ECLI:NL:RVS:2005:AS7254, Raad van State, 23-02-2005, 200401823/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boarnsterhim (hierna: het college) onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) bouwvergunning verleend voor het oprichten van een paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum met een oppervlakte van ongeveer 365 m2 (hierna: het paviljoen) op de locatie gelegen aan de Zoutepoel, plaatselijk bekend Utbuorren te Terherne.

200401823/1.
      Datum uitspraak: 23 februari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging "Fryske Feriening foar Fjildbiology", gevestigd te Leeuwarden,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 23 januari 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boarnsterhim.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boarnsterhim (hierna: het college) onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) bouwvergunning verleend voor het oprichten van een paviljoen annex natuurvoorlichtingscentrum met een oppervlakte van ongeveer 365 m2 (hierna: het paviljoen) op de locatie gelegen aan de Zoutepoel, plaatselijk bekend Utbuorren te Terherne.
    
    Bij besluit van 18 februari 2003 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2004, verzonden op 23 januari 2004, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 29 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 21 april 2004 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân en bij brief van 7 juni 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2004, waar namens appellante [gemachtigde, is verschenen. Verder zijn het college, vertegenwoordigd door B. Lunshof en V. Weever, ambtenaren van de gemeente, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door A.P. Hoekstra, ambtenaar van de provincie, en De Kameleon Paviljoen Terherne B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], ter zitting verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het paviljoen is voorzien aan de noordoostelijke oever van de Zoutepoel (een baai in het oosten van het Sneekermeer; ook wel aangeduid als "Sâltepoel"), in de nabijheid van het als Speciale Beschermingszone (hierna: de SBZ) in de zin van de Vogelrichtlijn aangewezen gebied Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen/Akmarijp. Op korte afstand van de plaats waar het paviljoen is voorzien loopt de doorgaande weg tussen Terherne en Joure. Het paviljoen zal een schakel vormen in de zogeheten "Kameleonroute". Het paviljoen zal plaats bieden aan maximaal 175 bezoekers.
    
    2.2.    Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een significante verstoring van de in de SBZ aanwezige vogelwaarden, waardoor strijd ontstaat met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
    
    2.2.1.    De plaats waar het paviljoen is voorzien bevindt zich in de nabijheid van het gebied Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen/
    
    Akmarijp, dat bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/313 (hierna: het aanwijzingsbesluit), is aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn). Ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) geldt voor deze SBZ het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
    
        Ingevolge artikel 6, derde lid, wordt, voor zover hier van belang, voor plannen of projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een dergelijk gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
    
        In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (AB 2004, 365 en JM 2004/112) heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) voor recht verklaard dat "wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 rechtmatig is verleend, [hij] kan […] toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken."
    
        Verder oordeelt het Hof dat de eerste volzin van het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
    
    2.2.2.    Niet in geschil is dat het bouwplan een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is. Voorts kan het bouwplan niet worden aangemerkt als een plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ. Nagegaan moet derhalve worden of het college terecht heeft geconcludeerd dat het bouwplan geen significante gevolgen heeft voor de SBZ.
    
    2.2.3.    Uit de toelichting op het aanwijzingsbesluit kan worden afgeleid dat het gebied Sneekermeer/Goëngarijpsterpoelen/Terkaplesterpoelen/Akmarijp zich kwalificeert als SBZ vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de Kolgans, Brandgans en Smient, die het gebied benutten als overwinteringsgebied, voedselgebied en/of rustplaats. Bovendien behoort het gebied zowel tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden als tot één van de vijf belangrijkste rustplaatsen in Nederland voor de Kemphaan (onderdeel 4.1 van de toelichting). Verder is er een aantal andere vogelsoorten waarvoor het gebied van betekenis is (onderdeel 4.2 van de toelichting). Onder punt 4.3 van de toelichting is vermeld dat het gebied zijn betekenis vooral ontleent aan de grote aantallen ganzen en Smienten die ’s winters ondergelopen boezemlanden, zomerpolders en aangrenzende wateren in groten getale benutten als slaapplaatsen. Deze zijn vooral gelegen in het zuidwestelijke gedeelte van het Sneekermeer (o.a. Grutte Griene, Graverij) en in het oostelijke deel rond de Terklaplesterpoelen (Aldhof, Blaugerzen, Polder-Meinesleat-Akkrumerrak).
    
    2.2.4.    Aan de besluitvorming door het college ligt ten grondslag een onderzoeksrapport van bureau Altenburg en Wymenga (hierna: A&W) van 4 februari 2002, "Onderzoek naar de mogelijke ecologische effecten van bebouwing aan de Zoutepoel".
    
        In dit rapport zijn onder andere de mogelijke gevolgen van het project voor de vogelstand onderzocht. Het rapport vermeldt dat wat broedvogels betreft geen belangrijk negatieve effecten zijn te verwachten van de bouw van het paviljoen en dat het verstorende effect op pleisterende watervogels beperkt wordt geacht. Mogelijk is wel aan de orde verstoring van de slaapplaats van ganzen op het boezemland Sâltepoel in het winterhalfjaar door lichtuitstraling. Dit is afhankelijk van de mate waarin het paviljoen wordt opengesteld in het winterhalfjaar (oktober - maart) en de mate waarin het gebouw tijdens en buiten de openstelling wordt verlicht. De kwaliteit als donkere en rustige (veilige) slaapplaats neemt daarmee mogelijk af, zo staat in het rapport vermeld.
    
    2.2.5.    Uit het rapport van A&W blijkt dat zich nabij de locatie van het paviljoen een incidenteel door ganzen gebruikte slaapplaats en pleisterplaats van kleine aantallen steltlopers op het boezemland Sâltepoel bevindt en dat de afstand tussen die locatie en het gedeelte van de SBZ waar zich de meeste vogels bevinden ten minste 2000 meter bedraagt. Vooral vanwege die afstand tot het meest gevoelige deel van de SBZ wordt in het rapport geconcludeerd dat in zoverre niet een zodanige verstoring zal plaatsvinden als gevolg van het paviljoen dat sprake is van mogelijke significante effecten voor de vogels. De Afdeling ziet in andere stukken en het verhandelde ter zitting geen grond om deze conclusie uit het rapport in twijfel te trekken.
    
        In het rapport wordt een voorbehoud gemaakt waar het gaat om mogelijke verstoring van slaapplaatsen van ganzen door lichtuitstraling afkomstig van het paviljoen. Aan de vergunning is om die reden de voorwaarde verbonden dat de lichtuitstraling in het winterhalfjaar (de periode oktober - maart) op een dusdanige wijze moet worden beperkt dat verstoring van de slaapplaats van ganzen op het boezemland Sâltepoel wordt voorkomen. Deze voorwaarde begrijpt de Afdeling aldus dat deze mede betrekking heeft op het van het parkeerterrein, dat deel uitmaakt van het bouwplan, afkomstige lichtschijnsel. Naar het oordeel van de Afdeling kan er vanuit worden gegaan dat zich bij naleving van deze vergunningvoorwaarde geen significante effecten voordoen voor de ganzen in het genoemde deel van de Zoutepoel.
    
        Voor zover appellante heeft gewezen op de mogelijke extra druk op het gebied vanwege extra vaarbewegingen die volgens haar met de aanwezigheid van het paviljoen gepaard zullen gaan, overweegt de Afdeling dat het college zich bij zijn besluitvorming terecht op het standpunt heeft gesteld dat gezien de omvang van het paviljoen en het beoogde gebruik daarvan een substantiële toename van het aantal vaarbewegingen redelijkerwijs niet valt te verwachten, zeker niet in de winterperiode. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het aantal bestaande aanlegplaatsen voor boten beperkt is en dat niet is voorzien in extra aanlegplaatsen.  
    
        Voor zover appellante heeft gewezen op mogelijke verstorende effecten voor de Smient, heeft de Afdeling, hoewel de gevolgen voor deze vogelsoort in het rapport van A&W niet specifiek zijn benoemd, geen grond om te concluderen dat in de besluitvorming met deze gevolgen geen rekening is gehouden. Steun hiervoor is ook te vinden in paragraaf 4.3 van het rapport van A&W, waaruit blijkt dat in het rapport zowel is ingegaan op de gevolgen voor de slaap- en pleisterplaatsfunctie van ganzen als op de gevolgen voor rustende watervogels in de baai. 
    
        Voor zover appellante er op heeft gewezen dat in het rapport van A&W gewag wordt gemaakt van hiaten in kennis - in paragraaf 5.2 van het rapport worden, voor zover hier van belang, genoemd de bezoekersaantallen en de verstoringsafstanden tot de pleisterplaatsen - merkt de Afdeling het volgende op. In het rapport is vermeld dat het aantal bezoekers zowel hoger als lager kan uitvallen dan in het rapport is voorzien en dat een grotere drukte voor de slaapplaats- en pleisterplaatsfunctie op het boezemland weinig verschil maakt. Verder is in dit rapport vermeld dat het reëel is te veronderstellen dat de (extra) bijdrage aan de verstoring vanuit het paviljoen marginaal zal zijn. Een en ander leidt de Afdeling niet tot de conclusie dat het college nader onderzoek had moeten doen naar de vraag of significante gevolgen zijn te verwachten voor de SBZ.
    
    2.2.6.     Appellante heeft vervolgens ook gewezen op cumulatieve effecten van dit bouwplan met andere projecten, zodat volgens haar ook om die reden strijd bestaat met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Appellante heeft in haar hoger-beroepschrift in dit verband gewezen op de aanwezigheid van een bungalowpark in Terherne en op uitbreidingsplannen van de gemeente Sneek. Ter zitting van de Afdeling heeft zij in aanvulling hierop naar voren gebracht dat er ook voornemens zijn voor uitbreiding van het snelvaar- en zeilseizoen op het Sneekermeer, waardoor Smienten kunnen worden verstoord.
    
        De Afdeling is het met appellante eens dat uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat (tevens) dient te worden bezien of het voorliggende project in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor de SBZ.
    
        Het - bestaande - bungalowpark in Terherne bevindt zich niet aan de kant van de Zoutepoel. Gezien deze situering en in aanmerking genomen het met het paviljoen beoogde gebruik, acht de Afdeling niet aannemelijk dat door het gebruik van het paviljoen een zodanig cumulatief effect is te verwachten dat om die reden moet worden geconcludeerd dat er significante effecten zullen kunnen optreden voor de vogelstand in de SBZ.
    
        De Afdeling acht evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat in combinatie met het realiseren van de plannen in de gemeente Sneek zodanige (cumulatieve) effecten op de SBZ zullen ontstaan dat om die reden van mogelijke significante effecten als bedoeld in het derde lid van artikel 6 zou moeten worden gesproken. Hierbij betrekt de Afdeling dat de oostkant van de bebouwing van Sneek zich (hemelsbreed) op meer dan 5 km van de plaats van het paviljoen bevindt.
    
        Het eerst ter zitting naar voren gebrachte argument dat cumulatieve gevolgen zijn te verwachten vanwege de uitbreiding van het snelvaar- en zeilseizoen laat de Afdeling uit een oogpunt van een goede procesorde buiten beschouwing, nu niet valt in te zien dat appellante dit aspect niet eerder in de procedure bij de Afdeling naar voren had kunnen brengen.
    
    2.2.7.    Gezien al het vorenstaande is er geen grond voor het oordeel dat op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ, significante gevolgen heeft voor het gebied. Er behoefde daarom geen passende beoordeling te worden gemaakt als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, zodat het bestreden besluit niet in strijd is met deze bepaling. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt daarom.
    
    2.3.    Appellante betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat het betrokken gebied zich kwalificeert als een gebied als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, onder andere door de aanwezigheid in het gebied van de Noordse woelmuis. Volgens haar wordt met het verlenen van de vergunning afbreuk gedaan aan de bescherming van gebieden op grond van die richtlijn.
    
    Ten slotte is de rechtbank er volgens haar aan voorbij gegaan dat het project zal leiden tot aantasting van het leefgebied van de Noordse woelmuis.
    
    2.3.1.    In zijn arrest van 13 januari 2005 in zaak nr. C-117/03 heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen overwogen "(…) dat artikel 4, lid 5, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de richtlijn enkel moeten worden vastgesteld voor de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van de richtlijn zijn opgenomen in de door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.
    
    Hieruit volgt evenwel niet dat de lidstaten de gebieden niet moeten beschermen vanaf het moment dat zij deze krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstelen als gebieden die kunnen aangewezen worden als gebieden van communautair belang. Wanneer er met ingang van dat moment geen afdoende bescherming aan deze gebieden wordt geboden, zou de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, lid 1, van de richtlijn, immers in het gedrang dreigen te komen. (…)"
    
        Het door appellante bedoelde gebied is niet vermeld op de aan de Commissie toegezonden lijst van gebieden in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Voorzover appellante betoogt dat het door haar bedoelde gebied ten onrechte niet is opgenomen op deze lijst, overweegt de Afdeling dat zij, daargelaten of het gebied in verband met de aanwezigheid van de Noordse woelmuis zodanig specifieke eigenschappen heeft dat vaststaat dat dit ten onrechte niet is aangemeld bij de Commissie, niet aannemelijk acht dat met het realiseren van het bouwplan de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn in het gedrang zou worden gebracht. De rechtbank is tot dezelfde slotsom gekomen.
    
    2.3.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van 12 mei 2004, no. 200305190/1 (BR 2004, blz. 756), kon het college geen vrijstelling voor het bouwplan verlenen indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van dat bouwplan in de weg zou staan.
    
        Uit het onderzoeksrapport van A&W is gebleken, hetgeen bevestiging heeft gevonden in hetgeen ter zitting van de Afdeling naar voren is gebracht, dat zich in de nabijheid van de plaats waar het paviljoen is voorzien weliswaar een leefgebied van de Noordse woelmuis bevindt, maar dat het paviljoen niet in dit leefgebied zal komen te staan. Wel zou vestiging van het paviljoen tot gevolg kunnen hebben dat een toekomstige ‘natte’ ecologische verbindingszone niet kan worden verwezenlijkt, hetgeen nadelig zou kunnen zijn voor de mogelijkheid tot verspreiding van de Noordse woelmuis. Voor die verbindingszone bestaat echter een alternatief, zo is uit de stukken en ter zitting van de Afdeling genoegzaam gebleken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de toepasselijke bepalingen van de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan en daarmee aan het verlenen van vrijstelling in de weg staan. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.4.    Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met de beleidsuitspraken neergelegd in het Streekplan Friesland 1994 (hierna: het streekplan) en het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: het SGR), alsmede met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.
    
    2.4.1.    Het betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met de in het streekplan neergelegde beleidsuitspraken inzake de ontwikkeling van recreatie en toerisme en publieksaantrekkende functies in het buitengebied en evenmin leidt tot strijd met hetgeen in het streekplan over de desbetreffende omgeving - die volgens het streekplan kan worden onderscheiden in ‘dynamische gebieden’ en ‘stabiele gebieden’ - is vermeld. De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat het streekplan geen grond biedt voor de conclusie dat langs de oever van de Zoutepoel een ecologische verbindingszone is voorzien vanaf het ten zuidwesten van de bouwlocatie gelegen boezemland naar de Terkaplesterpoelen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat in de Vijfde Nota inzake de Ruimtelijke Ordening geen ten tijde van het bestreden besluit geldend rijksbeleid is neergelegd, zodat hiermee geen rekening behoefde te worden gehouden. De rechtbank is, ten slotte, op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door de oprichting van het paviljoen de wezenlijke kenmerken of waarden van het aan de orde zijnde kerngebied als bedoeld in het SGR niet worden aangetast, zodat het vrijstellingsbesluit niet in strijd is met de in het SGR opgenomen beleidsuitspraken.
    
    2.5.    Appellante betoogt voorts zonder grond dat de rechtbank heeft miskend dat (op termijn) moet worden gevreesd voor uitbreiding van het paviljoen, omdat het bouwplan economisch niet uitvoerbaar zou zijn. Ten tijde van het bestreden besluit bestonden in het geheel geen aanwijzingen dat het bouwplan economisch niet uitvoerbaar zou zijn en dat om die reden een uitbreiding van de activiteiten zou moeten worden verwacht. Ook ter zitting van de Afdeling is van twijfels over de economische uitvoerbaarheid niet gebleken. 
    
    2.6.    Het betoog, ten slotte, dat de door het college van gedeputeerde staten afgeven verklaring van geen bezwaar niet mede aan de beslissing op bezwaar ten grondslag had mogen worden gelegd, omdat bij die verklaring voorbij is gegaan aan de betekenis van de Vogel- en Habitatrichtlijn, stuit af op hetgeen in het voorgaande is overwogen.
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
    
    218.