ECLI:NL:RVS:2020:1759
Raad van State — Uitspraak 


201907250/1/R2.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 augustus 2019 in zaak nr. 19/796 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college [appellanten] onder oplegging van dwangsommen gelast om vóór 11 maart 2019:
de paardenstal op het perceel Geelderseweg te Boxtel, kadastraal bekend gemeente Boxtel, sectie […] nummer […] (hierna: het perceel) volledig te verwijderen, € 5.000,00 per week met een maximum van € 30.000,00;
de rijbak op het perceel volledig te verwijderen door de omheining te verwijderen en de gele grond weer terug te brengen naar zwarte grond, € 4.000,00 per week met een maximum van € 24.000,00;
de verharding op het perceel volledig te verwijderen, € 500,00 per week met een maximum van € 3.000,00;
de mestplaat met opstaande randen op het perceel volledig te verwijderen, € 500,00 per week met een maximum van € 3.000,00;
het tuinhuisje met kippenren op het perceel volledig te verwijderen, € 500,00 per week met een maximum van € 3.000,00;
de trampoline op het perceel te verwijderen, € 100,00 per week met een maximum van € 600,00;
het opslaghokje op het perceel te verwijderen, € 200,00 per week met een maximum van € 1.200,00;
de perceelafscheiding (hekwerk) volledig te verwijderen of te verlagen tot maximaal 1 meter, € 1.500,00 per week met een maximum van € 9.000,00.
Bij hetzelfde besluit van 20 juli 2018 heeft het college [appellanten] tevens onder aanzegging van bestuursdwang gelast om vóór 11 maart 2019:
het jachthuisje op het perceel volledig te verwijderen;
de overkappingen op het perceel volledig te verwijderen.
Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2018 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 23 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten], het college en [derde-belanghebbende], hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar [appellanten], bijgestaan door mr. P. Koeslag, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. van der Heijden, bijgestaan door mr. E.G. Grigorjan, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Voorts is ter zitting [derde-belanghebbende], bijgestaan door mr. G.J.M. Immens, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellanten] zijn sinds 1999 eigenaar van het perceel met de bebouwing waarover het handhavingsbesluit gaat. Zij gebruiken het perceel om recreatief paarden te houden.
Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Attentiegebied EHS", "Waarde - Kleinschalig cultuurlandschap" en "Waarde - Leefgebied soorten van kleinschalig cultuurlandschap". Op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1994" (hierna: het oude bestemmingsplan) was het perceel bestemd als "Agrarisch gebied". De grond waarop het jachthuisje staat, had de bestemming "Woondoeleinden".
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college [appellanten] onder oplegging van lasten onder bestuursdwang en dwangsom gelast om meerdere bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden, omdat sprake is van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
[appellanten] hebben voldaan aan de lasten onder dwangsom, voor zover deze betrekking hebben op de rijbak, het tuinhuisje met kippenren, de trampoline en het opslaghokje. Ook hebben [appellanten] toegezegd de perceelafscheiding te zullen verlagen tot 1 m. Het hoger beroep ziet dan ook niet op deze bouwwerken.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellanten] een beroep op het overgangsrecht van de bestemmingsplannen niet toekomt, omdat het jachthuisje en de overkappingen zonder (bouw)vergunning zijn gerealiseerd. Het overgangsrecht van een bestemmingsplan vervangt immers de (bouw)vergunning niet. Gelet daarop is evenmin van belang of het gebruik van de bouwwerken eventueel onder het overgangsrecht zou kunnen vallen. De rechtbank heeft voor het jachthuisje en de overkappingen dan ook geoordeeld dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Daarnaast is het college bevoegd handhavend op te treden tegen de paardenstal, de verharding en de mestplaat met opstaande randen, omdat deze bouwwerken strijdig zijn met de planregels. De lasten onder bestuursdwang en dwangsom heeft het college volgens de rechtbank op de juiste grondslag gebaseerd. Daarbij is onder meer van belang dat de paardenstal in 2010 of 2011 geheel is vernieuwd. Ten slotte is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien of de hoogte van de dwangsommen diende te matigen.
Beginselplicht tot handhaving
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Inhoudelijke beroepsgronden
4.    Weliswaar begrijpen [appellanten] de overweging van de rechtbank dat het overgangsrecht geen (bouw)vergunning vervangende titel oplevert, maar de rechtbank heeft met name miskend dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college niet handhavend zou optreden. Op 21 juni 2012 hebben toezichthouders het perceel bezocht, en hebben zij geadviseerd dat [appellanten] niets hoefden te doen. Dit terwijl een nieuw bestemmingsplan in procedure was op grond waarvan de bestemming "Woondoeleinden" voor de locatie van het zogenoemde jachthuisje zou komen te vervallen. Daarnaast is volgens [appellanten] op 14 november 2013 in een gesprek met de burgemeester besproken dat de op het perceel aanwezige bouwwerken bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan positief zouden worden bestemd, mits er een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing zou worden aangeleverd. De rechtbank heeft miskend dat de burgemeester portefeuillehouder handhaving is en hij daarom met zijn toezegging de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat niet handhavend zal worden opgetreden.
4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
4.2.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan.
[appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij in de gegeven omstandigheden uit de uitlating van 21 juni 2012 en de toezegging van 14 november 2013 redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bouwwerken die zonder omgevingsvergunning op het perceel zijn gebouwd. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, hebben twee gemeenteambtenaren op 21 juni 2012 een inventariserend bezoek gebracht om te beoordelen of op het perceel sprake was van overtreding van een wettelijk voorschrift. Het feit dat zij [appellanten] op dat moment hebben geadviseerd (nog) niets te doen, kan volgens de Afdeling niet worden begrepen als een uitlating van het college dat hij niet handhavend zal optreden, maar dient veeleer begrepen te worden als een uitlating dat eventuele berichten van de kant van het college kunnen worden afgewacht. Ook de toezegging van de burgemeester op 14 november 2013 ziet niet op het al dan niet handhavend optreden van het college, maar betreft een eventuele toekomstige herziening van het bestemmingsplan. Het feit dat de burgemeester portefeuillehouder is van handhaving, maakt niet dat deze toezegging - die ook een voorwaardelijk karakter had - daarom ook over handhaving gaat.
Het betoog slaagt niet.
5.    [appellanten] betogen dat de rechtbank niet alleen heeft miskend dat vertrouwen is gewekt dat door het college niet handhavend zou worden opgetreden, maar ook dat de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" die is toegekend aan het perceel waarop het jachthuisje staat, evident in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Lange tijd rustte op dit perceel de bestemming "Woondoeleinden". Bij de vaststelling van het huidige bestemmingsplan is hen deze bestemming afgenomen zonder hen daarvan op de hoogte te stellen. Zoals eerder gezegd was dit bestemmingsplan in procedure tijdens het bezoek van de toezichthouders op 21 juni 2012. Daarom moet deze bestemming buiten toepassing blijven. Het gebruik van dit perceel dient beoordeeld te worden aan de hand van deze vorige woonbestemming.
5.1.    Dit betoog gaat over een verzoek om, ondanks dat het bestemmingsplan niet voorligt in deze zaak en in rechte onaantastbaar is geworden, de juistheid van het planonderdeel dat is toegepast in deze procedure te toetsen (de zogenoemde exceptieve toetsing). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, kan de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde komen. Het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Het is de verantwoordelijkheid van iedere burger om zelf in de gaten te houden of een voor hem relevante wijziging van een bestemmingsplan plaatsvindt en daar tijdig rechtsmiddelen tegen aan te wenden, hetgeen in dit geval ook mogelijk was. Daar doet de enkele omstandigheid dat het bestemmingsplan in procedure was ten tijde van het bezoek van de toezichthouders op 21 juni 2012, in verband met een mogelijke overtreding, niet aan af.
De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien om de gewijzigde bestemming exceptief te toetsen.
Het betoog slaagt niet.
6.    [appellanten] betogen dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat sprake is van een algehele vernieuwing van de paardenstal. De wijzigingen die zij hebben aangebracht, zijn van ondergeschikte aard.
6.1.    Los van de vraag of de paardenstal indertijd met vergunning is opgericht en dus of het (bouw)overgangsrecht van het bestemmingsplan van toepassing kan zijn, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de wijzigingen aan de paardenstal niet van ondergeschikte aard zijn en geen sprake is van gedeeltelijke vernieuwing. Uit de luchtfoto’s van 2010 en 2012, die het college heeft geraadpleegd ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom op 20 juli 2018, volgt onder meer dat het dak van de paardenstal is gewijzigd van een plat dak, gemaakt van golfplaten, naar een zadeldak. Verder volgt uit de foto’s van de binnenkant van de paardenstal dat daarin ingrijpende wijzigingen hebben plaatsgevonden met andere, meer professionele, materialen.
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
7.    Voor zover [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom op te leggen, het college de lasten niet op de juiste grondslag heeft gebaseerd, het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat het lange tijd niet handhavend heeft opgetreden en de hoogte van het totaal te verbeuren dwangsommen niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding, geldt dat deze beroepsgronden louter een herhaling vormen van hetgeen zij in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. In hoger beroep hebben [appellanten] geen redenen aangevoerd waarom de desbetreffende overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zouden zijn. Deze beroepsgronden geven dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Pans    w.g. Scheele
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
723-955.