ECLI:NL:RBOBR:2018:6070
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/263
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2018 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , [naam] , [naam] en
, te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meierijstad, verweerder
(gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden, J. den Otter en mr. C. van Baar).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: - 25 omwonenden, gemachtigde mr. R. Verkoijen;
- de raad van de gemeente Meierijstad,
te Veghel, gemachtigde mr. P.P.A. Bodden;
- [naam] N.V.,
te [vestigingsplaats] , gemachtigde mr. V.M.Y. van ’t Lam;
- het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS),
te ’s-Hertogenbosch,
gemachtigde mr. E. Vos.
Procesverloop
In het besluit van 15 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eisers een omgevingsvergunning te verlenen voor nieuwvestiging van een vleesvarkensbedrijf aan de [adres] .
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 9 mei 2018 is een inlichtingencomparitie gehouden, waarvan proces-verbaal is opgemaakt.
De zaak is behandeld op 25 september 2018. Eisers zijn verschenen met hun gemachtigde en deskundigen mr. [NAAM]. J. Adams en E. Vlemminx. De gemachtigden van verweerder (en van de raad van de gemeente Meierijstad) zijn verschenen met de deskundige drs. H. Ullenbroeck. Ook zijn een groot aantal van de 25 omwonenden met hun gemachtigde en deskundigen C.M.J. Machielsen en drs. ing. M.G.A. van den Brink verschenen. Namens [naam] N.V. is de gemachtigde verschenen en mr. G. van Kampen. De gemachtigde van GS is ook verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.	In deze uitspraak worden eerst de feiten op een rij gezet waar de rechtbank van uit is gegaan. Daarna worden de beroepsgronden van eisers behandeld. De regelgeving waarnaar wordt verwezen staat in een bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
2.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. [naam] exploiteerde in het verleden een varkenshouderij aan het [adres] , op een afstand van ca. 180 m van de bebouwde kom van Mariahout (gemeente Laarbeek) met een totale oppervlakte van ongeveer 2.000 m2 aan bedrijfsgebouwen. Dit bedrijf is in 2015 beëindigd. De bedrijfsgebouwen zijn gesloopt en in plaats daarvan worden op het perceel twee burgerwoningen gerealiseerd. Hiervoor heeft de raad van de gemeente Laarbeek op 23 juni 2011 het bestemmingsplan “Bio-woningen” vastgesteld. Op het perceel rust ingevolge dit bestemmingsplan de bestemming “wonen” op het perceel [adres] .
2.2
Eisers hebben al lange tijd het plan om een nieuw vleesvarkensbedrijf oprichten aan de [adres] , gelegen in het buitengebied van de gemeente Meierijstad (voorheen Sint-Oedenrode), tussen de dorpen Nijnsel en Mariahout (de projectlocatie). De eerste stappen om dit plan te realiseren zijn al in 2009 genomen. Er was onder meer een ontheffing nodig van de Verordening ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant (VR2011). Deze ontheffing is uiteindelijk op 27 januari 2015 verleend. Volgens dit besluit mag er een intensieve veehouderij worden opgericht aan de [adres] met een bouwblok van max. 3 ha, o.a. onder de voorwaarde dat de intensieve veehouderij aan [adres] planologisch, juridisch en feitelijk wordt opgeheven en overtollige bebouwing wordt gesloopt. Hier zijn twee uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) aan vooraf gegaan, de uitspraak van 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1603) en de uitspraak van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3954). Op 19 mei 2016 hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd bij verweerder. De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen, planologisch afwijken, uitwegen, milieu en gebiedsbescherming en heeft betrekking op de realisatie van een varkenshouderij met 4 stallen (van 4.870 m2 per stuk) voor de huisvesting van in totaal 17.680 varkens, een loods, overige voorzieningen en het aanleggen van een uitrit, op een bouwperceel van 3 ha. De bebouwde oppervlakte bedraagt na uitvoering van de werkzaamheden ruim 2 ha (20.178 m2). De aanvraag is verschillende keren aangevuld. Er is een milieueffectrapportage gemaakt.
2.3
Op 9 december 2016 is voor het project een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleend door GS. Hiertegen is beroep ingesteld bij de Afdeling.
2.4
Nadat eerst de rechtbank verweerder onder oplegging van een last onder dwangsom al had opgedragen een besluit te nemen, heeft de Afdeling verweerder bij uitspraak van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS: 2017:2911) opgedragen om uiterlijk op 19 december 2017 een besluit te nemen op de aanvraag.
2.5
Op de projectlocatie rust een agrarische bestemming maar er is geen bouwvlak aanwezig. Verweerder wilde aanvankelijk medewerking verlenen aan het project en heeft hiervoor een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gevraagd aan de raad. De raad heeft op 13 juli 2017 een ontwerpverklaring van geen bedenkingen verleend, waarna verweerder op 29 augustus 2017 een (positieve) ontwerpbeschikking ter inzage heeft gelegd. Hierin heeft verweerder onder meer het voorschrift opgenomen dat de bouwwerkzaamheden niet eerder mogen aanvangen dan nadat is aangetoond dat is voldaan aan de stalderingsvoorwaarden ingevolge de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB). Eisers, omwonenden en [naam] N.V. hebben zienswijzen ingediend tegen de ontwerpbeschikking en de ontwerp vvgb.
2.6
Verweerder heeft GS op 5 december 2017 verzocht om een algemene ontheffing te verlenen van de VrNB in verband met het stalderingsbeleid als opgenomen in artikel 26 van de VrNB.
2.7
Uiteindelijk heeft de raad de vvgb voor het afwijken van het bestemmingsplan bij besluit van 14 december 2017 alsnog geweigerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd wegens het ontbreken van de benodigde vvgb van de raad.
2.8
GS hebben op 9 juli 2018 besloten de gevraagde ontheffing van de VrNB te weigeren. Daar hebben eisers bezwaar tegen gemaakt.
2.9
Al met al moet de rechtbank vaststellen dat de betrokken partijen jarenlang verwikkeld zijn geweest in een juridische strijd die ongetwijfeld zijn tol heeft geëist. Deze constatering heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar dat maakt het niet minder belastend voor partijen.
Beoordeling
3.	Hieronder wordt eerst het bestreden besluit kort samengevat. Daarna worden de beroepsgronden behandeld, eerst de meer formele beroepsgronden, daarna de inhoudelijke beroepsgronden.
4.1
De gemeenteraad heeft de vvgb geweigerd om drie redenen:
1. Er wordt niet voldaan aan de stalderingsregeling in de VrNB;
2. De financieel-economische uitvoerbaarheid is niet aangetoond (art. 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) in samenhang met art. 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor);
3. Er is geen sprake van zorgvuldig ruimtegebruik want er zijn/komen alternatieve locaties beschikbaar.
In het besluit tot weigering van de vvgb heeft de gemeenteraad ook aangegeven dat zij zich moreel gehouden voelt om een algemene ontheffing te vragen aan GS van de VrNB.
4.2
In het bestreden besluit weigert verweerder uiteindelijk de toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan vanwege de ingediende zienswijzen en vanwege de weigering van de vvgb (conform artikel 2.20a in samenhang met artikel 2.27 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De weigering voor de overige activiteiten wordt geweigerd vanwege de onlosmakelijke samenhang met de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en omdat eisers niet hebben verzocht de overige activiteiten los te beoordelen.
5.1
Eisers wijzen er op dat de voormalige gemeente St. Oedenrode en later verweerder altijd met hen is opgetrokken in het gehele proces om uiteindelijk een vergunning te verkrijgen. In het kader van het verkrijgen van een ontheffing op basis van de VR 2011 zijn bindende toezeggingen gedaan tot medewerking. Er is een positieve ontwerpbeschikking ter inzage gelegd. Uit het besluit van de gemeenteraad blijkt ook dat men zich moreel gehouden voelt om toch nog een ontheffing aan GS te vragen.
5.2
Verweerder heeft aangevoerd dat de raad niet gehouden was om planologische medewerking te verlenen aan een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, ook niet als GS eerder ontheffing hebben verleend van de Verordening ruimte en alle betrokken bestuursorganen aanvankelijk wel wilden meewerken aan realisering van het plan. Het komt vaker voor dat een bestuursorgaan aanvankelijk wil meewerken aan planologische afwijking maar later – vanwege voortschrijdend inzicht/beleidswijziging - van mening verandert.
5.3
In de uitspraak van 21 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1626) heeft de Afdeling (kort samengevat) overwogen dat ondanks diverse stappen die door het bevoegd gezag zijn gezet om tot vergunningverlening over te gaan, de appellant er niet op kon vertrouwen dat het bevoegd gezag ook over zou gaan tot vergunningverlening. Een soortgelijke uitspraak heeft de Afdeling ook eerder gedaan op 30 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3189).
5.4
Gelet op de genoemde uitspraken van de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat eisers geen vertrouwen hebben kunnen ontlenen aan voorbereidende stappen van verweerder, ook niet aan het aanvragen (en krijgen) van een ontheffing van de toenmalige VR2011. Het komt daarnaast vaker voor dat na een positieve ontwerpbeschikking een negatief besluit wordt genomen. Inherent aan een ontwerpbesluit waarop mag worden gereageerd,  is dat het definitieve besluit anders kan luiden. Dit zou allemaal anders zijn als verweerder onvoorwaardelijk heeft toegezegd dat vergunning zou worden verleend. Verweerder heeft betwist dat zo’n toezegging is gedaan en eisers hebben dit niet bestreden. Aan het verzoek voor een tweede ontheffing hebben eisers ook niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder vergunning zou verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eisers hebben ook aangevoerd dat er een nieuw ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd omdat de weigering uiteindelijk is gebaseerd op twee nieuwe omstandigheden: de stalderingseis in de VrNB en het daaropvolgende verzoek om ontheffing van de VrNB door verweerder en een nieuw alternatievenonderzoek dat wel mede ten grondslag is gelegd aan de weigering van de vvgb. Eisers hebben verweerder wel uitstel verleend voor het nemen van het uiteindelijke besluit.
6.2
Volgens verweerder is het niet verplicht een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Bovendien is het alternatievenonderzoek een reactie op een onderzoek dat eisers zelf hebben ingediend als onderdeel van de aanvraag. Verweerder wijst er op dat hij onder druk van de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 snel moest beslissen en dat eisers geen uitstel gaven.
6.3
Een bestuursorgaan kan tot het standpunt komen dat een besluit moet worden genomen dat afwijkt van het ontwerpbesluit. De bepalingen van afdeling 3.4 van de Awb verplichten het bestuursorgaan er niet toe om in dat geval een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen, alvorens het een definitief besluit neemt. Belanghebbenden die bezwaar hebben tegen de in een besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen, kunnen daartegen beroep instellen (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1399).
6.4
De rechtbank ziet niet in waarom verweerder een tweede ontwerpbeschikking ter inzage had moeten leggen. Los van het feit dat het dan allemaal nog langer had geduurd, verplicht de wet verweerder hier niet toe. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat het alternatievenonderzoek een reactie is op stukken die eerder in het vergunningtraject zijn ingediend. Bovendien bevat het alternatievenonderzoek weinig informatie (waarover later meer). Nu verweerder een definitief besluit mocht nemen, maakt het niet uit of eisers verweerder meer tijd hebben geboden om een besluit te nemen. Deze beroepsgrond faalt.
7.1
Eisers hebben in dit verband ook nog gesteld dat verweerder had moeten wachten tot dat GS op het tweede verzoek om ontheffing van de VrNB hadden beslist.
7.2
Verweerder wijst er op dat hij onder druk van de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 snel moest beslissen en dat eisers geen uitstel gaven.
7.3
Het verzoek om ontheffing van de VrNB is een open eindje in het bestreden besluit. Het is niet zomaar een open eindje. Als GS ontheffing zouden verlenen, zou de voornaamste weigeringsgrond van de vvgb en het bestreden besluit komen te vervallen. Het is daarmee doorslaggevend voor de uitkomst. Verweerder heeft het kennelijk noodzakelijk gevonden een verzoek tot ontheffing VrNB in te dienen en vervolgens te beslissen op de aanvraag van eisers zonder dat zij op de hoogte waren van het standpunt van GS. Hiermee neemt verweerder een enorm risico. Het is en blijft een raadsel hoe verweerder heeft bedacht om na het nemen van het bestreden besluit een eventueel positief besluit van GS te verwerken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder had moeten wachten op het besluit van GS op het verzoek, in ieder geval op een standpuntbepaling van GS. Verweerder kan eisers niet tegenwerpen dat zij hebben aangedrongen op snelle besluitvorming. Niet alleen hebben eisers lang genoeg gewacht op een besluit, verweerder had ook veel eerder (zodra de VrNB in werking was getreden) een verzoek om ontheffing kunnen indienen. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank ziet geen aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Eisers zijn door het gebrek in hun belangen geschaad omdat zij nu worden geconfronteerd met besluitvorming door twee bevoegde bestuursorganen op verschillende momenten. Ten tijde van het bestreden besluit kon niet worden uitgesloten dat zonder het gebrek een besluit met een andere uitkomst zou zijn genomen.
8.1
Eisers richten hun pijlen vervolgens op de voornaamste reden waarom de vvgb is geweigerd, de stalderingsregeling in de VrNB. De stalderingseis maakt onderdeel uit van het dossier ‘Versnelling transitie veehouderij’ van de provincie Noord-Brabant. De provincie wil een sterke veehouderijsector in Noord-Brabant. Om dit voor de toekomst te borgen, staat de provincie een Brabantse veehouderijsector voor die maatschappelijk is geaccepteerd en gewaardeerd en goed is voor mens, dier en natuur. Daartoe is een pakket aan maatregelen vastgesteld. De stalderingseis is een van deze maatregelen. Ter onderbouwing van het gehele pakket van maatregelen is de beleidsnotitie ‘versnelling transitie veehouderij’ (Beleidsnotitie) door de provincie opgesteld. De Beleidsnotitie is weer gebaseerd op drie onderzoeken waaronder het onderzoek “Verwachte effecten aanscherping verordening natuurbescherming en invoeren staldering op omvang en structuur veehouderij Noord-Brabant” van Connecting Agri & Food van juni 2017 en een botsproef uitgevoerd door CLM en DLV advies in juni 2017. Wat houdt de stalderingseis in? Kort samengevat komt deze eis op het volgende neer. In de VrNB worden zes stalderingsgebieden aangewezen. Als een veehouderij een dierenverblijf (stal met bijbehorende voorzieningen) wil bouwen of uitbreiden in een stalderingsgebied dan moet deze veehouderij een bewijs (stalderingsbewijs) overleggen waaruit blijkt dat op een andere plek binnen hetzelfde stalderingsgebied het gebruik van een dierenverblijf bij een andere veehouderij juridisch en feitelijk is beëindigd. Er moet een direct verband zijn tussen de uitbreiding van het ene dierenverblijf en de beëindiging van het gebruik van het andere dierenverblijf. De stalderingseis geldt niet voor melkveehouderijen, nertsenhouderijen en schapenhouderijen. Het stalderingsbewijs wordt verstrekt door GS. Een dierenverblijf waarvan het gebruik wordt beëindigd moet in de drie daaraan voorafgaande jaren wel zijn gebruikt voor het houden van dieren. In artikel 26 van de VrNB worden gemeenten verplicht de stalderingseis op te nemen in bestemmingsplannen. Dit artikel geldt ook voor omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo. De stalderingseis geldt daarnaast rechtstreeks bij de verlening van omgevingsvergunningen voor bouwen van een dierenverblijf in een stalderingsgebied op basis van artikel 35, derde lid, van de VrNB. Ter uitvoering van de stalderingseis in de VrNB heeft GS op 2 november 2017 de Beleidsregel staldering Noord-Brabant (Beleidsregel) vastgesteld. Hierbij is een stalderingsloket ingericht dat namens GS de stalderingsbewijzen uitgeeft.
8.2
De vraag naar de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften wordt door de rechter exceptief getoetst. De rechter onderzoekt eerst of het voorschrift in strijd is met een hogere regeling (een wet of een internationaal verdrag). Daarna wordt onderzocht of het voorschrift in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De rechter gaat hierbij niet naar eigen inzicht bepalen welke waarde of maatschappelijk gewicht aan de betrokken belangen moet worden toegekend. Dat is immers voorbehouden aan het regelgevende bestuursorgaan, in dit geval provinciale staten.
8.3
De rechtbank heeft een uitspraak gedaan over de verbindendheid van de stalderingseisen in de VrNB op 22 mei 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:2436). Op 7 november 2018 heeft ook de Afdeling in een uitspraak in een bestemmingsplanzaak (ECLI:NL:RVS:2018:3609) zich uitgelaten over de verbindendheid van de stalderingseisen in de VrNB.
9.1
Eisers stellen in de eerste plaats dat de stalderingseis in strijd is met de Wet ruimtelijke ordening (Wro) omdat deze eis niet is gesteld ter bevordering van een goede ruimtelijke ordening.
9.2
Op basis van artikel 4.1 van de Wro mogen alleen provinciale regels worden gesteld als provinciale belangen in het kader van een goede ruimtelijke ordening dit noodzakelijk maken. De rechtbank leest in de Beleidsnotitie niet dat het de bedoeling van de provincie is dat Brabantse veehouderijen uitsluitend streekproducten gaan maken. Gelet op de hierboven genoemde redenen van de provincie om de stalderingseis op te nemen (begrenzing van de veestapel en tegengaan van leegstand), beschouwt de rechtbank deze eis als een maatregel in het kader van een goede ruimtelijke ordening met een provinciaal belang. De stalderingseis is niet in strijd met artikel 4.1 van de Wro. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de rechtsoverweging 7.4 van de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018.
10.1
Eisers vinden ook dat verweerder zelf zich een oordeel had moeten vormen over de stalderingseis in de VrNB en zelf had moeten motiveren waarom hij de stalderingseis niet buiten toepassing zou laten.
10.2
De rechtbank is het hier niet mee eens. Het uitgangspunt is dat verweerder beslist overeenkomstig de provinciale regels op basis van artikel 4.1 van de Wro. Als verweerder iedere keer zou moeten motiveren waarom hij dit uitgangspunt niet verlaat, wordt het stelsel van provinciale regels in de Wro uitgehold. Verweerder kon volstaan met doen wat in de wet staat. Dat neemt niet weg dat, als eisers het niet eens zijn met de VrNB het hen vrij staat om dit voor te leggen aan de bestuursrechter, hetgeen zij in deze procedure ook doen.
11.1
Eisers merken op dat de stalderingseis had kunnen worden opgenomen als vergunningvoorschrift, net zoals was gebeurd in de ontwerpbeschikking.
11.2
De rechtbank heeft al eerder, in de uitspraak van 16 januari 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:297) geoordeeld dat strijd met de VrNB een weigeringsgrond is ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit kan er uitsluitend toe leiden dat de vergunning wordt geweigerd, mede omdat er geen garantie is dat deze strijdigheid in de toekomst wordt opgeheven. De Afdeling heeft in de uitspraak van 7 november 2018 geoordeeld dat er geen aanleiding is om in de planregels van een bestemmingsplan te voorzien in de mogelijkheid om de aanwezigheid van het stalderingsbewijs als voorwaarde in de omgevingsvergunning voor bouwen op te nemen. Gelet op beide uitspraken ziet de rechtbank geen mogelijkheid voor verweerder om de stalderingseis als vergunningvoorschrift op te nemen. Deze beroepsgrond faalt.
12.1
Eisers achten de stalderingsregeling in de VrNB in strijd met algemene rechtsbeginselen. De stalderingseis is in strijd met de rechtszekerheid. De aanvraag is ingediend ruim voor de inwerkingtreding van de VrNB. Er is ontheffing verleend voor een bouwblok groter dan 1,5 ha. De stalderingseis is volgens eisers ook onevenredig. Eisers hebben al veel kosten moeten maken voor de aanvraag, zowel onderzoekskosten als het wachten met alle gevolgen van dien voor de bedrijfskosten. Zij worden door de stalderingseis geconfronteerd met zulke hoge kosten dat het uitvoering van het project feitelijk onmogelijk is.
12.2
De rechtbank is in de uitspraak van 22 mei 2018 uitgebreid ingegaan op de verbindendheid van de stalderingsregeling. De rechtbank heeft hierover als volgt geconcludeerd:
De rechtbank is van oordeel dat de provincie Noord-Brabant een stalderingseis in de VrNB in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Het gaat de rechtbank daarom te ver om de stalderingseis in de VrNB geheel onverbindend te verklaren. Door de hierboven geconstateerde gebreken dreigt deze stalderingseis voor een deel van de veehouders verkeerd uit te pakken. De rechtbank is van oordeel dat het toepassen van de stalderingseis in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel als:
- de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór de inwerkingtreding van de VrNB (13 juli 2017) én
- deze aanvraag voldoet aan de artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB én
- het gaat om een veehouderij met een bouwperceel (na uitbreiding) van maximaal 1,5 hectare.
De rechtbank heeft ook overwogen dat de stalderingseis in zijn algemeenheid niet ertoe leidt dat een kleinere groep onevenredig zwaar wordt getroffen ten opzichte van een grotere groep. Weliswaar geldt de stalderingseis alleen in de aangewezen stalderingsgebieden van de provincie Noord-Brabant, maar juist in deze gebieden is ook de grootste concentratie van veehouderijen. Daarom wordt de eis immers gesteld. Deze veehouderijen worden niet onevenredig zwaar getroffen ten opzichte van veehouderijen elders in Noord-Brabant of de rest van het land. De rechtbank is verder van oordeel dat het risico voor de kleinere veehouderijen kan worden beperkt door het maatregelenpakket dat de provincie voorstaat. Een belangrijke voorwaarde hierbij is wel dat de kosten van staldering niet de pan uit rijzen door een vrije marktwerking tijdens een tekort aan stoppende veehouderijen. Indien dit risico zich verwezenlijkt, worden met name kleinere veehouderijen (veehouderijen kleiner dan 1,5 hectare) die willen uitbreiden op de locatie zelf wel onevenredig zwaar getroffen omdat het dan maar de vraag is of het ondersteunende maatregelenpakket toereikend is.
12.3
In dit geval gaat het niet om een kleinere veehouderij maar om een van de grootste veehouderijen in de provincie. Het gaat bovendien niet om een veehouderij die wil uitbreiden op de eigen locatie, maar een veehouderij die op een geheel nieuwe locatie wil gaan starten. Een dergelijke veehouderij van deze omvang vergt een forse investering en dat veronderstelt ook de aanwezigheid van een fors vermogen. Daarmee verschillen eisers van de kleinere veehouderijen waaraan wordt gerefereerd in de uitspraak van 22 mei 2018. De enkele omstandigheid dat eisers al veel kosten hebben moeten maken, wil niet zeggen dat zij reeds daardoor onevenredig zwaar worden getroffen door de stalderingseis. GS merkt terecht op dat de kosten van staldering in verhouding zullen moeten worden bezien met de totale kosten voor het initiatief. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze kosten een onevenredig groot deel daar van uitmaken. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat eisers onevenredig zwaar worden getroffen door de stalderingseis.
12.4
Eisers hebben hun aanvraag ingediend vóór de wijziging van de VrNB en zijn al lang geleden begonnen met hun plannen. Deze omstandigheid maakt echter nog niet dat de stalderingseis in de VrNB buiten toepassing zou moeten worden gelaten vanwege een mogelijke strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De VrNB voorziet in de gevallen waarin sprake is van een ontheffing voor een bouwperceel van meer dan 1,5 ha juist wel in overgangsrecht in artikel 42, vierde lid van de VrNB. Gelet op de aanwezigheid van overgangsrecht specifiek voor dit soort gevallen, kan niet worden gezegd dat de VrNB in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit overgangsrecht kan eisers niet baten gelet op de veel kleinere omvang van het oude bedrijf in Laarbeek, maar dit is geen aanleiding voor een ander oordeel. Het is de keuze van eisers om plannen te maken voor nieuwvestiging zonder alle bestaande bedrijven te saneren. In het midden kan blijven of het initiatief van eisers, gelet op het voorgenomen gebruik van combi-luchtwassers niet voldoet aan de eisen met betrekking tot de achtergrondbelasting in het gebied als bedoeld in artikel 7.3, eerste lid onder d, van de VrNB. Eisers doen in het bezwaarschrift tegen de weigering van de ontheffing van de VrNB ook een beroep op de uitspraak van 22 mei 2018. Hierin is overwogen dat het niet opnemen van overgangsrecht voor ontvankelijke aanvragen die voldoen aan artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB en zijn ingediend vóór de vaststelling van de VrNB op gespannen voet staat met het rechtszekerheidsbeginsel. Het initiatief van eisers voldoet niet aan artikel 7.3 van de VrNB gelet op de omvang van het bouwvlak. Eisers doen in dit verband beroep op het overgangsrecht in artikel 42, derde lid, van de VrNB. De rechtbank is echter van oordeel dat de betreffende passage in de uitspraak dan teveel uit zijn verband wordt gerukt.
12.5
De stalderingseis in de VrNB is in het geval van eisers niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank ziet geen aanleiding de stalderingseis in de VrNB in dit geval buiten toepassing te laten.
13.1
Eisers betwisten ook dat het project niet financieel uitvoerbaar is. Zij merken in dit verband op dat zij maar 10 dagen de tijd hebben gehad om stalderingsbewijzen te overleggen. Zij stellen dat zij direct een verzoek om staldering hebben ingediend maar dat daar niet op is gereageerd. Voordat de stalderingseis werd opgelegd, hebben eisers voldoende onderbouwd dat het project economisch uitvoerbaar was. Dit heeft verweerder niet betwist. Eisers wijzen er op dat het de bedoeling is om het project gefaseerd uit te voeren en dat verweerder dit onvoldoende heeft betrokken bij het bestreden besluit.
13.2
Verweerder wijst er op dat het project voor wat betreft economische uitvoerbaarheid niet kan worden opgeknipt in fases omdat de aanvraag betrekking heeft op het volledige project.
13.3
Eisers merken terecht op dat voor het aantonen van economische uitvoerbaarheid niet is vereist dat eisers al de benodigde stalderingsmeters hebben gekocht, maar uitsluitend dat zij de benodigde stalderingsmeters kunnen kopen. Eisers hebben in de stukken en tijdens de zitting aangegeven dat het voldoen aan de stalderingseis feitelijk onmogelijk is. Dit is mede een gevolg van de omstandigheid dat eisers vergunning vragen voor hun gehele initiatief in één keer en niet vier omgevingsvergunningen voor vier fases. Het aankopen van stalderingsmeters voorafgaand aan het verlenen van de vergunning is niet mogelijk want banken willen het niet financieren als er nog geen vergunning is. Deze keuze van eisers is begrijpelijk (ze biedt zekerheid voor het gehele project|) maar pakt nu wel nadelig uit. Uit de stellingen van eisers blijkt al dat het project, zoals is aangevraagd niet economisch uitvoerbaar is vanwege de stalderingseis. Deze beroepsgrond slaagt reeds daarom niet. De rechtbank laat buiten beschouwing of eisers genoeg tijd hebben gehad om te voldoen aan de stalderingseis of dat het feitelijk wel mogelijk was een stalderingsbewijs aan te vragen, al was het stalderingsloket voor het bestreden besluit wel al in werking.
14.1
Eisers zijn pas erg laat geconfronteerd met de mogelijke aanwezigheid van alternatieve locaties. Zij hebben hier niet meer op kunnen reageren tegenover de gemeenteraad. Volgens eisers zijn geen alternatieven voorhanden. Zij verwijzen naar de alternatievenonderzoeken uit 2016. Eisers merken tot slot op dat wel moet worden gekeken naar alternatieven die lijken op wat zij willen: één nieuw modern bedrijf op één locatie dat ruimte biedt voor 17.680 vleesvarkens. In het rapport van Pouderoyen wordt echter gekeken naar versnipperde locaties. Dat is echter een heel ander plan. Bovendien worden er in dit rapport geen concrete locaties genoemd.
14.2
Verweerder heeft onderzocht of er alternatieve locaties zijn vanwege het gemeentelijke beleid. Navraag leert dat dit beleid staat in de toelichting van het bestemmingsplan Buitengebied Sint-Oedenrode en in het document Mijlpalen van Meierijstad van 16 november 2017. Verweerder merkt op dat bij het op basis van dit beleid vereiste alternatievenonderzoek niet noodzakelijk is dat er identieke alternatieven worden voorgehouden. In de rapportage van Pouderoyen die ten grondslag is gelegd aan de weigering vvgb en aan het bestreden besluit is gesteld dat er meerdere locaties te koop worden aangeboden maar dat nader onderzoek is vereist om te beoordelen of deze locaties als hervestigingslocatie geschikt zijn. Er is slechts gekeken naar bestaande locaties.
14.3
Verweerder heeft nog een aanvullend rapport van Pouderoyen overgelegd. Eisers hebben daarop gereageerd met een aanvullend rapport van Van de Heuvel makelaars.
14.4
De rechtbank vraagt zich in de eerste plaats af of er wel gemeentelijk beleid is dat verplicht tot een uitputtend alternatievenonderzoek. Dat beleid ziet de rechtbank in ieder geval niet in het document Mijlpalen van Meierijstad waarvan de status (ondanks vragen op de inlichtingencomparitie) niet duidelijk is geworden. Dat neemt niet weg dat in het provinciale beleid bij nieuwvestiging van een intensieve veehouderij eerst moet worden gekeken naar hervestiging op een bestaand bouwvlak. Dit provinciale beleid ligt besloten in artikel 3.1, tweede lid van de VrNB waarin is bepaald dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
14.5
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat bij het alternatievenonderzoek de oorspronkelijke plannen van eisers wel als uitgangspunt hebben te dienen. Het hoeft geen identieke bestaande locatie te zijn, maar wel een locatie die qua omvang redelijk in de buurt komt. In reactie op de onderbouwing van eisers heeft verweerder in het eerste rapport van Pouderoyen geen concrete locaties genoemd. De enkele verwachting dat er tot 2020 verschillende locaties met ontwikkelperspectief beschikbaar zullen komen, is niet genoeg om de aanwezigheid van een bestaande beschikbare alternatieve locatie van min of meer gelijke omvang aan te nemen. In het aanvullende rapport van Pouderoyen wordt aangegeven dat er geen locaties zijn van vleesvarkensbedrijven met 17.680 vleesvarkens. Een ontwikkeling van een bedrijf van 1.800 naar 17.680 vleesvarkens is niet eerder geregistreerd. Er worden vervolgens wel wat bedrijven genoemd die te koop staan, maar die bij lange na niet de omvang halen die eisers op de projectlocatie voorstaan. Dit wordt in het rapport van Van den Heuvel makelaars bevestigd. De rechtbank concludeert dat verweerder er niet in is geslaagd om aan te tonen dat er een bestaande locatie beschikbaar is met een enigszins vergelijkbaar ontwikkelperspectief. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
15. Gelet op rechtsoverwegingen 7.3 en 14.5 is het beroep gegrond. Het oordeel in rechtsoverweging 14.5 leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit omdat het bestreden besluit ook zonder deze beroepsgrond was genomen. Het oordeel in rechtsoverweging 7.3 leidt wel tot vernietiging van het bestreden besluit.
