ECLI:NL:RBROT:2021:5646
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 17/6587 en ROT 20/6211
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2021 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. E. Dans,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.K. Williams.
Procesverloop
Bij besluiten van 31 maart 2017 (de primaire besluiten I, II en III) heeft verweerder eiseres drie maal een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. Dit zijn de boetezaken 201700843, 201700878 en 201700868.
Bij besluit van 6 oktober 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 december 2018 (het primaire besluit IV) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 10.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. Dit is de  boetezaak 201804278.
Bij besluit van 14 oktober 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit IV ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld, respectievelijk onder kenmerk ROT 17/6587 en ROT 20/6211.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Deze zaken zijn tegelijk behandeld met ROT 20/2157, een beroep van een andere slachterij. Eiseres heeft zich, samen met de andere slachterij, laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] (directeur kwaliteit bij [de bestuurder van eiseres] ), [naam] (plantmanager bij eiseres), [naam] (kwaliteitsmanager bij eiseres), [naam] (bedrijfsleider bij de andere slachterij) en [naam] (werkzaam voor NEPLUVI). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] (senior inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)), en [naam] (toezichthoudend dierenarts bij de NVWA).
Overwegingen
1. Het gaat in deze zaken om boetes die zijn opgelegd omdat een toezichthouder van de NVWA in de slachterij van eiseres baansmeer op pluimveekarkassen heeft geconstateerd.
In deze uitspraak spelen de volgende Europese verordeningen een rol:
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002),
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004),
Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
2. Verweerder heeft aan eiseres vier boetes opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004 en met Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van deze verordening (hierna: punt 3).
3. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op vier rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
3.1.
In boetezaak 201700843 schrijft de toezichthouder in het rapport van 31 januari 2017 over zijn bevindingen op 18 januari 2017 onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: woensdag 18-01-2017, omstreeks 21.05 uur.
In het bedrijf aangesproken: [naam] . Functie: medewerker kwaliteitsdienst.
Tijdens de inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van [eiseres] voor een reguliere controle van 50 karkassen (laatste van 3x 50 karkassen in die shift) op de aanwezigheid van verontreiniging voor de ingang van de koeling, Deze controle is uitgevoerd aan de koellijn, voor de karkassen de koeling in gaan. De controle werd uitgevoerd door de karkassen van de lijn te halen, hier was [naam] , medewerker van de kwaliteitsdienst van [eiseres] bij aanwezig.
Ik haalde 50 karkassen van vleeskuikens van de lijn om deze te beoordelen op verontreiniging. Karkassen met afwijkingen inclusief verontreiniging liet ik aan de medewerker kwaliteitsdienst zien. Ik zag dat op 1 van de 50 karkassen baansmeer ter hoogte van de linker poot aanwezig was (zie bijlage foto 1 en 2).
Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
”
3.2.
In boetezaak 201700878 schrijft de toezichthouder in het rapport van 31 januari 2017 over zijn bevindingen op 20 januari 2017 onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 20 januari 2017 omstreeks 19:15 uur.
In het bedrijf aangesproken: [naam] , functie: Kwaliteitsmanager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaar afdeling, aan het einde van de lijn vlak voor de koeling. Ik was bezig met een steekproef van 50 kuikens ter controle op verontreiniging. Tijdens deze steekproef haalde ik twee kuikens van de lijn met verontreiniging op de poot die voor mij herkenbaar is als baansmeer.
Eén kuiken had een kleine, zwarte veeg op de linkerpoot aan de buitenzijde, in het midden (zie foto 1). Het andere kuiken had een meer uitgestreken grijze veeg aan de buitenzijde van de linker drum (zie foto 2).
Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
”
3.3.
In boetezaak 201700868 schrijft de toezichthouder in het rapport van 30 januari 2017 over zijn bevindingen op 27 januari 2017 onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: vrijdag, 27-01-2017 omstreeks 14:45 uur.
In het bedrijf aangesproken: de bij mij bekende [naam] , functie: Productiemanager.
Tijdens de inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van [eiseres] voor een reguliere controle van 50 karkassen (eerste van 3x 50 karkassen in die shift) op aanwezigheid van verontreiniging (sporen van vervuiling en inhoud spijsverteringskanaal en eidooiers) voor de ingang van de koeling. Deze controle is uitgevoerd aan de koellijn, voor de karkassen de koeling in gaan. De controle werd uitgevoerd door de karkassen van de lijn te halen, hier was een medewerker van de kwaliteitsdienst van [eiseres] bij aanwezig.
Op 27-01-2017, omstreeks 14:45 uur, zag ik dat op 1 van de gecontroleerde karkassen, op één van de hakken van het kuiken, verontreiniging bestaande uit baansmeer aanwezig was (zie foto).
Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
3.4.
In boetezaak 201804278 schrijft de toezichthouder in het rapport van 23 juli 2018 over zijn bevindingen op 4 juli 2018 onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 04-07-2018 omstreeks 17:45 uur.
In het bedrijf aangesproken de mij bekende: [naam] , functie: medewerker kwaliteitsdienst.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de panklaar afdeling, aan het einde van de slachtlijn, voordat de karkassen de koeling in gaan. Hier wordt dagelijks een steekproef, voor de controle op verontreinigingen, uitgevoerd van drie maal 50 karkassen per shift. De controle werd door mij uitgevoerd door de karkassen van de lijn te halen. Hierbij was een medewerker van [eiseres] aanwezig.
Ik zag daar op één van de 50 gecontroleerde karkassen uit de steekproef, ruim verspreid over de rechterdij, meerdere plekken met donker gekleurd, vettig materiaal (zie foto 1). Dit materiaal werd door mij herkend als een verontreiniging met baansmeer.
Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
”
4. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding van punt 3. Allereerst ziet punt 3 op levensmiddelen en op de plek van de constateringen, in de panklaarlijn, is daar nog geen sprake van. Pluimveevlees is in de panklaarlijn namelijk nog niet bestemd voor menselijk consumptie, maar pas na het aanbrengen van het identificatiekenmerk aan het einde van de delenlijn en de fileerafdeling. Tot dan wordt vlees meermaals gecontroleerd en kan het worden afgekeurd voor menselijke consumptie. Daarnaast volgt uit punt 3 niet dat op het moment van controle door de toezichthouder (einde panklaarlijn, voor de koeling) geen plekjes food grade smeermiddel meer op de karkassen mogen zitten (geen nultolerantienorm). Het gaat erom dat dergelijke plekjes de consument niet bereiken en daarvoor zorgt eiseres later in het proces met controles in de delenhal en bij het inpakken; dan wordt vlees met baansmeer verwijderd. Het kan ook niet al eerder worden schoongemaakt omdat de schoonmaakstappen in de panklaarlijn zijn gebaseerd op reiniging met water en daarmee kan de vettige substantie baansmeer niet worden verwijderd. Het is ook niet zinvol om het dan al te doen aangezien ook nadien in het productieproces nog baansmeer op de karkassen terecht kan komen. Tenslotte is geen sprake van overtreding van punt 3 omdat baansmeer niet kwalificeert als ‘verontreiniging’. Baansmeer bestaat namelijk uit een food grade smeermiddel en heeft geen nadelige gevolgen voor de volksgezondheid, zoals volgt uit microbiologisch onderzoek door IRAS. IRAS heeft geconcludeerd dat de bijdrage van de verontreinigingen aan