ECLI:NL:RVS:2019:3646
Raad van State — Uitspraak 


201900967/1/A3.
Datum uitspraak: 30 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2018 in zaak nr. 17/4957 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van [vergunninghouder] voor zijn [horecabedrijf A] verlengd voor de duur van drie jaar tot 1 april 2017.
Bij besluit van 11 mei 2017 heeft de burgemeester dit besluit ingetrokken en de exploitatievergunning verlengd voor de duur van drie jaar tot 1 april 2020.
Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van [appellant] voor zijn [horecabedrijf B] met terras ingewilligd. Bij afzonderlijk besluit van 23 januari 2017 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om uitbreiding van zijn terras aan de overzijde van de weg afgewezen.
Bij besluit van 13 juli 2017 heeft de burgemeester de door [appellant] tegen alle drie besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.G.M. de Koning, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Buijs, zijn verschenen.
Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. L.R.G.M. Spronken, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
Wettelijke regelingen
1.    De relevante bepalingen uit de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV) en het Terrassenbeleid 2011 van de gemeente Amsterdam - Stadsdeel Centrum, gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015 (hierna: het Terrassenbeleid) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daarvan deel uit.
Inleiding
2.    [appellant] heeft zijn [horecabedrijf B] op het perceel [locatie 1] te Amsterdam. Hij heeft twee terrassen aan de gevel van dit pand en een terras aan de overzijde van de weg op een deel van de ruimte tegenover het naastgelegen perceel [locatie 2]. Hij wil dit laatste terras graag uitbreiden. Dat kan door de situatie ter plaatse slechts één kant op. Aan die kant is echter het terras van [vergunninghouder] ten behoeve van zijn [horecabedrijf A], dat is gevestigd in het pand aan de andere kant van het perceel [locatie 2] met als adres [locatie 3]. Van de burgemeester mag [horecabedrijf B] daarom zijn terras niet uitbreiden.
Voor het terras op de beschikbare ruimte tegenover het perceel [locatie 2] hebben [appellant] en [vergunninghouder] voor het eerst in 2010 een gezamenlijke aanvraag gedaan. Met toepassing van een zogenoemde maatwerkprocedure is toen aan ieder voor ongeveer de helft een terrasvergunning verleend. [appellant] had op dat moment ook een terrasvergunning voor de ruimte aan de overkant van de weg tegenover zijn perceel [locatie 4]. Die vergunning is in 2012 beëindigd door gewijzigd beleid voor terrassen op zogenoemde brugvleugels. Daardoor is zijn terras naar eigen zeggen ongeveer gehalveerd. [vergunninghouder] mocht als gevolg van een gewijzigde herinrichting van de openbare ruimte aan de overkant van de weg tegenover het perceel van zijn horecabedrijf zijn terras uitbreiden. Zijn terras is daardoor vergroot.
De vraag ligt voor of de burgemeester rekening had moeten houden met deze ontwikkelingen en een nieuwe verdeling voor de eerder overeengekomen ruimte voor beide terrassen tegenover het perceel [locatie 2] had moeten maken.
Besluit van de burgemeester
3.    De burgemeester heeft zich op het in bezwaar gehandhaafde standpunt gesteld dat de uitgangspunten van het Terrassenbeleid redelijk zijn. Dit beleid geeft de burgemeester geen aanknopingspunten voor een evenredige verdeling van de gehele strook openbare ruimte voor beide horecabedrijven en ook niet voor de ruimte tegenover het perceel [locatie 2]. Deze ruimte is in 2010 verdeeld door aan [appellant] en [vergunninghouder] ieder de helft van de beschikbare ruimte te geven. Volgens de burgemeester is er geen reden om iedere keer dat de vergunning wordt verleend of verlengd de beschikbare ruimte voor terrassen in samenhang te bekijken. Het belang van [appellant] bij een zo groot mogelijk terras weegt niet op tegen het algemeen belang om overeenkomstig het beleid terrassen toe te staan, aldus de burgemeester.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester de beschikbare ruimte voor terrassen niet in onderlinge samenhang hoefde te beoordelen. Het Terrassenbeleid voorziet daar niet in en er is geen rechtsregel die de burgemeester verplicht dat te doen. Bovendien heeft de burgemeester alle omstandigheden meegewogen bij zijn standpunt.
Ook uit de Dienstenrichtlijn vloeit niet voort dat de burgemeester een nieuwe verdeling van de beschikbare ruimte had moeten maken, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Moet de burgemeester terrassen evenredig verdelen?
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gaat om twee conflicterende aanvragen voor hetzelfde stukje maatwerkterras. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat alle door hem aangevoerde omstandigheden bij de burgemeester bekend zijn en zijn meegewogen. De burgemeester had op basis van objectieve criteria moeten motiveren waarom hij de uitbreiding van het terras van [appellant] heeft geweigerd. Maar nu die objectieve criteria ontbreken, had hij in dit geval moeten kijken naar de totale terrasruimte voor beide horecabedrijven of had hij de beschikbare ruimte in onderlinge samenhang moeten beoordelen. Een deugdelijke belangenafweging had er volgens [appellant] toe moeten leiden dat zijn terras met twee meter (ten koste) van het terras van [vergunninghouder] zou worden uitgebreid.
5.1.    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen rechtsregel is die de burgemeester gebiedt om bij de toedeling van terrasruimte een evenredige verdeling in het aantal toe te kennen vierkante meter per terras te hanteren. Anders dan [appellant] betoogt, volgt een zodanige verplichting voor de burgemeester niet uit de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. Ook overigens bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de beschikbare ruimte voor beide horecabedrijven in onderlinge samenhang had moeten beoordelen. Dat is niet anders als, zoals [appellant] stelt, sprake is van twee conflicterende aanvragen. De burgemeester komt bij het vaststellen van zijn beleid namelijk ruimte toe.
De burgemeester moet wel bij het nemen van een besluit de betrokken belangen afwegen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester dit heeft gedaan. Dat paragraaf 5.13 van het Terrassenbeleid de mogelijkheid biedt om opnieuw maatwerk toe te passen voor de ruimte tegenover het perceel [locatie 2] is juist. Ook klopt het dat aan een eenmaal verleende terrasvergunning geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Dat alles brengt echter niet met zich dat de verdeling van de terrasruimte moet plaatsvinden zoals [appellant] dat wil. Een andere verdeling volgt ook niet uit het feit dat geen weigeringsgronden van artikel 3.17, tweede lid, van de APV van toepassing zijn. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de situatie ter plaatse verschilt van die van pleinen waar de beschikbare terrasruimte in samenhang kan worden bezien, zoals het geval was in de zaken waar [appellant] naar heeft verwezen. Verder hoefde de burgemeester aan de omstandigheid dat door beleidswijzigingen het terras van [appellant] kleiner is geworden en dat van [vergunninghouder] groter, geen doorslaggevend gewicht toe te kennen in die zin dat hij tot een andere verdeling van de beschikbare terrasruimte had moeten besluiten.
De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat de keuze van de burgemeester om niet een groter deel dan ongeveer de helft van het oppervlak van het maatwerkterras aan [appellant] toe te wijzen omdat [vergunninghouder] het terras tegenover zijn eigen perceel heeft kunnen uitbreiden, niet in strijd is met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel.
Is de verlening van de terrasvergunning in strijd met de Dienstenrichtlijn?
6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en er niet tot leidt dat de burgemeester een nieuwe verdeling van de beschikbare ruimte had moeten maken. De weigering van de uitbreiding van zijn terras belemmert [appellant] in de uitoefening van zijn diensten. Die belemmering kan alleen op grond van een dringende reden van algemeen belang en moet zijn gebaseerd op objectieve criteria. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet betrokken in haar oordeel, aldus [appellant].
6.1.    [vergunninghouder] voert aan dat [appellant] dit betoog te laat bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank had er daarom aan voorbij moeten gaan.
6.2.    [appellant] heeft pas ter zitting bij de rechtbank een beroep gedaan op de Dienstenrichtlijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten dit betoog bij haar beoordeling te betrekken en heeft zij niet gehandeld in strijd met een goede procesorde. Het beroep van [appellant] op de Dienstenrichtlijn is namelijk een nader argument van zijn al eerder wel aangevoerde grond dat de weigering niet evenredig is.
Om dezelfde reden zal ook de Afdeling een oordeel geven over het betoog van [appellant].
6.3.    [appellant] voert terecht aan dat de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing is en dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het vergunningstelsel voor de plaatsing van terrassen moet worden gekwalificeerd als een stelsel als bedoeld in artikel 4, punt 6, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling ziet hierin echter geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. De reden hiervoor is dat de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn niet tot een ander oordeel leidt dan het oordeel van de rechtbank, dat van een willekeurige wijze van uitoefenen van bevoegdheden door de burgemeester niet is gebleken.
Het Terrassenbeleid heeft als uitgangspunt dat een terras zich voor de gevel van het horecabedrijf bevindt en niet breder mag zijn dan die gevel. Voor terrassen aan de overzijde van de weg geldt hetzelfde. De reden voor dit uitgangspunt is dat de exploitant toezicht moet kunnen houden op het terras vanuit zijn horecabedrijf om overlast voor derden te voorkomen. Dat is een dwingende reden van algemeen belang omdat daarmee de openbare orde en de verkeersveiligheid worden gediend. Het uitgangspunt is bovendien geschikt om dat doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is. Daarvoor telt ook mee dat een uitzondering op het uitgangspunt mogelijk is in het geval de inrichting van de openbare ruimte daartoe aanleiding geeft, namelijk de maatwerkprocedure. Anders dan [appellant] betoogt, is het uitgangspunt van het Terrassenbeleid voldoende objectief.
Uit de Dienstenrichtlijn volgt verder niet dat de verdeling van de beschikbare ruimte waar de vergunningaanvragen betrekking op hebben moet plaatsvinden op basis van een evenredige verdeling van het hele gebied.
Het besluit van de burgemeester is dus niet in strijd met de Dienstenrichtlijn genomen.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
290.
BIJLAGE
Dienstenrichtlijn
Artikel 10
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a) […];
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) […];
e) objectief;
[…]
Awb
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
APV
Artikel 3.8
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
[…]
Artikel 3.11
1. […]
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
b. de aard van het horecabedrijf;
c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
Artikel 3.17
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
b. het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of
c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
Terrassenbeleid 2011
5.13
Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet via algemene regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. Er is gezocht naar een oplossing om wel een heldere en eenduidige nota te maken, waarbij ook ruimte is voor maatwerk voor die 10 tot 15%. In plaats van heldere regels wordt voor deze categorie een heldere procedure voorgesteld.
Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
verkeersveiligheid;
het woon- en leefklimaat;
het meest doelmatig gebruik van de openbare ruimte.
[…]