ECLI:NL:CBB:2021:621
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/53
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 1 januari 2014 een melkveehouderij bestaande uit vennoot [naam 1] , die werkzaamheden zowel binnen als buiten het bedrijf verricht, en vennoot [naam 2] , die niet werkzaam is op het bedrijf.
2.2
Appellante heeft op 31 juli 2012 een omgevingsvergunning verkregen voor het uitbreiden van een bestaande rundveestal. Op 28 juni 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 40 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee. Op 15 juni 2015 heeft appellante een aanvraag gedaan voor de vaststelling van de subsidie Investeringen in milieuvriendelijke maatregelen 2013 – categorie 1, die op 27 juli 2015 aan haar is verleend voor een bedrag van € 18.821,13.
2.3
Volgens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 21 melk- en kalfkoeien en 12 stuks jongvee. Op 1 april 2013 hield appellante volgens haar gecombineerde opgave 2013 18 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee. Op 1 april 2014 hield appellante volgens haar gecombineerde opgave 2014 21 melk- en kalfkoeien en 21 stuks jongvee.
2.4
Op 30 april 2014 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten ten behoeve van haar uitbreiding voor een bedrag van € 88.075,- exclusief omzetbelasting. Hierna zijn de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de rundveestal van appellante gestart. Appellante heeft in februari, maart en mei 2015 voor een bedrag van € 50.750,- aan bouwmateriaal aangeschaft. In juli 2015 is deze stal in gebruik genomen.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 22 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.136 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.150 kg, omdat het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2015 18,9 was in plaats van 19,7.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij heeft voor de peildatum 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen gedaan en subsidies verkregen ten behoeve van de uitbreiding van haar bedrijf met het oog op het houden van 40 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. In haar geval was het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar, aangezien zij geen financiële verplichtingen zou zijn aangegaan voor haar uitbreiding wanneer zij had geweten dat zij haar uitbreiding niet ten volle zou kunnen benutten. In haar geval was het noodzakelijk om uit te breiden, omdat haar grupstal was verouderd en moest worden vervangen. In 2012 ontstond bij appellante het plan om met het oog op arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn en de mogelijkheid tot deelname aan de overheidsregeling Subsidie Investeringen in Milieuvriendelijke Maatregelen 2013 categorie 1 een nieuwe vrijloopstal te bouwen, waarbij een uitbreiding naar 40 melk- en kalfkoeien noodzakelijk was, om de bouw van de stal rendabel te maken en om subsidies te kunnen verkrijgen. Hoewel de bouw van de stal in april 2014 kon worden gestart, kon de stal uiteindelijk pas in juli 2015 worden opgeleverd, door problemen met de aannemer. Hierdoor kon zij haar stal op de peildatum 2 juli 2015 niet gevuld hebben. De financiële verplichtingen die appellante is aangegaan zijn gebaseerd op de uitbreiding naar het vergunde aantal dieren en de daarmee gepaard gaande omzetverhoging, die zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en de Regeling fosfaatreductieplan 2017 niet kan terugverdienen, zolang zij haar vergunde uitbreiding niet kan realiseren. De continuïteit van haar bedrijf is in gevaar. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante overgelegd jaarrekeningen en een deskundigenrapport van 2 augustus 2019 opgesteld door Alfa accountants en adviseurs. Hieruit volgt dat appellante als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een last draagt ter grootte van € 59.451,-, waarvan € 13.278,- is aan te merken als een buitensporige last. Tot slot betoogt appellante dat verweerder het bestreden besluit ten aanzien van haar deskundigenrapport onjuist heeft gemotiveerd, omdat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het deskundigenrapport is gebaseerd op onjuiste aannames, terwijl dit rapport voor appellante juist een onderbouwing van de bedrijfseconomische noodzaak voor haar uitbreiding inhoudt. Appellante heeft verder verzocht om vergoeding van de immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een buitensporige en individuele last. Daarbij ontbreekt bij appellante een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding van haar bedrijf. Appellante heeft met haar deskundigenrapport slechts aangetoond dat een vrijloopstal voor minder dieren niet zal leiden tot een positieve liquiditeitsmarge, maar niet dat het voor de continuïteit voor haar bedrijf noodzakelijk is geweest om uit te breiden. Bovendien mist het deskundigenrapport voldoende bewijskracht ter onderbouwing van haar financiële last, omdat het uitgaat van enkele onjuiste aannames, waaronder van een te hoge marktprijs voor fosfaatrechten en een te hoog rentepercentage. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet en overwogen dat gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen vanaf 2013 een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan haar uitbreiding. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Daarbij is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante liggen die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft het deskundigenrapport van appellante niet nader onderzocht, aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van ontheffing. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante bedoelt te stellen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt deze beroepsgrond. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval “plan 2” van het rapport van Alfa accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 40 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de gedane investeringen) en de vastgestelde 1.150 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (22 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante niet eerder dan in 2014 heeft geïnvesteerd in de modernisering van het bedrijf en de beoogde uitbreiding van de melkveestapel. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College ziet geen bedrijfseconomische noodzaak voor deze investering. Appellante wilde uitbreiden vanwege haar verouderde rundveestal, teneinde de investering in de nieuwe stal en daarmee verbetering van dierwelzijn en arbeidsomstandigheden te kunnen terugverdienen. Het College merkt dit aan als een gebruikelijke ondernemerskeuze waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Voor zover appellante wijst op de subsidie die voor de bouw van de nieuwe stal is verleend, stelt het College vast dat deze is verleend met oog op verduurzaming en niet op uitbreiding. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat geldt evenzeer voor een melkveehouder die milieubewust wil uitbreiden. Verder acht het College niet aannemelijk gemaakt dat bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat op de peildatum van 2 juli 2015 de beoogde uitbreiding nog niet was gerealiseerd. De oorzaak daarvoor is gelegen in de omstandigheid dat de nieuwbouw van de stal pas na de peildatum voltooid was, omdat er problemen waren met de aannemer. Dat is een omstandigheid die voor rekening en risico van appellante komt.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
7. Het College stelt verder vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Bij de toerekening van de schade mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 23 februari 2018 door verweerder en de dag van deze uitspraak heeft appellante recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het bezwaar is overschreden met 15 maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan schadevergoeding.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Het College wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn toe.
9. Het College ziet in de toewijzing van het verzoek om immateriële schadevergoeding aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het ter zitting doen van het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.500,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen