ECLI:NL:RBMNE:2021:1692
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 20/2556 en 20/2558
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
Stichting Dierbaar Flevoland, gevestigd te Lelystad, en
Stichting Fauna4Life
, gevestigd te Amstelveen,
eisers,
(gemachtigde: M. Bouscholte),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland
(hierna: gedeputeerde staten), verweerder,
(gemachtigden: mr. E.C.M. Schippers en mr. R.D. Reinders).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
Staatsbosbeheer
, gevestigd te Amersfoort,
(gemachtigden: mr. A.J. Durville en mr. M. van Egmond) en
Stichting Faunbeheereenheid Flevoland
(hierna: de faunabeheereenheid), gevestigd te Lelystad,
(gemachtigde: L.M. Schrauwen).
Inleiding
Deze uitspraak gaat over twee besluiten van gedeputeerde staten over afschot van edelherten in het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen en in de gebieden daaromheen die voor de edelherten rechtstreeks te bereiken zijn:
een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het doden van het beschermde edelhert tot een doelstand van ongeveer 500 dieren (hierna: de ontheffing) en
een vergunning – ook op grond van de Wnb – omdat het doden van edelherten significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied (hierna: de vergunning).
De ontheffing is verleend aan de faunabeheereenheid en zal door Staatsbosheer als eigenaar en beheerder van de Oostvaardersplassen worden uitgeoefend. De vergunning is verleend aan Staatsbosbeheer. Beide besluiten gelden van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023, zijnde de looptijd van het Faunabeheerplan Flevoland 2019-2023.
Eisers hebben bezwaar ingediend tegen de ontheffing en de vergunning. Met twee besluiten van 27 mei 2020 (hierna: de bestreden besluiten) heeft gedeputeerde staten in navolging van het advies van de commissie bezwaar en beroep provincie Flevoland het bezwaar van eisers tegen de ontheffing ongegrond verklaard en de vergunning met een aanvulling van de motivering en een wijziging van twee voorschriften in stand gelaten. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.. Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Tussen partijen heeft al eerder een rechtszaak over het afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen gediend bij deze rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Die rechtszaak ging over de opdracht die gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer had gegeven voor afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen (hierna: de opdracht).
De opdracht gold tot 1 januari 2020. Voor het uitvoeren van de opdracht was ook een vergunning verleend met dezelfde geldigheidsduur tot 1 januari 2020. Deze vergunning is door de rechtbank en de Afdeling niet (inhoudelijk) getoetst. Door de rechtbank niet, omdat zij de opdracht in haar uitspraak van 12 november 2019 heeft vernietigd en eisers daardoor geen procesbelang meer hadden bij hun beroep tegen deze vergunning.
Door de Afdeling niet, omdat deze niet ter beoordeling aan haar is voorgelegd. Eisers hebben namelijk geen hoger beroep ingesteld tegen de niet-ontvankelijkverklaring van hun beroep tegen deze vergunning door de rechtbank.
Eisers hebben in de bezwaarfase tegen de ontheffing de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met een uitspraak van 3 februari 2020
heeft de voorzieningenrechter de ontheffing geschorst tot zes weken nadat gedeputeerde staten een besluit zou nemen op het bezwaar van eisers. Tot die tijd mocht er dus geen afschot van edelherten plaatsvinden. Zoals hiervoor al vermeld, heeft gedeputeerde staten op
27 mei 2020 een besluit op het bezwaar van eisers tegen de ontheffing genomen. Eisers hebben bij het instellen van hun beroep niet opnieuw een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Vanaf 8 juli 2020 mochten de faunabeheereenheid en Staatsbosbeheer als uitvoerder daarom gebruik maken van de ontheffing. Dit hebben zij ook gedaan. In de periode tot 2 maart 2021 zijn 1044 herten afgeschoten.
De zaken over de ontheffing en de vergunning zijn behandeld op de zitting van 5 maart 2021. Op deze zitting is gelijktijdig, maar niet gevoegd, ook het beroep van Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer tegen de ontheffing behandeld. De gemachtigde van eisers was op de zitting aanwezig. Hij werd bijgestaan door dr. [A] . Ook de gemachtigden van gedeputeerde staten waren om beurt bij een deel van de zitting aanwezig. Zij werden vergezeld door prof. dr. [B] , hoogleraar Milieuwetenschappen aan de Universiteit Utrecht, (bij het deel van de zitting over de ontheffing) en dr. [C] , ecoloog/teammanager, verbonden aan Sweco. De gemachtigden van de derde-partijen waren ook aanwezig.
Met een uitspraak van vandaag heeft de rechtbank ook beslist in de zaak van de Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer. Die zaak heeft het zaaknummer UTR 20/2494.
Overwegingen
1. Omdat de ontheffing en de vergunning allebei over het afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen gaan en er samenhang tussen de twee besluiten bestaat – zonder ontheffing zou er immers geen vergunning nodig zijn – doet de rechtbank één uitspraak over de beroepen van eisers tegen de bestreden besluiten.
2. Over de besluiten die hier voorliggen, de ontheffing en de vergunning, overweegt de rechtbank dat het wel twee verschillende besluiten zijn met allebei een eigen toetsingskader. Bij de ontheffing staat de bescherming van het edelhert zelf centraal. Het is op grond van de Wnb verboden een edelhert te doden. In hoofdstuk 3 van de Wnb, dat gaat over het beschermen van bepaalde soorten, is aan gedeputeerde staten de bevoegdheid gegeven om onder bepaalde voorwaarden ontheffing te verlenen van dit verbod. Bij de vergunning gaat het over de bescherming van een Natura 2000-gebied, zoals dat is geregeld in hoofdstuk 2 van de Wnb. Hieronder zal de rechtbank eerst het beroep tegen het bestreden besluit over de ontheffing beoordelen en daarna het beroep tegen het bestreden besluit over de vergunning.
I De ontheffing – zaaknummer UTR 20-2556
Het toetsingskader
3. De rechtbank toetst de rechtmatigheid van besluiten, in dit geval de ontheffing die gedeputeerde staten heeft verleend aan de faunabeheereenheid. De rechtbank doet dus geen uitspraak over het beleid dat de provincie Flevoland voert ten aanzien van het beheer van de Oostvaardersplassen. Dat beleid ligt niet ter beoordeling aan haar voor.
4. Gedeputeerde staten heeft bij het verlenen van de ontheffing een bepaalde mate van beoordelingsruimte. De rechtbank zal in deze uitspraak aan de hand van de beroepsgronden die door eisers zijn ingediend, beoordelen of gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing kon verlenen.
5. De rechtbank stelt daarbij voorop dat voor de ontheffing hetzelfde wettelijke toetsingskader geldt als tijdens de eerdere procedures voor de opdracht tot 1 januari 2020. In artikel 3.18 van de Wnb, dat gaat over de opdracht, wordt immers verwezen naar artikel 3.17 van de Wnb dat gaat over de ontheffing. Voor het verlenen van de opdracht en de ontheffing gelden dus dezelfde criteria. Dit betekent dat het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak over de opdracht relevant is voor de toetsing van de ontheffing die nu aan de rechtbank voorligt.
6. Het verschil met destijds de opdracht en nu de ontheffing is dat er nu een faunabeheerplan is vastgesteld en goedgekeurd, waarin het beheer van de edelherten in de Oostvaarderplassen is opgenomen. Dit was ten tijde van het verlenen van de opdracht nog niet het geval. Gedeputeerde staten verleent de ontheffing aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
Zonder vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan kan gedeputeerde staten alleen een opdracht verlenen.
7. Eisers hebben geen rechtsmiddelen ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het faunabeheerplan van gedeputeerde staten. Aan de rechtbank ligt nu de ontheffing ter beoordeling voor. De gronden van eisers die zijn gericht tegen het faunabeheerplan kan de rechtbank in deze uitspraak dan ook niet behandelen.
De ontheffing
8. Gedeputeerde staten heeft de ontheffing verleend, omdat het afschot van de edelherten nodig zou zijn:
 in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats in het gebied
;
 ter beperking van de omvang van de populatie van de edelherten
en
 ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, het zogenaamde vroeg-reactief beheer
.
Volgens gedeputeerde staten zijn er, om de omvang van de populatie edelherten te beperken, geen andere bevredigende oplossingen en wordt door het afschot geen afbreuk gedaan aan het streven om populaties van de edelherten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Aan de ontheffing zijn een aantal voorwaarden verbonden over bijvoorbeeld de middelen en de afschotperiode. De ontheffing is geldig van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023.
De rapporten die ten grondslag liggen aan de ontheffing
9. Over de rapporten, die ten grondslag liggen aan de verleende ontheffing, overweegt de rechtbank als volgt.
10. Gedeputeerde staten heeft de ontheffing verleend aan de faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan: ‘Aanvulling faunabeheerplan provincie Flevoland 2019-2023, hoofdstuk 10.5 Edelhert’ (hierna: faunabeheerplan)
11. Aan de opdracht lagen destijds het ‘Advies Beheer Oostvaardersplassen’ van de Externe begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen van april 2018 (hierna: het rapport van de commissie Van Geel) en het rapport ‘Effecten op wilde flora en fauna en natuurlijke habitats in de Oostvaardersplassen’ van Sweco van 31 oktober 2018 (hierna: Sweco II-rapport) ten grondslag. Deze rapporten liggen ook ten grondslag aan het nieuwe ‘hoofdstuk 10.5 Edelherten’ in het faunabeheerplan. De ecologische onderbouwing van de ontheffing is dus in feite grotendeels dezelfde als destijds bij de opdracht. Dit maakt ook dat het oordeel van de Afdeling over de opdracht relevant is voor de toetsing van de ontheffing.
12. Aan het bestreden besluit, waarbij de ontheffing is gehandhaafd, ligt daarnaast nog het rapport
‘
De effecten van grote herbivoren op de natuur in de Oostvaardersplassen
’
van Sweco van 16 januari 2020 ten grondslag. Dit rapport heeft gedeputeerde staten laten opstellen na de uitspraak van de rechtbank over de eerdere opdracht tot afschot.
Beoordeling van de beroepsgronden
13. De rechtbank zal, gelet op de beroepsgronden van eisers, achtereenvolgens de volgende vragen behandelen:
In hoeverre speelt het Natura 2000-beheerplan een rol bij de beoordeling van de ontheffing?
Is het afschot van edelherten noodzakelijk ter bescherming van de flora en fauna en de natuurlijke habitats in het Oostvaardersplassengebied?
Had de ontheffing voor het vroeg-reactief beheer in een apart besluit moeten worden verleend?
Is het afschot van edelherten noodzakelijk ter beperking van de omvang van de populatie in verband met de maximale draagkracht van het gebied?
Zijn er andere bevredigende oplossingen dan afschot van edelherten?
Het Natura 2000-beheerplan
14. Eisers voeren aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 16 september 2020 ten onrechte heeft miskend dat het afschot van de edelherten in strijd is met het voor de Oostvaarderplassen opgestelde Natura 2000-beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 van de Wnb (hierna: het Natura 2000-beheerplan). De Afdeling overweegt onder 11.1 van haar uitspraak dat in het Natura 2000-beheerplan weliswaar de rol en het nut van de edelherten binnen de Oostvaardersplassen wordt beschreven, maar dat niet is omschreven hoe groot de populatie zou moeten zijn of op welke wijze het beheer van de edelherten dient plaats te vinden. Eisers voeren aan dat in het Natura 2000-beheerplan is opgenomen dat het vertrekpunt is dat de in vrijheid levende sociale kuddes van grote herbivoren onderdeel zijn van het natuurlijk systeem van de Oostvaardersplassen. Dit betekent volgens hen dat de aantalsontwikkeling in het Natura 2000-beheerplan wordt overgelaten aan de natuurlijke ontwikkeling, waarbij de mens niet ingrijpt. Volgens eisers staat in het Natura 2000-beheerplan dat in de Oostvaardersplassen een hoge dichtheid van grote grazers vereist is en vormt een lage dichtheid een gevaar voor de gunstige staat van instandhouding van het gebied.
15. Gedeputeerde staten stellen hier tegenover dat in het Natura 2000-beheerplan juist expliciet is bepaald dat moet worden ingegrepen als de populatie grote grazers het halen van de instandhoudingsdoelstellingen voor verschillende kwalificerende vogels verder weg brengt. Menselijk ingrijpen is volgens gedeputeerde staten dus niet in strijd met het Natura 2000-beheerplan. Het beheer van de grote grazers is volgens gedeputeerde staten niet geregeld in het Aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen of in het Natura 2000-beheerplan, maar in het Managementplan Oostvaardersplassen van Staatsbosbeheer.
16. De rechtbank is van oordeel dat gedeputeerde staten bij het verlenen van de ontheffing niet is gebonden aan het Natura 2000-beheerplan, maar aan de criteria die voor het verlenen van de ontheffing zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van de Wnb. Wat eisers over de strijdigheid met het Natura 2000-beheerplan aanvoeren maakt dat niet anders. Dit betekent dat voor de ontheffing niet relevant is wat er in het Natura 2000-beheerplan wel of juist niet over het beheer van de grote grazers staat. Het Natura 2000-beheerplan en de instandhoudingsdoelstellingen voor de aangewezen soorten in het Natura 2000-gebied moeten door gedeputeerde staten wel worden betrokken bij het nemen van het besluit op de aanvraag voor de vergunning. Deze komt later in deze uitspraak aan de orde.
Noodzaakscriterium: bescherming van wilde flora en fauna en natuurlijke habitats
17. Gedeputeerde staten hebben de ontheffing verleend, omdat het afschot naar een doelstand van 500 dieren noodzakelijk is voor de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats.
Door toename van de begrazingsdruk is de totale variatie in vegetatiestructuur en daarmee de natuurlijke habitats in het grazige deel van de Oostvaarderplassen de afgelopen twee decennia sterk afgenomen met negatieve gevolgen voor plant- en diersoorten die daarvan afhankelijk zijn. Hierdoor is schade aan de biodiversiteit opgetreden. Door de begrazingsdruk te verminderen zal de flora en fauna zich volgens gedeputeerde staten kunnen herstellen, wat gunstig uitpakt voor de Natura 2000-doelen in de Oostvaardersplassen.
18. Eisers bestrijden niet dat de vegetatie van de Oostvaardersplassen onder invloed van de begrazing is gewijzigd. Maar dit is volgens hen het gevolg van successie, de voorziene ontwikkeling van de Oostvaardersplassen. Door de natuurlijke processen ongestoord, zonder ingrijpen van de mens, te laten verlopen zullen de Natura 2000-doelstellingen volgens eisers juist worden gehaald. Eisers verwijzen hierbij naar de diverse door hun ingebrachte rapporten van dr. F.W.M. Vera (hierna: Vera) en prof. dr. H. Olff (hierna: Olff).
19. Deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Wat eisers hier aanvoeren hebben zij eerder ook al aangevoerd in de rechtszaak over de opdracht. De Afdeling heeft in haar uitspraak over de opdracht al geoordeeld dat gedeputeerde staten met het Sweco II-rapport voldoende heeft onderbouwd dat de biodiversiteit van flora en fauna in het grazige deel van de Oostvaardersplassen als gevolg van de toenemende begrazing is afgenomen en dat hij zich op grond van dit rapport in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat beperking van de populatie van de edelherten in de Oostvaardersplassen nodig is ter bescherming van de flora en fauna en de natuurlijke habitats. Het faunabeheerplan dat aan de ontheffing ten grondslag ligt, is gebaseerd op hetzelfde Sweco II-rapport (zie hiervoor onder 11). De huidige beschikbare gegevens over de vegetatie van fauna (met name van vogels) van de Oostvaardersplassen tonen volgens het faunabeheerplan aan dat de hoge begrazingsdruk door de grote populatie edelherten een ongewenste richting van de vegetatieontwikkeling tot gevolg heeft en daarmee ook een ongewenste richting van de biodiversiteit in het gebied. Naar het oordeel van de rechtbank mocht gedeputeerde staten zich dan ook op grond van het faunabeheerplan (opnieuw) in redelijkheid op het standpunt stellen dat het afschot van edelherten noodzakelijk is ter bescherming van de flora en fauna en de natuurlijke habitats in het gebied.
20. Eisers plaatsen de wijziging van de vegetatie in de Oostvaardersplassen onder verwijzing naar de rapporten van Vera en Olff in dit beroep – net als destijds bij de opdracht – in een ander kader dan het toetsingskader voor de ontheffing. Zij plaatsen de wijziging van de vegetatie namelijk in het kader van het gewenste beheer voor het gehele Natura 2000-gebied. Zij kennen in hun rapporten steeds een centrale rol toe aan de instandhoudingsdoelstellingen en de aangewezen soorten voor het Natura 2000-gebied. Maar uit de rechtspraak van de Afdeling – voor dit beroep in het bijzonder uit haar uitspraak over de opdracht – volgt dat de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet doorslaggevend zijn voor de vraag of schade aan flora en fauna optreedt, zoals bedoeld in artikel 3.17 van de Wnb. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen aanknopingspunt om hierover anders te oordelen dan de Afdeling in haar uitspraak over de opdracht heeft gedaan. Omdat de rapporten van Vera en Olff uitgaan van een ander kader en een andere visie op het beheer van de Oostvaardersplassen bieden deze geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het faunabeheerplan zodanige gebreken of onjuistheden bevat dat gedeputeerde staten bij het verlenen van de ontheffing niet van het faunabeheerplan mocht uitgaan. De rechtbank overweegt hierbij dat in het rapport ‘De effecten van grote herbivoren op de natuur in de Oostvaardersplassen’ van Sweco van 16 januari 2020 dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, de eerdere conclusie dat reductie van het aantal edelherten in de Oostvaardersplassen noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats nogmaals wordt onderschreven. De vraag of de ontheffing significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen komt later in deze uitspraak aan de orde bij het beoordelen van de vergunning.
Noodzaakscriterium: voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren
21. Met het bestreden besluit leggen gedeputeerde staten aan de ontheffing alleen de grond ‘noodzakelijk ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren’
ten grondslag voor zover deze ziet op het uit het lijden verlossen van zieke of gewonde dieren, het zogenaamd vroeg-reactief beheer. Een slechte conditie kan aanleiding zijn om tot afschot over te gaan als het dier daardoor lijdt en het als ziek of gebrekkig kan worden gekwalificeerd.
22. Eisers zijn voorstander van dit vroeg-reactief beheer, maar voeren aan dat hierin moet worden voorzien in een aparte ontheffing.
23. De rechtbank volgt gedeputeerde staten in zijn standpunt dat er geen verplichting bestaat om de ontheffing voor het vroeg-reactief beheer in een apart besluit te verlenen. Het is de rechtbank niet gebleken dat de ontheffing voor populatiebeheer en de ontheffing voor vroeg-reactief beheer niet in één besluit kunnen worden verleend.
Noodzaakscriterium: beperking van de omvang van de populatie van dieren in verband met de maximale draagkracht van het gebied
24. Gedeputeerde staten heeft de ontheffing ook verleend om er voor te zorgen dat de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen weer in verhouding komt te staan tot de draagkracht van het gebied. Niet alleen in relatie tot de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats – waarover de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld – maar ook als zelfstandige grond in het belang van het welzijn van de edelherten.
Gedeputeerde staten heeft in het bestreden besluit een nadere motivering gegeven en daartoe verwezen naar het faunabeheerplan, waarin is opgenomen dat zowel voor wat betreft schade aan flora en fauna, als voor wat betreft het welzijn van de grote herbivoren de populatie edelherten niet meer in verhouding staat tot de draagkracht van het gebied. Volgens gedeputeerde staten kan de maximale draagkracht van het gebied op twee manieren worden gedefinieerd: 1) als het maximale aantal grote herbivoren dat op langere termijn kan worden gehandhaafd zonder bijvoedering en 2) als het aantal grote herbivoren waarbij geen ecologische schade plaatsvindt. De natuurlijke sterfte in een gebied zonder voedseltekort bedraag 5-10%. Deze situatie deed zich in de Oostvaardersplassen voor rond de eeuwwisseling. Het aantal edelherten bedroeg toen ongeveer 500. Na 2000 nam de wintersterfte sterk toe. Uit een analyse van de deskundigen van gedeputeerde staten is gebleken dat uitsluitend het aantal dieren en niet de strengheid van de winter verklarend was voor grote wintersterfte, zodat de conclusie gerechtvaardigd is dat grote wintersterfte het gevolg is van voedseltekort. Volgens gedeputeerde staten is daarom met 500 edelherten in de Oostvaardersplassen sprake van een acceptabele begrazingsdruk, zodat voldoende voedsel beschikbaar blijft voor alle grote herbivoren in het gebied. De beperking van de populatie tot het aantal van 500 zal massale wintersterfte van de grote herbivoren door voedselgebrek voorkomen.
