ECLI:NL:CBB:2021:667
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1920
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog),
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 januari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Msw.
Bij besluit van 14 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Appellante, haar gemachtigde en verweerder zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling);
1.3
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert - deels in pacht en deels in eigendom - een akkerbouw- en melkveebedrijf in [plaats] . Dit bedrijf heeft appellante in november 2012, zonder bijbehorend vee, overgenomen van Maatschap [naam 2] . Voor die locatie is op 29 oktober 2002 in het kader van de Wet ammoniak en veehouderij een milieuvergunning verleend voor het houden van 110 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee binnen de grenzen van het ammoniak-emissieplafond.
2.2
Het bedrijf beschikt over ca. 33 ha cultuurgrond in erfpacht en ca. 3 ha in losse pacht. In 2015 is geïnvesteerd in een tanklokaal en is de bestaande melkstal gerenoveerd. Vanaf maart 2015 konden er koeien worden gemolken.
2.3
Op 8 december 2016 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 90 melkkoeien en 103 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 25 melkkoeien en 111 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.        Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.824 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat zij voldoet aan alle voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Appellante beschikt over een vóór 2 juli 2015 verleende milieuvergunning voor het houden van melkvee. Deze vergunning was al op de oude locatie aanwezig. Ook is appellante voor de peildatum onomkeerbare investeringen aangegaan en in maart 2015 gestart met de productie en levering van melk. Appellante hield op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien, namelijk 63 melkkoeien en 12 stuks jongvee. Zij heeft geen aanspraak gemaakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
4.2
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.3
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Het bedrijf heeft gelet op de verouderde stallen en een rendabele bedrijfsvoering willen vernieuwen en uitbreiden. Het doel van appellante was om haar veestapel door eigen aanwas uit te breiden naar 90 melkkoeien en 103 stuks jongvee. Appellante heeft de locatie in 2012 aangekocht en was op de peildatum volop in de opbouw van het melkveebedrijf. De beoogde uitbreiding was dus nog niet volledig gerealiseerd op de peildatum. Er moest immers nog worden verbouwd en appellante was nog bezig met het groeien middels eigen aanwas. Appellante heeft in 2013 47 stuks jongvee, in 2014 36 stuks jongvee en in 2015 13 stuks jongvee aangekocht. Eind 2015 bestond de rundveestapel uit 147 stuks vee, waarvan 58 melkkoeien. Per 30 december 2014 zijn, met het oog op de start van het melken, nieuwe financiële verplichtingen aangegaan. Appellante is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan vóór 2 juli 2015. Ook kan appellante de financiële verplichtingen niet of met moeite nakomen en kunnen de investeringen niet meer worden terugverdiend. De financiële last bedreigt de continuïteit van het bedrijf. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar een deskundigenrapportage van Flynth adviseurs en accountants van 23 maart 2018 om aan te tonen dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is.
4.4
Tot slot stelt appellante dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last en de daaronder vallende bedrijfseconomische noodzaak, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet heeft voldaan aan alle vereisten. Appellante beschikt niet over een voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden
van melkvee of over een voor 2 juli 2015 ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Zoals volgt uit de uitspraak van het College van 6 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:331) is aansluiting bij de
melding/vergunning die reeds in een eerder stadium was verleend aan een andere
(rechts)persoon, niet voldoende om aan te nemen dat wordt voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 72, tweede en vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij wijst er - kort en zakelijk weergegeven - op dat het bedrijf op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte en dat appellante dus op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. Er is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Ook doen zich geen bijzondere omstandigheden voor. Appellante heeft in 2012 (zeer) fors geïnvesteerd, ondanks dat in 2009 bekend
werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en daarmee een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee. Zij wilde door middel van eigen aanwas zeer fors uitbreiden (van 25 naar 110 melkkoeien). Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft hierdoor een risico genomen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellante te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Ook is van belang dat appellante in 2018 in totaal over 2.964 kg fosfaatrechten beschikte en dus de financiële ruimte had om fosfaatrechten aan te schaffen.
5.4
Verweerder is verder van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is
gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Appellante beschikte immers voor 2 juli 2015 niet over een omgevingsvergunning voor de oprichting van het bedrijf of over een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee en voldoet daarmee niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een melding/vergunning die reeds in een eerder stadium was verleend aan een andere
(rechts)persoon niet als zodanig kan gelden.
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.2).
6.3.2
Het College stelt vast dat appellante op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte. Aan appellante is namelijk pas op 8 december 2016 een Nbw-vergunning verleend.
6.3.3
Het College heeft in de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) onder 6.11.3 overwogen dat de beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen  in de regel niet navolgbaar is, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5).
6.3.4
In het geval van appellante geldt dat zij op de peildatum reeds bezig was met de beoogde uitbreiding van de melkveestal, maar pas op 8 december 2016 de benodigde Nbw-vergunning heeft verkregen. De uitbreiding heeft derhalve niet plaatsgevonden op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het hiervoor vermelde uitgangspunt moet worden afgeweken zijn niet gebleken. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet.
6.3.5
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen