ECLI:NL:CBB:2021:669
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1973
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft appellante melding gedaan van bijzondere omstandigheden als bedoeld in de Msw.
Bij besluit van 15 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf, voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
1.4
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de knelgevallenregeling).
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een op 5 februari 2014 opgerichte vennootschap die bestaat uit drie vennoten: [naam 3] , [naam 2] en [naam 4] . Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] , aan de [adres 1] . Dit bedrijf is gelegen naast de melkveehouderij aan de [adres 2] , die wordt gedreven door [naam 5] onder de naam [naam 5] . De gemeente [gemeente] heeft het extra huisnummer op 16 februari 2015 toegekend aan appellante. Appellante is in november 2014 gestart met de bouw van een nieuwe stal. Zij houdt vanaf 2 december 2016 dieren op haar bedrijf.
2.2
Appellante heeft op 27 november 2014 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal. Op 6 februari 2015 en 2 maart 2015 heeft appellante geldleningen met hypotheekstellingen afgesloten. Op 3 december 2018 is een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een zorgstal.
2.3
Op 2 mei 2013 is aan melkveebedrijf [naam 5] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxen- en zorgbehandelingstal. Op 11 april 2014 is aan melkveebedrijf [naam 5] op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) een vergunning verleend voor het uitbreiden van haar veestapel naar 545 melkkoeien en 214 stuks jongvee. Op 9 september 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een opslagloods.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 0 dieren.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 0 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling en stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden door ziekte van één van de vennoten vanaf 4 november 2014 en het faillissement van de aannemer begin 2015 waardoor de bouw ernstige vertraging heeft opgelopen. Het was daarom voor appellante niet mogelijk om op 2 juli 2015 dieren te houden en te melken.
4.2
Appellante voert ook aan dat de peildatum van 2 juli 2015 ongunstig is voor een jongveeopfokker.
4.3
Appellante stelt verder dat zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Zij beschikte over een voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning en is onomkeerbare investeringen aangegaan voor de peildatum. Ten aanzien van de voorwaarde dat appellante tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, zoals neergelegd in artikel 72, eerste lid, sub c, van het Uitvoeringsbesluit, verzoekt appellante om deze te beoordelen aan de hand van artikel 1 van het EP en artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft door ziekte van één van de vennoten en ziekte van de vader niet kunnen voldoen aan deze voorwaarde.
4.4
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP) door het niet erkennen van de bijzondere omstandigheden. Appellante is in november 2014 begonnen met de bouw van de nieuwe stal, maar heeft de bouw moeten staken. Appellante wilde groeien naar 408 melk- en kalfkoeien en 107 stuks jongvee, maar heeft dit doel niet kunnen realiseren door ziekte van de moeder, één van de vennoten en de vader. Appellante heeft dus niet voor 2 juli 2015 kunnen starten met de realisatie van haar plannen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte van één van de vennoten afgewezen omdat niet is voldaan aan de 5%-drempel. Op 4 november 2014 hield appellante geen melkvee, zodat er op deze datum niet minder melkvee werd gehouden dan op de peildatum van 2 juli 2015. Verweerder hoeft daarbij geen rekening te houden met een hypothetische situatie op de peildatum of (niet) gerealiseerde uitbreidingen. Ook wordt het beroep op de knelgevallenregeling wegens het gestelde faillissement van de aannemer afgewezen, omdat dit niet is aangetoond en geen uitzonderingsgrond vormt.
5.2
Voor zover appellante aanvoert aan dat de peildatum van 2 juli 2015 ongunstig is
voor jongveeopfokbedrijven verwijst verweerder naar artikel 23, derde lid, van de Msw. De wet biedt, behoudens de knelgevallenregeling, geen ruimte om fosfaatrechten vast te stellen op een andere datum. Ten overvloede merkt verweerder op dat appellante wilde groeien naar een omvang van 545 melk- en kalfkoeien. Appellante exploiteert dus een bedrijf voor het houden én fokken van melkvee en geen jongveeopfokbedrijf. Bovendien is er in heel 2015 geen melkvee en jongvee aanwezig geweest op het bedrijf. Wijziging van de peildatum naar een andere datum in 2015 zou dan ook niet tot een ander besluit leiden.
5.3
Verweerder stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling omdat zij niet heeft voldaan aan alle vereisten. De overgelegde omgevingsvergunning voor het oprichten van haar bedrijf is niet aan appellante verleend, maar staat op naam van de vader. Ook hield appellante op de peildatum, gelet op de definitie in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1, van de Msw, geen melk- en kalfkoeien op het bedrijf.
5.4
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen. Appellante onderscheidt zich niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellante heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding naar 408 melk- en kalfkoeien 107 stuks jongvee. Appellante heeft vanaf 27 november 2014 investeringen gedaan in de bouw van de stallen. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Appellante heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. De investeringen zijn, gelet op het moment waarop die zijn gedaan, niet navolgbaar. Dit geldt eveneens voor investeringen die zijn gedaan na de peildatum, toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien. Verweerder ziet geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing, aangezien geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1
Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Appellante voldoet niet aan de voorwaarde dat het aantal aan haar toegekende fosfaatrechten op 2 juli 2015 minimaal 5% lager was als gevolg van de bijzondere omstandigheid, omdat appellante op zowel op 4 november 2014 als op de peildatum 0 dieren hield. Ook betreft een omstandigheid als het gestelde, maar niet aangetoonde, faillissement van de aannemer niet één van de in artikel 23, zesde lid, van de Msw limitatief opgesomde omstandigheden waarvoor de knelgevallenregeling geldt. Het College verwijst hiervoor naar zijn uitspraak van 21 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:479).
6.2
Het College oordeelt dat, zoals verweerder terecht heeft gesteld, de wet, behoudens de knelgevallenregeling, geen ruimte biedt om fosfaatrechten vast te stellen op een andere datum. Dit geldt ook voor melkveehouderijen met opfokjongvee. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Het College legt, op grond van de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Appellante exploiteert geen nieuw gestart bedrijf. Zij heeft immers voor de exploitatie van haar melkveehouderij gebruik gemaakt van voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende vergunningen. Hiervoor verwijst het College naar zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:360). Ook is appellante niet tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 gestart met de productie van melk voor consumptie of verwerking en voldoet zij daarmee niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit.
6.4
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.5
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.5.4
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten, nodig voor het houden van 408 melkkoeien en 107 stuks jongvee - de door appellante gewenste bedrijfsgrootte - en 0 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.5.5
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen met de uitbreiding aan te vangen in 2014. Appellante heeft vanaf 27 november 2014 geïnvesteerd in de bouw van haar melkveehouderij. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. In de uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College bovendien overwogen dat voor melkveehouders die na 2 juli 2015 investeringen hebben gedaan, het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was en het toen en nu tot hun verantwoordelijkheid behoorde daarmee rekening te houden. Appellante heeft echter nog in 2018 een aannemingsovereenkomst gesloten. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat juist een uitbreiding van een dergelijke schaalgrootte voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding is niet gebleken. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
6.6.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen