ECLI:NL:CBB:2021:462
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/606
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
de maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en aan appellante een dwangsom toegekend van € 1.442,-.
Appellante heeft beroep in gesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Deze verhoging vindt niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk werd de melkveehouderij door de rechtsvoorganger van appellante gehouden op de locatie [adres 1] te [plaats 2] , waar zij 70 stuks melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee hield. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield de rechtsvoorganger van appellante 70 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee.
2.2
Op 4 mei 2011 is aan de rechtsvoorganger van appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal ten behoeve van de uitbreiding van een (jongvee-)stal/werktuigenberging. Vanwege de aanleg van een nieuwe hoogspanningslijn moest de rechtsvoorganger van appellante haar bedrijf verplaatsen. Zij bereikte zij in de loop van 2012 overeenstemming met de gemeente over de verplaatsing naar een nieuwe locatie aan de [adres 2] te [plaats 1] . Op 1 april 2014 vond de levering plaats. Op 1 mei 2015 is aan de rechtsvoorganger van appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe melkveestal en is op 18 februari 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 147 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 3.858 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van de rechtsvoorganger van appellante aanwezig waren. Aanvullen: generieke korting.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert allereerst aan dat verweerder bij de beoordeling of haar bedrijf grondgebonden is, ten onrechte de oorspronkelijke bedrijfslocatie en de nieuwe bedrijfslocatie niet als één bedrijf heeft aangemerkt.
4.2
Appellante betwist niet dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Zij betoogt echter dat deze regeling ten onrechte geen voorziening bevat ter voorkoming van de door haar ervaren individuele en disproportionele last. Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de bedrijfsvoering van appellante op slot zat en dat de beoogde groei pas kon worden gerealiseerd op de nieuwe locatie.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante stelt zich – onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen bedrijfsspecifieke omstandigheden – op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last waardoor sprake is van schending artikel 1 EP. In dit kader verwijst appellante in het beroepschrift onder meer naar de gedwongen bedrijfsverplaatsing die zij in het verleden heeft gemaakt en de vertraging die er in het vergunningenproces is opgetreden.
Verder verwijst verweerder ten onrechte naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7). Anders dan verweerder opmerkt volgt uit die uitspraak niet dat bedrijfsverplaatsing onvoldoende reden is om te spreken van een noodzakelijke uitbreiding. Ook werpt verweerder ten onrechte tegen dat niet is aangevoerd dat uitbreiding van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk is geweest. Appellante was wel degelijk genoodzaakt het bedrijf uit te breiden om het bedrijf na de bedrijfsverplaatsing rendabel en toekomstbestending te houden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat appellante niet heeft onderbouwd wat de juridische grondslag is voor haar betoog dat voor het oordeel of er sprake is van grondgebondenheid de bedrijven op de oude en de nieuwe locatie als één bedrijf moeten worden aangemerkt.
5.2
Verder stelt verweerder zicht op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling op een juiste wijze heeft toegepast en het beroep van appellante daarop terecht heeft afgewezen. Appellante onderschrijft dit ook. Voor een verdere uitbreiding van de knelgevallenregeling zoals appellante beoogd bestaat, gelet op de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit, geen ruimte.
5.3
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan haar geplande groei. De omstandigheid dat appellante haar bedrijf heeft verplaatst vanwege de aanleg van infrastructuur, is op zichzelf navolgbaar. Dit geldt echter niet voor haar beslissing om vervolgens in te zetten op uitbreiding van haar bedrijf. Verweerder merkt op dat appellante niet heeft aangetoond dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de beoogde uitbreiding. Appellante meent dat zij een individuele last draagt omdat zij te maken heeft gehad met een gedwongen bedrijfsverplaatsing in verband met de aanleg van infrastructuur. Verweerder is een andere mening toegedaan omdat er reeds een wettelijke regeling bestaat die daarin voorziet. Het bedrijf van appellante is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per 1 april 2015 zijn gaan uitbreiden. Voor wat betreft de mogelijke investeringsbeslissingen die appellante na 2 juli 2015 heeft genomen, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had zij ermee rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Tot slot voert verweerder aan dat ook de vertraging in het vergunningverleningstraject tot het ondernemersrisico behoort.
Beoordeling
6.1
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet heeft onderbouwd wat de juridische grondslag is voor haar stelling dat bij de beoordeling of sprake is van grondgebondenheid de bedrijven op de oude en de nieuwe locatie als één bedrijf dienen te worden aangemerkt. Dat verweerder de een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de toepasselijke bepalingen is niet gebleken.
6.2
Het College is verder met verweerder van oordeel dat het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit niet kan slagen. Zoals verweerder terecht opmerkt is voor een verdere uitbreiding van de knelgevallenregeling, gelet op de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit, geen plaats. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 20). Een beperkte knelgevallenregeling is ter voorkoming van een grotere benodigde generieke korting niet ontoelaatbaar, deze voorwaarde kan derhalve de (terughoudende) toetsing aan algemene rechtsbeginselen doorstaan.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Het College heeft in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.10.1 en 6.10.2) ook overwogen dat slechts in een beperkt aantal gevallen waaronder bij de zogenoemde uitbreiders het fosfaatrechtenstelsel op de betrokken melkveehouder een individuele en buitensporige last legt en dat zonder compensatie in enigerlei vorm sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 147 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.858 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (70 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee).
Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij gezien haar specifieke omstandigheden – de gedwongen verplaatsing van haar bedrijf – weinig andere opties had dan een verplaatsing naar haar huidige locatie. In de loop van 2012 heeft appellante overeenstemming met de gemeente bereikt over de verplaatsing naar de huidige locatie. In april 2014 heeft appellante daadwerkelijk de beschikking gekregen over de nieuwe locatie. Pas op 1 mei 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe melkveestal. Appellante heeft vervolgens in mei 2015 geïnvesteerd in de daadwerkelijke bouw van de nieuwe melkveestal. Gezien het tijdstip, acht het College die beslissingen, bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Hoewel naar het oordeel van het College wel is gebleken van de noodzaak tot verblijfsverplaatsing vanwege de realisatie en het gebruik van de hoogspanningsverbinding op de oude bedrijfslocatie en in zoverre het moment van de verplaatsing appellante niet wordt tegengeworpen, had het voor appellante bij het zoeken van een nieuwe locatie duidelijk moeten zijn dat uitbreiding van de melkveehouderij risico’s met zich bracht. Het had immers voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij in het algemeen niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de verplaatsing een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat uitbreiding van de melkveehouderij voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.