ECLI:NL:RVS:2020:1931
Raad van State — Uitspraak 


202000076/1/R4.
Datum uitspraak: 12 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], wonend dan wel gevestigd te Hooglanderveen, gemeente Amersfoort, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 november 2019 in zaak nr. 19/2100 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het laten gebruiken van de recreatiewoning aan de [locatie] te Zeewolde ten behoeve van de huisvesting van (buitenlandse) werknemers te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 maart 2019 heeft het college van [appellant] een bedrag van € 25.000,00 aan volgens het college verbeurde dwangsom ingevorderd.
Bij besluit van 17 april 2019 heeft het college, voor zover hier van belang, naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] het besluit van 24 september 2018 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 26 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 17 april 2019 en zijn beroep tegen het besluit van 28 maart 2019 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2020, waar [appellant A], bijgestaan door mr. T.F.M. Bremers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante B] is eigenaar van de recreatiewoning en verhuurt deze via [bedrijf A]. Naar aanleiding van een controle van een toezichthouder van de gemeente op 20 september 2018, stelt het college zich op het standpunt dat de recreatiewoning wordt gebruikt voor huisvesting van (buitenlandse) werknemers.
Vast staat dat het gebruik van de recreatiewoning voor niet-recreatief verblijf, zoals huisvesting van werknemers, in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatieterrein Horsterwold 2012". Op grond van dit plan rust op de gronden waarop de recreatiewoning is gelegen namelijk de bestemming "Recreatie-verblijfsrecreatie". Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen.
Het college heeft [appellant] bij het besluit van 24 september 2018 (hierna: het dwangsombesluit) gelast om binnen vier weken het gebruik ten behoeve van de huisvesting van (buitenlandse) werknemers te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze last is een dwangsom van € 25.000,00 verbonden. Omdat volgens het college uit een controle van 27 februari 2019 blijkt dat [appellant] niet aan de last heeft voldaan, heeft het college bij het besluit van 28 maart 2019 (hierna: het invorderingsbesluit) een volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd.
Bij het besluit van 17 april 2019 heeft het college het dwangsombesluit in stand gelaten. [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld. Omdat hij bezwaar had gemaakt tegen het invorderingsbesluit, had het beroep mede betrekking op dat besluit.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit het rapport van de controle op 20 september 2018 blijkt dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Dat alleen deze controle aan het dwangsombesluit ten grondslag is gelegd, betekent niet dat er onvoldoende reden was om handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [appellant] ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze naar voren te brengen voordat het invorderingsbesluit was genomen. Hij is hierdoor echter niet benadeeld, omdat hij in bezwaar en beroep voldoende gelegenheid heeft gehad om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. De rechtbank heeft dit gebrek daarom gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het college met het rapport van de controle op 27 februari 2019 aannemelijk heeft gemaakt dat de last niet is uitgevoerd, zodat de dwangsom is verbeurd. Uit dit rapport blijkt namelijk dat een Poolse man heeft verklaard in de recreatiewoning te wonen met nog vijf anderen, aldus de rechtbank.
Het dwangsombesluit
3.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Hij voert daartoe aan dat het dwangsombesluit is gebaseerd op de verklaringen van [persoon A], die in de recreatiewoning is aangetroffen, maar dat het college de juistheid van die verklaringen niet heeft gecontroleerd. [appellant] wijst er verder op dat [persoon A] heeft verklaard dat hij twee maanden in de recreatiewoning verblijft en dan teruggaat naar Polen. Bij de volgende controle op 14 november 2018 werd hij echter niet aangetroffen in de recreatiewoning, zodat zijn verklaring op dat punt onjuist is.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het dwangsombesluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat dit besluit naar aanleiding van slechts één controle is genomen, terwijl andere handhavingsbesluiten over recreatiewoningen in hetzelfde park op meerdere controles zijn gebaseerd.
3.1.    Volgens het rapport van de controle op 20 september 2018 was [persoon A] in de recreatiewoning aanwezig. Hij heeft verklaard dat hij via een uitzendbureau bij [bedrijf B] in Zeewolde werkt, dat hij "hier" twee maanden verblijft en dan teruggaat naar Polen, en dat hij vier medebewoners heeft die ten tijde van de controle aan het werk waren.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college met dit rapport aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt voor huisvesting van werknemers. Het enkele betoog dat het college de verklaringen van [persoon A] niet heeft gecontroleerd, geeft geen aanleiding om aan de juistheid van die duidelijke verklaringen te twijfelen. Overigens heeft het college in hoger beroep correspondentie tussen een medewerker van de gemeente en een medewerker van [bedrijf B]overgelegd, waaruit volgt dat [persoon A] ten tijde van de controle via een uitzendbureau voor dit bedrijf werkte. Dat [persoon A] tijdens de controle op 14 november 2018 niet in de recreatiewoning is aangetroffen, maakt zijn verklaring tijdens de controle op 20 september 2018 niet ongeloofwaardig en doet ook anderszins niet af aan de vaststelling van het college dat op 20 september 2018 sprake was van een overtreding.
Aangezien aannemelijk is dat de recreatiewoning op 20 september 2018 in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt voor huisvesting van in elk geval [persoon A], was het college niet gehouden om zijn verklaring over de andere bewoners te controleren en was een tweede controle evenmin nodig. Dat in andere, door [appellant] niet nader toegelichte gevallen meerdere controles zijn gehouden, brengt niet met zich dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, zijn in sommige gevallen meerdere controles nodig om een overtreding te kunnen vaststellen, maar in het huidige geval was één controle voldoende. Van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld is alleen al daarom geen sprake.
Het betoog faalt.
Het invorderingsbesluit
4.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij is benadeeld doordat hij niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over het voorgenomen invorderingsbesluit. Dit besluit is namelijk gebaseerd op de verklaring van [persoon B], die tijdens de controle op 27 februari 2019 in de recreatiewoning was aangetroffen. Als [appellant] in de gelegenheid was gesteld om een zienswijze naar voren te brengen, had hij [persoon B] kunnen bevragen over zijn verklaringen. Ten tijde van het invorderingsbesluit, dat een maand later is genomen, lukte het echter niet meer om contact met [persoon B] te krijgen, aldus [appellant].
4.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956, overweegt de Afdeling dat een bestuursorgaan een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan een invorderingsbesluit in de gelegenheid moet stellen om een zienswijze naar voren te brengen. Die zienswijze is niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar kan door de belanghebbende worden gebruikt om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn.
Vast staat dat het college [appellant] niet in de gelegenheid heeft gesteld om voorafgaand aan het invorderingsbesluit een zienswijze naar voren te brengen, zodat dit besluit in zoverre gebrekkig tot stand is gekomen. Dat verzuim kan worden hersteld. Het college heeft [appellant] naar aanleiding van zijn bezwaar in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord, maar hij heeft daarvan afgezien en verzocht om schriftelijk te mogen reageren op het rapport van de controle op 27 februari 2019, wat hij ook heeft gedaan. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] voldoende gelegenheid heeft gehad om eventuele bijzondere omstandigheden aan te dragen waarmee het college rekening had moeten houden. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat aannemelijk is dat [appellant] door het gebrek in het besluit van 28 maart 2019 niet is benadeeld en heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogen passeren.
De stelling van [appellant] dat hij [persoon B] had willen bevragen over zijn verklaringen, leidt niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft dit eerst in hoger beroep gesteld en op geen enkele manier aannemelijk gemaakt dat hij na het invorderingsbesluit alsnog heeft geprobeerd om contact met [persoon B] op te nemen en dat dit niet is gelukt. De Afdeling acht daarom niet aannemelijk dat, indien [appellant] in de gelegenheid was gesteld een zienswijze naar voren te brengen, hij [persoon B] zou hebben bevraagd. Ook in zoverre is dus niet aannemelijk dat [appellant] is benadeeld door het gebrek in het besluit van 28 maart 2019.
Het betoog faalt.
5.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het invorderingsbesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten en omstandigheden die daaraan ten grondslag liggen bevat omdat het rapport van de controle op 27 februari 2019 pas aan hem ter beschikking is gesteld nadat hij bezwaar had gemaakt tegen het invorderingsbesluit.
5.1.    In het invorderingsbesluit wordt verwezen naar de bevindingen van de controle op 27 februari 2019. Het enkele feit dat dit rapport niet is aangehecht, betekent niet dat de daarin geconstateerde feiten en omstandigheden niet aan het invorderingsbesluit ten grondslag zijn gelegd. Er is dus in zoverre geen aanleiding voor de conclusie dat het invorderingsbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] dan ook terecht geen aanleiding gezien om het invorderingsbesluit te vernietigen.
Het betoog faalt.
6.    [ appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat niet aannemelijk is dat de last niet is uitgevoerd. Hij voert daartoe aan dat de overweging van de rechtbank dat [persoon B] tijdens de controle op 27 februari 2019 heeft verklaard dat hij in de recreatiewoning woont met nog vijf anderen onjuist is. Volgens het rapport heeft hij namelijk verklaard dat er vijf mensen in de woning verblijven. [appellant] voert verder aan dat het dwangsombesluit volgens het verweerschrift van het college in beroep tot doel heeft om arbeidsmigranten die geen hoofdverblijf in Nederland hebben te weren. Aangezien in het rapport van de controle van 27 februari 2019 staat dat [persoon B] in de Basisregistratie Personen stond ingeschreven op een adres in Nijkerk, staat vast dat hij daar, en dus in Nederland, hoofdverblijf had. De last, of in elk geval de ratio daarvan, is dus niet overtreden, aldus [appellant].
6.1.    In het rapport van de controle op 27 februari 2019 staat dat [persoon B] de voordeur van de recreatiewoning opende. Hij verklaarde dat hij sinds een week in de recreatiewoning woont en van plan is nog een paar weken te blijven, totdat hij een huis in Bunschoten heeft gevonden en dat hij werkt bij Aware Food Group in Almere. De huur van de recreatiewoning bedraagt € 360,00 per persoon per maand, aldus [persoon B] volgens het rapport. In het rapport staan wisselende verklaringen van [persoon B] over het aantal medebewoners. Aanvankelijk zei hij dat hij alleen in de recreatiewoning woont, later dat er twee personen wonen. Toen de toezichthouder hem wees op het feit dat er zeven paar schoenen in de hal staan, ging [persoon B] naar binnen om te kijken en verklaarde hij dat er vijf mensen in de woning verblijven, aldus het rapport.
6.2.    De Afdeling stelt voorop dat het onderscheid tussen wonen en verblijven niet van belang is voor de vraag of uitvoering is gegeven aan de last. De last ziet immers op gebruik van de recreatiewoning voor huisvesting van (buitenlandse) werknemers. Dat in de uitspraak van de rechtbank staat dat [persoon B] heeft verklaard dat hij samen met nog vijf anderen in de recreatiewoning woont, terwijl hij volgens het rapport heeft verklaard dat er vijf mensen in de woning verblijven, betekent niet dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat aannemelijk is de last niet is uitgevoerd. Het gebruik van de recreatiewoning voor huisvesting van één werknemer is daarvoor immers al voldoende.
De Afdeling volgt [appellant] evenmin in zijn betoog dat de last alleen betrekking heeft op huisvesting van arbeidsmigranten die geen hoofdverblijf in Nederland hebben. Deze beperking kan niet worden afgeleid uit de last zelf. Bovendien volgt uit de motivering van het dwangsombesluit dat het college handhavend optreedt vanwege het gebruik van de recreatiewoning voor niet-recreatief verblijf. Gelet op de onder 6.1 weergeven bevindingen tijdens de controle - die [appellant] overigens niet betwist - is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de recreatiewoning werd gebruikt voor huisvesting van in elk geval [persoon B]. Dat [persoon B] in de Basisregistratie Personen stond ingeschreven op een ander adres in Nederland doet daaraan, gelet op de duidelijke en consistente verklaringen over zijn verblijf in de recreatiewoning, niet af.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de last niet is uitgevoerd, zodat de dwangsom is verbeurd.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
912.