ECLI:NL:CRVB:2004:AO3760, Centrale Raad van Beroep, 12-02-2004, 02/2058 AW, 02/2059 AW en 03/1228 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functiewaardering inspecteur in algemene dienst werkzaam bij het onderdeel curatief somatische gezondheidszorg van de Inspectie voor de Volksgezondheid.

02/2058 AW, 02/2059 AW en 03/1228 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, appellant, 
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2002, nrs. AWB 01/1082 AW en AWB 01/2600 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Op 1 augustus 2002 heeft appellant een nieuw besluit genomen teneinde aan de aangevallen uitspraak gevolg te geven.
    
    Beide partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 8 januari 2004, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. C.C.L. Rutten-Stichter en J.P. Verheul, beiden werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Gedaagde is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. M.E.M. Vermeij, advocaat te Haarlem. 
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Gedaagde was als inspecteur in algemene dienst werkzaam bij het onderdeel curatief somatische gezondheidszorg van de Inspectie voor de Volksgezondheid. Als zodanig was zij in het bijzonder belast met het toezicht op de thuiszorg. In maart 1995 is een beschrijving opgesteld van de haar gedurende de periode van 1 januari 1995 tot 1 september 1996 feitelijk opgedragen functie (FOF). Deze beschrijving is door gedaagde en het hoofd van dienst ondertekend. 
    
    1.2. Bij besluit van 5 november 1999 heeft appellant de functie van gedaagde - ter zitting van de Raad is gebleken: naar de stand per 1 februari 1995 - gewaardeerd met 52 punten en ingedeeld op niveau Vc, hetgeen overeenkomt met salarisschaal 12. Bij het door gedaagde bestreden besluit van 8 februari 2001 heeft appellant het hiertegen gerichte bezwaar van gedaagde ongegrond verklaard, behoudens verhoging van de score tot 54 punten.
    
    1.3. Bij besluit van 29 mei 2000, na bezwaar gehandhaafd bij het door gedaagde bestreden besluit van 7 juni 2001, heeft appellant gedaagde in het kader van een reorganisatie met ingang van 1 juni 2000 geplaatst in de functie van inspecteur in algemene dienst bij de Hoofdinspectie, cluster geestelijke gezondheidszorg, gehandicaptenzorg en ouderenzorg. Deze functie is eveneens ingedeeld op niveau Vc, schaal 12.
    
    1.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven inzake proceskosten en griffierecht.
    
    1.5. Bij het in rubriek I vermelde besluit van 1 augustus 2002 heeft appellant nieuwe beslissingen op bezwaar genomen. Tegen dit besluit heeft gedaagde beroep ingesteld bij de rechtbank. De Raad zal op de voet van artikel 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het nieuwe besluit in beroep beoordelen en daarbij mede het bij de rechtbank ingediende beroepschrift betrekken.
    
    2. Gedaagde stelt zich op het standpunt dat haar functie reeds in 1995 aanmerkelijk zwaarder was dan in de bestreden waardering tot uitdrukking komt. Verder meent zij dat, gezien ook de sedertdien opgetreden verzwarende ontwikkelingen op het gebied van de thuiszorg, zoals een toenemende politieke gevoeligheid en een sterkere verwevenheid met medische disciplines, in 2000 horizontale plaatsing had behoren te geschieden in de functie van senior inspecteur in algemene dienst. Die functie is ingedeeld op niveau Ve, met salarisschaal 14.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestreden besluiten van appellant niet kunnen worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en in strijd met artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldige voorbereiding) zijn genomen.
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep is aangevoerd en overigens uit de stukken naar voren is gekomen, overweegt de Raad als volgt.
    
    4.1. De functiewaardering per 1 februari 1995.
    
    4.1.1. Waar het gaat om besluiten inzake functiewaardering dient de toetsing een terughoudende te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht en algemene rechtsbeginselen, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend dat een andere, hogere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
    
    4.1.2. Appellant heeft de functie van gedaagde gewaardeerd met toepassing van artikel 5 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984, zoals dit ingevolge het koninklijk besluit van 13 juni 1994 (Stb. 1994, 452) is komen te luiden, en het daarop gebaseerde nieuwe functiewaarderingssysteem FUWASYS. Blijkens de nota van toelichting bij genoemd wijzigingsbesluit wordt in dit systeem de zwaarte van de functie bepaald aan de hand van een normeringsstelsel. Dit normeringsstelsel bestaat enerzijds uit een meetsysteem (14 kenmerken - elk in 5 niveaus van oplopende zwaarte beschreven - met conversieformule) en anderzijds uit voorbeeldmateriaal in de vorm van algemene karakteristieken, reeksen, normfuncties of enigerlei andere vorm van voorbeeldmateriaal. Bij het waarderen van een functie wordt voor elk van de kenmerken de "score" (te weten 1, 2, 3, 4 of 5) bepaald. Het daaruit resulterende scoreprofiel leidt naar het kenbaar maken van de zwaarte van de functie. Aan de hand van het in het systeem opgenomen voorbeeldmateriaal kunnen de resultaten worden geverifieerd, toegelicht en verduidelijkt.
    
    4.1.3. Niet ten onrechte is appellant bij het waarderen van de functie van gedaagde uitgegaan van de FOF over de periode 1995-1996, welke mede door gedaagde is ondertekend. De Raad kan gedaagde niet volgen in haar stelling dat zij de FOF slechts voor gezien zou hebben ondertekend, nu haar handtekening is geplaatst in het vak met het opschrift "Voor akkoord" en ook overigens niet van enig voorbehoud is gebleken.
    
    4.1.4. Het bestreden besluit is gebaseerd op een advies van de Commissie van Advies Bezwaren Functiewaardering (CABF), waarin deze commissie - aan de hand van de door gedaagde geformuleerde bezwaren en voor het overige uit eigen beweging - met betrekking tot alle 14 kenmerken van het systeem FUWASYS de aan gedaagdes functie toegekende scores heeft heroverwogen en van een grondige motivering heeft voorzien. Deze herbeoordeling heeft geleid tot een verhoging van de totale score van 52 naar 54 punten. Met hetgeen gedaagde omtrent haar functie naar voren heeft gebracht, acht de Raad niet aannemelijk gemaakt dat die uitkomst als onhoudbaar dient te worden bestempeld. Gedaagde is grotendeels voorbijgegaan aan hetgeen voor de functiewaardering wezenlijk is, te weten de toepassing van de in het systeem FUWASYS voor ieder kenmerk voorziene niveaubeschrijvingen.
    
    4.1.5. In bezwaar heeft gedaagde tevens een vergelijking gemaakt met de werkzaamheden van collega's die haars inziens gelijksoortig zijn, doch niettemin zijn gewaardeerd op het niveau van schaal 14 en hebben geleid tot indeling in de functie van senior inspecteur. De CABF is daaraan in haar advies voorbijgegaan op grond van de overweging - kort samengevat - dat het hier niet gaat om voor de toepassing van het systeem FUWASYS relevant normmateriaal, alsmede dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet functiewaarderingtechnisch van aard is en om die reden niet door de commissie wordt behandeld. Wat er zij van deze beperkte taakopvatting van de CABF, de Raad moet vaststellen dat appellant in het bestreden besluit heeft volstaan met overneming van dit advies en ook niet zelf op het beroep op het gelijkheidsbeginsel is ingegaan. Daarmee is het bestreden besluit niet naar de eis van artikel 7:12 van de Awb gemotiveerd en door de rechtbank terecht vernietigd.
    
    
      4.1.6. Bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 1 augustus 2002 heeft appellant dit gebrek niet genoegzaam hersteld. Weliswaar heeft appellant uiteengezet dat een waardering op schaal 14 gerechtvaardigd is wanneer de problematiek wordt gekenmerkt door toezicht op de meest complexe zorginstellingen en zorgprocessen, in combinatie met een medisch-inhoudelijke bemoeienis, maar onvoldoende is aangetoond dat de aan gedaagde opgedragen werkzaamheden zich op dit punt wezenlijk van die van de senior inspecteurs onderscheidden. Voorzover appellant mocht hebben beoogd dit manco te ondervangen door toezending aan de Raad, kort voor de zitting en zonder enige toelichting, van een groot pakket stukken, kan dit geen doel treffen. Deze handelwijze van appellant moet in strijd worden geoordeeld met een goede procesorde, nu gedaagde - voor appellant voorzienbaar - redelijkerwijs niet tot adequaat reageren in staat is geweest. Overigens is ook ter zitting niet duidelijk gemaakt namens appellant met welke doel deze stukken waren ingediend.
      Het nieuwe besluit inzake de functiewaardering kan dan ook niet in stand blijven.
    
    
    4.2. De plaatsing in de functie van inspecteur per 1 juni 2000.
    
    4.2.1. Vast staat dat bij de reorganisatie van de Inspectie voor de Gezondheidszorg - onder het motto "mens volgt werk" - als regel gold dat een betrokken ambtenaar werd herplaatst in zijn eigen functie of in een daarmee zoveel mogelijk overeenkomende (passende) functie. Daarbij waren de voorafgaande aan de reorganisatie feitelijk opgedragen werkzaamheden bepalend.
    
    
      4.2.2. De stukken en het verhandelde ter zitting laten geen andere conclusie toe dan dat appellant geen enkel onderzoek heeft ingesteld naar de werkzaamheden die gedaagde in de van belang zijnde peilperiode - globaal de eerste vijf maanden van 2000 - uit hoofde van haar functie diende te verrichten. Appellant heeft de eerder genoemde FOF over 1995-1996 als maatgevend beschouwd, ervan uitgaande dat de werkzaamheden van gedaagde sindsdien niet ingrijpend waren gewijzigd. Voor die veronderstelling was echter onvoldoende grond aanwezig, nu gedaagde bij voortduring heeft gewezen op ontwikkelingen in de thuiszorg die haar taak hebben verzwaard. Dat gedaagde tijdens de hoorzitting in bezwaar tevens heeft verklaard dat er in haar werkzaamheden de afgelopen jaren niet veel veranderd was, doet hieraan niet af. Gezien de context waarin die uitlating is gedaan, was duidelijk dat zij daarmee slechts doelde op het werkterrein in haar functie als zodanig - toezicht op het terrein van de thuiszorg - en niet op de politieke en ambtelijke omgeving waarin deze moest worden uitgeoefend. Evenzeer was duidelijk dat zij van mening was dat de zwaarte van haar functie reeds in 1995-1996 werd onderschat.
      De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het bestreden besluit inzake de plaatsing onvoldoende was gemotiveerd en voorbereid.
    
    
    4.2.3. Ook dit gebrek is bij de nieuwe beslissing op bezwaar niet hersteld. Die beslissing behelst in wezen slechts een herhaling van de eerder gegeven motivering voor de plaatsing en kan dus ook op dit punt niet in stand blijven.
    
    
      4.3. Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak, deels op andere gronden, in aanmerking komt om te worden bevestigd en dat het nieuwe besluit van 1 augustus 2002 in zijn geheel moet worden vernietigd. Daarmee is ook het tegen dit besluit ingestelde beroep bij de rechtbank afgedaan.
      Appellant dient opnieuw op de bezwaren te beslissen en daarbij deze uitspraak van de Raad in acht te nemen.
    
    
    5. De Raad acht termen aanwezig om appellant met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan gedaagde in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 13,96 aan reiskosten in hoger beroep, en voorts tot een bedrag van € 322,- aan kosten wegens aan gedaagde in eerste aanleg verleende rechtsbijstand in verband met het besluit van 1 augustus 2002, in totaal derhalve € 979,96.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2002 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Bepaalt dat appellant nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is overwogen;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van € 979,96, te betalen door de Staat der Nederlanden;
      Bepaalt dat van de Staat der Nederlanden een griffierecht van € 409,- wordt geheven.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2004.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.
    
    
    
    
      HD
      28.09