ECLI:NL:CBB:2021:565
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y Groen ).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op 15 april 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde een melkveebedrijf in de vorm van een maatschap. Op 1 mei 2014 is de zoon toegetreden tot de maatschap, die voorheen bestond uit zijn ouders. Vervolgens heeft de zoon op 1 mei 2018 een eenmanszaak opgericht. Met ingang van 16 mei 2019 zijn de ouders uit de maatschap getreden en is het bedrijf overgenomen door de eenmanszaak.
2.2
Voor de bouw van een ligboxenstal heeft appellante op 24 september 2014 een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een bedrag van € 1.200.000,-. Voor het oprichten van deze stal heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân op 29 oktober 2014, op aanvraag van 5 februari 2014, een omgevingsvergunning verleend.
2.3
Appellante heeft op 9 december 2014 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. De Gedeputeerde Staten van Friesland hebben op 12 juni 2015 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 168 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 73 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.065 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Volgens appellante is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante exploiteerde aanvankelijk een gemengd bedrijf met akkerbouw en melkvee. Toen de zoon toetrad tot de maatschap was het plan dat de vader de verantwoordelijkheid zou dragen voor de akkerbouw en dat de zoon zich zou toeleggen op het melkvee. De vader is echter in november 2014 ernstig ziek geworden, waardoor hij het werk niet langer kon uitvoeren. Omdat een gemengd bedrijf te arbeidsintensief is voor één persoon, heeft appellante besloten de akkerbouwtak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden naar 168 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Deze omvang is volgens appellante noodzakelijk om het verlies van inkomsten uit de akkerbouw te compenseren. Doordat de nieuwe stal pas twee weken na de peildatum in gebruik kon worden genomen, had appellante op 2 juli 2015 nog niet het gewenste aantal dieren op het bedrijf. Ter onderbouwing van de gestelde last heeft appellante een boekhoudkundig rapport overgelegd van 18 juli 2018, opgesteld door [naam 2] , werkzaam bij [naam 3] Boekhoudbureau, een jaarrekening van 2015/2016 en een jaarrekening van 2017/2018. Daarnaast heeft appellante twee brieven van de bank van 29 augustus 2017, respectievelijk 30 mei 2018 overgelegd waarin staat dat appellante onder bijzonder beheer wordt geplaatst, dat de bank de bedrijfsoverdracht aan de zoon niet wenst te financieren, dat 7 hectare grond is verkocht om een huis voor de ouders te kopen en dat 10 hectare grond is verkocht om fosfaatrechten te verwerven.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder vindt dat de beslissing van appellante om de akkerbouwtak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden een ondernemerskeuze is, waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante dienen te komen. Dat de vader in november 2014 ziek is geworden, is een bijzondere omstandigheid, maar appellante is vóór november 2014 begonnen met uitbreiden. In die zin wijkt het melkveebedrijf van appellante niet af van andere melkveehouders, die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Bovendien was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar op het moment dat appellante haar uitbreiding begon. Daarnaast is verweerder van mening dat voor de (forse) uitbreiding, die appellante wenste te realiseren, geen bedrijfseconomische noodzaak aanwezig was. Bedrijfsopvolging en het uittreden van de vader en de moeder maken niet dat de uitbreiding noodzakelijk is. Voor de volledigheid merkt verweerder op dat het te verwachten was dat de ouders op enig moment uit de maatschap zouden willen treden, aangezien zij de pensioengerechtigde leeftijd naderden. Volgens verweerder had appellante hierop kunnen anticiperen door geld opzij te zetten. Gelet op het tijdstip waarop de investeringsbeslissingen zijn genomen, de omstandigheden waaronder de beslissingen zijn genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd en omgeschakeld, concludeert verweerder dat de door appellante genomen beslissingen niet navolgbaar zijn.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3.2 van het boekhoudkundig rapport van 18 juli 2018, opgesteld door [naam 2] ) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 168 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.065 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (73 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde boekhoudkundig rapport en de brieven van de bank van 29 augustus 2017 en 30 mei 2018 wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante in september 2014 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van de melkveehouderij door middel van de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Daar komt bij dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de beoogde uitbreiding, dan wel ontbreken andere dwingende redenen voor de gedane investeringen. Appellante stelt dat het besluit om de akkerbouwtak te beëindigen is ingegeven door de diagnose die de vader in november 2014 heeft gekregen, maar zij heeft al in februari 2014 een aanvraag gedaan om verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Niet is bovendien gebleken dat een uitbreiding naar 168 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee noodzakelijk was om het verlies aan inkomsten uit de akkerbouwtak te compenseren. De conclusie is daarom dat appellante ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid had kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd                             De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.