ECLI:NL:RVS:2005:AU7999, Raad van State, 14-12-2005, 200501739/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2004 heeft de gemeenteraad van Gemert-Bakel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 juni 2004, het bestemmingsplan "Zeelandsedijk - Keizersberg, Elsendorp" vastgesteld.

200501739/1.
      Datum uitspraak: 14 december 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], gevestigd en wonend te [plaats], gemeente Gemert-Bakel,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2004 heeft de gemeenteraad van Gemert-Bakel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 juni 2004, het bestemmingsplan "Zeelandsedijk - Keizersberg, Elsendorp" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 18 januari 2005, no. 1010765, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen per fax op 25 februari 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 maart 2005.
    
    Bij brief van 26 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad van Gemert-Bakel, verweerder en appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2005, waar [een van de appellanten], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad, vertegenwoordigd door H.G. Verkampen, wethouder van de gemeente, en drs. A.A.M. Hermans, ambtenaar van de gemeente, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan betreft een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Gemert-Bakel 1998" ten behoeve van de sanering van de ten noorden van de kern Elsendorp gelegen varkenshouderij van [belanghebbende]. Op het perceel van [belanghebbende] wordt de verplaatsing en uitbreiding van het [kaasverwerkingsbedrijf] mogelijk gemaakt dat op dit moment is gevestigd aan [locatie a]. Het plangebied wordt aan de westzijde begrensd door de Zeelandsedijk en aan de zuidzijde door de Keizersberg.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.4.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover dat ziet op de vestiging en uitbreiding van het kaasverwerkingsbedrijf op de agrarische bedrijfsgronden die bij [belanghebbende] in gebruik zijn geweest.
    
    2.4.1.    Daartoe voeren zij aan dat het plan in strijd is met het streekplan "Brabant in Balans" en de beleidsnota "Buitengebied in ontwikkeling". Volgens hen wordt in ernstige mate afgeweken van het streekplan. Verder tast het plan de landschappelijke en historisch-geografische waarden van het gebied aan. Voorts is naar de stelling van appellanten de noodzaak aan het plan ontvallen, nu [belanghebbende] zijn agrarische bedrijfsactiviteiten reeds heeft gestaakt. Daarbij voeren zij aan dat een reconstructiedoelstelling niet behoort te worden verwezenlijkt door ontwikkelingen toe te staan die in strijd zijn met het streekplan. Daarnaast is onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieven voor dit plan en naar de milieugevolgen, waarbij appellanten betwijfelen of het bedrijf in de juiste milieucategorie als bedoeld in de VNG Brochure "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de Brochure) is ingedeeld. Appellanten wijzen verder op de ongewenste precedentwerking die van dit plan uitgaat en verwijzen daarbij naar het advies van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: de PPC). Tevens ontstaat ingevolge het plan een aanzienlijke toename van verkeersbewegingen waarop de infrastructuur niet is berekend, aldus appellanten. Tot slot voorziet het plan ten onrechte in de bouw van een tweede bedrijfswoning met een inhoud van 750 m3, hetgeen volgens hen te groot is.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft het plandeel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het goedgekeurd. Daartoe stelt hij dat het plan weliswaar in strijd is met het streekplan, maar dat de bijzondere omstandigheden van dit plan afwijking van het streekplan rechtvaardigen. Daarbij wijst verweerder erop dat de sanering van het agrarische bedrijf van [belanghebbende] in overwegende mate bijdraagt aan de vermindering van de stankhinder in Elsendorp, hetgeen één van de doelen is in het ontwerp-reconstructieplan "De Peel". Met de sanering wordt tevens draagvlak gecreëerd binnen de kern Elsendorp voor het reconstructieproces in het algemeen en voor de ontwikkeling van een landbouwontwikkelingsgebied ten noorden van de kern Elsendorp in het bijzonder. Tot slot stimuleert het plan de ontwikkeling van lokale bedrijven waaronder het [kaasverwerkingsbedrijf]. Verweerder wijst op het positieve advies van de Regionale Reconstructiecommissie (hierna: de reconstructiecommissie).
    
    Volgens verweerder kan het [kaasverwerkingsbedrijf]  worden aangemerkt als een bedrijf in milieucategorie 2 als bedoeld in de Brochure waarvoor een afstand van 30 meter wegens geluid wordt aanbevolen. Hieraan wordt voldaan, aldus verweerder. Naar de stelling van verweerder is precedentwerking niet aan de orde vanwege de unieke situatie van dit concrete geval en de specifieke samenloop van omstandigheden. Voorts zijn drie alternatieve locaties in aanmerking genomen, maar de huidige locatie bleek vanuit financieel oogpunt het aantrekkelijkst. De toename van het aantal verkeersbewegingen van en naar het [kaasverwerkingsbedrijf] is volgens verweerder marginaal.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    De Afdeling gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    De gronden waarop in het plan is voorzien in de vestiging van het [kaasverwerkingsbedrijf], zijn bestemd als "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "opslag, be- en verwerking van kaas -obv-kaas-". Het bedrijfsperceel heeft een omvang van 37.000 m2 en kan ingevolge de voorschriften voor maximaal 70% worden bebouwd. Het plan voorziet tevens in een gekoppelde bedrijfswoning aan [locatie b].
    
