ECLI:NL:RVS:2021:1335
Raad van State — Uitspraak 


201901868/1/R1.
Datum uitspraak: 23 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
2.	[ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Woudrichem,
3. Stichting Respectvolle Ontwikkeling Hoge Maasdijk, gevestigd te Woudrichem,
4.	[ appellant sub 4], wonend te Woudrichem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Altena,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Hoge Maasdijk 2018" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben het college, [appellant sub 2], de stichting en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2], de stichting en de raad hebben nadere stukken ingediend.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2021, waar
- het college, vertegenwoordigd door mr. G.C. Toenbreker, ir. Y.C. Feddes en J.A. Findhammer,
- [ appellant sub 2], bij monde van [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch,
- de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C],
en
de raad, vertegenwoordigd door mr. M.W.A. Koevoets, ing. R. Rekveldt en mr. M.A.J. West, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Voorts is [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde D], [gemachtigde E], [gemachtigde F] en mr. J.A.M. van der Velden, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Het plan voorziet in de herontwikkeling van een bedrijventerrein aan de Hoge Maasdijk 1 - 5 te Woudrichem, plaatselijk bekend als "Op ’t Loev". Het omvat het noordelijke deel van een iets groter bedrijventerrein langs de Hoge Maasdijk. Op het zuidelijke deel van dat terrein is een scheepswerf gevestigd. Het plan maakt maximaal 100 woningen en enkele bedrijfsgebouwen mogelijk. Ten opzichte van het vorige plan mag nu ongeveer de helft van het terrein bebouwd worden. Ten behoeve van een landschappelijke en ecologische inrichting van het gebied zijn aan de andere helft groen- en natuurbestemmingen toegekend.
Het plangebied is ongeveer 3,85 ha groot en ligt op ongeveer 200 m ten zuidwesten van de vestingstad Woudrichem. Het gebied maakt deel uit van het Nationaal Landschap Nieuwe Hollandse Waterlinie (hierna: NHW). Aan de oostzijde van het plangebied ligt de Afgedamde Maas, een zijarm van de Waal. Aan de noordzijde van het plangebied ligt een kleine jachthaven. Ongeveer 700 m ten noordoosten van het plangebied ligt Slot Loevestein. Op 180 m ten westen van het plangebied ligt een woonwijk, met in het tussengelegen gebied graslanden, enkele bomen en - direct langs het plangebied - de Hoge Maasdijk. De korenmolen Nooit Gedagt, die [appellant sub 4] exploiteert, staat op ongeveer 180 m ten noordwesten van de rand van het plangebied en op 190 m van het noordelijke bouwvlak. De Hoge Maasdijk in noordwestelijke richting gaat via een bruggetje direct ten westen van de jachthaven over in de weg die de Sluis heet. Enkele meters vanaf het bruggetje ligt aan de westzijde van de Sluis de woning van [appellant sub 2]. Tegenover diens woning ligt een parkeerplaats, die via de Sluis ontsloten wordt. De Sluis gaat enkele meters na die ontsluiting over in de Schapendam, die langs het overige deel van de parkeerplaats en de jachthaven in de richting van een restaurant gaat. Bij het restaurant wordt de Schapendam een doodlopende weg voor autoverkeer uit zuidoostelijke richting. Vanuit de vesting is dat deel van de Schapendam een eenrichtingsweg.
In zuidoostelijke richting voert de Hoge Maasdijk langs het plangebied en de rest van het bedrijventerrein, om uit te monden in een kruising. Vanaf de kruising voert de Acacialaan in westelijke richting en gaat de Hoge Maasdijk in zuidoostelijke richting.
1.2.
In het noordelijke deel van het plangebied is voorzien in een vrijwel rechthoekig bestemmingsvlak met de bestemming "Woongebied", dat van de dijk doorloopt tot aan de kademuur. Aan deze gronden is een bouwvlak toegekend met dezelfde omvang als de woonbestemming. De lengte van het bouwvlak is ongeveer 140 m. De breedte is 27 m. De maximale bouwhoogte binnen dit bouwvlak is grotendeels 17 m. Een deel aan de noordoostzijde, ter grootte van 480 m2, heeft een maximale bouwhoogte van 21,5 m. Tussen deze twee delen is voor een strook grond ter breedte van 7 m een maximale bouwhoogte van 7 m mogelijk gemaakt.
In het midden van het plangebied is eveneens voorzien in een bestemming "Woongebied" en een bouwvlak voor woningen. Dat bouwvlak ligt rondom een binnentuin met de bestemming "Groen". De oppervlakte van het bestemmings- en bouwvlak is ongeveer 7.400 m2 en de maximale bouwhoogtes zijn hier aan de noord- en oostzijde 17 m en aan de west- en zuidzijde 15 m.
In het zuidelijke deel is een bestemmingsvlak voor de bestemming "Bedrijf" opgenomen. De oppervlakte hiervan is 3.200 m2. Aan de gronden is een bouwvlak toegekend dat even groot is als het bestemmingsvlak. De maximale bouwhoogte is hier 13 m.
Tussen deze drie bestemmingsvlakken liggen twee ongeveer 45 m brede stroken grond met de bestemming "Natuur".
Aan de noordelijke, oostelijke en westelijke rand van het plangebied liggen stroken grond waaraan de bestemming "Natuur" of "Groen" is toegekend. Die stroken grond zijn tussen de 10 en 25 m breed.
1.3.
Alle appellanten hebben vooral bezwaren tegen het plan omdat dit volgens hen een aantasting van de NHW met zich brengt.
1.4.
In de bij deze uitspraak behorende bijlage zijn de relevante wettelijke bepalingen en planregels weergegeven.
Ontvankelijkheid
2.	De raad en [partij] betogen dat de stichting geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bij het bestreden besluit. Zij stellen dat de stichting krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden geen rechtstreeks bij het besluit tot vaststelling van het plan betrokken algemeen of collectief belang behartigt. Weliswaar valt het plangebied binnen het werkgebied van de stichting, maar over de feitelijke werkzaamheden die verricht worden met het oog op de behartiging van het algemene belang van haar doelstelling, zijn geen gegevens kenbaar gemaakt of gebleken. De raad wijst er verder op dat de handelingen die de stichting heeft verricht enkel het indienen van zienswijzen en het instellen van beroep in het kader van dit plan hebben omvat. Dit zijn echter geen feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, aldus de raad.
2.1.
Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - op grond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Voor dit plan is de mogelijkheid geboden om een zienswijze tegen het ontwerp in te dienen. De stichting heeft daarvan gebruik gemaakt. Alleen al om die reden ziet de Afdeling aanleiding het beroep van de stichting ontvankelijk te achten.
Intrekkingen beroepsgronden
3. Ter zitting heeft de stichting haar beroepsgrond over de strijd met de Omgevingswet ingetrokken. [appellant sub 2] heeft zijn beroepsgrond dat er onvoldoende parkeerplekken zijn binnen het plangebied ter zitting ingetrokken.
Procedurele aspecten
4.	[ appellant sub 2] en de stichting betogen dat het advies van de Kwaliteitscommissie ten onrechte niet ter inzage is gelegd met het vaststellingsbesluit. Ook stelt [appellant sub 2] dat de beoordeling van de Monumentencommissie niet ter inzage is gelegd. Hij betoogt verder dat in de nota van zienswijzen niet is ingegaan op de in de zienswijze gestelde strijd met het Rijksbeleid.
4.1.
De Afdeling overweegt dat het niet ter inzage leggen een onregelmatigheid van na het bestreden besluit is en niet kan leiden tot een vernietiging daarvan. Verder is als reactie op de zienswijze dat het plan zich niet verhoudt met onder meer rijksbeleid, in de nota van zienswijzen verwezen naar de plantoelichting. In hoofdstuk 3.2 van de plantoelichting is de verhouding met het rijksbeleid voor de NHW uiteengezet. Daarmee is een reactie gegeven op de zienswijze. Dit betoog slaagt niet.
Overleg andere overheden
5.	De stichting betoogt dat de raad in strijd met artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geen of onvoldoende overleg heeft gevoerd met de provincie, het waterschap, buurgemeenten, bestuurders van het Pact van Altena, Rijkswaterstaat, het team NHW en belanghebbenden in de omgeving.
5.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RBS:2020:2706, onder 10.20, strekt dit artikel van het Bro kennelijk niet ter bescherming van de belangen van de individuele inwoners van of bedrijven die zijn gevestigd in de gemeente waarvan de raad op grond van deze bepaling overleg moet initiëren. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel bij de stichting, gelet op haar doelstelling.
Verantwoording Integratie stad - land en Stedelijke ontwikkeling
6.	 [appellant sub 2] betoogt dat in de plantoelichting niet een verantwoording is gegeven voor het aspect "integratie stad-land", zoals vereist op grond van artikel 9.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant , zoals die gold ten tijde van het besluit, zijnde de geconsolideerde versie van de Verordening van juli 2018 (hierna: de Verordening). Volgens hem ontbreekt ook een verantwoording van de wijze waarop de afspraken die over nieuwbouw van woningen zijn gemaakt in het regionaal ruimtelijk overleg, worden nagekomen en hoe de nieuwbouw zich verhoudt tot de beschikbare "harde" plancapaciteit voor woningbouw. Daarmee is het plan in strijd met artikel 4.3 van de Verordening. De stelling van de raad in de nota van zienswijzen dat het plan zou passen binnen de woningbouwafspraken in regionaal verband is volgens hem niet toereikend. [appellant sub 2] stelt verder dat niet is ingegaan op de zienswijze van de provincie over de aspecten "Ecologie" en "Rivierbed" en dat niet is aangetoond dat het plan bijdraagt aan de waarden van de "Groenblauwe mantel".
6.1.
Anders dan [appellant sub 2] stelt, is in paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting een verantwoording gegeven waarom aan artikel 9.1 van de Verordening is voldaan. Over artikel 4.3 van de Verordening overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting niet is vermeld wat op dit moment de beschikbare harde plancapaciteit in de regio is en in hoeverre de 100 woningen die het plan mogelijk maakt, daarin passen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat er een jaarlijkse behoefte bestaat aan 60 woningen in Woudrichem en dat dit past binnen de harde plancapaciteit. [appellant sub 2] heeft ter zitting verklaard dat hij deze hoeveelheden niet bestrijdt. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met de genoemde bepalingen uit de Verordening. De aspecten "Ecologie" en "Rivierbed" zijn in paragraaf 4.5 en paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting behandeld. In de nota van zienswijzen is als reactie op de zienswijze van de provincie, kortheidshalve naar die paragrafen verwezen. Verder is in de nota van zienswijzen uiteengezet dat de bepalingen voor de Groenblauwe mantel niet gelden omdat artikel 9.1 van de Verordening van toepassing is. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat niet is ingegaan op de zienswijzen van de provincie over ecologie en het rivierbed en de zienwijze over de Groenblauwe mantel. Dit betoog slaagt niet.
Cultuurhistorische waarden
7.	Het college, [appellant sub 2] en de stichting betogen dat het plan een onaanvaardbare aantasting van de NHW met zich brengt. Volgens hen is het plan in strijd met artikel 23, eerste lid, onder a en b, van de Verordening. Het college betoogt dat in de plantoelichting wel een beschrijving is opgenomen van de kernkwaliteiten van de NHW, maar dat op geen enkele wijze is onderbouwd hoe het plan bijdraagt aan het behoud, herstel en de ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW, zoals vereist op grond van artikel 23, eerste lid, van de Verordening. Ook is geen relatie gelegd met de zogeheten Verboden Kring rond de vesting Woudrichem en is geen rekening gehouden met de regels voor het daarbij behorende schootsveld. Verder stelt het college dat de in de planregels opgenomen mogelijkheid om nadere eisen te stellen onvoldoende is om nog sturing te geven aan de opzet, massa en positie van de bebouwing.
Daarnaast stelt het college dat de effecten op de kernkwaliteiten zoals benoemd in het handboek "Kernkwaliteiten Nieuwe Hollandse Waterlinie (ten zuiden van de Lek)" (hierna: het Handboek) onvoldoende zijn onderbouwd. Met name de zichtlijnen in zuidelijke richting zijn onvoldoende uitgewerkt.
Verder betogen het college, de stichting en [appellant sub 2] dat het plan te laat is voorgelegd aan de Kwaliteitscommissie NHW. Zij wijzen erop dat ongemotiveerd voorbij is gegaan aan eerdere adviezen van de Kwaliteitscommissie over woningen op deze locatie. Die heeft geadviseerd om binnendijks te zoeken naar bouwlocaties, geen hoge bebouwingsdichtheden toe te staan en extra financiering te zoeken om het bedrijventerrein te saneren. Bovendien heeft de raad alleen de hem welgevallige onderdelen uit het advies ten behoeve van dit plan geciteerd. Het college, de stichting en [appellant sub 2] wijzen er voorts op dat het beschermen van de NHW van groot belang is, omdat de NHW is aangedragen om als werelderfgoed op de lijst van Unesco te worden geplaatst.
7.1.
De raad stelt dat artikel 23 van de Verordening een uitwerking is van artikel 2.13.4, eerste lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro). In bijlage 8 van het Barro zijn de kernkwaliteiten van de NHW globaal omschreven. Artikel 23 van de Verordening geeft echter geen uitwerking en objectivering van de in bijlage 8 bij het Barro omschreven kernkwaliteiten. Een deel van de kernkwaliteiten uit die bijlage wordt in het tweede lid van artikel 23 slechts herhaald. Ook de Cultuurhistorische Waardenkaart als bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Verordening geeft geen nadere omschrijving van de kernkwaliteiten, aldus de raad.
De raad stelt over de toepassing van artikel 23, eerste lid, onder a, van de Verordening, dat op dit moment het plangebied een grotendeels vervallen bedrijventerrein is. Hij stelt dat hij bij het vaststellen van het voorliggende plan een sterke nadruk op het toevoegen van groen en natuur heeft gelegd. Meer dan de helft van het plangebied bestaat uit bestemmingen daarvoor. Daardoor wordt het open karakter sterk vergroot ten opzichte van de bestaande planologische situatie, zoals artikel 2.13.4 van het Barro ook voorschrijft. Ook zijn er meer zichtlijnen op kenmerkende omgevingsfactoren en monumentale elementen zoals het water, het Slot Loevestein, de vesting van Woudrichem en de nieuw in het plangebied aan te leggen kade. Omdat het plan een afname betekent van de verdichting en het verstedelijkend effect ten opzichte van de huidige situatie en bijdraagt aan herstel en duurzame ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW ter plaatse, wordt aan artikel 23, eerste lid, onder a, en het tweede lid van de Verordening, gelezen in samenhang met artikel 2.13.4 van het Barro, voldaan. Het plan voorziet immers in herstel en ontwikkeling van de samenhang van de ter plaatse aanwezige dijken, kaden en inundatiekommen, het groen en het rustige karakter en de openheid van het gebied.
Over het Handboek stelt de raad dat dit niet is opgesteld ten behoeve van de toetsing van het bestemmingsplan aan de Verordening. Het is opgesteld in opdracht van het Pact van Loevestein, een samenwerkingsverband van onder andere een groot aantal gemeenten en de provincie Noord-Brabant. Omdat de gemeente partner is binnen dat samenwerkingsverband heeft de raad het Handboek wel betrokken bij de besluitvorming. Hij stelt dat de ontwikkeling van het gebied naar een bedrijfsfunctie eind jaren 60 al zorgde voor het uitdrukkelijk loslaten van een aantal kernkwaliteiten zoals die nu zijn benoemd in het Handboek. Na de eeuwwisseling heeft de raad onderzocht hoe het gebied kon worden ontwikkeld, waarbij opkoop van de gronden een optie was. De middelen daarvoor ontbraken echter zowel bij het Rijk en de provincie als bij de gemeente. De raad wijst erop dat ten opzichte van de huidige planologische en feitelijke situatie het plan nu op een beperkt aantal plaatsen bebouwing toelaat en onder specifieke voorwaarden. Daardoor vindt ook versterking plaats van een aantal kernkwaliteiten genoemd in het Handboek. Zo wordt onder meer de voor het Inundatiegebied Woudrichem genoemde kernkwaliteit "ensemble van monumentale onderdelen" versterkt door de nieuwe kade, die zicht biedt op het inlaatpunt, de vesting, de Afgedamde Maas, Slot Loevestein en de molen. Ook zichtlijnen over het landschap en versterking van de rivier als recreatieroute kunnen door het plan worden versterkt. Over de zichtrelatie naar het zuiden stelt de raad dat geen wettelijke verplichting bestaat dat het bestemmingsplan moet zijn gericht op behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van alle kernkwaliteiten van de NHW. Artikel 2.13.4, derde lid, van het Barro heeft volgens hem tot doel dat het bestemmingsplan geen activiteiten mogelijk maakt die de uitgewerkte en geobjectiveerde kernkwaliteiten van de NHW aantasten ten opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van de Verordening geldende bestemmingsplan. Hij wijst erop dat de bebouwing in het plangebied minder wordt ten opzichte van de planologisch toegestane en feitelijke situatie. Over het open houden van het schootsveld rondom vesting Woudrichem stelt de raad dat sinds 1970 geen sprake meer is van voormalige schootsvelden die visueel grotendeels open zijn. Van een Verboden Kring rond Slot Loevestein is evenmin nog sprake. In dit kader wijst de raad erop dat het provinciebestuur in 2004 in zijn vastgestelde uitwerkingsplan "Land van Heusden en Altena" het als een mogelijkheid heeft gezien dat het plangebied wordt heringericht ten behoeve van woningbouw. Die woningbouw was geprojecteerd binnen de schootsvelden. Ook is in de Verordening het gebied aangeduid als "Integratie stad-land", inhoudende een gebied waarvoor stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. Verder wijst de raad erop dat het uitgangspunt in het Handboek is dat een terughoudende planologische benadering (‘nee, tenzij’) geldt wat betreft initiatieven met een verdichtend en verstedelijkend effect op het landschap ter bescherming van de kernkwaliteiten van de NHW.
Over de Kwaliteitscommissie NHW stelt de raad dat die geen wettelijke adviesrol is toegekend. Voor zover deze commissie heeft geadviseerd om het plangebied op geheel andere wijze in te vullen, stelt de raad dat ook met het vastgestelde plan in voldoende mate wordt voorzien in herstel en duurzame ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW.
Tot slot stelt de raad dat als het plan al invloed zou hebben op de plaatsing van het gebied op de Werelderfgoedlijst van UNESCO, het daaraan in positieve zin bijdraagt. Er vindt volgens de raad overduidelijk een sterke opwaardering van het plangebied plaats.
Wat betreft de borging in het plan, zoals vereist op grond van artikel 23, eerste lid, onder b, van de Verordening, wijst de raad erop dat het maximum aantal woningen, de maatvoering en bouwaanduidingen zijn vastgelegd. Ook zijn voorwaardelijke verplichtingen opgenomen voor het gebruik. Daarmee zijn in ieder geval de buitengrenzen van een stedenbouwkundige opzet vastgelegd. Verder is de mogelijkheid opgenomen voor het college om nadere eisen te stellen op stedenbouwkundig gebied.
7.2.
In de Verordening is aan de gronden van het plangebied onder andere de aanduiding "Nieuwe Hollandse Waterlinie" toegekend. In artikel 23, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat de kernkwaliteiten van de NHW de samenhang van forten, dijken, kaden en inundatiekommen, het groene en overwegend rustige karakter en de openheid zijn. In het derde lid is bepaald dat het college een nadere beschrijving geeft van de kernkwaliteiten in de Cultuurhistorische Waardenkaart bij de Verordening. De Afdeling stelt vast dat op de Cultuurhistorische Waardenkaart het plangebied - onder meer - is aangewezen als NHW. In het bij de kaart behorende rapport is behalve een uitvoerige historische beschrijving en enkele doelstellingen niet nader beschreven wat de kernkwaliteiten zijn. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de kernkwaliteiten van het gebied die de raad in ieder geval in acht moet nemen, zijn opgesomd in het tweede lid van artikel 23 van de Verordening Ruimte. Verder is in paragraaf 3.2 van de toelichting ook het Handboek vermeld als één van de toetsingskaders waaraan de raad zich kennelijk heeft gecommitteerd. Ook in dat Handboek is de openheid als één van de kernkwaliteiten genoemd.
In paragraaf 2.2.2 en paragraaf 3.2 van de plantoelichting is uiteengezet in hoeverre wordt voldaan aan de kernkwaliteiten. De Afdeling acht het aannemelijk dat een vermindering ten opzichte van de huidige situatie van de bebouwde oppervlakte met ongeveer 50 procent, de openheid van het gebied ten goede komt en dus bijdraagt aan het herstel van de kernkwaliteiten. De raad heeft echter onvoldoende gemotiveerd dat het plan ook met de voorziene maximale bouwhoogtes voldoet aan de kernkwaliteiten. De bouwhoogtes in het noorden zijn ten opzichte van de bouwmogelijkheden van het vorige plan met circa zeven meter tot circa tien meter verruimd en het noordelijke bouwvlak is haaks geprojecteerd op de zichtlijnen vanuit de vesting in zuidelijke richting. Dit bouwvlak heeft een oppervlakte van 3.600 vierkante meter en loopt vrijwel geheel vanaf de teen van de dijk tot aan de kade langs de Afgedamde Maas. De massaliteit van de mogelijk gemaakte bebouwing binnen dit bouwvlak wijzigt het zicht vanuit de vesting in zuidelijke richting, en neemt deze gedeeltelijk weg. Daarmee heeft het plan ten opzichte van het vorige plan dus niet meer openheid tot gevolg. De Afdeling vindt in het Barro, de Verordening of het Handboek en in de toelichtingen daarop, geen steun voor het oordeel dat de kernkwaliteit "openheid" zich beperkt tot bebouwde oppervlakte en zich dus niet zou uitstrekken tot een belemmering van zichtlijnen door de bouwhoogtes. In die regelingen en documenten is immers de openheid juist ingevuld als de mogelijkheid om zicht(lijnen) vanuit de vesting te hebben over het omliggende gebied. Hoewel de raad terecht heeft gesteld dat de bebouwde oppervlakte ten opzichte van de huidige planologische situatie afneemt en dat bedrijfsbestemmingen zijn vervangen door natuur- en groenbestemmingen, heeft de raad vanuit ruimtelijk opzicht onvoldoende gemotiveerd waarom niet is gekozen voor lagere bouwhoogtes waardoor de zichtlijnen, en daarmee de openheid van het gebied, kunnen worden behouden of versterkt. Gelet hierop heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan zoals het nu luidt is gericht op herstel of duurzame ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW. Het bestreden besluit is daarom niet in overeenstemming met artikel 23, eerste lid, onder a, van de Verordening. Evenmin is deugdelijk gemotiveerd waarom is afgeweken van het Handboek, waaraan de raad zich gecommitteerd heeft. De betogen slagen.
7.3.
Over de Kwaliteitscommissie overweegt de Afdeling dat er geen rechtsregel bestaat die de raad ertoe dwingt om deze commissie om advies te vragen voordat een bestemmingsplan ter inzage wordt gelegd. Ook de omstandigheid dat de Kwaliteitscommissie in het verleden negatief heeft geadviseerd over bouwplannen in het gebied en erg terughoudend is om positief te adviseren over bouwen in de NHW, maakt niet dat de raad gehouden was voorafgaand aan het ontwerpplan die commissie in te schakelen. De Afdeling overweegt ten slotte op dit punt dat de eerdere adviezen gaan over andere initiatieven voor het gebied. De raad hoefde dus niet op voorhand er al van uit te gaan dat een negatief advies zou worden afgegeven. Dit betoog kan niet slagen.
Omdat het plan wat betreft de woonbestemming niet in overeenstemming is met artikel 23, eerste lid, onder a, van de Verordening, behoeft het betoog omtrent het voldoen aan artikel 23, eerste lid, onder b, van de Verordening ruimte geen bespreking.
Overstromingsgevaar
8.	Het college en de stichting betogen dat het plan onvoldoende waarborgen biedt tegen overstromingen en dat de watertoets onzorgvuldig is geweest. Het college voert aan dat de oostzijde van het plangebied binnen de aanduiding "Rivierbed" zoals aangewezen in de Verordening ligt. Het plan is volgens hem in strijd met het bij die aanduiding horende artikel 20, eerste en tweede lid, van de Verordening. De raad had volgens het college aansluiting moeten zoeken bij het nieuwe beschermingsniveau van de achterliggende primaire dijk. Dat niveau is gerelateerd aan een overstromingskans van 1:10.000 jaar en zal per 2050 het verplicht te hanteren kader zijn. De toelichting van de raad dat klimaateffecten zijn uitgesloten omdat de extra watertoevoer kan worden opgevangen door rivierverruiming is volgens het college niet onderbouwd, nu geen concrete maatregelen voor die verruiming zijn vastgesteld. Het college betoogt verder dat de onderbouwing voor een doelmatige evacuatie te summier is. Zo liggen de ontsluitingswegen onder het hoogwaterpeil. Onder hoogwatersituaties is het niet gewenst dat mensen opgesloten zitten in hun huis en geen voorzieningen beschikbaar hebben. Evenmin is het wenselijk dat er onder die omstandigheden hulpbehoevenden zich op onbereikbare plekken bevinden.
De stichting voert aan dat het provinciebestuur in zijn zienswijze heeft gesteld dat onvoldoende is onderbouwd waarom de raad meent dat op 6,70 m boven NAP hoogwatervrij kan worden gebouwd. Zij stelt verder dat er tijdens en - in verband met schoonmaakwerkzaamheden - na hoog water vervangende woonruimte nodig is.
[appellant sub 2] betoogt dat de raad in paragraaf 4.4 van de plantoelichting onvoldoende heeft gemotiveerd hoe mensen en dieren op doelmatige wijze geëvacueerd kunnen worden. Hij wijst erop dat de raad heeft aangegeven dat nog overleg wordt gevoerd met de veiligheidsregio hierover.
8.1.
De raad stelt dat in het plan is geborgd dat op een veilige wijze hoogwatervrij kan worden gebouwd en dat de permanente aanwezigheid van personen hoogwatervrij kan plaatsvinden. Zo is in artikel 11.3 van de planregels het verbod opgenomen om verblijfsruimten van een woonfunctie of wooneenheid beneden 5,4 m +NAP te realiseren. Volgens het bouwplan van de initiatiefnemer zullen alleen de ruimtes vanaf 6,7 m boven NAP als verblijfsplaats worden gebruikt. Verder wijst hij erop dat in paragraaf 4.4 van de toelichting is gemotiveerd wat de rol is van de bouwpeilen binnen het plangebied, de overstromingskans, de invloed van klimaatverandering, evacuatiemogelijkheden, alarmering bij hoogwater en de randvoorwaarden zoals gesteld door het Waterschap Rivierenland.
Naar aanleiding van de zienswijze van het college zijn deskundigen van Geofoxx ingegaan op de aspecten overstromingskans en evacuatiemogelijkheden. In een rapport van 16 mei 2019 wordt op basis van literatuurstudie geconcludeerd dat de bouwhoogte voor de verblijfsruimten binnen het plangebied ook in lijn is met de nieuwe overstromingskans van 1:10.000 jaar. Ook wordt geconcludeerd dat de bewoners van het plangebied, mede door de waarschuwingssystemen, coördinatiefases en hoogwaterwaarschuwingen, ruimschoots op tijd op de hoogte zijn van een eventuele dreigende situatie in het gebied en dat zij tot een waterhoogte van 5,4 m +NAP zonder problemen via meerdere vluchtroutes het gebied kunnen verlaten. Alle routes via de kademuur of toegangswegen komen uit op de dijkring die het hoogst ligt in de omgeving. Verder heeft Geofoxx naar aanleiding van vragen van het college over de te verwachten rivierwaterstanden berekend wat deze zouden zijn. In een rapport van 8 februari 2021 zijn de berekende waarden opgenomen en worden de conclusies zoals ingenomen naar aanleiding van het rapport van 16 mei 2019 bevestigd. Ook is door middel van artikel 6.4.2, onder c, van de planregels verzekerd dat mensen en dieren op doelmatige wijze geëvacueerd kunnen worden en dat de permanente aanwezigheid van mensen hoogwatervrij kan plaatsvinden.
De raad stelt daarom dat gelet op de conclusies uit de rapporten van Geofoxx, in combinatie met de plantoelichting, de verantwoording die artikel 20 van de Verordening vereist, is gegeven.
8.2.
In het rapport van 8 februari 2021 is vermeld dat eens per 100 tot 300 jaar de damwand die 5,4 m +NAP hoog is, kan overstromen. In paragraaf 4.4 van de plantoelichting is vermeld dat de ruimten die worden gebruikt als verblijfplaats door bewoners, vanaf 6,7 m +NAP worden gebouwd. In de planregels is dat laatste echter niet geborgd. De raad heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat het plan niet anders kan worden uitgevoerd dan dat de verblijfsruimten op ten minste 6,7 m +NAP worden gebouwd en dat het daarom niet nodig is geweest om deze hoogte voor te schrijven in het plan. Door in artikel 11.3 van de planregels enkel te bepalen dat niet lager dan 5,4 m +NAP mag worden gebouwd, heeft de raad niet verzekerd dat de ruimten die worden gebruikt als verblijfplaats door bewoners, vanaf 6,7 m +NAP worden gebouwd, zoals vermeld in de plantoelichting en ook door de initiatiefnemer is aanvaard als uitgangspunt voor het bouwplan. Het plan is daarmee in strijd met artikel 20, tweede lid, onder c, van de Verordening. De vraag of op juiste wijze rekening is gehouden met klimaatveranderingen, behoeft om die reden geen bespreking. Dit betoog slaagt.
8.3.
Over de evacuatiemogelijkheden overweegt de Afdeling dat in paragraaf 4.4 van de plantoelichting staat dat er bij waterstanden van 3,65 m +NAP al gewaarschuwd wordt in Vuren, aan de overzijde van de Waal. Bij die hoogte is de kademuur nog afdoende en kan iedereen het plangebied verlaten. Het plangebied valt volgens de raad binnen het sirenebereik van het bestaande Waarschuwings- en Alarmeringssysteem. Het college en de stichting hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 20, tweede lid, onder b, van de Verordening. Dit betoog slaagt niet. Ook acht de Afdeling het niet aannemelijk dat evacuatie van de toekomstige bewoners een zo grote verkeersdrukte op de wegen rondom het plangebied zal veroorzaken dat [appellant sub 2] niet kan evacueren. Dit betoog slaagt niet.
Voor zover bij het beoordelen van het bestemmingsplan al kan meespelen dat er tijdens overstromingen of in de periode daarna als het gebied moet worden schoongemaakt geen vervangende woonruimte zou bestaan, acht de Afdeling niet aannemelijk dat dat probleem zich in voorkomend geval voordoet. De raad heeft daarom in redelijkheid zich op het standpunt kunnen stellen dat hierin geen aanleiding bestond het plan niet op deze wijze vast te stellen. Dit betoog slaagt niet.
Gemeentelijk beleid
9.	De stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] betogen dat het plan op gespannen voet staat met de Visie Woudrichemse Waterkant (hierna: VWW) die de raad in 2016 heeft vastgesteld. De stichting wijst erop dat in de plantoelichting is vermeld dat het plan niet direct passend is in de structuurvisie 2013 en de VWW, omdat bij het opstellen daarvan een herontwikkeling van het industrieterrein nog mogelijk werd geacht. De raad niet heeft onderbouwd dat het bedrijventerrein uiteindelijk toch niet kan worden herontwikkeld. Volgens haar kan de anterieure overeenkomst die de gemeente heeft gesloten met de projectontwikkelaar geen bijzondere omstandigheid zijn om van het beleid in de VWW af te wijken.
De stichting voert daarnaast aan dat de raad selectief aan de VWW heeft getoetst. Zij stelt dat de raad geen rekening heeft gehouden met diverse onderdelen die daarin zijn genoemd. Zo moeten volgens de VWW de ontwikkelingen passen binnen de kernkwaliteiten van de NHW en de molenbiotoop. De bestaande bouwhoogte van 8 meter is het uitgangspunt en verhogingen zijn onder strikte voorwaarden en beperkt toegestaan. Verder is in de VWW vermeld dat een beperkt aantal woningen binnen het beoogde stedelijke milieu op de kop langs het inundatiekanaal niet is uitgesloten, maar dat er strenge voorwaarden gelden. Verder stelt de stichting dat in 2014 woningbouwplannen zijn ingediend voor het gebied en dat bij het vaststellen van de VWW is vermeld dat woningbouw in strijd is met de VWW.
9.1.
De raad stelt dat het plangebied in de VWW - daarin aangehaald als ‘Buitendijks bedrijventerrein’ - al omschreven wordt als een locatie waar een ruimtelijke ontwikkeling kan plaatsvinden in de vorm van onder andere woningbouw en bedrijvigheid. Het plan voldoet volgens hem ook aan de randvoorwaarden die in de VWW zijn genoemd, zoals het belang van waterveiligheid en cultuurhistorie, bereikbaarheid voor hulpdiensten en een versterking van de natuurwaarden. De VWW is verder volgens de raad een document dat ertoe dient dat een marktpartij een haalbare invulling kan geven aan een gebied binnen de gemeente waarvoor ontwikkeling wenselijk wordt geacht. Dit maakt volgens de raad dat binnen het samenstel van randvoorwaarden en ontwikkelprincipes keuzes gemaakt moeten worden, waarbij het onontkoombaar is dat niet elk van de 22 in de VWW genoemde randvoorwaarden en ontwikkelprincipes een-op-een in een plan wordt overgenomen. In dit geval wijkt het plan weliswaar enigszins af van het in de VWW omschreven ontwikkelprincipe van 8 m bouwhoogte vanaf maaiveld (wat neerkomt op circa 12 m +NAP), maar in de bestaande situatie is bijvoorbeeld de rode loods bij de woning van [appellant sub 2] al hoger, namelijk 14,7 m +NAP. Het plan voorziet niet in hoogtes die hiervan veel afwijken. De bouwhoogtes zijn ter plaatse ook ruimtelijk aanvaardbaar. Verder is in de ontwerprichtlijnen van de VWW al rekening gehouden met een afwijking van de daarin genoemde bouwhoogte. Volgens dit onderdeel van de VWW zijn verhogingen immers toegestaan als die geen negatieve invloed op het openbaar gebied hebben. Ook draagt het plan bij aan het bergend regime voor water. Tot slot wijst de raad erop dat het gewenst is om het vervallen bedrijventerrein te saneren en om een belangrijke bijdrage te kunnen leveren aan de grote woningbehoefte binnen de gemeente. De raad wijst erop dat de mogelijk gemaakte bebouwing een kleinere oppervlakte beslaat dan in de huidige planologische situatie. De bouwhoogtes zijn wel ruimer, maar de raad acht deze opzet ruimtelijk aanvaardbaar.
Over de eerder in de VWW afgewezen woningbouwplannen stelt de raad dat dit initiatief ging over een veel grotere woonwijk van circa 400 woningen. Die ontwikkeling achtte de gemeente vanwege de grootschaligheid en het gesloten karakter, strijdig achtte met de VWW. Het vastgestelde plan is niet grootschalig en kent een meer open karakter.
9.2.
In de VWW is vermeld dat de bestaande hoogte als uitgangspunt wordt genomen. In het vorige plan was voor het gebied een bouwhoogte van ten hoogste 8 m opgenomen. Op grond van het vorige plan gold het maaiveld als uitgangspunt voor het bepalen van de bouwhoogte. In het huidige plan is dat het NAP. Het maaiveld ter plaatse ligt volgens de plantoelichting op 3,7 m +NAP. In het plan zijn de bouwhoogtes in het noordelijke bouwvlak maximaal 17 m met aan de oostelijke zijde daarvan een hoogte van maximaal 21,5 m +NAP. Verder is niet in geschil dat voor de bestaande rode loods die in het noorden van het plangebied staat, maar dan juist aan de westkant, en 1.300 m2 groot is, een vergunning is verleend voor een hoogte van 14,7 m +NAP. Hoewel het verschil tussen de oude en de nieuwe bouwhoogtes dus op bepaalde deellocaties kleiner is dan de stichting en [appellant sub 2] veronderstellen, zijn de maximale bouwhoogtes in het huidige plan ook na correctie voor het NAP hoger dan wat het vorige planologisch regime en de vergunning voor de rode loods mogelijk maakten. Dat verschil varieert afhankelijk van de voorziene bouwlocatie van 2,3 m tot 9,8 m +NAP. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom met deze ruimere bouwhoogtes in het plan is voldaan aan het uitgangspunt van de VWW om aan te sluiten bij de bestaande bouwhoogtes. De raad heeft met zijn stelling dat de sanering en herontwikkeling van het gebied financieel haalbaar moeten zijn, onvoldoende gemotiveerd waarom het vanuit landschappelijk oogpunt aanvaardbaar is om voor de hoogtes af te wijken van de beleidsuitgangspunten en ontwikkelprincipes in de VWW. Het besluit is in dit opzicht in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het betoog slaagt.
Wat betreft de stelling dat de VWW geen woningbouwplannen mogelijk maakt gelet op het negatieve advies over de 400 woningen, overweegt de Afdeling dat in de paragraaf "Herontwikkeling BBT - woningbouw" in deel C van de VWW is weergegeven hoe dat eerdere voornemen was vormgegeven. Nog daargelaten dat het nu om 100 woningen gaat en niet om 400, was ook de indeling van het gebied anders. De stelling dat dit plan vanwege een negatief advies over eerdere voornemens niet had mogen worden vastgesteld, valt niet te baseren op de VWW. Het betoog slaagt niet.
Externe veiligheid
10.	De stichting betoogt dat het plan onaanvaardbare risico’s voor de externe veiligheid met zich brengt. Zij stelt dat de raad eraan voorbij is gegaan dat het plan direct aan de Afgedamde Maas ligt en dat dit een transportroute voor gevaarlijke stoffen is. Ter zitting heeft de stichting verduidelijkt dat zij bedoelt dat niets eraan in de weg staat dat over de Afgedamde Maas gevaarlijke stoffen worden vervoerd. De stichting voert aan dat de raad in strijd met artikel 4 van het Besluit externe veiligheid transportroutes (hierna: Bevt) geen berekening heeft uitgevoerd voor het plaatsgebonden risico. Artikel 7 van het Bevt wordt aangehaald in de toelichting op het bestemmingplan, maar er wordt geen zorgvuldig, verantwoord gevolg aan gegeven. Tot slot stelt de stichting dat de artikelen 8 en 9 van het Bevt worden genegeerd, door niet in te gaan op de dichtheid van personen, het groepsrisico en de maatregelen ter beperking daarvan. Ook de mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico, inclusief de voor- en nadelen daarvan, zijn niet onderzocht. Volgens de plantoelichting zou de Veiligheidsregio om advies worden gevraagd, maar niet is gebleken dat die in de gelegenheid is gesteld om een advies uit te brengen.
10.1.
De raad stelt dat de stichting wat betreft de externe veiligheid, geen rechtstreekse gevolgen zal ondervinden van de bebouwing en functies die het plan mogelijk maakt. De belangen van de stichting zijn louter dat het plangebied niet bebouwd zal worden, althans in ieder geval niet wordt ingevuld zoals mogelijk wordt gemaakt met het vastgestelde bestemmingsplan. Het beleid en de regelgeving voor externe veiligheid strekken niet ter bescherming van de belangen van de stichting. Om die reden moet deze beroepsgrond buiten behandeling blijven, meent de raad.
Inhoudelijk stelt de raad dat op grond van artikel 4, eerste lid, van het Bevt in samenhang met artikel 2, onder a, van het Bevt bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor gronden in de omgeving van een transportroute, niet zijnde een basisnetroute, bij nieuw toe te laten kwetsbare objecten de grenswaarde 10-6 per jaar in acht moet worden genomen. Bij nieuw toe te laten beperkt kwetsbare objecten is de richtwaarde 10-6 per jaar. In artikel 1, eerste lid, van het Bevt wordt het begrip ‘transportroute’ gedefinieerd als basisnetroute of weg, niet zijnde een basisnetroute, in beheer bij gemeente, provincie of waterschap, waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Artikel 4 van het Bevt is dus gelet op de definitie van transportroute niet van toepassing op de Afgedamde Maas. De Afgedamde Maas is namelijk geen basisnetroute of weg. Het plan is daarom niet in strijd met artikel 4 van het Bevt vastgesteld. En daarom is het plan wat betreft de Afgedamde Maas ook niet in strijd met artikel 8 van het Bevt. Die bepaling gaat immers ook over een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk gelegen is binnen een bepaalde afstand van een transportroute.
Tot slot steIt de raad dat voldoende is ingegaan op de bestrijding en beperking van de omvang van een ramp en op de mogelijkheden voor personen om zich in veiligheid te brengen indien zich daar een ramp voordoet. Hoewel dat niet is vermeld in de plantoelichting, geldt wat daarin is besproken over externe veiligheid in gelijke zin voor de Afgedamde Maas. Anders dan de Waal is de Afgedamde Maas geen belangrijke binnenvaartweg. Dit maakt dat als voor de Waal bij de vaststelling van het bestemmingsplan kan worden voldaan aan artikel 7 van het Bevt, zoals is verantwoord in de plantoelichting, dit volgens de raad ook geldt voor de Afgedamde Maas. De raad wijst erop dat in tegenstelling tot de Waal op de Afgedamde Maas geen vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt anders dan vloeibare brandstoffen in bunkerschepen. Uit een studie van november 2005 van het voormalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat volgt dat langs de Afgedamde Maas het groepsrisico beneden de oriëntatiewaarde ligt. Sinds die studie zijn geen wijzigingen bekend die nu tot een andersluidend oordeel over de oriëntatiewaarde zouden moeten leiden.
10.2.
De Afdeling overweegt dat de doelstelling van de stichting het opkomen voor de ontwikkeling van Woudrichem als prettig leefbare gemeenschap voor haar huidige en toekomstige bewoners is. Daaronder valt ook de bescherming van die toekomstige bewoners tegen calamiteiten met gevaarlijke stoffen op de Afgedamde Maas of de Waal. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding op grond van artikel 8:69a van de Awb (relativiteitsvereiste) het betoog buiten beschouwing te laten.
De raad heeft zich gelet op de omschrijving van een transportroute in het Bevt terecht op het standpunt gesteld dat de Afgedamde Maas geen transportroute in de zin van het Bevt is. De raad heeft zich daarom ook terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 4 van het Bevt geen berekening hoeft te worden uitgevoerd voor het plaatsgebonden risico. Omdat het plangebied niet ligt binnen 200 m van een transportroute als bedoeld in het Bevt, is artikel 8 van het Bevt ook niet van toepassing. Verder heeft de stichting het standpunt van de raad over het groepsrisico vanwege transport over de Afgedamde Maas niet inhoudelijk bestreden. In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad uit oogpunt van externe veiligheid het plan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.
Over de toets aan artikel 7 overweegt de Afdeling dat de raad in paragraaf 4.6 van de plantoelichting heeft vermeld hoe aan artikel 7, onder a en b, van het Bevt wordt voldaan. De stichting heeft niet onderbouwd waarom de toelichting op dit punt onjuist of onvolledig is.
Over artikel 9 van het Bevt overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting desgevraagd heeft toegelicht dat het bestuur van de veiligheidsregio op de hoogte is gebracht van het plan. De stichting heeft dat niet bestreden. Dat nog nader overleg zou plaatsvinden, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat artikel 9 van het Bevt is geschonden.
Gelet op het voorgaande slaagt het betoog over de externe veiligheid niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking en alternatieve locaties
11.	De stichting betoogt dat in de toelichting niet is gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de woningbehoefte kan worden voorzien. Zij wijst erop dat de Kwaliteitscommissie meermaals erop heeft aangedrongen om binnendijks naar locaties te kijken in plaats van naar het buitendijkse gebied Hoge Maasdijk.
11.1.
De Afdeling overweegt dat het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied" ter plaatse voorzag in een bedrijfsbestemming. De planlocatie ligt daarom in een bestaand stedelijk gebied. De vraag of het gebied binnendijks of buitendijks ligt, staat los van de vraag of het gebied binnen of buiten bestaand stedelijk gebied ligt. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is voorbereid.
Over de vraag of binnendijks een alternatieve locatie had moeten worden aangewezen om de woningen te realiseren overweegt de Afdeling dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging moet maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft ter zitting inzichtelijk gemaakt dat binnendijks onvoldoende locaties beschikbaar zijn om het bouwplan voor 100 woningen tot uitvoering te brengen. Volgens de raad is dit aantal woningen nodig om het project voor marktpartijen aantrekkelijk te houden. Verder heeft de raad erop gewezen dat deze locatie de meest logische is, omdat het gebied in de Verordening is aangeduid als "integratie stad-land". Gelet op deze motivering ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet binnen de hem toekomende beleidsruimte voor deze locatie heeft kunnen kiezen. Dit betoog slaagt niet.
Verkeersbewegingen
12.	De stichting stelt dat de effecten op de verkeersveiligheid van schoolgaande kinderen niet zijn onderzocht. Zij wijst erop dat de route Acacialaan - Hoge Maasdijk - Schapendam dagelijks door 250 leerlingen wordt gebruikt.
[appellant sub 2] stelt dat het plan nadelige gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid. Er zal volgens hem meer verkeer voor zijn huis langsrijden naar het parkeerterrein bij de jachthaven, of verder naar het restaurant. Onder verwijzing naar een rapport van 7 juni 2019, dat door De Verkeersdeskundige in zijn opdracht is opgesteld, betoogt [appellant sub 2] dat de raad ten onrechte de verkeersgeneratie van de bedrijfsactiviteiten van 560 motorvoertuigen per etmaal (hierna kortweg: mvt) heeft verrekend met de verkeersgeneratie van het plan. Hij wijst erop dat de bedrijfsactiviteiten al jaren gestopt zijn. De 560 mvt die de raad berekent voor de huidige situatie waarin het bedrijventerrein in gebruik is, mogen dus niet gesaldeerd worden met de 905 mvt die het plan zal genereren. Ook zijn de maximaal wenselijke intensiteiten op de Acacialaan volgens de VWW 2.500 mvt. De huidige intensiteiten zijn al 2.450 mvt. De verkeersgeneratie vanwege het plan leidt dus tot een overschrijding van dat maximum, aldus [appellant sub 2]. Verder stelt hij dat de raad ten onrechte aan gepubliceerde voorkeursintensiteiten toetst, maar eraan voorbijgaat dat dit theoretische getallen voor optimale verkeerssituaties zijn. Dat laatste is niet het geval in de omgeving van het plangebied, zodat van lagere voorkeursintensiteiten moet worden uitgegaan. Tot slot betoogt hij dat de intensiteiten op de Hoge Maasdijk zelf niet beschreven zijn. De smalle breedte van de weg en de aansluiting op de Sluis betekenen volgens hem dat de maximale capaciteit van de Hoge Maasdijk 1.000 tot 2.000 mvt is.
12.1.
De raad heeft gesteld dat [appellant sub 2] geen belang heeft bij de verkeersafwikkeling van het plan.
De raad stelt inhoudelijk dat het verkeer van en naar het plangebied niet langs het huis van [appellant sub 2] komt. Het verkeer vanuit het plangebied zal gaan via de Hoge Maasdijk en dan splitsen in de Acacialaan ten zuidwesten van het plangebied of het doorlopende deel van de Hoge Maasdijk ten zuidoosten van het plangebied oprijden. Het is niet aannemelijk dat het verkeer naar het plangebied of uit het plangebied verder met de auto naar het noordwesten rijdt. Het deel van De Hoge Maasdijk dat langs het plangebied loopt, gaat na het bruggetje bij de jachthaven over in de Sluis, waaraan [appellant sub 2] woont, en enkele meters daarna in de Schapendam. De Schapendam is een doodlopende weg voor auto’s vanuit de richting van het plangebied. Automobilisten kunnen alleen in omgekeerde richting rijden, dus vanuit de vesting naar het plangebied. Verder stelt de raad dat hij een verkeerskundige van de gemeente de situatie nogmaals heeft laten beoordelen. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een notitie van 18 februari 2021. Volgens de notitie zijn geen problemen in het kader van de verkeersafwikkeling en -veiligheid te verwachten op de Acacialaan.
12.2.
De Afdeling begrijpt het betoog van de raad over het belang zo dat hij bedoelt dat artikel 8:69a van de Awb (relativiteit) aan behandeling van deze beroepsgrond in de weg staat. De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] nabij het plangebied en de ontsluitingswegen daarnaartoe woont. Hij heeft er daarom belang bij om onaanvaardbare verkeershinder en verkeersonveilige situaties bij zijn woning te voorkomen. De Afdeling ziet daarom geen reden om het betoog over verkeer buiten beschouwing te laten.
In het akoestisch rapport bij de plantoelichting en de notitie van 18 februari 2021 is vermeld dat de toekomstige verkeersintensiteit op het noordelijke, naar de vesting lopende, deel van de Hoge Maasdijk wordt geschat op 1.200 mvt. 740 mvt hiervan zijn toegerekend aan de 100 woningen en 165 aan de bedrijfsactiviteiten. Van deze in totaal 905 mvt is de berekende huidige hoeveelheid van 560 mvt afgetrokken, wat een totale toename van 345 mvt als gevolg van dit plan oplevert. Dat aantal is ook aangehouden in het akoestisch rapport dat bij de plantoelichting is gevoegd.  Verder is - samengevat weergegeven - vermeld dat de afslag naar het plangebied, gezien vanaf de Acacialaan, al ruim voor de woning van [appellant sub 2] is.
Over de hoeveelheid motorvoertuigen op de Acacialaan is in de notitie gesteld dat de 2.450 mvt een berekende intensiteit is voor 2030 inclusief de maximale planontwikkelingen, waartoe ook het huidige plan behoort. De huidige intensiteit op de Acacialaan was in 2018 1.669 mvt. Zelfs als niet gesaldeerd wordt voor de wegvallende verkeersbewegingen van het huidige bedrijventerrein, dan nog zou de maximale wenselijke capaciteit zo beperkt worden overschreden, dat de raad dit aanvaardbaar acht. Daarbij wordt er in de notitie op gewezen dat een substantieel deel van de toenemende verkeersgeneratie niet via de Acacialaan, maar via andere (provinciale) wegen wordt afgewikkeld. Tot slot is in de notitie vermeld dat in de huidige situatie de verkeersafwikkeling nooit een probleem is geweest en dat alleen bij een grote toeloop van toeristen enige congestie zou kunnen optreden.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet het aantal motorvoertuigen in de nieuwe plansituatie had mogen salderen met de bestaande, berekende, hoeveelheid motorvoertuigen van het bedrijventerrein. Het bedrijventerrein is immers in gebruik en planologisch is dat gebruik ook nog mogelijk. Verder acht de Afdeling het aannemelijk dat de bewoners van het plangebied al ruimschoots voor het punt waar de Hoge Maasdijk overgaat in de Sluis, de Hoge Maasdijk zullen hebben verlaten om het plangebied te bereiken. Binnen het plangebied liggen immers ook de parkeerplekken voor de bewoners. De raad heeft het daarom aannemelijk mogen achten dat het verkeer als gevolg van het plan slechts in zeer geringe mate toeneemt bij de woning van [appellant sub 2]. De stelling van [appellant sub 2] ter zitting dat van een tweemaal zo hoog aantal verkeersbewegingen moet worden uitgegaan, heeft hij niet nader onderbouwd. Ook verder heeft [appellant sub 2] de verkeersintensiteiten genoemd in de notitie van 18 februari 2021 niet inhoudelijk overtuigend bestreden.
Over het fietsverkeer van de schoolgaande jeugd heeft de raad gesteld dat vrachtverkeer in de omgeving aanzienlijk afneemt als gevolg van het plan en dat dit bijdraagt aan de verkeersveiligheid op de Acacialaan en de Hoge Maasdijk. De stichting en [appellant sub 2] hebben in de stukken en op de zitting niet inzichtelijk gemaakt waar op de aansluiting van het plangebied op de Hoge Maasdijk of de daarop aansluitende Acacialaan verkeersonveilige situaties voor fietsers ontstaan door het plan en dat de capaciteit van de wegen onvoldoende is.
In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat voor onaanvaardbare verkeershinder of verkeersonveilige situaties ter plaatse van de woning van [appellant sub 2] of nabij de uitvalswegen van het plangebied moet worden gevreesd. De betogen slagen niet.
