ECLI:NL:CBB:2021:645
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/202
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling).
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek, bedoeld in het eerste lid, voor 1 april 2018 ingediend.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 3 juli 2014 is een melding Activiteitenbesluit geaccepteerd voor de uitbreiding van het melkveebedrijf. Op 20 mei 2015 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor de activiteit bouwen voor de uitbreiding van de ligboxenstal. Appellante heeft op 18 juni 2015 een aanneemovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor € 115.000,-. De investeringen zijn uit eigen middelen gefinancierd. In juni 2015 is met de werkzaamheden voor de uitbreiding van de melkveehouderij begonnen. Op 2 juli 2015 waren de verbouwingswerkzaamheden nog in volle gang. Op 22 april 2016 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het houden van 102 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee.
2.2
Een van de vennoten van appellante, [naam] (vennoot), heeft te maken gekregen met gezondheidsproblemen. De vennoot is in november 2008 en maart 2009 getroffen door twee herseninfarcten.
2.3
Blijkens de gecombineerde opgave 2014 hield appellante op 1 april 2014 op zijn bedrijf 73 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 78 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.152 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte voorbij is gegaan aan haar verzoek conform de startersregeling tot ophoging van haar fosfaatrecht. Appellante stelt dat zij voor 2 juli 2015 is gestart als nieuw bedrijf vanwege de toetreding van de zoon tot de V.O.F..
4.2.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellante is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder voor het eerst kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2.2
Verder is er in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante was voornemens om haar bedrijf uit te breiden en is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan, gericht op uitbreiding van haar bedrijf. Appellante exploiteerde een bescheiden melkveehouderij met verouderde bedrijfsbebouwing die niet meer volstond. Vanwege de gezondheidssituatie van de vennoot was aanpassing van het bedrijf noodzakelijk. De vennoot kon niet meer alle werkzaamheden uitvoeren en ondersteuning was onontkoombaar. De oplossing is gezocht in de toetreding van de zoon. Om te voorzien in een inkomen voor twee gezinnen was enige schaalvergroting noodzakelijk. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de uitbreiding van de stal nog niet gereed. De veestapel van appellante was vanwege de bouwwerkzaamheden op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 102 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellante nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. De Nbw-vergunning is weliswaar na de peildatum verleend, maar op het moment dat het melkvee op het bedrijf werd aangevoerd beschikte appellante wel over de vereiste vergunning. Dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een disproportionele last oplevert, blijkt volgens appellante uit de door haar overgelegde financiële rapportage van ABAB accountants en adviseurs (ABAB) van 25 juni 2018. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte de bijzondere omstandigheden niet meegenomen in de 1 EP-toets. Verweerder heeft met een uiterst bescheiden motivering het beroep op artikel 1 EP afgedaan, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat appellante moet worden aangemerkt als starter in de zin
van artikel 72 Uitvoeringsbesluit, omdat niet is voldaan aan meerdere, in dit artikel genoemde, cumulatieve voorwaarden. Verweerder merkt op dat appellante in de bezwaarprocedure heeft erkend dat zij een melkveehouderij heeft voortgezet op dezelfde locatie waar in het verleden al een melkveehouderij van de ouders was gevestigd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een beroep op de startersregeling niet op gaat in het geval van een voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of andere eigendomsstructuur.
5.2.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2.2
Appellante heeft te maken gekregen met ziekte van haar vennoot, maar deze bijzondere omstandigheid maakt volgens verweerder niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst er daarbij op dat appellante in 2014 is gestart met het vergunningstraject door het indienen van de melding Activiteitenbesluit voor de uitbreiding van de bestaande stal. De omgevingsvergunning is op 24 februari 2015 aangevraagd en op 16 juli 2015 is de Nbw-vergunning aangevraagd. Appellante was van plan  om haar bedrijf uit te breiden. Hiermee is het bedrijf niet individueel afwijkend van andere bedrijven die zijn gaan uitbreiden in het licht van de afschaffing van het melkquotum. Verweerder betwist dat appellante genoodzaakt was om het bedrijf uit te breiden om vanwege het wegvallen van de arbeidscapaciteit van de vader de zoon toe te laten treden tot het bedrijf en te kunnen voorzien in een inkomen voor alle vennoten. In de combi hoofdformulieren voor de jaren 2011 tot en met 2015 en de gecombineerde opgaven voor de jaren 2016 tot en met 2018 blijkt dat de vader in ieder opgegeven jaar 38 uren of meer per week heeft gewerkt. Uit deze opgaven blijkt niet dat de arbeidscapaciteit van de vader is weggevallen en dat deze moest worden opgevangen door de zoon. De uitbreiding is volgens verweerder ingezet met het oog op bedrijfsopvolging. Dat kan volgens verweerder niet worden gekwalificeerd als een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding. Verweerder stelt dat, op het tijdstip dat appellante de uitbreiding heeft ingezet, het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was, ook omdat al in 2013 is gewaarschuwd dat overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellante niet navolgbaar. Appellante is echter vast blijven houden aan de geplande omschakeling en heeft de bouwwerkzaamheden uitgevoerd. De gevolgen van deze beslissingen komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellante. Verweerder is van mening dat het niet voorhanden hebben van de juiste vergunningen op peildatum wel degelijk reden vormt om aan te nemen dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Op de peildatum hield appellante bovendien meer dieren dan toegestaan. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat appellante niet voldoet aan alle cumulatieve voorwaarden van de startersregeling. Appellante heeft in verband met de toetreding van de zoon haar bedrijfsstructuur omgeschakeld naar een vennootschap onder firma, maar is niet gestart met een nieuw melkveebedrijf. Alleen al hierom heeft verweerder het beroep van appellante op de startersregeling terecht afgewezen. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 20). Dat er gevallen zijn waarin, zoals bij appellante, deze regeling nadelig uitpakt, is inherent aan het hanteren van dergelijke voorwaarden. De regeling laat geen ruimte om in afwijking van hetgeen is gesteld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit de startersregeling op haar van toepassing te verklaren. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 102 melk- en kalfkoeien en 66 stuks (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.152 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (78 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (stevig) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
Vast staat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning voor het beoogde aantal melk- en kalfkoeien en stuks jongvee. Deze vergunning is op 22 april 2016 verleend. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen, is in de regel niet navolgbaar omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5). Het College ziet in dit geval geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat, zoals appellante heeft betoogd, het beoogde aantal melkkoeien op de peildatum feitelijk nog niet op het bedrijf stond en de                 Nbw-vergunning dan ook op die datum nog niet benodigd was, is naar het oordeel van het College niet bepalend. Het gaat om de beoogde uitbreiding en al hetgeen met het oog daarop aan vergunningen vereist was.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen