ECLI:NL:CBB:2021:532
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1913
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] ,
te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 13 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Namens appellanten is verschenen [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
De maatschap exploiteerde voorheen een melkveebedrijf in Berlicum, sinds begin 2014 in [plaats] .
2.2
Vanaf 2008 tot en met 2011 hebben er onderhandelingen plaatsgevonden tussen Rijkswaterstaat, het waterschap Aa en Maas, de provincie Noord-Brabant en de maatschap. Daar waar Rijkswaterstaat en de provincie plannen hadden om zowel de Zuid-Willemsvaart als de provinciale weg N279 rondom de voormalige bedrijfslocatie in Berlicum te verbreden, moest het waterschap zorgen voor het meanderen van de rivier de Aa. Naar aanleiding van deze onderhandelingen en om onteigening te voorkomen, is op 12 januari 2011 besloten de voormalige bedrijfslocatie in Berlicum te verkopen aan de provincie Noord-Brabant. Op 12 januari 2011 is de akte van levering gepasseerd, waarin een verkoopprijs is overeengekomen van € 2.007.730,-. Vervolgens is op 24 oktober 2012 een nieuwe bedrijfslocatie in [plaats] aangekocht voor een bedrag van € 1.775.000,-, waarvan de akte van levering op 31 december 2012 is gepasseerd. Op dezelfde dag is op de nieuwe bedrijfslocatie een hypotheek gevestigd.
2.3
Met betrekking tot de nieuwe bedrijfslocatie in [plaats] is op 14 maart 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe rundveestal. Op 13 mei 2013 is de maatschap, naast bestaande leningen, een nieuwe lening aangegaan voor een bedrag van € 50.000,-. Op 27 februari 2013 is 1,89 ha grond aangekocht in [plaats] voor een bedrag van € 112.800,-. Op 24 februari 2014 is de veestapel verhuisd van Berlicum naar [plaats] . Op 31 maart 2015 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 167 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee.
2.4
Op 1 april 2013 hield het bedrijf van appellanten 81 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield het bedrijf 115 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 5.640 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellanten op de peildatum de dieraantallen als genoemd onder 2.4 hielden en is het bedrijf van appellanten aangemerkt als niet-grondgebonden, als gevolg waarvan de generieke korting is toegepast.
3.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder (onder meer) geoordeeld dat van een schending van artikel 1 van het EP geen sprake is.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten stellen zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 van het EP. Nog daargelaten dat het fosfaatrechtenstelsel niet nodig was om te kunnen voldoen aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn, biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn ook geen toereikende grondslag voor de invoering daarvan. Verder leidt het fosfaatrechtenstelsel tot een aantasting van het ongestoord genot van hun eigendom en kan het stelsel, nu deze niet voorzienbaar was, de ‘fair balance’ toets niet doorstaan.
4.2
Appellanten stellen zich verder op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellanten hadden op de voormalige bedrijfslocatie in Berlicum al het voornemen om het melkveebedrijf te gaan uitbreiden. In dit verband was al een vergunning verleend voor de bouw van een stal met een capaciteit van 110 melk- en kalfkoeien. Omdat het bedrijf moest worden verplaatst, is toen vanuit de overheid geadviseerd om niet te starten met de uitbreiding, aangezien dit tot kapitaalvernietiging zou leiden. Appellanten kregen vervolgens op de nieuwe bedrijfslocatie – die volledig ontmanteld was – ook de mogelijkheid om de veestapel uit te breiden, maar dan naar 166 melk- en kalfkoeien en 112 stuks jongvee. Oorspronkelijk mochten op de nieuwe locatie 125 melkkoeien gehouden worden. Deze dieraantallen waren niet alleen noodzakelijk vanwege de bedrijfsopvolging en het duurzaam en toekomstbestendig maken van het bedrijf, maar ook vanwege het financieel haalbaar kunnen maken van de bedrijfsverplaatsing, nu op de nieuwe bedrijfslocatie (onder meer) een bestaande ligboxenstal moest worden verbouwd tot jongveestal en er ook een nieuwe melkveestal moest worden gebouwd. Appellanten hebben hiervoor een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 498.000,-. Uiteindelijk is in 2013 met de bouw gestart en is de veestapel in februari 2014 verhuisd naar de nieuwe bedrijfslocatie. Vervolgens hebben appellanten de veestapel geleidelijk aan laten groeien met eigen aanwas. Deze omstandigheden hebben ertoe geleid dat het voor appellanten onmogelijk was om de stallen op de peildatum vol te hebben staan met de door hen beoogde dieraantallen. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat appellanten ook niet meer naar deze aantallen kunnen uitbreiden, terwijl zij voor die aantallen wel investeringen zijn aangegaan. Dit heeft een grote impact op de financiering en verdiencapaciteit van het bedrijf, wat ook blijkt uit het rapport van Exitus BV van 22 juni 2018.
4.3
Appellanten stellen zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu verweerder hun stelling dat sprake is van een individuele en buitensporige last met een uiterst magere motivering heeft afgewezen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de algemene beroepsgronden van appellanten die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau, niet kunnen slagen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en verwezen naar de uitspraken van het College die hierover zijn gedaan.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder acht het weliswaar aannemelijk dat voor appellanten de noodzaak bestond om hun bedrijf te verplaatsen, maar dit geldt niet zonder meer voor de beslissing van appellanten om de verplaatsing gepaard te laten gaan met een uitbreiding van 81 melk- en kalfkoeien naar 166 melk- en kalfkoeien. Met deze forse uitbreiding, meer concreet gaat het hier om een verdubbeling van de dieraantallen, onderscheiden appellanten zich niet van andere melkveehouders die ook zijn gaan uitbreiden, dan wel van plan waren om dit te gaan doen. Ten behoeve van de uitbreiding hebben appellanten vervolgens in 2013, 2014 en 2015 diverse investeringen gedaan, maar gelet op het tijdstip daarvan, kunnen deze investeringsbeslissingen niet navolgbaar worden geacht, aangezien het fosfaatrechtenstelsel op dat moment voorzienbaar was. Dat deze uitbreiding zou zijn gedaan vanwege het veiligstellen van de bedrijfsopvolging en het duurzaam en toekomstbestendig maken van het bedrijf, maakt niet dat daarmee een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding bestond. Tot slot hebben appellanten weliswaar door middel van een financiële rapportage getracht inzage te geven in de gestelde financiële last, maar aangezien de situatie van appellanten niet individueel afwijkend is ten opzichte van de situatie van andere melkveehouders heeft verweerder deze rapportage niet nader onderzocht. Daarbij merkt verweerder nog op dat voor een deel van de uitbreiding wel fosfaatrechten aan appellanten zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
5.3
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden en de motivering van het bestreden besluit is – voor zover nodig – met het verweerschrift nader aangevuld.
Beoordeling
6.1
Met betrekking tot het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al een oordeel gegeven over de door appellanten aangedragen argumenten. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit verder gemotiveerd. Deze beroepsgrond faalt.
6.2.1
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6
In dit geval komt de last van appellanten neer op het verschil tussen het aantal kg fosfaatrechten zoals nodig voor 166 melk- en kalfkoeien en 112 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de gerealiseerde stalcapaciteit) en de vastgestelde 13.787 kg fosfaatrechten (zijnde het aantal kg fosfaatrechten gebaseerd op de op 2 juli 2015 aanwezige 115 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
Tussen partijen is niet in geschil en ook het College gaat ervan uit dat het voor appellanten noodzakelijk was om hun bedrijf in Berlicum te verplaatsen vanwege de realisatie van de projecten als genoemd onder 2.2 en ter voorkoming van een onteigeningsprocedure. Vervolgens is het de vraag of de noodzaak tot bedrijfsverplaatsing, ook de (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding in de door appellanten beoogde mate met zich meebracht. Het College is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Appellanten stellen dat zij vanwege de bedrijfsverplaatsing moesten gaan uitbreiden naar deze dieraantallen, maar zij hebben deze stelling niet met stukken onderbouwd. Zo is niet onderbouwd wat de bestaande bedrijfsomvang was op de nieuwe bedrijfslocatie in [plaats] . Appellanten hebben op de zitting gesteld dat daar 125 melk- en kalfkoeien mochten worden gehouden vanwege een in het verleden verleende toestemming op grond van de milieuwetgeving, maar zij hebben die toestemming niet overgelegd. Wat daar ook van zij, gelet daarop is niet gebleken dat de bedrijfsverplaatsing het voor appellanten noodzakelijk maakte om hun veestapel uit te breiden naar 166 melk- en kalfkoeien. Een uitbreiding vanwege bedrijfsopvolging – ter zitting hebben appellanten aangegeven dat de zoon van twee van de maten is toegetreden tot de maatschap en dat zij ook met het oog daarop wensten te gaan uitbreiden – is evenmin voldoende om een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding aan te nemen (zie onder meer de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Dat appellanten hun bedrijf duurzaam en toekomstbestending wilden maken, is daarvoor ook niet voldoende, nu de beslissing tot het duurzaam en toekomstbestendig maken van een bedrijf in beginsel los dient te worden gezien van de beslissing tot het uitbreiden daarvan (zie in vergelijkbare zin de uitspraak van het College van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:334, onder 6.4.6). Dat appellanten hun bedrijf duurzaam en toekomstbestending wilden maken kan dus wel zo zijn, maar dat wil nog niet zeggen dat er daarmee ook een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor appellanten om hun bedrijf in deze mate uit te breiden.
6.2.8
Nu appellanten de bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet aannemelijk hebben gemaakt, onderscheiden zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dit geldt ook voor appellanten, nu zij ten behoeve van de door hen beoogde uitbreiding in 2013 een financieringsverplichting zijn aangegaan en in hetzelfde jaar zijn gestart met de bouw van een nieuwe melkveestal. Naar het oordeel van het College kunnen deze investeringsbeslissingen, gezien het tijdstip waarop zij zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak, niet navolgbaar worden geacht. Dat appellanten naar eigen zeggen op hun voormalige bedrijfslocatie al het plan hadden om te gaan uitbreiden, maar de overheid hen geadviseerd heeft om hiermee te wachten vanwege de bedrijfsverplaatsing, maakt dit niet anders, nu zij uiteindelijk pas in 2013 met dat doel hebben geïnvesteerd en zoals hiervoor is overwogen, niet aannemelijk is gemaakt dat de verplaatsing een uitbreiding van deze omvang noodzakelijk maakte. Dat het tot slot vanwege omstandigheden – groei met eigen opfok – voor appellanten niet mogelijk was om de uitbreiding eerder te realiseren, kan ook niet leiden tot een ander oordeel, nu het College al eerder heeft geoordeeld dat de keuze om te groeien met eigen opfok voor rekening van de melkveehouder, en dus voor rekening van appellanten, dient te komen (zie onder meer de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6).
6.2.9
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellanten. Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Het betoog van appellanten dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, faalt eveneens. Verweerder is naar het oordeel van het College in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de bezwaargronden, waaronder de gestelde individuele en buitensporige last.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		           de uitspraak te ondertekenen