ECLI:NL:RVS:2020:2438
Raad van State — Uitspraak 


201906916/1/R4.
Datum uitspraak: 14 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 augustus 2019 in zaak nr. 18/4651 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik door AST Beheer B.V. van het Anatomiegebouw op het perceel Bekkerstraat 141 te Utrecht (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
AST Beheer heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2020, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Verkerk, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord AST Beheer, vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat [NAAM], en [gemachtigde].
Overwegingen
Inleiding
1.    AST Beheer is eigenaar van het Anatomiegebouw, een voormalig universiteitsgebouw. Op 18 juni 2015 is aan AST Beheer een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het verbouwen van een deel van het pand tot bedrijfsruimte en voor de realisering van tien appartementen.
[appellant] woont in de buurt van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht. Op 18 april 2018 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen activiteiten die AST Beheer volgens hem zal gaan verrichten in een ander deel van het Anatomiegebouw. Het gaat hem daarbij om activiteiten als nascholing, congressen en symposia en de exploitatie van een restaurant. Deze activiteiten acht hij in strijd met de op 27 oktober 2016 vastgestelde beheersverordening ‘De Meern Noord, Maximapark, Vogelenbuurt, Wittevrouwen’. [appellant] wijst daarbij op het in zijn ogen beperkte aantal parkeerplaatsen op het perceel.
Op de begane grond en eerste verdieping van het Anatomiegebouw bevinden zich zalen en in het souterrain van het pand bevindt zich een restaurant.
Het college heeft bij het besluit van 18 juni 2018 het verzoek om  handhaving afgewezen, omdat het voorgenomen gebruik van het Anatomiegebouw volgens hem in overeenstemming is met de beheersverordening.
Eind augustus 2018 is het Anatomiegebouw in gebruik genomen. Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar van 1 november 2019 op het standpunt gesteld dat zich geen overtreding heeft voorgedaan. Volgens het college is het gebruik van het Anatomiegebouw in overeenstemming met de beheersverordening. Het gebruik voor onderwijs is toegestaan en daaronder vallen nascholing, congressen en symposia, en daarbij is ondergeschikte horeca toegestaan, aldus het college.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich geen overtreding heeft voorgedaan en het college terecht heeft geweigerd te handhaven.
Gebruik Anatomiegebouw
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de zalen van het Anatomiegebouw worden gebruikt voor andere doeleinden dan onderwijs, en dat het horecagebruik ook in strijd is met de beheersverordening. [appellant] voert aan dat in maart 2019 zalen zijn verhuurd voor het maken van filmopnames. Aanwijzing dat strijdig gebruik plaatsvindt ziet hij verder in de website van de exploitant van het Anatomiegebouw, waarop stond dat het de gaafste evenementenlocatie van Utrecht is. Hij wijst er verder op dat het pand vanaf september 2018 slechts op tien dagen is gebruikt voor onderwijsdoeleinden. Om het Anatomiegebouw rendabel te laten zijn, zal er ook ander gebruik moeten hebben plaatsgevonden, aldus [appellant]. Het college hanteert volgens hem een te ruime uitleg van het begrip ‘onderwijs’. Ter toelichting wijst hij erop dat met die ruime uitleg het Jaarbeursgebouw in Utrecht ook zou worden gebruikt voor onderwijs en in overeenstemming zou zijn met het gebruik dat de beheersverordening op het perceel toestaat, terwijl aan dat gebouw een bedrijfsbestemming is toegekend.
[appellant] voert verder aan dat het restaurant in het Anatomiegebouw niet uitsluitend wordt gebruikt in combinatie met onderwijsactiviteiten. Hij wijst erop dat de vloeroppervlakte van het restaurant 17% uitmaakt van de vloeroppervlakte van de zalen en dergelijke in het gebouw. Verder wijst hij erop dat in het restaurant zeer uitgebreide maaltijden kunnen worden gebruikt en dat ook privé-etentjes in het restaurant plaatsvinden.
2.1.    Uit de verbeelding van de beheersverordening blijkt dat het perceel  binnen het gebied "Besluitgebied" ligt en dat aan het perceel de aanduidingen "besluitvlak 1" en "besluitsubvlak P" is toegekend.
In artikel 3 (Bestaand gebruik en bestaande bouwwerken), onder a, van de regels is bepaald dat de in het verordeningsgebied (ook weergegeven in besluitvlak 1) gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik.
Artikel 1.10, onder a, luidt: "bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik; daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan".
In artikel 4.3.1 (Functiemenging (vlakken op verbeelding)) is bepaald dat het in aanvulling op het bepaalde in artikel 3 is toegestaan om binnen de weergegeven besluitsubvlakken de in de tabel genoemde functies uit te oefenen. Volgens artikel 4.3.1 is het in "Besluitsubvlak P" toegestaan om de volgende functies uit te oefenen: voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, sport, onderwijs, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren, met uitzondering van bioscopen en theaters.
Bij de regels van de beheersverordening behoort een bijlage 4 Lijst van Horeca-activiteiten. Daarin staat dat additionele horeca wordt gerekend tot de bestemming van de hoofdfunctie van de instelling waar sprake is van sociaal-culturele, maatschappelijke en (sportief-) recreatieve doeleinden. Hiermee worden onder meer bedoeld de kantines bij buurthuizen, scholen en sportfaciliteiten, of horecavoorzieningen bij musea en dergelijke.
2.2.    Voor de beoordeling of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruik in overeenstemming is met de beheersverordening, is bepalend of het feitelijke gebruik van het Anatomiegebouw dat zich heeft voorgedaan voorafgaand aan het besluit op bezwaar van 1 november 2018, al dan niet in overeenstemming was met de beheersverordening. Informatie op de website van de exploitant van het Academiegebouw is daarbij niet van doorslaggevend belang, aangezien die gegevens niet noodzakelijkerwijs gelijk zijn aan het feitelijke gebruik. De omstandigheid dat het gebouw in maart 2019 is gebruikt voor het maken van filmopnames is niet van betekenis, omdat dit gebruik heeft plaatsgevonden na genoemd besluit, zodat het college dit niet bij zijn toetsing heeft kunnen betrekken. Verder is als zodanig niet relevant of de feitelijke activiteiten in het gebouw al dan niet op basis van commerciële verhuur plaatsvinden. De beheersverordening staat er niet aan in de weg dat gebruik dat in overeenstemming is met de artikelen 3 en 4.3.1 op commerciële basis plaatsvindt.
Niet in geschil is dat het gebruik dat volgens [appellant] plaatsvond voorafgaand aan het besluit op bezwaar, niet al plaatsvond ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening op 27 oktober 2016. Het bedoelde gebruik is dus niet toegestaan als bestaand gebruik op grond van artikel 3.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het feitelijke gebruik van het Anatomiegebouw in overeenstemming is met de op grond van artikel 4.3.1 in het besluitsubvlak P toegestane voorziening voor onderwijs.
De rechtbank heeft bij zijn beoordeling wat onder onderwijs kan worden begrepen terecht in aanmerking genomen dat in het huidige tijdsbeeld onderwijs wordt gegeven in verschillende vormen, waaronder presentaties, lezingen en workshops. Dergelijke activiteiten zijn in overeenstemming met de toegestane onderwijsfunctie. AST Beheer heeft een overzicht van verrichte activiteiten overgelegd. Daarin staat dat het Anatomiegebouw in de periode vanaf augustus 2018 tot november 2018, naast enkele eenmalige openingsactiviteiten, waarvan ter zitting is vastgesteld dat het handhavingsverzoek van [appellant] daarop niet ziet, is gebruikt voor nascholingen, trainingen, cursus en een college. [appellant] heeft zijn stelling dat er voorafgaand aan het besluit op bezwaar andersoortig gebruik plaatsvond, niet met concrete gegevens of nadere stukken onderbouwd. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat dergelijk gebruik heeft plaatsgevonden.
Wat betreft het horecagebruik is van belang dat op grond van bijlage 4 van de beheersverordening additionele horeca is toegestaan bij instellingen waar sprake is van onder meer sociaal-culturele en maatschappelijke doeleinden. Daarbij gaat het volgens bijlage 4 kennelijk onder meer om onderwijsdoeleinden. Volgens bijlage 4 moet het bij additionele horeca gaan om horeca-activiteiten die ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie die ter plaatse is toegestaan. Bij additionele horeca gaat het erom dat de uitstraling van deze horeca moet passen bij de hoofdfunctie, dat de horeca niet zelfstandig mag worden uitgeoefend of toegankelijk is los van de hoofdfunctie, en dat de horecagelegenheid ondergeschikt is aan de hoofdfunctie en de hoofdfunctie moet ondersteunen, zo staat in bijlage 4 bij de regels van de beheersverordening. Ondergeschikt betekent volgens bijlage 4 dat er duidelijk sprake moet zijn van een waarneembare ondergeschiktheid van de horecafunctie, waarbij een percentage van 30% van de bebouwde vloeroppervlakte van de hoofdfunctie absoluut als maximum geldt.
In een door AST Beheer in beroep overgelegde plattegrond staat dat het restaurant een oppervlakte van 172 m2 heeft en dat 850 m2 van het aan de orde zijnde deel van het gebouw beschikbaar is voor nascholing. Daarmee maakt het restaurant, zoals [appellant] heeft gesteld, 17% uit van de oppervlakte van genoemd deel van het gebouw. De Afdeling stelt vast dat daarmee wordt voldaan aan het vereiste dat de horecafunctie in vloeroppervlakte waarneembaar ondergeschikt is aan de hoofdfunctie. AST Beheer heeft te kennen gegeven dat alleen in combinatie met de in het gebouw genoten nascholing, trainingen en cursussen gebruik kon worden gemaakt van het restaurant. De Afdeling begrijpt de stelling van [appellant] dat privé-etentjes in het restaurant plaatsvonden aldus dat volgens hem maaltijden kunnen worden gebruikt zonder dat scholing is gevolgd in het pand. In deze niet nader onderbouwde stelling, bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan wat AST Beheer over de onzelfstandigheid van het restaurant heeft gesteld. Dat, zoals door [appellant] is gesteld, maaltijden met wel zes gangen worden geserveerd, wat daar overigens ook van zij, maakt daarom evenmin dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat het restaurant als onzelfstandige horeca kan worden beschouwd.
In wat [appellant] heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het gebruik van het restaurant heeft aangemerkt als toegestane additionele horeca.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het aan de orde zijnde deel van het Anatomiegebouw in overeenstemming was met de in artikel 4.3.1 van de beheersverordening genoemde functies.
Het betoog faalt.
2.3.    Voor zover [appellant] met zijn hoger beroep beoogt te betogen dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit op bezwaar sprake was een dreigende overtreding, ziet de Afdeling daarvoor geen aanknopingspunten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935, volgt uit deze bepaling dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake was.
Het betoog faalt.
Parkeerbalans
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college aanleiding had moeten zien om een nieuwe parkeerbalans te maken, omdat door het gebruik voor onderwijs van een deel van het Anatomiegebouw er een nieuwe gebruiksfunctie aan het perceel is toegevoegd, waarmee bij de beheersverordening en de verleende omgevingsvergunning geen rekening is gehouden.
3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik voor onderwijs van het perceel in overeenstemming is met artikel 4.3.1, dat dit gebruik al was toegestaan op grond van het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan, dat op het perceel dezelfde functies toestond, en dat bij de vaststelling van dat plan een parkeerbalans is gemaakt. [appellant] betwist dat bij de vaststelling van het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan een parkeerbalans is gemaakt en hij wijst er op dat bij de vaststelling van de beheersverordening het aan de orde zijnde deel van het Anatomiegebouw nog niet werd gebruikt voor onderwijs. Dit doet er echter niet aan af dat het gebruik voor de functie onderwijs dat AST Beheer van het perceel maakt, zoals hiervoor is overwogen, is toegestaan op grond van artikel 4.3.1 van de beheersverordening. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat het college ten onrechte geen parkeerbalans heeft verricht, leidt als zodanig niet tot het oordeel dat AST Beheer een voor haar geldend voorschrift niet heeft nageleefd.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
163-935.