ECLI:NL:CBB:2021:481
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1819
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
vennootschap onder firma Verstegen Veehouderij en
[naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] ,
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 18 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Namens appellanten zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek heropend om appellanten in de gelegenheid te stellen nadere stukken te overleggen. Appellanten heb daarvan geen gebruik gemaakt, waarna het College het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveehouderij. Volgens de gecombineerde opgave 2012 hielden zij op 1 april 2012 op het bedrijf 109 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee.
2.2
Op 3 december 2012 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend op grond waarvan het bedrijf 232 melk- en kalfkoeien, 86 stuks jongvee en 1.800 vleesvarkens mag houden. Op 19 februari 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een ligboxenstal en het realiseren van een vleesvarkensstal.
2.3
Op 23 december 2012 is een turnkey contract afgesloten met oog op de uitbreiding van de ligboxenstal voor een bedrag van € 650.000,-. De verbouwde ligboxenstal is in 2014 opgeleverd.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hielden appellanten op hun bedrijf 130 melk- en kalfkoeien en 112 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 6.975 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten stellen dat zij al geruime tijd voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten en de aankondiging daarvan een gemengd bedrijf exploiteerden met melkvee en vleesvarkens. Omdat dit een onwerkbare combinatie bleek, gelet op de benodigde milieu-investeringen en de gezondheidssituatie van een van de vennoten, is besloten de varkenshouderijtak te beëindigen. Appellanten zijn omgeschakeld naar een zelfstandig en gespecialiseerd melkveebedrijf. Een schaalvergroting van de melkveetak was volgens appellanten onontkoombaar, onder meer om het bedrijf te verduurzamen en om een gelijkwaardig inkomen te kunnen behouden. Zij hebben met het oog daarop geïnvesteerd in een uitbreiding van de ligboxenstal met 125 plaatsen zodat een totale capaciteit ontstond van 232 melk- en kalfkoeien, 86 stuks jongvee en 1.800 vleesvarkens. Ook hebben appellanten geïnvesteerd in een melkstal/melkinstallatie, separatieruimte, ruimte voor de koeling van melk, een melktank, vervanging van asbesthoudende daken, verduurzaming, veldschuur/loods en ongeveer 25 ha landbouwgrond. Zij beschikten tijdig over alle voor de herstructurering en uitbreiding benodigde overheidstoestemmingen. Vanwege de melkquotering was de veestapel echter op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Terwijl onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan zijn gericht op groei naar een veestapel met een omvang van 232 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee.
Appellanten zitten nu in een situatie dat de gerealiseerde ligboxenstal niet volledig kan worden benut, terwijl de varkenshouderij niet wordt geëxploiteerd. Zij hebben nog de beschikking over 780 varkensrechten en wijzen met oog hierop op de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). De varkensrechten zijn behouden om deze na ontschotting als fosfaatrechten te kunnen benutten. Appellanten benadrukken verder dat zij in de periode 2013-2014 hebben geïnvesteerd in de verdere ontwikkeling van de bedrijfsomvang om te werken aan voldoende toekomstperspectief mede in verband met potentiële bedrijfsopvolging binnen het gezin. Deze bedrijfsopvolging is in het geval van appellanten van groot belang omdat vennoot [naam 1] als gevolg van langdurig aanhoudende gezondheidsklachten als gevolg van Q-koorts (QVS) noodgedwongen beperkt is in zijn arbeidsinzet.
Dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellanten een disproportionele last oplevert blijkt volgens appellanten uit de door hen overgelegde financiële rapportage van AEC Uden administratie en consulting van 14 juni 2018. Verweerder plaatst volgens appellanten ten onrechte kanttekeningen bij de uitgangspunten die in dit rapport worden gehanteerd. Ook gaat verweerder er volgens appellanten ten onrechte van uit dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven een individuele en buitensporige last aan te nemen.
Verweerder is voorts in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Uitbreiding van de veestapel en de bouw van een nieuwe ligboxenstal is geen bijzondere omstandigheid, maar een ondernemerskeuze. Veel meer veehouders hebben immers daarvoor gekozen. Verder kan verweerder de stelling van appellanten dat zij eerder een gemengd bedrijf voerden niet volgen. Uit de gecombineerde opgaven van 2009 t/m 2015 blijkt niet dat appellanten sinds 2009 varkens hebben gehouden. Ook is niet duidelijk geworden wanneer appellanten gestopt zouden zijn met de varkenstak. Uit de op 19 februari 2013 verleende omgevingsvergunning blijkt verder dat er eerder in 2004 een stal voor 1.800 varkens vergund is geweest, maar nooit is gebouwd. De verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) gaat daarom ook hier niet op volgens verweerder.
Het was volgens verweerder niet bedrijfseconomisch noodzakelijk om in deze mate uit te breiden. Dat de uitbreiding nodig was met het oog op ernstige lichamelijk klachten van een van de vennoten is volgens verweerder niet onderbouwd. Een bedrijfsovername in de toekomst is geen omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellanten ligt. Verder is niet inzichtelijk gemaakt dat appellanten geen andere alternatieven restten. Appellanten hadden behoren te weten dat met het einde van het melkquotum in april 2015 nadere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De gevolgen van hun ondernemerskeuzen komen volgens verweerder daarom voor rekening en risico van appellanten. Er zijn volgens verweerder geen individuele factoren die maken dat de belangen van appellanten zwaarder moeten wegen dan de belangen die gemoeid zijn met het stelsel van fosfaatrechten. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende in gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van AEC Uden administratie en consulting van 14 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 5.057 kg (de hoeveelheid fosfaatrechten die volgens de financiële rapportage nodig is voor de gewenste veebezetting van 232 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee: 12.032 kg – de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten: 6.975 kg). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat, alhoewel appellanten al in een vrij vroeg stadium – eind 2012 – de eerste stappen hebben gezet naar de uitbreiding van de melkveehouderij, het ook toen al voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij na afschaffing van het melkquotum niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Blijkens de overgelegde bankafschriften zijn de daadwerkelijke investeringen in de uitbreiding in 2013 en 2014 gedaan, toen de stal werd verbouwd. In dat verband is van belang dat in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd (zie de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4). Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de zeer forse uitbreiding – van 109 melk- en kalfkoeien naar 232 melk- en kalfkoeien – is het College voorts niet gebleken. Dat sprake is van een omschakeling van een gemengd bedrijf naar alleen een melkveehouderij is in dit verband wel gesteld door appellanten, maar daarvoor vindt het College echter geen steun in de stukken. Uit de gecombineerde opgaven van 2009 tot en met 2015 blijkt dat appellanten vanaf – in ieder geval – 2009 geen varkens hielden. Dat een bedrijfseconomische noodzaak zou zijn gelegen in de compensatie van het gemis aan inkomsten uit de varkenshouderij is dan ook niet aangetoond. Voor zover moet worden aangenomen dat appellanten tot 2009 wel varkens hielden, hetgeen appellanten op de zitting hebben verklaard, leidt dat niet tot een andere conclusie omdat niet inzichtelijk is gemaakt waarom het afstoten van de varkenstak al vóór 2009, pas in 2013-2014 noodzaakte tot de uitbreiding van de melkveetak. Anders dan appellanten lijken te betogen volgt uit de uitspraak van het  College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) voorts niet dat zij erop mochten vertrouwen dat een omzetting van varkensrechten in fosfaatrechten mogelijk zou zijn. Het College is van oordeel dat appellanten aan artikel 33Aa van de Msw niet rechtstreeks het recht kunnen ontlenen op omzetting van varkensrechten in fosfaatrechten en stelt in dit verband vast dat de in die bepaling bedoelde algemene maatregel van bestuur niet is getroffen (zie onder meer ook de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:133 en eerdergenoemde uitspraak van 9 januari 2019).
Dat langdurige gezondheidsklachten van de vennoot hun weerslag hebben op de bedrijfsvoering begrijpt het College. In welke mate de bedrijfsvoering daardoor concreet wordt beïnvloed en hoe een eventuele bedrijfsopvolging daarbij een rol speelt, kan het College echter niet beoordelen nu appellanten dit, na daarvoor in de gelegenheid te zijn gesteld, niet nader hebben onderbouwd met stukken. Ook deze omstandigheid kan daarom niet leiden tot een andere conclusie. Zoals eerder is overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:572) moet de uitbreiding van de bedrijfsomvang met oog op toekomstige bedrijfsopvolging dan ook worden aangemerkt als een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van betrokkenen dient te komen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen