ECLI:NL:CBB:2021:504
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/151
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en
[naam 2] en [naam 3]
te [plaats]
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 19 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten hebben een melkveebedrijf aan de [adres] in [plaats] .
De boerderij met weiland op deze locatie – voorheen het ouderlijk bedrijf van maat [naam 2] – hebben zij op 31 maart 2011 aangekocht voor € 1.092.000,-. In 2012 zijn appellanten vanuit het buitenland teruggekomen naar Nederland met het oog op de exploitatie van dit bedrijf als melkveehouderij.
2.2
Op de peildatum 2 juli 2015 werden op het bedrijf op de locatie in [plaats] geen dieren gehouden.
2.3
Op 31 maart 2017 heeft verweerder een melding ontvangen betreffende de overdracht van een deel van het veehouderijbedrijf aan de Hegedyk 31 in Gorredijk aan appellanten. Op de peildatum werden op het aan appellanten overgedragen deel van het bedrijf 38 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee gehouden.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 1.727 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op beide bedrijven aanwezig waren.  Verweerder heeft een korting toegepast van 156,27 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op het opstarten van een melkveebedrijf en beschikten over alle benodigde vergunningen. Zij hebben, na eerst een melkveebedrijf in het buitenland te hebben geëxploiteerd in 2011 hun huidige bedrijf gekocht (voorheen het ouderlijk bedrijf van maat [naam 2] ) en zijn 2012 teruggekeerd naar Nederland om het verwaarloosde bedrijf op te knappen en geschikt te maken voor exploitatie als melkveebedrijf. Zij hebben daartoe zelf een ligboxenstal gebouwd. De investeringen waren gericht op het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Het voornemen van appellanten was om vanaf 1 april 2015 melk te leveren. De maat [naam 2] heeft echter een zware hamstringblessure opgelopen wat de renovatiewerkzaamheden heeft vertraagd. Op 2 juli 2015 hielden appellanten op de locatie in [plaats] nog geen dieren. Appellanten benadrukken dat in de kern sprake is van een startend bedrijf. Echter omdat op 2 juli 2015 nog geen dieren werden gehouden wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Verweerder had de bedrijfssituatie van appellanten evenwel moeten betrekken in zijn beoordeling of in dit geval sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, hetgeen verweerder heeft nagelaten. De bedrijfssituatie is volgens appellanten vergelijkbaar met die in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). Verweerder heeft hierin ten onrechte geen aanleiding voor compensatie gezien. Verweerder miskent volgens appellanten ook de feitelijke situatie door uit te gaan van een uitbreiding van het bedrijf in plaats van de insteek van appellanten om een melkveebedrijf op te starten.
Dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellanten door de investeringen en het niet toekennen van extra fosfaatrechten voor appellanten leidt tot een nijpende situatie blijkt volgens appellanten uit de door hen overgelegde financiële rapportage van ing. A. Folkertsma van Van der Meer Accountants en Adviseurs van 11 juni 2018. Zij betogen tot slot dat verweerder ten onrechte ongemotiveerd voorbij is gegaan aan hun bezwaargronden en voorts ten onrechte hun belangen niet in zijn afweging heeft betrokken.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder merkt in dit verband op dat appellanten met het oog op de blessure van de maat geen melding hebben gedaan van een knelgeval voor 1 april 2018. Evenmin hebben appellanten stukken overgelegd waaruit blijkt dat zonder de blessure de dieren vóór 2 juli 2015 geleverd zouden zijn. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omstandigheden waar hiervan sprake is niet maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Uitbreiding is een ondernemerskeuze die binnen de invloedsfeer van appellanten lag en waarvan volgens verweerder de gevolgen in beginsel voor rekening en risico van appellanten dienen te komen. Op het moment waarop appellanten het voormalig ouderlijk bedrijf kochten en besloten per april 2015 – na afschaffing van het melkquotum – te gaan melken, was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar en hadden appellanten zich moeten realiseren dat zij hiermee een risico namen. Bovendien hebben appellanten niet aangetoond dat zij op de peildatum beschikten over alle noodzakelijke vergunningen. Zij zijn daarmee, volgens verweerder, vooruitgelopen op het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende in gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven. En in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Volgens appellanten is hun last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel (blijkens de overgelegde financiële rapportage) 2.824,50 kg (voor een veestapel van 59 koeien en 22 stuks jongvee). Het College wil aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat appellanten geen vergunningen hebben overgelegd waaruit blijkt welke bedrijfsomvang zij legaal kunnen exploiteren, alhoewel zij daartoe voldoende gelegenheid hebben gehad. Zo ontbreekt in de processtukken een milieutoestemming en vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.
Gelet hierop trekt het College de conclusie dat appellanten op de peildatum nog niet beschikten over alle benodigde vergunningen. Het College heeft eerder geoordeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) dat in een geval waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van investeringsbeslissingen, er in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer er zeer aanzienlijke financiële consequenties zouden kunnen voortvloeien uit het thans geldende stelsel. Ook indien de plannen van appellanten niet als uitbreiding maar, zoals appellanten betogen, als opstarten moeten worden aangemerkt geldt dit uitgangspunt. Het tijdig verkrijgen van de benodigde vergunningen behoort tot de verantwoordelijkheid van de ondernemer. Indien daar bij het doen van investeringen op wordt vooruitgelopen is dat ook in geval van het opstarten van een bedrijf voor rekening en risico van de ondernemer. Reeds gelet op het ontbreken van de benodigde vergunningen is er in dit geval dan ook geen reden om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De door appellanten aangevoerde omstandigheid dat de blessure van de maat heeft geleid tot vertraging van de renovatiewerkzaamheden, geeft geen aanleiding om in dit geval van het hierboven geformuleerde uitgangspunt af te wijken. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen