ECLI:NL:RVS:2020:2807
Raad van State — Uitspraak 


202002549/1/R4.
Datum uitspraak: 25 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend te Leusden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 april 2020 in zaken nrs. 19/1216 en 19/1228 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Leusden.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2018 heeft het college aan de gemeente Leusden een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van zes bomen op het perceel Liniedijk langs het Valleipark in Leusden. Het gaat om de bomen met nummers 1, 5, 6, 13, 17 en 39 (hierna: omgevingsvergunning voor het kappen).
Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 11 woningen op het perceel Weldamhof 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19 en 21 te Leusden (hierna: omgevingsvergunning voor het bouwen).
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college het door [appellant] tegen beide omgevingsvergunningen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 1 oktober 2019 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [appellant] daartegen ingestelde beroep het college in de gelegenheid gesteld om de door haar geconstateerde gebreken in het besluit op bezwaar te herstellen.
Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het besluit van 5 februari 2019 aangepast door het besluit van 11 september 2018 te herroepen voor zover dit betrekking heeft op boomnummer 5.
Bij einduitspraak van 9 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 5 februari 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het ziet op de omgevingsvergunning voor het kappen en het beroep tegen het besluit van 29 oktober 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[vergunninghoudster] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door H. van Gogh, G.J. Vooren en C.R.M. Bolscher, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. H.S. Kleemans, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De omgevingsvergunning voor het bouwen betreft de laatste fase van het project Valleipark aan de rand van Leusden. In deze fase worden een rij van vijf woningen en een rij van zes woningen gebouwd. De woningen worden gerealiseerd langs de Liniedijk, die als rijksmonument en onderdeel van de Grebbelinie is beschermd. Om de bouw mogelijk te maken is een omgevingsvergunning voor het kappen verleend voor de kap van vijf bomen aan de Liniedijk.
De achtertuin van [appellant] grenst aan de Liniedijk. Hij heeft vanuit zijn achtertuin direct zicht op de Liniedijk.
Belanghebbendheid
2.    [vergunninghoudster] stelt dat de rechtbank [appellant] ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt, omdat hij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de besluiten met betrekking tot het bouwen van de woningen en het kappen van de bomen. Volgens haar ligt de woning van [appellant] ligt op ongeveer 60 m van de te bouwen woningen en ongeveer 40 m van de te kappen bomen. Zij stelt dat [appellant] geen zicht heeft op genoemde locaties, omdat tussen zijn woning en de locaties een bosstrook en de Liniedijk zijn gelegen. Zowel de bomen als de woningen staan (gepland) aan de andere kant van de Liniedijk en de bosstrook, aldus [vergunninghoudster]
2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
2.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
2.3.    De achtertuin bij de woning van [appellant] grenst aan de Liniedijk. In het verlengde van de achtertuin zijn aan de andere kant van de Liniedijk de woningen aan de Weldamhof gepland. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de hoogte van de Liniedijk 3 m boven maaiveld is, hetgeen gelijk is aan de eerste verdieping van de woning van [appellant]. [vergunninghoudster] heeft ter zitting gesteld dat de geplande woningen een bouwhoogte hebben van 10,1 m. Gelet op de hoogte van de dijk en het zicht op de geplande woningen en de te kappen bomen tussen die woningen en de achtertuin van [appellant], ondervindt [appellant] feitelijke gevolgen van de besluiten. Hetgeen [vergunninghoudster] heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat deze gevolgen niet van enige betekenis zijn. De rechtbank heeft [appellant] terecht als belanghebbende aangemerkt.
Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning voor het kappen van bomen
3.    De rechtbank heeft het besluit van 5 februari 2019 vernietigd, voor zover dat zag op de omgevingsvergunning voor het kappen van 6 bomen. Dit onderdeel van de aangevallen uitspraak wordt door [appellant] niet bestreden. Het college heeft bij besluit van 29 oktober 2019 het besluit van 11 september 2018 herroepen voor zover dit betrekking heeft op het kappen van boom nummer 5. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het kappen van de overige 5 bomen in stand gelaten. Volgens [appellant] heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 29 oktober 2019 ten onrechte ongegrond verklaard. Ter beoordeling staat de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de omgevingsvergunning voor het kappen van de overige 5 bomen in stand kon worden gelaten.
4.    Artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening 2012 Gemeente Leusden (hierna: Bomenverordening) luidt: "Burgemeester en wethouders stellen een Groene Kaart met beschermde houtopstand vast. De kaart met bijbehorend register wordt indien noodzakelijk iedere 5 jaar herzien. De kaart en het bijbehorend register bevatten een samenhangend geheel van de volgende houtopstanden:
a. bomenstructuren;
b. bospercelen op de Liniedijk;
c. bomen uit het landelijk Register van Monumentale Bomen van de Bomenstichting;
d. lokale monumentale en waardevolle bomen.
Artikel 3 luidt:
"1. Het is verboden beschermde houtopstand te vellen of te doen vellen.
