ECLI:NL:RBAMS:2019:6957
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/2916
zittingsdatum: 2 september 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
[eisers] en [eisers] ,
te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: [naam] )
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: [naam] )
1
Conclusie
1. 	De rechtbank stelt eisers gedeeltelijk in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om aan eisers met het bestreden besluit van 2 mei 2019 een boete op te leggen, omdat zij hun woning hebben onttrokken aan de woningvoorraad. Aangetoond is dat eisers hun woning hebben verhuurd aan toeristen en zich daarbij niet hebben gehouden aan alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. De rechtbank ziet in deze zaak wel aanleiding het boetebedrag te matigen van € 20.500,- naar een bedrag van € 8.000,-, omdat een boete van € 20.500,- niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De rechtbank geeft eisers mee dat de gemeente in hoger beroep kan gaan tegen deze uitspraak.
2
Beoordelingskader
2.1.
Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014
een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.
2.2.
De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening regels vastgesteld op grond waarvan het gedeeltelijk onttrekken van de woning aan de woningvoorraad door een Bed & Breakfast onder strikte voorwaarden is toegestaan. Er is in dat geval geen onttrekkingsvergunning vereist. Er moet dan worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
- de hoofdbewoner heeft de woning als hoofdverblijf en deze bewoner staat ook als zodanig in de Basisregistratie Personen (Brp) staat ingeschreven.
- de bestemming tot bewoning blijft overheersend (maximaal 40% van het woonoppervlak mag worden verhuurd aan toeristen).
- er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend.
- de hoofdbewoner heeft het gebruik gemeld bij burgemeester en wethouders, voordat het gebruik van de Bed & Breakfast start.
3
De gemeente was bevoegd om aan eisers een boete op te leggen
Er werd niet voldaan aan de vereisten voor een Bed & Breakfast
3.1.1.
Niet in geschil tussen partijen is dat er in de woning van eisers aan de [adres] van 15 tot en met 18 november 2018 vier toeristen verbleven tegen betaling van 482,86 pond. Eisers hebben uitgelegd dat zij de woning zijn gaan verhuren aan toeristen, omdat zij geld nodig hadden. Zij hadden twee woningen en konden nog niet verhuizen naar de andere woning vanwege de ziekte van eiseres. Eisers hadden de woning verhuurd aan een student, [naam] en zij hielp met de verhuur van een deel van de woning aan toeristen.
3.1.2.
De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat eisers niet voldeden aan twee van de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfasts te kunnen exploiteren zonder een onttrekkingsvergunning. Eisers hadden zich niet gemeld bij de gemeente en de hoofdbewoner, [naam] , stond niet ingeschreven in de Basisregistratie personen van de gemeente.
Eisers hebben hun woning aan de woningvoorraad onttrokken
3.2.
Uit vaste rechtspraak - zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven - volgt dat met de verhuur aan toeristen, de woning van eisers aan de woningvoorraad is onttrokken. Omdat eisers niet voldeden aan de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfast te exploiteren, hadden zij voor de onttrekking een vergunning nodig. Eisers hadden geen vergunning, waardoor zij de Huisvestingswet hebben overtreden.
De gemeente was bevoegd om aan eisers een boete op te leggen voor het onttrekken van de woning aan de woonvoorraad.
Eisers kunnen als overtreders worden aangemerkt omdat zij eigenaar zijn van de woning en hebben besloten de woning te verhuren aan toeristen. Eisers regelden de boekingen en [naam] liet de toeristen de woning binnen. De beroepsgronden die eisers in dit kader hebben aangevoerd slagen niet en worden hieronder besproken.
De beroepsgrond dat eisers de woning niet onttrokken zouden hebben
3.3.