de reeds op de karkassen aanwezige totale bacteriële vracht niet tot nauwelijks meetbaar is en zulke bezoedelingen een kwaliteitszaak zijn en geen gevaar voor de volksgezondheid. Verder voert eiseres aan dat het arrest van 12 september 2019 (C-347/17) van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het HvJ), waarnaar verweerder verwijst, in deze zaken niet van belang is omdat het in dat arrest ging om andere voorschriften en het betrekking had op de inhoud van ingewanden. Wel is het arrest van het HvJ van 6 oktober 2011 (C-381/10, hierna: het Albrecht-arrest) relevant waarin uitleg wordt gegeven aan het voorschrift van punt 3. Volgens dat arrest is bij die uitleg ook artikel 5 van Verordening 852/2004 van belang (HACCP-procedures) en kan geen overtreding van punt 3 worden aangenomen zonder te beoordelen of exploitanten zodanige maatregelen hebben getroffen dat het risico is geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau is gereduceerd. Eiseres treft dergelijke maatregelen met haar HACCP-procedures. Daarnaast is de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:810), waarnaar verweerder verwijst, ook niet vergelijkbaar met de zaken van eiseres. De rechtsvragen die in de zaken van eiseres spelen zijn in die uitspraak niet beantwoord en het ging in die uitspraak om de slacht van varkens waarin, anders dan bij eiseres, de controle plaatsvond kort voor het aanbrengen van het gezondheidskenmerk en het slachten van varkens handwerk is waarbij er al eerdere opknapmogelijkheden zijn. Bovendien heeft het CBb in die uitspraak geen acht geslagen op het Albrecht-arrest en is daarin ook geen onderzoek gedaan naar de samenstelling van baansmeer, aldus eiseres.
5. Het gaat hier om een vermeende overtreding van punt 3 waarin staat dat in alle stadia van de productie, verwerking en distributie levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Volgens eiseres is geen sprake van overtreding van punt 3 omdat nog geen sprake is van levensmiddelen, omdat baansmeer geen verontreiniging is en omdat op de controleplek geen nultolerantienorm geldt. Op deze argumenten gaat de rechtbank hierna in.
5.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat aan de panklaarlijn nog geen sprake is van levensmiddelen. In artikel 2 lid 2 van Verordening 852/2004 staat dat de definities van Verordening 178/200 gelden. In artikel 2 van Verordening 178/2002 is een definitie gegeven van een levensmiddel: “alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd”. Dit is een ruime definitie die niet alleen ziet op producten die daadwerkelijk door de consument zullen worden geconsumeerd; maar ook op producten die daarvoor bestemd zijn of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Daarbij kan het ook gaan om onverwerkte producten. Niet valt in te zien dat pas sprake is van een levensmiddel als het product door middel van het aanbrengen van een kenmerk is goedgekeurd voor menselijke consumptie. Dit volgt niet uit voornoemde definitie en past ook niet in de Europese levensmiddelenregelgeving. Dat zou namelijk betekenen dat allerlei voorschriften ter bescherming van de voedselveiligheid niet zouden gelden bij de productie van levensmiddelen. Ten overvloede wijst de rechtbank nog op artikel 14 van Verordening 178/2002 waaruit volgt dat ook een product dat ongeschikt is voor menselijke consumptie als een levensmiddel wordt aangeduid.
5.2.
Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank baansmeer wel degelijk aan te merken als een verontreiniging. Gelet op de definities in artikel 2 van Verordening 852/2004 en artikel 3 van Verordening 178/2002 gaat het bij een verontreiniging om de aanwezigheid of de introductie van een biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel (of diervoeder), of de toestand van een levensmiddel (of diervoeder), met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. Ook dit is een ruime definitie: het hoeft niet vast te staan dat daadwerkelijk sprake is van nadelige gevolgen voor de volksgezondheid. In dit verband wijst de rechtbank ook op overwegingen 40 tot en met 44 van het HvJ in voornoemd arrest van 12 september 2019 waaruit volgt dat de Uniewetgever een hoog niveau van consumentenbescherming nastreeft en dus uitgaat van een brede opvatting van het begrip verontreiniging. Dat baansmeer op zichzelf niet ongeschikt zou zijn voor menselijke consumptie doet er niet aan af dat de aanwezigheid van baansmeer op kippenvlees een gevaar introduceert. Zoals verweerder heeft toegelicht in deze zaken en in de zaak die heeft geleid tot voornoemde uitspraak van het CBb van 10 november 2020 circuleert het baansmeer via een baan en neemt daarbij vervuiling mee als het druppelt op een karkas waardoor het kan fungeren als transporteur van bacteriën en ziektekiemen; baansmeer is verontreinigd met metaalslijpsel en dierlijk vet afkomstig van de geslachte kuikens en dit kan een voedingsbodem vormen voor organismen die schadelijk zijn. Eiseres wijst op een onderzoeksrapport van IRAS maar ook daarin is vastgesteld dat baansmeer metaalslijpsel en dierlijk vet bevat. Daarnaast betekent de conclusie van IRAS, dat de bijdrage van baansmeer aan de reeds op de karkassen aanwezige totale bacteriële vracht niet tot nauwelijks meetbaar is, niet dat in het geheel geen sprake is van een verontreiniging. Zeker niet gezien de ruime definitie die de Uniewetgever hanteert waardoor de introductie van mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid al voldoende is. Voorts wijst de rechtbank op voornoemde uitspraak van 10 november 2020 waarin het CBb eveneens concludeert dat het op het vlees aangetroffen baansmeer een verontreiniging is als bedoeld in punt 3.
5.3.
Ook het betoog van eiseres dat op de plek van controle nog geen nultolerantienorm geldt treft geen doel. De norm van punt 3 is duidelijk: levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging in alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Dit kan niet anders worden gelezen dan dat deze verplichting geldt tijdens de gehele productie in de slachterij; dus niet pas na de koeling of het verpakken maar bijvoorbeeld ook al aan de panklaarlijn. In die zin heeft eiseres terecht opgemerkt dat er een verschil is met de zaken die in voornoemd arrest van 12 september 2019 speelden; daarin ging het om verontreiniging die kan ontstaan bij het uitnemen van de ingewanden uit een pluimveekarkas en in die zaken speelde ook een andere norm. In deze zaken gaat het echter om een verontreiniging met baansmeer die in alle stadia van het proces kan ontstaan en waartegen het vlees op grond van punt 3 (altijd) moeten worden beschermd. Eiseres betoogt dat het niet zinvol is om al voor de koeling vlees met baansmeer te verwijderen omdat daarna ook nog baansmeer op het vlees terecht kan komen. Dat kan echter nimmer reden zijn niet al voor de koeling aan de duidelijke norm van punt 3 te moeten voldoen; punt 3 spreekt immers over een bescherming in alle stadia van het productieproces en niet over een bepaald te behalen resultaat aan het einde van de productie. Daarbij valt ook niet in te zien dat de Uniewetgever toe zou staan dat met baansmeer verontreinigd vlees de gehele productie doorloopt en zo bijdraagt aan een risico op verdere verontreiniging van ander vlees. Dit past niet in het streven van een hoog niveau van voedselveiligheid. In dat verband is wel relevant wat het HvJ in voornoemd arrest heeft gezegd over het moment van schoonmaken van verontreinigingen (overweging 60 en 61), namelijk dat het aanleveren van een karkas zonder verontreinigingen tijdens de fases van koeling, versnijden en verpakken, des te belangrijker is omdat deze fasen reeds op zichzelf een kritiek controlepunt vormen vanwege de vele contacten van het vlees met verontreinigde oppervlakken of materialen. Als het gevaar van de vorige stap niet onder controle is, kan dit gevolgen hebben voor de volgende stap of kan het gevaar tijdens deze volgende stap zelfs nog groter worden. De doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te bereiken, zou dus ernstig in gevaar komen, aldus het HvJ.
5.4.