Geluidhinder en milieudruk
13.	De stichting betoogt dat de raad in het plan ten onrechte woningen op korte afstand van de nabijgelegen scheepswerf op het perceel Hoge Maasdijk 7 - 9 mogelijk maakt. Zij voert aan dat de raad de geluidbelasting van de scheepswerf op een deel van de nieuwe woningen te laag heeft ingeschat. Een afstand van 80 m is volgens haar onvoldoende. Het geluid van de scheepswerf is op 500 m afstand nog waar te nemen. Verder stelt de stichting dat de raad ten onrechte de scheepswerf heeft aangemerkt als een bedrijf van categorie 3.2 in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering". Volgens haar zou het bedrijf onder de veel zwaardere categorie 5.1 moeten vallen, omdat de werkzaamheden in loodsen, op het buitenterrein en op de kade plaatsvinden. Voor bedrijven in deze categorie moeten veel grotere afstanden tot woningen worden aangehouden.
De stichting voert verder aan dat de raad bij de belangenafweging heeft betrokken dat bedrijfsgebouwen worden gesloopt en dat het bouwen en gebruiken van woningen leidt tot een verlaging van de milieudruk. De stichting wijst erop dat de bedrijfsactiviteiten binnen de te slopen panden nu inpandig plaatsvinden en zonder nachtdiensten. De huidige milieudruk op de omgeving is dus volgens haar niet hoger dan bij de geplande grootschalige woningbouw. Ook levert de geplande hoogbouw meer geluidhinder en lichthinder op.
13.1.
De raad stelt dat de richtafstanden in de VNG-brochure niet strekken tot bescherming van de belangen waarvoor de stichting opkomt. Het belang van het woon- en leefklimaat in de woningen binnen het plangebied en het daarmee samenhangende belang voor het nabijgelegen gebied, kunnen niet als een belang van de stichting worden aangemerkt. Deze beroepsgrond moet daarom volgens de raad buiten behandeling blijven.
Inhoudelijk stelt de raad dat met de afstand van 80 m tussen de scheepswerf en de dichtstbijzijnde woonbestemming in het plangebied niet voldaan wordt aan de indicatieve richtafstanden uit de VNG-brochure. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen is echter voldoende gewaarborgd en daarmee ook de bedrijfsvoering van de scheepswerf. De raad verwijst hiervoor naar de resultaten van het akoestisch onderzoek van 12 oktober 2018. Uit dat akoestisch onderzoek volgt dat bij de bepalende woning voor het geluid zowel voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau als het maximaal geluidniveau ruimschoots wordt voldaan aan de maximaal toegestane geluidsbelasting op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Om die reden kan worden afgeweken van de afstanden van de VNG-brochure.
Over het afnemen van de milieudruk stelt de raad dat de combinatie van wonen en beperkte bedrijvigheid en de vergroting van de oppervlakte van groen en natuur in het plangebied tot meer dan de helft van de oppervlakte van het plangebied, leiden tot een verlaging van de totale milieudruk ter plaatse.
13.2.
Op het perceel Hoge Maasdijk 7 - 9, mag volgens artikel 6.1.2, onder a, van de planregels van het plan "Buitengebied" een aannemersbedrijf aanwezig zijn. Ten tijde van het vaststellen van het plan was hier een scheepswerf gevestigd.
De raad heeft voor het bepalen of de geluidbelasting ter plaatse van de nieuwe woningen aanvaardbaar kan worden geacht, blijkens het akoestisch rapport bij de plantoelichting de VNG-brochure toegepast. De scheepswerf valt onder categorie 5.1 van de VNG-brochure. Omdat de aanbevolen afstand voor deze categorie bedrijven niet wordt gehaald, is het stappenplan van hoofdstuk 2.3 van de VNG-brochure toegepast. Voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau moet dan bij de woningen 50 dB(A) gegarandeerd zijn en voor de piekgeluiden 70 dB(A). In tabel 3, in paragraaf 4.2 van het akoestisch rapport, zijn waarden berekend die lager liggen dan of gelijk zijn aan 50 dB(A) en 70 dB(A). De stichting heeft de resultaten in het akoestisch rapport niet inhoudeljik bestreden. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ter plaatse van de nieuwe woningen niet voor onaanvaardbare geluidhinder als gevolg van de scheepswerf hoeft te worden gevreesd. Dit betoog slaagt niet.
Hoeveelheid woningen
14.	[appellant sub 2] betoogt dat artikel 6.2.2. van de planregels lijkt te suggereren dat er per bestemmingsvlak met de bestemming "Woongebied" 100 woningen mogen worden gebouwd. Hij stelt dat in het plan verzekerd had moeten worden dat in het hele plangebied maximaal 100 woningen mogen worden gebouwd.
14.1.
De Afdeling overweegt dat dat artikel op geen enkele andere manier kan worden uitgelegd dan dat het plan binnen de totale bestemming "Woongebied" 100 woningen mogelijk maakt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit punt onduidelijk is. Dit betoog faalt.
Beschermd stadsgezicht
15.	[appellant sub 2] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de bestemming "Waarde - Beschermd Stadsgezicht" die is toegekend aan een strook grond in het noorden van het gebied, de cultuurhistorische waarden van het gebied kunnen worden geborgd.
15.1.
De raad stelt dat de gronden in het noordelijk deel van het plangebied in 1972 zijn aangewezen als beschermd stadsgezicht. Om die reden is de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd Stadsgezicht" toegekend aan deze gronden. Deze dubbelbestemming brengt met zich dat indien op de gronden met de vigerende bestemming "Woongebied" wordt gebouwd, naast de bouwregels die gelden voor die bestemming ook voldaan moet worden aan de bouwregels van artikel 7.2. Bovendien is in artikel 6.3.2 van de planregels aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid gegeven om in verband met de beeldkwaliteit van het gebied nadere eisen te stellen aan de situering en vorm van gebouwen. Ten opzichte van de bestaande planologische situatie is er daarom een positief effect op de samenhangende bebouwing en ruimtelijke structuur ter plaatse. De raad wijst er verder op dat het ten tijde van de aanwijzing als beschermd stadsgezicht niet de bedoeling was om het stedenbouwkundige plan voor de omgeving te bevriezen.
15.2.
De Afdeling overweegt dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat alleen de inundatiesluis en de promenade langs de jachthaven tot het beschermd stadsgezicht horen. De sluis ligt buiten het plangebied. De promenade ligt er binnen. De dubbelbestemming "Waarde - Beschermd Stadsgezicht" is echter aan een grotere oppervlakte in het noorden van het plangebied toegekend dan alleen de promenade. Op die gronden zijn geen beschermenswaardige stadsgezichten aanwezig. Met de dubbelbestemming heeft de raad willen uitdrukken dat de ontwikkelingen hier een uitstralend effect kunnen hebben op het beschermd stadsgezicht, ook al liggen de bepalende waarden buiten het plangebied. Dat mag, maar daarmee heeft de raad niet gemotiveerd hoe de planregeling voor de gronden binnen het plangebied die waarden die feitelijk buiten het plangebied liggen, borgt. De raad heeft daarmee niet de bescherming geregeld die hij wenselijk acht. In het verlengde daarvan volgt uit de artikelen 7.1 en 7.2 van de planregels niet duidelijk op welke wijze het beschermde stadsgezicht gewaarborgd moet worden. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel tot stand gekomen. Het betoog slaagt.
Beeldkwaliteitsplan
16.	[appellant sub 2] betoogt dat een beeldkwaliteitsplan had moeten worden opgesteld.
16.1.
De Afdeling overweegt dat geen rechtsregel dwingt tot het opstellen van een beeldkwaliteitsplan voorafgaand aan het vaststellen van een bestemmingsplan of tot het opnemen daarvan in de planregels. Dit betoog slaagt niet.
Onnodige bouwhoogte
17.	[appellant sub 2] betoogt dat uit contact met de projectontwikkelaar is gebleken dat diens bouwplan uitgaat van een lagere bouwhoogte dan in het bestemmingsplan is toegestaan.
17.1.
Ter zitting heeft [partij] toegelicht dat die mededeling erover ging dat een kleine marge nodig is en dat waarschijnlijk 10 tot 40 cm onder de in het plan mogelijk gemaakte hoogtes wordt gebleven. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid rekening kunnen houden met zo’n dergelijke beperkte marge. De Afdeling ziet daarom in het hier aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad heeft voorzien in een onnodig grote bouwhoogte. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Natuurwaarden
18.	[appellant sub 2] betoogt dat ten onrechte in het bij het ontwerp van het plan gevoegde advies natuurwaarden en voortoets van 7 juni 2018, opgesteld door Bügel Hajema, als uitgangspunt is genomen dat het bedrijventerrein in gebruik is. Het bedrijventerrein is echter sinds jaren maar voor een klein deel in gebruik. Volgens hem heeft de raad ten onrechte gesteld dat het juridisch planologisch kader het uitgangspunt moet zijn.
18.1.
Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, onder 6.1, moet een passende beoordeling worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
In het bij de plantoelichting van het ontwerp van het besluit gevoegde rapport van Bügel Hajema van 7 juni 2018 is vermeld dat bij de AERIUS-berekeningen voor de huidige emissies de in gebruik zijnde bedrijfsruimte (11.225 vierkante meter) als uitgangspunt is gekozen. Deze oppervlakte is een vierde van de gronden met de bedrijfsbestemming en het bouwvlak in het vorige plan. De verkeersgeneratie van die bedrijfsruimte is berekend aan de hand van de CROW-kengetallen. Dit uitgangspunt is ongewijzigd gebleven in het definitieve rapport van 11 oktober 2018, dat hij de plantoelichting is gevoegd. Niet gesteld of gebleken is dat de bestaande bedrijfsactiviteiten die tot uitgangspunt zijn genomen, niet legaal waren. [appellant sub 2] heeft voorts het aantal vierkante meters niet bestreden. De Afdeling ziet in het aangevoerde daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad tot uitgangspunt heeft genomen dat alle gronden met een bedrijfsbestemming in gebruik zijn en dat hij daarmee niet van de juiste referentiesituatie is uitgegaan. Dat in de nota van zienswijzen abusievelijk is vermeld dat de juridisch-planologische situatie als uitgangspunt moet worden aangehouden, maakt niet dat de raad niet mocht uitgaan van de juistheid van de rapporten van 7 juni 2018 en 11 oktober 2018. Dit betoog slaagt niet.
Molenbiotoop
19.	[appellant sub 4], de stichting en [appellant sub 2] betogen dat de voorziene bouwhoogtes een aantasting betekenen van de windvang van de molen. Dat zal volgens hen een vermindering van de cultuurhistorische waarden in het gebied betekenen. [appellant sub 4] vreest daarnaast economisch nadelige gevolgen, omdat de molen minder uren kan draaien. Ook zullen de wieken onregelmatiger belast worden. [appellant sub 4] voert aan dat de molenbiotoop in artikel 14.3.2 van de planregels onjuist is geregeld. Volgens hem is deze bepaling onduidelijk en is de daarin opgenomen berekeningsformule niet op juiste wijze toegepast. Door enkele waarden buiten de constante van 0,2 te houden, is nu veel hogere bebouwing mogelijk dan wenselijk. Het was beter geweest als de formule als volgt was geformuleerd: H=x/n+c * (v+s+hm), zoals ook standaard wordt gehanteerd door de stichting De Hollandsche Molen. De waarden voor de stellinghoogte (s) en de hoogte van het maaiveld bij de molen ten opzichte van het NAP (hm) zouden dan wel worden vermenigvuldigd met de constante. Die constante is 0,2, zodat de toegestane bouwhoogte fors minder zou moeten zijn. Als de formule op juiste wijze was opgeschreven, dan was de maximale bouwhoogte in het noorden van het plangebied 12 meter geweest. Tot slot betoogt [appellant sub 4] in dit kader dat ten onrechte bij de uitkomst van de waarde voor de hoogte van het bouwwerk (H) niet is vermeld dat dit ten opzichte van NAP is.
19.1.	1.1.
De raad betoogt dat er in het plan voor is gekozen om de bouwhoogtes af te stemmen op het NAP en niet op het maaiveld. Volgens hem geeft het uitgaan van het NAP duidelijker weer hoe hoog het gebouw uiteindelijk zal zijn. Verder stelt hij dat om de ten opzichte van het NAP aangehouden hoogtes uit het bestemmingsplan goed te kunnen vergelijken met de hoogte van de molenbiotoop, de formule zoals opgenomen in de planregels is aangehouden. In het plan is immers ook de maximale bouwhoogte ten opzichte van het NAP aangehouden. Verder stelt de raad dat het voorstel van [appellant sub 4] betrekking heeft op een zogeheten grondzeiler-molen. De molen Nooit Gedagt is echter een stellingmolen, waarbij de onderkant van de wieken op ongeveer dezelfde hoogte uitkomen als de stelling. De raad heeft voor het bepalen van de formule voor dit plan advies ingewonnen bij Erfgoed Brabant. De molenbiotoopformules die voor andere molens zijn opgenomen in twee andere bestemmingsplannen worden door Erfgoed Brabant niet geschikt geacht voor een stellingmolen zoals de korenmolen Nooit Gedagt. De formules in die plannen gaan vanwege de correctiefactor over de waarden s (stellinghoogte), hm (hoogte maaiveld molen) en v (halve hoogte gevlucht) namelijk uit van de onderste wiek van de molen als ondergrens. Daarmee gaat die formule uit van een grondzeiler-molen en niet van een stellingmolen. Dit terwijl bij een stellingmolen de ondergrens van de wieken - dus het laagste deel van de molen dat beïnvloed wordt door de wind - wordt gevormd door het stellingniveau. Hierdoor moet bij een stellingmolen alleen een correctie plaatsvinden over het gevlucht, niet ook over de stellinghoogte en hoogte maaiveld van de molen. De voorgestelde formule H= x/n + c * (v+s+hm) is daarom in dit geval onjuist en niet overgenomen voor het plan. Bovendien zou het aanhouden van de formule van [appellant sub 4] een te verstrekkende en onnodige beperking voor de woningbouw opleveren. De toegestane hoogte van de nieuwe gebouwen zou dan ruim onder de stellinghoogte komen te liggen. Het plan zal niet leiden tot een onaanvaardbare windbelemmering of onaanvaardbare belasting van het wiekenkruis en een afname van het vermogen van en het zicht op de molen. Daarmee zal ook geen afname van de productie te verwachten zijn. Tot slot stelt de raad dat de windrichtingen ter plaatse in 2018 in kaart zijn gebracht en dat de wind gemiddeld slechts 3 dagen per jaar uit de richting van het plangebied komt. Dit houdt in dat het plangebied ligt in één van de richtingen waar de wind het minst vandaan komt.
19.2.	1.2.
Over de toepassing van de correctiefactor van 0,2 op de stellinghoogte en de hoogte van het maaiveld bij de molen overweegt de Afdeling dat uit de e-mailcorrespondentie tussen de raad en Erfgoed Brabant blijkt dat het gangbaar is om de formule H=x/n+c * (v+s+hm) te hanteren. De Afdeling overweegt verder dat ook uit de formule voor molenbiotopen die de stichting De Hollandsche Molen op internet publiceert blijkt dat in ieder geval de stellinghoogte - indien van toepassing - wordt vermenigvuldigd met een constante. Uit de informatie die de stichting De Hollandsche Molen bij deze formule beschikbaar stelt, blijkt niet dat deze formule niet ook kan worden gebruikt voor stellingmolens en uitsluitend geschikt is voor grondzeilers. De raad heeft zijn motivering dat de formule niet direct toepasbaar is voor stellingmolens in het algemeen en vooral voor grondzeilers geschikt is, niet nader onderbouwd. Dit terwijl wel vaststaat dat de genoemde formule een gangbare is. Zo heeft de raad bijvoorbeeld geen informatie van stichting De Hollandsche Molen overgelegd waaruit blijkt dat de formule niet ook voor stellingmolens geschikt is, of dat de formule die de raad heeft gekozen in dit geval (ook) juist is. Evenmin geeft de overgelegde e-mailwisseling tussen de raad en Erfgoed Brabant voldoende steun voor de stelling dat de formule die in het plan opgenomen is in dit geval de juiste is. Het besluit berust daarom in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het betoog slaagt.
19.3.
Over de stelling dat het NAP moet worden toegevoegd voor de waarde H, overweegt de Afdeling dat op grond van de planregels voor de bouwhoogtes al moet worden uitgegaan van het NAP. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 14.3.2 van de planregels in zoverre onzorgvuldig tot stand is gekomen of tot rechtsonzekerheid leidt. Dit betoog slaagt niet.
Maatschappelijke uitvoerbaarheid en draagvlak
20.	De stichting betoogt dat een toelichting op de maatschappelijke uitvoerbaarheid ontbreekt.
20.1.
De Afdeling overweegt dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt dat er 427 inschrijvingen voor de woningen zijn. De stichting heeft verder niet onderbouwd waarom in dit geval het plan maatschappelijk niet uitvoerbaar zou zijn. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan maatschappelijk uitvoerbaar is. Voor zover de stichting heeft bedoeld dat er onder de huidige bevolking van Woudrichem geen draagvlak is voor woningen in het gebied, overweegt de Afdeling dat de stichting niet alleen ook dit niet heeft onderbouwd, maar dat er ook geen wettelijke regel bestaat die bepaalt dat een plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor al ten tijde van het besluit voldoende draagvlak bestaat onder de inwoners van een gemeente. Het betoog faalt.
Onjuiste uitgangspunten en onzorgvuldigheden
21.	De stichting heeft tot slot betoogt dat enkele termen in de plantoelichting niet verduidelijkt zijn. In de plantoelichting is vermeld dat het plan bijzonder is en dat de concurrentiekracht van Nederland moet worden vergroot. Volgens de stichting is niet uitgelegd wat hiermee wordt bedoeld.
21.1.
De Afdeling overweegt dat aan de plantoelichting op zichzelf geen bindende betekenis toekomt. De termen die voor de stichting onduidelijk zijn, houden geen verband met juridisch bindende regels uit het plan. Alleen al hierom kan deze beroepsgrond niet slagen.
Slotconclusie
22. De beroepen van het college, de stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] zijn gegrond. Omdat het niet aannemelijk is dat het plan zal worden uitgevoerd zonder een verwezenlijking van de bestemmingen "Woongebied" en "Waarde - Beschermd Stadsgezicht", ziet de Afdeling aanleiding het gehele plan te vernietigen.
23. De raad moet aan [appellant sub 2] de proceskosten vergoeden. De raad hoeft aan het college, de stichting en [appellant sub 4] geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.	verklaart de beroepen gegrond;
II.	vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Altena van 13 november 2018 waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied - Hoge Maasdijk - 2018" is vastgesteld;
III.	veroordeelt de raad van de gemeente Altena tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV.	gelast dat de raad van de gemeente Altena aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) voor Stichting Respectvolle Ontwikkeling Hoge Maasdijk, € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 4] en € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) voor het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021
361.
BIJLAGE
Regels uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
Artikel 2.13.2, eerste lid, van het Barro luidt:
"Als erfgoed van uitzonderlijke universele waarden worden aangewezen:
a. Nieuwe Hollandse Waterlinie, waar de plaats indicatief geometrisch is vastgelegd in het GML-bestand bij dit besluit is verbeeld op kaart 7. [...]"
Het tweede lid luidt: "Bij verordening werken de desbetreffende provinciale staten de begrenzing van de erfgoederen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, geometrisch nader uit."
Artikel 2.13.3 luidt: "In bijlage 8 zijn voor ieder erfgoed van uitzonderlijke universele waarde de kernkwaliteiten in hoofdlijnen beschreven."
In bijlage 8 van het Barro zijn de kernkwaliteiten voor de NHW als volgt omschreven:
"1. Het unieke, in samenhang met het landschap ontworpen negentiende en twintigste-eeuwse hydrologische en militairverdedigingssysteem, bestaande uit:
- inundatiegebieden;
- zone met verdedigingswerken als forten, batterijen, lunetten betonnen mitrailleurkazematten en groepsschuilplaatsen in hun samenhang met de omgeving;
- voormalige schootsvelden (visueel open) en verboden kringen (merendeels onbebouwd gebied) rondom de forten;
- waterwerken als waterlichamen, sluizen, inlaten, duikers, en dijken functionerend in samenhang met verdedigingswerken en inundatiegebieden;
- overige elementen als beschutte wegen, (resten van) loopgraven en tankgrachten;
- de landschappelijke inpassing en camouflage van de voormalige militaire objecten;
- de historische vestingstructuur van de vestingsteden Muiden, Weesp, Naarden, Nieuwersluis, Gorinchem en Woudrichem;
2. Grote openheid;
3. Groen en overwegend rustig karakter."
Artikel 2.13.4, eerste lid, van het Barro luidt:
"1. Bij provinciale verordening worden kernkwaliteiten uitgewerkt en geobjectiveerd.
2. Bij provinciale verordening worden in het belang van de instandhouding en versterking van de kernkwaliteiten regels gesteld omtrent de inhoud van of de toelichting bij bestemmingsplannen [...]"
3. Bij de verordening worden in ieder geval regels gesteld die bewerkstelligen dat een bestemmingsplan [...] geen activiteiten mogelijk maakt ten opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan die de kernkwaliteiten, bedoeld in het eerste lid, aantasten."
Regels uit het Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Regels uit het Besluit externe veiligheid transportwegen
In artikel 1, eerste lid, van het Bevt is wordt het begrip ‘transportroute’ gedefinieerd als basisnetroute of weg, niet zijnde een basisnetroute, in beheer bij gemeente, provincie of waterschap, waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd.
Artikel 4, lid 1, luidt: "Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit dat betrekking heeft op gronden in de buurt van een transportroute, niet zijnde een basisnetroute, ten aanzien van nieuw toe te laten kwetsbare objecten de grenswaarde 10-6 per jaar in acht en houdt ten aanzien van nieuw toe te laten beperkt kwetsbare objecten rekening met de richtwaarde 10-6 per jaar."
Lid 2 luidt: "Het plaatsgebonden risico wordt berekend volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels".
Artikel 7 luidt: "In de toelichting bij een bestemmingsplan en in de ruimtelijke onderbouwing van een omgevingsvergunning wordt, voor zover het gebied waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft binnen het invloedsgebied ligt van een weg, spoorweg of binnenwater waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, in elk geval ingegaan op:
a. de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp op die weg, spoorweg of dat binnenwater, en
b. voor zover dat plan of die vergunning betrekking heeft op nog niet aanwezige kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten: de mogelijkheden voor personen om zich in veiligheid te brengen indien zich op die weg, spoorweg of dat binnenwater een ramp voordoet."
Artikel 8 luidt: "1. Indien een bestemmingsplan of omgevingsvergunning betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk gelegen is binnen 200 meter van een transportroute, wordt in de toelichting bij dat plan onderscheidenlijk in de ruimtelijke onderbouwing van die vergunning tevens ingegaan op:
a. 1°. De dichtheid van personen in het invloedsgebied van de transportroute op het tijdstip waarop het plan of besluit wordt vastgesteld, rekening houdend met de in dat gebied reeds aanwezige personen en de personen die in dat gebied op grond van het geldende bestemmingsplan of de geldende bestemmingsplannen of een omgevingsvergunning redelijkerwijs te verwachten zijn, en
2°. De als gevolg van het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning redelijkerwijs te verwachten verandering van de dichtheid van personen in het gebied waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft;
b. het groepsrisico op het tijdstip waarop het plan of de vergunning wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat plan of besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de oriëntatiewaarde;
c. de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die bij de voorbereiding van het plan of de vergunning zijn overwogen en de in dat plan of die vergunning opgenomen maatregelen, waaronder de stedenbouwkundige opzet en voorzieningen met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, en
d. de mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico en de voor- en nadelen daarvan.
2. Het eerste lid kan buiten toepassing blijven indien bij de vaststelling van het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt aangetoond dat:
a. het groepsrisico, gelet op de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 1° en 2°, niet hoger is dan 0,1 maal de oriëntatiewaarde, of
b. 1°. Het groepsrisico, gelet op de redelijkerwijs te verwachten verandering van de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 2°, met niet meer dan tien procent toeneemt, en
2°. De oriëntatiewaarde, gelet op de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 1° en 2°, niet wordt overschreden.
3. Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, bevat de toelichting bij het besluit de onderbouwing daarvan.
4. Het groepsrisico wordt berekend volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels."
Artikel 9 luidt: "Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 7, stelt het bevoegd gezag het bestuur van de veiligheidsregio in wiens regio het gebied ligt waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over de in de artikel 7 en, voor zover van toepassing, artikel 8 genoemde onderwerpen."
Regels uit de Verordening ruimte
Artikel 4.3, eerste lid, van de Verordening luidt:
"1. De toelichting bij een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied dat voorziet in nieuwbouw van woningen bevat een verantwoording over de wijze waarop:
a. de afspraken die daarover zijn gemaakt in het regionaal ruimtelijk overleg bedoeld in artikel 39.4, onder b, worden nagekomen;
b. de beoogde nieuwbouw zich verhoudt tot de afspraken bedoeld onder a, en tot de beschikbare harde plancapaciteit voor woningbouw."
Artikel 9.1 van de Verordening luidt:
"1. In afwijking van artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod op nieuwvestiging) en artikel 4.2 (stedelijke ontwikkeling) kan een bestemmingsplan, ter plaatse van de aanduiding 'Integratie stad-land' voorzien in een stedelijke ontwikkeling mits:
a. deze in samenhang en in evenredigheid geschiedt met een groene en blauwe landschapsontwikkeling binnen de aanduiding 'Integratie stad-land' of de naaste omgeving;
b. deze geen betrekking heeft op een te ontwikkelen of een uit te breiden middelzwaar- en zwaar bedrijventerrein."
Artikel 20 van de Verordening luidt:  "1. In aanvulling op hoofdstuk 3 'Structuren' strekt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Rivierbed' mede tot bescherming tegen overstroming.
2. De toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bevat een verantwoording waaruit blijkt dat:
a. de ruimtelijke ontwikkeling niet kwetsbaar is ten aanzien van de waterdiepte en de frequentie van overstromen;
b. is verzekerd dat mensen en dieren op doelmatige wijze geëvacueerd kunnen worden;
c. is verzekerd dat de permanente aanwezigheid van mensen hoogwatervrij kan plaatsvinden."
Artikel 23 van de Verordening luidt:
"1. In aanvulling op hoofdstuk 3 'Structuren' geldt ter plaatse van de aanduiding 'Nieuwe Hollandse Waterlinie' dat een bestemmingsplan:
a.  mede is gericht op behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de onderscheiden gebieden;
b.   regels stelt ter bescherming van de kernkwaliteiten van de onderscheiden gebieden.
2. De kernkwaliteiten van de Nieuwe Hollandse Waterlinie als bedoeld in het eerste lid zijn de samenhang van forten, dijken, kaden en inundatiekommen, het groene en overwegend rustige karakter en de openheid.
3. Gedeputeerde Staten geven een nadere beschrijving van de kernkwaliteiten van de Nieuwe Hollandse Waterlinie in de Cultuurhistorische Waardenkaart."
Regels uit het bestemmingsplan
Artikel 6.1 luidt: "De voor 'Woongebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen [...]"
Artikel 6.2 luidt: "Ter plaatse van de in deze bestemming bedoelde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de bestemming, en voorts met inachtneming van de volgende regels."
Artikel 6.2.2, onder a, luidt: "het aantal te bouwen woningen mag in totaal niet meer dan 100 bedragen, [...]".
Artikel 6.3.1 luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen aan de situering en/of afmetingen van gebouwen op een bouwperceel, uit het oogpunt van:
a. het waarborgen van het beoogde stedenbouwkundige (straat-)beeld;
b. ter voorkoming van een onevenredige aantasting van gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en gebouwen;
c. in verband met de verkeersveiligheid;
d. in verband met een goede milieusituatie."
Artikel 6.3.2 luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd, met inachtneming van en ter uitvoering van het bepaalde in dit artikel, nadere eisen te stellen aan de situering, afmetingen en vorm van gebouwen ter instandhouding van de ruimtelijke structuur en stedenbouwkundige kwaliteit van het gebied, zoals beschreven in het als bijlage 3 van deze regels opgenomen 'Ontwerpboek, fase 1, d.d. 22 oktober 2018' een en ander na advies te hebben gevraagd aan de monumentencommissie of een nader in te stellen adviescommissie."
Artikel 6.4.2, onder c, luidt: "Een omgevingsvergunning voor bouwen, zoals bedoeld in lid 2.1 lid 1 onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, ten behoeve van het bouwen van een hoofdgebouw, zoals bedoeld in lid 6.2.2, wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag door middel van een evacuatieplan wordt aangetoond dat mensen en dieren op doelmatige wijze geëvacueerd kunnen worden indien sprake is van een overstroming."
Artikel 7.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Waarde - Beschermd stadsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
a. de instandhouding van de karakteristieke, met historische ontwikkeling samenhangende ruimtelijke structuur en stedenbouwkundige kwaliteit van het beschermd stadsgezicht welke structuur en kwaliteit in het bijzonder bestaan uit niveauverschillen in het terrein ter plaatse van wallen, bastions en ravelijnen alsmede de schaal, parcellering, sfeer en korrelgrootte van de bebouwing en inrichting van de openbare ruimten;
b. het behoud van functionele ontwikkelingsmogelijkheden voor de vesting waarbij evenwicht moet worden gevonden met de karakteristiek van de vesting zoals hierboven aangegeven;
c. het behoud van het oorspronkelijke karakter en de oorspronkelijke structuur van openbare ruimten."
Artikel 7.2 luidt: "Op de voor Waarde - Beschermd Stadsgezicht aangewezen gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de ondersteuning en versterking van het beschermd stadsgezicht en ten dienste van de bestemming."
Artikel 11.2, onder a, van de planregels luidt: "Een omgevingsvergunning voor het bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de Notitie parkeren Aalburg, Werkendam en Woudrichem. Als de Notitie parkeren Aalburg, Werkendam en Woudrichem wordt gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden."
Artikel 11.3 van de planregels luidt: "Het is niet toegestaan om verblijfsruimten(n) van een woonfunctie of wooneenheid (overeenkomstig de begripsbepaling in het Bouwbesluit) beneden 5,4 m +NAP te realiseren."
Artikel 14.3.2 van de planregels luidt:
"Voor de bouwhoogte van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde geldt het volgende:
a. op een afstand van 100 m vanaf de molen en het gebied binnen een straal van 100 m vanaf de molen mag de hoogte niet meer bedragen dan de hoogte van de belt, zoals opgenomen in onderstaande tabel;
b. vanaf een afstand van 100 m vanaf de molen, geldt de volgende formule:
H=x/n+c*v+s+hm
Waarbij het volgende geldt:
h = hoogte bouwwerk
x = afstand obstakel tot molen
n = waardering voor de omgeving van de molen in verband met het functioneren van de molen (op basis van 140 voor open gebied, 75 voor ruw gebied, 50 voor gesloten gebied)
c = constante = 0,2
v = halve hoogte gevlucht
s= stellinghoogte
hm = hoogte maaiveld molen t.o.v. NAP
Artikel 14.3.3 van de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 14.3.2 en een hogere bouwhoogte toestaan, mits hierdoor hetzij direct, hetzij indirect het huidige en het toekomstige functioneren van de molen door windbelemmering, de waarde van de molen als landschapselement en de cultuurhistorische waarde, niet onevenredig aangetast worden. Hiertoe wordt advies ingewonnen bij een ter zake deskundige."