ECLI:NL:RVS:2020:1993
Raad van State — Uitspraak 


201903960/1/A3.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 april 2019 in zaak nr. 18/5149 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de minister verzoeken van [appellant] om kennisneming van informatie niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 20 juni 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Louisse, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij afzonderlijke brieven van 14 juni en 29 november 2013 heeft [appellant] met een beroep op onder meer de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 verzocht om kennisneming van alle bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aanwezige gegevens over de Pacifistisch Socialistische Partij (hierna: PSP) of vergelijkbare partijen in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw en alle aanwezige gegevens over de Nederlandse Vrouwenbeweging (hierna: NVB) van de jaren veertig tot 2002.
Op 8 december 2017 heeft hij, in afzonderlijke brieven, met een beroep op onder meer de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, verzocht om kennisneming van alle bij de minister, de AIVD en de organisaties waarvoor de minister verantwoordelijk is aanwezige gegevens over Buzzcapture, Coosto, Kailax, Mhyli, Trovicor, Sitedata, Wiseguys Internet BV, PKI Electronic Systems Intelligence en Netscout Systems Inc, in verband met monitoring van sociale media.
2.    De minister heeft de verzoeken niet in behandeling genomen, omdat [appellant] volgens hem misbruik maakt van de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij misbruik van recht heeft gemaakt. De verzoeken met betrekking tot de PSP en de NVB zijn ingediend ten behoeve van een onderzoek naar en publicaties over de wijze waarop de AIVD met buitenparlementaire organisaties omgaat. De verzoeken met betrekking tot monitoring van sociale media zijn gedaan met als doel te gaan publiceren. Er is geen sprake van een mogelijke vernietiging van deze stukken, aldus [appellant].
Wetgeving
4.    Ten tijde van de besluiten van de minister was de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv) van toepassing. De relevante bepalingen van de Wiv en het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Toetsingskader
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3045), kan ingevolge artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het BW, de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij een bestuursorgaan ingediend verzoek, dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor ongegrondverklaring van een daartegen ingesteld beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
Eerdere uitspraken
6.    Ten aanzien van de gemachtigde van [appellant], [gemachtigde], heeft de Afdeling meermalen geoordeeld dat hij misbruik van recht heeft gemaakt, namelijk in de uitspraken van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478, 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3263 en de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3045. In deze uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat [gemachtigde] de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, te weten het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens, en dat sprake is van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers.
6.1.    Ten aanzien van [appellant] zelf heeft de rechtbank Den Haag twee keer geoordeeld dat hij misbruik van recht heeft gemaakt, namelijk in de uitspraak van 5 januari 2018, zaak nrs. 17/1279 en 17/198 (hierna: uitspraak 1) en de uitspraak van 25 april 2018, zaak nr. 17/5196 (hierna: uitspraak 2). Ook in deze zaken heeft [gemachtigde] [appellant] bijgestaan als gemachtigde. Tegen deze uitspraken heeft [appellant] geen hoger beroep ingesteld.
6.2.    In uitspraak 1 heeft de rechtbank overwogen:
"De door eiser ingediende verzoeken om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob en de Wiv die in deze procedure aan de orde zijn, maken deel uit van een groot aantal verzoeken. Zo is op 4 april 2016 niet alleen verzocht om inzage in de gegevens over het tijdschrift ‘Socialisme van Onderop', maar is, in exact gelijkluidende verzoeken, ook verzocht om inzage in de gegevens over acht andere tijdschriften. Op 10 april 2015 is niet enkel verzocht om beschikbare informatie ten aanzien van WISE [World Information Service on Energy], doch ook ten aanzien van 10 andere organisaties, eveneens met gelijkluidende verzoeken. […].
Het onderzoeksbureau waar eiser werkzaam voor is, [onderzoeksbureau], heeft een samenwerkingsverband met Stichting Argus, de Stichting van de gemachtigde van eiser. Blijkens de website van de Stichting Argus, is er een nauwe samenwerking tussen de stichting en [onderzoeksbureau]. […].
Nu ten aanzien van Stichting Argus is vastgesteld dat de Wob-verzoeken die in het licht van het doel van deze stichting zijn ingediend, zijn te kwalificeren als verzoeken die zijn gedaan met misbruik van recht, dient ook ten aanzien van verzoeken gedaan door eiser voor [onderzoeksbureau] te worden vastgesteld dat sprake is van misbruik van recht. De rechtbank overweegt hierbij in het bijzonder dat eiser weliswaar heeft aangegeven dat hij de documenten opvraagt ten behoeve van publicatie van artikelen, maar dat hij deze stelling in het geheel niet heeft onderbouwd. Eiser heeft in de loop der jaren al veel informatie bij verweerder opgevraagd. Indien hij tot publicatie van artikelen had willen overgaan, is hij daartoe ruimschoots in de gelegenheid geweest. Ook is de rechtbank ambtshalve bekend met de werklast die de verzoeken van eiser en eisers gemachtigde verweerder oplevert. De verzoeken van eiser en zijn gemachtigde leggen een zeer groot beslag op de (personele) capaciteit van verweerder, zodanig dat van een structureel grote belasting kan worden gesproken."
6.3.    In uitspraak 2 heeft de rechtbank overwogen: "Het inzageverzoek in deze zaak, maakt deel uit van een (wederom) grote batch aan inzageverzoeken. Het gaat om negen gelijkluidende inzageverzoeken, gedateerd op 4 april 2016, ontvangen van eiser over verschillende onderwerpen. [...] Verweerder heeft gesteld dat het door eiser ingediende verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van de Wiv die in deze procedure aan de orde is, deel uitmaakt van een project om zoveel mogelijk documenten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te verzamelen en te voorkomen dat deze met toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd. Eiser beoogt het aanleggen van een digitaal schaduwarchief van de archieven van verweerders. Dit is niet betwist nu eiser en zijn gemachtigde niet ter zitting zijn verschenen."
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellant] heeft een eigen website, www.burojansen.nl. Daarop staat:
"Het Veiligheidsarchief is een project van Stichting Argus in samenwerking met [onderzoeksbureau] en bestaat sinds de zomer van 2013. Doel van het archief is het blootleggen van theorie, praktijk, effectiviteit, rechtmatigheid (zowel ten aanzien van nationale als internationale wetgeving en verdragen) van het werk van inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland. Dit onderzoek wordt op verschillende manieren uitgevoerd. […].
U kunt bijdragen aan dit project door ons te steunen, inzageverzoeken in te dienen, documenten te analyseren, onderzoek te promoten en/of zelf onderzoek te doen. Voor vragen, opmerkingen en aanvullingen kunt u contact opnemen met [gemachtigde] en/of [onderzoeksbureau]. […]."
Hieruit blijkt dat er een nauwe samenwerking bestaat tussen [appellant] en [gemachtigde]. [gemachtigde] heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat ze waar mogelijk samenwerken. [appellant] is ook betrokken bij de website www.voorkomvernietiging.nl, die door [gemachtigde] wordt beheerd. Op die website staat:
"[onderzoeksbureau] wil voorkomen dat de immense archieven van de Nederlandse inlichtingendiensten waaronder de BVD en diverse militaire inlichtingendiensten) worden vernietigd. Wij roepen mensen daarom op om zoveel mogelijk dossiers op te vragen in het belang van onze veiligheid, democratische controle op de diensten, burgerrechten en kennis over de betrokkenheid van de inlichtingendiensten bij allerlei sociaal maatschappelijke, culturele en politieke en andere gebeurtenissen in binnen- en buitenland. De bevoegdheden van opsporingsdiensten en inlichtingendiensten zijn de afgelopen dertig jaar gestaag uitgebreid. […] Die successen, mislukkingen en andere zaken zitten in de archieven van de inlichtingendiensten. Grote delen van deze archieven worden naar de brandstapel gebracht, wij weten niet wat, want dat is ook geheim. […] Om te voorkomen dat de archieven vernietigd worden, roepen wij iedereen op om dossiers op te vragen om zo het archief veilig te stellen voor de toekomst. Wij publiceren een lijst wat u kunt opvragen […]."
7.1.    Het project bestaat dus uit het aanleggen van een schaduwarchief, waarin zoveel mogelijk stukken worden opgenomen uit het archief van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, met zowel onderwerpen uit het verleden als onderwerpen uit het heden en zeer recente verleden. Dat is hetzelfde project als het project waarvan de Afdeling in de drie uitspraken genoemd in 6 heeft geoordeeld dat [gemachtigde] met verzoeken die zijn ingediend ten behoeve van dat project misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 september 2017 heeft vastgesteld, brengt de aard van dat project met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. De verzoeken van [appellant] in deze zaak richten zich ook op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het archief en zijn zeer omvangrijk. Hij verzoekt immers om alle gegevens uit het archief van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten over de PSP, daarmee vergelijkbare partijen en de NVB en over monitoring van sociale media over een zeer ruime periode. De verzoeken hebben aldus een vergelijkbare strekking als de verzoeken op grond waarvan de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraken misbruik van recht heeft aangenomen. Deze strekking is conform het doel van het project, namelijk het verzamelen van zo veel mogelijk gegevens over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De verzoeken met betrekking tot de PSP en de NVB zijn ingediend in de zomer van 2013, dus op het moment dat het project is gestart. Dit is dezelfde periode als de oudste verzoeken van [gemachtigde] in de uitspraken van de Afdeling van 13 september 2017 en 19 september 2018. De verzoeken met betrekking tot monitoring van sociale media zijn van latere datum. Aangezien de websites nog steeds kunnen worden geraadpleegd, bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat [appellant] op dat moment gestopt was met het project.
7.2.    Met de rechtbank acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellant] de informatieverzoeken heeft ingediend ten behoeve van onderzoek en publicaties. De verwijzing naar vier artikelen op zijn website ter onderbouwing van het doel van de verzoeken met betrekking tot de PSP, vergelijkbare partijen en de NVB is daartoe onvoldoende, omdat in die artikelen geen onderwerp aan de orde is dat verband houdt met de gevraagde gegevens in die verzoeken.
Van de twee artikelen die [appellant] heeft overgelegd ter onderbouwing van het doel van de negen verzoeken met betrekking tot monitoring van sociale media gaat er slechts één over dit onderwerp. Een enkel artikel is evenwel onvoldoende om aannemelijk te maken dat [appellant] het verzoek heeft ingediend ten behoeve van onderzoek en publicaties.
De gepubliceerde artikelen staan bovendien niet in verhouding tot de hoeveelheid en omvang van de door [appellant] in de afgelopen jaren gedane verzoeken en de van de minister ontvangen informatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3263, onder 2.6.). Uit de informatie op de website van [appellant] blijkt ook dat er in die vele verzoeken zeer veel documenten zijn opgevraagd: "Op dit moment staan er ruim 3.500 pdf’s op deze website met rond de 50.000 aparte documenten die een omvang hebben van meer dan tienduizenden pagina’s, merendeels documenten die niet eerder openbaar waren. Het archief is qua vorm en toelichting volop in ontwikkeling. […]." Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat [appellant] tussen 2011 en 2018 in totaal 242 informatieverzoeken heeft ingediend en dat de afhandeling van een verzoek gemiddeld 150 uur kostte. Daar komt nog bij dat [appellant] de verzoeken met betrekking tot monitoring van sociale media op dezelfde wijze heeft ingediend als de verzoeken in de uitspraken van de rechtbank, zoals genoemd in 6.1 tot en met 6.3. Deze werkwijze komt neer op het indienen van exact gelijkluidende verzoeken, op dezelfde datum, over hetzelfde onderwerp, maar over steeds een ander bedrijf, tijdschrift of andere organisatie.
7.3.    Uit 7 tot en met 7.2 volgt dat de Afdeling het met de rechtbank ongeloofwaardig acht dat [appellant] een ander doel zou hebben dan het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens van en over de diensten om een schaduwarchief aan te leggen. Dat is een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid om Wiv-verzoeken in te dienen is verleend. Voorts is sprake van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Deze beide constateringen brengen met zich dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld in 5, zich voordoen, zodat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om Wiv-verzoeken in te dienen. Dat een aantal verzoeken is gedaan voordat de desbetreffende informatie mogelijk zou worden vernietigd, is onvoldoende voor een ander oordeel. Zoals op de website www.voorkomvernietiging.nl staat, is vaak niet bekend welke gegevens verwijderd zullen worden, maar worden voor de zekerheid zoveel mogelijk gegevens verzameld. Dat in het verleden zijn verzoeken wel in behandeling zijn genomen, betekent niet dat niet op een gegeven moment tot de conclusie kan worden gekomen dat [appellant] misbruik maakt van de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen.
7.4.    Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
280-851.
BIJLAGE
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
Artikel 80
1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […].
[…].
Burgerlijk Wetboek Boek 3
Artikel 13
1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
[…].
Artikel 15
De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.