ECLI:NL:CBB:2021:701
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1430 en 20/416
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Piron).
Procesverloop
De procedure met zaaknummer 19/1430
Bij uitspraak van 21 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:211) heeft het College het beroep van appellant tegen het besluit van verweerder van 9 mei 2018 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Verder heeft het College verweerder opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de gewezen uitspraak.
Bij besluit van 24 juni 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Verweerder heeft zijn besluit van 9 mei 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit .
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De procedure met zaaknummer 20/416
Op 22 mei 2019 heeft appellant op grond van artikel 8:90 Algemene wet bestuursrecht (Awb)  verweerder verzocht om vergoeding van de schade als gevolg van de te lage vaststelling van zijn fosfaatrecht bij besluit van 3 januari 2018.
Op 2 maart 2020  heeft verweerder het verzoek van appellant om vergoeding van zijn schade afgewezen.
Appellant heeft bij het College een verzoek om vergoeding van geleden schade ingediend.
Verweerder heeft op het verzoek gereageerd.
De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020.
Het onderzoek ter zitting is geschorst en het vooronderzoek in de zaken hervat.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Bij brief van 17 november heeft het College appellant schriftelijke vragen gesteld en hem verzocht de door hem gestelde schade nader te onderbouwen.
Appellant heeft hierop gereageerd.
Verweerder heeft op de stukken van appellant gereageerd.
Het College heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De zaak met procedurenummer 19/1430
1. 	Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding relevante bepalingen en de van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst het College naar zijn uitspraak van 21 mei 2019. Het College volstaat hier met het volgende.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant verhoogd naar 5.151 kg. Verweerder heeft 5,3 ha, van het perceel met de naam: [naam perceel] , in de categorie fosfaatarme/-fixerende grond geplaatst. Uit de andere door appellant ingebrachte analyseverslagen met een laag PAL- of PW-getal is onvoldoende gebleken dat een gestratificeerde methode is toegepast bij de bemonstering. Verweerder acht dit ook niet aannemelijk.
2.2
In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat, zoals door appellant in het beroepschrift gesteld, ten onrechte in het bestreden besluit het totale oppervlakte landbouwgrond van appellant is verkleind van 57,06 hectare (ha) naar 56,81 ha. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht vast te stellen op 5.175 kg.
3.	Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte 3,82 ha grasland, van het perceel met volgnummer 1, onder de categorie grasland laag heeft meegerekend. Deze grond moet als fosfaatarme/-fixerende grond worden aangemerkt. Appellant had werkelijk de beschikking over een grotere fosfaatruimte dan haar fosfaatproductie, zodat het bedrijf van appellant als grondgebonden bedrijf moet worden aangemerkt en er niet gekort dient te worden op het fosfaatrecht.
4.1
Het College oordeelt als volgt.
4.2
Ingevolge artikel 31 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) is de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per jaar (voor fosfaatarm/-fixerende gronden) uitsluitend van toepassing indien is voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd in de artikelen 32 en 33, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Artikel 33, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bevat de voorwaarde dat de bemonstering en analyse van de bodem van de desbetreffende percelen wordt verricht overeenkomstig het in bijlage C opgenomen ‘Protocol voor de bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal voor de toepassing van reparatiemesting op fosfaatarme of fosfaatfixerende gronden’. Hierin is – onder meer – het volgende opgenomen.
“De bouwvoor of zode van een perceel landbouwgrond wordt volgens een gestratificeerde aselecte steekproef bemonsterd met behulp van een speciaal daarvoor opgesteld softwareprogramma dat digitaal te verkrijgen is bij het Ministerie van Economische Zaken. In onderdeel I van dit protocol wordt aangegeven hoe de bemonstering van een perceel bouwland of grasland dient plaats te vinden. De grond van de verschillende bemonsteringspunten wordt gemengd tot één mengmonster. Het mengmonster wordt vervolgens voorbehandeld en in duplo geanalyseerd op fosfaattoestand volgens de werkvoorschriften voor de bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal, die respectievelijk staan omschreven in onderdeel II en III van dit protocol. Het gemiddelde van de duplo-bepalingen is de uitslag van de test die vergeleken moet worden met de waarden die opgenomen zijn in artikel 30, eerste en tweede lid van de regeling. Een heranalyse van het genomen bodemmonster is niet mogelijk. Voor een nieuwe analyse dient een nieuw monster gestoken te worden om het mengmonster te verkrijgen.”
4.3
Uit het overgelegde rapport inzake de analyseresultaten van het bemonsterde perceel met volgnummer 1, blijkt niet dat deze bemonstering heeft plaatsgevonden. Hiermee staat vast dat, hetgeen overigens ook niet door appellant wordt betwist, appellant het betreffende perceel niet volgens de in voormelde bijlage C voorgeschreven gestratificeerde aselecte steekproefmethode heeft bemonsterd. Aan de voorwaarden uit artikel 33 van de Uitvoeringsregeling is dus niet voldaan. Dit betekent dat nu appellant een andere dan de in bijlage C voorgeschreven bemonsteringsmethode heeft gebruikt, onvoldoende is komen vast te staan dat de werkelijke fosfaattoestand van de bodem van het perceel met volgnummer 1 fosfaatarm/-fixerend was (zie ook ECLI:NL:CBB:2020:314, r.o. 6.1). Verweerder heeft bij de vaststelling van de fosfaatruimte in 2015 wat betreft 3,82 ha grasland dan ook terecht niet gerekend met de (hogere) fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.	Gelet op hetgeen is overwogen in 2.2, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id41f55348e31e8ddb86b4e7294d3f026c), van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 5.175 kg.
In de zaak met procedurenummer 20/416
6.1
Appellant stelt zich op het standpunt dat hij als gevolg van het onrechtmatige primaire besluit schade heeft geleden. Hij heeft de noodzakelijke inkrimping van de veestapel ingevuld  door het beperken van zijn jongvee en heeft inkomensschade geleden door de lagere jongvee-opfok en de gestegen kosten van het produceren van melk, omdat de mindere koeien (met lagere melkproductie en daarmee hogere kostprijs) langer moesten blijven. Het resultaat van de jongvee-opfok en van de melkkoeien zijn niet zijn uitgesplitst in de jaarrekening en er blijkt ook geen specificatie van de kosten per diercategorie uit de inkoopfacturen. Daarom zou een schadeberekening dan bestaan uit een opstelling van werkelijke opbrengsten en kosten op basis van het te lage fosfaatrecht tegenover een inschatting van die opbrengsten en kosten in de situatie dat appellant het fosfaatrecht zou hebben gehad waar hij recht op had. Omdat dan voor zo’n 20 opbrengsten- en kostenposten met aannames gerekend zou moeten worden, heeft appellant ervoor gekozen om de schade op een alternatieve manier te berekenen.
6.2
Gelet op hetgeen is overwogen in 4.3, is de door appellant gestelde schade er nog in gelegen dat hij 82 kg fosfaat in de periode van het primaire besluit tot het bestreden besluit niet heeft kunnen benutten. Die schade kan worden vastgesteld:
- op basis van leasekosten die appellant had moeten maken om de niet bij het primaire besluit verkregen 82 kg te kunnen verkrijgen. De schade bedraagt dan € 7.585; of
- op basis van de extra inkomsten die appellant had gehad wanneer hij over de 82 kg fosfaat had kunnen beschikken vanaf het primaire besluit. Dan had appellant 1,92 koe extra kunnen houden. Met de gemiddelde melkproductie van appellant had hij 16.647 kg meer melk kunnen produceren. Als de totale kosten (berekend met KWIN-normen) van de inkomsten worden afgehaald, is appellant € 9.663,12 misgelopen; of
- op basis van een berekening van de toekenning van meer krachtvoer aan de bestaande koeien, zodat hij een hogere melkproductie konden realiseren. Appellant had 25.626 kg melk meer kunnen produceren als hij meer krachtvoer had toegediend. Wanneer de kosten van de inkomsten worden afgetrokken, is appellant € 10.773,- misgelopen.
7.1
In reactie op het verzoek om schadevergoeding van appellant heeft verweerder gesteld dat het fosfaatrecht bij het primaire besluit inderdaad te laag is vastgesteld, maar dat aan het verzoek tot schadevergoeding van appellant niet kan worden tegemoetgekomen. Verweerder kan namelijk niet vaststellen of er schade is geleden, welke schade er dan is geleden, hoe hoog het bedrag van de geleden schade is en of voldaan is aan de eis dat de schade een direct gevolg van de onrechtmatige besluitvorming is. Naar aanleiding van gegevens die appellant ter onderbouwing van de gestelde schade op verzoek van het College heeft verstrekt, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant onvoldoende inzicht heeft verschaft in de concrete omstandigheden, waardoor de daadwerkelijk door appellant geleden schade niet kan worden vastgesteld. Het schadeverzoek is daarom nog steeds onvoldoende onderbouwd.
7.2
Concreet stelt verweerder het volgende over de aangevoerde schadeposten:
- Appellant heeft niet geleaset en daarvoor ook geen kosten gemaakt.
- Binnen een ‘gesloten bedrijfsvoering’, zoals bij appellant, is het zonder aankoop van dieren niet mogelijk om de veestapel in een kort tijdsbestek te laten groeien. Als in januari 2018 het aantal dieren reeds in overeenstemming was met aantal initieel toegekende fosfaatrechten, dan is geen sprake van schade als gevolg van het onrechtmatige besluit. Als sprake is geweest van het afvoeren van runderen had appellant dat kunnen onderbouwen met het doorgeven van de levensnummers van de afgevoerde dieren en dat heeft appellant niet gedaan. Als deze dieren in 2018 en 2019 melk zouden hebben geproduceerd, dan is het aan appellant om stukken te overleggen waaruit ook de (gederfde) melkinkomsten blijken. Stukken die hierop betrekking hebben, heeft appellant niet overgelegd.
- Voor zover appellant stelt dat hij zijn dieren middels krachtvoer een hogere melkproductie had kunnen laten realiseren, volgt verweerder deze stelling niet. De berekening van appellant is gebaseerd op een hypothetische aanname van zijn eigen veevoerleverancier. Volgens de leverancier zou iedere kilogram extra krachtvoer 2 kg melk kunnen opleveren. Echter, specifieke gegevens over het bedrijf van verzoeker en het (gevoerde of te voeren) veevoer ontbreken op dit punt. Verder wordt ook het (vermeend) gemiste saldo van € 21,02 per 100 kilogram melk niet toegelicht. Deze schadepost is onvoldoende onderbouwd.
8.1
Het College oordeelt hierover als volgt. Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. Die schade kan het gevolg zijn van een handelen (zoals de verkoop/afvoer van dieren of de aankoop/lease van fosfaatrechten) en/of nalaten (zoals het afzien van een uitbreiding van de veestapel of het afzien van verlease of verkoop van fosfaatrecht) dat direct verband houdt met het onrechtmatig handelen. De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij de melkveehouder. Daarbij dient de melkveehouder de daadwerkelijk geleden schade aannemelijk te maken.
8.2
Uit het door verweerder genomen bestreden besluit en het ingenomen standpunt leidt het College af dat verweerder erkent dat het primaire besluit onrechtmatig was en dat het aantal aan appellant toegekende fosfaatrecht te laag is vastgesteld. Appellant stelt schade te hebben geleden door de in het primaire besluit foutief vastgestelde fosfaatrecht ten gevolge van aanpassing van de veestapel aan het hem toegekende fosfaatrecht.
8.3.1
Het College overweegt dat uit de door appellant overgelegde overzichten volgt dat appellant na het primaire besluit in 2018 in vergelijking met de peildatum nagenoeg evenveel melk- en kalfkoeien, meer jongvee ouder dan 1 jaar en substantieel minder jongvee jonger dan 1 jaar hield. In 2019 namen de melk- en kalfkoeien toe, het jongvee ouder dan 1 jaar  af tot minder dan op de peildatum en nam het jongvee jonger dan 1 jaar iets toe. Appellant stelt dat deze verdeling, die anders is dan op de peildatum, een bewuste keuze is geweest om binnen het vastgestelde fosfaatrecht te blijven. Het College stelt vast dat uit de door appellant verstrekte informatie niet kan worden afgeleid vanaf welk moment de verdeling van het veebestand is gewijzigd en welke reden daaraan ten grondslag lag.
8.3.2
Voor zover moet worden aangenomen dat de verdeling van het veebestand vanaf 2018 inderdaad het gevolg is geweest van de te lage vaststelling van het fosfaatrecht in het primaire besluit – hetgeen verweerder, uiteindelijk, niet lijkt te betwisten – kan het College zich voorstellen dat dat financiële consequenties heeft gehad voor appellant. Echter, het College kan niet vaststellen wat de omvang van dat effect is geweest. Uit de door appellant verstrekte informatie kan geen inzicht worden verkregen in hoe de (her)verdeling tot stand is gekomen (via afvoer, verkoop of bijvoorbeeld minder inseminaties) en of daar ook inkomsten en/of kostenbesparingen tegenover stonden. Voor zover de berekeningen moeten worden opgevat als onderbouwing van schade als gevolg van het nalaten naar aanleiding van het primaire besluit, acht het College niet aannemelijk dat zich schade in één van deze vormen heeft voorgedaan, omdat op basis van de verstrekte informatie niet aannemelijk is geworden dat lease van fosfaatrechten dan wel aankoop van melkkoeien of het toedienen van krachtvoer tot de gebruikelijke bedrijfsvoering van appellant behoort. Appellant heeft met de berekeningen kennelijk slechts beoogd om mogelijke manieren van schadeberekening te presenteren. Daarmee is naar het oordeel van het College onvoldoende bewijs geleverd van de daadwerkelijk geleden schade.
9. Uit het voorgaande volgt dat niet aannemelijk is geworden dat appellant schade heeft geleden ten gevolge van het primaire besluit. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Slotsom
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant in de procedure met zaaknummer 19/1430 gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
In de procedure met zaaknummer 19/1430:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 5.175 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-
In de procedure met zaaknummer 20/416:
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van
mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.