ECLI:NL:CBB:2021:500
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/2
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
Stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 30 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 11 maart 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 1 januari 2014 een melkveebedrijf. Daarvoor werd het melkveebedrijf geëxploiteerd door [naam 1] , maat van appellante. Naast de exploitatie van het melkveebedrijf, teelt appellante granen, peulvruchten en oliehoudende zaden. Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield zij op 1 april 2014 90 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee.
2.2
Op 9 juli 2012 hebben de Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 240 melk- en kalfkoeien en 116 stuks jongvee. Door een uitspraak van de bestuursrechter in maart 2013 hebben de Gedeputeerde Staten de Nbw-vergunning opnieuw moeten publiceren, waardoor deze pas op 7 oktober 2014 definitief is geworden.
2.3
Appellante heeft op 24 december 2014 voor € 225.496,- een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal. Op 30 december 2014 heeft zij offertes ondertekend voor een melkkoeltank, installatiewerk, elektrische installatie en een SFS Gaasmatsilo-systeem voor een totaalbedrag van € 107.482,42.
2.4
In verband met de realisatie van een ligboxenstal, een mestsilo en het houden van 185 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee heeft appellante op 2 april 2015 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oude IJsselstreek heeft op 11 mei 2015 een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor de bouw van een rundveestal.
2.5
Appellante heeft op 18 mei 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor € 1.031.800,-, waarvan € 436.800,- is bedoeld voor het aflossen van eerdere geldleningen.
2.6
Op 2 juli 2015 hield appellante 88 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.294 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.303 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar  eigendom aantast, omdat zij door dit stelsel ernstig wordt beperkt in haar mogelijkheden om melkvee te houden en zij de gedane investeringen onbenut moeten laten. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de financiële gevolgen van de regeling voor de melkveehouders. Ook stelt appellante de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Zij voert aan dat Nederland voldoet aan de normen van de Nitraatrichtlijn en dat verweerder niet heeft aangetoond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet worden behaald als de derogatie vervalt. Bovendien is niet gebleken dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verder voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Eerst bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren, terwijl zijn visie daarvoor was gericht op groei van individuele melkveebedrijven.
4.2
Appellante voert daarnaast aan dat sprake is van een individuele en disproportionele last. Zij exploiteerde aanvankelijk een gemengd bedrijf met melkvee en vleeskalkoenen. In 2010 is de tweede zoon van de maten van appellante vijf en halve week na zijn geboorte overleden. Dit heeft een grote impact gehad op het gezin en de vrouw is als gevolg hiervan haar baan verloren. Toen het de vrouw, na veelvuldig solliciteren, niet lukte om een nieuwe baan te vinden, heeft appellante besloten de vleeskalkoentak te beëindigen en zich volledig te richten op de melkveehouderij. In het bestreden besluit stelt verweerder ten onrechte dat appellante een reguliere uitbreider is en gaat hij eraan voorbij dat enige uitbreiding noodzakelijk is om het verlies van de kalkoentak te compenseren en een inkomen voor de vrouw te verdienen. Bovendien heeft de herstructurering van het bedrijf milieuneutraal plaatsgevonden, doordat appellante de vrijgekomen milieuruimte van de kalkoentak heeft gebruikt voor de uitbouw van de melkveetak. Appellante is in de eerste helft van 2015 begonnen met de bouw van de ligboxenstal en heeft de stal eind 2015 in gebruik genomen. De investeringen die zij heeft gedaan zijn gericht op het houden van 185 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee. Deze kunnen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet worden terugverdiend. Ter onderbouwing van de gestelde financiële last heeft appellante een rapport overgelegd van 6 juni 2018, opgesteld door A.J. Ruesink, werkzaam bij Flynth accountants en adviseurs (het deskundigenrapport) en een drietal brieven van de bank van maart 2017 en maart en juli 2018. Voorts is appellante van mening dat haar situatie vergelijkbaar is met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is de herstructurering van het bedrijf niet ingegeven door het overlijden van de zoon. De pluimveerechten die op het bedrijf rustten zijn namelijk al in 2004 overgedragen aan een andere landbouwer en uit de gecombineerde opgaven 2009 en 2010  blijkt dat appellante in die jaren geen vleeskalkoenen hield. Daarnaast stelt verweerder dat de situatie van de melkveehouder in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) niet vergelijkbaar is met de situatie van appellante, aangezien in dit geval de zorg voor het bedrijf en het gezin niet bij één persoon is komen te liggen als gevolg van het overlijden van een gezinslid. Daar komt bij dat de beëindiging van de vleeskalkoentak ook is ingegeven door de omstandigheid dat de vrouw geen andere baan heeft kunnen vinden. Verweerder merkt verder op dat appellante op basis van de aan hen verleende Nbw-vergunningen het beoogde stuks jongvee niet legaal mocht houden. Ook heeft appellante niet onderbouwd waarom een ruime verdubbeling van de veestapel om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk is. Verweerder is van mening dat appellante zich niet onderscheidt van andere melkveehouders die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Gezien de voorzienbaarheid van de nadere productiebeperkende maatregelen, heeft appellante een groot risico genomen door eind 2014 en begin 2015 diverse financiële verplichtingen aan te gaan.
5.3
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering in het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Ook het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 185 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 4.303 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 88 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde deskundigenrapport en de brieven van de bank, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante vanaf december 2014 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van het melkveebedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voor zover appellante heeft betoogd dat zij als gevolg van het overlijden van de zoon in 2010 de vleeskalkoentak heeft beëindigd en het melkveebedrijf wenste uit te breiden, acht het College dit niet aannemelijk. Uit het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 5 april 2007 volgt immers dat zij op dat moment geen pluimveerechten meer had en ook uit de gecombineerde opgaven 2009 en 2010 blijkt dat appellante in die jaren geen vleeskalkoenen hield. De uitbreiding van het melkveebedrijf lijkt veeleer te zijn ingegeven door het toetreden van de vrouw tot de maatschap in januari 2014. Naar het oordeel van het College is dit een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Nu niet is gebleken dat een uitbreiding van het melkveebedrijf noodzakelijk was om het inkomensverlies van de vleeskalkoentak te compenseren, gaat de vergelijking met de zaak, waarin het College uitspraak heeft gedaan op 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), niet op. Evenmin heeft appellante aangetoond dat een uitbreiding naar 185 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee noodzakelijk was om voldoende inkomen te verdienen voor beide maten. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de uitbreiding is dus niet gebleken. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		           de uitspraak te ondertekenen.