ECLI:NL:RVS:2021:1093
Raad van State — Uitspraak 


202001056/1/R1.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Bescherming Erfgoed Zuid-Kennemerland, gevestigd te Heemstede (hierna: SBEZK),
appellante,
en
de raad van de gemeente Bloemendaal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Park Vogelenzang" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft SBEZK beroep ingesteld.
De raad heeft verweerschriften ingediend.
GGZ inGeest heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SBEZK heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2020, waar SBEZK, vertegenwoordigd door [gemachtigde A, [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de raad, vertegenwoordigd door mr. V.H.P.J. Lückers, ing. M.M.W. Pijpers, R.G.M. Everaadt, L. Verhees, N. Folkers en C. Koopmans, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting GGZ inGeest, vertegenwoordigd door mr. V. Leijh, advocaat [NAAM], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.       In het zuiden van Bennebroek is in Park Vogelenzang, de instelling GGZ inGeest gevestigd. GGZ inGeest wil haar gronden voor een deel opnieuw ontwikkelen, omdat een deel van het terrein vanwege beleidswijzigingen en bezuinigingen niet meer nodig is voor gebruik als zorgvoorziening. Op het terrein zal, zo is het voornemen van de gemeente, Park Vogelenzang ontwikkeld worden. Een groen woongebied met een accent op eengezinswoningen, waarbij de zorg op het terrein blijft via een "zachte zonering" en er ruimte is voor kleinschalige horeca/detailhandel in bijvoorbeeld de watertoren of de kerk. De bestaande monumentale panden op het terrein worden behouden en krijgen een nieuwe functie. Daarnaast zal door de sloop van zorgpanden ruimte worden gemaakt voor nieuwe (woon)bebouwing.
SBEZK kan zich niet met de beoogde ontwikkeling van een woongebied verenigen. Met name vreest zij een verhoogde stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid.
Ontvankelijkheid
2.       De raad en GGZ inGeest betwisten de ontvankelijkheid van het beroep en stellen in dit verband dat SBEZK sinds omstreeks 2013 geen feitelijke werkzaamheden meer heeft verricht. Daarvoor verwijst de raad naar de website van SBEZK zoals deze in april 2019 online was. Volgens de raad is pas na de vaststelling van het bestemmingsplan de website geheel vernieuwd. SBEZK is nieuw leven ingeblazen ten behoeve van het instellen van beroep.
2.1.    Artikel 8:1 van de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Het derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
2.2.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbenden kunnen opkomen, als tenminste een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
Bij de beoordeling van de feitelijke werkzaamheden moet worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de rechtspersoon heeft verricht voor of op de dag van het einde van de termijn waarbinnen tegen het besluit bezwaar kan worden gemaakt of rechtstreeks beroep kan worden ingesteld.
2.3.    Gelet op haar statuten stelt SBEZK zich ten doel: de bescherming en instandhouding van erfgoederen van bouwkundige of- geschiedkundige aard, als ook van natuurerfgoederen, in de regio Zuid-Kennemerland, alsmede al hetgeen direct of indirect met het vorenstaande verband houdt of daaraan dienstbaar kan zijn, alles in de meest ruime zin des woords.
2.4.    SBEZK heeft in haar brief van 11 april 2020 uiteengezet dat er de afgelopen jaren sprake is geweest van feitelijke werkzaamheden. De Afdeling stelt vast dat SBEZK, naast het voeren van juridische procedures sinds 2013 ook feitelijke werkzaamheden heeft verricht die bestonden uit onder meer het samen met andere instanties en deskundigen doen van onderzoek en het trachten om via publicaties en inspraak volgens de SBEZK onwenselijke ontwikkelingen tegen te houden. Ook werd overleg met bestuursorganen en politieke partijen gevoerd. De activiteiten gingen onder meer over de voorgenomen aanleg van de Duinpolderweg, het behoud van de voormalige buitenplaats De Hartekamp in Heemstede, het behoud van de schoorsteen op het terrein Park Brederode in Bloemendaal, het behoud van vitale waardevolle bomen met een monumentale uitstraling in de regio Zuid-Kennemerland, het behoud en bescherming van schilderwerk in de St Petrus LTS, de bescherming van de bleekvelden op Park Brederode, de bollenschuren in Kadijk en de Manpadslaan, het droogvallen van de slotgracht rond de ruïne van Brederode, het behoud van het Bennebroekbos, de bescherming van de Nederlands Hervormde Kerk aan de Binnenweg te Bennebroek en de kap van historisch waardevolle bomen op het voormalig landgoed Alverna in Aerdenhout. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze informatie. Aan de gestelde omstandigheid dat de website van SBEZK zoals deze in april 2019 online was, er geen blijk van gaf dat activiteiten werden ontplooid en dat de website pas na de vaststelling van het bestemmingsplan geheel is vernieuwd, komt in dit verband geen betekenis toe. SBEZK heeft uiteengezet dat het onderhoud van de oude website wat de software betreft te complex was en dat daarom in 2019 een nieuwe website is ontwikkeld met eenvoudiger te bedienen software.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat ook na 2013 feitelijke werkzaamheden zijn verricht en is de conclusie dat SBEZK mede gelet op haar statutaire doelstelling belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb is.
Intrekking
3.       SBEZK heeft ter zitting haar beroepsgrond dat in het bestemmingsplan niet is voorzien in voldoende parkeergelegenheid, ingetrokken.
Toetsingskader
4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Maximaal aantal woningen op grond van de planregels
5.       Artikel 16.1.1 van de planregels luidt:
"Het aantal wooneenheden binnen de bestemmingen 'Woongebied' en 'Gemengd' bedraagt maximaal 250."
Artikel 5.5, aanhef en onder a, luidt:
"Het bevoegd gezag kan voor de gronden met de aanduiding 'wetgevingzone - wijzigingsgebied' de bestemming 'Maatschappelijk' wijzigen in de bestemming 'Woongebied', met inachtneming van de volgende randvoorwaarden:
a. er worden niet meer dan 50 nieuwe wooneenheden toegevoegd aan het aantal zoals opgenomen in artikel 16.1;"
Wijzigingsbevoegdheid
6.       SBEZK betoogt dat in het bestemmingsplan ten onrechte een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen die het mogelijk maakt om bovenop de maximaal 250 woningen die bij recht mogelijk zijn gemaakt nog eens maximaal 50 woningen extra te bouwen in het plangebied. Volgens SBEZK ontstaat er bij gebruik van de wijzigingsbevoegdheid door die bebouwing een te grote verdichting van de parkachtige omgeving.
6.1.    De Afdeling overweegt dat het niet onderbouwde betoog van SBEZK geen aanleiding geeft voor de conclusie dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een uitbreiding met maximaal 50 woningen op zichzelf passend kan zijn in de omgeving, gelet op het op 26 januari 2017 vastgestelde Stedenbouwkundig Plan. Daarbij wijst de Afdeling erop dat aan het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 5.5 van de planregels de voorwaarde is verbonden dat voor de stedenbouwkundig ruimtelijke kenmerken wordt aangesloten bij het Stedenbouwkundig Plan.
Het betoog slaagt niet.
Verkeer
7.       SBEZK betoogt dat de verkeersafwikkeling van en naar het terrein door bewoners en bezoekers van het terrein niet voldoende is geregeld in het bestemmingsplan. Daarbij merkt SBEZK op dat de berekeningen, modellen en aantallen vervoersbewegingen die uitgebreid zijn verantwoord en onderbouwd in het rapport "Verkeers- en milieuonderzoek Park Vogelenzang Bennebroek" van Goudappel Coffeng van 29 november 2016 (hierna: het rapport van Goudappel Coffeng) niet aansluiten bij het rapport van Tauw van 18 oktober 2019. SBEZK stelt dat het rapport van Tauw onvolledig is en voorbijgaat aan het rapport van Goudappel Coffeng. Over de aanleg van de Duinpolderweg is nog geen definitief besluit genomen. Het bestemmingsplan houdt geen rekening met de aanleg van deze bovenregionale weg die een grote impact zal hebben op verkeer van en naar het plangebied.
7.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20), heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband bestaat tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.2.    De Afdeling stelt vast dat de doelstelling van SBEZK is gericht op de bescherming van erfgoederen van bouwkundige en geschiedkundige aard en ook van natuurgoederen. Op het punt dat SBEZK betoogt dat het extra verkeer als gevolg van de woningbouwontwikkeling in het plangebied niet volledig kan worden opgevangen op de wegen rondom het plangebied, overweegt de Afdeling dat de norm van een goede ruimtelijke ordening in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening in zoverre kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen die SBEZK behartigt.
7.3.    Gelet op het voorgaande kan deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.
Stikstofdepositie
8.       SBEZK betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat significant negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid uitgesloten kunnen worden, omdat de daling in het gasverbruik in de plansituatie ten opzichte van de referentiesituatie de toename in stikstofemissies en -depositie als gevolg van de verkeersgeneratie door het plan compenseert. In het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoek van Tauw is geen rekening gehouden met de woningen die via de wijzigingsbevoegdheid in artikel 5.5 van de planregels mogelijk kunnen worden gemaakt. SBEZK heeft ter zitting over het aanvullende onderzoek van Tauw van 3 juni 2020 "Stikstofdepositie-onderzoek park Vogelenzang" (hierna: het aanvullend rapport van Tauw) nog aangevoerd dat er daarin van uit is gegaan dat vier gebouwen worden gesloopt, te weten het Dienstencentrum, Eikendonck, Westerhout en De Linden, maar dat die sloop gelet op de plantoelichting geen zekerheid is. SBEZK heeft daarbij ook naar voren gebracht dat in dat onderzoek er van uit wordt gegaan dat het Herman Harmshofje wordt omgezet in reguliere woningbouw die niet op het gasnet zal zijn aangesloten. In de plantoelichting staat evenwel dat dit complex behouden blijft voor zorgfuncties, waardoor het gasverbruik niet zal veranderen.
8.1.    De raad stelt dat in het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoek naar stikstofdepositie geen rekening is gehouden met de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid en de daarin opgenomen mogelijkheid voor het realiseren van maximaal 50 extra woningen. In opdracht van GGZ inGeest is aanvullend onderzoek gedaan om inzichtelijk te krijgen of de via de wijzigingsbevoegdheid te bouwen 50 extra woningen passen binnen de geldende wet- en regelgeving over stikstofdepositie. Dit onderzoek heeft geleid tot het aanvullend rapport van Tauw. Tauw heeft de verspreiding en depositie van stikstof voor het gehele plan Park Vogelenzang, dus rekening houdend met in totaal 300 woningen, berekend met de geldende versie van het rekeninstrument AERIUS Calculator (versie 2019A). De conclusie die hieruit volgt, is dat bij een gasverbruik in de plansituatie van maximaal 230.000 m3 per jaar gesteld kan worden dat significant negatieve gevolgen voor de natuur uitgesloten zijn. De daling in het gasverbruik in de plansituatie ten opzichte van de referentiesituatie compenseert ook dan de toename in stikstofemissies en -depositie ten gevolge van de verkeersgeneratie door het plan. Aan de hand van de uitkomsten van het aanvullend rapport van Tauw heeft GGZ inGeest LBP Sight verzocht om te onderzoeken of een verbruik van maximaal 230.000 m3 per jaar aansluit bij de nieuwe situatie. In dat geval is immers aangetoond dat significant negatieve gevolgen voor de natuur als gevolg van het bestemmingsplan zijn uit te sluiten. LBP Sight heeft in de notitie van 28 mei 2020 de toekomstige situatie per pand onderzocht door een inschatting te maken van het te verwachten gasverbruik, mede gelet op de voorgenomen sloop van panden. Hieruit blijkt dat een uiteindelijk verbruik van minder dan 230.000 m3 per jaar realistisch is. De raad concludeert daarom dat in zowel de situatie met 250 woningen, als de situatie met 300 woningen de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie op 0,00 mol/ha/jaar uitkomt.
8.2.    De Afdeling overweegt dat in de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoeken geen rekening is gehouden met de extra woningen die bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid mogen worden gebouwd. De raad heeft het bestreden besluit op dat punt niet zorgvuldig voorbereid. De raad wijst in de eerst in beroep ingebrachte aanvullende onderzoeken, waaruit volgt dat ook als rekening wordt gehouden met maximaal 50 extra woningen, geen significant negatieve gevolgen zullen optreden voor het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid. Het geconstateerde gebrek in de totstandkoming van het bestreden besluit kan in dit geval, gelet op de uitkomst van die aanvullende onderzoeken, met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat SBEZK door de schending van artikel 3:2 van de Awb niet is benadeeld. SBEZK heeft in de beroepsprocedure voldoende gelegenheid gehad om op het aanvullend rapport van Tauw te reageren. Ook is aannemelijk dat eventuele andere belanghebbenden door het voorgaande niet zijn benadeeld.
8.3.    De meest nabije stikstofgevoelige habitats liggen op 1,2 km van Park Vogelenzang in het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid. In dit Natura 2000-gebied is sprake van overschrijding van de kritische depositiewaarde van stikstofgevoelige natuur.
8.4.    In het aanvullend rapport van Tauw staat dat in de plansituatie de volgende gebouwen zullen worden gesloopt om plaats te maken voor nieuwbouwwoningen en appartementen: het Dienstencentrum, de Eikendonck, Westerhout en De Linden. Het gasverbruik van deze gebouwen in de referentiesituatie bedraagt 125.062 m3 per jaar. Dit gasverbruik en de bijbehorende hoeveelheid NOx-emissies van 83,2 kg NOx/jaar vallen dus weg in de plansituatie. Het Herman Harmshofje wordt getransformeerd ten behoeve van reguliere woningbouw, waarbij wordt er van uit wordt gegaan dat deze dan niet meer op het gasnet is aangesloten. Hiermee verdwijnt dus ook nog 22.202 m3 gasverbruik en 14,8 kg NOx/jaar in de plansituatie. De resterende panden worden verduurzaamd.
8.5.    De Afdeling overweegt dat de raad, onder verwijzing naar het aanvullend rapport van Tauw, heeft toegelicht dat bepaalde gebouwen zullen worden gesloopt, zodat de daarmee samenhangende afname van het gasverbruik in samenhang met het duurzaam bouwen van nieuwe woningen de toename compenseert van de stikstofdepositie door extra verkeersbelasting als gevolg van het gebruik van het maximaal aantal te bouwen woningen op grond van het bestemmingsplan. Dat de informatie in het aanvullend rapport van Tauw over de sloop, dan wel het hergebruik van bestaande gebouwen niet geheel overeenstemt met de plantoelichting, leidt niet tot de conclusie dat niet aannemelijk is gemaakt dat de genoemde gebouwen zullen worden gesloopt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad zijn standpunt over de stikstofdepositie nu baseert op het aanvullend rapport van Tauw, dat dateert van na de vaststelling van het plan en dus ook van na de opstelling van de toelichting.
Ook verder geven de ter zitting naar voren gebrachte, niet onderbouwde, stellingen van SBEZK geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich in verband met de effecten voor het Natura 2000-gebied niet heeft mogen baseren op het aanvullend rapport van Tauw. De enkele constatering van SBEZK dat in het aanvullend rapport van Tauw is uitgegaan van aannames en niet van feiten betekent op zichzelf nog niet dat in de berekeningen van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Die aannames zijn, gelet op wat daar door de raad over naar voren is gebracht representatief te achten.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat significant negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid uitgesloten kunnen worden.
Het betoog faalt.
Behoud cultuurhistorische karakter
9.       SBEZK betoogt dat de gronden rond de "monumentale as" openbaar toegankelijk blijven, maar dat het onderhoud voor dit gebied niet bij de gemeente ligt. De term "monumentale as" verwijst naar de parkinrichting, waarbij een centrale wegstructuur van oudsher de "mannenkant" en de "vrouwenkant" van elkaar scheidde. Dat het onderhoud niet langer bij de gemeente berust acht SBEZK in strijd met het streven tot behoud van het cultuurhistorische karakter van het gebied. Een waarborg dat dit belangrijke gebied voor de gemeenschap in Bennebroek zo zal worden onderhouden dat het zijn representatieve functie als historische schakel in Bennebroek zal behouden, wordt daarmee niet in het plan geborgd.
9.1.    De raad stelt dat de suggestie dat er alleen zorg gedragen kan worden voor de instandhouding van cultuurhistorische waarden wanneer de gemeente de gronden beheert, onjuist is. De gemeente is geen eigenaar van de grond. Door het herbestemmen van de leegstaande cultuurhistorische bebouwing wordt gewaarborgd dat deze panden en de omgeving in stand kunnen blijven. De gemeente hecht groot belang aan het beschermen van de waarde die deze panden en de omgeving vertegenwoordigen. Er is echter geen aanleiding om te veronderstellen dat een private partij onvoldoende zorg zal dragen voor het in stand houden daarvan. Dit wordt geborgd in het bestemmingsplan door middel van de dubbelbestemming "Waarde - Gemeentelijk monument". Ook is de centrale as, inclusief gebouwen, aangewezen als gemeentelijke monument. Volgens de raad worden op die manier de monumentale en cultuurhistorische waarden voldoende beschermd via het bestemmingsplan en via specifieke wetgeving op dat vlak. De gemeente zal, aldus de raad, indien nodig, ook handhavend optreden.
Gelet op de toelichting van de raad ziet de Afdeling geen aanleiding  voor het oordeel dat het cultuurhistorische karakter in het plan onvoldoende is gewaarborgd.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.     Het beroep is ongegrond.
11.     De Afdeling ziet, gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding om te gelasten dat de raad het door SBEZK betaalde griffierecht vergoedt. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep ongegrond;
II.       gelast dat de raad van de gemeente Bloemendaal aan de Stichting Bescherming Erfgoed Zuid-Kennemerland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
91.