ECLI:NL:CBB:2021:582
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1850
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] , wonende te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A. de Haan),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 22 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 26 januari 2021 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft naar aanleiding van het vervangingsbesluit een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Op 15 maart 2021 heeft het College het onderzoek heropend vanwege de door appellant gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel. Appellant heeft in dit verband stukken aangeleverd, waarop verweerder per brief van 22 maart 2021 heeft gereageerd.
Partijen hebben te kennen gegeven geen gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteerde in de jaren 90 (onder meer) een melkveebedrijf. In 1998 hield appellant 57 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee. Op 1 april 2014 hield appellant alleen 40 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 11 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Op 21 juli 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee. Op 25 januari 2016 heeft appellant een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het wijzigen van zijn bedrijf. In de melding staat (onder meer) aangegeven dat eerst de boerderij gedeeltelijk wordt omgezet naar een bed & breakfast (B&B) en dat, op een nader te bepalen tijdstip, de ligboxenstal voor het melkvee wordt vergroot en een nieuwe werktuigberging wordt gebouwd. Appellant heeft in dit verband meerdere facturen overgelegd die betrekking hebben op het verlenen van diverse diensten, waaronder het aanvragen van vergunningen en het opstellen van transformatieplannen. De facturen kennen een datum gelegen tussen 2013 en 2017 en komen uit op een totaalbedrag van ongeveer € 68.885,-.
2.2
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen. Als bijzondere omstandigheid is door appellant aangegeven dat sprake is van dierziekte met als aanvangsjaar 1998. Daarbij heeft appellant opgemerkt dat, nu zijn bedrijf is gelegen in een gebied waarin de rivieren de Vecht en de Regge samenkomen en de rivieren in 1998 buiten hun oevers zijn getreden, de dierziekte vermoedelijk is ontstaan door verontreinigd slib als gevolg van het hoogwater. Op 26 juni 2018 heeft appellant de melding verder aangevuld met (onder meer) de bijzondere omstandigheid ziekte van de ondernemer. Als aanvangsjaar daarvan is 2003 aangegeven.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 862 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 50 stuks jongvee hield en heeft hij het bedrijf van appellant aangemerkt als grondgebonden.
3.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zowel het verzoek van appellant tot wijziging van de dieraantallen als het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling afgewezen, en is verder door hem geoordeeld dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is.
3.3
In het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, in zoverre dat hij alsnog tegemoetgekomen is aan het verzoek van appellant tot wijziging van de dieraantallen. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 11 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee hield en dat in 2015 sprake was van een gemiddelde melkproductie van 5.624 kg per koe. Het fosfaatrecht van appellant is hoger vastgesteld op 1.218 kg.
3.4
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit.
Beroepsgronden
4.1
Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder bij de berekening van zijn fosfaatrecht ten onrechte 11 melkkoeien niet heeft meegeteld. Zoals reeds opgemerkt in bezwaar, werden deze 11 koeien op de peildatum gemolken, wat ook blijkt uit de facturen voor de aankoop van een vacuümpomp en penicilline injectoren. Dat appellant de melk in 2015 vervolgens niet aan de fabriek leverde – de hoeveelheid was hiervoor te laag – maakt niet dat daarmee geen sprake zou zijn van melkvee. Worden deze 11 melkkoeien alsnog meegeteld dan zou dit volgens appellant, gelet op de melkproductieregistratie (MPR) overzichten uit de jaren 2017 en 2018, moeten leiden tot een gemiddelde melkproductie van 8.900 kg melk per koe in 2015 en hiermee tot de vaststelling van minimaal 1.340 kg fosfaatrecht.
4.2
Appellant stelt zich verder op het standpunt dat verweerder zijn verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Volgens appellant hebben twee buitengewone omstandigheden ertoe geleid dat hij op de peildatum minder melkvee hield, namelijk dierziekte en ziekte van de ondernemer. Voor wat betreft de dierziekte, merkt verweerder op dat niet is voldaan aan het causale verband omdat appellant zijn bedrijfsvoering zou hebben gewijzigd, maar appellant is het hier niet mee eens. Hoewel het klopt dat appellant zich in 2009 is gaan richten op het houden en opfokken van jongvee, wil dat nog niet zeggen dat hij daarmee zijn bedrijfsvoering zou hebben gewijzigd. Dit is namelijk niet het geval, nu appellant zowel op dat moment als op de peildatum naast een opfokbedrijf ook nog steeds een melkveebedrijf voerde. Dit doet hij al 35 jaar lang en dit verklaart ook de eerdergenoemde 11 melkkoeien op de peildatum. Appellant benadrukt dat het juist de diergezondheidsproblemen waren – welke in 1998 vermoedelijk zijn ontstaan door verontreinigd slib als gevolg van het hoogwater – die ertoe hebben geleid dat hij op de peildatum van 2 juli 2015 minder melkvee hield. Toen de koeien destijds ziek werden, heeft appellant de moeilijke beslissing moeten nemen om zijn veestapel te vervangen, en aangezien het ging om koeien met een goede genetische aanleg, wenste appellant dit te doen middels natuurlijke aanwas. Dit kost de nodige tijd, wat dan ook heeft geleid tot een lager dieraantal op de peildatum. Voor wat betreft de buitengewone omstandigheid ziekte van de ondernemer, merkt appellant op dat meerdere gebeurtenissen – meer concreet had appellant in 2003 oogletsel, in 2006 knie- en polsproblemen, in 2009 was zijn pink gebroken en in het najaar van 2010 had hij schouderproblemen – ertoe hebben geleid dat hij het rustiger aan moest doen. Appellant concludeert dan ook dat, nu hij ten aanzien van zowel de bijzondere omstandigheid dierziekte als de bijzondere omstandigheid ziekte van de ondernemer voldoet aan het causale verband, er geen reden bestaat om de regeling in zijn geval niet toe te passen. Appellant beroept zich daarbij ook nog op het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder in een soortgelijke zaak wel de knelgevallenregeling heeft toegepast.
4.3.1
Met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel stelt appellant zich op het standpunt dat dit stelsel niet voorzienbaar was. Appellant verkeerde juist in de veronderstelling dat hij het aantal stuks vee mocht gaan houden, zoals vermeld stond in de milieuvergunning van 8 mei 1990 en de vergunning van 1981. Meer concreet ging het om 80 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee; aantallen die appellant kwijt kon in de bestaande ligboxenstal. Als appellant dit allemaal van tevoren had geweten, had hij zowel de stal als zijn grond op de peildatum vol gezet met melkvee.
4.3.2
Appellant stelt zich tot slot op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Door de komst van het fosfaatrechtenstelsel kan appellant de onder 4.3.1 genoemde dieraantallen niet meer houden, terwijl hij voor die aantallen wel investeringen is aangegaan, waaronder het maken van een plan voor het vergroten van de bestaande ligboxenstal. Hoewel het klopt dat hij op de peildatum nog niet over de voor de gewenste aantallen benodigde Nbw-vergunning beschikte, beschikte hij op dat moment wel over de onder 4.3.1 genoemde vergunningen op grond waarvan appellant precies dezelfde dieraantallen mocht houden. In zoverre is dan ook geen sprake van een uitbreiding. Daarbij merkt appellant nog op dat, nu het plan voor het vergroten van de stal niet meer doorgaat, de plannen voor het starten van een B&B en het organiseren van toeristische activiteiten eveneens geen doorgang meer kunnen vinden. Dit alles heeft appellant ongeveer € 68.000,- gekost, als gevolg waarvan hij nu een zodanige last draagt dat de continuïteit en toekomst van zijn bedrijf in gevaar zijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder merkt allereerst op dat hij is meegegaan in het betoog van appellant voor wat betreft de dieraantallen, nu hij in het vervangingsbesluit alsnog fosfaatrecht heeft toegekend voor de 11 melkkoeien. Verweerder kan echter niet meegaan in het betoog van appellant voor wat betreft de gemiddelde melkproductie. Van belang hierbij is dat appellant in 2015 geen melk heeft geleverd aan de fabriek, waardoor niet duidelijk is wat de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 is geweest. Appellant heeft dit vervolgens via de MPR-overzichten uit de jaren 2017 en 2018 alsnog proberen aan te tonen, maar die overzichten tonen slechts een rollend gemiddelde melkproductie aan, terwijl het in casu juist gaat om de feitelijk gemiddelde melkproductie in 2015. Nog daargelaten dat de overzichten ook betrekking hebben op andere jaren. Verweerder concludeert dan ook dat, nu appellant niet is geslaagd in zijn bewijslast, hij terecht is uitgegaan van de laagste melkproductie van
5.624 kg melk per koe en het fosfaatrecht van appellant daarmee eveneens terecht is vastgesteld op 1.218 kg.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij het verzoek van appellant om toepassing van de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. In tegenstelling tot wat appellant betoogt – namelijk dat de lagere dieraantallen op de peildatum een gevolg zijn van de dierziekte in 1998 – meent verweerder dat deze lagere aantallen juist voortkomen uit de keuze van appellant om zijn bedrijfsvoering per 2009 te wijzigen. Meer concreet is appellant in 2009 omgeschakeld van een melkveebedrijf naar een jongveeopfokbedrijf. Dit wordt niet alleen ondersteund door het ondernemingsplan van appellant – waarin letterlijk staat aangegeven dat appellant zijn melkveetak heeft beëindigd en dat hij sindsdien is doorgegaan met een jongveeopfokbedrijf – maar ook uit het gegeven dat appellant in 2009 zijn melkquotum heeft verkocht, hij met ingang van dat jaar is gestopt met melken en hij in 2011 geen melk- en kalfkoeien meer hield. Verweerder concludeert dan ook dat de omschakeling van het bedrijf in 2009 ertoe heeft geleid dat appellant op de peildatum minder melkvee hield, waarmee het eventueel aanwezige causale verband met de dierziekte is doorbroken. Appellant doet daarbij nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel, maar dit beroep kan volgens verweerder niet slagen, nu geen sprake is van gelijke gevallen. In de door appellant aangehaalde zaak heeft de ziekte van de ondernemer namelijk geleid tot lagere dieraantallen op de peildatum, terwijl het in het geval van appellant komt door een wijziging in de gebruikelijke bedrijfsvoering per 2009. Weliswaar kampte appellant daarnaast ook zelf met ziekte tot 2011, maar ook daarvan is niet gebleken dat deze omstandigheid heeft geleid tot lagere dieraantallen op de peildatum.
5.3.1
Met betrekking tot de door appellant genoemde voorzienbaarheid verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Daarin is reeds geoordeeld dat het voorzienbaar was dat na afschaffing van het melkquotum andere, ook productiebeperkende, maatregelen zouden kunnen volgen, waaronder mede begrepen het fosfaatrechtenstelsel.
5.3.2
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant wenste weer (terug) om te schakelen van een jongveeopfokbedrijf naar een melkveebedrijf en dit melkveebedrijf vervolgens uit te gaan breiden van alleen 40 stuks jongvee naar 80 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee, maar van zowel een bedrijfseconomische noodzaak tot omschakeling als een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. Nog daargelaten dat appellant, voor wat betreft de uitbreiding van het melkveebedrijf, op de peildatum niet beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Immers pas op 21 juli 2015 een Nbw-vergunning aan hem verleend voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee en appellant heeft pas op 25 januari 2016 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het vergroten van zijn ligboxenstal. Tot slot heeft appellant ook geen inzicht gegeven in zijn vermogenspositie.
Beoordeling
6.1
Het College constateert dat verweerder bij het nemen van het vervangingsbesluit weliswaar het primaire besluit heeft herzien, maar het bestreden besluit niet expliciet heeft ingetrokken. Het College gaat ervan uit dat het wel de bedoeling is geweest het bestreden besluit in te trekken en te vervangen. Nu is gesteld noch gebleken dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van zijn beroep voor zover dat was gericht tegen het bestreden besluit, zal het College het beroep tegen dat besluit in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
6.2.1
Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van het beroep, merkt het College allereerst op dat de 11 door appellant genoemde melkkoeien alsnog zijn meegeteld in het vervangingsbesluit, als gevolg waarvan het fosfaatrecht van appellant is verhoogd tot
1.128 kg. Tussen partijen is dan ook niet meer in geschil dat er fosfaatrecht voor eerdergenoemde 11 dieren moet worden toegekend. In beroep is nog wel in geschil of de vastgestelde 1.128 kg fosfaatrecht juist is, nu verweerder bij de berekening daarvan is uitgegaan van een gemiddelde melkproductie van 5.624 kg melk per koe in 2015, terwijl appellant meent dat moet worden uitgegaan van een gemiddelde melkproductie van 8.900 kg melk per koe in 2015. Het College overweegt hierover als volgt.
6.2.2
Vast staat dat appellant in 2015 geen melk aan de fabriek heeft geleverd, waardoor niet kan worden beschikt over cijfers van de melkleverantie. Nu deze cijfers ontbreken, zal appellant op een andere manier aannemelijk moeten maken wat de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 is geweest. Appellant heeft hiertoe twee MPR-overzichten uit de jaren 2017 en 2018 overgelegd, maar die overzichten kunnen naar het oordeel van het College niet als onderbouwing dienen. Van belang hierbij is dat de MPR-overzichten, zoals terecht door verweerder opgemerkt, slechts een rollend jaargemiddelde weergeven. Dat wil zeggen dat met die overzichten weliswaar kan worden aangetoond wat de melkproductie per koe per jaar zou kunnen zijn geweest, maar niet wat de feitelijk gemiddelde melkproductie is geweest, terwijl het daar nu juist om gaat voor het bepalen van het fosfaatrecht (zie onder meer de uitspraak van het College van 30 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:184, onder 6.4). Daarbij komt nog dat deze MPR-overzichten afkomstig zijn uit de jaren 2017 en 2018, als gevolg waarvan niet kan worden uitgesloten dat een eventuele productieverbetering uit die jaren ten onrechte wordt meegenomen in het jaar 2015. Omdat appellant naast de MPR-overzichten geen andere onderbouwing heeft aangeleverd op basis waarvan kan worden vastgesteld wat de feitelijke gemiddelde melkproductie in 2015 is geweest, en hij daarmee eveneens niet aannemelijk heeft gemaakt dat de melkproductiegegevens waarvan verweerder in het vervangingsbesluit is uitgegaan – zijnde 5.624 kg melk per koe – niet juist zouden zijn, slaagt zijn beroepsgrond niet.
6.3.1
Met betrekking tot de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw zijn partijen het erover eens dat in dit geval de buitengewone omstandigheden dierziekte en ziekte van de ondernemer zich hebben voorgedaan. Partijen zijn het echter niet eens over het antwoord op de vraag of er een causaal verband bestaat tussen deze buitengewone omstandigheden en het (lager) vastgestelde aantal fosfaatrechten op de peildatum. De bewijslast dat de buitengewone omstandigheid verband houdt met de lager vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten op de peildatum, ligt bij appellant. Daarbij kan de omstandigheid van de gebruikelijke bedrijfsvoering een rol spelen (zie de uitspraken van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:504 en 9 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:247).
6.3.2
Ten aanzien van de dierziekte is niet in geschil dat deze in 1998 is ontstaan. Appellant heeft vervolgens niet aannemelijk gemaakt dat deze buitengewone omstandigheid van ongeveer 17 jaar voor de peildatum de oorzaak was van een kleinere veestapel op de peildatum van 2 juli 2015. Op basis van de door appellant overgelegde stukken komt het College tot de conclusie dat appellant in 2009 is omgeschakeld van (onder meer) een melkveebedrijf naar een jongveeopfokbedrijf. In het verlengde hiervan heeft appellant zowel zijn melkquotum als zijn melkvee verkocht, wat uiteindelijk ertoe heeft geleid dat appellant in 2014 geen enkele melk- en/of kalfkoe hield. Het College acht het dan ook aannemelijk dat de oorzaak voor het lager aantal melkvee op de peildatum van 2 juli 2015 is gelegen in een wijziging van de gebruikelijke bedrijfsvoering per 2009, en dus niet zozeer in de dierziekte per 1998. Hoewel appellant dit betwist, heeft hij het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Voor zover appellant nog heeft willen betogen dat de dierziekte heeft bijgedragen aan de beslissing om zijn bedrijfsvoering te aan te passen, wat op haar beurt heeft geleid tot lagere dieraantallen op de peildatum, kan dit niet leiden tot een ander oordeel. In die situatie is namelijk sprake van een indirect causaal verband, terwijl juist een direct causaal verband vereist is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 3 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:650, onder 6.1 en 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:460, onder 6.1).
6.3.3
Ten aanzien van de gezondheidsproblemen van appellant, stelt het College vast dat appellant tussen 2003 en 2010 verschillende lichamelijke klachten heeft gehad, wat ook niet tussen partijen ter discussie staat. Zonder iets af te willen doen aan wat appellant is overkomen, kan bij gebrek aan nadere toelichting – appellant heeft niet duidelijk aangegeven waarom dit precies heeft geleid tot lagere dieraantallen op de peildatum – niet worden aangenomen dat hierin de oorzaak was gelegen van een kleinere veestapel op 2 juli 2015 (zie in vergelijkbare zin de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:632, onder 4.1). De verschillende klachten die appellant heeft ondervonden staan los van elkaar. Er is geen verklaring gegeven waarom het in 2003 opgelopen oogletsel of de rugproblemen in 2006 hebben geleid tot een lagere veebezetting op de peildatum. Hoe een gebroken pink in 2009 daartoe kan hebben geleid, is ook niet verklaard. Evenmin is met deze gezondheidsklachten verklaard waarom pas in 2014 weer plannen zijn gemaakt voor een melkveehouderij. Daarbij komt dat, zoals reeds geoordeeld onder 6.3.2, het College het aannemelijk acht dat de lagere veebezetting op de peildatum juist voortkomt uit een omzetting van de melkveehouderij in een opfokbedrijf.
6.3.4
Het College concludeert dat, nu van een causaal verband tussen de bijzondere omstandigheden dierziekte en ziekte van de ondernemer en de lagere dieraantallen op de peildatum onvoldoende is gebleken, verweerder het verzoek van appellant om toepassing van de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan appellant daarbij niet helpen. In de door appellant aangehaalde zaak heeft de melkveehouder zijn werkzaamheden slechts tijdelijk moeten neerleggen vanwege persoonlijke (medische) omstandigheden en is de melkveehouder nimmer gestopt met het voeren van een melkveebedrijf, terwijl in dit geval uit de stukken voldoende blijkt dat appellant wel is gestopt met het voeren van een melkveebedrijf. Oftewel, daar waar de lagere dieraantallen op de peildatum in de door appellant aangehaalde zaak een klaarblijkelijk gevolg waren van de persoonlijke omstandigheden van de melkveehouder, zijn de lagere dieraantallen in het geval van appellant een gevolg van een wijziging in de bedrijfsvoering. De beroepsgrond van appellant faalt.
6.4.1
Voor wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College naar zijn vaste rechtspraak op dit punt (zie onder meer de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.1-6.7.5.4). Ook deze beroepsgrond faalt.
6.4.2
Met betrekking tot de door appellant gestelde individuele en buitensporige last, constateert het College allereerst dat uit de stukken volgt dat appellant in 2014 (wederom) de keuze heeft gemaakt om te gaan omschakelen met zijn bedrijfsvoering. Appellant wenste weer een melkveebedrijf te gaan voeren en in het verlengde daarvan het melkveebedrijf te gaan uitbreiden. Nog los van de vraag of er voor appellant een bedrijfseconomische noodzaak tot omschakeling bestond, staat ten aanzien van de uitbreiding van de melkveebedrijf niet ter discussie dat pas na de peildatum, namelijk op 21 juli 2015, een Nbw-vergunning aan appellant is verleend. Ook staat niet ter discussie dat appellant pas op 25 januari 2016 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft gedaan, waarin onder meer staat aangegeven dat de ligboxenstal zal worden vergroot. Het is vaste jurisprudentie dat, indien een melkveehouder vóór 2 juli 2015 de beslissing heeft genomen om te gaan investeren in een uitbreiding van zijn bedrijf terwijl hij op dat moment nog niet beschikt over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen, er in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7 onder 5.5 en 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.3). Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in het geval van appellant niettemin anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken. Dat appellant reeds beschikte over in 1981 en 1990 aan hem verleende vergunningen op basis waarvan hij precies dezelfde dieraantallen mocht houden, is daartoe onvoldoende. Appellant wist, dan wel behoorde te weten, dat hij tijdens het maken van zijn uitbreidingsplannen in 2014 niet zonder meer tot uitbreiding kon overgaan zolang niet over de vereiste Nbw-vergunning werd beschikt, en dat de (overigens niet overgelegde) vergunningen uit 1981 en 1990, dit niet anders maakte. Zoals het College ook heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (hiervoor aangehaald, onder 5.5) gaat het immers om de beoogde uitbreiding en al hetgeen met het oog daarop aan vergunningen vereist was, waaronder mede begrepen de eerdergenoemde Nbw-vergunning. Nu niet gebleken is van een bijzondere omstandigheid, kan van een individuele en buitensporige last geen sprake zijn. Deze beroepsgrond faalt tot slot ook.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
7.2
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
Proceskosten
8. 	Omdat het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht van € 174,- aan hem dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.