ECLI:NL:RBGEL:2021:207
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1083
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2021
in de zaak tussen
Enzerink B.V., te Hengelo, eiseres
(gemachtigde: mr. P.M. Leerink),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. [Werknemer C] Sarwari).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2017 heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 18.000 wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
Bij besluit van 10 januari 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020. Namens eiseres is [A] verschenen, bijgestaan door mr. A.J. van Zwieten de Blom, voormalig kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waarover gaat deze uitspraak?
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de boete die verweerder aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van het Arbobesluit. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de zogenoemde ‘beroepsgronden’.
Waarom heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd?
2. Op 24 februari 2016 hebben werknemers van eiseres voorbereidende werkzaamheden uitgevoerd ten behoeve van de asbestsanering in het gebouw van de Bijenkorf in Den Haag. Werknemer [Werknemer A] moest samen met [Werknemer B] folie aanbrengen op de vloer van de derde verdieping. In dezelfde ruimte was ook [Werknemer C] werkzaam op een rolsteiger om buisjes, pijpjes en leidingen van het plafond te verwijderen.
Aan het plafond was een luchtkanaal bevestigd, dat moest worden verwijderd. Dat werk kon op die dag niet worden uitgevoerd, omdat de kanaallift defect was. Om toch boven het luchtkanaal buisjes, pijpjes en leidingen van het plafond te kunnen verwijderen, moest ruimte gecreëerd worden. Daarom heeft [Werknemer C] zes draadeindes van het luchtkanaal doorgeknipt. Ongeveer 40 minuten na het doorknippen is 15 meter van het luchtkanaal losgeraakt en gevallen. [Werknemer A] is op zijn hoofd en lichaam geraakt door het luchtkanaal. Hij droeg wel een helm, maar heeft letsel opgelopen aan zijn borstbeen en rug en is daarom opgenomen in het ziekenhuis. Hij heeft twee dagen in het ziekenhuis gelegen.
2.1.
Naar aanleiding van dit arbeidsongeval heeft de Inspectie SZW een onderzoek ingesteld en op 15 juli 2016 een boeterapport opgesteld. Op 5 april 2017 is een aanvullend boeterapport uitgebracht. Op grond van de bevindingen in de boeterapporten heeft verweerder bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 juni 2017 aan eiseres een boete opgelegd van € 18.000 wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. De boete is als volgt berekend. Voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit geldt een boetenormbedrag van de zesde categorie, zijnde € 9.000. Omdat eiseres een bedrijf is met minder dan 501 medewerkers is de boete gesteld op 50%, dus op € 4.500. Dit bedrag is met toepassing van artikel 1, tiende lid, onderdeel c, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) met vier vermenigvuldigd omdat het slachtoffer in het ziekenhuis is opgenomen.
Waaraan toetst de rechtbank het besluit?
3. De rechtbank toetst de boete aan de bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbobesluit. De van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Ook toetst de rechtbank aan artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
Heeft eiseres artikel 3.17 van het Arbobesluit overtreden?
4. De rechtbank beoordeelt of eiseres het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan heeft voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk heeft beperkt. Als die vraag bevestigend wordt beantwoord, is geen sprake van een overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. De rechtbank beantwoordt die vraag echter ontkennend en legt hierna uit hoe zij tot de beantwoording is gekomen. De conclusie is dat eiseres artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden.
4.1.
Eiseres voert aan dat verweerder niet heeft voldaan aan de strenge eisen die gelden voor bewijsvoering en motivering die ten grondslag liggen aan het opleggen van de bestuurlijke boete. Niet is aangetoond dat er causaal verband is tussen het doorknippen van zes draadeindes door [Werknemer C] en het 60 minuten later onverwachts losraken van het luchtkanaal. Daarbij is van belang dat het luchtkanaal niet is losgeraakt aan de kant waar de draadeindes zijn doorgeknipt, maar 20 meter verderop bij het purschuim. Die delen waren niet deugdelijk aan het planfond bevestigd, in tegenstelling tot het deel waar [Werknemer C] de draadeindes had doorgeknipt. Dat de houtschroeven onder invloed van de belasting geleidelijk uit het hout werden getrokken, zoals verweerder stelt, is niet feitelijk onderbouwd. Dat het door [Werknemer C] bewerkte deel uiteindelijk ook is losgeraakt, komt door het gewicht van de delen vanaf het einde van het vallende luchtkanaal. Eiseres voert ook nog aan dat het luchtkanaal wel degelijk vooraf is geïnspecteerd.
4.2.
Uit het boeterapport en de foto’s blijkt dat het luchtkanaal dat naar beneden is gekomen 15 meter lang was. Het linker deel (foto 4) was met korte houtschroeven bevestigd aan houten richels en om de hoek met Purschuim, het middenstuk was niet bevestigd, en het rechterstuk was bevestigd met draadeindes, die blijkens foto 16 allemaal waren doorgeknipt.
In het aanvullende boeterapport van 5 april 2017 heeft de arbeidsinspecteur beredeneerd dat, doordat de luchtkanaalelementen aan elkaar bevestigd waren, door het doorknippen van de draadeindes de belasting werd overgedragen naar andere delen van het luchtkanaal, dus naar het deel dat met houtschroeven was bevestigd, dat deze extra belasting de houtschroeven uit de richels heeft getrokken, en dat het daardoor even duurde voordat het kanaal naar beneden kwam. Naar het oordeel van de rechtbank is deze redenering logisch en goed te volgen. Indien bevestigingen worden doorgeknipt kan het niet anders zijn dan dat het gewicht dat door die bevestigingen werd gedragen, terecht komt bij de nog wel aanwezige bevestigingen. Gelet hierop en gelet op het gewicht van het luchtkanaal, door verweerder niet weersproken gesteld op ongeveer 270 kilogram, is voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van causaal verband tussen het doorknippen en het losraken van het luchtkanaal.
4.2.1.
Eiseres stelt dat uit de verklaringen van de werknemers volgt dat in het linker deel van het kanaal (foto 4) het stukje kanaal dat met Purschuim aan het plafond was bevestigd (foto’s 3 en 8) als eerste naar beneden is gekomen, daarna het deel dat met houtschroeven was bevestigd, en daarna de rest van het kanaal, en dat dit betekent dat de redenering van verweerder niet klopt. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Werknemer [Werknemer B] heeft verklaard:
“Het kanaal is ongeveer 15 meter lang en de kant waar wij stonden kwam als eerste omlaag, in een golfbeweging is de rest van het kanaal mee naar beneden gegaan.”
[Werknemer C] heeft verklaard dat hij niet heeft gezien dat het kanaal naar beneden kwam, en [Werknemer A] heeft het ook niet gezien. Uit de verklaring van [Werknemer B] volgt niet dat het stukje dat met Purschuim als eerste naar beneden is gekomen. De rechtbank merkt nog op dat, als het stukje kanaal met Purschuim als eerste omlaag is gekomen en pas daarna het aangrenzende stuk met de houtschroeven, het logisch zou zijn dat tussen het stukje met Purschuim en het stuk daarnaast een knik zou zitten. Uit de foto’s blijkt dat echter niet. Naar de foto’s te oordelen vormen het stukje met Purschuim en het naastgelegen deel nog één geheel.
4.3.
Vervolgens is de vraag of eiseres het gevaar dat een werknemer wordt geraakt door een voorwerp heeft voorkomen dan wel zoveel mogelijk heeft beperkt. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Verweerder voert terecht aan dat eiseres het gevaar had kunnen voorkomen door te verbieden dat bevestigingen van een luchtkanaal worden doorgeknipt om daarboven sloopwerk te verrichten. Dat sloopwerk kan ook worden uitgevoerd nadat het kanaal is verwijderd. Verder stelt verweerder terecht dat eiseres het gevaar had kunnen beperken door een afzetting (met lint) rondom het luchtkanaal.
4.4.
Dat het luchtkanaal vooraf is geïnspecteerd door eiseres blijkt niet uit de stukken. Dat de ruimte vooraf door Aboma B.V. is geïnspecteerd en vrijgegeven, leidt ook niet tot een ander oordeel, omdat niet duidelijk is waarop die inspectie betrekking heeft gehad. Bovendien geldt dat, zelfs als vooraf inspectie zou hebben plaatsgevonden, dat nog niet betekent dat niet voorzienbaar is dat gevaar ontstaat als bevestigingen van het luchtkanaal worden doorgeknipt.
Zijn er redenen om tot matiging van de opgelegde boete over te gaan?
5. In artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel is opgenomen dat indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit kan leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
A. Risico-inventarisatie en veilige werkwijze
5.1.
Eiseres voert aan dat zij de risico’s van de werkzaamheden vooraf voldoende heeft geïnventariseerd en een werkwijze heeft ontwikkeld die Arbo-proof is. Dat blijkt onder andere uit de verklaring van [Werknemer A] , die verklaart dat het niet is toegestaan dat draadeindes worden doorgeknipt. Ook heeft [Werknemer C] zelf vastgesteld dat de draadeindes konden worden doorgeknipt en dat dit niet van invloed was op de degelijkheid van de montage van de aansluitende delen van het luchtkanaal. Na afronding van zijn werk kon [Werknemer C] de ruimte op 20 meter afstand vrijgeven. Ook miskent verweerder het veilig verklaren van de ruimte door Aboma BV.
5.1.1.
Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat er geen risico-inventarisatie is waarin staat dat bij sloopwerk boven een luchtkanaal het risico bestaat dat als een werknemer draadeindes gaat doorknippen, het luchtkanaal naar beneden kan vallen. Ook heeft eiseres haar werknemers niet verboden om draadeindes door te knippen van een luchtkanaal dat later verwijderd zal worden. Dat [Werknemer A] heeft gesteld dat het niet is toegestaan draadeindes door te knippen zonder maatregelen, maakt dit niet anders. Kennelijk was [Werknemer C] hiervan niet op de hoogte, temeer omdat [Werknemer C] juist verklaard heeft dat het altijd zo gaat.
B. Noodzakelijke randvoorwaarden
5.2.
Eiseres stelt dat het luchtkanaal op de plek waar het is bezweken met hoekijzers en schroeven was bevestigd aan een dikke balk. Het luchtkanaal was op alle plaatsen strak tegen de balk bevestigd. Er was dan ook geen aanleiding om nader onderzoek te doen naar de deugdelijkheid van de constructie.
5.2.1.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat het doorknippen van de draadeindes van het luchtkanaal in feite betekent dat het luchtkanaal wordt verwijderd en dus dat de kanaallift gebruikt had moeten worden. Vaststaat dat wel een kanaallift aanwezig was, maar dat deze defect was en dus niet kon worden gebruikt. Daarom heeft eiseres niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze.
C. Adequate instructies
5.3.
Eiseres vraagt zich af of haar directeur op de hoogte moet zijn van alle details van de werkzaamheden, zeker omdat ervaren mensen op de locatie werkzaam waren. Ervaren werknemers van een sloopbedrijf zijn altijd alert op vallende delen.
5.3.1
In het kader van de beoordeling of sprake is van adequate instructies gaat het om de vraag of ten tijde van het ongeval instructies golden die waren gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. Daarvan is niet gebleken. Eiseres kon niet zonder meer vertrouwen op de ervaring van haar werknemers. Het is immers de taak van eiseres als werkgever om haar werknemers zodanige instructies te geven dat een veilige werkwijze wordt nagestreefd en nageleefd. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken.
D. Adequaat toezicht
5.4.
Eiseres voert aan dat de arbeidsinspecteur in het boeterapport bevestigt dat sprake is van toezicht. Hij heeft niet gerapporteerd dat dit toezicht niet adequaat was. Anders dan verweerder stelt, was er een veilige werkwijze, waar de toezichthouder toezicht op heeft gehouden. Er was voor die toezichthouder geen aanleiding om een uur na het vertrek van [Werknemer C] het betreden van de ruimte door twee andere werknemers te voorkomen, aldus eiseres.
5.4.1.
Uit vaste rechtspraak volgt dat, als er geen veilige werkwijze is, een toezichthouder ook niet weet waarop hij toezicht moet houden.
In beginsel is er dan ook geen sprake van adequaat toezicht. Ook anderszins is niet gebleken dat het toezicht was gericht op voorkoming van de overtreding in het concrete geval.
5.5.
De beroepsgronden slagen niet. Verweerder heeft geen aanleiding hoeven zien om de boete te matigen op grond van het bepaalde in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
Is de opgelegde boete evenredig?
6.	Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte de richtlijn van de Beleidsregels volgt en de boete heeft vermenigvuldigd met factor vier. Uit de rechtspraak
blijkt volgens eiseres juist dat maatwerk geboden is. Daarbij is van belang dat [Werknemer A] geen blijvend letsel heeft opgelopen, kort na het ongeval weer aan het werk is gegaan en nog steeds in vaste dienst is.
6.1
Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat die vermenigvuldiging met factor 4 volgt uit de “oude” beleidsregels. Op 23 juli 2019 is artikel 1, tiende lid, onder c, van de Beleidsregels gewijzigd en luidt sindsdien als volgt:
“c. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd, waarbij onder het begrip ‘nacht’ wordt verstaan het tijdvak gelegen tussen 24.00 en 06.00 uur;
1°. bij een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer met vier;
2°. bij een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, met drieënhalf;
3°. bij een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten met drie;”
Omdat het slachtoffer twee nachten in het ziekenhuis heeft gelegen, moet het boetenormbedrag vermenigvuldigd worden met factor 3½. Er bestaat volgens verweerder dan ook aanleiding de boete te matigen naar € 15.750.
6.2
De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat volgens de Beleidsregels de boete op een bedrag van € 15.750 moet worden vastgesteld. Dit betekent dat het beroep gegrond is.
6.3
Verder heeft verweerder in de door eiseres gestelde omstandigheden geen aanleiding hoeven zien voor een verdere matiging. Verweerder stelt terecht dat de gevolgen veel ernstiger hadden kunnen zijn. Mede gelet op het (grote) gevaar dat door overtreding is ontstaan, is een boete van € 15.750 passend en evenredig.
Is sprake van overschrijding van de redelijke termijn?
7.	Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: "Bij […] het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]."
7.1
Volgens vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat een totale lengte van de procedure van twee jaar redelijk is voor de beslechting van een geschil over een boete.
De redelijke termijn vangt aan bij de boetekennisgeving, in dit geval op 10 november 2016, en eindigt bij de uitspraak van heden. Dat betekent dat de redelijke termijn met meer dan 24 maanden is overschreden en dat de rechtbank in dit geval aanleiding ziet om de boete met 5% per half jaar of gedeelte daarvan te matigen, dus in totaal met 25%.
Wat betekent dit voor deze zaak?
8. 	Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en bepaalt de hoogte van de boete op € 11.812,50.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht dat eiseres heeft betaald aan haar vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij in beroep heeft gemaakt. Verweerder moet deze betalen. De vergoeding wordt als volgt berekend. Voor de bijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en is naar de zitting op de rechtbank gekomen. Het gaat om twee handelingen met een waarde van € 534 per handeling. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Toegekend wordt € 1.068.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de boete vast op € 11.812,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 345 aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.068 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. W.P.C.G. Derksen en mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 19 januari 2021
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet
De werkgever […] en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, van het Arbobesluit
Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Artikel 3.17 van het Arbobesluit
Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
ABRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3044.
ABRvS  18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2418) en ABRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1209. Rechtbank Gelderland 13 januari 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:86).
Zie bijvoorbeeld ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3938.