ECLI:NL:CBB:2021:666
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1797
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 13 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Appellant is verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Op 19 september 2014 heeft appellant een aannemingsovereenkomst gesloten. Appellant heeft op 21 maart 2014 een financieringsovereenkomst gesloten. In oktober en december 2014 heeft appellant koopovereenkomsten gesloten voor de aankoop van twee melkrobots, de stalinrichting en voor een voerschuif en stalverzorger. In oktober 2014 is gestart met de bouw van een nieuwe stal. De nieuwe stal is in maart 2015 opgeleverd en in gebruik genomen.
2.3
Op 14 oktober 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een agrarisch bedrijfsgebouw voor het huisvesten van melkkoeien. Op 17 september 2014 verkreeg appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 132 melkkoeien en 70 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellant 74 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 3.977 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 4.031 kg in verband met een nadere vaststelling van de melkproductie.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2
Appellant stelt verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellant heeft in 2014 landbouwgrond gekocht en is eind 2014 begonnen met de bouw van de nieuwe stal, omdat de oude stal ongeschikt was voor het vee. De stal was in het voorjaar van 2015 gereed en is toen in gebruik genomen. Appellant wilde uitbreiden met eigen aanwas. Een verdubbeling van het aantal melkkoeien was nodig, gelet op de beoogde volledige bezetting van twee melkrobots. Appellant heeft nu fosfaatrechten verkregen voor 74 melkkoeien, maar de stal is gebouwd voor het houden van 132 melkkoeien. Hij staat nu voor een economisch zware opgave. Zijn bedrijf draagt een bijzonder zware financiële last. Ook is sprake van een groot probleem in de continuïteit van het bedrijf. Appellant heeft momenteel te maken met betalingsproblemen. Bedrijfscontinuering is met een negatieve liquiditeit niet realistisch. De aankoop van extra fosfaatrechten of teruggaan naar de veebezetting op 2 juli 2015 is niet haalbaar zonder te stoppen met het bedrijf. Er zijn geen andere maatregelen mogelijk en de ingediende stukken spreken voor zich. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellant een deskundigenrapportage van Flynth adviseurs en accountants van 8 juni 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust.  Hij wijst er - kort en zakelijk weergegeven - op dat het bedrijf op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte en dat appellant dus op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. Er is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Voor zover appellant tijdens de beroepsprocedure alsnog de benodigde vergunningen overlegt, geldt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Het bedrijf van appellant is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellant is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft hierdoor een groot risico genomen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellant te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellant niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat voor een deel van de uitbreiding fosfaatrechten zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 132 melkkoeien en 70 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en het vastgestelde 4.031 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (74 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
Het College stelt vast dat, anders dan verweerder heeft betoogd, appellant op de peildatum wel beschikte over de benodigde vergunningen en deze vergunningen heeft overgelegd. Het College verbindt daaraan geen gevolgen, nu verweerder ook gemotiveerd heeft uiteengezet dat, ook indien mocht blijken dat appellant wel over de benodigde vergunning, van een schending van artikel 1 van het EP geen sprake is. Voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last is in dat geval van belang op welk moment de investeringen zijn gedaan. Appellant heeft op 19 september 2014 een  aannemingsovereenkomst gesloten en is in oktober 2014 gestart met de bouw van de nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had ten tijde van zijn beslissing om de stal te verbouwen dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door hem beoogde forse uitbreiding naar 132 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee, een verdubbeling, en de daarmee gemoeide investeringen voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Dat er een bedrijfseconomisch noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding van het bedrijf is niet gebleken. De door appellant geuite wens om de stal aan de eisen des tijds aan te passen kan daar niet onder worden begrepen, maar is veeleer het gevolg van in het verleden gemaakte ondernemerskeuzes waarvan de gevolgen niet kunnen worden afgewenteld. Ook van andere dwingende redenen is niet gebleken.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellant is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen