ECLI:NL:CBB:2021:466
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1976
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] C.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.T. Stevens),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2021. Namens appellante zijn de vennoten [naam 2] en [naam 3] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een commanditaire vennootschap. Op 1 april 2009 hield appellante 164 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee op haar bedrijf. Appellante heeft het plan opgevat het melkveebedrijf uit te breiden naar 450 melk- en kalfkoeien en 246 stuks jongvee. In juli 2010 is een nieuwe stal gebouwd waarmee de stalruimte voor het beoogde aantal stuks vee is gerealiseerd. De totale investering in de nieuwe stal bedroeg € 1.600.000,-.
2.2
Appellante heeft op 20 september 2007 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd. Op 3 februari 2009 heeft appellante de aanvraag ingetrokken en op 22 september 2013 heeft appellante opnieuw een Nbw-vergunning aangevraagd. Op 5 juni 2015 is deze vergunning verleend voor het houden van 449 melk- en kalfkoeien en 246 stuks jongvee. Daarnaast beschikt appellante sinds 3 november 2009 over een bouwvergunning voor de bouw van de rundveestal. Ook is aan appellante op 3 maart 2011 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 478 melk- en kalfkoeien en 246 stuks jongvee.
2.3
Ten behoeve van het verkrijgen van de Nbw-vergunning heeft appellante in 2014 en 2015 ammoniakrechten aangekocht ter waarde van € 38.000,-. Daarnaast heeft appellante over de periode 2011-2014 meerdere grondaankopen gedaan.
2.4
Op 10 januari 2016 heeft appellante een verzoek tot vrijstelling Algemene Maatregel van Bestuur verantwoorde groei melkveehouderij (AMvB grondgebondenheid) ingediend. Verweerder heeft op 13 mei 2016 het verzoek van appellante om vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid toegewezen. Verweerder heeft beslist dat appellante tot en met 2020 haar gehele melkveefosfaatoverschot mag laten verwerken.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 285 melk- en kalfkoeien en 182 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 14.769 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
4.2.1
Appellante heeft aantoonbaar substantiële en onomkeerbare investeringen gedaan vóór 2 juli 2015 op een manier die de Staat zelf voorstond. Appellante heeft in 2010 een nieuwe stal gebouwd om in totaal 450 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee te kunnen houden. Op dat moment was voor appellante de invoering van een stelsel van productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar. De door appellante gedane investering in de uitbreiding van het bedrijf was noodzakelijk omdat de oude stal sterk verouderd was. Het dierenwelzijn, de diergezondheid en -veiligheid waren in het geding gekomen als appellante haar stal niet zou verbouwen naar de toen geldende maatstaven. De bouw van een nieuwe stal was financieel alleen haalbaar in combinatie met een uitbreiding van de veestapel. Deze uitbreiding is volgens appellante maar van beperkte aard. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat door een nieuw geplaatste emissiearme vloer de toename in ammoniakuitstoot zeer beperkt is bij een groei tot 450 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee.
4.2.2
Appellante heeft haar veestapel vergund willen laten groeien. De Nbw-vergunning is aan haar pas op 5 juli 2015 verleend. Deze vertraging is te wijten aan overheidsfalen in combinatie met de uitzonderlijke situatie waarin appellante zich bevindt, namelijk dat haar bedrijf is gevestigd in de provincie Limburg maar dicht bij de provincie Noord-Brabant. Daardoor is onduidelijkheid over het bevoegd gezag ontstaan. Nu de Nbw-vergunning pas vlak voor de peildatum van 2 juli 2015 is verleend, was de stal op de peildatum niet volledig bezet. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel staat de winstgevendheid van het bedrijf onder druk. Ter onderbouwing van haar last heeft appellante een financieel rapport overgelegd van juni 2018, opgesteld door [naam 3] , bedrijfskundige. Hieruit volgt dat met het huidige aantal toegekende fosfaatrechten het bedrijf bij een kleine tegenslag niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen.
4.2.3
Appellante voert verder aan dat de wijze waarop door verweerder fosfaatrechten zijn toegekend, heeft geresulteerd in een grote mate van rechtsongelijkheid in het geval van appellante. Ook deze bijzondere omstandigheid maakt dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De ongelijkheid is erin gelegen dat de fosfaatrechten door verweerder zijn toegekend op basis van de veestapel op 2 juli 2015. Verweerder heeft voorafgaand aan de toekenning van fosfaatrechten niet gecontroleerd of melkveehouders voor die dieraantallen de benodigde vergunningen hadden. Appellante verwijst naar melkveehouders die aanzienlijk meer melkvee hielden dan waartoe zij vergund waren. De onvoorzichtigheid van die betreffende melkveehouders levert hun voordeel op in de vorm van een hogere toekenning van fosfaatrechten. Appellante heeft naar alle voorzichtigheid gehandeld en pas dieren aangekocht wanneer zij deze vergund op het bedrijf kon houden. Dat deze voorzichtigheid bij de toekenning van het aantal fosfaatrechten juist in haar nadeel heeft gewerkt, is voor appellante onbegrijpelijk.
4.3
Appellante voert tot slot aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verweerder heeft ten onrechte bij de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last een splitsing gemaakt tussen de situatie van appellante en de situatie van de bedrijfsopvolger. Deze opsplitsing is niet gebaseerd op wet- en regelgeving of op uitspraken van het College.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante heeft beoogd haar bedrijf uit te breiden, maakt niet dat zij individueel afwijkt van andere bedrijven die wilden groeien. Uit de door appellante overgelegde documenten volgt dat zij met name in de tweede helft van 2014, 2015 en 2018 aanzienlijke investeringen in de uitbreiding heeft gedaan. Appellante had toen al voorzichtig moeten zijn en zich moeten realiseren dat de investeringen voor haar meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich meebrachten. Bovendien heeft appellante niet onderbouwd waarom een uitbreiding van dergelijke omvang bedrijfseconomisch noodzakelijk is geweest. Voor zover appellante al een last draagt, is deze niet uitsluitend het gevolg van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de beoogde uitbreiding maar een kleine depositie van ammoniak tot gevolg heeft, stelt verweerder zich op het standpunt dat hij voor de beoordeling enkel kijkt naar de dieraantallen, zoals beschreven in artikel 1, lid 1, onder kk van de Msw. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het een ondernemersbeslissing is geweest om gestaag te groeien met eigen opfok. Dat geldt ook voor de keuze om de aanvraag van de Nbw-vergunning in te trekken en op een later moment, op 22 september 2013, een nieuwe aanvraag te doen. Dit komt voor risico en rekening van appellante. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid nu andere veehouders meer melkvee hielden dan waartoe zij vergund waren en voor dat melkvee ook fosfaatrechten hebben gekregen, merkt verweerder op dat hij niet op de hoogte is van de gevallen waarnaar appellante verwijst. In geval van appellante is volgens verweerder geen sprake van rechtsongelijkheid.
5.2
Verweerder is van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van [naam 3] , bedrijfskundige, van juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 449 melk- en kalfkoeien en 246 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 14.769 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (285 melk- en kalfkoeien en 182 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Uit 6.2.3 volgt dat als uitgangspunt geldt dat appellante zelf de risico’s draagt die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen. Dat geldt dus ook voor de nadelige gevolgen daarvan. Onder bijzondere omstandigheden wordt van dit uitgangspunt afgeweken. In de eerste plaats moeten de investeringsbeslissingen dan navolgbaar zijn. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. In dat verband is van belang dat appellante in 2009 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van het bedrijf. In 2010 heeft zij de uitbreiding concreet vormgegeven door de bouw van een nieuwe stal om de beoogde dieraantallen te kunnen houden. Appellante heeft weliswaar vroeg geïnvesteerd in de beoogde uitbreiding, maar zij beschikte ten tijde van het doen van die (zeer forse) investering nog niet over de benodigde vergunningen voor het houden van de beoogde dieraantallen. Appellante heeft met het doen van die investering een groot risico genomen door vooruit te lopen op het verkrijgen van de benodigde vergunning voor het houden van de beoogde dieraantallen. Het College begrijpt dat het voor appellante frustrerend is dat de vergunningverlening vervolgens lang op zich liet wachten en appellante pas in 2015 over de benodigde Nbw-vergunning beschikte, maar dit is wel een omstandigheid waar appellante als professioneel melkveehouder rekening mee moest houden. Dat appellante in een later stadium en met name in 2014, meerdere investeringen heeft gedaan in het kader van de beoogde uitbreiding, zoals in grond en in ammoniakrechten ten behoeve van het verkrijgen van de benodigde Nbw-vergunning acht het College, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Vanwege de te verwachten productiebeperkende maatregelen na afschaffing van het melkquotum, werd van appellante ten aanzien van de investeringen die vanaf 2014 zijn gedaan, voorzichtigheid verwacht. Zij had die plannen moeten herzien. Daar komt bij dat appellante onvoldoende heeft onderbouwd dat een uitbreiding van een dergelijke omvang noodzakelijk was. Voor zover appellante aanvoert dat de noodzaak is gelegen in een mogelijke bedrijfsopvolging, oordeelt het College dat dit onvoldoende is om aan te nemen dat de door appellante beoogde zeer forse uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Het College is niet gebleken dat de oorspronkelijke omvang van het bedrijf daartoe niet toereikend zou zijn. Dit geldt ook voor zover appellante heeft aangevoerd dat de noodzaak is gelegen in het verouderd zijn van de oorspronkelijke stallen en dat een verbouwing alleen financieel haalbaar was in combinatie met een uitbreiding van de veestapel. Appellante heeft deze stelling niet onderbouwd. Het College komt tot de conclusie dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor het uitbreiden van het bedrijf. Voor zover appellante verder heeft aangevoerd dat de uitbreiding beperkt is nu de toename in ammoniakuitstoot zeer beperkt is, volgt het College dit standpunt van appellante niet. Met het stelsel van fosfaatrechten wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het fosfaatplafond blijft. De door appellante beoogde forse uitbreiding van de melkveetak verhoogt wel degelijk de fosfaatproductie voor de melkveesector waar appellante aan gebonden is. Dat de toename in ammoniakuitstoot met de beoogde uitbreiding beperkt zou zijn, maakt die conclusie niet anders.
6.2.7
Nu appellante de noodzaak tot (de forse) uitbreiding niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met naderende productiebeperkende maatregelen en de meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid draagt. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de veestapel op 2 juli 2015 niet op het beoogde niveau was vanwege vertragingen in het vergunningstraject, is het College van oordeel dat eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning voor rekening en risico van de ondernemer komt (zie ook de uitspraak van het College van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, onder 5.5). Dat appellante in de periode tussen 2010 en 2015 daarom maar beperkt kon groeien waardoor zij op de peildatum niet kon beschikken over de beoogde veestapel, is daarmee ook het gevolg van de keuze van appellante om fors te investeren in een uitbreiding en daarmee vooruit te lopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Deze omstandigheden maken de door appellante genomen beslissingen, in het licht van het voorgaande, ook niet navolgbaar.
6.2.8
Voor zover appellante tot slot stelt dat zij een individuele en buitensporige last draagt nu sprake is van rechtsongelijkheid, oordeelt het College als volgt. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht vast aan de hand van het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Uit de wet volgt niet de voorwaarde dat de veehouder voor het gehouden en geregistreerde aantal dieren op de peildatum ook in het bezit is van de benodigde vergunning. Dat de wetgever aan de toekenning van de fosfaatrechten niet ten grondslag heeft gelegd dat de melkveehouder beschikt over de benodigde vergunningen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever. Nu de grondslag voor de toekenning van fosfaatrechten voor alle melkveehouders gelijk is, is van rechtsongelijkheid geen sprake. Het College begrijpt wel dat bij appellante een gevoel van ongelijkheid ontstaat nu in theorie andere melkveehouders, die op de peildatum niet over de juiste vergunningen beschikten voor het aantal stuks vee dat zij hielden, mogelijk wel fosfaatrechten hebben ontvangen voor het onvergund gehouden vee. Het wettelijk kader bij toekenning van fosfaatrechten is nu eenmaal (onder andere) het aantal dieren op de peildatum, zonder dat verweerder naar de benodigde vergunningen kijkt. Wanneer melkveehouders inderdaad meer vee zouden houden dan waartoe het bedrijf vergund is (en daarvoor ook fosfaatrechten hebben gekregen) lopen zij het risico dat handhavend wordt opgetreden met bestuurlijke sancties.
6.2.9
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Tot slot volgt het College appellante niet in haar standpunt dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit terecht uitgegaan van de nu heersende feiten en omstandigheden voor appellante. Verweerder hoeft daarbij niet met de toekomstige situatie van appellante rekening te houden. Dat appellante het inhoudelijk niet eens is met die overwegingen, maakt niet dat sprake is van een onzorgvuldig genomen besluit dan wel een gebrekkige. Mede gelet op hetgeen hiervoor overwogen, komt het College tot de conclusie dat de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is. Van een motiveringsgebrek is dus ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.