Eisers hebben aangevoerd dat zij de woning niet hebben onttrokken aan de woonvoorraad. Eisers voldeden aan bijna alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. Minder dan 40% van de woning werd verhuurd aan toeristen. [naam] woonde gewoon in de woning, zodat er geen sprake was van onttrekking van de woning aan de woonvoorraad. De voorwaarden om ingeschreven te staan in de Brp en die om de Bed & Breakfast vooraf te melden bij de gemeente, zijn slechts administratief van aard. [naam] had zich bovendien als hoofbewoner wel ingeschreven in de Brp. Omdat haar identiteitskaart was verlopen op 1 september 2018 en zij pas na 15 november 2018 haar nieuwe verblijfsdocument kon ophalen, was ze blijkbaar niet goed geregistreerd.
3.4.
De rechtbank volgt het standpunt van eisers niet. Om legaal een Bed & Breakfast te kunnen exploiteren moet er worden voldaan aan alle voorwaarden, zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven onder punt 2. Alleen al omdat eisers zich vooraf niet hadden gemeld bij de gemeente, voldeden zijn niet aan de voorwaarden en was er geen sprake van een legale Bed & Breakfast waarvoor geen vergunning was vereist. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling is met de eenmalige verhuur van een woning aan toeristen, ook al is dat een gedeelte van de woning, al sprake van onttrekking van die woning aan de woningvoorraad.
Omdat eisers niet voldeden aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast en zij de woning wel gedeeltelijk verhuurden, was er dus sprake van onttrekking.
4
De rechtbank matigt de boete
De gemeente heeft een boete van € 20.500,- opgelegd
4.1.
De gemeente heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van de Huisvestingsverordening. Hieruit volgt dat er bij woningonttrekking, in dit geval vanwege toeristische verhuur, een boete wordt opgelegd van € 20.500,-.
De gemeente heeft uitgelegd dat er bij het opleggen van boetes vanwege overtreding van de Huisvestingswet is gekozen voor een gefixeerd boetestelsel. Dat houdt in dat bij een bepaalde overtreding een vast boetebedrag wordt opgelegd. De gemeenteraad heeft bij de totstandkoming van dit gefixeerde boetstelsel de proportionaliteit en redelijkheid van de hoogte van de boetes in verhouding tot de verschillende overtredingen al meegewogen. De gemeente Amsterdam hanteert hoge boetebedragen met een afschrikwekkend effect, om de leefbaarheid van de stad en de woningmarkt te beschermen. Er zijn volgens de gemeente in de zaak van eisers geen bijzondere omstandigheden om af te wijken van het gefixeerde boetestel.
Beoordelingskader
4.2.1.
Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
Dit sluit aan bij artikel 6 van het EVRM. De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van het EVRM met zich mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
4.2.2.
Dit betekent dat de rechtbank, net als de gemeente, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - zoals eisers hebben aangevoerd en net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Het boetebedrag staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding
4.3.1.
Zoals hiervoor al is geoordeeld staat vast dat eisers hun woning hebben onttrokken aan de woningvoorraad, waardoor de gemeente bevoegd was aan hen een boete op te leggen. De rechtbank is met eisers van oordeel dat het boetebedrag van € 20.500,- in deze zaak te hoog is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
4.3.2.
De rechtbank weegt wat betreft de hoogte van de boete mee dat de gemeente eisers  twee van de vereisten voor een lage Bed & Breakfast heeft tegengeworpen, die bedoeld zijn voor de gemeente om de situatie (vooraf) te controleren. Namelijk dat eisers zich niet hebben gemeld bij de gemeente en dat [naam] niet stond ingeschreven in de Basisregistratie. Daarentegen heeft de gemeente aan eisers niet de vereisten voor een legale Bed & Breakfast tegengeworpen, die zien op de leefbaarheid van de stad en het beschermen van de woningvoorraad. Niet in geschil is namelijk dat [naam] in de woning woonde en hier hoofdverblijf had. Verder is niet gebleken dat meer dan 40% van de woning werd verhuurd aan toeristen of dat de woning aan meer dan vier toeristen werd verhuurd.
