ECLI:NL:CRVB:2021:1611
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


19
2635 AW
Datum uitspraak: 1 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 mei 2019, 17/2936 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote [naam echtgenote] . De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. van Bon, J.R. van der Spoel en M.H.D.L. Pieters.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant is aangesteld bij de belastingdienst, onderdeel [onderdeel] ( [onderdeel] ) van team [team] . Sinds 2007 is appellant uitgeleend aan het cluster [cluster] van de [organisatie] ( [organisatie] ), thans het [centrum] ( [centrum] ). Appellant wordt bezoldigd in salarisschaal 14 en ontvangt voor zijn structureel innoverend vermogen een bovenschaalse periodiek.
1.3.
Appellant is in dit kader belast met het organiseren en bouwen van het eerste operationele datawarehouse van de belastingdienst: [naam datawarehouse] ( [naam datawarehouse] ) en Risico Analyse Model (RAM). Appellant heeft verder tooling ontwikkeld voor RAM, de zogenoemde FleXviewer. Appellant heeft voorts regelmatig overleg met RAM-supergebruikers, die de kennis van het datawarehouse en de tooling op de werkvloer van de belastingdienst verspreiden. Met RAM en de tooling kunnen daartoe bevoegde medewerkers van de belastingdienst een grote hoeveelheid data doorzoeken.
1.4.
In gesprekken met zijn functioneel leidinggevende heeft appellant verzocht om naar salarisschaal 15 te worden bevorderd. Naar aanleiding van dit verzoek is een traject opgestart tot waardering van zijn functie en is overeenkomstig de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB) een functie-informatieformulier (hierna: FIF 2015) opgesteld. Vervolgens heeft op 1 april 2015 het Expertise Centrum Organisatie & Personeel (EC O&P) een functiewaarderingsonderzoek uitgevoerd. Het EC O&P heeft de in het FIF 2015 omschreven werkzaamheden gewogen en geadviseerd om de functie van appellant in te delen in salarisschaal 13.  Het bevoegd gezag heeft vervolgens op 25 juni 2015  het voornemen aan appellant kenbaar gemaakt dat hij het advies van het EC O&P zal volgen. Tegen dit voornemen heeft appellant bedenkingen ingediend. Deze bedenkingen zijn behandeld door de Centrale Adviescommissie Personeel Belastingdienst (CAPB), die op 1 december 2015 heeft geconcludeerd dat er een verschil van mening bestaat tussen appellant en het bevoegde gezag over de functiebeschrijving, zoals opgenomen in het FIF 2015, zodat de CAPB ten aanzien van de voorgenomen functiewaardering niet zal adviseren.
1.5.
Op 19 september 2016 heeft de staatssecretaris appellant het voornemen bekend gemaakt om in navolging van het advies van de CAPB de functie van appellant te beschrijven in de functiebeschrijving van september 2016 (FIF 2016). Appellant is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze bekend te maken. Appellant heeft voor zijn zienswijze gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een functiewaarderingsdeskundige in te schakelen, zoals bedoeld in hoofdstuk 2, onderdeel 3.2.5., van de PUB. De functiewaarderingsdeskundige heeft op 15 februari 2016 (lees: 2017) de functie van appellant beschreven, met behulp van door appellant aangedragen informatie en in overeenstemming met appellants beeld van de functie (FIF 2017).
1.6.
Bij besluit van 11 april 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 augustus 2017 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris de functiebeschrijving van appellant vastgesteld overeenkomstig het FIF 2016. Hieraan is het volgende ten grondslag gelegd.
Projectleider
De functie is vastgesteld als projectleider en niet als programmamanager, nu voor dat laatste noodzakelijk is dat sprake is van een opdracht en een plaats in de stuur- en verantwoordingscyclus. Ook dienen voor de uitvoering van een programma budget en medewerkers beschikbaar te worden gesteld. Verder dienen de werkzaamheden zich op strategisch niveau te bevinden. Aan deze voorwaarden wordt niet voldaan, zodat appellants functie niet die van een programmamanager is. RAM en FleXviewer moeten worden gezien als een project.
Bevoegdheden en mandaat
Vastgesteld wordt dat appellant geen formele bevoegdheden of mandaten heeft om  bijvoorbeeld met externe partijen te onderhandelen. Verder hebben appellants werkzaamheden niet geleid tot een beleidsnota of  vervolgacties om strategische besluitvorming te beïnvloeden dan wel om beleidsbepalend te zijn. Ook wordt appellant niet uitgenodigd om deel uit te maken van strategische overleggen of levert appellant stukken voor een strategische overleg. Daarmee is geen sprake van een aantoonbaar impliciet mandaat. Appellant heeft een beperkt mandaat, welk mandaat ziet op het uitdenken en ontwikkelen van en het meenemen van de organisatie in RAM en de FleXviewer door middel van presentaties en gesprekken.
Strategisch plan
Verder is ook geen sprake van een strategisch plan en is een aanzet hiertoe ook niet besproken in een strategisch overleg van het [centrum] . Wel is aan appellant ruimte gegeven om te kijken naar de (on)mogelijkheden en om ideeën te ontwikkelen. Het bouwen en het creëren van RAM (en de bijbehorende tooling) is geleidelijk aan gebeurd zonder strategisch plan.
Governance
Appellant heeft weliswaar verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en afstemmen binnen de context van het project, maar er is geen sprake van verantwoordelijkheid voor governance in bredere zin. Appellant heeft geen bevoegdheid om audits te laten instellen en heeft ook nooit gevraagd om audits.
Doel van de functie
Er is vastgesteld dat appellant zijn eigen wijze van werken heeft, waarbij hij vragen stelt bij de Directeur-Generaal (DG) en diens reactie neemt als uitgangspunt bij zijn handelen. Deze manier van werken doet echter niets af aan het doel van zijn functie, te weten de borging van het systeem en het goed inbedden daarvan in de organisatie. Daarnaast is het doel ook gelegen in het opbouwen en uitdenken van RAM. Van strategische doelen is niet gebleken. Anders dan appellant wenst, is hem niet opgedragen actief mee te denken over het data-gestuurd toezicht binnen de Belastingdienst.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft voorop gesteld dat ter beoordeling voorligt de functiebeschrijving van appellant. Voor zover de gronden van beroep zien op andere geschilpunten dan de functiebeschrijving, zoals de functiewaardering, de tegenslagen die appellant stelt te hebben ervaren in zijn werk (inclusief het feit dat de toekomende waardering hem niet wordt gegund) of de computerproblemen (niet extern kunnen mailen), heeft de rechtbank overwogen dat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen, omdat deze zaken niet in directe relatie staan tot het bestreden besluit.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat partijen zijn overeengekomen dat de door de staatssecretaris als organiek aangeduide functiebeschrijving zou worden gebaseerd op de door appellant uitgevoerde werkzaamheden, omdat gezien de unieke positie van appellant binnen de belastingdienst, niet uitgegaan kan worden van het functiehuis. Indien een functiebeschrijving berust op feitelijk uitgevoerde en opgedragen werkzaamheden, moet de rechter de juistheid van de functiebeschrijving volledig toetsen.
De rechtbank is, het standpunt van de staatssecretaris volgend, van oordeel dat uitgegaan moet worden van de kwaliteiten en kwalificaties die nodig zijn voor een normale goede uitoefening van de feitelijk opgedragen werkzaamheden, zoals die in het FIF 2016 zijn opgenomen. De overige competenties, waarover appellant stelt te beschikken, zijn daarin terecht niet opgenomen, nu deze niet relevant zijn voor de feitelijk opgedragen werkzaamheden. Van de impliciete mandaten, die appellant stelt te hebben gekregen van de toenmalige DG of van één van de directeuren, heeft de staatssecretaris terecht gesteld dat appellant slechts een beperkt mandaat heeft gekregen dat ziet op het uitdenken, ontwikkelen en het meenemen van de organisatie in RAM en de FleXviewer via presentaties en gesprekken. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit verder goed gemotiveerd uiteengezet dat aan de door appellant gestelde mandaten en bevoegdheden die volgen uit het directe contact met de top van de belastingdienst niet andere of nieuwe bevoegdheden kunnen worden ontleend zodat ook deze mandaten terecht niet in de functiebeschrijving zijn meegenomen. De staatssecretaris heeft terecht gesteld dat appellant niet kan worden gezien als leidinggevende van de medewerkers die betrokken zijn bij de ontwikkeling van RAM en als zodanig ter beschikking zijn gesteld door andere sectoren binnen de belastingdienst. Appellant voerde geen functionerings- en beoordelingsgesprekken met deze medewerkers maar had hierin een rol met het karakter van informant. Voor zover appellant heeft gesteld dat hij op strategisch niveau een richtinggevende rol heeft op het gebied van datagestuurd toezicht en als zodanig dan ook als programmamanager moet worden gezien, overweegt de rechtbank dat de staatssecretaris voldoende gemotiveerd heeft dat de werkzaamheden van appellant voor RAM hebben bijgedragen aan de uitwerking en het behalen van strategische doelen, maar dat dit niet betekent dat appellants werkzaamheden zich ook op strategisch niveau bevinden. Appellant heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk en inzichtelijk gemaakt dat hij binnen de belastingdienst wel een richtinggevende invloed had op het gebied van datagestuurd toezicht. Deze taken zijn volgens de staatssecretaris ondergebracht bij Data & Analitics en niet bij appellant.
De staatssecretaris heeft terecht geconcludeerd dat RAM en de FleXviewer moeten worden gezien als een project en niet als een programma, zodat niet gezegd kan worden dat de functie van appellant moet worden gekwalificeerd als programmamanager. Naar het oordeel van de rechtbank is met het FIF 2016 een juiste beschrijving gegeven van de aan appellant feitelijk opgedragen werkzaamheden.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Evenals de rechtbank stelt de Raad voorop dat ter beoordeling voorligt de functiebeschrijving van appellant, zoals opgenomen in het FIF 2016.
4.2.1.
In artikel 2, aanhef en onderdeel i, van het destijds geldende Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 is het begrip functie gedefinieerd als het samenstel van werkzaamheden door de ambtenaar te verrichten krachtens en overeenkomstig hetgeen hem door het daartoe bevoegde gezag is opgedragen.
4.2.2.
In het onderdeel Functiebeschrijving en Functiewaardering, hoofdstuk 3,  artikel 3.2.5, van de PUB, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is bepaald dat de functie-inhoud, en/of de beschrijving daarvan in principe rechtstreeks dient te zijn afgeleid van de taakstelling van de organisatie. Indien dit het geval is, is sprake van een ‘taakstellende’ of ‘organieke’ functie. De door het bevoegd gezag aan de medewerker feitelijk opgedragen functie is in principe gelijk aan de taakstellende of organieke functie. De medewerker heeft het recht om bij een geschil over zijn functiebeschrijving de inzet van een functiewaarderingsdeskundige te verlangen. Vervolgens dient het bevoegd gezag het FIF vast te stellen door middel van een besluit. Het bevoegd gezag dient hierbij onder meer rekening te houden met de argumenten van betrokkene en de resultaten van de inzet van de functiewaarderingsdeskundige.
4.3.
Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het FIF 2016 een juiste weergave vormt van de aan appellant feitelijk opgedragen werkzaamheden. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende. Appellant heeft in hoger beroep in essentie de door hem in beroep aangevoerde gronden herhaald. De rechtbank heeft deze gronden in de aangevallen uitspraak in voldoende mate aan de orde gesteld en gemotiveerd verworpen. De Raad onderschrijft geheel het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen.
4.4.
Uit 4.1 tot en met 4.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door  J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2021.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) M. van Donk