2. Het bevoegd gezag kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.
[…]"
Artikel 4 luidt:
"1. Het bevoegd gezag kan de ontheffing om te vellen weigeren dan wel onder voorschriften verlenen.
2. Een ontheffing voor het vellen van een beschermde houtopstand kan, mits alternatieven voor behoud uitputtend zijn onderzocht, slechts bij uitzondering worden verleend:
[…]
d. indien sprake is van een boom uit bomenstructuur of van een boom uit bosperceel op de Liniedijk, een maatschappelijk belang of een duurzaam individueel belang opweegt tegen duurzaam behoud van de beschermde houtopstand.
[…]"
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het kappen van de bomen geen vergunning kon worden verleend, omdat het college geen uitputtend onderzoek heeft verricht naar alternatieven voor behoud. Hij voert daartoe aan dat het college had moeten beoordelen of een aanpassing van de plannen mogelijk was, waardoor de bomen zouden kunnen worden behouden, bijvoorbeeld door de bouw van lagere of andersoortige woningen. Ook kunnen de bomen volgens [appellant] worden behouden door een andere opstelling van de hijskranen. Volgens hem is het college bij de beoordeling van de opstelling van de hijskranen uitgegaan van een verkeerde verkeerssituatie, omdat de Weldamhof niet aansluit op de Breckelenkamp. Volgens hem is hierdoor een opstelling van de hijskranen aan de zijgevel van de voorziene woningen mogelijk. Ook is het college niet ingegaan op de vraag of het gebruik van een ander type hijskraan tot het behoud van de bomen kan leiden, aldus [appellant].
5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het kappen van bomen beleidsruimte, zij het binnen de kaders van de onder 4 vermelde Bomenverordening. Op grond van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening kan ontheffing worden verleend voor het vellen van een beschermde houtopstand in het geval de alternatieven voor behoud van de bomen uitputtend zijn onderzocht.
5.2.    Ter plaatse van de geplande woningen geldt het bestemmingsplan "Herziening Valleipark 2013", vastgesteld op 11 april 2013. Op grond van dit bestemmingsplan is de bouw van de 11 woningen aan de Weldamhof toegestaan. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk, zodat in zoverre van de locatie van de woningen moet worden uitgegaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de ruimte voor het onderzoeken van alternatieven hierdoor minder groot is.
5.3.    Naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank heeft het college in het besluit van 29 oktober 2019 het uitputtend onderzoek naar de alternatieven beschreven. Het college heeft bij voormeld besluit bijlagen gevoegd waaronder een verslag van een gesprek tussen de projectontwikkelaar, de bouwaannemer en onderaannemer, een verklaring van een gemeentelijke bouwinspecteur en een verklaring van een groenbeheerder van de gemeente Leusden. Het college heeft gemotiveerd dat aan de Weldamhof te weinig ruimte is om de kraan veilig te positioneren in verband met de ontsluiting van bestaande woningen en dat het hijsen over openbare ruimte, personen en persoonlijke eigendommen onveilige situaties oplevert. Het laatst vermelde geldt ook voor de positionering van de kranen aan de zijgevels. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in verband hiermee de verkeerssituatie waarover [appellant] het heeft, geen verschil maakt. Ook heeft het college toegelicht dat andersoortige woningen of lagere bouw geen verschil maken, omdat daarvoor eveneens hijskranen nodig zijn en de bomen evenmin behouden kunnen worden. Het gebruik van een grotere of ander type hijskraan levert geen nieuwe mogelijkheden op. De bouwinspecteur van de gemeente onderschrijft dit standpunt. Volgens de bouwinspecteur heeft de positionering van de hijskranen aan achterzijde van de voorziene woningen de minste impact op de verkeerssituatie aan de Weldamhof en zorgt deze positionering voor de grootste veiligheid voor het bouwpersoneel en de bewoners uit de wijk. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college met het besluit van 29 oktober 2019 de alternatieven alsnog uitputtend heeft onderzocht en dit voldoende heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het kappen van de bomen geen vergunning kon worden verleend, omdat geen sprake is van een maatschappelijk belang dat opweegt tegen duurzaam behoud van de beschermde bomen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank te eenvoudig aangenomen dat sprake is van een maatschappelijk belang, omdat dit standpunt door het college onvoldoende is onderbouwd. [appellant] betoogt dat het college niet heeft aangetoond dat module D van het gemeentelijk Bomenplan 2012-2021 een vaste interne gedragslijn is. Verder bestaat in Leusden een grotere behoefte aan ouderen- en starterswoningen in plaats van aan de vergunde eengezinswoningen, aldus [appellant].
6.1.    Naast de voorwaarde dat op grond van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening uitputtend onderzoek naar alternatieven moet zijn verricht, moet op grond van dit artikel sprake zijn van een maatschappelijk belang dat opweegt tegen duurzaam behoud van de beschermde houtopstand.
6.2.    Bij de vaststelling van het onder 5.2 vermelde bestemmingsplan "Herziening Valleipark 2013" is reeds aandacht besteed aan het maatschappelijk belang van de woningen. Verder heeft het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het kappen van de bomen module D van het Bomenplan 2012-2021 van de gemeente Leusden gehanteerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat module D van het Bomenplan in 2012 is vastgesteld en sindsdien als vaste gedragslijn wordt gebruikt voor de toetsing van vergunningaanvragen voor het kappen van bomen. Deze gedragslijn geeft invulling aan de uitvoering van de Bomenverordening en vermeldt op welke wijze de afweging van kapverzoeken moet plaatsvinden, zodat de afweging zo objectief mogelijk en uniform van opzet is. De module vermeldt wanneer een maatschappelijk belang de prioriteit hoog, middel of laag krijgt en in welke gevallen een ontheffing van het kapverbod kan worden verleend. Hoewel niet is vast te stellen of module D ten tijde van belang was gepubliceerd op de website van de gemeente Leusden, zodat niet met zekerheid te stellen is dat deze gedragslijn is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mag het college de gedragslijn desalniettemin volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2766). Het college heeft in het besluit van 11 september 2018 toegelicht dat bij bomen met een levensverwachting van meer dan vijf jaar ontheffing kan worden verleend bij een middel of hoge prioriteit. Het college heeft gesteld dat de ontwikkeling van de woningopbouw aan de Weldamhof de prioriteit hoog heeft, omdat het een project betreft met een groot sociaal economisch belang voor een langere termijn. Hierdoor kan ontheffing van het kapverbod worden verleend. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat door het college is overgenomen, staat verder dat in module D de projectmatige uitbreiding of inbreiding van woongebieden, zoals hier aan de orde, de prioriteit hoog hebben. Ook is opgemerkt dat in Leusden en omgeving een zeer grote vraag naar woningen bestaat, waaronder de woningen zoals hier aan de orde. Omdat het college heeft aangegeven waarom in dit geval is gekozen voor toepassing van de gedragslijn, is het besluit in zoverre voldoende gemotiveerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college het maatschappelijk belang van de 11 woningen voldoende onderbouwd. Dat ook behoefte is aan starters- en seniorenwoningen maakt, anders dan [appellant] stelt, niet dat geen sprake is van een maatschappelijk belang.
Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwen van de woningen in strijd is met het bestemmingsplan en met de goede ruimtelijke ordening, omdat het karakter van de Liniedijk wordt aangetast. Het college heeft bij het aanbieden van het bestemmingsplan aan de raad vermeld dat het beschermen van de natuurwaarden een uitgangspunt blijft. De verleende omgevingsvergunning voor bouwen is daarmee in strijd. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de standpunten in de brief van 22 oktober 2019 zijn aan te merken als nieuwe gronden. Volgens [appellant] heeft hij reeds in het beroepschrift gesteld dat bij de besluitvorming onvoldoende is gekeken naar het bijzondere karakter van de Liniedijk.
7.1.    Hoewel [appellant] terecht stelt dat zijn standpunten over natuurwaarden in de brief van 22 oktober 2019 niet zijn aan te merken als nieuwe beroepsgronden, kan deze hogerberoepsgrond op grond van het navolgende niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De omgevingsvergunning is namelijk verleend voor het bouwen van woningen op de gronden met de bestemming "Wonen" en niet op de gronden met de bestemming "Natuur" zoals de naastgelegen Liniedijk. Er is daarom geen sprake van aantasting van de natuurwaarden van de Liniedijk in strijd met het bestemmingsplan, zoals [appellant] stelt.
Het betoog faalt.
Overige hogerberoepsgronden
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken voor de door hem gemaakte kosten in bezwaar.
8.1.    Artikel 7:15, tweede lid, luidt: "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
Het derde lid luidt: "Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar."
8.2.    [appellant] stelt terecht dat de rechtbank geen proceskosten-veroordeling heeft uitgesproken voor de kosten in bezwaar. Echter, [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift niet verzocht om een kostenvergoeding, zoals vereist op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Ook anderszins heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij hierom heeft gevraagd voordat het college op het bezwaar heeft beslist. De door [appellant] gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft deze kosten dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.
Het betoog faalt.
9.    Voor zover [appellant] stelt dat de rechtbank het besluit op bezwaar volledig had moeten vernietigen, omdat het besluit onzorgvuldig zou zijn voorbereid door de gewekte schijn van partijdigheid, overweegt de Afdeling dat de rechtbank dit gebrek heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De tekst van dit artikel brengt mee dat het bestreden besluit in stand wordt gelaten indien belanghebbenden niet worden benadeeld door het passeren van het gebrek. De rechtbank heeft overwogen dat het feit dat de bezwaarschriftencommissie een conceptadvies alleen aan de projectleider gebiedsontwikkeling heeft voorgelegd en niet ook aan de andere partijen niet overeenkomstig de regels van hoor en wederhoor is. De rechtbank acht echter aannemelijk dat de andere partijen hierdoor niet zijn benadeeld en overweegt dat geen sprake is van een gebrek dat herstel behoeft. [appellant] heeft dit niet weersproken. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit op bezwaar ten onrechte niet volledig heeft vernietigd.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer,
in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
628.