4.3.3.
De consequenties van de overtreding in deze zaak voor het beschermen van de woningvoorraad en het leefbaar houden van de stad, zijn dus veel minder verstrekkend dan de consequenties van bijvoorbeeld een illegaal hotel of een Bed & Breakfast waarbij de bestemming tot bewoning niet langer overheersend is. Als niemand hoofdverblijf heeft of het grootste deel van de woning gebruikt wordt voor de verhuur aan toeristen, is de kans veel groter dat de verhuur een negatief effect heeft op de leefbaarheid van de buurt. Er is dan immers geen of weinig toezicht op de toeristen. Daarbij is in die situatie (een groot deel van) de woning niet beschikbaar voor duurzame bewoning.
De rechtbank stelt de boete vast op een bedrag van € 8.000,-
4.4.1.
Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een boete van € 8.000,- passend en evenredig. Het is verwijtbaar dat eisers de Bed & Breakfast niet hebben gemeld bij de gemeente en dat [naam] niet stond ingeschreven in de Basisregistratie. Eisers hebben de bewuste keuze gemaakt hun tweede woning te verhuren aan toeristen. Het was hun verantwoordelijkheid om zich goed op de hoogte te stellen van de regels voor een Bed & Breakfast. De rechtbank heeft begrip voor de moeilijke situatie waarin eiseres en haar man verkeren, vanwege de ziekte van eiseres. Dit is echter geen reden om eiseres niet verantwoordelijk te houden voor de overtreding van de Huisvestingswet. Eiseres had haar man kunnen laten uitzoeken wat de geldende regels zijn voor Bed & Breakfasts. Het is algemeen bekend dat de gemeente de regelgeving voor vakantieverhuur steeds aanscherpt.
4.4.2.
Bij het niet melden van vakantieverhuur wordt een boete van € 6.000.- opgelegd. In dit geval was ook geen inschrijving in de BRP, waardoor de rechtbank een bedrag van
€ 8.000,- passend vindt. Een hoger bedrag is niet proportioneel, omdat de overtreding geen grote invloed heeft gehad op de leefbaarheid van de stad of de woningvoorraad. Als eisers zich hadden gemeld bij de gemeente en [naam] zich goed had ingeschreven, was de verhuur immers legaal geweest. In dit kader vindt de rechtbank ook relevant dat eisers met stukken aannemelijk hebben gemaakt dat [naam] niet goed was ingeschreven in de Brp, omdat het paspoort van [naam] was verlopen en zij pas na 15 november 2018 haar nieuwe verblijfsvergunning mocht ophalen. De rechtbank is van oordeel dat een boetebedrag van € 8.000,- voldoende afschrikwekkende werking heeft. Vooral als deze boete wordt vergeleken met boetes die in het strafrecht (soms ook voor misdrijven) aan particulieren worden opgelegd.
5
Slotoverweging en proceskosten
5.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eisers ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 20.500,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 8.000,-.
5.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
5.3.
Uit artikel 1, aanhef en sub a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht volgt dat een proceskostenveroordeling uitsluitend betrekking kan hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt vast dat het niet is gesteld en  ook niet is gebleken dat de gemachtigde beroepsmatige rechtsbijstand heeft verleend aan eisers.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op € 8.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
Rechter                                                                  Gerechtsjurist
(griffier op zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
(geldig vanaf 1 januari 2019)
Artikel 3.1.2, zesde lid
Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Toelichting bij artikel 3.1.2, zesde lid
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en er mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet
overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
Niet melden
vakantieverhuur of bed & breakfast
€ 6.000,-
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Artikel 21 en onder a van de Huisvestingswet is overtreden.
Zie artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1562, rechtsoverweging. 4.3.
Dit volgt uit bijlage 3, tabel 2 bij de Huisvestingsverordening
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging. 4.3.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling: www.raadvanstate.nl