25. Eisers herhalen in hun beroepsgronden over dit noodzaakscriterium hun eerdere standpunt in de rechtszaak over de opdracht, opnieuw met een verwijzing naar de rapporten van Vera en Olff. Volgens eisers zal een dierpopulatie die zich ongestoord, dus zonder menselijk ingrijpen, kan ontwikkelen per definitie in verhouding staan tot de draagkracht van het gebied. Het voedselaanbod is bepalend voor het aantal dieren en de natuurlijke selectie bepaalt welke dieren zullen sterven. Een sterftepercentage van 25-30% is daarbij normaal. De noodzaak tot beperking van de edelherten in de Oostvaardersplassen is niet ecologisch onderbouwd en de beperking van de omvang van de populatie is slechts een wens van gedeputeerde staten. Het is volgens eisers juist in het belang van het welzijn van de edelherten dat de natuurlijke processen ongestoord hun gang kunnen gaan.
26. De rechtbank stelt voorop dat eisers met hun standpunt miskennen dat de Wnb nu eenmaal een grondslag geeft voor het beperken van de omvang van een populatie dieren in verband met de maximale draagkracht van een gebied. Dat impliceert al dat er volgens de wetgever wel degelijk zoiets bestaat als maximale draagkracht. In het bestreden besluit heeft gedeputeerde staten verwezen naar de Nota van toelichting bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren
, waarin onder het regime van de Flora- en faunawet dezelfde grondslag was opgenomen als nu in de Wnb. Volgens die toelichting zijn een aantal factoren van belang bij de beoordeling van de draagkracht van een gebied, waaronder schade aan de flora en fauna, maar ook het welzijn van de populatie zelf als gevolg van beschikbare voedselvoorraad. De rechtbank kan het standpunt van gedeputeerde staten volgen, dat ook dit laatste aspect van belang is voor de vraag of op deze grondslag een ontheffing kan worden verleend. De Afdeling heeft in haar uitspraak over de opdracht geoordeeld dat gedeputeerde staten met een verwijzing naar het rapport van de commissie Van Geel voldoende heeft gemotiveerd dat op grond van de beschikbare oppervlakte, de begrazingsdruk, de voedselbeschikbaarheid en de aanwezigheid van edelherten, konikpaarden en heckrunderen in de Oostvaardersplassen, de belasting van het gebied toelaat dat een populatie van 500 edelherten in het gebied overblijft. Volgens de Afdeling leidt een te grote begrazingsdruk tot overschrijding van de maximale draagkracht en dus tot schade. Met 500 edelherten in het gebied is een grote variatie aan vegetaties in het gebied mogelijk, is er meer dan voldoende voedsel per grote grazer en is er ruimte voor behoud en ontwikkeling van verschillende vegetatietypen en -structuren. Dezelfde motivering is opgenomen in het faunabeheerplan. Met de natuurlijke populatiedynamiek is er volgens het faunabeerplan onvoldoende tijd voor spontaan herstel van vegetaties en dus van de biodiversiteit. Struweelvorming kan alleen succesvol op gang komen als meerdere jaren achter elkaar een lage begrazingsdruk aanwezig is. Eisers zijn het hiermee nog steeds oneens, maar de rechtbank ziet in de herhaling van hun standpunt uit de eerdere rechtszaak geen aanleiding om over dit noodzaakscriterium anders te oordelen dan de Afdeling in haar uitspraak over de opdracht heeft gedaan.
Alternatieven
27. Gedeputeerde staten mogen de ontheffing uitsluitend verlenen als er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het afschot van de edelherten.
28. Door eisers wordt hetzelfde alternatief voor het afschot aangevoerd, als dat zij eerder in de rechtszaak over de opdracht hebben aangevoerd, namelijk het vergroten van het leefgebied van de edelherten. Dit kan volgens eisers redelijk eenvoudig worden gerealiseerd door een verbinding van de Oostvaardersplassen met het Hosterwold via de Oostvaarderswissel en door het voor de edelherten openstellen van de randgebieden van de Oostvaardersplassen.
29. De beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. De Afdeling heeft in haar uitspraak over de opdracht geoordeeld dat gedeputeerde staten voldoende heeft gemotiveerd dat het vergroten van het natuurgebied in het algemeen slechts een tijdelijke oplossing is. Bij meer beschikbare ruimte en dus meer voedsel zullen de aantallen dieren zich snel uitbreiden en binnen enkele jaren is er dan alsnog een vergelijkbare situatie als nu het geval is. Gedeputeerde staten heeft – in zijn verweerschrift en op de zitting – gemotiveerd dat ook de verbinding via de Oostvaarderswissel geen mogelijk alternatief is. Net als bij de grotere verbinding het Oostvaarderswold die door eisers als alternatief naar voren is gebracht in de rechtszaak over de opdracht, is ook van deze kleinere verbinding op politiek niveau afgezien en zijn er daarna andere besluiten genomen waardoor de Oostvaarderswissel feitelijk geen optie meer is. De rechtbank ziet in wat eisers aanvoeren geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die motivering onjuist of onvoldoende is.
30. De rechtbank overweegt hierbij ook nog dat in het faunabeheerplan meer alternatieven zijn onderzocht. Van die mogelijke alternatieven zou alleen anticonceptie op de langere termijn een andere bevredigende oplossing kunnen zijn. Er is echter nog onderzoek nodig om tot een effectieve methode te komen die praktisch uitvoerbaar is en het juiste effect heeft zonder ongewenste bijeffecten. Gedeputeerde staten heeft in zijn verweerschrift en op de zitting aanvullend nog toegelicht dat er op dit moment ook nog geen anticonceptiva voor edelherten zijn geregistreerd in Nederland of Europa. Gedeputeerde staten heeft op de zitting toegezegd dat hij de ontwikkelingen op het gebied van anticonceptie bij edelherten zal blijven volgen en in aanloop naar het aflopen van de ontheffing hierover de mogelijkheden opnieuw zal onderzoeken.
Conclusie
31. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank de motivering van gedeputeerde staten in het bestreden besluit ten aanzien van de noodzaak van de ontheffing voor het afschot van de edelherten kan volgen. Ook heeft gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat er in ieder geval op dit moment (nog) geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechtbank is daarom van oordeel dat gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing om de populatie edelherten te beperken kon verlenen.
32. De rechtbank zijn geen redenen gebleken waarom de ontheffing voor vroeg-reactief beheer ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren in een afzonderlijk besluit zou moeten worden verleend en niet in hetzelfde besluit als de ontheffing om de populatie edelherten te beperken zou mogen worden opgenomen.
33. De beroepsgronden van eisers leiden dus niet tot vernietiging van het bestreden besluit. De ontheffing blijft in stand. Het beroep tegen het bestreden besluit over de ontheffing is ongegrond.
II De vergunning – zaaknummer UTR 20-2558
Het toetsingskader
34. Ook voor de vergunning geldt dat de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit toetst. De rechtbank doet dus geen uitspraak over het beleid dat de provincie Flevoland voert ten aanzien van het beheer van de Oostvaardersplassen. Dat beleid ligt niet ter beoordeling aan haar voor. De beroepsgronden die eisers aanvoeren over het rapport van de commissie Van Geel kan de rechtbank daarom niet beoordelen.
35. Bij de vergunning staat de vraag centraal welk effect het afschot van de edelherten heeft op het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen.
36. De vergunningplicht vloeit voort uit artikel 2.7 van de Wnb. Dit artikel is tussen het moment waarop gedeputeerde staten de vergunning aan Staatsbosbeheer heeft verleend en het moment waarop gedeputeerde staten het bestreden besluit heeft genomen, gewijzigd als gevolg van de Spoedwet aanpak stikstof. Op grond van het nu geldende artikel 2.7 van de Wnb is het verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als gevolg van de wetswijziging is er niet langer een vergunning nodig voor projecten die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Ook is er geen vergunning meer nodig voor een project dat, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, een verslechtering oplevert zonder dat daarbij sprake is van significante gevolgen voor het gebied. In de Spoedwet aanpak stikstof is geen overgangsrecht opgenomen voor vergunningen die op het moment dat de wet in werking trad al waren verleend.
37. Gelet op deze wetswijziging heeft de Commissie bezwaar en beroep Provincie Flevoland aan gedeputeerde staten in haar advies van 24 maart 2020 primair geadviseerd om in bezwaar de vergunning te herroepen en hiervoor geen nieuw besluit in de plaats te stellen. De commissie is namelijk van mening dat de vergunningplicht door de nieuwe wettekst is komen te vervallen, omdat het afschot van de edelherten nodig is om de op de Oostvaardersplassen van toepassing zijnde instandhoudingsdoelstellingen te behalen en dus nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied. Gedeputeerde staten is het eens met dit standpunt van de commissie. Toch heeft hij in het bestreden besluit het primaire advies van de commissie niet overgenomen. Volgens gedeputeerde staten is de vergunning conform het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag door Staatsbosbeheer verleend en geeft de vergunning rechtszekerheid aan Staatsbosbeheer. In de vergunning zijn voorschriften opgenomen waarmee volgens gedeputeerde staten wordt geborgd dat er geen significante verstoring kan plaatsvinden van vroeg broedende vogels in het moeras of andere voor het Natura 2000-gebied kwalificerende vogelsoorten met als slot op de deur een hand-aan-de kraan bepaling.
De rapporten die ten grondslag liggen aan de vergunning
38. Bij de oorspronkelijke vergunning is het effect van het afschot voor het Natura 2000-gebied beoordeeld in een passende beoordeling die bestond uit drie documenten:
‘Toetsing reset grote grazers aan de Wnb, inclusief voortoets’ van Sweco van 29 augustus 2018;
‘Cumulatietoets reset grote grazers’ van Sweco van 29 oktober 2019 en
´Addendum toetsing reset grote grazers aan de Wnb’ van Sweco van 31 oktober 2019.
Voor het bestreden besluit heeft gedeputeerde staten een geactualiseerde passende beoordeling laten opstellen door Sweco: ‘Passende beoordeling populatiebeheer edelherten Oostvaardersplassen (Periode 2020-2023)’ van 20 mei 2020. Aanleiding daarvoor was dat na de passende beoordeling in 2018 inmiddels een deel van de reset grote grazers is uitgevoerd. Tijdens die reset is de mate van verstoring van edelherten en vogels gemonitord. Daarna zijn nog nieuwe vogeltellingen en vegetatieopnamen uitgevoerd. Verder is er nieuwe informatie over andere plannen en projecten beschikbaar gekomen om in de cumulatiebeoordeling te betrekken. Deze beschikbaar gekomen informatie is in de actualisatie betrokken. In de actualisatie zijn ook de ontvangen reacties van eisers op de eerdere documenten betrokken.
Beoordeling van de beroepsgronden
39. Gelet op de beroepsgronden zal de rechtbank achtereenvolgens de volgende punten behandelen:
Is er voor het afschot van de edelherten in de Oostvaardersplassen een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb vereist?
Als de voorgaande vraag bevestigend wordt beantwoord, zal de rechtbank de passende beoordeling behandelen en daarbij in het licht van de beroepsgronden van eisers bezien of gedeputeerde staten zich voor zijn besluitvorming op de passende beoordeling mocht baseren. De beroepsgronden van eisers hebben betrekking op de volgende onderwerpen: aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied, de vraag naar de significante gevolgen voor dit gebied, de mogelijk te cumuleren effecten van het afschot (de zogenaamde cumulatietoets) en het monitoringssysteem met het hand-aan-de-kraan-principe.
De vergunningplicht
40. De rechtbank zal eerst beoordelen of er voor het afschot van de edelherten in de Oostvaardersplassen een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb vereist is.
41. De eerste vraag die de rechtbank daarbij moet beantwoorden is of het afschot van de edelherten direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van de Oostvaardersplassen.
42. Gedeputeerde staten stelt zich in het verweerschrift en op de zitting op het standpunt dat het afschot van de edelherten noodzakelijk is voor het beheer van de Oostvaardersplassen, omdat het afschot in het belang is van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats in het Natura 2000-gebied. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling over de opdracht. Eisers voeren in dit verband aan dat het afschot van de edelherten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied juist in gevaar brengt en dus geen sprake is van een project dat direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van het gebied.
43. De rechtbank stelt voorop dat het afschot van de edelherten niet als beheermaatregel is opgenomen in het Natura 2000-beheerplan. Maar naar het oordeel van de rechtbank kunnen naast de projecten die zijn opgenomen in het Natura 2000-beheerplan ook andere projecten die gedurende de looptijd van dat beheerplan worden uitgevoerd verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat het daarbij dan wel moet gaan om een activiteit die direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het voldoen aan de instandhoudingsdoelstellingen.
44. In het bestreden besluit heeft gedeputeerde staten niet gemotiveerd waarom het afschot van de edelherten noodzakelijk is om de instandhoudingsdoelstellingen te behalen. In het verweerschrift en op de zitting heeft gedeputeerde staten wel toegelicht dat het afschot ook een positief effect heeft op bijvoorbeeld de Natura 2000-broedvogelsoorten rietzanger en blauwe kiekendief, maar de aanvraag voor de vergunning is door Staatsbosbeheer ingediend met het oog op de ontheffing. De ontheffing ziet, zoals hiervoor vermeld onder 19, op een bredere bescherming van de flora en fauna dan de flora en fauna waarvoor de Oostvaarderplassen is aangewezen als Natura 2000-gebied. De verwijzing van gedeputeerde staten naar de uitspraak van de Afdeling over de opdracht in het verweerschrift en op de zitting volstaat niet om aan te tonen dat het afschot van de edelherten noodzakelijk is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen.
45. De andere vraag die bij de voorbeoordeling of sprake is van een vergunningplicht aan de orde is, is of het project dat nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. In geval van twijfel of significante gevolgen zullen uitblijven moet een passende beoordeling worden opgesteld en geldt er dus een vergunningplicht.
46. Volgens gedeputeerde staten in zijn verweerschrift en op de zitting zou uit de voortoets die onderdeel uitmaakt van de passende beoordeling bij de oorspronkelijke vergunning ‘Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming’ al volgen dat het afschot van de edelherten geen significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied en geldt er onder de nieuwe wettekst dus geen vergunningplicht meer. Eisers voeren onder verwijzing naar rapporten van Vera en Olff aan dat significante negatieve effecten zelfs niet met zekerheid zijn uitgesloten en dat er dus wel degelijk sprake is van een vergunningplicht (en dat de vergunning ten onrechte aan Staatsbosbeheer is verleend).
47. Wat gedeputeerde staten in zijn verweerschrift doet, is achteraf, aan de hand van stukken die zijn opgesteld voor een andere situatie, namelijk de situatie waarbij wel sprake was van een vergunningplicht en daarom een passende beoordeling opgesteld moest worden, nu alsnog concluderen dat er geen sprake is van een vergunningplicht. De rechtbank begrijpt de complicatie die is ontstaan door de wetswijziging, namelijk dat er bij het verlenen van de oorspronkelijke vergunning voor meer projecten een vergunningplicht gold dan bij het nemen van het bestreden besluit. Maar naar het oordeel van de rechtbank past het niet in het systeem van de Wnb dat als eenmaal is gekozen voor het opstellen van een passende beoordeling om te kunnen beoordelen of een vergunning kan worden verleend, achteraf aan de hand van die passende beoordeling alsnog wordt geconcludeerd dat er toch geen vergunningplicht is.
48. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat met het opstellen van de passende beoordeling uitgegaan moet worden van een vergunningplicht. De rechtbank zal de vergunning daarom in het vervolg van deze uitspraak inhoudelijk beoordelen en eerst bezien of gedeputeerde staten zich op de passende beoordeling mocht baseren.
De passende beoordeling
49. Gedeputeerde staten mag alleen een vergunning verlenen als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project waarvoor deze wordt aangevraagd de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
50. De instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen zijn voornamelijk het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met een bepaalde draagkracht van de in het Aanwijzingsbesluit genoemde broedvogels en niet-broedvogels en in een enkel geval uitbreiding van de omvang en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied van deze vogels. Bij het verlenen van de vergunning moest gedeputeerde staten dus beoordelen of het afschot van de edelherten leidt tot verstoring van deze broedvogels en niet-broedvogels en of de reductie van de begrazingsdruk leidt tot een afname van de omvang en/of de kwaliteit van het leefgebied van de kwalificerende vogelsoorten.
51. De rechtbank stelt bij de beoordeling van de passende beoordeling voorop dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van een plan of project op een Natura 2000-gebied wegnemen. Als een passende beoordeling aan deze eisen voldoet, dan kan vervolgens op basis daarvan enkel toestemming worden verleend voor een plan of project als de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
a. Natuurlijke kenmerken en significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied
52. Eisers voeren aan dat uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat door het afschot van de edelherten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen niet zullen worden aangetast. Door het afschot van de edelherten en daardoor de reductie van de begrazing, zullen volgens eisers de natuurlijke kenmerken van het grazige deel van het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen juist wel worden aangetast. De edelherten behoren – net als het korte eiwitrijke grasland dat zij in stand houden – tot de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen. Significante effecten voor de grauwe gans zijn niet met zekerheid uit te sluiten. Als het grazige deel van de Oostvaardersplassen verruigt, zullen grote delen daarvan ongeschikt worden als foerageergebied voor de grauwe gans en komt het ecologisch systeem van de Oostvaardersplassen in gevaar, wat significante gevolgen zal hebben voor andere kwalificerende vogelsoorten. Eisers betogen verder dat in de passende beoordeling bij het bepalen of het afschot van de edelherten significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied ten onrechte alleen de aantallen vogels uit het Aanwijzingsbesluit worden gehanteerd. Om de gevolgen te kunnen beoordelen, moet volgens eisers worden uitgegaan van de actuele aantallen van de kwalificerende vogelsoorten in het gebied.
53. De rechtbank overweegt dat uit het doel en de context van de habitatrichtlijn volgt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied samenhangen met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een project een gebied alleen in visueel opzicht aantast of alleen gevolgen heeft voor habitattypen of soorten anders dan die waarvoor het betreffende Natura 2000-gebied is aangewezen. In die gevallen gelden volgens de Europese Commissie de gevolgen niet als negatieve gevolgen in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat door Nederland is gecodificeerd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent dat als door het afschot van de edelherten de oppervlakte en kwaliteit van het leefgebied met een bepaalde draagkracht van de vogelsoorten waarvoor de Oostvaarderplassen is aangewezen niet significant wordt aangetast, de natuurlijke kenmerken van het gebied ook niet kunnen worden beschouwd als aangetast.
54. Vera verwijst in zijn reactie op de passende beoordeling meerdere keren naar delen uit de richtsnoeren van de Europese Commissie die gaan over de inspanningsverplichtingen voor lidstaten op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Eisers stellen zich, met verwijzing naar deze reactie, op het standpunt dat in de passende beoordeling ten onrechte is volstaan met toetsing van de effecten van het afschot aan de instandhoudingsdoelstellingen in het Aanwijzingsbesluit. Elke verslechtering van de habitats van aangewezen vogelsoorten (en elke vermindering van de aantallen vogels) moet immers worden voorkomen, aldus eisers. Daarmee miskennen eisers dat het bij de vraag of een vergunning kan worden verleend op grond van de artikelen 2.7 en 2.8 Wnb niet gaat om de inspanningsverplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, maar dat enkel moet worden getoetst of er significante gevolgen zijn voor het natura-2000 gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat in de passende beoordeling de effecten van het afschot terecht zijn beoordeeld aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen uit het Aanwijzingsbesluit. Bij deze beoordeling gaat het dan ook om de in de instandhoudingsdoelstellingen genoemde aantallen vogels, en niet om de actuele aantallen vogels. Een verslechtering van het leefgebied van een aangewezen vogelsoort, en daarmee gepaard gaande daling van het aantal vogels, hoeft niet in de weg te staan aan verlening van de vergunning zolang de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar komt. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014.
Daarbij is van belang, dat het in het Aanwijzingsbesluit met name gaat om behoudsdoelstellingen (en niet om uitbreidings- of verbeterdoelstellingen). De rechtbank ziet geen aanleiding om, zoals eisers hebben verzocht, hierover een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
55. Uit de passende beoordeling blijkt inderdaad – zoals eisers aanvoeren – dat de edelherten nodig zijn om in het grazige deel van de Oostvaarderplassen voldoende eiwitrijk grasland kort te houden als foerageergebied voor grasetende vogelsoorten, zoals de grauwe gans, die dan weer een functie heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen voor de vogels die leven in het moeras. De reductie van het aantal edelherten leidt tot vermindering van het areaal kort grazig foerageergebied. Per kwalificerende vogelsoort is in de passende beoordeling beoordeeld wat de effecten van een reductie van het aantal edelherten tot een doelstand van 500 zijn op de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de betreffende soort. De reductie van het aantal edelherten heeft mogelijk een beperkte invloed op het foerageergebied van de grote zilverreiger, kluut en lepelaar, omdat aan de randen van de plassen meer begroeiing zal komen. Uit de historische ontwikkeling van de vegetatie en de vogelaantallen in de Oostvaardersplassen blijkt echter dat waterpeildynamiek en inrichtingsmaatregelen meer sturend zijn voor de omvang en kwaliteit van dit foerageergebied dan (vermindering van) graasdruk. Bovendien zal er meer structuurrijk grasland ontstaan wat meer muizen als voedsel voor de grote zilverreiger oplevert. Een reductie van het aantal grote grazers heeft geen effect op het foerageergebied in het moeras, wat voor de kluut en lepelaar zeer belangrijk foerageergebied betreft. Dit betekent volgens de passende beoordeling dat de reductie van het aantal edelherten geen verschil zal maken in de haalbaarheid van de instandhoudingsdoelstellingen voor de grote zilverreiger, kluut en lepelaar. De brandgans is de enige soort die waarschijnlijk heeft geprofiteerd van een toename van het aantal grote herbivoren en dus ook negatieve gevolgen zou kunnen ondervinden van het afschot van de edelherten. In de passende beoordeling wordt daarbij de kanttekening geplaatst dat de toename van het aantal brandganzen in de Oostvaardersplassen vergelijkbaar is met de landelijke toename van deze vogelsoort in heel Nederland. Het aantal brandganzen ligt zo ver boven de instandhoudingsdoelstelling dat de haalbaarheid van dit doel door het afschot niet in het geding is. Voor de overige kwalificerende vogelsoorten ontbreekt een correlatie tussen het aantal edelherten en de kwaliteit en omvang van hun leefgebied. Verstoring van vogels door het afschot is niet aan de orde. Volgens de passende beoordeling blijft er voor alle kwalificerende vogelsoorten tijdens het afschot voldoende tijd en ongestoord gebied aanwezig om te foerageren of te rusten.
56. Uit de passende beoordeling blijkt verder over de grauwe ganzen dat het aantal grauwe ganzen binnen de begrenzing van de Oostvaarderplassen sinds de jaren negentig min of meer gelijk is gebleven, schommelend rond het instandhoudingsdoel (seizoensgemiddelde). Het aantal ruiende ganzen in het moeras vertoonde een piek in 1992 – kort na de eerste moeras reset die is uitgevoerd. Het aantal ruiende ganzen is daarna fors gedaald. Het totale aantal grauwe ganzen (seizoensgemiddelde) blijkt volgens de passende beoordeling dus niet gecorreleerd aan het aantal grote herbivoren in de Oostvaardersplassen. Ook het aantal ruiende grauwe ganzen die nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van andere kwalificerende vogelsoorten of het aantal overwinterende grauwe ganzen is niet gecorreleerd aan het totaal aantal grote herbivoren in de Oostvaardersplassen. Alleen in de periode 1994 tot 2000 lijkt er sprake te zijn van een positief verband tussen het aantal grauwe ganzen dat in het grazige deel van de Oostvaarderplassen foerageert en het aantal edelherten. In die periode hebben de edelherten bijgedragen aan de ontwikkeling van kort eiwitrijk grasland. Een verdere toename van de graasdruk na 2000 heeft niet geresulteerd in meer grauwe ganzen, nog ruiend, noch overwinterend. Dit duidt er volgens de passende beoordeling op dat rond 2000, toen er circa 500 edelherten in de Oostvaardersplassen liepen, voldoende kort grasland aanwezig was voor de grauwe ganzen. De conclusie in de passende beoordeling is daarom dat de reductie van het aantal edelherten tot een doelstand van 500 geen negatief effect zal hebben op de draagkracht van het leefgebied van de grauwe ganzen in de Oostvaarderplassen. Significante negatieve effecten zijn daarom uitgesloten.
57. De rechtbank volgt gedeputeerde staten in zijn standpunt dat de zeearend als kwalificerende vogelsoort in het Aanwijzingsbesluit uitsluitend als niet-broedvogel is aangewezen. De instandhoudingsdoelstellingen voor de zeearend gaan dan ook uitsluitend over de omvang en de kwaliteit voor niet-broedende zeearenden. Volgens de passende beoordeling heeft de reductie van het aantal edelherten geen invloed op de kwaliteit van het leefgebied van de zeearend en zijn ook negatieve effecten op de voedselbeschikbaarheid in het grazige gebied niet aan de orde. Overigens is op de zitting door gedeputeerde staten toegelicht dat er een andere verklaring dan het afschot van de edelherten is voor het feit dat de zeearend één jaar niet in de Oostvaarderplassen heeft gebroed, namelijk dat zijn nest was weggewaaid met een storm.
58. Naar het oordeel van de rechtbank vertoont de passende beoordeling geen leemten en voldoet deze ook overigens aan de daaraan te stellen eisen (zoals hiervoor onder 51 genoemd). Uit wat eisers aanvoeren volgt niet dat er wetenschappelijke twijfel bestaat over de conclusie in de passende beoordeling dat de reductie tot en instandhouding van de populatie edelherten op een doelstand van circa 500 dieren geen significante negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de Oostvaardersplassen. De natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen kunnen dus ook niet worden beschouwd als aangetast door het afschot van de edelherten.
De cumulatietoets
59. In de passende beoordeling is beoordeeld of significante effecten op de kwalificerende vogelsoorten met cumulatie van andere plannen of projecten eveneens zijn uitgesloten.
Volgens eisers is de cumulatietoets in de passende beoordeling onvolledig, omdat niet alle van belang zijnde projecten en plannen zowel binnen, als buiten de Oostvaardersplassen hierin zijn meegenomen. En daarnaast wordt de cumulatietoets slechts voor vier vogelsoorten uitgevoerd, terwijl het afschot van de edelherten voor veel meer kwalificerende vogelsoorten gevolgen heeft. Door het afschot zal volgens eisers de zeearend worden verstoord, waardoor deze vogel niet meer tot broeden zal komen in de Oostvaardersplassen.
60. De rechtbank overweegt dat in hoofdstuk 6 van de passende beoordeling de zogenaamde cumulatietoets is opgenomen. Daarin is beoordeeld of het afschot van de edelherten in de Oostvaardersplassen – in combinatie met andere plannen of projecten –
significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied.
61. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling hoeven activiteiten die in de omgeving zijn verdisconteerd – dit zijn bestaande activiteiten waarvoor geen Wnb-vergunning nodig is en andere projecten waarvoor een Wnb-vergunning is verleend en die ook al zijn uitgevoerd – in beginsel niet in de cumulatietoets te worden betrokken. Ook hoeft in de cumulatietoets geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor weliswaar een Wnb-vergunning vereist is, maar die nog niet is verleend. Dit betekent dat in de cumulatietoets alleen andere projecten waarvoor een Wnb-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten kunnen hebben op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen moeten worden betrokken.
62. Uit wat eisers aanvoeren volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de cumulatietoets in de passende beoordeling onjuist of onvolledig is. De rechtbank kan de motivering van gedeputeerde staten volgen dat voor Lelystad Airport nog geen Wnb-vergunning is verleend en dat dit project dus niet in de cumulatietoets hoeft te worden betrokken. Het vangen en afvoeren van konikpaarden uit de Oostvaardersplassen en het betreden van het gebied voor monitoring zijn bestaande activiteiten waarvoor geen Wnb-vergunning nodig is. De activiteiten aanleg van de vangkraal, vangweide en afrastering in de Oostvaardersplassen zijn al gerealiseerd. Al deze activiteiten/projecten hoeven dus niet in de cumulatietoets te worden betrokken. Uit de passende beoordelingen die zijn gemaakt voor de bouw van de woonwijk Warande en de door eisers genoemde windparken blijkt dat deze geen effecten hebben die zouden kunnen cumuleren met het populatiebeheer van de edelherten in de Oostvaardersplassen en zijn daarom niet relevant voor de cumulatietoets in de passende beoordeling. Naar het oordeel van de rechtbank is in de cumulatietoets ook terecht beoordeeld of voor de grote zilverreiger, lepelaar, kluut en brandgans, waarvoor het afschot van de edelherten mogelijk een beperkte invloed heeft, ook in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen zijn uit te sluiten. Voor de andere kwalificerende vogelsoorten heeft het afschot van de edelherten geen gevolgen en dus kan er geen cumulatie optreden  met een gevolg van een ander plan of project.
Het hand-aan-de-kraan-principe
63. Ten slotte blijkt volgens eisers uit het hand-aan-de-kraan-principe dat in het bestreden besluit is opgenomen ook dat gedeputeerde staten niet de vereiste zekerheid heeft dat door het afschot van de edelherten geen significante gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Oostvaardersplassen zullen optreden. Zij verwijzen hierbij naar het rapport ‘Reactie op Sweco, 20-05-2020: Passende beoordeling populatiebeheer edelherten Oostvaardersplassen’ van Vera van juli 2020 en het rapport ‘Reactie op het memo van Sweco van 5 oktober 2020 met referentie SWNL0266866’ van Vera van 13 februari 2021.
64. De rechtbank volgt hierover het standpunt van gedeputeerde staten dat het-hand-aan-de-kraan principe in de vergunning niet is opgelegd als mitigerende maatregel. Zij kan de motivering van gedeputeerde staten dat hier sprake is van een volgens de rechtspraak van de Afdeling toegestaan monitoringssysteem volgen. Dit voorgeschreven monitoringssysteem doet naar het oordeel van de rechtbank niets af aan de conclusie uit de passende beoordeling dat het afschot van de edelherten de natuurlijke kenmerken van de Oostvaarderplassen niet zal aantasten.
Conclusie
65. De conclusie van het voorgaande is dat uitgegaan moet worden van een vergunningplicht. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat gedeputeerde staten zich op de geactualiseerde passende beoordeling mocht baseren. Wat eisers met een verwijzing naar de reactie van Vera op de passende beoordeling aanvoeren over de aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen, de cumulatietoets en het hand-aan-de-kraan-principe, is voor de rechtbank geen reden om aan te nemen dat gedeputeerde staten de passende beoordeling niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Gedeputeerde staten heeft zich op grond van de passende beoordeling op het standpunt kunnen stellen dat de zekerheid is verkregen dat het afschot van de edelherten de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen niet zal aantasten en de vergunning dus in redelijkheid kunnen verlenen.
66. Het beroep tegen het bestreden besluit over de vergunning is ongegrond.
Proceskostenvergoeding
67. Omdat beide beroepen ongegrond zijn bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. N.M.H. van Ek en mr. S.C.A. van Kuijeren, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u hiertegen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U ziet de datum van verzending hierboven.
Uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 november 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:5338 en uitspraak van de Afdeling van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2210.
ECLI:RBME:2019:6659.
ECLI:NL:RBMNE:2020:306.
Artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb.
Artikel 3.17, eerste lid, onder b, van de Wnb.
Artikel 3.10, tweede, lid, onder c, van de Wnb.
Artikel 3.17, eerste lid, onder c, van de Wnb.
Artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1o, van de Wnb.
- ‘Ecologische beoordeling van het besluit van Gedeputeerde Staten van Flevoland om door afschot het aantal edelherten te reduceren als gevolg van een nieuw beleidskader voor het beheer van het Natura 2000-gebied Oostvaarderplassen, van dr. F.W.M. Vera van (gereviseerd) 20 februari 2020;
- ‘Reactie op het rapport “De effecten van grote herbivoren op de natuur in de Oostvaardersplassen, 16 januari 2020”’ van prof. dr. H. Olff en dr. F.W.M. Vera van maart 2020;
- ‘Reactie op Sweco, 20 mei 2020: “Passende beoordeling populatiebeheer edelherten Oostvaarderplassen, van dr. F.W.M. Vera van juli 2020;
- ‘Antwoord op de reactie van Sweco op de notitie van Olff en Vera’ van prof. dr. H. Olff en dr. F.W.M. Vera, van 7 juli 2020
- ‘Weerwoord op de reactie van Staatsbosbeheer van 8 september 2020 op bezwaren van eisers’ van dr. F.W.M. Vera van 15 januari 2021.
Artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder c, sub 3o, van de Wnb.
Op grond van artikel 3.10, tweede lid, aanhef en onder c, in combinatie met artikel 3.17 van de Wnb.
Staatsblad 2004, 29, p.8
Artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder a, in combinatie met artikel 3.17 van de Wnb.
De rechtbank verwijst hierbij naar de Europese Commissie in haar richtsnoeren over het ‘Beheer van Natura 2000-gebieden/De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)’, Publicatieblad van de Europese Unie 2019/C 33/01 (hierna: de richtsnoeren van de Europese Commissie), pagina 26.
De richtsnoeren van de Europese commissie, pagina 27.
Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.
De richtsnoeren van de Europese Commissie, pagina 33.
ECLI:NL:RVS:2014:2598, r.o. 33.4.