ECLI:NL:CBB:2021:664
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/98
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 december 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante hebben een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.3
Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Het melkveebedrijf was oorspronkelijk  gevestigd aan de [adres] te [plaats 2] . Omdat de gemeente [gemeente] de bestemming van deze locatie wilde wijzigen is het bedrijf verplaatst naar de huidige locatie te [plaats 1] . Appellante hield tot 2009 melkvee op de huidige locatie. In 2014 is [naam 4] als vennoot van appellante toegetreden. Vanaf dat moment is appellante opnieuw melkvee gaan houden. Op 1 april 2014 hield appellante 33 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 42 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft op 11 mei 2006 een besluit ontvangen waaruit volgt dat een aanvraag Wet milieubeheer niet nodig is. Op 20 januari 2016 is aan appellante een Nbwvergunning verleend voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft facturen overgelegd waaruit blijkt dat zij in de periode van 8 maart 2014 tot en met 11 april 2015 57 stuks vee heeft aangekocht voor een totaalbedrag van € 27.037,50. Appellante heeft verder een koopovereenkomst van 1 september 2015 overgelegd ten behoeve van de aanschaf van een gebruikte melktank voor een bedrag van € 8.500,-.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 736 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert in beroep aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Anders dan verweerder opmerkt is in het geval van appellante geen sprake van uitbreiding van haar bedrijf. In het verleden exploiteerde appellante immers al een melkveehouderij met hogere dieraantallen. Vanwege de bedrijfsopvolging was het noodzakelijk om te investeren in het bedrijf en zodoende de melkveehouderij een nieuw leven in te blazen. Appellante voert aan dat het nooit de bedoeling is geweest om de veestapel verder uit te breiden. Appellante voert verder aan dat het hanteren van de peildatum van 2 juli 2015 in haar geval onredelijk is. In dat kader wijst appellante op de omstandigheid dat de uitstoot van fosfaat in vergelijking met de oude situatie niet is toegenomen. Als gevolg van het aantal toegekende fosfaatrechten is bovendien de financiële continuïteit van haar bedrijf in gevaar. Ter onderbouwing hiervan verwijst appellante naar een accountantsrapport van Accon Avm adviseurs en accountants. Het evenwicht tussen het doel van de regeling en de persoonlijke situatie van de familie [naam 5] is verstoord. De financiële gevolgen van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel zijn zo ernstig dat dit disproportioneel is.
4.2
Appellante voert in haar aanvullend beroepschrift aan dat zij weliswaar formeel niet voldoet aan de vereisten van de knelgevallenregeling, maar dat zij, gezien de bijzondere omstandigheden in aanmerking moet komen voor een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit niet evenredig is. Het evenwicht tussen het doel van de regeling en de persoonlijke situatie van familie [naam 5] is verstoord als gevolg van de gedwongen verplaatsing van het bedrijf. Verweerder houdt daar onterecht geen rekening mee. De financiële gevolgen van het van het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel precies op een moment dat appellante nog met de realisatie van de uitbreiding aan de slag was, zijn zo ernstig dat het disproportioneel is om haar géén extra fosfaatrechten toe te kennen. Appellante is vervolgens, als direct gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in ernstige financiële problemen gekomen. De gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel zijn voor appellante dusdanig ernstig dat dit niet de bedoeling kan zijn.
4.3
Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit II in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
4.4
Tot slot voert appellante aan dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich volgens verweerder in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Allereerst stelt verweerder zich op het standpunt dat niet duidelijk is of appellante op 2 juli 2015 de beschikking had over de vergunningen die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van de beoogde uitbreiding. De door appellante gedane investeringen zijn reguliere ondernemersbeslissingen waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante komen. Appellante is gaan uitbreiden in een periode waarin nieuwe productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Dat valt onder het reguliere ondernemersrisico. Voor zover appellante aanvoert dat in haar geval geen sprake is van een uitbreiding omdat ze een zelfde aantal dieren beoogt als dat zij in het verleden hield, merkt verweerder op dat leidend is wat appellante op het moment van haar uitbreidingsplannen op stal had staan en niet wat zij in het verleden mogelijk aan aantal dieren heeft gehouden. Gelet op het voorgaande is in het geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht.
5.2
Ten aanzien van de stelling van appellante dat haar ten onrechte geen ontheffing ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw, is verleend vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel, heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat appellante deze beroepsgrond voor het eerst bij haar aanvullende beroepschrift van 12 april 2021 heeft aangevoerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat gelet op het tijdstip waarop appelante dit betoog naar voren heeft gebracht, appellante in strijd heeft gehandeld met de goede procesorde. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat deze grond niet kan slagen omdat het algemeen belang van het behoud van derogatie gaat voor het individuele belang van appellante.
5.3
Verweerder meent verder dat in het bestreden besluit gemotiveerd is ingegaan op de door appellante naar voren gebrachte omstandigheden en haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Er is geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Voor zover nodig heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
5.4
Verweerder onderschrijft dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden en conformeert zich hierover aan het oordeel van het College.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 80 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 736 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (42 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar beslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing ten aanzien van haar bedrijfsvoering in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
Het College overweegt allereerst dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat
geen sprake is van uitbreiding omdat zij slechts de veestapel op het oude peil wil brengen en dus de uitstoot van fosfaat in vergelijking met de oude situatie niet is toegenomen. Allereerst is onduidelijk gebleven wat ” het oude peil” behelst. Appellante heeft niet gespecificeerd op welke periode of datum zij doelt. Evenmin heeft appellante informatie overgelegd over  daadwerkelijk gehouden aantal dieren in het verleden. De melding op grond van de Wet Milieubeheer van 2006, die kennelijk is gedaan in verband met een uitbreiding, biedt ook geen aanknopingspunt aangezien daarin dieraantallen ontbreken. De Nbw-vergunning tenslotte biedt evenmin duidelijkheid omdat daarin slechts de toegestane dieraantallen worden vermeld. Weliswaar wordt melding gedaan van een berekening van deposities in 2004, maar de berekening is niet overgelegd en bovendien wordt die depositie gesteld tegenover “de gewenste situatie” wat doet vermoeden dat de huidige situatie afwijkt van die in 2004. Het College gaat er bij de verdere beoordeling dan ook vanuit dat appellante een uitbreider is. In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen, met name niet over de Nbw-vergunning. Zoals het College eerder heeft geoordeeld is in gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Het College ziet geen aanleiding om van dit beginsel af te wijken.
6.2.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Vervolgens heeft appellante aangevoerd dat verweerder een ontheffing had moeten verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ondanks het feit dat deze beroepsgrond in een zeer laat stadium is aangevoerd, zal het College de grond beoordelen omdat verweerder ter zitting in staat is gebleken hiertegen verweer te voeren. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing kunnen komen. Anders dan in de zaak die tot de uitspraak van 9 maart 2021 heeft geleid (ECLI:NL:CBB: 2021:245), gaat het College ervan uit dat hier sprake is van een bedrijfsuitbreiding. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt om te oordelen dat de gevolgen van het bestreden besluit voor appellante – het niet kunnen afronden van de uitbreiding (en daarom een moeilijke financiële situatie) – zwaarder moeten wegen dan het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten in lijn met het fosfaatrechtenstelsel uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum tegen te gaan en zo derogatie voor Nederland te behouden. Dat appellante te maken heeft gehad met een (gedwongen) bedrijfsverplaatsing en financiële problemen, waardoor de melkveehouderij tijdelijk is gestaakt, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.4.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 21 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar en 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en 10 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten ruim 1 jaar en 7 maanden – heeft geduurd.
6.4.2
In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 jaar en 4 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 1 maand – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 16 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.411,76 (16/17 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 88,24 (1/17 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 88,24;
veroordeelt de verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.411,76;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.