ECLI:NL:RVS:2020:2088
Raad van State — Uitspraak 


202000132/1/R1.
Datum uitspraak: 2 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 november 2019 in zaak nr. 19/1264 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] om heroverweging van het besluit van 23 mei 2017 afgewezen en besloten tot invordering van een door [appellante] verbeurde dwangsom van € 2.000,00.
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbenden] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2020, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B. Wernik, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer en mr. P.L. Bos, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden], bijgestaan door mr. H.C. Vroege, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Procesbelang
1.    Anders dan [belanghebbenden] hebben gesteld, heeft [appellante] wel degelijk procesbelang omdat zij onder meer als gevolg van de last onder dwangsom kosten heeft gemaakt en het college de verbeurde dwangsom van € 2.000,00 heeft ingevorderd.
Inleiding
2.    Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het college [appellante] wegens strijd met artikel 3.33, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 gelast onder oplegging van een dwangsom voor 1 juli 2017 vier instroomopeningen/ uitmondingen van de luchtverversingsinstallatie die gerealiseerd zijn in een zijmuur van het pand op het perceel [locatie 1] in Haarlem af te dichten. In het besluit is vermeld dat als [appellante] niet geheel of niet tijdig aan de last voldoet, zij voor de eerste geconstateerde overtreding een dwangsom van € 2.000,00 verbeurt, voor de tweede geconstateerde overtreding een dwangsom van € 4.000,00 en voor de derde geconstateerde overtreding een dwangsom van € 6.000,00, zodat het maximum van in totaal te verbeuren dwangsommen € 12.000,00 bedraagt. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.
3.    Het pand op het perceel [locatie 1] is in eigendom van [appellante] en is gesplitst in twee appartementen die worden verhuurd. [belanghebbenden] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2]. De percelen [locatie 1] en [locatie 2] grenzen aan de achterzijde aan elkaar. Vanaf het perceel [locatie 2] loopt er langs het perceel [locatie 1] een smalle strook die uitkomt op de Wagenweg en die aan het perceel [locatie 2] toebehoort. [belanghebbenden] hebben het college verzocht handhavend op te treden tegen de ventilatieopeningen in de zijmuur. De zijmuur met ventilatieopeningen grenst direct aan de strook die tot hun perceel toebehoort. Op de strook staat een schuur die zij willen vergroten. Hierdoor ondervinden zij hinder van de ventilatieopeningen in de zijmuur.
Verzoek om heroverweging
4.    [appellante] heeft het college op 7 september 2018 verzocht om terug te komen van het dwangsombesluit van 23 mei 2017. Daarin verwijst zij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 30 oktober 2017, waarin het beroep inzake de last onder dwangsom ongegrond is verklaard. In die uitspraak heeft de voorzieningenrechter volgens haar geoordeeld dat als blijkt dat de kosten voor een inpandige oplossing onevenredig hoog zijn en [belanghebbenden] niet meewerken aan een alternatieve oplossing, het college zich dient te beraden of handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Onder verwijzing naar het in haar opdracht opgestelde rapport van Adviesbureau Lengkeek van 9 mei 2018 stelt zij dat de kosten van de aanleg van een centraal inpandig rookkanaal minimaal € 50.000,00 bedragen. Omdat [belanghebbenden] daarnaast weigeren medewerking te verlenen aan alternatieve oplossingen, is handhaving volgens [appellante] onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dit zijn nieuwe feiten en omstandigheden die aanleiding vormen het dwangsombesluit van 23 mei 2017 te heroverwegen, aldus [appellante].
5.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het verzoek om heroverweging, gelet op het bepaalde in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), terecht afgewezen. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die aanleiding geven terug te komen van de opgelegde last onder dwangsom.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek om heroverweging van het besluit van 23 mei 2017 ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert aan dat de voorzieningenrechter het college nadrukkelijk de opdracht heeft gegeven zich te beraden of handhaving onevenredig is geworden als blijkt dat de kosten voor een inpandige oplossing onevenredig hoog zijn en [belanghebbenden] niet meewerken aan een alternatieve oplossing. Omdat deze omstandigheden zich voordoen is sprake van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden, zodat het college gehouden was tot een volledige heroverweging van de last onder dwangsom.
Verder stelt zij dat artikel 3.33, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 niet ziet op de belangen van [belanghebbenden], zodat de last onder dwangsom daar niet op gebaseerd kan worden. Ook betoogt zij dat de lucht die vrijkomt uit de ventilatieopeningen geen gevaar oplevert.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:663) moeten onder de in artikel 4:6 van de Awb bedoelde nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en daarom behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en daarom behoorden te worden overgelegd.
