ECLI:NL:RVS:2020:2375
Raad van State — Uitspraak 


201903080/1/R3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zwolle,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 14 maart 2019 in zaak nrs. 19/251 en 19/254 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college aan Woningstichting Openbaar Belang omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van 60 appartementen op het perceel Assendorperdijk 180 t/m 298 (even) te Zwolle.
Bij besluit van 28 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant], het college en de Woningstichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. de Groen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop en W. van der Beek, zijn verschenen. Ter zitting is tevens de Woningstichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord. Aan de zijde van het college is ook verschenen J.A. Mul, werkzaam bij de Veiligheidsregio IJsselland. Aan de zijde van de Woningstichting is verschenen G. Kleinjan, werkzaam bij Nijhuis Bouw, en A. de Jong, werkzaam bij Nieman Raadgevende Ingenieurs.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Woningstichting is eigenaar van het appartementencomplex op het perceel. Het complex, met een bouwhoogte van 13,5 m, bestaat uit drie verdiepingen met een schuin dak.
2.    De in deze procedure aan de orde zijnde omgevingsvergunning is verleend voor de renovatie van het appartementencomplex. Deze renovatie bestaat uit het plegen van groot onderhoud, het verwijderen van asbest en het aanbrengen van energetische verbeteringen. Deze verbeteringen bestaan uit werkzaamheden aan het dak, het buitenspouwblad, de balkons, de dakgoten en de kozijnen.
[appellant] huurt in het appartementencomplex sinds 1 mei 1993 een hoekappartement op de derde etage en een deel van de zolderverdieping. Hij is het niet eens met de vergunningverlening. Volgens hem is de vergunning verleend in strijd met het Bouwbesluit 2012.
Relevante regelgeving
3.    De relevante regelgeving in deze zaak is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Afbakening van het geschil in hoger beroep
4.    [appellant] heeft in beroep bij de rechtbank aangegeven dat hij zijn beroepsgronden over de ventilatie van de zolderetage en de constructieve veiligheid niet langer handhaaft. Deze gronden kunnen niet opnieuw in hoger beroep worden aangevoerd. Voor zover [appellant] in hoger beroep ingaat op de ventilatie van de zolderetage en de constructieve veiligheid, laat de Afdeling die gronden buiten beschouwing.
5.    In het hogerberoepschrift staat verder dat [appellant] zijn beroepsgronden over de gehorigheid tussen de woningen en het ontbreken van een asbestinventarisatie onverkort handhaaft.
Over de gehorigheid heeft [appellant] in beroep aangevoerd dat deze toeneemt doordat gaten in de verdiepingsvloeren worden gemaakt voor het aanleggen van een afvoerkanaal. Verder heeft [appellant] in beroep aangevoerd dat hij geluidsoverlast ondervindt van de te realiseren cv-installatie en mechanische ventilatie.
De rechtbank heeft de beroepsgronden over de gehorigheid en het ontbreken van de asbestinventarisatie gemotiveerd weerlegd. [appellant] heeft in hoger beroep geen argumenten aangevoerd waarom de overwegingen van de rechtbank onjuist dan wel onvolledig zijn. In zijn hogerberoepschrift voert [appellant] wat betreft de gehorigheid wel aan dat door de vervanging van het dak de geluidwering wijzigt. De Afdeling zal hierna alleen op die grond ingaan.
6.    [appellant] betoogt in hoger beroep verder dat door werkzaamheden aan de gevel de ventilatievoorzieningen in het souterrain en het trappenhuis zijn verwijderd, waardoor er strijd ontstaat met artikel 3.35 van het Bouwbesluit 2012. Hij heeft in hoger beroep ook aangevoerd dat de werkzaamheden aan de schacht in zijn appartement tot gevolg hebben gehad dat er strijd is ontstaan met artikel 2.58 van het Bouwbesluit 2012 en dat de werkzaamheden aan het dak leiden tot strijd met artikel 2.12 van het Bouwbesluit 2012. [appellant] heeft deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had moeten doen, blijft dit betoog buiten beschouwing.
7.    Voor zover het betoog van [appellant] gaat over het aanbrengen van installaties voor bijvoorbeeld de mechanische ventilatie betreft het werkzaamheden die niet zijn aangevraagd. Deze installaties staan, anders dan [appellant] lijkt te stellen, ook niet op de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen. Of werkzaamheden voor deze installaties in strijd zijn met het Bouwbesluit 2012 zal daarom in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten. Dit betekent overigens niet dat het Bouwbesluit 2012 niet op deze werkzaamheden van toepassing is. Deze werkzaamheden moeten in overeenstemming met het Bouwbesluit 2012 worden uitgevoerd en een controle of de werkzaamheden in overeenstemming met het Bouwbesluit 2012 zijn uitgevoerd, kan achteraf plaatsvinden.
8.    Voor zover [appellant] met het overleggen van foto's heeft willen laten zien dat de uitvoering van de werkzaamheden niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012 overweegt de Afdeling dat in deze procedure alleen de vraag naar de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning aan de orde is. Indien niet in overeenstemming met die vergunning is gehandeld, is dat een kwestie van handhaving. De vraag of het college handhavend zou moeten optreden, is in deze procedure niet aan de orde.
9.    [appellant] heeft zijn hogerberoepsgrond dat het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank gebreken vertoont, laten vallen. De Afdeling gaat daarom op dat betoog niet in.
10.    De Afdeling zal hierna ingaan op de overige hogerberoepsgronden van [appellant], die met name betrekking hebben op de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012. Deze gronden zullen, anders dan de hiervoor benoemde gronden, wel inhoudelijk worden beoordeeld. De Afdeling wijst er in dit verband op dat het van toepassing zijnde wettelijke toetsingskader is neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De toets die het college moet uitvoeren is een aannemelijkheidstoets. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4197, komt het college bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door de aanvrager overgelegde stukken aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 beoordelingsruimte toe. Dit betekent dat, anders dan [appellant] veronderstelt, niet hoeft te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan.
Beoordeling van het hoger beroep
11.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het primaire besluit noch uit het besluit op bezwaar blijkt aan welke brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 het bouwplan is getoetst. Volgens hem ontbreken relevante gegevens en berekeningen.
11.1.    In het besluit van 25 juni 2018 staat dat het bouwplan is getoetst aan het Bouwbesluit 2012.
[appellant] is in bezwaar inhoudelijk ingegaan op de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 en heeft onder meer gewezen op de brandklasse van de diverse gebruikte materialen en op de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (hierna: de WBDBO).
In het besluit op bezwaar is voor de motivering verwezen naar een memo van 23 oktober 2018, aangevuld op 28 december 2018, die is opgesteld in reactie op het bezwaar van [appellant]. Daarin is niet ingegaan op wat [appellant] over de WBDBO heeft aangevoerd. Weliswaar is vermeld in welke brandklasse de toe te passen materialen vallen en dat deze in zoverre voldoen aan het Bouwbesluit 2012, maar een motivering en een reactie op hetgeen [appellant] in bezwaar daarover heeft aangevoerd, ontbreken. Het besluit op bezwaar is daarom onvoldoende gemotiveerd. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Het betoog slaagt.
12.    De Afdeling zal hierna bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Bij die beoordeling zal zij ook betrekken de door partijen na het besluit op bezwaar ingediende stukken, waaronder de verschillende notities van Nieman en de ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling gegeven toelichtingen door de deskundigen die door het college en de Woningstichting zijn meegebracht.
13.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat aannemelijk is geworden dat het bouwen voldoet aan de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012.
Hij voert aan dat het college bij de vraag wat het rechtens verkregen niveau is, ten onrechte het jaar van de bouw van het appartementencomplex als uitgangspunt heeft genomen, in plaats van het jaar waarin het complex is verbouwd. Het gaat volgens [appellant] om het niveau dat tijdens die verbouwing feitelijk is verkregen.
Hij voert verder aan dat de brandklasse van de gevel niet voldoet aan artikel 2.68, gelezen in samenhang met artikel 2.73 van het Bouwbesluit 2012. De brandklasse van het plafond van de bergingen voldoet volgens hem niet aan artikel 2.67, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2.73 van het Bouwbesluit 2012.
Hij voert tot slot aan dat de WBDBO van het plafond in het souterrain en de gevel ter plaatse van de kozijnen niet voldoet aan artikel 2.84, gelezen in samenhang met artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012.
Het niveau van eisen
13.1.    Bij besluit van 16 april 1956 heeft het college een bouwvergunning verleend voor het bouwen van het appartementencomplex.
In 1984 is het complex verbouwd. Bij de verbouwing zijn onder meer het dak en de gevels thermisch geïsoleerd en zijn de kozijnen vervangen. Partijen zijn het er over eens dat voor de in 1984 uitgevoerde werkzaamheden geen bouwvergunning nodig was.
De in deze procedure aan de orde zijnde aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning betreft de verbouwing van het appartementencomplex als bedoeld in artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.
13.1.1.    Uit artikel 4 van de Woningwet en de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling volgt dat op het verbouwen van een bouwwerk in beginsel de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijn, tenzij in de desbetreffende afdeling anders is aangegeven. Deze eisen gelden bovendien alleen voor dat gedeelte van het bouwwerk dat wordt verbouwd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 11 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH5553.
13.1.2.    Het betoog van [appellant] over de brandveiligheid heeft betrekking op de brandklasse, geregeld in paragraaf 2.9 van het Bouwbesluit 2012, en de WBDBO, geregeld in paragaaf 2.10 van het Bouwbesluit 2012. In de artikelen 2.73 onderscheidenlijk 2.85 staat wat het niveau van eisen is bij verbouw. In die artikelen wordt onder meer verwezen naar het rechtens verkregen niveau. Over het rechtens verkregen niveau overweegt de Afdeling als volgt.
13.1.3.    Blijkens de nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2011, 416, blz. 180-181) moet voor het bepalen van het rechtens verkregen niveau, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, worden gekeken naar de technische voorschriften en de vergunning die op de oorspronkelijke oprichting van het bouwwerk en op eventuele latere verbouwing(en) daarvan van toepassing waren. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3249.
13.1.4.    Voor het bepalen van het rechtens verkregen niveau zijn in beginsel de in 1956 in de gemeentelijke bouwverordening opgenomen voorschriften en de in de 1956 verleende vergunning van belang. Tijdens de verbouwing in 1984 zijn er evenwel werkzaamheden verricht aan de kozijnen en gevels. Dat voor die werkzaamheden geen bouwvergunning vereist was, laat onverlet dat de verbouwing aan de toen geldende, in de gemeentelijke bouwverordening opgenomen, technische voorschriften moest voldoen. Dit heeft het college in hoger beroep ook erkend. Voor het rechtens verkregen niveau van het deel van het bouwplan dat betrekking heeft op de kozijnen en de gevels zijn daarom maatgevend de artikelen uit de destijds geldende bouwverordening. Het feitelijk verkregen niveau waar [appellant] op doelt, is hier niet van belang.
De brandklasse van de gevel
13.2.    In artikel 2.68 van het Bouwbesluit 2012 zijn de eisen opgenomen die bij nieuwbouw gelden voor de brandklasse van de buitengevel. Uit de leden 1 tot en met 3 van dat artikel volgt dat de gevel moet voldoen aan brandklasse D, bepaald volgens NEN-EN 13501-1, behoudens het deel dat hoger ligt dan 13 m en het deel van de gevel vanaf het aansluitende terrein tot een hoogte van ten minste 2,5 m. Die delen moeten bij nieuwbouw voldoen aan brandklasse B, bepaald volgens NEN-EN 13501-1.
In artikel 2.73 zijn de eisen voor herbouw weergeven. Uit het eerste lid van dat artikel volgt dat bij de verbouw van het appartementencomplex het rechtens verkregen niveau geldt, behoudens voor het deel van de gevel vanaf het aansluitende terrein tot een hoogte van ten minste 2,5 m. Voor dat deel van de gevel gelden de nieuwbouweisen, dus brandklasse B.
13.2.1.    Partijen verschillen van mening over wat het rechtens verkregen niveau is. Zij zijn het er wel over eens dat artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat het rechtens verkregen niveau niet hoger ligt dan het niveau voor nieuwbouw, zijnde brandklasse B. Het college stelt zich op het standpunt dat de gehele gevel voldoet aan het niveau voor nieuwbouw, dus brandklasse B. De Afdeling zal hierna dat standpunt beoordelen. Indien de gevel aan brandklasse B voldoet, is het antwoord op de vraag wat het rechtens verkregen niveau is, immers niet meer relevant.
13.2.2.    Volgens [appellant] voldoet de gevel niet aan brandklasse B. Hij voert aan dat volgens NEN-EN13501-1 de gehele gevelconstructie, dus inclusief het isolatiemateriaal en de spouw, in ogenschouw moet worden genomen. Dat is hier niet gebeurd. Volgens [appellant] heeft het college het buitenblad als afzonderlijk onderdeel, los van het isolatiemateriaal en de in de gevel aanwezige openingen, getoetst. Hij wijst er op dat Mul tijdens de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat het gebruikte isolatiemateriaal brandklasse C heeft.
13.2.3.    Het college stelt zich, onder verwijzing naar de notitie 'Brandklasse gevel' van Nieman van 12 juli 2019, op het standpunt dat de buitengevel voldoet aan brandklasse B. Het college wijst erop dat het Bouwbesluit 2012 er niet toe verplicht dat elk afzonderlijk product dat wordt toegepast in de constructie voldoet aan brandklasse B, maar dat de samengestelde constructie daaraan voldoet. Volgens het college is het op zich juist dat niet alleen de eigenschappen van de materialen aan de oppervlakte van de buitengevel relevant zijn, maar ook de eigenschappen van de materialen onder het oppervlak. Die hebben namelijk, aldus het college, ook invloed op wat er aan de buitenzijde van de gevel gebeurt. Volgens NEN-EN 13501, dat voor de brandklassetest verwijst naar NEN-EN 13823, wordt bij de beproeving een diepte van 20 cm van de constructie als proefstuk genomen. De tijdsduur van de beproeving is 20 minuten. Dat er moet worden getest over 20 cm is, aldus het college, wat anders dan dat er over een diepte van 20 cm moet worden voldaan aan de voorgeschreven brandklasse. Volgens het college bestaat de buitengevel uit 10 cm metselwerk, dat een brandwerendheid heeft van ten minste 30 minuten. Dat betekent dat het achterliggende isolatiemateriaal gedurende de beproeving niet wordt aangestraald, maar wordt afgeschermd door het metselwerk. De constructie als geheel voldoet al door het metselwerk ten minste aan brandklasse B, aldus het college.
13.2.4.    Bij de beoordeling van de brandklasse van de gevel is van belang wat de in artikel 2.68 van het Bouwbesluit 2012 vermelde norm bepaalt over de wijze van testen. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aannemelijk is dat de buitengevel voldoet aan artikel 2.68, gelezen in samenhang met artikel 2.73 van het Bouwbesluit 2012. Het college heeft ervan mogen uitgaan dat, gelet op het metselwerk met een dikte van 10 cm, de gevel een brandwerendheid heeft van ten minste 30 minuten en daarmee wordt voldaan aan brandklasse B. Dat, zoals [appellant] stelt, de afzonderlijke delen van de constructie niet aan brandklasse B voldoen, is in zoverre niet relevant.
De brandklasse van het plafond van de bergingen
13.3.    In artikel 2.67 van het Bouwbesluit 2012 zijn eisen opgenomen die bij nieuwbouw gelden voor de brandklasse van een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de binnenlucht. Deze moet voldoen aan brandklasse D. Gelet op artikel 2.73, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 gelden die eisen ook bij verbouw.
13.3.1.    Volgens [appellant] voldoet de brandklasse van de nieuwe plafonds in de bergingen niet aan het Bouwbesluit 2012. Hij wijst erop dat tegen het bestaande plafond isolatiemateriaal en platen worden aangebracht. Daar waar de platen aansluiten op de wand zit een open voeg, waartegen een kunststof strip is aangebracht.
13.3.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de toegepaste samengestelde isolatieplaat volgens de productinformatie van de leverancier in zijn toepassing voldoet aan brandklasse B en daarmee het niveau voor nieuwbouw, te weten brandklasse D, overstijgt. Volgens het college gaat het betoog van [appellant] over de wijze waarop de isolerende plafondbeplating in het souterrain is gemonteerd over een uitvoeringsaspect. Het college wijst er verder op dat, voor zover de naden niet voldoen, deze vallen onder artikel 2.70, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.
13.3.3.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Hierbij acht zij van belang dat in artikel 2.70, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is geregeld dat op ten hoogste 5% van de totale oppervlakte van de constructiedelen van elke afzonderlijke ruimte de eis van, voor zover hier van belang, artikel 2.67, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 niet geldt. Tijdens de zitting heeft De Jong aangegeven dat de oppervlakte van de over de naden aangebrachte strips ten hoogte 5% van de oppervlakte van de berging is. [appellant] heeft dit niet bestreden. Voor zover sprake zou zijn van een uitvoering in strijd met het Bouwbesluit 2012, is dat niet een aspect dat in deze procedure aan de orde kan komen, zoals hiervoor al is overwogen.
De WBDBO
13.4.    In artikel 2.84, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is bepaald dat de WBDBO bij nieuwbouw ten minste 60 minuten bedraagt. Ingevolge artikel 2.85 wordt bij verbouw uitgegaan van een WBDBO van ten minste 30 minuten. Dit houdt in dat als het rechtens verkregen niveau hoger is, dat hogere niveau geldt. Ten tijde van de verbouw in 1984 moest de gevel voldoen aan een WBDBO van 20 minuten. Gelet op artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012 betekent dit dat in dit geval de vergunde werkzaamheden aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 voldoen als er een WBDBO van 30 min is. Dat met de feitelijke uitvoering van de gevel er een WBDBO van 60 min was, zoals [appellant] stelt, doet, zoals hiervoor al is overwogen onder 13.1.4, niet ter zake.
13.5.    Volgens [appellant] voldoen de plafonds van de bergingen in het souterrain niet aan een weerstand tegen branddoorslag van ten minste 30 minuten. Hij wijst in dit verband op de doorvoeren van de riolering die door het plafond voeren. Deze zijn niet voorzien van brandwerende manchetten.
13.5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de rioleringsbuizen die door de plafonds lopen in de bestaande situatie aanwezig waren en niet worden gewijzigd. De verbouwactiviteiten voorzien alleen in het aanbrengen van plafondplaten met vanzelfsprekend openingen voor die bestaande rioleringsbuizen. De rioleringsbuizen maken volgens het college geen onderdeel uit van de aanvraag en vallen daarom buiten deze procedure.
13.5.2.    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. De Afdeling wijst er in dit verband op dat het college, onder verwijzing naar de notitie van Nieman van 12 juli 2019, heeft onderkend dat in de bestaande situatie de leidingdoorvoeringen niet voldoen aan een WBDBO van 20 minuten die geldt voor bestaande bouw. Volgens het college zullen deze doorvoeren in het kader van de renovatie met manchetten zo brandwerend worden afgedicht dat er zal worden voldaan aan een WBDBO van 30 minuten. Deze werkzaamheden maken ook weer geen onderdeel uit van de aanvraag.
13.6.    Volgens [appellant] is de weerstand tegen de branddoorslag in de kopse gevel ter plaatse van kozijnen niet 30 minuten. Hij wijst op de aansluiting van de kozijnen op de spouw. Volgens [appellant] ontstaat er een opening loodrecht op de spouw.
13.6.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de Woningstichting met de in beroep overgelegde 'detailtekening 21' aannemelijk heeft gemaakt dat de weerstand tegen branddoorslag ter plaatse van de kozijnen ten minste 30 minuten is. De Woningstichting heeft met deze tekening verduidelijkt dat dat ter hoogte van de aansluiting van de kozijnen op de spouw aan de aanwezige stalen latei een stalen strip vastzit waardoor de aansluitingen voldoende zijn en er voldoende weerstand is om te voorkomen dat de brand zich snel uitbreidt via de spouw. Daar komt volgens het college bij dat aan de onderzijde van de kozijnen van de bovenliggende woningen een spouwlat met een dikte van 60 mm wordt toegepast waardoor een eventuele brand in de spouw ook daar ten minste 30 minuten wordt tegengehouden en dus niet binnen 30 minuten in de woning kan komen. Volgens het college heeft de brandweer geconcludeerd dat de aansluitingen rondom het kozijn op het metselwerk en de spouw voldoende zijn en de gevelconstructie voldoende weerstand biedt om een snelle branduitbreiding via de spouw te voorkomen. Het college wijst voorts op de notitie van Nieman van 12 juli 2019, waarin staat dat de detaillering ter plaatse van de aansluiting van de kozijnen op de spouw zo is uitgevoerd dat er tussen de woningen onderling in ieder geval niet binnen 30 minuten branduitbreiding via de spouw kan plaatsvinden, waarbij eveneens de spouwlat met een dikte van 60 mm van belang wordt geacht.
13.6.2.    Gelet op de stukken en wat Mul ter zitting als toelichting op detailtekening 21 over de aansluiting van de kozijnen op de spouw heeft verklaard, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met die detailtekening aannemelijk is gemaakt dat de weerstand tegen branddoorslag ten minste 30 minuten bedraagt. Dat, zoals [appellant] betoogt, de tekening slechts een horizontale doorsnede van het kozijn en de spouw laat zien, en een tekening met een verticale doorsnede ontbreekt, acht de Afdeling onvoldoende voor een ander oordeel. Wat betreft de door [appellant] overgelegde foto's van de aansluiting verwijst de Afdeling naar dat wat zij hiervoor onder 8 heeft overwogen. Indien bij de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning is gehandeld, is dat een kwestie van handhaving. De vraag of het college handhavend zou moeten optreden, is in deze procedure niet aan de orde.
13.7.    [appellant] betoogt dat de weerstand tegen brandoverslag ter plaatse van de kozijnen in de gevel niet ten minste 30 minuten bedraagt. Hij wijst erop dat het college ten onrechte geen berekeningen heeft gemaakt, maar slechts heeft gekeken naar de afstanden tussen de kozijnen. Het college is daarbij bovendien uitgegaan van onjuiste afstanden tussen de boven elkaar gelegen kozijnen, aldus [appellant]. De afstanden tussen de kozijnen van de woningen zijn veel kleiner, namelijk 70 cm in de zijgevel en 36 cm in de voorgevel. De afstand tussen de kozijnen van de bergingen en de kozijnen van de daarboven gelegen woning is maar 35 cm, aldus [appellant].
13.7.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat aannemelijk is gemaakt dat de weerstand tegen brandoverslag ten minste 30 minuten is. Volgens het college hanteert de brandweer als vuistregel voor de beoordeling van risico's op brandoverslag via de buitenlucht tussen boven elkaar gelegen brandcompartimenten (verticale brandoverslag) een afstand van 80 - 85 cm en voor naast elkaar gelegen brandcompartimenten (horizontale brandoverslag) 50 cm. Deze waarden worden volgens het college gebruikt voor een weerstand van 60 minuten. Aan deze afstanden wordt voldaan, aldus het college. In reactie op de stelling van [appellant] dat het college uitgaat van onjuiste afstanden heeft het college aangegeven dat de door [appellant] vermelde afstanden onjuist zijn. De verticale afstanden van het metselwerk tussen de kozijnen in de zijgevel variëren van ongeveer 1 m tot ongeveer 1,70 m en in de voorgevel zijn deze ongeveer 1,10 m.
13.7.2.    [appellant] heeft tijdens de zitting aangegeven dat hij de door het college vermelde verticale afstanden tussen de kozijnen niet langer betwist.
Mul heeft ter zitting toegelicht dat in de praktijk voor de risico's op brandoverslag als vuistregel naar de afstanden tussen de kozijnen van de verschillende brandcompartimenten wordt gekeken.
13.7.3.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zijn standpunt in dit geval niet heeft kunnen baseren op de conclusies van de brandweer en dat, gelet op de horizontale en verticale afstanden tussen de kozijnen, de weerstand tegen brandoverslag ten minste 30 minuten is. Dat, zoals [appellant] ter zitting opmerkte, de kozijnen na de verbouwing verder naar achteren zijn komen te liggen, doet aan de door de brandweer voldoende bevonden horizontale en verticale afstand niet af.
13.8.    Gelet op wat hiervoor in de overwegingen 13 tot en met 13.7.3 is overwogen, faalt het betoog van [appellant] dat het bouwplan niet aan de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 voldoet.
14.    Voor zover het betoog van [appellant] betrekking heeft op de rookdoorgang, overweegt de Afdeling dat het Bouwbesluit 2012 ten tijde van de genomen besluiten hierover geen eisen bevatte. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het bouwplan op dit punt in strijd is met het Bouwbesluit 2012.
Het betoog faalt.
15.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de toetsing van de aanvraag niet heeft betrokken dat bij brand van het te gebruiken PIR-isolatiemateriaal een uiterst toxisch gas ontstaat. De giftigheid van de rook is geen aspect dat wordt betrokken bij de toets of aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012.
16.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de toetsing van de aanvraag aan het Bouwbesluit 2012 voorbij is gegaan aan het feit dat het bouwplan voorziet in het vervangen van het dak, waardoor de gevels ter plaatse van het dak aanzienlijk worden gewijzigd. Het binnenspouwblad en de wanden tussen de woningen worden ingekort, aldus [appellant]. [appellant] wijst erop dat deze werkzaamheden gevolgen hebben voor de geluidwering waarop afdeling 3.4 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing is. Dit betekent volgens hem dat voor deze werkzaamheden aan artikel 3.18 van het Bouwbesluit 2012 had moeten worden getoetst.
16.1.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het vervangen van het dak niet leidt tot de door [appellant] gestelde wijziging van de binnenspouwbladen en de wanden die de woningen scheiden. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit artikel 4 van de Woningwet dat de toets aan het Bouwbesluit 2012 alleen wordt uitgevoerd op onderdelen van een bouwwerk die worden gewijzigd. Dat betekent dat het college de aanvraag in zoverre niet heeft hoeven toetsen aan de door [appellant] bedoelde artikelen van het Bouwbesluit 2012. Als blijkt dat tijdens de werkzaamheden de door [appellant] bedoelde wanden zijn beschadigd of zijn vervangen en daardoor strijd is ontstaan met het Bouwbesluit 2012, dan is dat een kwestie van handhaving. Het kan in deze procedure, waar de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning aan de orde is, niet aan de orde komen.
Het betoog faalt.
17.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien op grond van artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Hij verzoekt ook de Afdeling om een deskundige in te schakelen.
17.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb een deskundige te benoemen, is een discretionaire bevoegdheid. De rechtbank heeft in redelijkheid geen gebruik gemaakt van de aan haar toekomende bevoegdheid om een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Zij heeft zich voldoende voorgelicht mogen achten door de notities van Nieman en de door Mul ter zitting gegeven toelichting. Om dezelfde redenen als de rechtbank ziet de Afdeling ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in hoger beroep een deskundige moet worden benoemd.
Het betoog faalt.
Conclusie
18.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 december 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
19.    Het college dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel van 14 maart 2019 in zaak nr. 19/251;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 28 december 2018, kenmerk 58285-2018;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.152,01 (zegge: tweeduizend honderdtweeënvijftig euro en een cent), waarvan € 2.100,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
473.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…].
Artikel 2.10, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
[…].
Woningwet
Artikel 4
Indien een bouwwerk gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot, zijn de voorschriften, bedoeld in artikel 2, voor zover zij betrekking hebben op dat bouwen, slechts van toepassing op die vernieuwing, verandering of vergroting.
Bouwbesluit 2012
Artikel 1.1
Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder "rechtens verkregen niveau": niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische voorschriften en dat niet lager ligt dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk en niet hoger dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een te bouwen bouwwerk.
Artikel 1.12, eerste lid
Op het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn wat betreft de hoofdstukken 2 tot en met 5 de voorschriften van een te bouwen bouwwerk van toepassing tenzij in de desbetreffende afdeling voor een voorschrift anders is aangegeven.
Artikel 2.67, eerste lid
Een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de binnenlucht voldoet aan de in tabel 2.66 aangegeven brandklasse en aan rookklasse s2, beide bepaald volgens NEN-EN 13501-1.
Artikel 2.68
1. Een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de buitenlucht voldoet aan de in tabel 2.66 aangegeven brandklasse, bepaald volgens NEN-EN 13501-1.
2. Het deel van een zijde van een constructieonderdeel dat grenst aan de buitenlucht en hoger ligt dan 13 m, voldoet aan brandklasse B, bepaald volgens NEN-EN 13501-1.
3. Een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de buitenlucht, van een bouwwerk waarvan een voor personen bestemde vloer ten minste 5 m boven het meetniveau ligt, voldoet vanaf het aansluitende terrein tot een hoogte van ten minste 2,5 m aan brandklasse B, bepaald volgens NEN-EN 13501-1.
[…].
Artikel 2.70, eerste lid
Op ten hoogste 5% van de totale oppervlakte van de constructieonderdelen van elke afzonderlijke ruimte, waarvoor volgens de artikelen 2.67 tot en met 2.69a een eis geldt, is die eis niet van toepassing.
Artikel 2.73
1. Op het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.67, 2.68, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 2.69, 269a en 2.71 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau.
2. In afwijking van het eerste lid wordt bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of vergroten van een bouwwerk bij toepassing van de artikelen 2.67, eerste lid, en 2.69a, eerste en tweede lid, niet uitgegaan van het rechtens verkregen niveau.
Artikel 2.84, eerste lid
De volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment, naar een besloten ruimte waardoor een extra beschermde vluchtroute voert, naar een niet besloten veiligheidsvluchtroute en naar een liftschacht van een brandweerlift is ten minste 60 minuten.
Artikel 2.85
Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.82 tot en met 2.84 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten.