ECLI:NL:CRVB:2008:BD1018, Centrale Raad van Beroep, 24-04-2008, 06-5839 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1). Beroep tegen fictief besluit. Besluit op aanvraag meegenomen. Onaanvaardbaar korte termijn voor indienen aanvullende gronden. Rechtbank heeft recht op eerlijk proces geschonden. 2). Door fout dubbele uitkering ontvangen. Niet redelijkerwijs duidelijk.

06/5839 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], (hierna: appellante),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 augustus 2006, 06/1651(hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Korpsbeheerder van de politieregio [politieregio] (hierna: korpsbeheerder) 
    
    Datum uitspraak: 24 april 2008.
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2008. Appellante is verschenen, bijgestaan door 
      mr. M. Koolhoven, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amsterdam. De korpsbeheerder is niet verschenen.
    
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellante is op grond van artikel 89, vierde lid, onderdeel b, van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp) met ingang van 15 juli 2002 eervol ontslagen uit haar tijdelijke aanstelling bij de politieregio [politieregio]. In verband met hierdoor ontstane werkloosheid heeft het Uitvoeringsinstituut werknemers-verzekeringen (hierna: Uwv) appellante bij besluit van 6 september 2002 met ingang van 16 juli 2002 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (hierna: WW) toegekend. Bij besluit van dezelfde datum (hierna: toekenningsbesluit 1) heeft de korpsbeheerder appellante met ingang van 16 juli 2002 een bovenwettelijke uitkering ingevolge het Besluit bovenwettelijke werkloosheidsuitkering politie (hierna: Bbwp) toegekend ten bedrage van € 6,70 per dag. Bij besluit van 21 oktober 2002 (hierna: toekenningsbesluit 2) heeft de korpsbeheerder appellante met ingang van 16 juli 2002 een bovenwettelijke uitkering ingevolge het Bbwp toegekend ten bedrage van € 6,57 per dag. De besluiten inzake de bovenwettelijke uitkering zijn namens de korpsbeheerder genomen door het Uwv. Met ingang van 1 oktober 2005 heeft de korpsbeheerder de uitvoering van het Bbwp zelf ter hand genomen.
    
    1.2. Bij besluit van 12 september 2005 is de bovenwettelijke uitkering van appellante herzien. Als reden hiervoor is genoemd dat bij het doorvoeren van een wijziging in die uitkering in april 2005 een fout is gemaakt, waardoor appellante teveel uitkering heeft ontvangen. Bij besluit van 14 september 2005 is van appellante een bedrag van € 1.304,80 bruto teruggevorderd ter zake van over de periode van juli 2002 tot en met januari 2004 onterecht betaalde bovenwettelijke uitkering.
    
    1.3. Appellante heeft op 19 september 2005 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 12 en 14 september 2005.
    
    1.4. Op 21 maart 2006 heeft appellante tegen het door de korpsbeheerder niet tijdig beslissen op haar bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 14 juni 2006 heeft appellante een aanvullend bezwaarschrift ingediend bij de korpsbeheerder. De rechtbank heeft partijen uitgenodigd voor een behandeling van het beroep van appellante ter zitting van 8 augustus 2006.
    
    1.5. Bij besluit van 28 juli 2006 (hierna: bestreden besluit) heeft de korpsbeheerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellantes gemachtigde heeft dit besluit bij brief van 28 juli 2006 naar de rechtbank gestuurd met het verzoek het mee te nemen in de lopende procedure en met de mededeling dat zij ter zitting niet zal verschijnen. Bij brief van 1 augustus 2006 heeft de rechtbank de gemachtigde medegedeeld dat het bestreden besluit vooralsnog zal worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aan haar is gevraagd zo spoedig mogelijk na dagtekening van deze brief kenbaar te maken of zij aanleiding ziet de gronden van haar beroep aan te vullen, na ommekomst van welke termijn de behandeling van het beroep zal worden voortgezet.
    
    1.6. Op 8 augustus 2006 heeft de zitting bij de rechtbank plaatsgevonden. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten. De volgende dag, 9 augustus 2006, is bij de rechtbank een brief van het kantoor van de gemachtigde van appellante binnengekomen, gedateerd 7 augustus 2006, waarin is medegedeeld dat de gemachtigde wegens vakantie afwezig is tot en met 25 augustus en zo spoedig mogelijk daarna op de zaak zal terugkomen. 
    
    2. De rechtbank heeft het beroep van appellante bij de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk verklaard voor zover het was gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar en ongegrond verklaard voor zover het geacht moest worden mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft hierbij, voor zover thans nog van belang, overwogen dat appellante tegen het bestreden besluit geen nadere gronden heeft ingediend.
    
    3. Appellante keert zich in hoger beroep uitsluitend tegen de ongegrondverklaring van haar beroep. Zij heeft daartoe aangevoerd dat om uitstel van het indienen van nadere gronden is verzocht. Overigens bevat de Awb volgens appellante niet de verplichting tot het aanvoeren van nadere gronden, nu uit het aanvullend bezwaarschrift van 14 juni 2006 al duidelijk bleek op welke gronden appellante zich niet met het bestreden besluit kon verenigen. Daarnaast heeft zij nogmaals haar bezwaar tegen de herziening en de terugvordering uiteengezet.
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen appellante in hoger beroep naar voren heeft gebracht stelt de Raad vast dat het geding in hoger beroep is beperkt tot het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende.
    
    4.1. Ingevolge artikel 6:20, eerste lid, van de Awb blijft het bestuursorgaan verplicht een besluit op de aanvraag te nemen indien het bezwaar of beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In het vierde lid van artikel 6:20 van de Awb is bepaald dat het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    4.2. Op grond van deze bepalingen heeft de rechtbank het beroep van appellante terecht mede gericht geacht tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Raad eveneens terecht aan appellante gevraagd of het bestreden besluit haar aanleiding gaf de gronden van haar beroep, die uitsluitend zagen op het niet tijdig beslissen op de ingediende bezwaren, aan te vullen. De rechtbank kon en mocht er naar het oordeel van de Raad niet zonder meer van uitgaan, dat de in het bij de korpsbeheerder ingediende aanvullende bezwaarschrift van appellante van 14 juni 2006 opgenomen bezwaren tegen de besluiten van 12 en 14 september 2005, onverkort ook golden ten aanzien van de later genomen beslissing op die bezwaren. In zoverre slaagt het hoger beroep van appellante niet.
    
    4.3. De Raad overweegt voorts dat artikel 6:20, vierde lid, van de Awb een bepaling van procedurele aard is. Met deze bepaling is beoogd rechtsbescherming te bieden aan degene die beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, door van hem niet te verlangen dat hij tegen een hangende dat beroep alsnog genomen, niet geheel aan het bezwaar tegemoetkomend besluit opnieuw beroep instelt, maar zodanig beroep van rechtswege aanwezig te achten. De tekst en de bedoeling van de bepaling brengen met zich dat de behandeling van zodanig beroep verder in beginsel volgens de gebruikelijke procedurele bepalingen en termijnen van de Awb dient plaats te vinden.
    
    4.4. Uit de door de rechtbank gevolgde handelwijze, zoals weergegeven in 1.4., 1.5. en 1.6., blijkt dat appellante niet de op grond van de Procesregeling bestuursrecht (Stcrt. 2005, 53) gebruikelijke termijn van vier weken heeft gekregen om de gronden van het beroep aan te vullen, maar dat haar is gevraagd om dit “zo spoedig mogelijk” te doen. Gezien het feit dat de rechtbank het beroep ter zitting van 8 augustus 2006 heeft behandeld was die termijn toen kennelijk al voorbij. Nu niet gebleken is dat toepassing is gegeven aan artikel 8:52 van de Awb (versnelde behandeling) kan de Raad niet anders  concluderen dan dat het gegeven, dat het onderzoek ter zitting betreffende appellantes beroep tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar door de rechtbank al was vastgesteld op 8 augustus 2006 - welke vaststelling had plaatsgevonden voordat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege aanhangig werd - bepalend is geweest voor de lengte van de door de rechtbank gegunde termijn voor het aanvullen van de gronden. De Raad acht deze handelwijze van de rechtbank in strijd met de goede procesorde, omdat aan appellante daarmee een onaanvaardbaar korte termijn voor het indienen van aanvullende gronden werd gegund. Bovendien was ten tijde van de uitnodiging aan appellante tot het aanvullen van de gronden de in artikel 8:58 van de Awb neergelegde 10-dagen termijn al aangebroken, zodat het onwaarschijnlijk was dat, indien appellante erin zou zijn geslaagd om binnen enkele dagen een aanvullend beroepschrift bij de rechtbank in te dienen, de korpsbeheerder daarop nog vóór de zitting had kunnen reageren.
    
    4.5. De Raad komt op grond van de in 4.4. weergegeven overwegingen tot het oordeel dat de rechtbank appellante onvoldoende gelegenheid heeft gegeven de gronden van het beroep tegen het bestreden besluit aan te vullen. Hierdoor is het vooronderzoek onvolledig geweest. De rechtbank had onder deze omstandigheden het onderzoek ter zitting op 8 augustus 2006 niet mogen sluiten. Door daartoe wel over te gaan heeft de rechtbank het recht van appellante op een eerlijk proces geschonden. Bovendien heeft de rechtbank onder deze omstandigheden ten onrechte geoordeeld dat in beroep geen inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit aan de orde was. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover aangevochten.
    
    5. In aanmerking genomen het verzoek van appellante zal de Raad de zaak niet terugwijzen, maar thans zelf beoordelen of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
    
    
      5.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbwp heeft de ambtenaar die als gevolg van ontslag verleend op grond van artikel 89, vierde lid, van het Barp werkloos is geworden in de zin van de WW gedurende de periode dat recht bestaat op een WW-uitkering, recht op een aanvullende uitkering, met dien verstande dat het recht op een aanvullende uitkering niet eerder intreedt dan de dag waarop het ontslag in werking treedt. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Bbwp zijn onder meer de artikelen 22a en 36 van de WW van overeenkomstige toepassing op de aanvullende uitkering. 
      Ingevolge artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder b, van de WW herziet het Uwv een besluit tot toekenning van een uitkering indien anderszins dan in verband met de onder a genoemde situaties de uitkering tot een te hoog bedrag is verleend.
      Ter uitvoering van artikel 22a van de WW hanteert het Uwv het in de Regeling schorsing, opschorting, herziening en intrekking uitkeringen neergelegde beleid. Daarin is onder meer bepaald dat indien het belanghebbende redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat hem ten onrechte uitkering werd verstrekt, in beginsel de beslissing wordt herzien of ingetrokken met terugwerkende kracht tot het moment waarop het belanghebbende redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag werd verstrekt.
      Artikel 36, eerste lid, van de WW bepaalt dat de uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a onverschuldigd is betaald, door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen van de betrokken werknemer wordt teruggevorderd.
    
    
    
      5.2. Blijkens de stukken is tweemaal een besluit tot toekenning van een uitkering ingevolge het Bbwp genomen. Deze besluiten verschillen slechts wat betreft de hoogte van het aan appellante per dag toekomende bedrag aan bovenwettelijke uitkering; daarnaast wordt in toekenningsbesluit 2 meer informatie gegeven over de berekening van de uitkering na 15 juli 2003. 
      De Raad begrijpt het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde standpunt van de korpsbeheerder, zoals toegelicht in het verweerschrift in hoger beroep, aldus dat ten onrechte toekenningsbesluit 2 ten uitvoer is gelegd en dat, toen deze fout was ontdekt en is getracht appellante het verschil met het juiste, haar ingevolge toekenningsbesluit 1 toekomende bedrag na te betalen, per abuis het volledige in toekenningsbesluit 1 genoemde bedrag in april 2005 aan haar is nabetaald, waardoor appellante een dubbele uitkering heeft ontvangen.
      Omdat het appellante naar de mening van de korpsbeheerder redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat zij teveel uitkering had ontvangen, is de herziening met terugwerkende kracht volgens de korpsbeheerder juist geweest, evenals de terugvordering van hetgeen teveel is betaald. Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening met terugwerkende kracht en/of van terugvordering is naar zijn mening geen sprake.
    
    
    5.3. Appellante heeft naar voren gebracht dat zij toekenningsbesluit 2 heeft opgevat als een correctiebesluit van toekenningsbesluit 1, gezien het afwijkende, iets lagere bedrag aan uitkering per dag dat daarin was opgenomen. Appellante heeft verder aangevoerd dat de door de korpsbeheerder verstrekte specificatie van de aan haar gedane betalingen niet uitwijst dat aan haar een dubbele uitkering is verstrekt, noch inzicht geeft in de omvang van haar recht. In dit verband heeft appellante erop gewezen dat de betalingen wisselend van omvang waren, met verrekeningen achteraf vanwege gedeeltelijke werkhervattingen.
    
    
      5.4. De Raad stelt in de eerste plaats vast dat het besluit tot herziening van de Bbwp-uitkering gebrekkig is gemotiveerd, nu daarin niet is aangegeven welk toekenningsbesluit wordt herzien. Voorts deelt de Raad niet het standpunt van de korpsbeheerder dat appellante heeft kunnen begrijpen dat toekenningsbesluit 2 ten onrechte is genomen. Omdat slechts het appellante toekomende bedrag per dag was gewijzigd ten opzichte van toekenningsbesluit 1 kon appellante er naar het oordeel van de Raad in redelijkheid van uitgaan, dat het om een correctiebeslissing ging. De Raad overweegt verder dat het gezien de grote verschillen in de maandelijkse betalingen aan appellante voor haar niet duidelijk kon zijn dat, over welke periode en in welke mate zij op enig moment teveel uitkering ontving. De door de korpsbeheerder in hoger beroep overgelegde, van het Uwv afkomstige specificatie geeft dat inzicht nog steeds niet en ook in de uitkerings-specificaties die appellante in het geding heeft gebracht zijn geen aanwijzingen te vinden die duiden op onterechte betalingen. Uit deze specificaties blijkt zelfs dat appellante zeer geregeld nabetalingen ontving. Of die haar WW-uitkering dan wel haar Bbwp-uitkering betroffen dan wel beide is echter niet duidelijk, nu in de specificaties geen onderscheid is gemaakt naar de WW-, respectievelijk de Bbwp-uitkering. Ten slotte duidt ook de betaling van april 2005 er naar het oordeel van de Raad niet op dat deze geheel dan wel gedeeltelijk onverschuldigd was.
      De Raad komt tot het oordeel dat, indien al sprake is geweest van een onverschuldigde betaling, het appellante niet redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat haar ten onrechte of tot een te hoog bedrag uitkering werd verstrekt. De rechtbank heeft dan ook de handhaving van de herziening met terugwerkende kracht ten onrechte in stand gelaten.
    
    
    5.5. Uit het vorenstaande volgt dat aan het besluit tot terugvordering de grondslag is ontvallen, zodat de rechtbank ook dit besluit had moeten vernietigen. Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal de korpsbeheerder tevens aandacht moeten besteden aan de door appellante gevraagde schadevergoeding.
    
    6.Onder deze omstandigheden bestaat aanleiding de korpsbeheerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding aan appellante van de door haar gemaakte proceskosten. Deze worden begroot op € 644,- aan kosten van rechtsbijstand in hoger beroep.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 28 juli 2006 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Draagt de korpsbeheerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt de korpsbeheerder in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de politieregio [politieregio];
      Bepaalt dat de politieregio [politieregio] aan appellante het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 143,- vergoedt.
    
     
    Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en B.M. van Dun en A.A.M. Mollee als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 april 2008.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    HD
    
    Q