In het verlengde van het betoog over het ontbreken van een nultolerantienorm heeft eiseres nog gewezen op het Albrecht-arrest waarin is geoordeeld dat bij overtreding van punt 3 ook rekening moet worden gehouden met de maatregelen die de exploitant zelf heeft genomen om het gevaar te elimineren of te reduceren. De verwijzing naar dit arrest treft evenwel in het geval van eiseres geen doel. In de zaken van eiseres gaat het om een daadwerkelijk aangetroffen verontreiniging op vlees, terwijl het in het Albrecht-arrest (zie overweging 22) ging om de situatie waarin niet daadwerkelijk een verontreiniging is vastgesteld (namelijk de situatie waarin een koper bij een zelfbedieningsschap mogelijk brood en gebak zelf met de hand aanraakt of eroverheen niest). Voor een overtreding van punt 3, het niet beschermen van levensmiddelen tegen verontreiniging, kan bij het aantreffen van een verontreiniging al worden geconcludeerd dat de exploitant blijkbaar de levensmiddelen niet heeft beschermd. Dit is anders in het geval dat er een kans bestaat dat levensmiddelen verontreinigd raken; in dat geval kan je niet zonder meer concluderen dat de exploitant niet de vereiste bescherming heeft geboden. In dat kader leest de rechtbank ook de overweging van het HvJ onder 22 en 23, dat dan ook gekeken moet worden naar de maatregelen die de exploitant zelf al heeft genomen, waarbij deskundigenonderzoeken over de toereikendheid van die maatregelen een rol kunnen spelen. Dit geldt evenwel in het geval van eiseres niet nu daarin vast staat dat een verontreiniging op levensmiddelen is aangetroffen en waarbij vaststaat dat in de fase waarin de onderhavige controle heeft plaatsgevonden geen (schoonmaak)acties gericht specifiek op baansmeer worden ondernomen.
5.5.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres punt 3 heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
6.	Eiseres voert aan dat de opgelegde boetes onevenredig zijn, waarbij dat zeker geldt voor de verhoogde boete in ROT20/6211. Uit het IRAS-onderzoek blijkt immers dat het risico voor de volksgezondheid bij baansmeer nihil is en bovendien kan eiseres geen verwijt worden gemaakt omdat niet is te voorkomen dat incidenteel plekjes met baansmeer ontstaan. Het gaat erom dat deze plekjes de consument niet bereiken en dat is met de werkwijze van eiseres verzekerd. Bovendien treedt verweerder bij het aantreffen van baansmeer veel strenger op dan bij de inhoud van ingewanden. In dat laatste geval wordt pas een boete opgelegd nadat drie keer binnen tien slachtshifts bezoedelde karkassen zijn aangetroffen, terwijl bij het aantreffen van een bezoedeling met baansmeer direct een boete wordt opgelegd. Daar komt bij dat de NVWA bij elke slachtshift controles uitvoert; in vijf jaar zijn dat zo’n 390.000 karkassen die worden gecontroleerd. En als er één keer een plekje baansmeer wordt aangetroffen wordt wederom een boete opgelegd die na een eerdere boete wordt verhoogd. Voor eiseres is niet in alle gevallen te voorkomen dat baansmeer wordt aangetroffen en dus zal het boetebedrag steeds blijven oplopen. Ten slotte dient de boete in elk geval te worden gehalveerd gelet op artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken wet dieren, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank is er mee bekend dat verweerder in het verleden bij het aantreffen van baansmeer op een karkas hetzelfde handelde als bij het aantreffen van een verontreiniging met fecaliën, krop en gal. In beide gevallen gold het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling. Op grond van dat Handhavingsprotocol wordt binnen één shift een steekproef genomen van 3 x 50 karkassen en bij het aantreffen van verontreinigingen een cascaderegeling toegepast: de eerste twee keer dat binnen 10 shifts verontreiniging wordt aangetroffen wordt een waarschuwing gegeven en de derde keer binnen 10 shifts en binnen 3 maanden na de eerste overtreding wordt een boete opgelegd. Sinds juli 2016 wordt echter bij baansmeerverontreiniging niet langer dit Handhavingsprotocol toegepast maar het Specifieke interventiebeleid vlees. Op grond van dit interventiebeleid wordt direct bij de eerste keer dat baansmeerverontreiniging wordt aangetroffen een boete opgelegd. De rechtbank heeft verweerder gevraagd naar de reden voor dit verschil in interventie. Verweerder heeft toegelicht dat naar aanleiding van een uitspraak van het CBb (waarschijnlijk ECLI:NL:CBB:2015:415) baansmeerverontreiniging uit voornoemd Handhavingsprotocol is gehaald omdat het gaat om een ander type verontreiniging. Daarmee heeft verweerder een verklaring gegeven voor het feit dat baansmeerbezoedeling onder een ander handhavingsbeleid is gebracht, maar daarmee is de rechtbank nog niet duidelijk geworden waarom ook de interventie die volgt bij een baansmeerbezoedeling is gewijzigd. Ter zitting is dit ook met de vertegenwoordigers van verweerder besproken, maar ook toen heeft de rechtbank geen overtuigende argumenten gehoord voor de wijziging van en het aldus ontstane verschil in interventie, terwijl de gemachtigde van eiseres dit verschil in benadering al in de gronden van beroep heeft aangevoerd. Verweerder heeft erop gewezen dat aansluiting is gezocht bij de interventie die plaatsvindt bij een dergelijke overtreding bij roodvlees, maar de rechtbank vindt die motivering niet overtuigend. Daarbij is van belang dat het slachtproces bij rood vlees niet één op één vergelijkbaar is met het proces in de kippenslachterij zoals die van eiseres; zo gaat het daarbij om grotere landbouwdieren die wel individueel ter hand worden genomen, is het schoonmaakproces anders en zal het veelal gaan om het wegsnijden van een verontreiniging in plaats van het weggooien van het vlees. Daarnaast werd tot juli 2016 voor baansmeerverontreiniging wel de interventie toegepast dat pas bij de derde keer een boete werd opgelegd. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom vanaf juli 2016 in hetzelfde geval direct een boete wordt opgelegd. Dat verweerder het onder een ander handhavingsbeleid heeft moeten brengen is wellicht te volgen, maar verweerder had er ook voor kunnen kiezen om ten aanzien van baansmeer bij pluimveevlees een specifieke interventie in dat andere handhavingsbeleid op te nemen. Met de gegeven motivering en bij het ontbreken van een nadere motivering vindt de rechtbank dat dit beleid niet in overeenstemming is met de eisen die aan een redelijke (want consistente en niet willekeurige en in overeenstemming met de relatieve ernst van de overtreding) beleidsbepaling kunnen worden gesteld.
6.2.
Zoals hiervoor is overwogen is verweerder, nu de overtredingen terecht zijn vastgesteld, in beginsel bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Verweerder heeft evenwel onvoldoende gemotiveerd waarom zij in dit geval ook van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, nu verweerder niet heeft gemotiveerd waarom de toegepaste interventie (een boete) in het licht van de interventie bij andere overtredingen en in vergelijking met het verleden gerechtvaardigd is. Bij gebreke van deze motivering overweegt de rechtbank dat verweerder in deze zaken niet tot boeteoplegging heeft kunnen overgaan. Gelet op dit oordeel behoeven de overige gronden van eiseres geen bespreking meer.
7. De beroepen zijn dus gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten voor zover die zien op de opgelegde boetes. Voorts zal de rechtbank gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaken voorzien en de primaire besluiten herroepen voor wat betreft de opgelegde boetes. Dit betekent dat de boetes vervallen.
8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Eiseres heeft in ROT 17/6587 en ROT 20/6211 respectievelijk € 333,- en € 354,- aan griffierecht betaald, dus in totaal € 687,-.
9. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van de beroepen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 3.204,- (in beide beroepen: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift (in ROT 17/6587 is sprake van samenhangende zaken in bezwaar), 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-  en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten voor zover die zien op de opgelegde boetes;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten;
herroept de primaire besluiten voor zover die zien op de opgelegde boetes;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van in totaal  € 687,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal € 3.204,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 juni 2021.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.