ECLI:NL:CBB:2021:439
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/6
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht voor het bedrijf dat appellant met [naam 2] exploiteerde, vastgesteld.
Bij besluit van 20 juli 2019 heeft verweerder het primaire besluit herzien en het fosfaatrecht voor het bedrijf dat appellant exploiteerde met [naam 2] opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 4 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 juli 2019 ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 11 maart 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Voorheen exploiteerde hij het bedrijf samen met [naam 2] . Het bedrijf is op 31 december 2017 overgedragen aan appellant.
2.2
Op 12 november 2010 heeft appellant een perceel van 16,3 hectare cultuurgrond gekocht voor een bedrag van € 834.408,75.
2.3
De Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg hebben op 21 april 2011 aan appellant meegedeeld dat hij op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) geen vergunningplicht heeft voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien, 140 stuks jongvee en 30 fokstieren. Op 14 mei 2013 heeft appellant een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 157 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee.
2.4
Voor de bouw van een ligboxenstal heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] op 17 juli 2013 een omgevingsvergunning verleend. Voor de bouw van deze stal heeft appellant op 13 augustus 2013 een aanneemovereenkomst gesloten. Op 21 augustus 2013 heeft appellant een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een financiering van € 1.650.000,-.
2.5
Appellant heeft op 20 maart 2014 voor € 10.325,- 7 stuks fokvee gekocht en op 6 augustus 2014 12 stuks jongvee gekocht voor een bedrag van € 13.395,-. Daarnaast heeft appellant op 17 maart 2015 en 15 mei 2015 7 melkvaarzen gekocht voor een totaalbedrag van € 12.508,-.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant en [naam 2] vastgesteld op 5.933 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 108 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij besluit van 20 juli 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant en [naam 2] verlaagd naar 0 kg, omdat het bedrijf vóór 1 januari 2018 is overgedragen aan appellant.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 20 juli 2018 gehandhaafd. Daarnaast heeft verweerder ambtshalve de hoeveelheid fosfaatrecht voor appellant, verhoogd naar 6.037 kg. Verweerder heeft daarbij vastgesteld dat op 2 juli 2015 op het bedrijf dat sinds eind 2017 door appellant alleen wordt gedreven 110 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee aanwezig waren. Ook heeft verweerder de generieke korting toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast, omdat het melkveehouders dwingt zich te ontdoen van hun melkvee. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Volgens appellant is het fosfaatrechtenstelsel niet noodzakelijk, omdat Nederland voldoet aan de normen uit de Nitraatrichtlijn, ook als de derogatie vervalt. Tevens vindt appellant dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Eerst bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren, terwijl zijn visie daarvoor was gericht op groei van individuele melkveebedrijven.
4.2
Verder is in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft het melkveebedrijf moeten uitbreiden, om de huisvesting van de dieren in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen, de stalcapaciteit te vergroten en het bedrijf toekomstbestendig te maken. Daarvoor heeft hij vóór 2 juli 2015 investeringen gedaan en hij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. Vanwege financiële redenen en diergezondheidsredenen heeft appellant ervoor gekozen zijn veestapel te laten groeien door middel van natuurlijke aanwas. Hierdoor had de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang van 157 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee. Deze omvang is nodig om de gedane investeringen te kunnen terugverdienen. Ter onderbouwing van de gestelde last, verwijst appellant naar het deskundigenrapport van 30 augustus 2018 van ABAB accountants en adviseurs. Voorts vindt appellant dat verweerder ten onrechte voorbij gaat aan de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en dat zijn individuele omstandigheden onvoldoende zijn meegewogen in het bestreden besluit, zodat sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn.
5.2
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust, omdat er geen bijzondere individuele omstandigheden zijn die buiten de invloedsfeer van appellant liggen. Hij vindt de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar, gezien het tijdsstip waarop appellant heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn bedrijf. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar. Wat betreft de stelling dat appellant heeft moeten uitbreiden vanwege dierenwelzijnseisen, voert verweerder aan dat ook andere melkveehouders aan die welzijnseisen moeten voldoen. De beslissing om te groeien met eigen aanwas is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor rekeningen en risico van de ondernemer dienen te blijven. Verder voert verweerder aan dat in het geval van appellant niet is gebleken van een situatie waarin gedwongen liquidatie dreigt, zoals in de door appellant aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). Ook blijkt niet dat alternatieven zijn onderzocht om de liquiditeitsproblemen te adresseren en zo de last te verlichten. Tot slot wijst verweerder erop dat voor een deel van de beoogde uitbreiding wel fosfaatrecht is toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Ook het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald.).
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het deskundigenrapport van ABAB accountants en adviseurs van 30 augustus 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 157 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.037 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 110 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van het bedrijf door het bouwen van een nieuwe stal vanaf medio 2013 en de aankoop van vee tussen 20 maart 2014 en 15 mei 2015 zonder dat is gebleken dat voor de uitbreiding en de omvang daarvan een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen aanwezig waren. Het realiseren van voldoende stalruimte, het voldoen aan dierenwelzijnseisen en de toekomstbestendigheid van het bedrijf zijn naar het oordeel van het College aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Tevens acht het College de investeringsbeslissingen van appellant, gezien het tijdsstip waarop deze zijn genomen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar
.
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang had, doordat appellant, naar hij stelt, ervoor heeft gekozen zijn veestapel te laten groeien met eigen aanwas, is dat een ondernemersrisico waarvan de gevolgen voor rekening van appellant moeten blijven. Overigens is onduidelijk gebleven hoe de eerder genoemde aankoop van vee in 2014 en 2015 in dit verband moet worden gezien.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) geen sprake is.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		           de uitspraak te ondertekenen.