ECLI:NL:CBB:2021:489
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/341
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
Loon- en verhuurbedrijf [naam] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.A. Wols)
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. L. Anvelink en mr. A. Weken).
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 20 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met het beroep van J. Bloemert (20/342). Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen E.J. Speulman (Speulman).
Overwegingen
1. Op 13 mei 2019 heeft appellante haar Gecombineerde opgave 2019 ingediend, waarin zij om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling heeft verzocht. Zij heeft daarbij 38 percelen opgegeven, met een totale oppervlakte van 62,68 hectare (ha). Deze percelen huurt appellante van Speulman, die de percelen eind december 2018 heeft gekocht.
2. Verweerder heeft de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 vastgesteld op € 20.404,76. Daarbij is verweerder uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte van 56,90 ha. Volgens verweerder kunnen (onder meer) een deel van perceel 80 en het volledige perceel 84 niet het gehele jaar worden aangemerkt als landbouwareaal. Verder heeft verweerder de basisbetaling van appellante gekort met een bedrag van € 757,18, omdat het verschil tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte meer dan 3% is. Ook heeft verweerder een plafondkorting van € 267,51 toegepast.
3. Appellante kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartoe, samengevat, het volgende aangevoerd. Op de zuid- en zuidwestzijde van perceel 80 en het volledige perceel 84 overheersen de grassen en andere kruidachtige voedergewassen, waardoor deze percelen als landbouwareaal moeten worden aangemerkt. Appellante heeft van deze percelen drie keer kunnen oogsten en hiervan heeft zij hooibalen en kuilbalen geperst. Ter onderbouwing van het voorgaande heeft appellante in bezwaar foto’s ingebracht, die dateren van eind mei / begin juni 2019 en oktober 2019. In beroep heeft appellante een notitie van adviesbureau Eelerwoude van 3 september 2020 ingebracht, gevolgd door een notitie van bureau Goutbeek Flora en Fauna van 5 februari 2021. Ook heeft appellante een notitie ingebracht van bureau Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek B.V. van 2 maart 2021. Volgens appellante volgt uit voornoemde notities dat op de in het geding zijnde percelen sprake is van overheersende grassen en andere kruidachtige voedergewassen en dat de mate van verruiging niet is vast te stellen aan de hand van (alleen) de luchtfoto’s en de satellietbeelden van verweerder. Zij verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van
6 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:579).
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de zuid- en zuidwestzijde van perceel 80 en het volledige perceel 84 niet kunnen worden aangemerkt als blijvend grasland of tijdelijk grasland. Op de luchtfoto’s is volgens verweerder te zien dat, gelet op de kleur en structuur, de afgewezen delen van de percelen dusdanig verruigd zijn dat er geen sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Deze percelen hebben bovendien duidelijk een andere kleur en structuur dan de omringende graspercelen. Ten aanzien van het gebruik van luchtfoto’s verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 29 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:197). In het geval van appellante bestond voor verweerder geen aanleiding om een veldinspectie uit te voeren, omdat een beoordeling door middel van luchtfoto’s te duiden is als de technisch beste methode. Ten aanzien van de door appellante ingebrachte notities heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat deze niet kunnen afdoen aan de conclusie dat de in het geding zijnde percelen er begin 2019 verruigd uitzien op de luchtfoto’s. De notities geven hier geen verklaring voor. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat in het rapport van Altenburg & Wymenga slechts twee luchtfoto’s zijn betrokken, waarbij de luchtfoto van begin 2019 niet is meegenomen.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1
Voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013).
5.2
De oppervlakte moet daarom, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).
5.3
In geschil is de vraag of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 80 en 84 aan de hand van (uitsluitend) luchtfoto’s juist heeft vastgesteld.
5.4
Bij de beoordeling van percelen maakt verweerder gebruik van een systeem dat wordt aangeduid als de 'AAN-laag', waarbij gebruik wordt gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2500. Het is vaste jurisprudentie van het College dat dit systeem voldoet aan de op grond van artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gevraagde precisie (zie de uitspraken van het College van 29 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:197 en 24 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:387). In beginsel mag verweerder bij het beoordelen van de in het geding zijnde percelen dan ook (enkel) uitgaan van de overgelegde luchtfoto’s.
