ECLI:NL:RVS:2021:995
Raad van State — Uitspraak 


202000700/1/R1.
Datum uitspraak: 12 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Makkum, gemeente Súdwest-Fryslân,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 december 2019 in zaak nr. 19/1959 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van een zonwering op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Makkum en het gebruiken van een deel van het perceel als terras.
Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door L. Buren, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       [appellante] is eigenaar van een bedrijfspand op het perceel op het bedrijventerrein ‘Tussen de Zijlroeden’. Op 21 januari 2016 heeft [appellante] een van rechtswege verleende vergunning verkregen voor het plaatsen van 10 inpandige recreatieve chalets en het uitbreiden van de horeca in een deel van het bedrijfspand in strijd met het bestemmingsplan "Makkum-Zuidoost", zoals vastgesteld op 4 oktober 2013 (hierna: het bestemmingsplan). De recreatieve chalets zijn sindsdien als zodanig in gebruik.
2.       Op 4 juni 2018 heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een zonwering en voor het gebruiken van een deel van de buitenruimte van het bedrijfspand als terras bij de recreatieve chalets.
Het college heeft bij besluit van 9 oktober 2018 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het gebruik van de buitenruimte als terras is in strijd met de bestemming "Bedrijventerrein" van het bestemmingsplan. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), omdat de inpandige logiesfunctie die in 2016 vergund is, niet geheel passend is op een bedrijventerrein en niet moet worden uitgebreid naar de buitenruimte met een terras.
In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het besluit op bezwaar van 3 april 2019 de weigering in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat gebruik van de buitenruimte als terras ook niet tot aantasting van het woongenot van omwonenden mag leiden en de situering van het terras aan openbaar vaarwater niet wenselijk is. Voor de zonwering geldt volgens het college dat sprake is van een vergunningplichtig bouwwerk vanwege de constructie en dat daarvoor een separate omgevingsvergunning kan worden aangevraagd.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 december 2019 het beroep tegen het besluit op bezwaar van 3 april 2019 ongegrond verklaard. [appellante] is het daar niet mee eens.
Wettelijk kader
3.       Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]."
Artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
Gronden van het hoger beroep
Ten aanzien van het gebruik van de buitenruimte als terras
4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij een omgevingsvergunning nodig heeft voor het gebruik van de buitenruimte als terras. De in 2016 verkregen omgevingsvergunning maakt volgens [appellante] het recreatieve gebruik van de buitenruimte al mogelijk. [appellante] wijst erop dat uit het besluit op bezwaar van 9 september 2016, waarbij die omgevingsvergunning in stand is gelaten, blijkt dat de grondslag van de vergunning is gelegen in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, welke betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken én van het bij die bouwwerken aansluitende terrein. In dit verband verwijst [appellante] naar een uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:477, waaruit volgens haar blijkt dat het gebruik van een aansluitend terrein geacht moet worden te veranderen ten behoeve van de gebruikswijziging van een bouwwerk. Bovendien is volgens [appellante] het gebruik van de buitenruimte vergund omdat de drie openslaande deuren die uitkomen op de buitenruimte onderdeel uitmaken van die vergunning. Daarnaast blijkt uit de omgevingsvergunning en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging dat deze mede betrekking heeft op het gebruik van niet-bebouwde gronden, zo stelt [appellante].
4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de in 2016 verleende omgevingsvergunning [appellante] niet toestaat de buitenruimte te gebruiken als terras. De aanvraag en ook de vergunning bieden geen aanknopingspunten hiervoor. De passage uit de vergunning over het toegestane gebruik van de omliggende niet-bebouwde gronden, ziet op het gebruik van die gronden voor zover dat nodig is om de toegang tot het bedrijfspand te verzekeren. Uit de uitspraak waarnaar [appellante] verwijst, blijkt dat ook een zelfstandige gebruikswijziging van aansluitend terrein kan plaatsvinden, maar dan moet deze wel als zodanig zijn aangevraagd. Dat is bij de aanvraag in 2015 niet gebeurd.
Voor zover [appellante] betoogt dat het gebruik van de buitenruimte vergund is als het gevolg van het vergunnen van de drie openslaande deuren, geldt dat aan de vergunning een voorschrift is verbonden over het gebruik van de drie deuren als nooduitgang. Om recht te doen aan de vrees van omwonenden voor overlast en aantasting van hun privacy, heeft het college bij besluit op bezwaar van 9 september 2016 op advies van de bezwaarschriftencommissie het volgende voorschrift aan de vergunning verbonden:
"U dient de drie deuren in de achtergevel ter hoogte van deel [sic] van het bedrijfspand waarin de 10 recreatieve chalets en de ontbijtruimte zijn vergund te voorzien van bestickering waaruit, voor bezoekers dan wel andere personen in voornoemde delen van het pand, duidelijk valt op te maken dat de betreffende deuren, behoudens in geval van nood, niet gebruikt mogen worden om het pand (tijdelijk) te verlaten dan wel anderszins de aansluitende buitenruimte te betreden.
U dient de voornoemde bestickering in tact te laten en ingeval van beschadiging dan wel verwijdering, conform voornoemde (opnieuw) aan te brengen dan wel zodanig te herstellen."
Naar het oordeel van de Afdeling is met het voorschrift voorzien in een beperking van het gebruik van de deuren tot noodsituaties. Het feit dat de drie openslaande deuren zijn meegenomen in de vergunningaanvraag biedt dus geen grond voor het oordeel dat het gebruik van de buitenruimte als terras is vergund.
Het betoog faalt.
5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4 van bijlage II van het Bor van toepassing is op de aanvraag. Volgens [appellante] is daarbij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet relevant of de aangevraagde activiteit een tijdelijk karakter heeft als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Zij wijst in dit verband naar bovengenoemde uitspraak van 20 februari 2019. Het college was daarom wel bevoegd om met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo te bezien of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, zo stelt zij.
5.1.    De Afdeling overweegt als volgt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat geen van de onderdelen van artikel 4 van bijlage II van het Bor de bevoegdheid geeft om van het bestemmingsplan af te wijken. De Afdeling stelt vast dat uit de besluitvorming van het college, mede gelet op de ter zitting door het college gegeven toelichting, volgt dat het college heeft bezien of met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. [appellante] stelt terecht dat het aangevraagde gebruik valt onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Uit de uitspraak van 20 februari 2019 blijkt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor ook van toepassing is op zelfstandige gebruikswijzigingen ten aanzien van een aansluitend terrein bij bouwwerken. Dit is bijvoorbeeld van belang indien het gewenste gebruik van dat bouwwerk reeds is vergund. Deze situatie doet zich hier voor, gezien de omgevingsvergunning van 21 januari 2016. Dit betekent dat het college bevoegd was om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij is niet van belang of het verzochte gebruik een al dan niet tijdelijk karakter heeft als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt. Dit leidt, gelet op wat hierna wordt overwogen, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Ook wanneer een bevoegdheid bestaat voor vergunningverlening op basis van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, is vereist dat de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de aanvraag aan dit criterium getoetst en heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag daarmee in strijd is. De rechtbank heeft getoetst of het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, de aanvraag in redelijkheid kon afwijzen wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft daarmee aan hetzelfde criterium getoetst dat aan de orde is bij het besluit op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. De gronden van [appellante] gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag kon worden afgewezen wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening worden hierna besproken.
6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Sinds de inpandige chalets in gebruik zijn, heeft zich nooit overlast voorgedaan en zijn er geen klachten ingediend. Daarnaast gaat het louter om stemgeluid, is het terras na 23:00 uur ’s avonds niet meer in gebruik en is het terras, ook al is het gelegen naast openbaar water, afgeschermd met een schutting en beplanting.
6.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt zich op het standpunt dat het functievermenging op het bedrijventerrein in het kader van een goede ruimtelijke ordening wil voorkomen en dat een recreatieve functie op het buitenterrein van het bedrijfspand niet wenselijk is, mede gezien de ligging nabij woningen. Het college wijst erop dat in het besluit op bezwaar van 9 september 2016 over de op 21 januari 2016 verleende omgevingsvergunning door hem al is benadrukt dat de toegestane functiewijziging beperkt is tot inpandig gebruik. Vanwege de bestemming ‘Bedrijventerrein’ heeft het college toen al een eventuele recreatieve functie op de buitenruimte willen beperken door aan die omgevingsvergunning het eerder vermelde voorschrift over het gebruik van de openslaande deuren te verbinden. Het college ziet geen aanleiding daarvan terug te komen. Dit standpunt vindt de Afdeling niet onredelijk en al daarom heeft het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het plaatsen van zonwering
7.       [appellante] stelt dat overweging 3.2.1 uit de aangevallen uitspraak innerlijk tegenstrijdig is, nu daarin eerst wordt vastgesteld dat voor de zonwering geen vergunning is vereist en aan het eind van die overweging het tegenovergestelde wordt geoordeeld.
7.1.    De Afdeling overweegt dat sprake is van een kennelijke verschrijving. Uit het vervolg van de overweging en de concluderende slotzin blijkt dat geen misverstand kan bestaan over het oordeel van de rechtbank, inhoudende dat de zonwering vanwege haar constructie een vergunningplichtig bouwwerk is.
Voor zover het betoog moet worden opgevat als zijnde mede gericht tegen het inhoudelijke oordeel van de rechtbank, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor het realiseren van de zonwering een vergunning is vereist. De zonwering is in dit geval een vergunningplichtig bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Artikel 2, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor is niet van toepassing omdat dat artikel ziet op een zonwering aan of in een gebouw en de door [appellante] aangevraagde zonwering niet aan de gevel is verankerd. Evenmin is artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor van toepassing. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor.
Het betoog faalt.
8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
374-974.