ECLI:NL:CBB:2021:541
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/146
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LL.B).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij heeft een melkveebedrijf aan de [adres 1] in [plaats] . Op 16 juli 2012 heeft zij het Uniek Bedrijfsnummer van een melkveebedrijf aan de [adres 2] te [plaats] overgenomen. In 2013 werd er enkel jongvee gehouden aan de [adres 2] . Appellante heeft de stallen op beide adressen tegelijkertijd verbouwd. Zij beschikte hierdoor over aanzienlijk minder dan de oorspronkelijke 270 ligplaatsen. Voor deze verbouwing heeft zij in 2014 in totaal 76 melk- en kalfkoeien afgevoerd en ruimte gemaakt voor afkalvende vaarzen. Appellante heeft in 2014 beide stallen voorzien van nieuwe (drink)watervoorzieningen, roosters, boxdekken, ligbedden, ligboxen en afkalfruimtes, de voerhekmuren vervangen en de mestput opnieuw gestort. Op 14 mei 2014 heeft appellante (een gedeelte van) de percelen van de [adres 2] overgenomen voor een bedrag van € 258.175,-. Appellante heeft op 2 februari 2015 een aanneemovereenkomst getekend voor het aanpassen van de stallen voor een bedrag van € 79.050,-. Uit de aanneemovereenkomst volgt dat appellante medio april/mei 2015 de interne sloop en het leegmaken van de rundveestallen gereed zou hebben. Op 14 mei 2015 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1.050.000,-. Appellante heeft op 5 juni 2015 de woning met bedrijfsgebouwen, mestzak en verdere aanhorigheden, ondergrond, erf, tuin en cultuurgrond (8.36.50 hectare) met bijhorende beregeningsvergunning en milieuvergunning voor het houden van 70 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee aan de [adres 2] overgenomen voor een bedrag van € 750.000,-.
2.2
Appellant heeft op 25 mei 2010 een melding landbouw milieubeheer ingediend voor de [adres 1] . Op 14 juni 2010 is deze melding aangevuld en zijn de dieraantallen aangepast naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 15 juni 2015 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee op de [adres 1] .
2.3
Op 16 juli 1979 is een Hinderwetvergunning verleend voor de [adres 2] voor een inrichting voor in totaal 110 melkkoeien inclusief pinken en vaarzen. Op 20 september 1995 is een kennisgeving voor het oprichten van een mestbassin ingediend voor de [adres 2] . Op 16 juni 2005 is een melding gedaan op grond van het Besluit melkveerundhouderijen milieubeheer. Appellante heeft op 22 januari 2015 een Nbwvergunning aangevraagd voor de [adres 2] voor het houden van 71 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee. Deze Nbw-vergunning is op 10 december 2015 verleend.
2.4
Appellante hield op 1 april 2010 116 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Zij hield op 1 april 2014 152 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 waren dit 169 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.103 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, omdat appellante volgens verweerder niet voldoet aan de knelgevallenregeling en geen sprake is van strijd met de Nitraatrichtlijn of artikel 1 van het EP.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante is voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan om twee bedrijven samen te voegen. Zij wilde daarmee een duurzaam en toekomstbestendig bedrijf realiseren. In 2012 heeft zij daarom besloten het bedrijf aan de [adres 2] over te nemen. De koopovereenkomst is getekend in 2015, maar appellante kon in goed overleg al eerder beginnen met de renovatie zodat zij beide bedrijven gelijktijdig kon renoveren. De stallen waren immers verouderd en de [adres 2] moest geschikt worden gemaakt voor het houden van melkvee. De bedrijven zijn gelijktijdig gerenoveerd omdat dit efficiënter en goedkoper was, maar ook minder stressmomenten voor het vee geeft. Omdat appellante veel dierplaatsen kwijtraakte, tijdens de verbouwing waren er slechts 115 van de 270 beschikbaar, heeft zij 76 melk- en kalfkoeien (51% van de melkveestapel) afgevoerd en een deel van het jongvee pas voor het eerst laten afkalven na de werkzaamheden. De stallen zijn in 2014 ook opnieuw ingericht en zij heeft een medewerker aangenomen om haar te ondersteunen tijdens de bouwwerkzaamheden. Op 2 juli 2015 was de renovatie nog in volle gang. Anders dan verweerder denkt, heeft appellante niet uitgebreid maar heeft zij de bedrijven samengevoegd. Er was voor beide locaties een relevante Nbw-vergunning verleend (in totaal 270 melk- en kalfkoeien en 189 stuks jongvee). De Nbw-vergunning van 10 december 2015 was enkel een actualisatie van de eerder bestaande Nbw-toestemming. Appellante heeft beoogd 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee te houden, zodat zij haar investeringen kan terugverdienen. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van ABAB Agro Advies B.V. van 27 mei 2019 overgelegd. Op de zitting heeft appellante daarnaast een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en verwezen naar de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245). Volgens appellante wordt in haar situatie ook geen geweld gedaan aan het fosfaatrechtenstelsel, omdat zij vee heeft moeten wegdoen vanwege de renovatie maar haar bedrijf niet heeft uitgebreid. Net als in die uitspraak dient zij daarom te worden gecompenseerd.
4.2
Tot slot is volgens appellante sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet aangetoond dat zij over alle benodigde vergunningen beschikte op 2 juli 2015. Zij verwijst naar een eerder verleende Nbw-vergunning maar heeft deze niet overgelegd. Uit de latere Nbw-vergunning van 10 december 2015 blijkt dat de daarvoor vergunde situatie niet is gebaseerd op een eerder verleende Nbw-vergunning maar op een in 1993 verleende Hinderwetvergunning, die ook niet is overgelegd. Appellante beschikte op 2 juli 2015 dus niet over de benodigde vergunningen, waardoor er geen ruimte bestaat voor een individuele en buitensporige last. Verder vormen de bouwwerkzaamheden geen bijzondere omstandigheden die maken dat sprake is van een dergelijke last. Anders dan appellante stelt, is wel sprake van een uitbreiding. Het enkele feit dat zij een ander bedrijf heeft aangekocht met extra stalcapaciteit om de locaties te laten fungeren als één melkveebedrijf maakt niet dat geen sprake is van een uitbreiding. Er wordt immers gekeken naar de daadwerkelijke aanwezige dieren, niet naar de stalcapaciteit. Het is verweerder niet duidelijk naar welke dieraantallen appellante wilde groeien en vanaf wanneer zij dit wilde doen. Uit de I&R-registratie volgt dat in 2012 tot en met 2015 voornamelijk jongvee is gehouden. Over de verminderde stalcapaciteit naar 115 dierplaatsen, merkt verweerder op dat dit niet volgt uit de gecombineerde opgave van 2014 en 2015. Appellante had toen fors meer dan 115 melk- en kalfkoeien. De investeringen in de stalinrichting heeft appellante ook niet onderbouwd en staan volgens verweerder in tegenspraak met wat in de aanneemovereenkomst is afgesproken over het leegmaken van de stallen in april/mei 2015. Ook begrijpt verweerder niet waarom appellante de [adres 2] heeft aangekocht als zij 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee wilde gaan houden, omdat zij in 2012 ook al beschikte over 200 melk- en kalfkoeien. Omdat de vergunningen die appellante heeft aangevraagd zien op het houden van 270 melk- en kalfkoeien en ook het rapport van ABAB Agro Advies B.V. daar op ziet, gaat verweerder ervan uit dat appellante wilde uitbreiden tot 270 melk- en kalfkoeien. Te meer nu appellante de aangekochte stallen weer geschikt heeft gemaakt om melkvee te houden. Er is geen bedrijfseconomische noodzaak aangetoond voor deze uitbreiding. De omstandigheden die appellante aanvoert over het dierenwelzijn, het toekomstbestendig maken van het bedrijf en het verbeteren van de bedrijfsresultaten vallen hier niet onder. In bezwaar heeft appellante gesteld dat zij heeft willen uitbreiden vanwege een toekomstige bedrijfsovername, maar ook dit vormt geen dergelijke noodzaak. Verweerder benadrukt in dat verband ook de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel op het moment dat appellante is gaan investeren in de uitbreiding.
5.2
Verder is volgens verweerder geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB Agro Advies B.V. van 27 mei 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.2.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van ABAB Agro Advies B.V. benodigde 15.458 kg – de toegekende 9.103 kg =) 6.355 kg fosfaatrecht. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
Daarbij is het volgende van belang. Appellante heeft vanaf 2013 concrete plannen gemaakt om de stal aan de [adres 2] over te nemen van de buurman en om deze jongveestal geschikt te maken voor het houden van melkkoeien. Anders dan appellante betoogt, is het College van oordeel dat appellante met deze beslissing haar bedrijf heeft uitgebreid. Feitelijk gaat het dan wel om de samenvoeging van twee bedrijven, maar dat leidt er wel toe dat het bedrijf van appellante wordt uitgebreid (naar de beoogde 270 melk- en kalfkoeien). Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De omstandigheid dat de buurman ging stoppen met het bedrijf en appellante de mogelijkheid had om dit bedrijf over te nemen en samen te voegen voor een efficiënter en toekomstbestendig bedrijf, maakt deze uitbreidingsbeslissing niet bedrijfseconomisch noodzakelijk. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De omstandigheid dat appellante vanwege de renovatie dieren heeft moeten wegdoen, maakt dit oordeel niet anders. Dit is namelijk een keuze van appellante als gevolg van de uitbreidingsbeslissing die, zoals hierboven is geoordeeld, niet navolgbaar is en om die reden niet kan worden afgewenteld op het collectief. Daar komt bij dat appellante op de zitting heeft toegelicht dat zij gelet op de renovatie niet in dieraantallen is gegroeid, maar dat zij wanneer zij een nieuwe vaars kreeg een melkkoe heeft afgevoerd. In zoverre lijkt het te gaan om een niet gerealiseerde groei in dieraantallen. In dat verband is het College ook van oordeel dat het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Anders dan de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245) waar appellante op de zitting naar heeft verwezen, zou het fosfaatrechtenstelsel hier wel geweld worden aangedaan als appellante voor de afgevoerde dieren wel compensatie zou krijgen. Appellante heeft haar bedrijf namelijk wel uitgebreid en wordt dan gecompenseerd voor dieraantallen (en daarmee fosfaatproductie) welke zij nooit eerder heeft gerealiseerd, wat tegen de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel ingaat.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Het College is van oordeel dat het bestreden besluit voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en geen sprake is van een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.