ECLI:NL:RBAMS:2019:6236
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7279
zittingsdatum: 8 augustus 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. J. Wassink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: mr. R.H. Lo Fo Sang)
Conclusie
1. 	De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om aan eiser met het bestreden besluit van 31 oktober 2018 een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-, omdat eiser zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden voor het houden van een Bed & Breakfast. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Eiser verhuurde zijn woning aan toeristen
2.	Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zijn woning in de periode van 28 mei tot en met 2 juni 2018 had verhuurd aan vier toeristen. Toezichthouders van de gemeente hebben op 30 mei 2018 de woning van eiser bezocht en zijn binnengelaten door toeristen. Van het huisbezoek is een rapportage opgemaakt en op grond daarvan heeft de gemeente aan eiser een boete opgelegd.
Het beoordelingskader
3.1.
Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken.
Als een woning gedeeltelijk wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van gedeeltelijk onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning vereist.
Tijdens de verhuur van het desbetreffende deel van de woning aan en het gebruik door toeristen is dat deel van de woning immers niet beschikbaar voor duurzame bewoning en is de woning dus gedeeltelijk aan de woonruimtevoorraad onttrokken. In de gemeente Amsterdam wordt strikt gehandhaafd op onttrekking van woningen vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.
3.2.
De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening regels vastgesteld op grond waarvan vakantieverhuur door middel van een Bed & Breakfast onder strikte voorwaarden  is toegestaan, zonder dat daarvoor een onttrekkingsvergunning is vereist. Eén van de vereisten bij een Bed & Breakfast is dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
Uit de Toelichting bij de Huisvestingsverordening volgt dat een woning bij een Bed & Breakfast voor maximaal 40% mag worden gebruikt voor verhuur aan toeristen.
Het standpunt van eiser
4.1.
Eiser is van mening dat hij voldeed aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast, waardoor er geen reden was voor de gemeente om aan hem een boete op te leggen. Anders dan de gemeente heeft geconcludeerd, werd er wel voldaan aan het vereiste dat de bestemming tot bewoning overheersend was. Eiser woonde weldegelijk permanent in zijn woning en niet in het tuinhuisje. De toeristen hadden niet de hele woning tot hun beschikking. Daarbij moet het tuinhuisje van eiser worden aangemerkt als verblijfsruimte bij de woning. Uit de verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het tuinhuisje blijkt dat deze onderdeel van de woning is. De toeristen hadden dus niet 100% van de woning tot hun beschikking, waardoor is voldaan aan het vereiste dat de bestemming tot bewoning overheersend was.
4.2.
Eiser heeft verklaringen overgelegd van toeristen, waaruit blijkt dat hij in zijn woning woonde ten tijde van de verhuur aan toeristen. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders van de gemeente met eiser gebeld en aangegeven dat hij niet terug hoefde te komen voor het huisbezoek. Als eiser op het moment van het huisbezoek aanwezig was geweest, had hij de toezichthouders toegang kunnen verschaffen tot alle ruimtes van de woning en hadden zij kunnen zien dat eiser zich aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast hield. Gelet op deze feiten en de verklaringen van de toeristen moet het ervoor worden gehouden dat sprake is van onjuistheden in de rapportage van de gemeente.
Er is aangetoond dat eiser niet voldeed aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast
5.1.
De rechtbank is anders dan eiser van oordeel dat de gemeente met de rapportage van het huisbezoek heeft aangetoond dat de bestemming tot bewoning ten tijde van de verhuur op 30 mei 2018 niet overheersend was, waardoor er geen sprake was van een legale Bed & Breakfast. Uit de rapportage blijkt dat de toeristen hebben verklaard dat er in de woning vier slaapkamers zijn en dat zij hier sliepen. Eiser verbleef volgens hen in het tuinhuisje en zij hadden verder eigenlijk geen contact met hen. Verder blijkt uit de rapportage dat eiser zelf heeft verklaard dat hij gedurende de aanwezigheid van de toeristen niet in de woning is geweest. Zijn bed werd beslapen door toeristen. Verder blijkt uit foto’s van het boekingsbewijs van de toeristen dat het hele appartement werd aangeboden voor de verhuur ( [apartment] in A’dam west). Uit de feitelijke situatie zoals die op 30 mei 2018 is aangetroffen, blijkt dus dat de woning voor meer dan 40% werd gebruikt voor de verhuur aan toeristen. Op de zitting is immers gebleken dat eisers tuinhuisje ongeveer 12 m2 groot is en de woning - waar de toeristen verbleven –-ongeveer 47 m2 groot is.
5.2.
De verklaringen van de toeristen die eiser heeft overgelegd, kunnen aan het voorgaande niet afdoen. De Amerikaanse toerist - die tijdens de controle in de woning verbleef - heeft achteraf verklaard dat eiser op het eigendom woonde en ten allen tijde toegang had tot het huis. Deze verklaring doet er niet aan af dat hele appartement, en daarmee meer dan 40% van het eigendom werd gebruikt voor de verhuur aan toeristen. De overgelegde verklaring van een toerist die in juni in de woning verbleef en verklaart dat eiser in een kleine kamer in de woning sliep, zegt niets over de situatie zoals die was op 30 mei 2018. De rechtbank beoordeelt de situatie op 30 mei 2018, omdat - zoals blijkt uit de hiervoor genoemde rechtspraak van de hoger beroepsrechter - de woning al aan de woningvoorraad is onttrokken bij de eenmalige verhuur aan toeristen.
5.3.
Ook het standpunt van eiser dat er niet kan worden uitgegaan van de op ambtsbelofte opgemaakte rapportage van de gemeente, volgt de rechtbank niet. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet er in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtsbelofte opgemaakt rapport en de verklaringen daarin. Dit is alleen anders, als zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan moet worden afgeweken van dit uitgangspunt. Van zulke omstandigheden is niet gebleken in de zaak van eiser. De verklaringen van de toeristen doen niet af aan wat is opgenomen in de rapportage over de feitelijke situatie op 30 mei 2018. Verder blijkt ook uit het boekingsbewijs van de toeristen dat het hele appartement werd aangeboden voor de verhuur aan toeristen.
De gemeente was bevoegd om aan eiser een boete op te leggen van € 20.500,-
6.	De gemeente was bevoegd om aan eiser een boete op te leggen van € 20.500,-, omdat hij de Huisvestingswet heeft overtreden. Niet is aangevoerd of gebleken van een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht op grond waarvan de gemeente het boetebedrag had moeten matigen.
Overweging tot slot
7.	Het beroep van eiser is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om de gemeente te veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt voor deze procedure.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2019.
Rechter 				Gerechtsjurist
(griffier op zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 a
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik al kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 onder d Definities
In deze verordening wordt verstaan onder “Bed & breakfast”: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld
in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of
praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte
door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden
samengevoegd,
mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft
(…)
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Toelichting bij Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden ver- bonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaar- den wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toe- stemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen over- last worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld.
Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
€ 6.000,-
€ 20.500,-*
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in 5 of meer kamers
€ 18.000,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boetes nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:428), rechtsoverweging 8.2.
Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State  15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1562), rechtsoverweging 4,1 en 4.2.
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De vereisten waar een Bed & Breakfast aan moet voldoen staan genoemd in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
Op grond van artikel 5:46, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de boete worden gematigd als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zie in dit kader bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging 4.3.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl).