ECLI:NL:RVS:2020:2553
Raad van State — Uitspraak 


201903338/1/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Wormerveer, gemeente Zaanstad,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 maart 2019 in zaak nr. 18/3783 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een hondenuitlaatservice met uitrenzone en het tijdelijk plaatsen van een stacaravan op een perceel aan de [locatie] te Assendelft.
Bij besluit van 2 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2020 waar [appellante], bijgestaan door mr. [NAAM]. E.W.M. Aalsma, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Malloul en mr. F.P. Brouwer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een hondenuitlaatservice met uitrenzone en het tijdelijk plaatsen van een stacaravan op de gronden op het perceel aan de [locatie] te Assendelft (hierna: de gronden). Op deze gronden is het bestemmingsplan "Saendelft" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geweigerd de vergunning te verlenen, omdat het college van oordeel is dat het aangevraagde project in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft ook geoordeeld dat niet op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo, een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan kan worden verleend, omdat het project voorziet in een nieuwe ontwikkeling buiten een bestaand bouwvlak. Volgens het college is dit in strijd met artikel 25 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Noord-Holland (hierna: de Prv). De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Omvang van het hoger beroep
2.    De Afdeling stelt voorop dat deze procedure ziet op de bij het besluit van 20 december 2017 door het college geweigerde omgevingsvergunning. Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld, zijn betogen die betrekking hebben op handhaving of gedogen niet tegen dit besluit gericht. Deze betogen vallen daarom buiten de omvang van het geding en zullen ook in hoger beroep niet worden besproken.
Strijd met het bestemmingsplan
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een hondenuitlaatservice geen agrarisch bedrijf is en dus in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe stelt zij dat een hondenuitlaatservice en een hondendagopvang in het algemeen spraakgebruik onder het begrip agrarisch vallen. Een agrarisch bedrijf is een bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren. Volgens [appellante] voldoet haar bedrijf hier aan. Daarbij merkt zij op dat zij naast haar hondenuitlaatservice en hondenopvang ook koeien, paarden en schapen houdt en met een deel daarvan fokt. Ook wijst zij erop dat gelet op dierenwelzijn en overlast voor buurtbewoners nut, noodzaak en afhankelijkheid van de gronden voor haar bedrijf evident zijn.
Voorts voert [appellante] aan dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat de regeling van artikel 12 zoveel mogelijk gelijk is getrokken met het aangrenzende bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft". Aangezien dit laatste bestemmingsplan in september 2013 gewijzigd is vastgesteld en daarbij de bestemming "Agrarisch" veel ruimer is gemaakt, moet ook in het bestemmingsplan een ruimer begrip voor "Agrarisch" worden opgenomen.
3.1.    Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Uit te werken agrarische doeleinden met landschappelijke waarden".
Artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan luidt:
"De op de plankaart als uit te werken agrarische doeleinden met landschappelijke waarden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. grondgebonden agrarische bedrijfsvoering met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en terreinen;
[…]
d. bescherming van landschappelijke waarden, dat wil zeggen de karakteristieke waarden van het waterrijke veenweidegebied, en natuurwaarden als bedoeld in de bij deze voorschriften behorende bijlage III."
Artikel 1 luidt:
"In deze voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
grondgebonden agrarische bedrijven
agrarische bedrijven waarvan de exploitatie geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden."
3.2.    Niet in geschil is dat op gronden met de bestemming "Uit te werken agrarische doeleinden met landschappelijke waarden" alleen grondgebonden agrarische bedrijven zijn toegestaan. In het bestemmingsplan is het begrip "agrarisch bedrijf" niet gedefinieerd. Om die reden heeft het college voor de uitleg van dat begrip aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik en het ruimtelijk ordeningsrecht. Volgens het college is een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren. De rechtbank heeft die uitleg terecht juist geacht. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat op grond van artikel 1 van de planvoorschriften bij een grondgebonden agrarisch bedrijf vereist is dat de exploitatie geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden.
Een hondenuitlaatservice is niet gericht op het voortbrengen van producten. Reeds daarom is een hondenuitlaatservice geen grondgebonden agrarisch bedrijf. Dat [appellante] stelt dat zij op deze gronden ook koeien en paarden houdt en daarmee fokt, wat daar ook van zij, maakt deze conclusie niet anders. De aangevraagde en bij het besluit van 20 december 2017 geweigerde omgevingsvergunning ziet niet op deze activiteiten. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van de gronden voor een hondenuitlaatservice in strijd is met het bestemmingsplan.
De stelling van [appellante] dat het begrip agrarisch in het bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft" is verruimd, leidt niet tot een ander oordeel. Die verruiming is in het hier aan de orde zijnde bestemmingsplan niet opgenomen. Voor zover [appellante] stelt dat dat wel had gemoeten, doet dat niet af aan het feit dat dit niet is gebeurd.
Voor zover [appellante] nog verwijst naar de Wet milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht, leidt ook dat niet tot een ander oordeel, omdat die regelingen op zichzelf niet relevant zijn voor de uitleg van het bestemmingsplan en niet afdoen aan het feit dat een hondenuitlaatservice niet is gericht op het voortbrengen van producten.
Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan
4.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij voert daartoe aan dat het college niet kan vasthouden aan de op de gronden rustende bestemming "Uit te werken agrarische doeleinden met landschappelijke waarden", omdat de gemeente in de "Startnotitie Bestemmingsplan Noorderveen" van 5 februari 2015 zelf heeft gesteld dat die bestemming verouderd en achterhaald is. Voorts voert zij aan dat het college ten onrechte haar financiële belangen niet in zijn afweging heeft betrokken, terwijl staken van het bedrijf kapitaalvernietiging zou betekenen.
4.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening […]."
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;[…]".
4.2.    Vast staat dat de gronden in de Prv zijn aangewezen als weidevogelleefgebied. Niet wordt bestreden dat de hondenuitlaatservice daarmee in strijd is. Dit betekent dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning niet kon verlenen. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Overigens heeft het college ook deugdelijk gemotiveerd waarom het niet wil anticiperen op een nieuw bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
5.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft geweigerd. Daartoe verwijst zij onder meer naar het nabijgelegen bedrijf de "Bonte Belevenis", dat geen agrarisch bedrijf is en wordt gedoogd. Zij stelt dat de hondenuitlaatservice hetzelfde maatschappelijke belang dient als de "Bonte Belevenis". Zij stelt voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:694), dat ook als in andere gevallen een andere bestemming dan wel een ander bestemmingsplan van toepassing is dit niet betekent dat daardoor geen sprake is van gelijke gevallen.
5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist dat sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Wil in deze zaak sprake zijn van een rechtens vergelijkbaar geval, zal op zijn minst in een ander geval wel een omgevingsvergunning moeten zijn verleend voor soortgelijke activiteiten. Reeds omdat niet aannemelijk is gemaakt dat er in de door [appellante] genoemde gevallen een vergunning is verleend, maar enkel is gesteld dat die gevallen door het college worden gedoogd, is er geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen.
5.2.    Ter zitting heeft [appellante] nog gewezen op een andere hondenuitlaatservice in de gemeente, waaraan het college in afwijking van het bestemmingsplan wel een omgevingsvergunning heeft verleend. [appellante] wijst erop dat de eigenaar van deze hondenuitlaatservice woont in een op dat perceel geplaatste loods en dat dit perceel ook is gelegen in een weidevogelleefgebied.
5.3.    Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat ook dit geval, behalve dan dat daarbij ook sprake is van een hondenuitlaatservice, niet rechtens vergelijkbaar is. Daartoe wijst het college erop dat de bebouwing op dat perceel niet in strijd is met de Prv. Verder wijst het college erop dat, anders dan bij het perceel van [appellante] het geval is, er op dat perceel al bebouwing en een bouwvlak aanwezig waren.
5.4.    Alleen al het feit dat er in het andere geval al bebouwing en een bouwvlak aanwezig waren, maken dat ook dit geval geen rechtens vergelijkbaar geval is. De conclusie is dan ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft geweigerd.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
457-947.