ECLI:NL:CRVB:2004:AR7757, Centrale Raad van Beroep, 09-12-2004, 03/688 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag directeur school op grond van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel. Conflict ten gevolge van onverenigbaarheid van karakters. Schadevergoeding.

03/688 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunnik, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 31 januari 2003, nr. SBR 02/614, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Namens appellant zijn enkele nadere stukken ingezonden.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 28 oktober 2004, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door 
      mr. J.A.H. van Marwijk, advocaat te Utrecht. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.J.J.M. Janssen, werkzaam bij E&S Advies en Management B.V. te Leeuwarden.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van gedaagde, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de inmiddels opgeheven Bestuurscommissie openbaar onderwijs Bunnik.
    
    2. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    2.1. Appellant, geboren in 1950, was sedert 1977 verbonden aan de [naam school] voor basisonderwijs te [vestigingsplaats] en bij die school laatstelijk werkzaam als directeur, mede met onderwijs belast. Begin 2000 is de school in het kader van integraal schooltoezicht bezocht door de Inspectie van het Onderwijs. In haar rapport heeft de Inspectie een aantal kritische opmerkingen gemaakt, met name over de kwaliteitszorg, de professionalisering en de interne communicatie. Daarbij is onder meer aangegeven dat het voor appellant steeds moeilijker is om zijn functies van directeur en groepsleerkracht goed met elkaar te verenigen en dat het hem ontbreekt aan een coachende en initiërende rol als directeur.
    
    2.2. Mede naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie heeft gedaagde een onderzoek doen instellen door het Instituut voor Onderwijsverbetering APS, dat daartoe gesprekken heeft gevoerd met appellant, de adjunct-directrice en de leden van het team. Uit deze gesprekken is naar voren gekomen dat een grote meerderheid van de teamleden een zwakke leiding door appellant als het meest ernstige probleem beschouwde, overigens met erkenning van zijn kwaliteiten als mens en als leerkracht. In zijn rapport komt APS tot de conclusie dat de directie onvoldoende voor haar taak is toegerust, dat niet voor de hand ligt dat appellant als directeur in functie blijft en dat in de komende tijd een (parttime) interim-directeur zou moeten worden aangesteld.
    
    2.3. Bij besluit van 17 juli 2000, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 november 2000, heeft gedaagde appellant bij wijze van voorlopige maatregel met ingang van het schooljaar 2000-2001 ontheven van zijn directietaken. Bij uitspraak van 20 maart 2002, nr. SBR 01/65, heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat niet was aangetoond dat appellant in het verleden op onvoldoende functioneren was aangesproken en dat uit de onderzoeksrapporten niet is gebleken van een zodanig slecht functioneren dat schorsing als directeur geboden was. Tegen deze uitspraak van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld. Evenmin is een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
    
    
      2.4. Bij besluit van 29 juni 2001, na bezwaar gehandhaafd bij het thans bestreden besluit van 7 februari 2002, heeft gedaagde appellant met ingang van 1 oktober 2001 ontslag verleend op grond van artikel II-D3, tweede lid, aanhef en 
      onder f (andere redenen van gewichtige aard), van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Rpbo). Daartoe heeft gedaagde - kort samengevat - overwogen dat sprake is van een conflict ten gevolge van onverenigbaarheid van karakters tussen appellant en het team van de school.
    
    
    
      2.5. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit, voorzover daarbij niet is voorzien in een redelijke schadevergoeding, vernietigd en het beroep van appellant voor het overige ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven omtrent proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het rapport van APS voldoende grondslag bood voor het oordeel dat sprake was van een onherstelbaar verstoorde verhouding tussen appellant als directeur van de school en de overgrote meerderheid van het team. De rechtbank was echter tevens van oordeel dat niet is gebleken dat de verstoorde relaties binnen de school in overwegende mate aan appellant zijn toe te rekenen en dat gedaagde om die reden niet tot het ontslag had mogen besluiten zonder een deel van de daaruit voortvloeiende schade voor zijn rekening te nemen. Daarbij heeft de rechtbank in een overweging ten overvloede te kennen gegeven de door gedaagde 
      - hangende de procedure - aangeboden vergoeding van € 49.450,- niet onredelijk te achten, nu niet is gebleken dat appellant beduidend hogere schade heeft geleden dan wel zal lijden.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
    
    
      3.1. Uit de rapporten van de Inspectie van het Onderwijs en van APS komt voor de Raad overtuigend naar voren dat het functioneren van appellant als directeur op een aantal wezenlijke punten niet voldeed aan redelijkerwijs te stellen eisen en dat dit ook binnen het schoolteam vrij algemeen zo werd ervaren. De Medezeggenschapsraad van de school heeft deze bevindingen van APS onderschreven en daaraan - met tegenzin - de conclusie verbonden dat appellant niet als directeur kon worden gehandhaafd. Vervolgens zijn de verhoudingen op scherp komen te staan doordat gedaagde appellant onmiddellijk van zijn directietaken heeft ontheven. Appellant heeft zich door deze schorsing diep gegriefd gevoeld, als gevolg waarvan over een terugkeer naar de school, als directeur dan wel als leerkracht, tussen partijen geen overeenstemming meer was te bereiken. Naar het oordeel van de Raad is aldus een impasse ontstaan die redelijkerwijs slechts door beëindiging van de dienstbetrekking kon worden doorbroken. Daarmee was sprake van een reden van gewichtige aard als bedoeld in 
      artikel II-D3, tweede lid, onder f, van het Rpbo, op grond waarvan appellant gedaagde mocht ontslaan.
    
    
    3.2. Volgens vaste jurisprudentie kan een ontslag zoals hier aan de orde slechts worden verleend indien daaraan een financiële regeling wordt verbonden die ten minste (de garantie van) een uitkering inhoudt gelijk aan die waarop aanspraak bestaat bij een onvrijwillig ontslag dat niet is te wijten aan eigen schuld of toedoen van de betrokken ambtenaar. Het bestuursorgaan kan tot een verder gaande financiële regeling zijn gehouden op grond van zijn aandeel in het bestaan en het voortbestaan van de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid. Daarbij gaat het om een compensatie voor bedoeld aandeel en niet zonder meer om volledige vergoeding van de uit het ontslag voortvloeiende schade. Ook ligt de door appellant bepleite toepassing van de zogeheten kantonrechtersformule niet voor de hand, nu die formule is ontwikkeld voor gevallen van loonderving waarin niet (mede) door ambtelijke rechtspositieregelingen wordt voorzien.
    
    3.3. Aan het onderhavige ontslag is ten onrechte geen (garantie op een) uitkering verbonden. Gedaagde heeft evenwel ter zitting verklaard dat bij het nemen van het bestreden besluit stilzwijgend van toekenning van de gebruikelijke uitkering is uitgegaan en dat hij bereid is de toekenning van de gebruikelijke uitkering alsnog te garanderen. Vast staat dat die toekenning ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    3.4. Met betrekking tot de vraag of met de gebruikelijke uitkering kon worden volstaan, overweegt de Raad als volgt.
    
    
      3.4.1. Gelet op de gang van zaken zoals onder 3.1 omschreven, heeft de door gedaagde opgelegde schorsing als directeur een definitieve ommekeer bewerkstelligd in de tussen partijen bestaande arbeidsrelatie, als gevolg waarvan deze nog slechts kon worden beëindigd. 
      3.4.2. Vastgesteld moet worden dat zich ten tijde van die schorsing geen openlijk conflict voordeed tussen appellant en het team, op grond waarvan gesproken zou kunnen worden van een onwerkbare situatie. Ook anderszins is niet gebleken dat de onmiddellijke ontheffing van appellant van zijn directietaken redelijkerwijs geboden was. Ondanks alle kritiek op het functioneren van de directie, schetste het rapport van de Inspectie over het geheel bezien niet een beeld dat zo'n drastische ingreep kon rechtvaardigen. Zo gaf het rapport tevens blijk van waardering voor het onderwijskundige klimaat op de school en voor het welbevinden van de leerlingen. 
    
    
    3.4.3. Naar het oordeel van de Raad had gedaagde onder deze omstandigheden eerst moeten proberen met minder ingrijpende maatregelen te volstaan. Gedacht had kunnen worden aan organisatorische oplossingen - de stukken bevatten aanwijzingen dat de combinatie van directeurschap en lesgeven te zwaar was geworden - en aan cursussen of trainingen om de managementvaardigheden van appellant op een hoger peil te brengen. Weliswaar is appellant - anders dan de rechtbank in zijn uitspraak van 20 maart 2002 veronderstelde - in het verleden wel degelijk op gebreken in die vaardigheden gewezen, doch structurele pogingen om daarin verbetering te brengen zijn toen niet ondernomen. Het aanbieden van een heroriëntatietraject kan niet als zodanig worden aangemerkt, nu dit vooral was gericht op een mogelijke loopbaan buiten het onderwijs. Dat het team van de school geen heil zag in teambuilding en ook anderszins geen reële verbetering verwachtte, ontsloeg gedaagde niet van zijn verplichting om jegens appellant met zorgvuldigheid te werk te gaan. 
    
    3.4.4. Nu zonder meer is gegrepen naar het zware middel van een schorsing als directeur, moet deze reactie van gedaagde op de rapporten van de Inspectie en van APS worden gekwalificeerd als overhaast en voorbarig. Daarmee is overigens niet gezegd dat pogingen om het functioneren van appellant te verbeteren zonder meer tot het gewenste resultaat zouden hebben geleid.
    
    
      3.4.5. Alles overziende, is de Raad van oordeel dat gedaagde in overwegende mate heeft bijgedragen tot het ontstaan en voortbestaan van de onder 3.1. omschreven impasse. Dit brengt met zich dat niet met de gebruikelijke uitkering kon worden volstaan. Gedaagde heeft ter zitting verklaard zijn aanbod van een eenmalig bedrag van € 49.450,- gestand te doen. De met dit (extra) bedrag geboden compensatie acht de Raad, naast de garantie op de gebruikelijke uitkering, in verhouding tot het aandeel van gedaagde niet onvoldoende.
      Gelet hierop ziet de Raad aanleiding met betrekking tot de aan het ontslag te verbinden uitkering met toepassing van 
      artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien. Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voorzover de rechtbank niet zelf in de zaak heeft voorzien.
    
    
    4. De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellant in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 3,80 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal derhalve € 647,80.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover de rechtbank niet zelf in de zaak heeft voorzien;
      Bepaalt dat gedaagde ter zake van het ontslag aan appellant een uitkering garandeert gelijk aan de uitkering waarop aanspraak bestaat bij onvrijwillig, niet aan eigen schuld of toedoen te wijten ontslag, verhoogd met een compensatie ten bedrage van € 49.450,-; 
      Bepaalt dat 's Raads uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 647,80, te betalen door de gemeente Bunnik;
      Bepaalt dat de gemeente Bunnik aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 175,- vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 december 2004.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.