ECLI:NL:RVS:2020:2277
Raad van State — Uitspraak 


201905865/1/A3.
Datum uitspraak: 23 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. Stichting Behoud Lepelenburg en omstreken, gevestigd te Utrecht,
2. [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
3. [appellant sub 3], wonend te Utrecht, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud te noemen: de Stichting)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juni 2019 in zaak nr. 17/3816 in het geding tussen:
de Stichting
en
de burgemeester van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2017 heeft de burgemeester aan Lepeltje Lepeltje B.V. een evenementenvergunning verleend voor het evenement 'Lepeltje Lepeltje' op de locatie Park Lepelenburg van 21 juni tot en met 27 juni 2017.
Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft de burgemeester het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juni 2019 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2020, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en de burgemeester, vertegenwoordigd door A. Erdogan, zijn verschenen. Voorts is als derde-belanghebbende verschenen Lepeltje Lepeltje B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. M. Diepenhorst, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 6 februari 2017 heeft Lepeltje Lepeltje B.V. een evenementenvergunning aangevraagd voor het evenement 'Lepeltje Lepeltje'. Bij besluit van 7 april 2017 heeft de burgemeester de evenementenvergunning verleend en aan die vergunning diverse voorschriften verbonden. Het evenement werd, inclusief op- en afbouw, gehouden op de locatie Park Lepelenburg van 21 juni tot en met 27 juni 2017. Op het evenement werd livemuziek ten gehore gebracht. Op basis van de voorschriften verbonden aan de vergunning werd op vrijdag 23 en zaterdag 24 juni 2017 versterkt geluid ten gehore gebracht vanaf 12.00 uur tot 23.00 uur. De burgemeester heeft de verlening van de vergunning in bezwaar gehandhaafd.
De Stichting is het niet eens met verlening van de evenementenvergunning. De Stichting heeft als doel het behartigen van de belangen van de bewoners en andere belanghebbenden in de omgeving van Park Lepelenburg en het bevorderen van de instandhouding van de monumentale waarde van het stadspark Lepelenburg en van het direct daaraan grenzend openbaar groen. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn omwonenden van Park Lepelenburg. Ook zij zijn het niet eens met de verlening van de evenementenvergunning.
Het geschil ziet op de vraag of de burgemeester de evenementenvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen, waarbij de Stichting onder meer aanvoert dat de burgemeester onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de relevante belangen, dat hij daardoor een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt en dat hij zijn besluitvorming onvoldoende heeft gemotiveerd. De bezwaren van de Stichting zijn in hoger beroep beperkt tot het aspect van geluidhinder.
Hoger beroep
2.    De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de burgemeester in redelijkheid de evenementenvergunning heeft kunnen verlenen. De Stichting voert hiertoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voorafgaand aan de besluitvorming van de burgemeester geen zorgvuldig onderzoek naar de in acht te nemen geluidsnormen heeft plaatsgevonden. Zij wijst erop dat de burgemeester bij de beoordeling van de vergunningaanvraag zich slechts heeft beperkt tot kennisname van twee zienswijzen die naar voren zijn gebracht op het voornemen een evenementenvergunning te verlenen. De Stichting heeft in haar zienswijze gewezen op het zogeheten Zwartboek Buitenevenementen Utrecht en de nota "Evenementen met een luidruchtig karakter" van de Inspectie Milieuhygiëne Limburg (hierna: Nota Limburg). In de Nota Limburg is vermeld op welke wijze het geluidsniveau van evenementen op woningen kan worden vastgesteld. In deze nota is ook vermeld dat de maximaal toe te laten geluidsbelasting op de gevel kan worden aangepast indien bouwfysische eigenschappen van de woning daartoe aanleiding geven. Volgens de Stichting was de burgemeester bij het vaststellen van de maximale geluidsbelasting gehouden de normen zoals opgenomen in de Nota Limburg toe te passen. Ook was de burgemeester gehouden een inventarisatie te verrichten van de geluidsisolerende werking van de gevels bij de woningen rondom Park Lepelenburg. In dit verband wijst de Stichting op de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2346. Verder heeft de burgemeester volgens de Stichting in zijn besluitvorming ten onrechte geen oordeel gegeven over andere ingebrachte deskundigenrapporten, zoals het rapport "Binnenwaarden Geluid Lepeltje Evenement", het rapport "Geluidhinder Evenement Lepeltje Lepeltje" en de rapporten die door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) zijn opgesteld in het kader van twee elders in het land gehouden evenementen, te weten het evenement Hardshock in Zwolle en het evenement ‘Welcome to the village’ in Leeuwarden. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester de geluidsnormen niet heeft mogen baseren op de Beleidsregel geluidsnormen bij buitenevenementen en het advies van dB-Control dat aan die beleidsregel ten grondslag ligt, omdat het advies innerlijk tegenstrijdig is, en te weinig rekening is gehouden met de specifieke omgeving van Park Lepelenburg. Nu geen zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden, is de door de burgemeester verrichte belangenafweging onjuist, aldus de Stichting.
Wettelijk kader
3.    Artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 luidt: "De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegde orgaan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. het voorkomen of beperken van overlast;
c. de verkeersveiligheid;
d. de veiligheid van personen of goederen;
e. de zedelijkheid of de gezondheid of
f. de bescherming van het milieu."
Artikel 5:30, eerste lid, luidt: "In deze afdeling wordt onder evenement verstaan het geheel van activiteiten dat plaatsvindt bij een voor het publiek toegankelijke bijzondere gebeurtenis, al dan niet met een openbaar dan wel besloten karakter, op of aan de openbare plaats of het openbaar water […]."
Artikel 5:31, eerste lid, luidt: "Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement als bedoeld in artikel 5:30 te houden."
Beoordeling Afdeling
4.    In de uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1566, heeft de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1245,  overwogen dat op objectieve gronden niet valt vast te stellen wanneer een omwonende ten gevolge van een evenement onduldbare geluidhinder ondervindt. Het oordeel of geluidhinder onaanvaardbaar is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of de burgemeester aan de belangen die zijn gediend met de activiteit die dat geluid veroorzaakt, redelijkerwijs doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen, aldus de Afdeling.
4.1.    De burgemeester heeft in dit geval vergunning verleend voor het evenement ‘Lepeltje Lepeltje’, een kleinschalig driedaags evenement, een zogeheten ‘foodfestival’, waarbij culinaire gerechten worden aangeboden en waarbij het ten gehore brengen van muziek een ondergeschikte rol heeft.
De burgemeester heeft aan zijn besluit tot verlening van de evenementenvergunning ten grondslag gelegd dat Park Lepelenburg in de Nota evenementen en festivals in Utrecht, Beleid en actieplan 2009-2014 uitdrukkelijk als evenementenlocatie is aangeduid. Ten aanzien van het geluidsniveau heeft de burgemeester als voorschrift opgenomen dat op vrijdag 23 en zaterdag 24 juni 2017 versterkt geluid ten gehore mag worden gebracht vanaf 12.00 uur tot uiterlijk 23.00 uur. De eindtijd is ten opzichte van de vorige editie met een uur vervroegd. De burgemeester heeft voorts als voorschrift aan de vergunning verbonden dat de aanvrager verplicht is om tijdens het evenement continu geluidsmetingen te verrichten om ervoor te zorgen dat het volume niet boven de toegestane geluidsnorm van maximaal 80 dB(A) en 95 dB(C), te meten op 100 meter van de geluidsbron, gaat. De geluidsmetingen dienen te worden gerapporteerd in een logboek. De geluidsdragers moeten zo worden gepositioneerd dat deze zoveel mogelijk van de woningen af gericht zijn. De gemeente voert daarnaast tijdens het evenement zelf ook geluidsmetingen uit middels eigen meetapparatuur, waarbij op afstand de resultaten worden uitgelezen. Daarnaast dienen de toestellen en installaties op zo’n groot mogelijk afstand van de woningen te worden opgesteld en dient gebruik te worden gemaakt van geluidsarme of geluidsgedempte typen.
De vaststelling van de geluidsnormen heeft de burgemeester gebaseerd op de Beleidsregel geluidsnormen bij buitenevenementen. Hierin is bepaald dat bij een buitenevenement binnen de bebouwde kom door versterkte muziek maximaal een geluidsniveau van 80 dB(A) en 95 dB(C) geproduceerd mag worden. Dit niveau wordt gemeten aan de dichtstbijzijnde gevel van een woning, en in parken op loodrecht 100 meter afstand, waarbij de L(eq) gedurende 2 minuten wordt aangehouden.
Aan de Beleidsregel geluidsnormen bij buitenevenementen ligt het advies "Geluidsnormen en geluidsbeheersing bij evenementen Gemeente Utrecht" van het bedrijf dB-Control van 8 december 2008 ten grondslag. In het advies wordt bij de "analyse ring binnenstad", waaronder Park Lepelenburg valt, vermeld dat de locaties vlak buiten het centrum zich kenmerken door een afstand van tenminste enkele tientallen meters tussen podium en gevels van woningen, maar vaak enkele honderden meters. De geluidsnorm van 80 dB(A) op de gevel zou in veel gevallen te ruim zijn en overlast opleveren. Het streven naar een lager geluidsniveau op de gevel lijkt voor deze locaties beter in overeenstemming te zijn met de situering van de parken. Een geschikte vorm daarvoor is 80 dB(A) op een bepaalde afstand vanaf de bron, bijvoorbeeld 100 meter, aldus het advies. Ten aanzien van de locatie Lepelenburg vermeldt het advies het volgende:
"Het advies voor de geluidsnorm Lepelenburg is 80 dB(A) en 95 dB(C) op 100 meter afstand van de bron. Dit vereist een zorgvuldig uitgericht geluidssysteem om overschrijding te voorkomen. Grootschalige muziekevenementen die veel geluidsruimte nodig hebben zijn hier minder passend met deze geluidsnorm. Meten op 1.5 meter hoogte, tenminste 2 minuten zonder stoorlawaai. De voorkeursrichting van het podium bij het park Lepelenburg is nadrukkelijk vanuit de muziekkoepel richting zuidoosten. De reden hiervoor is het afstraalgedrag van een geluidsinstallatie. Hieronder is een afstraalpatroon weergegeven. Dit patroon is gemeten tijdens een testmeting aan een 40 kilowatt geluidsinstallatie in een open veld. Deze geluidsinstallatie is representatief voor veel kleinere en middelgrote evenementen. Aan de grafiek is te zien dat de meeste geluidsenergie in voorwaartse richting gaat. De minste energie is te meten onder een hoek van 120 tot 150 graden ten opzichte van de hoofdrichting (0 graden). De getallen 0 tot -25 geven het decibelniveau aan ten opzichte van de hoofdrichting. De absolute positie en de richting van de geluidsinstallatie is dus van groot belang. In de hoofdrichting van het park Lepelenburg zijn weliswaar ook woningen, maar die staan op grotere afstand vanaf de bron dan de woningen aan de zijkant van het park."
4.2.    De Afdeling is gelet op hetgeen onder 4.1 is weergegeven van oordeel dat de burgemeester de geluidsnormen voor het evenement ‘Lepeltje Lepeltje’ heeft mogen vaststellen op de wijze zoals hij dat heeft gedaan. De Afdeling overweegt hiertoe dat Park Lepelenburg in het beleid als evenementenlocatie is aangewezen en dat de burgemeester een onafhankelijk en deskundig bureau heeft ingeschakeld om onderzoek te doen naar en advies uit te brengen over de vast te stellen geluidsnormen. In het advies van dB-Control is ingegaan op de specifieke kenmerken van de locatie Park Lepelenburg en zijn op basis daarvan de geluidsnormen vastgesteld. Daarbij is ook rekening gehouden met lage bastonen door een afzonderlijke norm daarvoor vast te stellen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het advies van dB-Control niet zorgvuldig tot stand is gekomen en innerlijk tegenstrijdig is. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de Beleidsregel geluidsnormen bij buitenevenementen om die reden niet zou mogen worden toegepast.
Anders dan de Stichting betoogt, was de burgemeester niet gehouden de normen zoals vermeld in de Nota Limburg, in 1996 opgesteld door de Inspectie Milieuhygiëne, toe te passen. De Afdeling overweegt hiertoe dat geen wettelijke verplichting bestaat voor bestuursorganen om bij evenementen de Nota Limburg toe te passen. De burgemeester heeft er bewust voor gekozen om zijn beleid te baseren op een advies dat betrekking heeft op de specifieke evenementenlocatie Park Lepelenburg en niet op de Nota Limburg. Daartoe was hij ook niet gehouden. Dat in sommige andere gemeenten de Nota Limburg wel wordt toegepast, maakt het voorgaande niet anders.
Anders dan de Stichting betoogt, was de burgemeester evenmin gehouden een onderzoek te doen naar de geluidsisolerende werking van de gevels in de woningen rondom Park Lepelenburg. Uit de door de Stichting genoemde uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019 volgt niet dat ten behoeve van de beoordeling van een evenementaanvraag voor elke nabij gelegen woning een geluidonderzoek moet worden verricht. In die zaak is geoordeeld dat onduidelijk is waarom in het evenementenbeleid van de gemeente Oss de grens van gehoorschade voor het bezoekende publiek maatgevend is geacht voor het bepalen van de maximale geluidsnorm op de gevel van woningen. Niet is gebleken dat er in het evenementenbeleid rekening mee is gehouden wat die doorgerekende norm voor omwonenden betekent. Alleen in dat kader heeft de Afdeling geoordeeld dat het in de rede had gelegen onderzoek te doen naar de gevelisolatie van maatgevende woningen.
Ook anderszins bestaat er geen grond voor het oordeel dat  voorafgaand aan de besluitvorming van de burgemeester geen zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de in acht te nemen geluidsnormen. De burgemeester is in zijn besluitvorming ingegaan op de zienswijze die de Stichting heeft ingebracht. De burgemeester was niet gehouden om op elk argument te reageren. Wat betreft de door de Stichting ingebrachte deskundigenrapporten merkt de Afdeling op dat deze rapporten tot stand zijn gekomen na het besluit op bezwaar. De burgemeester kon in zijn besluitvorming hier dan ook niet op reageren. Wat betreft de twee overgelegde rapporten van de STAB merkt de Afdeling op dat deze rapporten zien op twee andersoortige evenementen die elders in het land zijn gehouden. Niet valt in te zien dat de burgemeester deze rapporten bij zijn besluitvorming had moeten betrekken.
Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester, toetsend aan genoemde geluidsnormen, kunnen beoordelen wat de geluidseffecten van het evenement zijn en op basis daarvan een afweging van belangen kunnen maken. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de geluidhinder bij dit evenement niet onaanvaardbaar is. Het belang van evenementen voor de stad Utrecht is in het beleid uitvoerig tot uitdrukking gebracht. Daarbij komt dat het hier een kleinschalig evenement betreft, waarbij het ten gehore brengen van muziek een ondergeschikte rol heeft. De burgemeester heeft voldoende rekening gehouden met de mogelijke geluidhinder voor omwonenden. Daarbij betrekt de Afdeling dat de burgemeester aan de vergunning geluidsvoorschriften heeft verbonden die, juist ter bescherming van de belangen van de omwonenden, strenger zijn dan het beleid voorschrift.
De conclusie is dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid de evenementenvergunning heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2020
818.