ECLI:NL:RVS:2020:1758
Raad van State — Uitspraak 


201908803/1/R4.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Winterswijk Kotten, gemeente Winterswijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 oktober 2019 in zaak nr. 19/1727 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van twee schuren tot een woning met een garage/overkapping aan de [locatie] te Winterswijk.
Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 april 2016. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 4 april 2016 herroepen. Het college heeft tevens een ontwerpbesluit voor een omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
[appellant] heeft beroepsgronden over het besluit van 25 februari 2020 ingediend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.D. Rijs, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.C.B. Tollkamp, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bouwplan is inmiddels gerealiseerd en bestaat uit het verbouwen van twee aaneengesloten schuren tot een woning met een berging/overkapping. [belanghebbende] is eigenaar van de woning en woont er met zijn gezin.
[appellant] woont in de voormalige bedrijfswoning op het aangrenzende perceel. Zijn woning deelt een muur ter hoogte van de berging van [belanghebbende]. In die berging zijn in de gedeelde muur een voormalige deur- en raamopening dichtgemetseld (hierna: de gevelopeningen). Die dichtgemetselde raamopeningen bevinden zich ter hoogte van een overkapte buitenruimte en van de berging van [appellant].
2.    Een eerder besluit op bezwaar van 13 december 2016 is in hoger beroep door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3864), omdat het college de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met een bepaling uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan die bepaalt, kort weergegeven, dat de bouw van een woning pas kan worden vergund na het slopen van de bestaande bebouwing op het perceel (hierna: de sloopvoorwaarde).
Over de muur tussen de woning van [appellant] en de berging van [belanghebbende] heeft de Afdeling geoordeeld, voor zover thans nog van belang, dat op het in het kader van de verbouwing dichtmaken van de gevelopeningen de voorschriften van afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijn, waarbij rekening dient te worden gehouden met de aanduiding van de daarachter gelegen ruimte in de woning van [appellant].
3.    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning in stand kan blijven omdat inmiddels wordt voldaan aan de sloopvoorwaarde en omdat voor het dichtzetten van de openingen, gelet op de gebruiksfuncties van de aangrenzende ruimtes, geen extra isolatie-eisen gelden op grond van afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012.
4.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2019 vernietigd, omdat het bouwplan nog steeds in strijd is met de sloopvoorwaarde.
Verder acht de rechtbank het bouwplan niet in strijd met het Bouwbesluit 2012. Nu de in de gedeelde muur dichtgemaakte gevelopeningen aan de zijde van [belanghebbende] grenzen aan een berging en aan de zijde van [appellant] grenzen aan een buitenruimte en een berging, gelden hiervoor op grond van artikel 5.1 en tabel 5.1 van het Bouwbesluit 2012 geen extra isolatie-eisen. Ten aanzien van de draagconstructie en de brandveiligheid ziet de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit 2012.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de overige in beroep aangevoerde gronden over de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan, maar alleen heeft getoetst aan artikel 3.5.1 van de planregels. Volgens [appellant] is het bouwplan ook in strijd met de planregels over de toegestane bouwoppervlakte en -hoogte.
5.1.    De Afdeling stelt vast dat het oordeel van de rechtbank dat het bouwplan in strijd is met de sloopvoorwaarde niet wordt bestreden. Vanwege die strijdigheid met het bestemmingsplan kwam het besluit van 12 maart 2019 reeds voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank hoefde daarom de andere gronden die [appellant] heeft aangevoerd over strijdigheid met het bestemmingsplan niet te beoordelen.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met de isolatie-eisen op grond van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft volgens [appellant] bij dit oordeel miskend dat het niet alleen gaat om het dichtzetten van gevelopeningen, maar om het verbouwen van de hele muur. Verder betoogt [appellant] - zo vat de Afdeling zijn betoog op - dat er sprake is van een ingrijpende renovatie zoals bedoeld in artikel 5.6, derde (lees: vierde) lid, van het Bouwbesluit 2012, waaruit zou volgen dat de gehele muur aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 moet voldoen. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn betoog naar het door hem in de eerdere procedure overgelegde deskundigenrapport van ZNEB Expertise en Taxatie BV.
Voorts betoogt [appellant] dat de dichtgemaakte gevelopeningen grenzen aan een buitenruimte en aan een woonfunctie alsmede een bergingsfunctie. De bergingsfunctie zal volgens [appellant] in de nabije toekomst een woonfunctie worden, zodat de isolatie-eisen uit hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijn.
6.1.    [appellant] heeft reeds in zijn hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank van 7 augustus 2017 onder verwijzing naar het deskundigenrapport aangevoerd dat aanzienlijke fysieke wijzigingen aan de muur zullen worden aangebracht, waardoor sprake is van bouwingrepen waarop het Bouwbesluit 2012 van toepassing is. Hierover heeft de Afdeling reeds in de uitspraak van 28 november 2018 geoordeeld dat de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2012 alleen gelden ten aanzien van dat gedeelte van het bouwwerk dat wordt verbouwd. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat geen sprake is van een verbouwing van de scheidingsmuur, met uitzondering van de gevelopeningen die worden dichtgemaakt. Dit betekent dat bij de verlening van de vergunning, voor zover het de verbouwing van de muur betreft, alleen ten aanzien van de twee gevelopeningen moet worden getoetst aan de bepalingen in de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Bouwbesluit 2012.
6.2.    Gezien het voorgaande heeft [appellant] ter zitting ten onrechte gesteld dat de Afdeling niet eerder heeft geoordeeld over zijn betoog over wijzigingen aan de boven-, voor- en achterzijde van de muur. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 volgt dat er geen sprake is van wijzigingen aan de muur, behalve ten aanzien van het dichtmaken van de twee gevelopeningen. Het college diende na de vernietiging van het eerdere besluit op bezwaar van 13 december 2016 een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college wat betreft de isolatie-eisen uit afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012 terecht alleen heeft gekeken naar de twee gevelopeningen.
6.3.    In artikel 5.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 en de daarbij behorende tabel 5.1, is bepaald voor welke gebruiksfuncties een of meer van de in afdeling 5.1 opgenomen voorschriften van toepassing zijn. Onderscheid wordt gemaakt tussen woonfunctie, bijeenkomstfunctie, celfunctie, gezondheidszorgfunctie, industriefunctie, kantoorfunctie, logiesfunctie, onderwijsfunctie, sportfunctie, winkelfunctie, overige gebruiksfunctie en bouwwerk geen gebouw zijnde. Voor zover hier van belang zijn de voorschriften van afdeling 5.1 wél van toepassing als het gaat om een woonfunctie, maar niet bij een overige gebruiksfunctie.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt onder gebruiksfunctie verstaan: "gedeelten van een of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die tezamen een gebruikseenheid vormen."
In artikel 1.1, tweede lid, zijn de in tabel 5.1 genoemde gebruiksfuncties gedefinieerd, waarbij onder woonfunctie wordt verstaan: "gebruiksfunctie voor het wonen." Onder overige gebruiksfunctie wordt verstaan: "niet in dit lid benoemde gebruiksfunctie voor activiteiten waarbij het verblijven van personen een ondergeschikte rol speelt".
6.4.    De rechtbank heeft onbestreden geconstateerd dat de gevelopeningen zich aan de zijde van [belanghebbende] bevinden in de berging en dat die berging geen woonfunctie is. Gelet op tabel 5.1 zijn de voorschriften van afdeling 5.1 niet van toepassing.
Aan de zijde van [appellant] grenst een van de openingen niet aan een gebruiksfunctie, maar aan een overkapte buitenruimte, zodat vast staat dat ook in dat opzicht de voorschriften niet van toepassing zijn.
Wat de andere gevelopening betreft heeft het college, in lijn met het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 28 november 2018, onderzocht wat de aanduiding is van de daarachter gelegen ruimte in de woning van [appellant]. Zoals het college nader heeft toegelicht in zijn schriftelijke uiteenzetting hebben een bouwtechnische medewerker en een toezichthouder op 28 mei 2019 ter plaatse een opname van de muur gedaan, waarbij is gekeken naar de eigenschappen en het gebruik van deze ruimte. Op basis van dit onderzoek heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze ruimte, evenals de berging aan de zijde van [belanghebbende], kan worden aangeduid als een overige gebruiksfunctie en geen woonfunctie. In hoger beroep heeft [appellant] geen concrete argumenten aangevoerd die deze conclusie weerspreken. Ook overigens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aanduiding van deze ruimte door het college niet juist is. Voor zover [appellant] stelt dat deze ruimte in de toekomst een woonfunctie zal krijgen, overweegt de Afdeling dat het college met eventuele toekomstige wijzigingen van de woning van [appellant] in de besluitvorming geen rekening heeft kunnen en hoeven houden. Dit betekent dat wat de tweede gevelopening betreft er sprake is van een overige gebruiksfunctie en niet - zoals [appellant] betoogt - een woonfunctie. Ook in zoverre zijn de voorschriften van afdeling 5.1 niet van toepassing.
De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat voor het dichten van de gevelopeningen op grond van artikel 5.1 van het Bouwbesluit 2012 geen isolatie-eisen gelden.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op zijn betoog dat niet is onderbouwd dat het bouwplan aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 voldoet met betrekking tot de constructieve veiligheid en de brandveiligheid.
7.1.    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt een omgevingsvergunning voor bouwen, zoals hier aan de orde, geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij het Bouwbesluit.
7.2.    Het college heeft bij de toets of aannemelijk is dat een bouwplan voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit 2012 beoordelingsruimte. Het college heeft aannemelijk geacht dat het bouwplan voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. [appellant] heeft niet aangevoerd met welke artikelen uit het Bouwbesluit 2012 strijd zou bestaan. Het door [appellant] gestelde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college zich niet op dit standpunt mocht stellen.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de kosten van een deskundige voor vergoeding in aanmerking komen, omdat het inschakelen van de deskundige redelijk was om de beroepsgronden te kunnen onderbouwen.
8.1.    [appellant] heeft de rechtbank verzocht om een vergoeding van kosten die hij heeft gemaakt voor het laten opstellen van een rapport door ZNEB Expertise en Taxatie BV en voor het laten bijwonen van de zitting door getuige-deskundige J. Haggeman. [appellant] heeft deze kosten gemaakt in verband met zijn beroepsgronden over het Bouwbesluit 2012. Uit voorgaande overwegingen volgt dat de rechtbank die beroepsgronden terecht ongegrond heeft verklaard. De beroepsgrond die de rechtbank wel gegrond heeft verklaard en aanleiding was voor een proceskostenveroordeling ziet op de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan. Nu deze beroepsgrond geen verband houdt met de kosten voor de deskundigen, heeft de rechtbank die kosten terecht niet voor vergoeding door het college in aanmerking laten komen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505).
Het betoog faalt.
9.    Het hoger beroep is ongegrond.
Besluit van 25 februari 2020
10.    Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Concreet betekent dit dat [appellant] van rechtswege beroep heeft ingesteld bij de Afdeling tegen het besluit van 25 februari 2020.
11.    Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 april 2016 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Het college zal opnieuw op de aanvraag beslissen met toepassing van de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure, en heeft in dat verband een ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
12.    [appellant] betoogt dat het besluit van 25 februari 2020 geen volledige beslissing op bezwaar is, nu daarbij geen nieuw besluit in de plaats is gesteld van het herroepen besluit van 4 april 2016.
12.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1311), kan een bestuursorgaan bij een besluit op bezwaar waarbij - zoals hier - op de aanvraag zal worden besloten met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar en herroeping van het primaire besluit, indien tevens een afzonderlijk ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Hiermee is het besluit op bezwaar volledig als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Het betoog faalt.
13.    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 25 februari 2020 is ongegrond.
Proceskosten
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk van 25 februari 2020 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, mr. H. Troostwijk en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
262-929.