        In het voorgaande bestemmingsplan waren deze gronden grotendeels bestemd als "Agrarisch bouwblok" en "Agrarisch gebied" en voor het resterende deel als "Niet-agrarisch bedrijf".
    
        Het [kaasverwerkingsbedrijf] heeft op dit moment meer vestigingen waarvan er één in het plangebied is gevestigd aan [locatie a]. Als gevolg van de concentratie van bedrijfsactiviteiten op de nieuwe vestiging komen twee andere bedrijfslocaties in Gemert-Bakel vrij en wordt het perceel [locatie a] geschikt gemaakt voor de vestiging van een lokaal bedrijf.
    
    2.6.2.    In het streekplan Brabant in Balans van 22 februari 2002 (hierna: het streekplan) is in paragraaf 3.4.12. het beleid met betrekking tot voormalige agrarische bedrijfslocaties neergelegd. Voor deze locaties geldt als uitgangspunt dat niet aan het buitengebied gebonden activiteiten en daarmee gepaard gaande bebouwing worden geweerd. In de door verweerder opgestelde beleidsbrief "Bedrijventerreinen, zelfstandige kantoorvestigingen, detailhandel en voorzieningen" van 20 juli 2004, die als handleiding dient bij de beoordeling van ruimtelijke plannen, wordt bovendien als uitgangspunt gehanteerd dat de omvang van bedrijfskavels in de landelijke regio maximaal 5.000 m2 mag bedragen.
    
        Bij besluit van 20 juli 2004 hebben gedeputeerde staten de beleidsnota "Buitengebied in ontwikkeling" vastgesteld. De beleidsnota bevat eveneens beleidsregels die worden gebruikt bij het planologisch toezicht op gemeentelijke ruimtelijke plannen. Ingevolge deze beleidsnota wordt een verruiming voorgestaan van het hergebruik van voormalige agrarische bedrijfslocaties in het buitengebied. Het hergebruik moet passen binnen de functies die aan het buitengebied worden toebedeeld, te weten landbouw, natuur en recreatie en stedelijk uitloopgebied.
    
        Hoofdstuk 5 van het streekplan biedt de mogelijkheid van de beleidslijnen uit hoofdstuk 3 van het streekplan af te wijken. Het college van gedeputeerde staten is bevoegd in die gevallen waarin de handhaving van de beleidslijn gevolgen zou hebben, die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidslijn te dienen doelen, hiervan af te wijken.
    
    2.6.3.    In 1999 is, als proefproject in het kader van het provinciale beleid met betrekking tot de revitalisering van het landelijk gebied, het plan "Pilot Gemert-Bakel" (hierna: het pilotplan) opgesteld. Hierin zijn voor het gebied Elsendorp twee reconstructiedoelen geformuleerd, te weten de realisatie van een landbouwontwikkelingsgebied en het terugbrengen van het aantal stankgehinderden in de kern Elsendorp. Het pilotplan is opgenomen in het reconstructieplan "De Peel", dat ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld.
    
        In zijn beleidsbrief van 21 mei 2002 heeft verweerder uiteengezet dat hij bij besluit van 5 maart 2002 heeft besloten dat in het geval van strijdigheid van een pilotplan met het streekplan, de pilotcommissie met een goede motivering dient te komen. Indien de afwijking past in het pilotplan wordt een lichte motivering geaccepteerd. Het vertrekpunt is "ja, mits". Verder zal de provincie de pilots ruimte bieden om alternatieve oplossingen te beproeven die passen binnen de streekplanafspraken, aldus de beleidsbrief.
    
    2.6.4.    Bij brief van 24 juli 2003 heeft de reconstructiecommissie een positief advies uitgebracht over het plan omdat hiermee de stankproblematiek in Elsendorp wordt opgelost, elders in De Peel industriegrond vrijkomt ter versterking van de plaatselijke economie en het plan draagvlak creëert om het landbouwontwikkelingsgebied als zodanig in te richten. Het plan is derhalve in overeenstemming met de reconstructiedoelen, aldus de reconstructiecommissie.
    
        Bij brief van 17 februari 2004 heeft de PPC een negatief advies uitgebracht over het ontwerp van het plan. Niet ingestemd kan worden met de vestiging van een zeer grootschalige, niet aan het buitengebied gebonden bedrijfsmatige activiteit in het buitengebied. De PPC stelt dat hiervan een ongewenste precedentwerking uitgaat.
    
        Bij brief van 24 november 2004 heeft de PPC in het kader van de voorgestelde streekplanafwijking geadviseerd goedkeuring aan het plan te onthouden. Daartoe is, onder verwijzing naar het advies van 17 februari 2004, aangegeven dat de intensieve veehouderij van [belanghebbende] niet meer als zodanig in werking is, zodat het plan op het gebied van milieuhygiëne geen winst biedt en de hoofddoelstelling aan het plan is komen te ontvallen. Voorts is de PPC van mening dat de reconstructie niet gefinancierd dient te worden door in strijd met het streekplan grote, niet-agrarische bedrijven in het buitengebied te vestigen. Verder is volgens de PPC vanwege de omvang van de beoogde bebouwing van 2 ha sprake van een verregaande verstening van het buitengebied, terwijl er geen agrarische bedrijfsbebouwing wordt gesaneerd. De PPC stelt ten slotte dat dit plan een aanzienlijke, ongewenste precedentwerking veroorzaakt en dat niet is aangetoond waarom in dit specifieke geval medewerking dient te worden verleend.
    
    2.6.5.    De kosten voor de sanering van [belanghebbende] worden voor 60% gefinancierd door gebruikmaking van de Regeling beëindiging veehouderijtakken. Het overige deel wordt gefinancierd door de opbrengst van de verkoop van de voormalige agrarische gronden van [belanghebbende] aan [kaasverwerkingsbedrijf].
    
    2.6.6.    De gemeenteraad stelt dat sprake is van een win-win situatie omdat een planologisch knelpunt wordt opgelost door te voorzien in een andere planologische behoefte zonder dat deze oplossing financieel ten koste gaat van de gemeenschap in Gemert-Bakel.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    Niet in geding is dat het plandeel in strijd is met het streekplanbeleid voor voormalige agrarische bedrijfslocaties en met de beleidsnota "Buitengebied in ontwikkeling".
    
    Van het streekplan kan in de in hoofdstuk 5 van het streekplan genoemde gevallen worden afgeweken. Verweerder heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
    
    Met het plan wordt een vermindering van het aantal stankgehinderden in de kern Elsendorp, alsmede het creëren van draagvlak voor het reconstructieproces beoogd. Dit zijn omstandigheden waaraan op zich bij de afweging van belangen in het kader van een goede ruimtelijke ordening betekenis toekomt. Daar staat evenwel tegenover dat het plan een bedrijfsperceel met een omvang van 37.000 m2 mogelijk maakt, hetgeen aanmerkelijk afwijkt van wat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel aanvaardbaar wordt geacht in landelijke regio's, zoals beschreven in 2.6.2.. Verweerder heeft hieraan onvoldoende gewicht toegekend. Voorts heeft verweerder onvoldoende betekenis gehecht aan het feit dat de uitbreiding van het kaasverwerkingsbedrijf een aanzienlijke verstening van het buitengebied tot gevolg heeft, hetgeen haaks staat op het provinciale beleid dat juist is gericht op het tegengaan van verstening in het buitengebied.
    
    De inhoud van eerdervermelde beleidsbrief van verweerder van 21 mei 2002 kan daaraan niet afdoen, reeds omdat deze uitsluitend ziet op afwijkingen van het streekplan ten behoeve van pilotplannen, en, mede gelet op de in 2.6.3. weergegeven reconstructiedoelen van het pilotplan, niet aannemelijk is gemaakt en evenmin anderszins is gebleken dat dit pilotplan betrekking kan hebben op de vestiging van een kaasverwerkingsbedrijf zoals in het bestemmingsplan is beoogd.
    
    Voorts is weliswaar aannemelijk dat het aantal verkeersbewegingen tussen de verschillende vestigingen van [kaasverwerkingsbedrijf] afneemt, doch verweerder heeft zich onvoldoende rekenschap gegeven van de toename van het aantal verkeersbewegingen op de Zeelandsedijk en de Keizersberg. Niet kan worden uitgesloten dat dit een meer dan marginale toename zal zijn waarop de infrastructuur niet is berekend. Daarnaast heeft verweerder zich niet op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen precedentwerking tot gevolg heeft. Niet aannemelijk is geworden dat sprake is van een unieke situatie en niet valt uit te sluiten dat zich vergelijkbare omstandigheden zullen voordoen waaronder verweerder wederom gehouden zal zijn af te wijken van het streekplan en verstening in het buitengebied toe te staan.
    
        Gelet op het bovenstaande en op het advies van de PPC, heeft verweerder zich niet op het standpunt kunnen stellen dat handhaving van het beleid voor voormalige agrarische bedrijfslocaties gevolgen heeft die wegens de bijzondere omstandigheden van dit geval onevenredig zijn in verhouding tot de met dit beleid te dienen doelen.
    
    2.8.     Uit het voorgaande volgt dat verweerder door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Gelet op het bovenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "opslag, be- en verwerking van kaas -obv-kaas-".
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 18 januari 2005, no. 1010765, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "opslag, be- en verwerking van kaas -obv-kaas-";
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het plandeel genoemd onder II;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin    w.g. Kooijman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005
    
    177-461.