16. GS heeft het verzoek om ontheffing van de VrNB geweigerd. De rechtbank weet dat eisers bezwaar hebben gemaakt tegen de weigering van de ontheffing. Nu is echter al wel duidelijk wat het standpunt van GS is. Als verweerder op de hoogte was geweest van het besluit van GS op het moment van het nemen van het bestreden besluit, had het bestreden besluit niet anders geluid en had de rechtbank het bestreden besluit niet vernietigd. De rechtbank heeft genoeg aan het besluit van GS en gaat niet zitten wachten op de uitkomst van de bezwaarprocedure tegen de geweigerde ontheffing of de uitkomst van de hierop volgende eventuele beroepsprocedure. Overigens is de Afdeling in eerste aanleg bevoegd om kennis te nemen van een beroep tegen de door verweerder te nemen beslissing op het bezwaarschrift van eisers tegen de weigering van de ontheffing en niet de rechtbank. De rechtbank ziet daarom in het besluit van GS aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietiging van het bestreden besluit in stand te laten. Dat wil zeggen dat de omgevingsvergunning nog steeds wordt geweigerd.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op de inlichtingencomparitie (met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.252,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2018.
griffier											voorzitter
De griffier is buiten staat de uitspraak
te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 4.1 Wet ruimtelijke ordening
1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
(…)
3 Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.
Artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening
1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
(…)
5 Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd:
a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden;
b. voor zover nodig een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met overige waarden van de in het plan begrepen gronden en de verhouding tot het aangrenzende gebied;
c. een beschrijving van de wijze waarop krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer vastgestelde milieukwaliteitseisen bij het plan zijn betrokken.
Relevante artikelen uit de Verordening ruimte Noord-Brabant
Artikel 1.41: hokdierhouderij: veehouderij met uitzondering van nertsenhouderij, melkrundveehouderij en schapenhouderij
Artikel 2, eerste lid:
Tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, wordt bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen: (…) c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, ten derde, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
Artikel 3.1, tweede lid onder a
Het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid houdt in ieder geval in dat: een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald;
Artikel 26.1
1. In aanvulling op artikel 6.3, eerste lid, en artikel 7.3, eerste lid, (veehouderij) bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat de vestiging van of de omschakeling naar een hokdierhouderij alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat:
a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of door herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijfjuridisch en feitelijk is beëindigd;
b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die met de vestiging of omschakeling in gebruik wordt genomen;
c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met de vestiging of omschakeling naar hokdierhouderij en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling.
2. In aanvulling op artikel 6.3, tweede lid, onder a en artikel 7.3, tweede lid, onder a (veehouderij) bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen het bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten of het in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat:
a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;
b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;
c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling.
3. Het bewijs dat aan de voorwaarden van het eerste en tweede lid is voldaan, wordt uitgegeven door of namens gedeputeerde staten.
4. In afwijking van artikel 2, derde lid, wordt onder een bestaand dierenverblijf in het eerste en tweede lid verstaan een feitelijk aanwezig, legaal opgericht dierenverblijf dat op grond van een omgevingsvergunning milieu, ex artikel 2.1, eerste lid onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, ex artikel 2, eerste lid, onder i Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, ex artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer, op 17 maart 2017 en de daaraan voorafgaande drie jaar onafgebroken bedrijfsmatig is gebruikt voor het houden van landbouwhuisdieren.
Artikel 35
1. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende bepalingen:
a. een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor een veehouderij door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van een aanwezig gebouw als dierenverblijf is alleen toegestaan indien:
I. maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij;
II. de maatregelen als bedoeld onder I., in ieder geval voldoen aan de nader door Gedeputeerde Staten gestelde regels als bedoeld in artikel 6.3, derde lid, en artikel 7.3, derde lid;
III. de ontwikkeling vanuit een goede leefomgeving en gelet op de aspecten als benoemd in artikel 3.1, derde lid, inpasbaar is in de omgeving;
IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12 % en in het buitengebied niet hoger is dan 20 %, tenzij er -indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages- maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert;
V. is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 μg/m3;
VI. een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving bij het initiatief.
(…)
3. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel26.1, tweede lid geldt binnen de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen een bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten van een gebouw of het in gebruik nemen van een gebouw voor het houden van hokdieren, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat:
a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;
b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;
c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling.
Artikel 42
4. De bepalingen van artikel 26.1, tweede lid en artikel 35, derde lid, blijven buiten toepassing voor zover Gedeputeerde Staten een ontheffing hebben verleend ingevolge een eerdere verordening en waarbij aan deze ontheffing de voorwaarde is verbonden dat er elders dierenverblijf is gesloopt, tot ten hoogste de omvang die feitelijk gesloopt is.