5.5
Ter weerlegging van de conclusies die verweerder heeft verbonden aan de luchtfoto’s heeft appellante een drietal notities ingebracht. Het College stelt voorop dat verweerder ter zitting desgevraagd naar voren heeft gebracht dat hij de deskundigheid van de betrokken ecologen niet betwist. Het College ziet ook geen aanleiding om aan de deskundigheid van deze ecologen te twijfelen. Het College zal hierna beoordelen of de drie notities kunnen afdoen aan de conclusies die verweerder heeft verbonden aan de luchtfoto’s.
5.6
In de notitie ‘Inventarisatie vegetatietypen, Meppel Zuid’ van het adviesbureau Eelerwoude hebben twee ecologisch adviseurs, op basis van een veldbezoek, de aanwezige vegetatietypen bepaald en gekarteerd. Zij komen tot de conclusie dat de percelen 80 en 84 voor meer dan 50% uit grassen en andere kruidachtige gewassen bestaan.
5.7
In de notitie ‘Beoordeling wijzigingen vegetatietypen tussen 2019 en 2020 Meppel graslanden’ van bureau Goutbeek Flora en Fauna gaat ing. E. Goutbeek in op de vraag of de vegetatietypen tussen 2019 en 2020 gewijzigd zijn. De conclusie die in deze notitie wordt getrokken is dat de vegetatietypen niet substantieel gewijzigd kunnen zijn in de jaren 2019 en 2020.
5.8
In de notitie ‘Beoordeling luchtfoto’s percelen Meppel’ van Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek B.V. heeft een ecoloog de vraag beantwoord of op basis van luchtfoto’s met zekerheid kan worden vastgesteld of op de in het geding zijnde percelen sprake is van grassen en andere kruidachtige voedergewassen. In deze notitie staat onder meer het volgende vermeld:
“Na bestudering van verschillende satellietbeelden van 2019, ook in relatie tot de hoogteligging, is onze inschatting dat de variatie in kleur en structuur in de percelen (…) 80 (zw en z) en 84 vooral samenhangt met verschillen in vochtigheid en de vegetatie die daar wat betreft samenstelling op reageert. Of en in welke mate er daarnaast sprake is van verruiging is niet met zekerheid vast te stellen aan de hand van de luchtfoto/satellietbeelden. Dat heeft te maken met het feit dat verschillende soortencombinaties en omstandigheden tot vergelijkbare structuren en kleuren kunnen leiden. Eventuele verruiging kan alleen ter plekke met zekerheid worden vastgesteld. De percelen zijn qua ligging, vochtigheid en naar verwachting ook voedselrijkdom bovendien niet te vergelijken met omringende percelen.”
5.9
Naar het oordeel van het College heeft appellante met de door haar ingebrachte  notities, in onderlinge samenhang bezien, het standpunt van verweerder dat op basis van de luchtfoto’s kan worden geconcludeerd dat op de in het geding zijnde percelen geen sprake is van overheersende grassen en andere kruidachtige voedergewassen, gemotiveerd weerlegd. In de notitie ‘Inventarisatie vegetatietypen, Meppel Zuid’ van het adviesbureau Eelerwoude wordt op grond van een vegetatiekundig onderzoek gemotiveerd uiteengezet dat op de in het geding zijnde percelen de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Hoewel deze conclusie is gebaseerd op een veldbezoek dat heeft plaatsgevonden op
16 juli 2020, volgt uit de notitie ‘Beoordeling wijzigingen vegetatietypen tussen 2019 en 2020 Meppel graslanden’ van bureau Goutbeek Flora en Fauna dat deze conclusie eveneens betrokken kan worden op de situatie van het aanvraagjaar 2019. In laatstgenoemde notitie heeft ing. E. Goutbeek gemotiveerd uiteengezet en geconcludeerd dat de kwantiteit en kwaliteit van het water, de grondsoort, de voedselrijkdom, de zuurgraad en het beheer niet zijn gewijzigd in de jaren 2019 en 2020. In de notitie van Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek B.V. wordt een verklaring gegeven voor de omstandigheid dat de in het geding zijnde percelen in kleur en structuur afwijken van omringende percelen. Deze verklaring bestaat eruit dat de omringende percelen hoger liggen en minder nat zijn, een andere vegetatie met kleur en structuur geven en bovendien niet geplagd zijn en dus een voedselrijke bovenlaag hebben.
5.10
Verweerder heeft tegenover deze gemotiveerde weerlegging van appellante geen andere feiten gesteld en vastgehouden aan zijn eerder ingenomen standpunt. Daarbij betrekt het College dat het standpunt van verweerder ter zitting, dat in de notitie van Altenburg & Wymenga slechts twee luchtfoto’s zijn betrokken, feitelijke grondslag mist. In deze notitie is namelijk te lezen dat via satellietdataportaal.nl meerdere satellietbeelden en luchtfoto’s van verschillende momenten in 2019 zijn betrokken. Daarbij heeft de betrokken ecoloog een vergelijking gemaakt met het kaartbeeld van het Algemeen Hoogtebestand Nederland 3.
5.11
Ten aanzien van het standpunt van verweerder dat de in het geding zijnde percelen niet het gehele jaar voldoen aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden gelet op wat appellante in bezwaar heeft aangevoerd, namelijk dat de percelen begin 2019 verruigd waren en er nog achterstallig onderhoud gepleegd moest worden, overweegt het College als volgt. Ter zitting heeft appellante naar voren heeft gebracht dat zij met het voorgaande heeft bedoeld te zeggen dat de percelen begin 2019 niet optimaal waren. Speulman heeft daaraan toegevoegd dat de percelen weliswaar tot 2015 waren verwaarloosd, maar dat vanaf 2015 de provincie deze percelen is gaan maaien. Eind 2018, toen Speulman de percelen kocht, was geen sprake meer van verwaarlozing. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij deze stand van zaken niet zonder nader onderzoek kunnen volstaan met het door hem ingenomen standpunt. Daarbij betrekt het College dat onduidelijk blijft in hoeverre de percelen begin 2019 verruigd waren en wanneer in de van belang zijnde periode appellante is begonnen met bewerken van de percelen zodat het niet meer verruigd was. Zonder deze gegevens kan het College verweerder niet volgen in zijn standpunt dat de percelen niet voldoen aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden omdat ze begin 2019 verruigd zouden zijn.
5.12
Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat, onder deze omstandigheden, niet zonder nadere toelichting van verweerder kan worden volgehouden dat de juistheid van meetgegevens ontleend aan de betreffende luchtfoto’s niet aan twijfel onderhevig is. Het bestreden besluit  is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
6.	Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen.
7.1
Het College zal verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten veroordelen. Hierbij is in aanmerking genomen dat de beroepen in de onderhavige zaak en zaaknummer 20/342 op dezelfde zitting van het College aan de orde zijn gekomen en als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht (Bpb) moeten worden aangemerkt. Het in verband daarmee door verweerder te vergoeden bedrag voor de gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand moet gelijk over de twee zaken worden verdeeld.
Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-). Doordat de kosten verdeeld worden over beide zaken, betekent dit dat in deze zaak € 534,- aan proceskosten dient te worden vergoed.
7.2
De kosten voor het opstellen van de notities komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Aangezien de notities zijn uitgebracht ten behoeve van het beroep in de onderhavige zaak en zaaknummer 20/342 moet het in verband daarmee door verweerder te vergoeden bedrag gelijk over de twee zaken worden verdeeld. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport van 2020 een tarief van ten hoogste € 129,63 per uur, en voor een deskundigenrapport van 2021 een tarief van ten hoogste € 134,04 per uur. Dit betekent dat de in dit verband gedeclareerde kosten als volgt worden vergoed:
- de notitie van adviesbureau Eelerwoude: € 3.342,62
- de notitie van Altenburg & Wymenga: 4 uur x € 134,04 = € 536,16.
Van overige door appellante verzochte vergoeding is geen factuur of specificatie overgelegd. Het College ziet geen aanleiding voor vergoeding daarvan. In totaal komt aldus een bedrag van € 3.878,78 aan gedeclareerde deskundigenkosten voor vergoeding in aanmerking. Doordat de kosten verdeeld worden over beide zaken, betekent dit dat in deze zaak € 1.939,39 voor deskundigenkosten dient te worden vergoed.
7.3
De reiskosten die door de gemachtigde van appellante zijn gemaakt, worden geacht te zijn begrepen in de forfaitaire vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak
een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2473,39.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	de uitspraak te ondertekenen.