ECLI:NL:CBB:2021:505
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/172
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam 1] V.O.F. en
[naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] Agri Investments B.V.
, te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 11 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteerden tot eind 2015 een melkveehouderij op de locatie Eickhorstweg in America. Op 1 april 2014 hielden appellanten volgens de gecombineerde opgave 2014 op het bedrijf op de locatie in America 89 melk- en kalfkoeien en 83 stuks jongvee. Op 12 juni 2014 hebben appellanten een ander (leegstaand) melkveebedrijf gekocht in [plaats] voor € 2.425.000,- De levering daarvan vond plaats op 23 juni 2015. Appellanten hebben hun bedrijf verplaatst naar de aangekochte locatie in [plaats] en hebben in november 2015 hun dieren verhuisd naar de nieuwe locatie.
2.2
Op 11 mei 2015 is een melding als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van 175 melkkoeien en 100 stuks jongvee op de locatie in [plaats] . Op 3 juni 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een ligboxenstal en het bouwen van een veldschuur op de locatie in [plaats] . Op 1 oktober 2015  is een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor de locatie [plaats] voor het houden van 165 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee.
2.3
Op 2 april 2015 hebben appellanten een aanneemovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van een veldschuur en de verbouw van de bestaande rundveestal voor een bedrag van € 313.000,-. Op 8 april 2015 hebben appellanten voor een bedrag van € 7.605,- ammoniakrechten gekocht. De bouwwerkzaamheden zijn begonnen in april 2015. De stal is in november 2015 opgeleverd en gedeeltelijk in gebruik genomen en heeft een stalcapaciteit van 165 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. De overige werkzaamheden zijn in december 2015 afgerond. Vanaf medio 2017 is het bedrijf volledig grondgebonden.
2.4
Vennoot [naam 2] heeft gezondheidsproblemen waarvoor hij in behandeling is bij een reumatoloog.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hielden appellanten op het bedrijf, toen nog gevestigd op de locatie in America, 84 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 4.360 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten stellen dat het noodzakelijk was om het bedrijf te verplaatsen naar een andere locatie omdat er voor de locatie in America beperkingen bestonden voor de ontwikkeling van het bedrijf. Ontwikkeling was dringend noodzakelijk vanwege de gezondheidsproblemen van de vennoot [naam 2] . Deze omstandigheid maakt dat hij niet in staat is om in zijn eentje het melkveebedrijf draaiende te houden. Daardoor was ondersteuning door een extra arbeidskracht nodig. Ontwikkeling zou mogelijk maken dat zijn zoon, [naam 4] , volwaardig kon meedraaien op het bedrijf. Daarom is de locatie in [plaats] gekocht. Het toetreden van [naam 4] tot de vennootschap in mei 2018 moet dan ook worden gezien met oog op de ondersteuning van de werkzaamheden van zijn vader, vennoot [naam 2] , en niet zozeer als bedrijfsopvolging.
Appellanten benadrukken dat het aangekochte melkveebedrijf gerenoveerd moest worden. Vanwege de investeringen was enige schaalvergroting nodig om de aanpassing van het bedrijf haalbaar te maken. Appellanten wijzen er op dat, omdat de nieuwe locatie in [plaats] bij aankoop een stalcapaciteit had van 180 melkkoeien en 90 stuks jongvee, deze door appellanten na verbouwing van de ligboxenstal is teruggebracht tot 165 melkkoeien en 82 stuks jongvee. Het nieuw verworven bedrijf is dus niet uitgebreid. Appellanten hebben al in een vroegtijdig stadium investeringen gedaan voor de verplaatsing en uitbouw van het bedrijf en beschikten tijdig over alle voor de uitbouw benodigde overheidstoestemmingen. Dat pas na de peildatum, op 1 oktober 2015, een Nbw-vergunning is verleend klopt. Echter daarvóór gold voor de locatie in [plaats] een zogenaamde pre-PAS Nbw-vergunning. Op grond hiervan mochten appellanten het melkvee houden op de peildatum. De op 1 oktober 2015 verleende Nbw-vergunning ziet enkel op actualisatie van deze eerder bestaande toestemming.
De investeringen waren gericht op het houden van 175 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Omdat de stal pas in november 2015 is opgeleverd, was de veestapel op de peildatum echter nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Appellanten komen daarom fors fosfaatrechten tekort. Hierdoor kunnen zij de gerealiseerde stalcapaciteit niet benutten. Daarnaast hadden appellanten ook nog te maken met diergezondheidsproblemen na verhuizing van de dieren naar de nieuwe locatie in [plaats] .
Uit alles blijkt dat dit maakt er op het bedrijf sprake is van een individuele last die door de bijzondere omstandigheden op het bedrijf buitenproportioneel uitpakt. Appellanten verwijzen ter onderbouwing hiervan naar de financiële rapportage van AEC Uden administratie en consultancy van 13 december 2018 en de brief van ANB-AMRO van 17 december 2018.
Verweerder is volgens appellanten volledig voorbij gegaan aan de door hen aangevoerde bijzondere omstandigheden. Ook heeft verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd gezien waarin sprake is van een vergelijkbare situatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder merkt in dit verband op dat de door appellanten aangevoerde bijzondere omstandigheden niet maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat gezondheidsproblemen van [naam 2] het noodzakelijk maakten het bedrijf te verhuizen  is niet aangetoond. Evenmin dat het daardoor noodzakelijk was dat de zoon toetrad tot de vennootschap en dat het noodzakelijk was om uit te breiden. Voor wat betreft de niet tijdig gerealiseerde uitbreiding is het bedrijf van appellanten volgens verweerder onvoldoende individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden of beoogden uit te breiden. Verweerder wijst er op dat appellanten het bedrijf op de andere locatie wilden laten groeien van 89 melk- en kalfkoeien en 83 stuks jongvee naar 165 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. Op het moment dat appellanten hun uitbreidingsplannen maakten was het stelsel voorzienbaar. Appellanten hebben volgens verweerder daarmee dan ook een groot risico genomen. De gevolgen van deze keuzes dienen dan ook voor rekening en risico van appellanten te blijven. Uitbreiding ingezet met het oog op bedrijfsopvolging is volgens verweerder voorts niet als bedrijfseconomisch noodzakelijk aan te merken. Bovendien is de zoon pas op 8 mei 2018 toegetreden tot de vennootschap. Ook stelt verweerder dat omdat de Nbw-vergunning pas na de peildatum is verleend, er in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP.
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende in gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). Dat in dit geval geen sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals appellanten betogen, volgt het College niet. Uitgangspunt is dat appellanten  hebben ingezet op de uitbreiding van hun veestapel. Dat zij daarbij niet de volledige, oude, stalcapaciteit van het bedrijf in [plaats] hebben gebruikt maakt niet dat de groei van de veestapel niet als uitbreiding dient te worden aangemerkt. Dat geldt te meer nu de locatie in [plaats] toen appellanten dat kochten in juni 2014 leegstond.
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van AEC Uden administratie en consultancy van 13 december 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven. En in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 165 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.360 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (84 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel (stevig) financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van het bedrijf benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Het College vindt in de stukken geen onderbouwing voor de stelling van appellanten dat zij al op de peildatum – derhalve vóór de verlening van de Nbw-vergunning op 1 oktober 2015 – moeten worden geacht te beschikken over een toestemming op grond van de Nbw voor de locatie [plaats] voor de beoogde veebezetting. Voor zover echter moet worden aangenomen dat appellanten op de peildatum over de benodigde vergunningen beschikten, is van belang dat appellanten in april 2015 aanzienlijke investeringen hebben gedaan in de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de het bedrijf beperkt werd in de bedrijfsvoering op de oude locatie in America en dat de verplaatsing en uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was met oog op de gezondheidsproblemen van vennoot is door appellanten wel gesteld, maar onvoldoende onderbouwd. Niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor een beoogde, forse uitbreiding van 89 melk- en kalfkoeien en bijbehorende jongvee naar 165 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen