ECLI:NL:RVS:2021:1096
Raad van State — Uitspraak 


202004070/1/R1.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Buzifac B.V., gevestigd te Budel-Dorplein, gemeente Cranendock,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2020 heeft het college krachtens de artikelen 29 en 37 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) vastgesteld dat op de locatie Hoofdstraat 1 en omgeving in Budel-Dorplein sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en dat spoedige sanering noodzakelijk is.
Tegen dit besluit heeft Buzifac B.V. beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2021, waar Buzifac B.V. vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. van Buuren, ing. M.F.T.G. Kantelberg en - via een videoverbinding - H. Veldhoen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       De Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant heeft op 31 januari 2019 van Kragten B.V. namens Buzifac B.V. een melding ontvangen voor het vaststellen van de ernst en spoed van de bodemverontreiniging met betrekking tot de locatie Hoofdstraat 1 en omgeving in Budel-Dorplein.
Op die locatie is in 1892 de Kempensche Zinkmaatschappij gevestigd. Na een reeks overnames wordt hier nog altijd zink geproduceerd. Het terrein dat hoorde bij de zinkfabriek omvatte in het verleden ook onder andere de haven, klaarvijvers, residubekkens en het gebied rondom de Verlegde Tungelroyse beek en de Tungelroyse beek. In het verleden zijn op grote delen van het toenmalige fabrieksterrein zinkassen gedeponeerd ter ophoging van het terrein en heeft er lozing plaatsgevonden op de vijvers en de beken. Op de locatie is een bodemverontreiniging in grond en grondwater ontstaan als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van de zinkfabriek. De locatie aan de Hoofdstraat 1 kan in de volgende locaties worden opgedeeld:
I. Fabrieksterrein;
II. Metalot-terrein;
III. Bekkens;
IV. Klaarvijvers;
V. Loozerheide;
VI. Haven;
VII. Terrein rond Tungelroyse beek.
Buzifac B.V. is eigenaar van onder meer de locatie Fabrieksterrein. Hier vinden de huidige bedrijfsactiviteiten plaats waarbij zink uit zinkerts wordt gewonnen en verwerkt.
In het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat ter plaatse van de locatie Hoofdstraat 1 en omgeving sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is vanwege de risico’s voor het milieu, alsook verspreidingsrisico’s. Het college heeft daarom bepaald dat binnen vier jaar na inwerkingtreding van het besluit moet worden begonnen met de sanering en dat binnen drie jaar een saneringsplan ter goedkeuring moet worden voorgelegd. Op de percelen en perceelgedeelten binnen de gevalscontouren heeft het college gebruiksbeperkingen van toepassing verklaard.
Intrekking
2.       Buzifac B.V. heeft ter zitting de beroepsgrond over de opgelegde gebruiksbeperkingen ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeft.
Inhoudelijk
3.       Buzifac B.V. betoogt dat het college de omvang van het geval van verontreiniging ten onrechte niet volledig heeft vastgesteld, omdat voor de locatie van voormalige gemeentelijke stortplaats en voor de locatie Bekkens vraagtekens zijn geplaatst bij de gevalscontour grondwater. Zij wijst erop dat er bij deze locaties verschillende gevallen van verontreinigingen aanwezig zijn en dat de afgrenzing tussen de omvang van deze verschillende verontreinigingen nu ten onrechte wordt doorgeschoven naar het nog op te stellen saneringsplan. Volgens haar hadden de locatie Bekkens en de locatie van de voormalige gemeentelijke stortplaats dan ook niet binnen de gevalscontour grondwater mogen worden opgenomen.
3.1.    Artikel 29, eerste lid, van de Wbb luidt: "Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid."
Artikel 37, eerste lid, luidt: "Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is."
3.2.    In het bestreden besluit staat dat sprake is van een geval van bodemverontreiniging dat veroorzaakt is door de (voormalige) bedrijfsactiviteiten, waaronder de natte gasreiniging, ter plaatse van en rond het fabrieksterrein en door de ophoging met zinkassen (het geval Buzifac B.V.).
Opgemerkt wordt dat de grondverontreiniging ter plaatse van voormalige gemeentelijke stortplaats aan de Fabrieksstraat ongenummerd, welke stortplaats deel uitmaakt van de locatie Metalot-terrein, niet tot geval Buzifac B.V. behoort. Een gedeelte van de grondwaterverontreiniging ter plaatse van de stortplaats is mogelijk wel veroorzaakt door uitloging uit het stortmateriaal, maar ook is er grondwaterverontreiniging afkomstig van het geval Buzifac B.V. aanwezig. Omdat niet duidelijk is welk deel van de grondwaterverontreiniging ter plaatse is veroorzaakt door uitloging uit het stortmateriaal en welk deel behoort tot het geval Buzifac B.V., staan hier in bijlage 3b vraagtekens bij de gevalscontour grondwater.
Wat betreft de locatie Bekkens staat in het bestreden besluit dat dit een sinds 1 augustus 2013 gesloten stortplaats betreft waarin afvalstoffen, voornamelijk jarosiet en afvalwaterneutralisatiegips, in de periode 1973-2000 zijn opgeslagen. Bekken 1 heeft in de jaren zeventig van de vorige eeuw gelekt, waardoor grondwater is verontreinigd met onder andere cadmium, zink en sulfaat. De eventuele grondverontreiniging en de ondiepe grondwaterverontreiniging als gevolg van lekkage van bekken 1 worden niet tot het onderhavig geval Buzifac B.V. gerekend. De grondwaterverontreiniging onder de bekkens is gedeeltelijk ontstaan door de bedrijfsactiviteiten van de zinkfabriek inclusief uitloging uit de zinkassen en gedeeltelijk door lekkage uit bekken 1. Deze grondwaterverontreinigingen zijn deels met elkaar vermengd. De gevalscontour grondwater is daarom onder een gedeelte van de bekkens getekend. Dit is geen exacte aanduiding tot waar de verontreiniging van Buzifac B.V. ter plaatse loopt, want dat moet nog nader worden onderzocht. Omdat niet duidelijk is welk deel van de grondwaterverontreiniging ter plaatse is ontstaan door lekkage uit bekken 1 en door het geval Buzifac B.V. staan hier in bijlage 3b vraagtekens bij de gevalscontour grondwater.
De Afdeling begrijpt het college zo dat de gevalscontour grondwater weergeeft tot waar de grondwaterverontreiniging van het geval Buzifac B.V. in ieder geval doorloopt.
3.3.    De Afdeling stelt voorop dat voor het vaststellen van de ernst van een bodemverontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering het niet noodzakelijk is dat de volledige omvang van de verontreiniging van het geval vaststaat. In dat verband verwijst zij naar haar uitspraken van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3573, en 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2021. Een geval van verontreiniging moet voldoende afgebakend zijn om een beslissing over ernst en spoedeisendheid te kunnen nemen. Hieraan wordt in deze zaak voldaan. Weliswaar verschillen partijen van mening over de door het college vastgestelde omvang van het geval Buzifac B.V., maar niet in geschil is dat het geval Buzifac B.V. een geval van ernstige bodemverontreiniging betreft, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
3.4.    De in het bestreden besluit door het college vastgestelde omvang van het geval van Buzifac B.V. moet echter wel juist zijn, in die zin dat binnen de vastgestelde omvang wel sprake moet zijn van aan het geval Buzifac B.V. toe te rekenen verontreinigingen.
Voor zover Buzifac B.V. in dit verband stelt dat de locatie Bekkens en de locatie van de voormalige gemeentelijke stortplaats niet binnen de gevalscontour grondwater hadden mogen worden opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft in de memo "Reactie provincie op melding ernst en spoed Nyrstar" van 16 april 2019 onder verwijzing naar verschillende rapporten en adviezen zeer uitgebreid gemotiveerd waarom hij van mening is dat de grondwaterverontreiniging ter plaatse van de Bekkens niet volledig kan worden toegeschreven aan de lekkage van de bekkens. Uit onderzoeksgegevens blijkt volgens het college dat de diepere grondwaterverontreiniging onder de bekkens afkomstig is van de zinkassen van het fabrieksterrein van Buzifac B.V., zodat een deel van deze locatie binnen de gevalscontour grondwater is opgenomen.
In de memo staat verder onder verwijzing naar het door Royal Haskoning opgestelde rapport "Actualiserend onderzoek en risicoanalyse voormalige stortplaats DIC-terrein te Budel" van 17 oktober 2011 dat de sterke verontreiniging in het grondwater ter plaatse van de voormalige gemeentelijke stortplaats niet is te relateren aan de voormalige stortlocatie, zodat ook deze locatie binnen de gevalscontour grondwater is opgenomen. Uit het door Kragten B.V. opgestelde rapport "Grondwatermonitoring 2019. Grondwaterkwaliteit Nyrstar Budel e.o." van 20 februari 2020, op welk rapport Buzifac B.V. ter zitting heeft gewezen, volgt eveneens dat ter plaatse van zowel de voormalige gemeentelijke stortplaats als de Bekkens het grondwater onder meer verontreinigd is als gevolg van zinkassen.
3.5.    Gelet hierop acht de Afdeling aannemelijk dat binnen de gehele gevalscontour grondwater, zoals opgenomen in het bestreden besluit, sprake is van bodemverontreiniging die behoort tot het geval Buzifac B.V. De Afdeling is van oordeel dat het college daarom de omvang van het geval van Buzifac B.V. juist heeft vastgesteld. De omstandigheid dat binnen deze gevalscontour ook verontreiniging afkomstig kan zijn van een andere bron, maakt dit oordeel niet anders. Het college heeft hierover op zitting toegelicht dat nog niet duidelijk is in hoeverre Buzifac B.V. aansprakelijk is voor alle saneringskosten en dat de vraagtekens bij de contouren enkel zien op deze vraag. Het nog op te stellen saneringsplan zal uitsluitsel moeten geven over de vraag in hoeverre anderen (mede) verantwoordelijk moeten worden gehouden voor de sanering.
Het betoog faalt.
3.6.    Voor zover Buzifac B.V. heeft gewezen op de uitspraken van de Afdeling van 11 oktober 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY9908, en 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1908, overweegt de Afdeling als volgt. In die zaken was er door het bevoegd gezag ingestemd met een saneringsplan zonder daaraan voorafgaand besluiten te nemen over de ernst en spoedeisendheid van de bodemverontreinigingen. Geoordeeld werd dat dit in strijd is met de Wbb. Deze situatie doet zich in de voorliggende zaak niet voor, omdat het college met het bestreden besluit niet heeft ingestemd met een saneringsplan maar heeft vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
Het betoog faalt.
3.7.    Voor zover Buzifac B.V. heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3959, overweegt de Afdeling als volgt. In die zaak was in het bestreden besluit, met welk besluit werd vastgesteld dat sprake was van drie gevallen van ernstige verontreiniging waarvan voor twee gevallen spoedige sanering noodzakelijk was, onder meer bepaald dat binnen twee jaar na inwerkingtreding van het besluit de exacte omvang van de interventiewaardecontour van de pluim grondwaterverontreiniging ingekaderd diende te zijn. Geoordeeld werd dat in het kader van het vaststellen van de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering artikel 37 van de Wbb niet de mogelijkheid biedt om deze opdracht te geven. Deze situatie is alleen hier niet aan de orde, omdat met het bestreden besluit een dergelijke opdracht niet is gegeven.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.       Het beroep is ongegrond.
5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
634.