ECLI:NL:RVS:2008:BG5342, Raad van State, 26-11-2008, 200800748/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd, vanwege overtreding van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: de Regeling), respectievelijk overtreding van artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling.

200800748/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 augustus 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd, vanwege overtreding van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: de Regeling), respectievelijk overtreding van artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling.
    
    Bij besluit van 18 januari 2008 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.F. Groenestein en N. Donkers, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Stegers en H.J.A. van Veen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft aan het dwangsombesluit van 2 augustus 2007 ten grondslag gelegd dat op 7 maart 2007 een afvaltransportcontrole langs Rijksweg A12 te Reeuwijk is uitgevoerd.
    
    Tijdens deze controle is omstreeks 9.55 uur een vrachtwagen met een containerbak van [appellante] staande gehouden, die was geladen met teerhoudend asfalt, waarbij is geconstateerd dat op de begeleidingsbrief Euralcode 17.03.03* (koolteer en met teer behandelde producten) was ingevuld, terwijl teerhoudend asfalt een bitumineus mengsel is dat koolteer bevat, zodat Euralcode 17.03.01* (bitumineuze mengsels die koolteer bevatten) had moeten worden ingevuld, aldus het college. Dit betreft codes zoals deze zijn omschreven in de afvalstoffenlijst, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Regeling Europese afvalstoffenlijst.
    
    Voorts is omstreeks 10.58 uur een vrachtwagen met twee containerbakken van [appellante] staande gehouden, waarbij is geconstateerd dat op de begeleidingsbrief was aangekruist dat geen gebruik werd gemaakt van de zogeheten inzamelaarsregeling en als verwerkingsmethode code A02 (overslag/opbulken) was vermeld, terwijl uit gegevens in het systeem van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (hierna: LMA) is gebleken dat wel gebruik werd gemaakt van de inzamelaarsregeling en dat als verwerkingsmethode code C01 (breken) was gemeld, aldus het college.
    
    Volgens het college heeft [appellante] aldus - als ontdoener - artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling overtreden, alsmede - als vervoerder - artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling overtreden.
    
    De betrokken bepalingen dienen volgens het college strikt te worden toegepast ten behoeve van een effectief en sluitend ketenbeheer van afvalstoffen.
    
    In verband met het vorenstaande heeft het college [appellante] gelast:
    
    1. (als ontdoener) overtredingen van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling in de toekomst te voorkomen door vóór aanvang van een afvalstoffentransport een juist en volledig ingevulde begeleidingsbrief te verstrekken, bij welke last is bepaald dat [appellante] per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 1.000,00 verschuldigd is, met een maximum van € 10.000,00;
    
    2. (als vervoerder) overtredingen van artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling in de toekomst te voorkomen door bij het vervoer van afvalstoffen een juist en volledig ingevulde begeleidingsbrief aanwezig te hebben, bij welke last is bepaald dat [appellante] per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 1.000,00 verschuldigd is, met een maximum van € 10.000,00.
    
    2.2. Ten aanzien van de constatering om 9.55 uur betoogt [appellante] dat op de begeleidingsbrief terecht Euralcode 17.03.03* was ingevuld. Deze code ziet volgens [appellante] onder meer op koolteerproducten. Daaronder valt volgens [appellante] teerhoudend asfaltgranulaat als - met afnemende koolteer concentratie - freeslaag, tussenlaag en steunlaag granulaat. Code 17.03.01*c duidt volgens [appellante] op een complementaire categorie, zodat per specifiek geval analyses vereist zijn om aan te tonen dat deze van toepassing is. Algemene aannames van het college zijn daartoe niet voldoende, aldus [appellante].
    
    Ten aanzien van de constatering om 10.58 uur betoogt [appellante] in de eerste plaats dat op de begeleidingsbrief terecht was aangekruist dat geen gebruik werd gemaakt van de inzamelaarsregeling. Dit blijkt volgens haar reeds uit het feit dat zij bij het betrokken transport tegelijkertijd als primaire ontdoener en vervoerder optrad, in welk geval de inzamelaarsregeling niet van toepassing kan zijn. Voorts betoogt [appellante] dat als verwerkingsmethode terecht code A02 (overslag/opbulken) was vermeld. In dit verband heeft [appellante] ter zitting verwezen naar de volgens haar dienovereenkomstige vermelding op het door haar aan de ontvanger gezonden omschrijvingsformulier. Dat volgens de gegevens in het systeem van het LMA sprake was van gebruik van de inzamelaarsregeling en van de verwerkingsmethode met code C01 (breken), komt volgens [appellante] doordat de ontvanger dit onjuist had gemeld aan het LMA.
    
    [appellante] betoogt voorts dat zij, voor zover zij optrad als vervoerder, niet gehouden was te controleren of de begeleidingsbrief juist en volledig was ingevuld. Nu zij een ingevulde begeleidingsbrief aanwezig had, heeft zij als vervoerder artikel 10.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet overtreden, aldus [appellante]. Volgens [appellante] kan slechts de ontdoener als vervaardiger van een onjuist of onvolledig ingevulde begeleidingsbrief worden aangesproken en niet zij als vervoerder.
    
    Verder voert [appellante] aan dat het college ten onrechte mede een overtreding van 1 juni 2006 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, nu het daar een kennelijke verschrijving bij het invullen van de begeleidingsbrief betrof, bestaande uit een verkeerd geplaatst kruisje door een scheeflopende printer.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 10.38, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wet milieubeheer registreert degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door deze af te geven aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met f, met betrekking tot zodanige afgifte de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van die afvalstoffen, en de voorgenomen wijze van beheer van de afvalstoffen.
    
    Ingevolge artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer verstrekt degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door afgifte aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e, aan degene die opdracht heeft de afvalstoffen naar die persoon te vervoeren, een begeleidingsbrief.
    
    Ingevolge het tweede lid bevat de begeleidingsbrief ten minste de in het eerste lid, onder a, en de in artikel 10.38, eerste lid, bedoelde gegevens.
    
    Ingevolge artikel 10.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer is degene die bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke stoffen vervoert, verplicht zolang hij die afvalstoffen onder zich heeft, een begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39 bij de afvalstoffen aanwezig te hebben.
    
    Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de verplichtingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, uitvoering wordt gegeven.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen wordt, onverminderd het tweede lid, voor de begeleidingsbrief, bedoeld in artikel 10.39, eerste lid, onder b, van de wet gebruik gemaakt van een bij regeling van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vastgesteld formulier dat voor de daarbij aangegeven categorieën van gevallen verschillend kan worden vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling moet voor de begeleidingsbrief gebruik worden gemaakt van het formulier dat is opgenomen in de bijlage in onderdeel C, onder 1.
    
    2.2.2. Ten aanzien van de bij de constatering om 9.55 uur aangetroffen begeleidingsbrief overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat het om (gegranuleerd) koolteerhoudend asfalt ging. Dit is noch koolteer, noch een met teer behandeld product, zodat [appellante] de afvalstof ten onrechte onder Euralcode 17.03.03* heeft ingedeeld. Gelet hierop kan worden daargelaten wat er zij van het betoog van [appellante] dat het onderhavige asfalt een koolteerconcentratie &lt; 0,1% bevatte en daarom geen gevaarlijke afvalstof was en niet onder Euralcode 17.03.01* kon worden gerangschikt.
    
    2.2.3. Ten aanzien van de bij de constatering om 10.58 uur aangetroffen begeleidingsbrief heeft het college ter zitting erkend dat de daarop geplaatste vermelding dat geen gebruik wordt gemaakt van de inzamelaarsregeling niet anders dan juist kan zijn, nu [appellante] bij het betrokken transport tegelijkertijd als primaire ontdoener en vervoerder optrad, in welk geval de inzamelaarsregeling niet van toepassing is.
    
    2.2.4. De vermelding, op de bij de constatering om 10.58 uur aangetroffen begeleidingsbrief, van verwerkingmethode code A02 is niet gelijk aan de gegevens die zijn opgenomen in het systeem van het LMA.
    
    In dit verband overweegt de Afdeling dat het college bij de beoordeling van de juistheid van de gegevens op het beoordelingsformulier in beginsel mag uitgaan van de gegevens in het systeem van het LMA, tenzij, voor zover hier van belang, de ontdoener dan wel vervoerder de onjuistheid daarvan aannemelijk maakt.
    
    [appellante] heeft gesteld dat de vermelding van code A02 op het begeleidingsformulier juist was en de vermelding van code C01 in het systeem van het LMA, tengevolge van een foutieve melding van de ontvanger aan het LMA, onjuist. Eerst ter zitting heeft zij hiertoe betoogd dat code A02 was vermeld op het door haar aan de ontvanger gezonden omschrijvingsformulier, dat zij echter in geen enkele fase van de procedure heeft overgelegd. Onder deze omstandigheden is niet aannemelijk geworden dat de vermelding van code C01 in het systeem van het LMA onjuist was.
    
    2.2.5. Gelet op hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 2.2.2 en 2.2.4 heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat de begeleidingsbrieven onjuiste gegevens bevatten en aldus niet voldeden aan de in artikel 10.39, tweede lid, gestelde eis dat de begeleidingsbrief ten minste de in artikel 10.38, eerste lid, - in dit geval die onder c en e - bedoelde gegevens moet bevatten.
    
    Dat, zoals in rechtsoverweging 2.2.3 werd overwogen, de in de bij de constatering om 10.58 uur aangetroffen begeleidingsbrief opgenomen vermelding dat geen gebruik wordt gemaakt van de inzamelaarsregeling juist was, laat dit onverlet.
    
    2.2.6. Nu [appellante] als ontdoener aan [appellante] als vervoerder begeleidingsbrieven heeft verstrekt die niet ten minste de in artikel 10.38, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedoelde gegevens bevatten, heeft zij als ontdoener overtredingen begaan van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling.
    
    2.2.7. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat zij als vervoerder, nu zij ingevulde begeleidingsbrieven aanwezig had, artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling, niet heeft overtreden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In artikel 10.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat degene die de betrokken stoffen vervoert "een begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39" aanwezig dient te hebben. Daaronder dient, zoals uit de onderlinge samenhang van de artikelen 10.39 en 10.44 van de Wet milieubeheer volgt, een begeleidingsbrief te worden verstaan die conform artikel 10.39, tweede lid, van de Wet milieubeheer de daar bedoelde juiste en volledige gegevens bevat. Dit brengt mee dat de vervoerder genoodzaakt is om voorafgaande aan het vervoer de juistheid en volledigheid van deze gegevens te verifiëren, waartoe hij gebruik kan maken van bij de ontvanger of de ontdoener van de afvalstoffen in te winnen informatie.
    
    Nu [appellante] als vervoerder begeleidingsbrieven aanwezig had die niet ten minste de in artikel 10.38, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedoelde gegevens bevatten, heeft zij als vervoerder overtredingen begaan van artikel 10.44, eerste lid, in samenhang met artikel 10.39 van de Wet milieubeheer en met artikel 6, eerste lid, van de Regeling.
    
    2.2.8. Wat de door het college genoemde overtreding van 1 juni 2006 betreft kan de hiertegen door [appellante] opgeworpen beroepsgrond niet slagen, nu het college de door hem bedoelde overtreding slechts heeft genoemd om aan te geven dat de geconstateerde overtredingen op 7 maart 2007 niet op zichzelf staan, maar niet ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit.
    
    2.2.9. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met voornoemde bepalingen, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Nu op grond van hetgeen [appellante] heeft aangevoerd niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving, heeft het college de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd en in bezwaar op goede gronden gehandhaafd.
    
    2.2.10. Ook hetgeen in rechtsoverweging 2.2.3 is overwogen in aanmerking genomen, is er geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.3. Het beroep is ongegrond.
    
    2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Kuipers
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
    
    271-209.