ECLI:NL:RVS:2021:1004
Raad van State — Uitspraak 


201908963/1/R3.
Datum uitspraak: 12 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Leiderdorp, en anderen, wonend te Leiderdorp,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp,
verweerder.
Procesverloop
[appellant] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op hun verzoek tot het vaststellen van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] te Leiderdorp.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2021, waar voor [appellant] en anderen A.F. van Hecke en [appellant] aanwezig waren. Het college is op de zitting ,vertegenwoordigd door D.B. van der Pol en J.C. Borst, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       [appellant] en anderen wonen aan de [locatie] te Leiderdorp. Zij wensen dat het college medewerking verleent aan een wijzigingsplan voor dat perceel, zodat daarop twee extra woningen kunnen worden gerealiseerd. Volgens [appellant] en anderen werkt het college daar ten onrechte niet aan mee. Verder is het college volgens [appellant] en anderen een dwangsom verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op hun verzoek.
2.       Bij ongedateerde brief, door het college in ieder geval per email ontvangen op 31 juli 2018, hebben [appellant] en anderen het college verzocht om vaststelling van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] te Leiderdorp. Bij brief van 27 september 2018 hebben [appellant] en anderen het college in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op de aanvraag van 31 juli 2018. Vervolgens heeft het college bij brief van 2 oktober 2018 ontkend dat het in gebreke is. [appellant] en anderen hebben vervolgens bezwaar gemaakt tegen deze brief van het college. Bij besluit van 18 juni 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk verklaard. [appellant] en anderen hebben beroep ingesteld wegens het uitblijven van een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan. Dit beroepschrift is na doorzending door achtereenvolgens het college en de rechtbank op 13 december 2018 ingekomen bij de Afdeling.
Aanvraag
3.       [appellant] en anderen betogen dat het college de aanvraag van 31 juli 2018 ten onrechte niet heeft aangemerkt als aanvraag om vaststelling van een wijzigingsplan.
3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het stuk van 31 juli 2018 niet moet worden aangemerkt als formele aanvraag maar als een conceptaanvraag in het kader van vooroverleg. In dit verband wijst het college op een email van 31 juli 2018 die dit beeld volgens het college bevestigt. De reactie die het college bij brief van 2 oktober 2018 heeft gegeven op deze conceptaanvraag, kan volgens het college dan ook niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
3.2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.3.    Tussen partijen is in bijzonder in geschil of het stuk van 31 juli 2018 waarbij [appellant] en anderen hebben verzocht om medewerking aan de realisatie van twee woningen op het perceel [locatie] te Leiderdorp, moet worden aangemerkt als een aanvraag voor de vaststelling van een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), waar de procedure van artikel 3.9a van de Wro op van toepassing is.
3.3.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
3.3.2. Een verzoek aan een bestuursorgaan is een aanvraag als dat is gericht op het nemen van een besluit. Voor het antwoord op de vraag of een verzoek gericht is op het nemen van een besluit, zijn de inhoud en de strekking van het verzoek bepalend. Het enkele feit dat de term aanvraag wordt gebruikt, betekent nog niet dat het verzoek een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is.
3.3.3. Het stuk van 31 juli 2018 vermeldt in de aanhef dat de gemeente wordt verzocht om uitvoering te geven aan de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3699. In deze uitspraak was onder meer de wijzigingsbevoegdheid aan de orde die is opgenomen in artikel 26.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Oude Dorp". Verder staat in voornoemd stuk dat wordt verzocht om een wijziging van de bestemming als bedoeld in artikel 26.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Oude Dorp" met betrekking tot het voornemen om op het perceel [locatie] twee extra woningen te realiseren. In de bijlagen die bij dit stuk zijn gevoegd, is een concept-plantoelichting opgenomen van de door [appellant] en anderen voorgestane ontwikkeling en daarnaast zijn diverse tekeningen opgenomen van Architect Eigen Huis, waaronder een aantal impressietekeningen en bouwtekeningen van de door [appellant] en anderen gewenste woningen.
Gelet op de inhoud en de strekking van het stuk van 31 juli 2018 en de daarbij behorende bijlagen moet dit stuk naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
3.4.    Aangezien het college het stuk van 31 juli 2018 ten onrechte niet heeft aangemerkt als aanvraag voor de vaststelling van een wijzigingsplan, ziet de Afdeling zich vervolgens voor de vraag gesteld of het college ten tijde van het instellen van het beroep hierover ten onrechte geen besluit had genomen.
3.4.1. Wegens het uitblijven van een beslissing op de aanvraag van 31 juli 2018 hebben [appellant] en anderen het college bij brief van 27 september 2018 in gebreke gesteld. Het college heeft deze ingebrekestelling bij brief van 2 oktober 2018 afgewezen, omdat volgens het college geen sprake was van een aanvraag.
3.4.2. Ingevolge artikel 3.9a, eerste lid, van de Wro is op de voorbereiding van een wijzigingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing met dien verstande dat het college binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzagelegging omtrent de wijziging van het bestemmingsplan moet besluiten. Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen. Ingevolge het derde lid besluit het college zo spoedig mogelijk tot een afwijzing als bedoeld in het tweede lid, maar in ieder geval binnen acht weken na ontvangst van een aanvraag.
3.4.3. Gezien het vorenstaande is bij een aanvraag om vaststelling van een wijzigingsplan niet op voorhand duidelijk of ten aanzien van het reële besluit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. In een geval als dit, waarin niet kan worden vastgesteld of afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, moet de beslistermijn geacht worden te zijn overschreden indien het bevoegd gezag binnen 14 weken na ontvangst van de aanvraag geen definitief besluit heeft genomen en evenmin een ontwerp van een besluit ter inzage heeft gelegd (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 4 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4062 en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1221).
3.4.4. De Afdeling stelt vast dat de ingebrekestelling van 27 september 2018 in dit geval prematuur was, omdat op dat moment nog geen 14 weken waren verstreken na ontvangst van de aanvraag. Dit zou overigens ook het geval zijn als, zoals [appellant] en anderen stellen, de aanvraag het college reeds op 26 juli 2018 heeft bereikt. Echter, na de afwijzende brief van het college van 2 oktober 2018 stond vast dat het college niet van plan was om alsnog tijdig, dat wil zeggen binnen 14 weken na ontvangst van de aanvraag, een besluit te nemen. Onder deze omstandigheid is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een situatie als bedoeld in artikel 6:12, derde lid, van de Awb. Ingevolge die bepaling kan, indien van een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. Het beroepschrift is ingediend op 17 juni 2019, geruime tijd en daardoor meer dan 14 weken nadat de aanvraag in eerste instantie was ingediend bij het college. Gelet op de brief van 2 oktober 2018, waarin het college heeft aangegeven dat het niet van plan was om nog een besluit te nemen, kon van [appellant] en anderen om die reden niet meer worden gevergd dat zij het college alsnog in gebreke zouden stellen.
3.5.    Gelet op het vorenstaande is de conclusie dat het college ten tijde van het instellen van het beroep ten onrechte geen definitief besluit had genomen op de aanvraag van [appellant] en anderen om vaststelling van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] of een ontwerp van een besluit ter inzage had gelegd. Dit betekent dat de beslistermijn was overschreden.
Het betoog slaagt.
Dwangsom
4.       [appellant] en anderen betogen dat het college hen een dwangsom is verschuldigd op grond van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
4.1.    Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb luidt:
"1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3260, en 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6672, is het nemen van een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan, ook in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt, niet het nemen van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17 gelezen in samenhang met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Hiermee moet worden gelijkgesteld het nemen van een besluit omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro. Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb is verbeurd.
Conclusie
5.       De conclusie is dat het beroep van [appellant] en anderen gegrond is en dat het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag dient te worden vernietigd.
6.       Het college dient alsnog een besluit te nemen naar aanleiding van de aanvraag van [appellant] en anderen. De Afdeling ziet aanleiding om in dit geval toepassing te geven aan artikel 8:55d, derde lid, van de Awb en te bepalen dat het college uiterlijk op 18 augustus 2021 een besluit moet hebben genomen en bekendgemaakt. Het college kan de aanvraag na een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen afwijzen of een wijzigingsplan vaststellen. De Afdeling zal voorts met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
7.1.    Voor zover [appellant] en anderen hebben verzocht om vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure, overweegt de Afdeling dat ingevolge de artikelen 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, van de Awb slechts de proceskosten gemaakt in de bezwaarprocedure of in administratief beroep voor vergoeding in aanmerking komen. Aangezien in dit geval een directe beroepsgang open stond tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag, is daarvan geen sprake.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep gegrond;
II.       vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit omtrent de aanvraag voor de vaststelling van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] te Leiderdorp;
III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp op om uiterlijk op 18 augustus 2021 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een besluit te nemen en dit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 627,48 (zegge: zeshonderdzevenentwintig euro en achtenveertig cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
288-901.
BIJLAGE
Artikel 1:3 van de Awb luidt:
¨1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen
[…]¨
Artikel 4:1 van de Awb luidt:
¨Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.¨
Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb luidt:
¨Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.¨
Artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb luidt:
¨Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
b. het niet tijdig nemen van een besluit.¨
Artikel 6.12 van de Awb luidt:
¨[…]
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.¨
Artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb luidt:
¨Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,¨
Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a,  van de Wro luidt:
¨Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen;¨
Artikel 3.9a van de Wro luidt:
¨1. Op de voorbereiding van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens langs elektronische weg geschiedt, dat het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld, dat burgemeester en wethouders binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzageligging omtrent de uitwerking of wijziging besluiten. Op het besluit tot vaststelling van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is artikel 3.8, derde lid, van overeenkomstige toepassing.