ECLI:NL:RVS:2021:1120
Raad van State — Uitspraak 


202003837/1/R2.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Roosendaal B.V., gevestigd te Culemborg, onderscheidenlijk Roosendaal (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Aldi),
appellanten,
en
1.       de raad van de gemeente Halderberge,
2.       het college van burgemeester en wethouders van Halderberge,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Kom Oudenbosch, Bosschendijk 193" niet vast te stellen.
Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een supermarkt op het perceel Bosschendijk 193.
De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening.
Tegen beide besluiten heeft Aldi beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Lidl Nederland GmbH een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Aldi, de raad en Lidl hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2021, waar Aldi, vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, advocaat [NAAM], en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door R. Timmermans en M.W.P. Bervoets, zijn verschenen.
Voorts is daar Lidl, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat [NAAM], en [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.       Aldi wil de bestaande supermarkt aan de Oost-Vaardeke 41 binnen Oudenbosch verplaatsen naar een nieuwe locatie aan de Bosschendijk 193. Het betreft de verplaatsing van de supermarkt van een centrumlocatie naar een perceel op het bedrijventerrein Bosschendijk. Aldi beoogt op deze nieuwe locatie een supermarkt te realiseren met een groter winkeloppervlak - een bruto vloeroppervlak van 1.905 m² - dan zij thans heeft, die goed bereikbaar is en die beschikt over voldoende parkeergelegenheid. Daarom heeft Aldi de raad verzocht om voor deze locatie het plan vast te stellen.
De raad acht verplaatsing van de Aldi-supermarkt vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk, omdat hierdoor een publiekstrekker uit het centrum zou verdwijnen en het bedrijventerrein een oneigenlijke invulling zou krijgen. De raad heeft daarom besloten om het plan niet vast te stellen. Het college, dat wél een voorstander is van verplaatsing van de Aldi-supermarkt, zag zich vervolgens genoodzaakt om de omgevingsvergunning voor de realisatie van die supermarkt te weigeren.
Aldi kan zich niet verenigen met de hiervoor geschetste gang van zaken en besluitvorming. Zij heeft daarom beroep aangetekend.
Het bestemmingsplan
Toetsingskader
2.       Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Intrekking
3.       Ter zitting heeft Aldi de beroepsgrond dat het niet toestaan van detailhandel op deze locatie in strijd is met de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, ingetrokken.
Motivering en belangenafweging
4.       Aldi betoogt primair dat het besluit om het plan niet vast te stellen ontoereikend is gemotiveerd en dat daarnaast een kenbare belangenafweging ontbreekt. Aldi voert hiertoe aan dat het college bij brief van 17 juni 2020 slechts heeft medegedeeld dat de raad heeft besloten het plan niet vast te stellen. In deze brief wordt vervolgens alleen verwezen naar de besluitenlijst van de raadsvergadering van 28 mei 2020. Aldi acht deze gang van zaken temeer bezwaarlijk omdat het voorstel dat aan de raad is voorgelegd ertoe strekte dat het plan zou worden vastgesteld en daartoe ook een motivering bevatte. Aldi verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3046.
4.1.    In het besluit van 28 mei 2020 is naast de negatieve beslissing geen motivering daarvan vermeld. In de brief van het college van 17 juni 2020 is vermeld:
"Op 28 mei 2020 heeft de gemeenteraad van Halderberge het voorstel met betrekking tot de vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Oudenbosch, Bosschendijk 193" behandeld. De gemeenteraad heeft het voorstel van het college van burgemeester en wethouders verworpen. Dit betekent dat het bestemmingsplan niet is vastgesteld en de vaststellingsprocedure voor het college van burgemeester en wethouders eindigt. De concept-besluitenlijst is als bijlage bijgevoegd."
4.2.    De Afdeling overweegt dat de raad in het verweerschrift en ter zitting te kennen heeft gegeven het primair oneens te zijn met het betoog van Aldi. De raad verwijst voor de motivering en belangenafweging van het besluit eerst en vooral naar de behandeling van het plan in de vergadering van de raad van 28 mei 2020 en het verslag dat daarvan is gemaakt. De raad stelt dat de motivering uit dit verslag kan worden afgeleid.
In het verslag van de raadsvergadering van 28 mei 2020 zijn de betogen en opmerkingen van de verschillende raadsleden, namens hun fractie, en van wethouders opgenomen. Uit deze interne beraadslagingen van de raad kan in dit geval echter niet eenduidig worden afgeleid op grond van welke argumenten de raad heeft geweigerd het plan vast te stellen. Niet duidelijk is hoe de diverse door raadsleden genoemde algemene argumenten op het voorliggende concrete geval zijn toegepast, wat de afweging van argumenten van de raad is geweest en wat bij die afweging voor de raad doorslaggevend was.
Dit klemt temeer omdat het voorstel dat het college aan de raad had voorgelegd ertoe strekte dat het plan zou worden vastgesteld en daartoe een motivering bevatte. Hoewel de raad een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het vaststellen of niet vaststellen van een bestemmingsplan, had de raad in dit geval niet zonder deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging kunnen besluiten het plan niet vast te stellen.
Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het besluit van 28 mei 2020 ontoereikend is gemotiveerd en daarmee is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het betoog slaagt.
Nadere motivering
5.       Naar aanleiding van het door Aldi ingediende beroep heeft de raad het besluit van 28 mei 2020 in zijn verweerschrift, latere stukken en ter zitting nader gemotiveerd. De raad heeft zich onder andere op het standpunt gesteld dat het initiatief in strijd is met gemeentelijk- en provinciaal beleid. Ook heeft de raad het rapport "Halderberge, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking supermarkt" van 11 maart 2021 van BRO onderschreven.
De Afdeling zal uit een oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 28 mei 2020 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, in stand kunnen worden gelaten.
Gemeentelijk beleid
6.       Aldi betoogt dat de raad het initiatief ten onrechte in strijd acht met gemeentelijk beleid. Volgens Aldi is het plan juist in overeenstemming met het beleid zoals opgenomen in de "Structuurvisie Halderberge 2025" (hierna: de structuurvisie) en de "Economische Visie Halderberge 2020" (hierna: de economische visie). Aldi brengt in dit verband naar voren dat verplaatsing van de supermarkt bijdraagt aan het behouden van de verzorgingsfunctie van Oudenbosch en aan de transformatie van het verouderde bedrijventerrein Bosschendijk.
6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het ruimtelijk beleid voor de gemeente primair in de structuurvisie is opgenomen. Volgens de raad is de nieuwvestiging van detailhandel buiten het centrum niet toegestaan op basis van dit beleid. Dit volgt eveneens uit de economische visie, aldus de raad.
6.2.    In de structuurvisie is vermeld dat het detailhandelsbeleid is gericht op het behouden en het versterken van de lokaal verzorgende functie. De ontwikkeling van nieuwe detailhandel buiten de centra is daarom niet toegestaan, met uitzondering van ondergeschikte detailhandel in het buitengebied (verkoop streekgebonden producten). Winkelvoorzieningen zijn geconcentreerd in compacte centra met voldoende parkeergelegenheid, waarbinnen het ruimtelijk beleid ondernemers ruimte biedt om initiatieven te ontplooien.
In de economische visie is beschreven dat het detailhandelsbeleid streeft naar het instandhouden van compacte winkelcentra, met op die locatie een concentratie van winkels en voorzieningen. Voorts is vermeld dat met het oog op de instandhouding van die compacte winkelcentra, in principe geen ruimte is voor detailhandel op bedrijventerreinen. Op de bedrijventerreinen zijn wel perifere detailhandelsvestigingen toegestaan, waarbij dan qua aard sprake is van volumineuze goederen, aldus de economische visie.
6.3.    Gelet op wat hiervoor is vermeld, volgt de Afdeling de raad in het standpunt dat de nieuwvestiging van een Aldi-supermarkt op bedrijventerrein Bosschendijk zich niet verdraagt met voornoemd (detailhandels)beleid. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het initiatief in strijd is met de structuurvisie en de economische visie. Dat het college, volgens Aldi, tijdens de behandeling van de economische visie door de raad zou hebben aangegeven dat voor dit initiatief een maatwerk-oplossing wenselijk zou zijn, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Precedentwerking
7.       Aldi betoogt dat de raad ten onrechte stelt dat van de verplaatsing van haar supermarkt naar een locatie buiten het centrum van Oudenbosch een onwenselijke precedentwerking zou uitgaan. Aldi wijst in dit verband op de in haar ogen bijzondere omstandigheden van dit geval, namelijk dat Aldi als harddiscount-supermarkt in beperktere mate bijdraagt aan de leefbaarheid van het centrumgebied, en op de specifieke voorwaarden die het college heeft gesteld aan medewerking aan dit initiatief. Over die voorwaarden, zoals het aantonen van marktruimte voor het initiatief en het vinden van een goede invulling voor de vrijkomende locatie, brengt Aldi bovendien naar voren dat daaraan is voldaan.
7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de door Aldi voorgestane verplaatsing een zodanige precedentwerking tot gevolg zal hebben, dat ook andere supermarkten in Halderberge naar een locatie buiten het centrum zullen willen en kunnen verplaatsen, waardoor het in regionaal verband afgesproken en door de gemeente gevoerde concentratiebeleid op het spel komt te staan. De raad heeft er in dit verband bovendien op gewezen dat eerder verschillende verzoeken zijn ingediend om bestaande supermarkten binnen de gemeente te verplaatsen naar perifere locaties, waarbij de raad telkens het gemeentelijk beleid heeft toegepast en aan die verzoeken evenmin medewerking heeft verleend. De raad betwist ten slotte dat een goede invulling van de huidige locatie van de Aldi van haar vertrek is gewaarborgd, en vreest voor leegstand in het centrumgebied.
7.2.    Over het verzoek van Aldi haar supermarkt te mogen verplaatsen naar het bedrijventerrein Bosschendijk heeft de raad, samengevat weergegeven, te kennen gegeven dit onwenselijk te achten omdat de vestiging van een supermarkt op deze perifere locatie precedentwerking tot gevolg zal hebben, hetgeen afbreuk zal doen aan het concentratiebeleid van de gemeente.
