeel. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college bij [appellante] de indruk heeft gewekt dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning voor de huisvesting van 375 arbeidsmigranten zou worden verleend.
Ook met de verwijzing naar het verslag van 19 oktober 2012 van een overleg tussen [appellante] en onder meer wethouders van de gemeente Leudal heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college bij [appellante] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat 375 arbeidsmigranten in fase 1 van Landgoed Leudal zouden mogen worden gehuisvest. In het desbetreffende verslag is onder meer de afspraak opgenomen dat de gebouwen van fase 1A tot het afronden van dit plandeel gebruikt mogen worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit gebruik is en blijft ook daarna (conform het gemeentelijke beleid) binnen de recreatieve bestemming in vergelijkbare omvang als ondergeschikte activiteit mogelijk, aldus de afspraak. Ter zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn dat met gebruik in "vergelijkbare omvang" een gebruik is bedoeld dat kan worden gelijkgesteld met een gebruik van 44 chalets met per chalet 8 bewoners, hetgeen neerkomt op huisvesting van 352, dus minder dan 375, arbeidsmigranten. [appellante] heeft ter zitting overigens ook erkend dat hiermee niet is toegezegd dat een omgevingsvergunning voor de huisvesting van 375 arbeidsmigranten zou worden verleend.
Het voorgaande in aanmerking genomen heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gevonden voor de conclusie dat het college de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat voor het huisvesten van het door [appellante] aangevraagde aantal van 375 arbeidsmigranten omgevingsvergunning zou worden verleend.
Het betoog faalt.
4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geconcludeerd dat het besluit om de omgevingsvergunning niet te verlenen niet kon worden gebaseerd op het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018". [appellante] wijst er in dit verband op dat er nooit klachten zijn geweest over overlast afkomstig van de arbeidsmigranten en dat elders op het terrein van Landgoed Leudal, in fase 2 en fase 3, de recreatieve functie in gebruik is.
4.1.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan (…)
(…)."
Artikel 2.12 luidt:
" 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
(…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of;
(…)."
Artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
4.2.    De Afdeling stelt vast dat het college bij zijn heroverweging in het besluit van 8 mei 2018 terecht heeft beoordeeld of de van rechtswege vergunde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij die beoordeling is de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3324, betrokken, waarin de voorlopige voorziening is getroffen dat op het perceel maximaal 300 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden tot het moment waarop het nieuw vast te stemmen bestemmingsplan "Landgoed Leudal" in werking treedt. Deze voorlopige voorziening was ten tijde van het nemen van het besluit van 8 mei 2018 nog van kracht.
Voorts is bij het nemen van dat besluit in aanmerking genomen dat in het op 17 april 2018 vastgestelde (en ten tijde van het besluit van 8 mei 2018 nog niet in werking getreden) bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" een maximum van 300 te huisvesten arbeidsmigranten is opgenomen. Het college heeft in het besluit van 8 mei 2018 verwezen naar de plantoelichting bij het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018". Daarin is gemotiveerd uiteengezet waarom het huisvesten van meer dan 300 arbeidsmigranten in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft aan het bestemmingsplan het uitgangspunt ten grondslag gelegd dat huisvesting van arbeidsmigranten alleen wordt toegestaan als ondergeschikt gebruik aan de recreatieve en trainingsfuncties. Die ondergeschiktheid maakt ook dat de huisvesting van arbeidsmigranten alleen gedurende een overbruggingsperiode tot 2026 aanvaardbaar is. Het langdurig toestaan van het huisvesten van meer dan 300 arbeidsmigranten verdraagt zich niet met de bestemming voor recreatief gebruik en het provinciale en gemeentelijke beleid om huisvesting van arbeidsmigranten en overige woonurgenten op campings en recreatieparken na 2026 helemaal niet meer toe te staan. Om het risico te beperken dat het recreatieve product op termijn zou worden verdrongen door de huisvesting van arbeidsmigranten, heeft de raad uitgesproken dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet de recreatieve bestemming van het aangrenzende deel van de camping negatief mag beïnvloeden en dat de huisvesting van arbeidsmigranten de eigenlijke functie van het deel waar dit is toegestaan, namelijk trainingsfaciliteiten met verblijfsrecreatie niet zal overvleugelen. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat het gemeentebestuur met het oog op de maatschappelijke onrust die is ontstaan naar aanleiding van de plannen om een grote groep arbeidsmigranten te huisvesten op de camping, van mening is dat sprake moet zijn van een verantwoorde verhouding tussen het aantal inwoners en het aantal arbeidsmigranten dat mag worden gehuisvest. Met het aantal van 300 arbeidsmigranten is de bovengrens van een verantwoorde verhouding tussen inwoners en arbeidsmigranten bereikt, aldus de plantoelichting.
In het besluit van 8 mei 2018 heeft het college geconcludeerd dat in het op 17 april 2018 vastgestelde bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" gemotiveerd is bepaald dat het huisvesten van maximaal 300 arbeidsmigranten alleen als ondergeschikt gebruik aan de recreatieve bestemming is toegestaan en dat het huisvesten van 375 arbeidsmigranten voor een periode van 10 jaar strijdig is met het nieuwe planologische regime en met de goede ruimtelijke ordening.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, de inhoud van de uitvoerig gemotiveerde plantoelichting in aanmerking genomen, terecht geconcludeerd dat het college in redelijkheid het door de raad vastgestelde planologisch regime, dat kort na het besluit van 8 mei 2018 in werking zou treden, tot uitgangspunt heeft kunnen nemen bij de beoordeling van de vraag of de omgevingsvergunning kon worden verleend. Dat geen klachten over overlast zouden zijn ingediend door omwonenden, wat hier verder van zij, maakt dit niet anders. Datzelfde heeft te gelden voor de omstandigheid dat elders op het terrein de recreatieve functie in gebruik is.
Overigens heeft de Afdeling bij uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4349, artikel 4, lid 4.5.2, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" in stand gelaten. Hieruit volgt dat op grond van het bestemmingsplan maximaal 300 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest.
Het betoog faalt.
5.    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich bij de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen mocht baseren op het gemeentelijk beleid ten aanzien van arbeidsmigranten, terwijl dat beleid ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was ingetrokken en niet is opgevolgd door nieuw beleid, kan dit betoog, wat hier verder van zij, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Zoals hiervoor onder 4.2. is geoordeeld, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college zich bij de weigering de omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen baseren op de toelichting bij het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018". Daarin is niet alleen naar het gemeentelijk beleid verwezen, maar is met name benadrukt dat de raad aan het bestemmingsplan het uitgangspunt ten grondslag heeft gelegd dat huisvesting van arbeidsmigranten alleen wordt toegestaan als ondergeschikt gebruik aan de recreatieve- en trainingsfuncties.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt voorts dat het college altijd heeft geweten dat in de fasen 1A en 1B ongeveer 375 personen werden en konden worden gehuisvest. [appellante] verwijst voorts naar een op haar verzoek opgesteld rapport van Nieman Raadgevende Ingenieurs (hierna: Nieman) van 29 maart 2019, waarin is onderzocht hoeveel personen in de fasen 1A en 1B konden worden gehuisvest ten tijde van de afspraken die het college met [appellante] heeft gemaakt in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning voor fase 1A, verleend op 5 april 2011 en fase 1B, verleend op 5 februari 2013.
6.1.    [appellante] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
7.    Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet van belang heeft geacht dat het college de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" onjuist en onvolledig heeft geïnformeerd over adviezen die aan dat bestemmingsplan ten grondslag zijn gelegd.
7.1.    De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4349. Hierin is overwogen dat het adviezen betreft van 28 augustus 2017, 24 oktober 2017, 17 december 2017 en 11 maart 2018. Volgens de raad hebben de desbetreffende adviezen geen grondslag gevormd voor de besluitvorming tot vaststelling van het plan en geen aanleiding gegeven om van het bestreden besluit terug te komen. Gezien de inhoud van de stukken heeft de Afdeling dat niet onaannemelijk geacht en geen grond voor het oordeel aanwezig geacht dat de raad, voorafgaand aan zijn beslissing het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" vast te stellen, van onjuiste informatie was voorzien of niet over alle informatie beschikte.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
490.