ECLI:NL:CBB:2021:614
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/719
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 8 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het besluit van
12 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante (opnieuw) vastgesteld.
Appellante heeft op 16 november 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Op 22 mei 2019 heeft appellante beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.
Bij besluit van 5 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van appellante. Het bezwaar is ongegrond verklaard.
Appellante heeft bij bericht van 20 februari 2020 haar beroep niet tijdig beslissen gehandhaafd en beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit ingediend.
Bij besluit van 26 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante (opnieuw) vastgesteld, onder toekenning van een vergoeding van de proceskosten van appellante.
Appellante heeft bij bericht van 23 september 2020 haar beroep gehandhaafd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.3
In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
- weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien), met diernummer 120.
Feiten
2. Appellante exploiteert, in de vorm van een maatschap, een bedrijf en had op
2 juli 2015 als bedrijfsactiviteit het fokken en houden van dieren.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
Bij het besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 269 kg. Daarbij is verweerder wat betreft de dieraantallen uitgegaan van
28 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101).
3.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder het besluit van 12 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 231 kg, omdat volgens verweerder bij de eerdere vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte 4 stuks jongvee jonger dan 1 jaar die uitsluitend bedoeld zijn voor de vleesproductie zijn meegeteld (beleidsregel fosfaatrechten jongvee).
3.3
Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
3.4
Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit vervangen en het fosfaatrecht van appellante – in lijn met de uitspraak van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:141) – vastgesteld op 249 kg. Daarbij is verweerder wat betreft de dieraantallen uitgegaan van 26 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar. Voor twee stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar, waarvan volgens verweerder niet aannemelijk is gemaakt dat deze voor de melkveehouderij werden gehouden, en voor drie dieren die verweerder als zoogkoeien (diercategorie 120) heeft gekwalificeerd zijn geen fosfaatrechten toegekend.
3.5
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit, van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.6
Ter zitting heeft appellante aangegeven het beroep niet te handhaven voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Appellante heeft haar beroepsgrond gericht tegen het vaststellen van het fosfaatrecht voor het vrouwelijk jongvee laten vallen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat op de peildatum van 2 juli 2015 – naast het jongvee – drie melkkoeien (te weten, Jo 128, Mina 162 en Marijke 143) op haar bedrijf aanwezig waren. De melk van deze koeien werd verstrekt aan de kalveren en een (heel klein) deel was bestemd voor de eigen melkconsumptie. Dit maakt dat deze drie koeien vallen onder het in de Msw gedefinieerde begrip van melk- en kalfkoeien (diercategorie 100). Verweerder heeft de drie koeien echter ten onrechte als zoogkoeien (diercategorie 120) gekwalificeerd en ze bij de vaststelling van het fosfaatrecht buiten beschouwing gelaten.
Appellante wijst erop dat zij nog steeds de beschikking heeft over een melkwinningsinstallatie om de kalveren mee te kunnen voeren. Zij heeft er dus belang bij dat fosfaatrechten voor de drie koeien worden toegekend om bij een controle niet het verwijt te krijgen dat zij melkkoeien houdt en melkt.
4.2
Ook voor de op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezige twee stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar heeft verweerder volgens appellante ten onrechte geen fosfaatrechten toegekend. Deze twee stierkalveren zijn na 2 juli 2015 nog driemaal doorverkocht aan andere (melk)veehouders. Dit maakt het meer dan aannemelijk dat de dieren ook als dekstier in de melkveehouderij zijn gebruikt en dat het door verweerder ingenomen standpunt dat sprake is van vleesvee geen stand kan houden. Verweerder zal de twee stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar dan ook bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten moeten betrekken.
4.3
Aanvullend verzoekt appellante (bij bericht van 19 april 2021) een schadevergoeding vast te stellen wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Appellante heeft een opfok- en een vleesveebedrijf. Het bedrijf met Uniek Bedrijfsnummer (UBN) [nummer 1] is voor het opfokken van melkvee, het bedrijf met UBN [nummer 2] is voor het vleesvee. Appellante heeft op 2 juli 2015 volgens haar CRV Rundveestaat drie dieren in categorie 120 en 23 stuks vrouwelijk jongvee in categorie 101 op haar bedrijf met UBN [nummer 1] staan. Wat betreft de stelling van appellante dat de op de peildatum op het bedrijf aanwezige koeien Jo 128, Mina 162 en Marijke 143 als melkvee aangemerkt dienen te worden, verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:406). Hierin wordt uiteengezet dat diercategorie 100 onderscheiden moet worden van diercategorie 120, zijnde weide- en zoogkoeien. Onder deze laatste categorie vallen zoogkoeien binnen de vleessector, zo volgt ook uit de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244). Voor zoogkoeien worden dus geen fosfaatrechten toegekend. Appellante heeft, zo stelt verweerder vast, zelf de betreffende drie koeien geregistreerd als zoogkoe (categorie 120). Dit vormt, in combinatie met het feit dat appellante naast de jongvee-opfok ook een veehandel heeft en het feit dat de drie koeien niet meer bij een melkveehouder terecht zijn gekomen maar naar de slacht zijn afgevoerd, een sterke aanwijzing dat het gaat om zoogkoeien binnen de vleessector. Daarnaast heeft appellante in haar gecombineerde opgave 2015 ingevuld dat zij op 1 april 2015 geen melk- en kalfkoeien op het bedrijf hield en was op de peildatum enkel sprake van vervoedering van melk aan jongvee. In dit verband verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van
29 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:656). Alles bij elkaar genomen is appellante er, aldus verweerder, niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de drie koeien als melkkoeien moeten worden aangemerkt.
5.2
Volgens verweerder volgt uit onderzoek dat de twee stuks mannelijk jongvee (stierkalveren), geboren op 19 juni 2015 en 10 april 2015, tot 18 augustus 2015 op het bedrijf van appellante met UBN [nummer 2] (bestemd voor vleesvee) hebben gestaan en vervolgens nog vier, respectievelijk vijf, keer van bedrijf zijn verwisseld. Het UBN van de bedrijven waar de stierkalveren heen zijn gegaan behoort niet bij een melkveehouderij. Ook hebben deze bedrijven in hun gecombineerde opgaven niet opgegeven dat ze melkvee hielden. Beide stierkalveren zijn vervolgens op 16 september 2016 naar de slacht gebracht. Het ene stierkalf was toen één jaar en drie maanden oud en het andere stierkalf was één jaar en zes maanden oud. Appellante heeft in de visie van verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de twee stierkalveren bestemd waren voor de melkveehouderij. Hij verwijst daarbij nog naar de uitspraak van het College van 25 juni 2019, hiervoor aangehaald, onder 5.3.
5.3
Verweerder onderkent in het verweerschrift dat hij in het vervangingsbesluit het op 249,6 kg berekende fosfaatrecht ten onrechte naar beneden toe heeft afgerond. Verweerder verzoekt het College om het fosfaatrecht vast te stellen op 250 kg.
Beoordeling
6.1.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, sub 1, van de Msw wordt onder melk- en kalfkoeien verstaan koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden. In bijlage D bij de Uitvoeringsregeling zijn deze koeien in diercategorie 100 ondergebracht. Deze categorie moet worden onderscheiden van diercategorie 120, zijnde weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien). Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van
25 juni 2019 volgt dat een rund dat als zoogkoe binnen de vleesveesector kan worden aangemerkt, niet valt onder de definitie van melkvee als bedoeld in de Msw en dat daarvoor dus geen fosfaatrechten worden toegekend.
In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd.
6.1.2
De drie koeien van appellante waar het hier om gaat stonden blijkens de overgelegde CRV Rundveestaat van 2 juli 2015 op de peildatum als zoogkoe geregistreerd (diercategorie 120). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze koeien desalniettemin als melk- en kalfkoeien moeten worden aangemerkt. Aan het feit dat op de peildatum sprake was van vervoedering van de melk aan jongvee (en dus, aldus appellante, van melkgevende koeien), kan, anders dan appellante betoogt, niet zonder meer de conclusie worden verbonden dat het om melk- en kalfkoeien gaat (vergelijk de uitspraak van het College van 29 september 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.3.2). Datzelfde heeft te gelden voor de gestelde omstandigheid dat er een melkwinningsinstallatie op het bedrijf aanwezig is en dat de drie koeien door appellante in de eigen administratie in diercategorie 100 staan geregistreerd. Dit betreffen omstandigheden die gelet op de in de Msw opgenomen definitie van melkvee niet van doorslaggevend belang zijn. Van andere omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen dat bij deze drie koeien op de peildatum sprake was van melkvee, is niet gebleken. Verweerder heeft daarom terecht, op de grond dat de koeien Jo 128, Mina 162 en Marijke 143 op de peildatum onder diercategorie 120 vielen, deze koeien bij het vaststellen van het fosfaatrecht buiten beschouwing gelaten.
6.2.1
Zoals verweerder terecht, mede onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2019, heeft opgemerkt, vallen stierkalveren jonger dan 1 jaar die niet worden gehouden voor de melkveehouderij, niet onder de definitie zoals opgenomen in sub 2 van artikel 1, onder kk, van de Msw. Bepalend is dus of de twee stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij werden gehouden. Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaatsvindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant.
6.2.2
De twee op de peildatum van 2 juli 2015 door appellante gehouden stierkalveren jonger dan 1 jaar, stonden geregistreerd in diercategorie 101. Naar het oordeel van het College heeft verweerder echter aannemelijk gemaakt dat deze twee stierkalveren op de peildatum niet werden gehouden voor de melkveehouderij. De enkele stelling van appellante dat de verkoop na de peildatum aan andere veehouders impliceert dat de stierkalveren als dekstier voor melkvee zullen zijn ingezet kan daar niet aan af doen, te meer nu appellante onvoldoende heeft weersproken dat het UBN van de bedrijven waar de stierkalveren na de verkoop door appellante tot aan de datum dat zij naar de slacht zijn gebracht hebben verbleven, niet behoort bij een melkveehouderij. Verweerder heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de twee stierkalveren op de peildatum niet vielen onder diercategorie 101 en ze om die reden terecht niet betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht (vergelijk de uitspraak van het College van 8 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:605, onder 6.1 tot en met 6.4).
6.3
Nu verweerder in het verweerschrift heeft onderkend dat hij het aantal fosfaatrechten in het vervangingsbesluit ten onrechte op 249 kg in plaats van op 250 kg heeft vastgesteld, is het vervangingsbesluit op dat punt onrechtmatig.
6.4
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van (immateriële) schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 16 november 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met (afgerond) zeven maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten (afgerond) zeven maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep (te rekenen vanaf de datum waarop het bestreden besluit is genomen) meer dan anderhalf jaar – te weten (afgerond) twee jaar – heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van
19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van een maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 142,85 (1/7 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 857,15 (6/7 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7. 	Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor onder 5.3 en 6.3 is overwogen. Het College zal het vervangingsbesluit wegens strijd met het derde lid van artikel 23 van de Msw vernietigen en het primaire besluit herroepen, behalve voor zover het besluit van
12 januari 2018 is ingetrokken, en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het fosfaatrecht – conform de niet betwiste berekening van verweerder – vast te stellen op 250 kg.
Proceskosten
8.1
Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
8.2
Ook wordt aanleiding gezien om verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
- vernietigt het vervangingsbesluit en herroept het primaire besluit, behalve voor zover
het besluit van 12 januari 2018 is ingetrokken, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op
250 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 142,85;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 857,15;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.201,50;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.