ECLI:NL:CBB:2021:597
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1678
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , gemeente Borne, appellante
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.G. Elzinga en mr. A.H. Spriensma-Heringa),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) genomen besluiten over periode 1 tot en met 4 ingetrokken.
Bij besluiten van 24 maart 2018, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 30,- voor periode 1 en € 1.440,- voor periode 2 en aan appellante bonusgeldsommen toegekend van € 32,- voor periode 3, € 84,- voor periode 4 en € 147,- voor periode 5.
Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit 1 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit was gericht tegen de Regeling en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 3 januari 2019 heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Verweerder en appellante hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Elzinga. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vervolgens heeft appellante hierop gereageerd.
Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
3. Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden van 81 melkkoeien en 11 stuks jongvee naar 120 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante heeft op 25 april 2013 6 ha grond gekocht voor een bedrag van € 219.701,70. Appellante heeft op 31 oktober 2014 een nieuw mestopslagsysteem aangeschaft voor een bedrag van € 40.000,-. Appellante heeft op 15 december 2014 ammoniakrechten gekocht voor een bedrag van € 8.500,-. Appellante heeft op 11 mei 2015 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 40.000,-. Appellante heeft op 26 januari 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het houden van 120 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Deze vergunning is op 25 januari 2016 verleend. Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 98 melkkoeien en 10 stuks jongvee.
Omvang van het geding
4. Verweerder heeft bij de primaire besluiten 2 aan appellante heffingen opgelegd van in totaal € 1.470,- over perioden 1 en 2 en bonusgeldsommen toegekend van in totaal € 263,- over perioden 3, 4 en 5. Verweerder heeft de primaire besluiten 2 bij het besluit van 3 januari 2019 gehandhaafd. Gelet op de besluitvorming die aan dit besluit is voorafgegaan ziet het College aanleiding het beroep tegen het bestreden besluit eveneens gericht te achten tegen het besluit van 3 januari 2019. Uit de verklaringen van appellante ter zitting volgt dat zij geen belang meer heeft bij het beroep, zover gericht tegen het bestreden besluit. Het College zal daarom het beroep, zover gericht tegen dat besluit, niet-ontvankelijk verklaren.
Beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 3 januari 2019
5. Appellante betoogt in de eerste plaats dat verweerder de Regeling in haar geval buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Appellante is vanaf 2010 gaan investeren in het bedrijf en zij heeft deze investeringen in 2013 uitgebreid. De investeringen waren er onder meer op gericht om [naam 3] toe te laten treden tot de maatschap. [naam 1] is vervolgens geconfronteerd met een zeer zeldzame en ernstige spierziekte. De gevolgen van deze ziekte waren niet voorzienbaar, maar raken appellante wel fors. Appellante heeft als gevolg van de ziekte haar uitbreidingsinvesteringen op de peildatum nog niet volledig kunnen realiseren en ook de reguliere bedrijfsvoering heeft hiervan hinder ondervonden. De toetreding van [naam 3] werd na de ziekte van [naam 1] bedrijfseconomisch noodzakelijk om het verlies aan arbeid op te vangen. Vanwege de ziekte van [naam 1] heeft appellante het jongvee bij een opfokker gestald. Door deze bijzondere omstandigheden valt zij eveneens te onderscheiden van andere melkveehouders die zijn geconfronteerd met de Regeling. Appellante voert voorts aan dat in haar situatie met de knelgevallenregeling en de beperkte uitleg die daaraan door verweerder wordt gegeven de gestelde onevenredigheid niet wordt weggenomen. Appellante wijst in dit kader op de aankondiging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat zij om een conclusie heeft verzocht over het evenredigheidsbeginsel en de reactie van de voorzitter van de Afdeling op het rapport “Ongekend onrecht” van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (NJB 2021/101).
Appellante betoogt in de tweede plaats dat de opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) dan wel dat verweerder in haar geval de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet had moeten toepassen. Alhoewel de financiële gevolgen van de opgelegde heffingen relatief gering zijn, is het gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden van het geval, die in samenhang moeten worden bezien, niet evenredig dat zij ten volle wordt getroffen door de gevolgen van de Regeling. Zij wordt niet alleen geraakt door de opgelegde heffingen, maar ook door de gedwongen reductie van haar veestapel. Verweerder had haar ontheffing moeten verlenen tot het niveau dat zou zijn bereikt als de ziekte zich niet zou hebben voorgedaan, aldus appellante.
5.1.
Het College overweegt allereerst dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Dit maakt dat het College geen reden ziet om de Regeling als zodanig buiten toepassing te laten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5.2.
Niet in geschil is dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling van artikel 12 van de Regeling. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last of dat aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
5.3.
Appellante heeft met de door haar in de onderhavige procedure overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 EP. Het College overweegt hierover het volgende.
5.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.6.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.7.
Appellante heeft in de periode 2013 – 2015 geïnvesteerd in een forse uitbreiding van het bedrijf. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor de bedrijfsuitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak bestond. De wens om het bedrijf toekomstbestendig te maken is daarvoor onvoldoende. Dat appellante het bedrijf daarnaast heeft willen uitbreiden met het oog op toetreding van [naam 3] is begrijpelijk, maar vormt evenmin een grond om de noodzaak van de bedrijfsuitbreiding aan te nemen. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Daarbij komt dat appellante pas na de peildatum beschikte over een omgevingsvergunning voor het houden van de beoogde dieraantallen.
5.8.
Het College ziet evenmin aanleiding voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet en overweegt hiertoe als volgt.
5.9.
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:834), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.
5.10.
Niet in geschil is dat sprake is geweest van investeringen in de uitbreiding van het bedrijf die als gevolg van de ziekte van [naam 1] niet volledig konden worden benut. Het College begrijpt dat deze omstandigheden voor appellante een forse impact hebben gehad. Toch mocht verweerder zich, mede gelet op de hoogte van de heffingen, op het standpunt stellen dat de situatie van appellante niet dusdanig bijzonder is dat toepassing van de Regeling heeft geleid tot onevenredige gevolgen.
5.11.
De betogen slagen niet.
Slotsom
6. Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 3 januari 2019, is ongegrond. Het College ziet in het verloop van de procedure aanleiding om verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.335,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 23 februari 2021 en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting van 22 april 2021 met een waarde per punt van € 534,-).
Overschrijding redelijke termijn
7. Appellante heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8. Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit 1 ontvangen op 31 januari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met een jaar en ruim vier maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.
9. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar niet meer dan een half jaar in beslag genomen heeft, terwijl de behandeling van het beroep bijna twee jaar en tien maanden heeft geduurd. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 3 januari 2019, ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,- te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.335,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.