ECLI:NL:CBB:2021:492
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1325
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
[naam] , h.o.d.n. Montagebedrijf [naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: K.M. Weinans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 28 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 13 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellant afgewezen.
Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2021. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) en in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Zij verzekeren het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tasten op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Aanvankelijk exploiteerde appellant een montagebedrijf in Staphorst. Appellant heeft een bedrijfslocatie gekocht inclusief leegstaande bedrijfsgebouwen en grond van een voormalig melkveebedrijf in IJhorst voor een bedrag van € 750.000,-. Op 31 oktober 2014 is de akte van levering van de bedrijfsgebouwen en de grond gepasseerd bij de notaris en heeft appellant zijn voormalige woon- en werkplek in Staphorst verkocht voor een bedrag van € 422.323,08.
2.2
Door de voormalig eigenaar van de bedrijfslocatie van appellant is op 14 december 2007 een melding ingediend op grond van het Besluit Landbouw milieubeheer voor het houden van 93 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee, waarvan de ontvangst op 6 februari 2008 is bevestigd door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Staphorst. Op 4 maart 2013 heeft de voormalig eigenaar eveneens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het houden van 93 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee en voor het samenvoegen van stallen. Bij besluit van 13 mei 2013 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel de vergunning verleend.
2.3
Ter financiering van de aankoop en het exploiteren van de melkveehouderij heeft appellant op 24 oktober 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met de Rabobank voor een bedrag van € 800.000,- . In februari en maart 2015 heeft appellant 50 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee gekocht voor een bedrag van € 88.800,-
.
Daarnaast heeft appellant in dezelfde periode geïnvesteerd in renovatie van het voersysteem van de melkstal en in de aanschaf van bijbehorende machines voor een bedrag van € 30.371,-
.
2.4
Vanaf maart 2015 heeft appellant voor het eerst melk geleverd
.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 59 melk- en kalfkoeien en 6 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.324 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het primaire besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte zijn fosfaatrecht heeft vastgesteld op basis van de melkproductie van 2015 in plaats van de melkproductie van 2017 en dat verweerder hier in zijn besluitvorming aan voorbij is gegaan, terwijl appellant dit al in zijn melding bijzondere omstandigheden heeft opgegeven. Verweerder kan in redelijkheid niet uitgaan van een gemiddelde melkproductie per koe van 7.210 kg in 2015, omdat appellant pas in maart 2015 voor het eerst melkvee op zijn bedrijf had staan en vanaf dat moment melk is gaan leveren. Daarbij is het een feit van algemene bekendheid dat de melkproductie van melk- en kalfkoeien het eerste jaar na een ingrijpende verandering, zoals de verhuizing naar een nieuw bedrijf in het geval van appellant, nog niet representatief is. Hierdoor is het jaar 2015 voor de melkproductiegegevens van appellant niet representatief en heeft hij ten onrechte te weinig fosfaatrechten gekregen. Er moet namelijk worden gekeken naar de gemiddelde melkproductie per koe in 2017, te weten 8.023 kg per koe met een excretieforfait van 40,6 kg. Op basis daarvan zou aan appellant in totaal 2.453 kg fosfaatrecht moeten worden toegekend, in plaats van 2.324 kg.
4.2
Verder voert appellant aan dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last en dat daarmee in strijd wordt gehandeld met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest, omdat de omstandigheden van zijn geval in combinatie met de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel en de afwijzing van zijn beroep op de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven zeer ingrijpend zijn. Tot 2014 had appellant een montagebedrijf in Staphorst dat voorzag in het monteren en onderhouden van melkinstallaties. De wens ontstond echter om naast het montagebedrijf een melkveehouderij te starten. Eind 2014 heeft appellant een bedrijfslocatie van een voormalig melkveebedrijf met grond gekocht om daar een melkveehouderij te exploiteren met het oog op het houden van 93 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee conform de vergunde stalcapaciteit. Hiertoe heeft hij in februari en maart 2015 50 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee aangeschaft. In verband met onvoldoende financiële middelen heeft appellant ervoor gekozen om de resterende stalcapaciteit te vullen door groei middels eigen aanwas. Appellant heeft ruim voor de peildatum 2 juli 2015 onomkeerbare beslissingen genomen en investeringen gedaan om een melkveehouderij met de vergunde stalcapaciteit te kunnen exploiteren, waaronder de verkoop van zijn woon- en werklocatie in Staphorst. Ten tijde van de aankoop van de bedrijfslocatie in 2013 was het voor appellant niet voorzienbaar dat hij geconfronteerd zou worden met het fosfaatrechtenstelsel en dat hij de beschikbare stalcapaciteit voor 2 juli 2015 diende te benutten. Om liquidatie van zijn bedrijf te voorkomen, werd appellant als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het fosfaatreductieplan gedwongen om naast het melkveebedrijf vier dagen extern montagewerkzaamheden te verrichten. Ter ondersteuning van zijn betoog wijst appellant op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), waarin in een vergelijkbaar geval is geoordeeld dat sprake is van een individuele en disproportionele last. Evenals in de zaak die tot voornoemde uitspraak heeft geleid, dient in het geval van appellant een compensatie te worden toegekend die een gelijke omvang heeft als de toepassing van de startersregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, zodat aan hem 760,7 kg extra fosfaatrecht moet worden toegekend.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellant terecht is uitgegaan van de melkproductie van 2015, omdat appellant niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling.
5.2
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Voor zover appellant met de voor de peildatum gedane investeringen een last draagt die niet voor alle veehouders geldt, is niet aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan wel op hem rust. Van belang is dat appellant zijn investeringsbeslissingen heeft genomen in de jaren 2013, 2014 en 2015, een periode waarin voorzichtigheid moest worden betracht gelet op de aangekondigde productiebeperkende maatregelen. Verweerder benadrukt dat het stelsel voorzienbaar was en dat appellant in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei, waarvoor een noodzaak niet is gebleken. Daarnaast is groei uit eigen aanwas een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen voor rekening en risico van de ondernemer dienen te blijven. Ten aanzien van het beroep van appellant op de eerder genoemde uitspraak van het College van 23 juli 2019 stelt verweerder zich op het standpunt dat die vergelijking niet opgaat. Die uitspraak ziet namelijk op de vaststelling van het aantal fosfaatrechten op peildatum 2 juli 2015, terwijl het in het geval van appellant gaat om het verhogen van het aantal fosfaatrecht op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Daarbij is niet gebleken dat een gedwongen liquidatie dreigt, zoals wel het geval was in voornoemde uitspraak. Ook heeft appellant niet aangevoerd dat alternatieven zijn onderzocht om mogelijke liquiditeitsproblemen op te lossen en de last te verlichten. Tot slot speelde in voornoemde uitspraak een rol dat een groot verschil bestond tussen het vergunde aantal dieren, 113 melk- en kalfkoeien, en het daadwerkelijke aantal dieren op de peildatum, 56 melk- en kalfkoeien, terwijl bij appellant dat verschil minder groot is. Appellant liep met de beslissing om de locatie aan te kopen en te gaan exploiteren op de wijze zoals hij heeft gedaan, gezien het moment in de tijd, meer dan het gebruikelijke ondernemersrisico. Nu volgens verweerder geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, is daarmee ook geen sprake van strijd met artikel 17 van het Handvest.
Beoordeling
6.1
Het hanteren van de melkproductiegegevens van een ander jaar dan 2015 in verband met representativiteit is alleen dan aan de orde indien een geslaagd beroep kan worden gedaan op een van de wettelijke voorzieningen voor knelgevallen, waaronder artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Niet bestreden is dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden voor een beroep op artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit (of een van de andere voorzieningen). Naar het oordeel van het College is verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht dan ook terecht uitgegaan van de melkproductie over het jaar 2015. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellant worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.4.2).
6.4.4
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 93 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee (de vergunde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 2.324 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 59 melk- en kalfkoeien en 6 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellant vanaf oktober 2014 is gaan investeren in de verbouwing van een aangekocht melkveebedrijf en de opbouw van zijn veebestand. De beslissing om op dat moment te gaan investeren was volgens appellant ingegeven door de wens om een melkveehouderij te starten. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De vergelijking die appellant trekt met de uitspraak van het College van uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) gaat niet op, aangezien in die zaak sprake is van investeringen in 2012 en een aanzienlijk verschil tussen het vergunde aantal dieren en het aantal dieren op de peildatum. Voorts is niet gebleken dat de financiële situatie van het bedrijf van appellant ernstig is, laat staan dat, zoals in de aangehaalde zaak, liquidatie dreigt. Appellant is in staat gebleken om de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor zijn bedrijf te verlichten.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat het besluit zorgvuldig is genomen .
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep bij verweerschrift is voorzien van een toereikende motivering ten aanzien van het gestelde omtrent de representatieve melkproductie en de schending van artikel 1 EP, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 534,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga,  griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		           		de uitspraak te ondertekenen.