De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Hierbij heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat hij eerder dergelijke verzoeken heeft gekregen en ook toen, onder verwijzing naar het concentratiebeleid, daaraan geen medewerking heeft verleend. Of Aldi verder al dan niet aan de door het college gestelde voorwaarden voor verplaatsing heeft voldaan, doet aan het voorgaande niet af.
Het betoog faalt.
Provinciale regelgeving en beleid
8.       Aldi betoogt dat de raad ten onrechte veronderstelt dat provinciale regelgeving en regionale afspraken in de weg staan aan het initiatief. Hiertoe wijst Aldi op de toelichting bij het ontwerpplan, waaruit het tegendeel zou blijken. Bovendien is volgens Aldi van provinciewege tegen dit ontwerpplan geen zienswijze naar voren gebracht.
8.1.    Zoals ter zitting is gebleken, is tussen partijen niet in geschil dat de verplaatsing van de Aldi-supermarkt naar de locatie Bosschendijk 193 niet in strijd is met de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant.
Voor zover Aldi betoogt dat het initiatief niet in strijd is met het provinciaal beleid, zoals neergelegd in de "Brabantse Omgevingsvisie" en de "Detailhandelsvisie West-Brabant 2014-2020", volgt de Afdeling haar niet.
De raad is bij een besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In het verweerschrift is expliciet aandacht besteed aan voornoemd provinciaal beleid. De raad heeft uiteengezet dat dit beleid is gericht op het concentreren van detailhandel, zoals supermarkten, in de centrumgebieden van kernen. Zo blijven bedrijventerreinen beschikbaar als locatie voor die bedrijven waar elders geen vestigingsruimte voor is. Gelet op het vorenstaande, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad geen rekening heeft gehouden met bedoeld provinciaal beleid. Overigens is van provinciewege ook een zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerp, waarin het voorgaande wordt bevestigd.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
9.       Aldi betoogt dat het besluit van de raad om het plan niet vast te stellen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens Aldi is de raad steeds geïnformeerd over het verplaatsingstraject en heeft de raad nooit te kennen heeft gegeven dat hij het niet eens zou zijn met deze ontwikkeling. Aldi stelt dat zij door deze handelwijze van de raad, erop mocht vertrouwen dat de raad met het plan zou instemmen.
9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Volgens de raad hebben verschillende raadsleden al eerder aangegeven bedenkingen te hebben bij de gewenste ontwikkeling. Bovendien was de behandeling van het collegevoorstel op 28 mei 2020 de eerste mogelijkheid voor de raad om formeel een standpunt in te nemen.
9.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
9.3.    Vast staat dat raadsleden op de hoogte waren van de wens van Aldi om haar supermarkt in Oudenbosch te verplaatsen en van wat Aldi heeft ondernomen om deze wens te realiseren. De Afdeling begrijpt het betoog van Aldi zo dat bij haar door het uitblijven van een negatieve reactie van de raad op haar plannen, de verwachting is gewekt dat de raad zou instemmen met het ontwerpplan. De Afdeling overweegt dat het enkele ontbreken van een reactie van de raad onvoldoende is om als toezegging, uitlating of gedraging te kunnen worden gekwalificeerd waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Overigens heeft de raad gemotiveerd bestreden dat raadsleden vóór het bestreden besluit geen kanttekeningen zouden hebben geplaatst bij de gewenste ontwikkeling.
Gelet op het voorgaande is er geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd het plan vast te stellen.
Het betoog faalt.
In stand laten rechtsgevolgen
10.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel
dat de raad het besluit van 28 mei 2020 om het plan niet vast te stellen alsnog van een deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging heeft voorzien.
De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
De omgevingsvergunning
11.     Gelet op het gebrek in het besluit van de raad van 28 mei 2020 om het plan niet vast te stellen en het gegeven dat het plan bepalend is voor de vraag of de omgevingsvergunning terecht is geweigerd, moet ook het besluit van het college van 9 maart 2021 worden vernietigd, waarbij is geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een supermarkt op het perceel Bosschendijk 193.
Omdat de raad het besluit van 28 mei 2020 alsnog van een deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging heeft voorzien, daarom de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven en Aldi verder geen inhoudelijke bezwaren tegen de weigering van de omgevingsvergunning naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling aanleiding om ook de rechtsgevolgen van het besluit van 9 maart 2021 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
Proceskosten
12.     De raad en het college moeten de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep gegrond;
II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Halderberge van 28 mei 2020 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Kom Oudenbosch, Bosschendijk 193";
III.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge van 9 maart 2021, waarbij is geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een supermarkt op het perceel Bosschendijk 193;
IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van de onder II. en III. vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
V.       veroordeelt de raad van de gemeente Halderberge en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge gezamenlijk tot vergoeding van bij Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Roosendaal B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI.      gelast dat de raad van de gemeente Halderberge en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge gezamenlijk aan Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Roosendaal B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
694.