ECLI:NL:RVS:2021:846
Raad van State — Uitspraak 


202003478/1/R1.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Heerewaardevol, gevestigd te Heerewaarden, gemeente Maasdriel,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2020 in zaak nr. 18/3032 in het geding tussen:
Scheepswerf Heerewaarden B.V., gevestigd te Heerewaarden, gemeente Maasdriel,
en
minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2017 heeft de minister een verzoek van Stichting Geregelde Veerdiensten Heerewaarden Lith (hierna: GVHL) buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft de minister het door GVHL daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een watervergunning verleend aan de Stichting Heerewaardevol, de rechtsopvolgster van GVHL.
Bij uitspraak van 7 mei 2020 heeft de rechtbank het door Scheepswerf Heerewaarden B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 april 2018 vernietigd en het bezwaar van de Stichting Heerewaardevol tegen de beslissing van 30 augustus 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stichting Heerewaardevol hoger beroep ingesteld.
De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Scheepswerf Heerewaarden B.V. heeft desgevraagd een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2021, waar Stichting Heerewaardevol, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door [gemachtigde C] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E. Hodselmans en mr. J.H.G. Metsemakers, zijn verschenen. Voorts is Scheepswerf Heerewaarden B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en bijgestaan door [gemachtigde E], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.       Het fiets- en voetveer Heerewaarden-Lithse Ham wordt beheerd door Stichting Heerewaardevol. Het pontje vaart heen en weer over de Maas.
2.       Op 24 april 2017 heeft GVHL, rechtsvoorganger van Stichting Heerewaardevol, verzocht om een watervergunning voor het vervangen van vier stalen afmeerpalen op het perceel (water) kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie C, 1863 (thans: 2624), door vier hardhouten afmeerpalen inclusief een nieuw te maken vlonder te Heerewaarden. Bij besluit van 30 augustus 2017 heeft de minister deze aanvraag om een watervergunning buiten behandeling gesteld. Hiertegen heeft stichting GVHL bezwaar gemaakt. Bij besluit van 23 april 2018 heeft de minister dat bezwaar gegrond verklaard en aan Stichting Heerewaardevol (opvolger van GVHL) een watervergunning verleend voor het plaatsen van vier hardhouten afmeerpalen. De vergunning ziet nadrukkelijk niet op het vervangen (en dus verwijderen) van de vier stalen afmeerpalen.
3.       Scheepswerf Heerewaarden B.V. heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 23 april 2018. De rechtbank heeft het beroep van de Scheepswerf gegrond verklaard, het besluit van de minister van 23 april 2018 vernietigd en het bezwaar van GVHL tegen de beslissing van de minister van 30 augustus 2017 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Hiertoe heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat GVHL geen belanghebbende was bij het verzoek om een watervergunning, omdat niet aannemelijk was dat GVHL (privaatrechtelijke) toestemming zou krijgen om de meerpalen aan te leggen en daarna daarvan gebruik te maken. De aanvraag van GVHL om een watervergunning was volgens de rechtbank dan ook geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat de minister het bezwaar van GVHL tegen het besluit van 30 augustus 2017 niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dit brengt volgens de rechtbank met zich dat de minister ten onrechte een watervergunning aan stichting Heerewaardevol heeft verleend.
4.       Stichting Heerewaardevol en de minister kunnen zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank.
Het incidenteel hoger beroep van de minister
Ontvankelijkheid
5.       De minister heeft op 31 augustus 2020 beoogd incidenteel hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van de rechtbank.
5.1.    Artikel 8:110, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald."
5.2.    De stichting heeft op 18 juni 2020 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling stelt vast dat de minister met het incidenteel hoger beroep hetzelfde doel nastreeft als de stichting, namelijk dat het hoger beroep van de stichting slaagt. De gronden van de minister geven er slechts blijk van dat de minister wil bereiken dat het hoger beroep van de stichting slaagt. Het instellen van incidenteel hoger beroep beïnvloedt daarom in zoverre niet de processuele positie van de minister in hoger beroep. De brief van de minister kan daarom niet worden aangemerkt als een incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681). De brief van de minister dient daarom als een principaal hoger beroepschrift te worden aangemerkt. Nu de termijn voor het instellen daarvan op 18 juni 2020 is geëindigd, is het niet tijdig ingediend. De minister heeft geen feiten of omstandigheden gesteld in verband waarmee redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest. De Afdeling zal het hoger beroep van de minister daarom niet-ontvankelijk verklaren.
5.3.    De minister is wel van rechtswege partij in deze procedure. De Afdeling betrekt daarom het hoger beroepschrift in de procedure als ware het een nadere uiteenzetting over de zaak als bedoeld in artikel 8:43, tweede lid, van de Awb.
Het hoger beroep van stichting Heerewaardevol
6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet als belanghebbende bij de aanvraag om de watervergunning kon worden aangemerkt. Hiertoe voert de stichting aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoering van de gevraagde activiteit in de weg staat.
6.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
6.2.    Als hoofdregel geldt dat een aanvrager om een vergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. In de jurisprudentie van de Afdeling is op deze regel een uitzondering gemaakt voor situaties waarbij op voorhand duidelijk is dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt. Dan is de aanvrager geen belanghebbende en is zijn verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb (vergelijk de uitspraken van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198; voorzieningen op gronden Staat, 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717; het bouwen van een bouwwerk en 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3048; het vellen van een houtopstand).
6.3.    In dit geval strekt de gevraagde watervergunning tot het plaatsen van vier hardhouten afmeerpalen op gronden (water) die eigendom zijn van de Staat. In de beschikking staat dat de stichting privaatrechtelijke toestemming dient te verkrijgen bij het Rijksvastgoedbedrijf alvorens tot de plaatsing van de afmeerpalen kan worden overgegaan. De minister stelt terecht dat ten tijde van het bestreden besluit niet op voorhand ervan uit kon worden gegaan dat deze privaatrechtelijke toestemming niet zou kunnen worden verkregen. Om die reden bestond dan ook op voorhand geen aanleiding om aan te nemen dat de gevraagde voorzieningen niet zouden kunnen worden gerealiseerd. Er bestond ten tijde van het bestreden besluit dus geen grond voor het oordeel dat de stichting geen belanghebbende was bij de aanvraag. De minister heeft het verzoek om de watervergunning dan ook terecht in behandeling genomen bij de beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog van de stichting slaagt.
6.4.    Voor zover de scheepswerf aanvoert dat de stichting ook haar toestemming dient te verkrijgen, overweegt de Afdeling, wat daar ook van zij, het volgende. De minister heeft toegelicht dat pas op 25 juli 2018 voor het eerst een recht van erfpacht is gevestigd op het waterperceel nr. 2624 ten behoeve van Holding scheepswerf Heerewaarden. Gelet hierop en het ex-tunc karakter van de beoordeling bij het besluit op bezwaar stelt de minister terecht dat voornoemd recht van erfpacht geen rol kon spelen bij het besluit van 23 april 2018.
Het betoog van de scheepswerf slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van de scheepswerf tegen het besluit van 23 april 2018 beoordelen.
Het beroep van de scheepswerf
Intrekking
8.       Ter zitting heeft de scheepswerf haar beroepsgrond over de rechtsopvolging van GVHL door stichting Heerewaardevol ingetrokken. Ook de beroepsgrond dat niet duidelijk is voor welke locatie de watervergunning is verleend, heeft zij ter zitting ingetrokken.
Wijziging van de aanvraag
8.1.    Voor zover de scheepswerf betoogt dat het besluit is voorbereid in strijd met het recht, omdat de wijzigingen in de aanvraag dusdanig waren dat sprake was van een nieuwe aanvraag en niet enkel een gewijzigde aanvraag, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0758), is het bevoegd gezag gerechtigd, en in bepaalde gevallen zelfs verplicht, om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag echter zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde plan kan worden gesproken, dient daarvoor een nieuwe aanvraag te worden ingediend.
Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 10 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF0323) is geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van ondergeschikte aard is en dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord.
8.2.    Per e-mailbericht van 12 april 2018 is aan de minister bericht dat de aanvraag niet langer werd ingediend door GVHL, maar door stichting Heerewaardevol. Verder is per e-mailbericht van 13 april 2018 een gewijzigde tekening overgelegd en aangegeven dat de vergunningaanvraag nog enkel ziet op het vervangen van de vier stalen afmeerpalen door vier hardhouten afmeerpalen en het plaatsen van een (verbods)bord op de oever van de Bol. Niet langer werd verzocht om de aanleg van een vlonder.
8.3.    In hetgeen de scheepswerf heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de genoemde wijzigingen niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat de wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag een beperkte strekking hebben en minder ruimtelijke gevolgen meebrengen. De scheepswerf heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij of andere derden door de desbetreffende wijzigingen of gang van zaken in hun belangen zijn geschaad. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister een nieuwe aanvraag voor de watervergunning had moeten verlangen van stichting Heerewaardevol. Gelet hierop kan het betoog van de scheepswerf niet slagen.
Uitvoerbaarheid watervergunning
9.       De scheepswerf betoogt dat tot op heden nog steeds geen privaatrechtelijke toestemming van het Rijksvastgoedbedrijf is verleend aan de stichting om gebruik te mogen maken van het relevante waterperceel. Daarnaast is de plaatsing van de vergunde afmeerpalen volgens de scheepswerf fysiek niet mogelijk, vanwege de bestaande stalen afmeerpalen van de scheepswerf.
9.1.    Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:850 en 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:750) kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. In dit geval dient de aanvraag van de stichting op grond van die bepaling te worden geweigerd voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 van de Waterwet. Het al dan niet bestaan van een evidente privaatrechtelijke belemmering of bestaande fysieke belemmeringen vallen niet te herleiden tot die doelstellingen en kunnen dan ook geen redenen zijn de aangevraagde vergunning te weigeren.
Conclusie
10.     Gelet op het voorgaande is het beroep van de scheepswerf ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de scheepswerf tegen het besluit van 23 april 2018 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd en dat het besluit van 23 april 2018 in stand blijft.
Proceskosten
11.     De minister moet de proceskosten van de stichting vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Heerewaardevol gegrond;
II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2020 in zaak nr. 18/3032;
III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Scheepswerf Heerewaarden B.V., ongegrond;
IV.     veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Stichting Heerewaardevol in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.      gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Stichting Heerewaardevol het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
749.
BIJLAGEN
Waterwet
Artikel 2.1
De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2 De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Artikel 6.5
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap:
[…]
c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.