ECLI:NL:RVS:2020:2323
Raad van State — Uitspraak 


201904859/1/V6.
Datum uitspraak: 30 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 juni 2019 in zaak nr. 19/304 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de staatssecretaris [appellant] een boete opgelegd van € 3.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 8 januari 2019 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover een boete is opgelegd van € 3.000,00 en de boete vastgesteld op € 2.000,00.
Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.C. Dahlmann-De Brauw, zijn verschenen. Voorts is ter zitting  als getuige gehoord.
Overwegingen
1.    Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 17 mei 2018 houdt in dat op basis van het door ambtenaren van de Nationale Politie opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 21 februari 2018, dat als bijlage bij het boeterapport is gevoegd, is vastgesteld dat de vreemdeling, van Sierra Leoonse nationaliteit, in de woning aan de [locatie] op 20 februari 2018 puin aan het scheppen was en in een kruiwagen deed. Gezien de gehele situatie was het volgens de verbalisanten duidelijk dat de woning werd verbouwd en er sloopwerkzaamheden gaande waren. [appellant] is de eigenaar van deze woning. Het UWV Werkbedrijf heeft voor de werkzaamheden geen tewerkstellingsvergunning verleend en de vreemdeling beschikte niet over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris hem terecht als werkgever in de zin van de Wav heeft aangemerkt. [appellant] voert aan dat hij de vreemdeling geen opdracht heeft gegeven om de werkzaamheden uit te voeren en dat de vreemdeling niet ten dienste van hem heeft gewerkt, maar ten dienste van de bewoners van de woning. Ook is er sprake van een bijzondere situatie, omdat de vreemdeling al tientallen jaren in Oss verblijft en onder meer bij de gemeente Oss en Vluchtelingenwerk Oss werkt als vrijwilliger. [appellant] wijst tevens op de ter zitting afgelegde verklaring van de vreemdeling, die inhoudt dat hij ontkent dat hij aan het werk was voor [appellant].
2.1.    Artikel 1 van de Wav luidt: 'In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] b. werkgever: 1˚. Degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten; 2˚. de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten; […]’
2.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) volgt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever is en daarmee te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3529), is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav de aard, omvang en duur van de werkzaamheden en of het enkel hulp betrof niet van belang. Evenmin is vereist dat instemming door de werkgever is verleend dan wel wetenschap van de arbeid bestond. Het feit dat ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het aannemen van feitelijk werkgeverschap al voldoende.
2.3.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal en boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal en boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Uit de verklaring van [appellant] van 14 mei 2018, die als bijlage is gevoegd bij het boeterapport, blijkt dat hij de woning al sinds 2017 aan het renoveren was om deze beter bewoonbaar te maken voor de huurders. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 21 februari 2018, dat door de verbalisanten op ambtsbelofte is opgemaakt en ondertekend, blijkt dat de verbalisanten hebben gezien dat de vreemdeling in de woning puin aan het scheppen was met een hark en dit puin in een kruiwagen deed die voor de woning stond. Tevens zagen de verbalisanten een puincontainer aan de openbare weg staan waar meerdere puinbrokken in aanwezig waren. Ook is vermeld dat de verbalisanten hebben waargenomen dat de vreemdeling volledig onder het stof zat. De vreemdeling verklaarde aan de verbalisanten dat hij aan het helpen was met verbouwen. Het proces-verbaal van bevindingen wordt ondersteund door de daarbij gevoegde foto's, waarop de vreemdeling te zien is. Hij staat bij de woning met stoffige werkkleding aan en bij een kruiwagen met puin. De vreemdeling heeft ter zitting verklaard dat hij niet aan het verbouwen was, maar dat hij aan het vegen was met een bezem om familie die in de woning woont te helpen. Deze door de vreemdeling ter zitting afgelegde verklaring biedt naar het oordeel van de Afdeling echter geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de verbalisanten dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat voor een grotere betrouwbaarheid van de eerste, ten overstaan van de verbalisanten afgelegde verklaring - in het algemeen - de vooronderstelling pleit dat de gehoorde persoon in dat stadium meer geneigd zal zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder zal laten leiden door ongewenste consequenties die bepaalde antwoorden voor derden zouden kunnen hebben. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818). Bovendien strookt de ter zitting afgelegde verklaring niet met de waarnemingen van de verbalisanten en het bij het proces-verbaal gevoegde fotobewijs. Gelet hierop is de staatssecretaris terecht uitgegaan van de juistheid van het proces-verbaal.
Omdat [appellant] de eigenaar van de woning is, de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht in het kader van de renovatie van de woning en [appellant] de werkzaamheden van de vreemdeling niet heeft verhinderd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de werkzaamheden ten dienste van [appellant] werden uitgevoerd. Dat de vreemdeling al tientallen jaren in Oss verblijft en werkzaam is bij andere werkgevers, wat hier ook van zij, maakt niet dat de werkzaamheden niet ten dienste van [appellant] zijn uitgevoerd. Zodoende heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris [appellant] terecht als werkgever in de zin van de Wav heeft aangemerkt.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen. [appellant] voert aan dat de overtreding hem niet te verwijten valt, omdat hij geen weet had van de wetgeving en de rechterlijke uitspraken in dit kader. De vreemdeling is iemand die overal hulp verleent als vrijetijdsbesteding en het is onredelijk om van [appellant] te verwachten dat hij deze hulpverlening met alle mogelijke middelen probeert te voorkomen, aldus [appellant].
3.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. De staatssecretaris moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de staatssecretaris beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de staatssecretaris in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
3.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van die wet wordt voldaan. Zodoende komen de gevolgen van de onbekendheid met de verplichtingen van de Wav voor rekening en risico van [appellant]. Dat de vreemdeling ook voor anderen werkzaamheden zou verrichten doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van [appellant].
De stelling dat de vreemdeling de werkzaamheden vrijwillig heeft verricht en de ter zitting afgelegde getuigenverklaring van de vreemdeling laten onverlet dat [appellant] inbreuk heeft gepleegd op met de Wav nagestreefde doelstellingen, in het bijzonder het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling en het voorkomen van verdringing van legaal arbeidsaanbod. De werkzaamheden, het ruimen van puin in het kader van een grootschalige renovatie van een woning bestemd voor verhuur, waren bedrijfsmatig van aard en hadden het commerciële doel om de woning geschikter te maken voor verhuur. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete.
Het betoog faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
164-876.