ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8148, Centrale Raad van Beroep, 02-03-1999, 97/7232 ABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Handhaven besluit op andere grond dan waartegen bezwaar; toeslag, begrip zelfstandige woonruimte;  woningdeler; Verordening en criteria verhoging of verlaging; strijd met wet.

97/7232 ABW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente
      Vlaardingen, appellant,
    
    
    en
    
    A, wonende te B, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift aangevoerde
      gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de
      Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op 30 juni 1997 tussen
      partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    
    
      Namens gedaagde heeft zich als gemachtigde gesteld mr W.C. de
      Jonge, advocaat en procureur te Vlaardingen.
    
    
    
      Desgevraagd heeft appellant bij schrijven van 16 april 1998
      nog enkele stukken ingezonden en vragen beantwoord. Voorts
      heeft appellant bij brief van 7 oktober 1998 nog nadere vragen
      beantwoord.
    
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 19 januari 1999, waar
      appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde
      B.H.J. Thedinga, werkzaam bij de gemeente Vlaardingen.
      Gedaagde is niet verschenen.
    
    
    
    II. MOTIVERING
    
    
      Gedaagde, geboren in 1953, ontving een uitkering ingevolge de
      Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, laatstelijk berekend
      naar de norm voor een alleenstaande woningdeler.
    
    
    
      In verband met de inwerkingtreding op 1 januari 1996 van de
      Algemene bijstandswet (Abw) heeft appellant met betrekking tot
      gedaagde in maart 1996 een onderzoek ingesteld naar de
      rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de Abw zou leiden
      inzake het recht op bijstand en de daaraan verbonden
      verplichtingen, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste
      lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet.
      Tijdens dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat
      gedaagde per 8 april 1996 zou verhuizen naar de P.straat te B
      en dan als woningdeler zou moeten worden aangemerkt.
    
    
    
      Bij besluit van 16 april 1996 heeft appellant besloten
      gedaagde per 8 april 1996 een uitkering toe te kennen op grond
      van de Abw. Appellant heeft daarbij, voor zover hier van
      belang, de uitkering vastgesteld naar de bijstandsnorm voor
      een alleenstaande van 21 jaar of ouder, zijnde f 970,56 per
      maand, en meegedeeld dat gedaagde recht heeft op een toeslag
      van 10% van het minimumloon, omdat sprake is van medebewoning
      op grond van een commerciële overeenkomst.
    
    
    
      Gedaagde heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat zijns
      inziens geen sprake is van medebewoning op grond van een
      commerciële overeenkomst, maar dat hij als een alleenstaande
      moet worden beschouwd.
    
    
    
      Dit bezwaar is bij het bestreden besluit van 22 oktober 1996
      ongegrond verklaard.
      Appellant heeft daartoe onder meer overwogen:
      "Op grond van artikel 3, eerste lid van de
      Bijstandsverordening normering van de gemeente
      Vlaardingen, vastgesteld op 6 december 1995 ('De
      Verordening') wordt de bijstandsnorm voor de
      alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met
      een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien
      in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.
      Op grond van artikel 3, derde lid van de Verordening
      wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of
      alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 10%
      van het netto minimumloon indien er sprake is van
      medebewoning op grond van een commerciële
      overeenkomst.
    
    
    
      Op grond van artikel 1, eerste lid onder o. wordt
      het begrip medebewoning omschreven als volgt: die
      situatie waarin er naast de belanghebbende één ander
      zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als
      alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)-paar.
    
    
    
      Ingevolge artikel 11 van de Verordening beslissen
      burgemeester en wethouders in gevallen, de
      uitvoering van deze verordening betreffende, waarin
      deze verordening niet voorzien.
      (...)
      In uw bezwaarschrift geeft u aan dat u zelfstandig
      een kamer bewoont aan het adres P.straat te B en
      geen voorzieningen deelt met andere bewoners.
      Op de ter zake van uw bezwaarschrift gehouden
      hoorzitting van 14 augustus jongstleden hebt u
      desgevraagd naar voren gebracht dat u wederom op de
      P.straat bent gaan wonen omdat het alleen wonen u
      niet beviel.
    
    
    
      In het onderhavige geval is naar ons oordeel echter
      wel een situatie aanwezig waarin het bewonen van een
      kamer een zogenaamd schaalvoordeel oplevert. Immers,
      de woning is eigendom van een Stichting, die de
      lasten inzake de gemeentelijke belastingen voldoet.
      U betaalt een maandelijks huurbedrag van f 350,00
      waarmee u gevrijwaard bent van kosten die in de
      situatie van het zelfstandig huren van een woning
      wel hadden dienen te worden voldaan.
      De toeslag in kwestie is niet gebaseerd op artikel
      3, derde lid van de Verordening, doch op artikel 11.
      De reden hiervoor is dat gebruikmaking van
      eerstgenoemde artikel zou leiden tot onjuiste
      toepassing van de verordening, omdat het begrip
      medebewoning slechts ziet op een situatie waarin ten
      aanzien van één belanghebbende één ander zijn
      hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. In zoverre
      is het bestreden besluit dan ook onjuist geredigeerd.
      In feite is hier namelijk sprake van een
      woningdelerssituatie als bedoeld in de oude Algemene
      Bijstandswet.
      Gelet op het feit dat het de bedoeling van de
      wetgever is geweest uitsluitend een toelage van 20%
      van het netto-minimumloon op de algemene
      bijstandsnorm te verstrekken in het geval dat de
      belanghebbende de lasten met niemand anders kan
      delen, getuigt het van een juiste toepassing van de
      wet in het onderhavige geval een toeslag van 10% te
      verstrekken.
    
    
    
      Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel
      dat het bestreden besluit, met verwijzing naar
      artikel 11 van de Bijstandsverordening normering, op
      juiste gronden is genomen.".
    
    
    
      Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de aangevallen
      uitspraak gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden
      besluit vernietigd maar tevens bepaald dat de rechtsgevolgen
      daarvan in stand blijven.
    
    
    
      De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen:
      "In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat
      verweerder ten onrechte heeft verzuimd in het
      bestreden besluit het bezwaar van eiser (deels)
      gegrond te verklaren, nu hij nader tot het oordeel
      was gekomen dat het primaire besluit er ten onrechte
      van uitging dat er sprake was van medebewoning op
      grond van een commerciële overeenkomst als bedoeld
      in artikel 3, derde lid, van de Verordening, en
      eiser juist tegen dit uitgangspunt bezwaar had
      gemaakt.
    
    
    
      Verweerder heeft dit uitgangspunt bij het bestreden
      besluit verlaten, omdat - zo is onder meer ter
      zitting gebleken - hij aan dit artikellid een
      restrictieve uitleg geeft. Het artikellid vindt
      slechts dan toepassing indien en voor zover er
      sprake is van één hoofdverhuurder die aan één
      onderhuurder op basis van een commerciële
      overeenkomst woonruimte aanbiedt. Daarvan is in de
      onderhavige situatie geen sprake.
    
    
    
      De rechtbank acht deze restrictieve uitleg van
      artikel 3, derde lid, van de Verordening onjuist
      noch onredelijk.
    
    
    
      Dit neemt niet weg dat naar het oordeel van de
      rechtbank verweerder bij het bestreden besluit de
      aan eiser toegekende toeslag van 10% ten onrechte
      heeft gebaseerd op artikel 11 van de Verordening. Nu
      eiser een kamer bewoont, welke is voorzien van de
      voor zelfstandige bewoning vereiste voorzieningen
      welke hij niet deelt met anderen, en voorts niet in
      geschil is dat in deze als woning aan te merken
      kamer van eiser geen anderen hun hoofdverblijf
      hebben, is artikel 3, eerste lid, van de Verordening
      op eisers situatie van toepassing, zodat niet gezegd
      kan worden dat de Verordening in deze niet voorziet.
      Artikel 11 van de Verordening kan in deze dus niet
      van toepassing zijn. Voor zover verweerder met
      artikel 11 van de Verordening zijn algemene
      individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op
      het oog heeft, miskent hij dat de Verordening gelet
      op artikel 38, eerste lid, van de Abw, een
      categoraal karakter dient te hebben, waarbinnen een
      dergelijke bepaling naar zijn aard niet past.
    
    
    
      Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van
      oordeel dat het bestreden besluit wegens onjuiste
      motivering niet in stand kan blijven en onder
      gegrondverklaring van het beroep vernietigd moet
      worden. De rechtbank ziet evenwel aanleiding te
      bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden
      besluit in stand blijven.".
    
    
    
      De door de rechtbank daarvoor gegeven motivering komt, kort
      weergegeven, op het volgende neer.
    
    
    
      Ingevolge artikel 38, vierde lid, van de Abw laat de
      omstandigheid dat (bij de verordening) verhoging of verlaging
      van de bijstandsnorm of afwijkende vaststelling van de toeslag
      plaats vindt, onverlet dat op grond van artikel 13, eerste
      lid, van de Abw appellant een algemene
      individualiseringsbevoegdheid heeft.
      Appellant kan van die bevoegdheid gebruik maken indien de
      noodzakelijke bestaanskosten van de betrokkene hoger of lager
      zijn dan waarop de landelijke norm en de gemeentelijke toeslag
      zijn afgestemd. Appellant heeft volgens de rechtbank beoogd
      van die bevoegdheid gebruik te maken.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant zich in
      redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke
      woonsituatie van gedaagde een zodanig schaalvoordeel meebrengt
      dat daarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van
      de toeslag. Door in het onderhavige geval de toeslag vast te
      stellen op 10 % van het wettelijk minimumloon, daarbij
      aansluiting zoekend bij de onder de (oude) Algemene
      Bijstandswet bestaande woningdelerssituatie, heeft appellant
      niet onzorgvuldig of in strijd met enig ander algemeen
      beginsel van behoorlijk bestuur gehandeld.
    
    
    
      Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet
      verenigen.
      Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een
      onjuiste uitleg heeft gegeven van het begrip "woning" en
      daarmee eveneens ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de
      gemeentelijke "Bijstandsverordening normering" (verordening
      van 6 december 1995, hierna: de Verordening) van toepassing
      heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte artikel
      11 van de Verordening niet van toepassing geacht.
      Ten slotte betwist appellant dat de omstandigheid dat de
      motivering van het bestreden besluit afwijkt van hetgeen in
      het primaire besluit aan de beslissing ten grondslag was
      gelegd, had dienen te leiden tot een (gedeeltelijke)
      gegrondverklaring van het bezwaar.
    
    
    
      Met betrekking tot de laatstgenoemde klacht merkt de Raad op
      dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet
      in de weg staat aan de handhaving van een besluit op een
      andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit
      steunt.
      Op grondslag van het bezwaar vindt een heroverweging van het
      bestreden besluit plaats. Voor zover de heroverweging daartoe
      aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden
      besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een
      nieuw besluit. Het hier in geding zijnde op bezwaar genomen
      besluit is niet als gevolg van de gewijzigde motivering een
      wezenlijk ander besluit geworden dan het in primo genomen
      besluit. Voor herroeping van het bestreden besluit was hier
      dan ook geen aanleiding, terwijl voorts niet valt in te zien
      dat bij handhaving van het besluit het gemaakte bezwaar
      niettemin gegrond zou moeten worden verklaard.
    
    
    
      Appellant bestrijdt de opvatting van de rechtbank dat artikel
      3, eerste lid, van de Verordening van toepassing zou zijn
      omdat gedaagde een kamer bewoont, welke als woning is aan te
      merken.
      Artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat
      in deze verordening onder "woning" wordt verstaan: een woning,
      een wooneenheid, een woonwagen of een woonschip. Blijkens de
      toelichting op deze bepaling is voor het begrip woning
      aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de
      Wet individuele huursubsidie (WIH).
      Een kamer, waarin de betrokkene alleen verblijft, is geen
      woning als hier bedoeld, aldus appellant.
    
    
    
      Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw
      (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18, p. 87) is met
      het begrip "woning" in deze wet inderdaad beoogd aansluiting
      te zoeken bij de WIH.
      In de uitvoering van die wet wordt onder een woning een
      zelfstandige woning verstaan, dat wil zeggen een woning,
      voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke
      woonfuncties, zoals woon- en slaapruimte, was- en
      kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld.
      Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken
      zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven
      passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij
      huurder of eigenaar zijn.
      Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Abw wordt onder een
      woning mede verstaan een woonwagen en een woonschip.
    
    
    
      Het pand P.straat, waarheen gedaagde was verhuisd, is blijkens
      de stukken een voormalig verzorgingstehuis en thans eigendom
      van de Turkse Sociale en Kulturele Stichting. Er is een moskee
      gevestigd en er worden kamers verhuurd. Gedaagde zou daar
      volgens zijn opgave een kamer bewonen met eigen kook- en
      wasgelegenheid. Naar appellant heeft meegedeeld beschikken de
      kamers niet over eigen sanitaire voorzieningen of
      kookgelegenheid en bevindt zich een gezamenlijke bad- en
      toiletruimte op de begane grond. Wat daarvan ook zij, niet
      gebleken is dat in dit geval is voldaan aan hetgeen onder het
      begrip "woning" in de zin van de Abw moet worden verstaan.
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid, van de Verordening luidt:
      "De bijstandsnorm voor de alleenstaande of
      alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag
      van 20% van het netto minimumloon indien in zijn
      woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.".
    
    
    
      Nu gelet op hetgeen hierboven is overwogen niet gezegd kan
      worden dat gedaagde een woning bewoont waarin geen anderen hun
      hoofdverblijf hebben, heeft de rechtbank ten onrechte artikel
      3, eerste lid, van de Verordening ten aanzien van gedaagde in
      beginsel van toepassing geacht.
    
    
    
      Het vorenstaande brengt echter naar het oordeel van de Raad
      nog niet mee, dat dus het beroep van appellant moet slagen.
    
    
    
      In artikel 2 van de Verordening zijn de categorieën aangegeven
      van belanghebbenden aan wie bijstand kan worden verleend.
      Appellant valt onder de categorie-aanduiding alleenstaande.
    
    
    
      Het derde lid van artikel 3 van de Verordening, in welk
      artikel de criteria zijn opgesomd op grond waarvan de
      bijstandsnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders
      (niet) worden verhoogd, luidt:
      "De bijstandsnorm voor de alleenstaande en de
      alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag
      van 10% van het netto minimumloon indien er sprake
      is van medebewoning op grond van een commerciële
      overeenkomst.".
    
    
    
      Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Verordening
      wordt onder medebewoning verstaan:
      "die situatie waarin er naast de belanghebbende één
      ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft
      als alleenstaande, alleenstaande ouder of
      (echt)paar.".
    
    
    
      Gelet op de wijze waarop in de Verordening het begrip
      "medebewoning" is gedefinieerd, valt gedaagde niet onder het
      derde lid van artikel 3 van die Verordening.
      Omdat ook niet een van de andere criteria op gedaagde van
      toepassing is, heeft appellant zijn besluit om gedaagde een
      toeslag van 10% te geven, doen steunen op artikel 11 van de
      Verordening, inhoudend:
      "In gevallen, de uitvoering van deze verordening
      betreffende, waarin deze verordening niet voorziet,
      beslissen burgemeester en wethouders.".
    
    
    
      De rechtbank heeft met betrekking tot de wijze waarop
      appellant deze bepaling hanteert, overwogen, dat voor zover
      appellant met artikel 11 zijn algemene
      individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op het oog
      heeft, hij miskent dat de Verordening gelet op artikel 38,
      eerste lid, van de Abw een categoriaal karakter dient te
      hebben, waarbinnen een dergelijke bepaling naar haar aard niet
      past.
    
    
    
      Appellant geeft in het aanvullend beroepschrift aan, dat met
      artikel 11 inderdaad is beoogd een dergelijke
      individualiseringsbevoegdheid aan appellant te geven.
      Appellant schrijft:
      "Het college heeft voorzien dat er bij deze keuze
      niet in alle gevallen, met name indien sprake zou
      zijn van panden, waarin meerdere kamers verhuurd
      zouden worden, zou leiden tot het toekennen van een
      toeslag. Teneinde deze gevallen toch een op de
      situatie afgestemde toeslag te kunnen verstrekken is
      artikel 11 van de verordening opgenomen, hetgeen
      naar het oordeel van het college als een species van
      artikel 13 van de Algemene bijstandswet dient te
      worden beschouwd.".
    
    
    
      Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het
      gemeentebestuur niet het recht kan worden ontzegd in zijn
      verordening nogmaals het in artikel 13 van de Abw reeds
      neergelegde individualiseringsbeginsel op te nemen, indien het
      van mening is dat zulks de duidelijkheid voor de
      belanghebbenden ten goede zou komen.
      Een dergelijke bepaling in de vorm van een hardheidsclausule
      heeft echter al in artikel 10 van de Verordening haar neerslag
      gevonden.
      Voorts heeft appellant niet zo zeer bij wijze van
      individualisering als wel op categoriale wijze invulling
      gegeven aan de hem in meergenoemd artikel 11 gegeven
      bevoegdheid. Dit, naar appellant meent, overeenkomstig de
      bedoeling van deze bepaling.
    
    
    
      Artikel 38, eerste lid, van de Abw bepaalt dat het
      gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke
      categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op
      grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of
      verlaging wordt bepaald.
    
    
    
      Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw
      (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18 p. 96) moet uit
      de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging
      of verlaging van de landelijke bijstandsnormen plaats vindt en
      tevens op grond van welke criteria het bedrag van die
      verhoging of verlaging wordt vastgesteld. De verordening heeft
      derhalve een zodanig karakter dat de belanghebbenden daaruit
      concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun
      situatie geldt.
    
    
    
      Door in de Verordening het aantal omschreven categorieën te
      beperken tot drie, te weten a. alleenstaande, b. alleenstaande
      ouder en c. (echt)paar, en voorts de criteria op grond waarvan
      de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald, zodanig
      te omschrijven dat groepen van bijstandsgerechtigden, welke
      voor de invoering van de Abw in het Besluit landelijke
      normering als duidelijk te onderscheiden groepen waren
      aangeduid, thans niet uit de Verordening concreet kunnen
      aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt, is
      naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan het bepaalde in
      artikel 38, eerste lid, van de Abw.
      De Raad is voorts van oordeel dat een bepaling in de
      Verordening waarbij in feite het aangeven van categorieën en
      criteria in gevallen, waarin de verordening niet voorziet,
      wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders, in strijd
      moet worden geacht met evengenoemd artikellid.
    
    
    
      Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de vaststelling van
      de hoogte van gedaagdes uitkering niet kan worden gegrond op
      artikel 11 van de Verordening. Aangezien evenmin enige andere
      bepaling in de Verordening valt aan te wijzen op grond waarvan
      die vaststelling kan plaatsvinden, stelt de Raad vast dat het
      besluit niet kan worden gedragen door de daaraan gegeven
      motivering en mitsdien in strijd is met artikel 7:12 van de
      Awb.
    
    
    
      De Raad merkt overigens op dat een en ander niet betekent dat
      hij van oordeel is dat gedaagde niet voor een toeslag in
      aanmerking zou dienen te worden gebracht of dat een zodanige
      toeslag niet slechts 10% van het wettelijk minimumloon zou
      kunnen bedragen.
    
    
    
      Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel, zij het op
      andere gronden dan de rechtbank, dat het bestreden besluit
      niet in stand kan blijven en dat voorts de aangevallen
      uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het
      bestreden besluit in stand zijn gelaten, eveneens voor
      vernietiging in aanmerking komt.
    
    
    
      De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan
      artikel 8:75 van de Awb.
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is
      bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in
      stand blijven;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming
      van deze uitspraak;
      Verstaat dat van appellant een griffierecht van f 675,--wordt
      geheven.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en mr Th.C.
      van Sloten  en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in
      tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier en
      uitgesproken in het openbaar op 2 maart 1999.
    
    
    (get.) C.G. Kasdorp.
    
    (get.) I. de Hartog.
    
    
      HL
      2202