ECLI:NL:RVS:2020:2861
Raad van State — Uitspraak 


201905762/1/R1.
Datum uitspraak: 2 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Grootebroek, gemeente Stede Broec,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 juni 2019 in zaak nr. 19/1199 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende het glazen bouwwerk die aan de aanbouw is gerealiseerd (hierna: de glazen luifel) en het buitenverblijf op het perceel [locatie] te Grootebroek (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2018 in zoverre herroepen en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. Schoenmaker en mr. B.M. Kocken, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 9 mei 2018 heeft het college een verzoek ontvangen om handhavend op te treden tegen de glazen luifel en het buitenverblijf aan de achterzijde op het perceel.
Op 5 juli 2018 hebben A. Hooijman, werkzaam bij de gemeente als jurist, en P.J. Grooteman, werkzaam bij de gemeente als toezichthouder, het perceel geïnspecteerd. De bevindingen van die inspectie zijn neergelegd in een rapport van 11 juli 2018. Volgens dit rapport zijn op het perceel een glazen luifel met een oppervlakte van 15 m2 en een buitenhuis met een oppervlakte van 25,5 m2 gerealiseerd binnen een afstand van 1 m vanaf het openbaar toegankelijk gebied.
2.    Het college heeft bij besluit van 18 oktober 2018 [appellant] gelast om de glazen luifel en het buitenverblijf binnen zes weken na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeuring van een dwangsom van € 10.000,00. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd, dat de glazen luifel en het buitenverblijf in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd en in stand worden gelaten. Voorts is aan de last ten grondslag gelegd dat de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan zijn zonder dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend.
3.    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college besloten het besluit van 18 oktober 2018 te herroepen, voor zover daaraan strijd met bestemmingsplan ten grondslag is gelegd. Het besluit is voor zover het betreft de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo in stand gelaten.
De rechtbank heeft de last onder dwangsom in stand gelaten. Hiertegen richt zicht het hoger beroep.
Beoordeling van het hoger beroep
Mocht het college het besluit op bezwaar wijzigen, zoals het college heeft gedaan?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het besluit van 14 februari 2019 ten onrechte het besluit van 18 oktober 2018 deels in stand heeft gelaten. Het college dient het bezwaar tegen het besluit van 18 oktober 2018 geheel gegrond te verklaren en een nieuw besluit te nemen dat alleen betrekking heeft op de vraag of er überhaupt een vergunningplicht geldt voor de glazen luifel en het buitenhuis, aldus [appellant].
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1167, onder 7.1, brengen de systematiek en uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) over het beslissen op een bezwaarschrift met zich dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging op recht- en doelmatigheid de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Het college mocht dan ook in beginsel in bezwaar de last wat betreft de daaraan ten grondslag gelegde overtredingen wijzigen door de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te  laten vervallen. Het college heeft de last voor zover daaraan ten grondslag is gelegd overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, in stand gelaten, om reden dat voor de luifel en het buitenhuis geen omgevingsvergunning is verleend.
Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het college een nieuw primair besluit had dienen te nemen zonder daarbij een last onder dwangsom op te leggen, verwijst de Afdeling naar hetgeen hierna onder 6 aan de orde zal komen.
Het betoog faalt.
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
5.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek niet tot handhaving had mogen overgaan, omdat de verzoeker geen belanghebbende zou zijn, wordt overwogen dat het college ambtshalve bevoegd is tot handhavend optreden over te gaan. Of de verzoeker om handhaving als belanghebbende kan worden aangemerkt, heeft de rechtbank dan ook terecht niet relevant geacht voor de beantwoording van de vraag of het college handhavend mocht optreden.
Het betoog faalt.
Is sprake van een overtreding?
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een overtreding, aangezien de glazen luifel en het buitenverblijf op het perceel in overeenstemming zijn met de planregels van het bestemmingsplan. Nu het bestemmingsplan bepalend is, wordt niet toegekomen aan toetsing aan de voorschriften uit het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), aldus [appellant].
Subsidiair voert hij aan dat voor het bouwen van de glazen luifel en het buitenverblijf op grond van het Bor geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Hij stelt dat de in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder c, van bijlage II van het Bor genoemde uitzondering zich hier voordoet. Volgens hem is de afstandseis van 1 m vanaf het openbaar toegankelijke gebied als bedoeld in deze bepaling niet van toepassing, omdat artikel 14.2.2 van de planregels van het bestemmingsplan geen afstandseis kent. Voorts stelt hij dat de in voornoemd artikel redelijke eisen van welstand niet van toepassing zijn, aangezien in de Welstandsnota Stede Broec 2013 (hierna: de Welstandsnota), staat vermeld dat voor vergunningvrije bouwwerken geen welstandseisen gelden.
6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,"
Artikel 2.3, tweede lid, van het Bor luidt:
"2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II."
Artikel 1, eerste lid, van bijlage II geeft een definitie van het begrip "bijbehorend bouwwerk" en luidt:
"bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;"
Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder c, van bijlage II van het Bor luidt, voor zover van belang:
"Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…]
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,"
6.2.    Het college heeft [appellant] gelast de glazen luifel en het buitenverblijf te verwijderen en verwijderd te houden. Artikel 2 van bijlage II van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, tweede lid, van het Bor, wijst categorieën van bouwwerken aan die vergunningvrij zijn ten aanzien van de activiteit bouwen, mits voldaan wordt aan de in artikel 2 van bijlage II gestelde eisen. Het betoog dat de glazen luifel en het buitenhuis in overeenstemming met de planregels van het bestemmingsplan zijn gerealiseerd, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af. Dat de planregels van het bestemmingsplan geen afstandseis kennen, betekent dan ook niet dat de afstandseis van 1 m vanaf het openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, sub c, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is.
6.3.    De Afdeling stelt vast dat de glazen luifel en het buitenhuis zijn gesitueerd in het achtererfgebied binnen 1 m vanaf het openbaar toegankelijk gebied. Gelet hierop dient, om aan de uitzondering als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, sub c, van bijlage II van het Bor te voldoen, het perceel welstandsvrij te zijn. Vast staat dat ten tijde van het besluit op bezwaar op het perceel op grond van de Welstandsnota redelijke eisen van welstand van toepassing waren. Dat betekent dat op het perceel redelijke eisen van welstand van toepassing zijn voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de in artikel 2, aanhef en onder 3, sub c, van bijlage II van het Bor genoemde uitzondering zich hier niet voordoet.
6.4.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat voor het bouwen van de glazen luifel en het buitenhuis een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Omdat voor deze bouwwerken in strijd met dit artikel en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo  geen omgevingsvergunning was verleend, was het college bevoegd om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is er concreet zicht op legalisering?
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had behoren af te zien van handhavend optreden tegen de glazen luifel en het buitenhuis. Zij voert daartoe aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat de bouwwerken zonder omgevingsvergunning kunnen worden opgericht.
8.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1314, overweegt de Afdeling dat het college de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat zelfstandig dient te beoordelen, ook als nog geen concrete aanvraag om een omgevingsvergunning daartoe is ingediend. Wanneer legalisering tot de mogelijkheden behoort kan niettemin concreet zicht daarop ontbreken, bijvoorbeeld indien de overtreder weigerachtig is een aanvraag ter legalisering in te dienen.
8.2.    [appellant] heeft weliswaar op 20 juli 2018 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het vervangen van de bestaande blokhut door een nieuw buitenverblijf ingediend, maar deze is door het college bij brief van 10 augustus 2018 buiten behandeling gesteld vanwege onvolledigheid daarvan. Daarbij heeft het college [appellant] verzocht die aanvraag in te trekken om vervolgens een aangepaste aanvraag te kunnen indienen die aan de planregels van het bestemmingsplan zou voldoen. [appellant] heeft vervolgens bij e-mail van 3 oktober 2018 met als onderwerp "Intrekking aanvraag omgevingsvergunning geregistreerd onder nummer 731416" de voornoemde aanvraag ingetrokken.
Gelet op het vorenstaande en de ter zitting bevestigde omstandigheid dat [appellant] weigerachtig is een volledige aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van de glazen luifel en het buitenhuis op het perceel in te dienen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in dit geval geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal het verzoek van [appellant] daartoe reeds daarom worden afgewezen.
10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020
191-890.