6.2.    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3649) is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
6.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat op het verzoek om heroverweging van [appellante] het toetsingskader van artikel 4:6 van de Awb van overeenkomstige toepassing is en dat toepassing hiervan een discretionaire bevoegdheid is die is voorbehouden aan het bestuursorgaan. Dit betekent dat het college zich in beginsel heeft mogen beperken tot de vraag of sprake is van relevante nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden.
In de door [appellante] aangehaalde overweging van de voorzieningenrechter is vermeld dat pas op het moment dat duidelijk is dat [belanghebbenden] onredelijk weigeren medewerking te verlenen aan een redelijke alternatieve optie, het college zich moet beraden of handhaving in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Deze opmerking van de voorzieningenrechter is een overweging ten overvloede en dient ter voorlichting van partijen. De overweging is niet dragend voor de beslissing van de voorzieningenrechter om het beroep, met toepassing van artikel 8:86 van de Awb, ongegrond te verklaren.
Dit neemt niet weg dat de door de voorzieningenrechter in deze overweging genoemde omstandigheden in beginsel relevant kunnen zijn voor de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren terug te komen op zijn eerdere, rechtens onaantastbare handhavingsbesluit. De door [appellante] genoemde kosten van een centrale inpandige oplossing van ongeveer € 50.000,00, waarvan de hoogte door de andere partijen wordt betwist, zijn evenwel niet onevenredig hoog in verhouding tot de waarde van het pand en de huuropbrengsten. Bovendien is niet gebleken dat [belanghebbenden] iedere medewerking weigeren te verlenen, waardoor het voor [appellante] onmogelijk zou zijn om aan de last onder dwangsom te voldoen. In het licht daarvan is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellante] aangedragen feiten en omstandigheden, zoals hiervoor onder 4 weergegeven, geen relevante nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden zijn. Het college heeft er dus voor mogen kiezen om een volledige heroverweging van het onherroepelijke dwangsombesluit van 23 mei 2017 achterwege te laten. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het besluit van het college om niet terug te komen van het dwangsombesluit evident onredelijk is.
Gelet op het voorgaande hoefde het college evenmin de grondslag van de dwangsom, namelijk artikel 3.33, derde lid, van het Bouwbesluit 2012, te heroverwegen. Of dit artikellid ziet op de belangen van [belanghebbenden] is niet relevant, omdat het college ook ambtshalve bevoegd is tot handhavend optreden. Bovendien kan dit aspect in deze procedure niet meer aan de orde komen. Ditzelfde geldt voor de vraag of de lucht die vrijkomt uit de ventilatieopeningen al dan niet gevaar oplevert.
Het betoog faalt.
Besluit tot invordering
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de invordering de last onder dwangsom in volle omvang had moeten toetsen. Zij voert aan dat het evident is dat geen overtreding van artikel 3.33, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 heeft plaatsgevonden. Daarnaast kan zij niet aan de last voldoen, omdat [belanghebbenden] geen medewerking verlenen.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183), kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding heeft plaatsgevonden en/of betrokkene geen overtreder is.
7.2.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het evident is dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden of dat [appellante] geen overtreder is.
De Afdeling acht niet aannemelijk dat de last niet kon worden uitgevoerd omdat - zoals [appellante] aanvoert - [belanghebbenden] geen medewerking verlenen aan het dichten van de openingen.
Zoals hiervoor onder 2 en 6.3 is overwogen is het besluit van 23 mei 2017 in rechte onaantastbaar en was het college niet gehouden om terug te komen op dit besluit. Voorts is op 10 september 2018 door een toezichthouder geconstateerd dat [appellante] niet binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom heeft voldaan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college terecht tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 2.000,00 is overgegaan.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
8.    [belanghebbenden] hebben verzocht [appellante] te veroordelen in de proceskosten die zij als derde-partij hebben gemaakt. Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb kan een natuurlijk persoon slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Dit kan zich voordoen indien op grond van reeds eerder inzake de desbetreffende aangelegenheid gedane rechterlijke uitspraken bij voorbaat onmiskenbaar vast staat wat de uitkomst van de aangespannen procedure zal zijn. Het instellen van beroep heeft dan geen redelijke zin. Naar het oordeel van de Afdeling is daarvan in dit geval geen sprake. Er is daarom geen aanleiding om [appellante] in de door [belanghebbenden] gemaakte proceskosten te veroordelen.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
195-855.