ECLI:NL:RVS:2020:2498
Raad van State — Uitspraak 


201903831/1/R3.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Afvaloven Nee (hierna: SAN), gevestigd te Wijnaldum, gemeente Harlingen, en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 april 2019 in zaak nr. 17/2675 in het geding tussen:
SAN en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college het verzoek van SAN en anderen om handhavend op te treden tegen de ReststoffenEnergieCentrale (hierna: REC) van Omrin te Harlingen wegens het ontbreken van een verificatiemeting met betrekking tot de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis, afgewezen.
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college het door SAN en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2019 heeft de rechtbank het door SAN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben SAN en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SAN en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201805339/1/R4, ter zitting behandeld op 21 augustus 2020, waar SAN, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat [NAAM], en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. R.A. Dirksma en H. Stapert, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de REC, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    De REC is een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen. De installatie bevindt zich aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen, op het industrieterrein "Industriehaven".
Op 5 oktober 2010 is krachtens de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting. In vergunningvoorschrift 4.1.2 is bepaald dat binnen zes maanden na inbedrijfstelling van de installatie een meting moet worden uitgevoerd naar de verblijftijd, minimumtemperatuur en het zuurstofgehalte van de rookgassen, als bedoeld in voorschrift 2.5 van het Besluit verbranden afvalstoffen (oud; hierna: Bva), bij doorzet van 35 ton/uur met een calorische waarde van 9-11 MJ/kg (als slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden).
Volgens SAN is het onderzoek onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden, zoals vereist in voorschrift 2.5 van de bijlage bij het Bva (oud), niet op de juiste wijze verricht. SAN betoogt dat daardoor niet is vastgesteld dat binnen de inrichting aan de eis van 850 ˚C gedurende 2 seconden wordt voldaan. SAN vreest dat door een onjuist verbrandingsproces bij de REC de vorming van dioxinen niet zoveel mogelijk wordt geminimaliseerd en er gevaar bestaat voor de volksgezondheid.
2.    Het college stelt zich in het besluit van 10 januari 2017 op het standpunt dat het onderzoek op grond van vergunningvoorschrift 4.1.2 op 19 mei 2011 is uitgevoerd en dat de resultaten van het onderzoek zijn verwerkt in paragraaf 2.3 van het rapport "Eerste halfjaarrapportage Luchtemissie REC 2011". Het college concludeert dat de temperatuur op het 2-secondennniveau met zekerheid ruim boven de 850 ˚C is geweest, omdat onder de in de vergunning vastgelegde slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden, de temperatuur ter plaatse van het dak van de verbrandingsketel boven de vuurhaard met een temperatuur van 853 ˚C hoger was dan 850 ˚C. Volgens het college bevindt het 2-secondenniveau zich op ongeveer 24 meter hoogte en het dak waar de temperatuur is gemeten op ongeveer 36 meter hoogte. Het college heeft voormeld besluit met het besluit op bezwaar van 27 juni 2017 in stand gelaten.
De rechtbank is eveneens tot de conclusie gekomen dat het bedoelde onderzoek heeft plaatsgevonden en dat daarmee is aangetoond dat de REC ook onder de meest ongunstige bedrijfsomstandigheden voldoet aan de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis.
Hoger beroep
3.    Het betoog van SAN over de belanghebbendheid van omwonenden kan niet slagen. Het college heeft weliswaar gesteld dat de omwonenden geen belanghebbenden zijn, maar heeft inhoudelijk beslist op zowel het verzoek om handhaving als het bezwaar. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, geen aanleiding gezien om de besluiten van 10 januari 2017 en 27 juni 2017 in zoverre te vernietigen.
4.    Artikel 50, tweede lid, van de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE) luidt: "Afvalverbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij de verbranding van het afval ontstane gas na de laatste toevoer van verbrandingslucht op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot een temperatuur van ten minste 850 ˚C gedurende ten minste 2 seconden.
[…]
In afvalverbrandingsinstallaties wordt de in de eerste en de derde alinea bedoelde temperatuur gemeten dichtbij de binnenwand van de verbrandingskamer. De bevoegde autoriteit kan toestaan dat de metingen op een ander representatief punt van de verbrandingskamer worden uitgevoerd."
Bijlage VI, deel 6, onder 2.2, luidt: "De verblijftijd, de minimumtemperatuur en het zuurstofgehalte van de afgassen worden op passende wijze gecontroleerd, en wel ten minste één keer wanneer de afval verbrandings- of -meeverbrandingsinstallatie in werking wordt gesteld alsmede onder de meest ongunstige bedrijfsomstandigheden."
Artikel 50 van de RIE is geïmplementeerd in artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling milieubeheer, voorheen voorschrift 3.2, eerste lid, van de bijlage bij het Bva (oud). Bijlage VI, deel 6, onder 2.2 is geïmplementeerd in artikel 5.14 van de Activiteitenregeling milieubeheer, voorheen voorschrift 2.5 van de bijlage bij het Bva (oud).
5.    Artikel 5.18, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer luidde ten tijde van belang: "Het ontstaan van afvalverbrandingsresiduen bij de exploitatie van een verbrandingsinstallatie en de schadelijkheid daarvan worden tot een minimum beperkt. De afvalverbrandingsresiduen worden, indien passend, in de installatie zelf of daarbuiten hergebruikt."
Artikel 5.13, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer luidt: "De temperatuur van de verbrandingskamer wordt dicht bij de binnenwand gemeten of op een ander door de drijver van de afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallatie aangetoond representatief punt. De overige parameters worden gemeten nabij de plaats waar de emissiemetingen worden verricht."
Artikel 5.14, tweede lid, luidt: "De verblijftijd, de minimumtemperatuur en het zuurstofgehalte van de afgassen worden tevens vastgesteld op het moment dat de afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallatie onder de meest ongunstige bedrijfsomstandigheden in werking is gesteld."
Artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder b, luidt: "Voor zover het betreft een afvalverbrandingsinstallatie wordt aan artikel 5.18, tweede lid, van het besluit in ieder geval voldaan, indien: de afvalverbrandingsinstallatie zodanig wordt uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij het proces ontstane gas, na de laatste toevoer van verbrandingslucht, gedurende twee seconden op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot ten minste 850 °C, gemeten dichtbij de binnenwand of op een ander representatief punt van de verbrandingskamer […]."
Voorschrift 2.5 van de bijlage bij het Bva (oud) luidt: "De verblijftijd, de minimumtemperatuur en het zuurstofgehalte van de rookgassen worden op passende wijze gecontroleerd:
a. binnen één maand nadat de verbrandingsinstallatie in werking is gesteld, en
b. binnen zes maanden nadat de verbrandingsinstallatie in werking is gesteld onder de krachtens artikel 8, onder c, in de vergunning aangegeven slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden."
Voorschrift 3.2, eerste lid, (oud) luidt: "Afvalverbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat het bij het proces ontstane gas, na de laatste toevoer van verbrandingslucht, gedurende twee seconden op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot ten minste 850 °C, gemeten dichtbij de binnenwand of op een door het bevoegd gezag in de vergunning toegestaan ander representatief punt van de verbrandingskamer."
6.    Niet is in geschil dat de onder 2 vermelde meting van 19 mei 2011 was bedoeld ter verificatie van de temperatuur op het 2-secondenniveau onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden. Ter zitting heeft SAN gesteld dat niet langer in geschil is dat de meting van 19 mei 2011 onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden heeft plaatsgevonden. In geschil is nog de vraag of de temperatuurmeting op de juiste hoogte heeft plaatsgevonden en of daarmee is vastgesteld dat de REC aan de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis voldoet.
7.    SAN betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de vraag of de REC aan de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis voldoet, op een verkeerde locatie is gemeten. In dit verband voert zij aan dat de temperatuur van de rookgassen ten onrechte niet in de naverbrandingszone is vastgesteld. Volgens haar is daarom niet geverifieerd of de verbranding in de naverbrandingszone op beheerste en homogene wijze verloopt, waarbij de rookgassen gedurende 2 seconden op tenminste 850 ˚C worden verhit. SAN stelt dat de rechtbank een door haar overgelegde Duitse richtlijn en een Review van de Britse Environment Agency over dit onderwerp ten onrechte ter zijde heeft geschoven, omdat daarin exact wordt beschreven op welke manier en op welke plaats de temperatuurmetingen in de verbrandingskamer moeten worden verricht bij het uitvoeren van een verificatiemeting. Ook wijst SAN op door haar overgelegde stukken over een afvalverbrandingsinstallatie in Bremen waarbij de temperatuur onder het dak voldeed, maar de temperatuur op het 2-secondenniveau niet goed was. Volgens SAN bevestigt deze informatie dat de door de rechtbank gekozen benadering te eenvoudig is. SAN stelt daarnaast dat op twee hoogtes moet worden gemeten, omdat ook de verblijftijd van de rookgassen, de stijgsnelheid van de rookgassen en de temperatuurgradiënt moeten worden vastgesteld.
7.1.    Door SAN is niet betoogd dat de bepalingen uit de RIE op zichzelf niet op correcte wijze zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving. De REC is in 2011 in werking gesteld. Destijds gold het in vergunning-voorschrift 4.1.2 vermelde voorschrift 2.5 van de bijlage bij het Bva (oud). Op grond van dit voorschrift moet de controle van de minimumtemperatuur op passende wijze worden verricht. Op grond van voorschrift 3.2 van de bijlage bij het Bva (oud) moet de meting dichtbij de binnenwand of op een ander representatief punt van de verbrandingskamer plaatsvinden. De regelgeving bevat geen verdere beschrijving wanneer een controle op passende wijze is uitgevoerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de Duitse Richtlijn en de Britse Review, waarnaar SAN verwijst, in Nederland geen juridisch bindende werking kan worden toegedicht. Dit neemt niet weg dat aan de daarin opgenomen technische uitwerking van de bepalingen uit de RIE ook voor de beoordeling van deze zaak betekenis zou kunnen toekomen.
7.1.1.    Op 10 tot en met 13 mei 2011 heeft AE&E-Lentjes GmbH bij de REC een verificatiemeting als bedoeld in voorschrift 2.5, aanhef en onder a, van de bijlage bij het Bva (oud) verricht. Deze meting moest plaatsvinden binnen één maand na inwerkingstelling van de installatie onder gewone bedrijfsomstandigheden. Hierbij zijn op 18 m, 24 m en 36 m hoogte metingen verricht en is de minimumtemperatuur en verblijftijd vastgesteld. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de rechtbank ten aanzien van de temperatuur op het 2-secondenniveau bij de REC verschillende deskundigenberichten uitgebracht. De STAB stelt dat met de temperatuurmetingen op 18 m en 24 m hoogte de temperatuurgradiënt is vastgesteld en dat de meetresultaten van zowel de temperaturen als de snelheid van de verbrandingsgassen aantonen dat ruimschoots aan de ontwerpcriteria van de REC wordt voldaan. Voor het standpunt van SAN dat de temperatuur op het 2-secondenniveau onder de 800 °C moet zijn geweest, ziet de STAB geen aanleiding. De STAB heeft in het deskundigenbericht van 25 februari 2016, kenmerk StAB-39908, vermeld dat de gemeten temperatuur op 18 m hoogte op 12 mei 2011 1082,1 °C was, op 24 m hoogte op 11 mei 2011 963,4 °C en op 36 m hoogte op 11 mei 2011 870,8 °C en op 12 mei 2011 875,6 °C was. De STAB stelt op basis van deze resultaten dat de temperatuur in de verbrandingsoven altijd hoger is geweest dan 850 °C en dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de temperatuurgradiënt in de oven bij de verificatiemeting onjuist is berekend. Volgens de STAB bestaat er geen reden om te twijfelen aan de uitkomsten of objectiviteit van de verificatiemeting en bevestigt de meting dat aan de eis van 850 °C gedurende 2 seconden wordt voldaan.
7.1.2.    Zoals onder 6 is overwogen, was de meting van 19 mei 2011 bedoeld ter verificatie van de temperatuur op het 2-secondenniveau onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden. De temperatuurmeting van 19 mei 2011 is verricht onder het dak op 36 meter hoogte en met het resultaat van die meting is de temperatuur op het 2-secondenniveau berekend. Na het verrichten van de onder 7.1.1 vermelde verificatiemeting op meerdere hoogtes had het voor de hand gelegen om, zoals SAN wenst, de meting onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden op dezelfde wijze uit te voeren. Dan is sprake van een passende controle van het uitgangspunt dat ook onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden de verhouding tussen de temperatuur op het 2-secondenniveau en die onder het dak zodanig is dat bij een gemeten temperatuur onder het dak van meer dan 850 °C altijd een temperatuur van meer dan 850 °C op 2-secondenniveau verzekerd is. De Afdeling ziet voor deze wijze van verificatie ook steun in de Britse Review en de Duitse richtlijn. In deze zaak gaat het echter om een verzoek tot handhaving. Daarvoor moet een overtreding kunnen worden vastgesteld. De toepasselijke regelgeving schrijft alleen voor dat de verificatiemeting op passende wijze moet worden verricht bij de binnenwand of op een ander representatief punt. De verificatiemeting heeft niet bij de binnenwand plaatsgevonden. De vraag die in deze zaak voorligt is daarom of de meting die nu is verricht, niet als passende controle op een representatief punt kan worden aangemerkt, zodat een overtreding had moeten worden vastgesteld, dan wel dat het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen.
7.1.3.    Ter zitting heeft de REC toegelicht dat de temperatuurgradiënt is geverifieerd met de onder 7.1.1 vermelde verificatiemeting en dat de warmteoverdracht onder alle omstandigheden hetzelfde blijft. Hierdoor kan na deze verificatiemeting worden volstaan met temperatuurmetingen onder het dak en een berekening van de temperatuur op het 2-secondenniveau om te verifiëren of ook onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden aan de 850 ˚C gedurende twee seconden eis wordt voldaan, aldus de REC. De STAB onderschrijft dit standpunt van de REC. De STAB stelt dat een meting onder het dak van de verbrandingsinstallatie goed bruikbaar is om vast te stellen of in de verbrandingszone wordt voldaan aan voormelde eis. Volgens de STAB is de calorische waarde van de stoffen onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden niet zodanig laag dat rekening moet worden gehouden met het niet voldoen aan de 850 °C gedurende twee seconden eis wegens inhomogeniteiten. De STAB stelt dat de CO-emissie ten tijde van de meting van 19 mei 2011 slechts licht verhoogd was ten opzichte van het normale emissiepatroon. Dit laat zien dat sprake was van een adequaat verbrandingsproces, omdat de CO-emissie aanzienlijk toeneemt bij een onvolledige verbranding. In combinatie met de temperatuurmetingen onder het dak en de berekening van de temperatuur op het 2-secondenniveau kan volgens de STAB worden gesteld dat ook onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden wordt voldaan aan de 850 °C gedurende twee seconden eis. Volgens de STAB is de minimumtemperatuur met de meting van 19 mei 2011 dan ook op passende wijze gecontroleerd.
7.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de deskundigenberichten van de STAB onjuist zijn. Wat door SAN daartegenover is gesteld kan niet tot het oordeel leiden dat een overtreding door de REC kon worden vastgesteld. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college het verzoek om handhavend optreden terecht heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
8.    Het college heeft ter bevestiging van het besluit van 27 juni 2017 nog het rapport van TÜV Rheinland Energy GmbH van 21 augustus 2017 met kenmerk 936/21239402/A, overgelegd. Voor zover SAN in hoger beroep dit rapport bestrijdt, overweegt de Afdeling dat uit hetgeen hiervoor is overwogen al blijkt dat het college terecht heeft afgezien van handhaving, zodat aan de bespreking van dit rapport niet wordt toegekomen.
Slotoverwegingen
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
628.