ECLI:NL:RVS:2020:1994
Raad van State — Uitspraak 


201905586/1/A3.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6828 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Algemene Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2018 heeft de minister 11 informatieverzoeken van [appellant] niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2020, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse, advocaat [NAAM]n Haag, en mr. K.J. Bregman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft in deze zaak 11 informatieverzoeken ingediend met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. Daarin heeft hij verzocht om het volgende:
1) op 9 juni 2014 om afschriften van stukken van de bijeenkomsten van de Ministeriële Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (MICIV) over de periode 2000-2010;
2) op 30 januari 2015 om afschriften van stukken van het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland (CVIN)-Plus over de periode 1980-2010;
3) op 26 juni 2015 om een afschrift van de lijsten die het Nationaal Archief vanaf 2010 aan het ministerie heeft gezonden waarin documenten zijn vermeld waarvoor geldt dat de beperking aan de openbaarheid zal vervallen en de reacties van de minister daarop;
4) op 30 juli 2015 om afschriften van een aantal inventarisnummers die zijn beschreven in de Zeer Geheime bijlagen bij de inventaris van het archief van de Ministeries voor Algemeene Oorlogvoering van het Koninkrijk en van Algemene Zaken en van het Kabinet Minister-President;
5) op 30 juli 2015 om afschriften van de rapportages van de Inlichtingendienst Buitenland over de periode 1985-1994;
6) op 12 oktober 2015 om de bandopname van een telefoongesprek tussen hem en een ambtenaar van het ministerie van AZ;
7) op 29 oktober 2015 om afschriften van stukken van de MICIV over de periode 1990-1999;
8) op 5 januari 2016 om afschriften van stukken van de bijeenkomsten van het CVIN over de periode 2009-2015;
9) op 17 maart 2016 om afschriften van alle verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur die het ministerie van AZ in 2015 heeft ontvangen en de daarop genomen besluiten;
10) op 28 juni 2016 om inzage in archiefstukken met toegang 2.03.01, met inventarisnummers 12359 tot en met 12364, inzake de Commissie tot onderzoek van de gedragingen van Larive (Commissie-Modderman) (1960)1961 - 1962(1977), en
11) op 9 augustus 2016 om inzage in archiefstukken met toegang 2.02.05.02, met inventarisnummer 6000, inzake notulen van de vergaderingen van de Ministeriële Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (MICIV) over de periode 26 januari 1990 - 27 februari 1990.
2.    Verzoek 9 heeft [appellant] in bezwaar ingetrokken.
3.    De minister heeft geen van de verzoeken in behandeling genomen, omdat [appellant] volgens hem misbruik maakt van de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij misbruik van recht heeft gemaakt.
De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat hij misbruik van recht maakte door informatieverzoeken in te dienen met het doel het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten). [appellant] stelt dat hij sinds die uitspraken niet meer met dat doel informatieverzoeken heeft ingediend en dat hij vanwege die uitspraken op de zitting van de rechtbank de verzoeken 1, 2 en 4 tot en met 8 heeft ingetrokken.
Daarnaast voert [appellant] aan dat het standpunt van de minister en het oordeel van de rechtbank dat hij misbruik van recht heeft gemaakt, in strijd is met artikel 10, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat niet aannemelijk is gemaakt dat een van de in dat lid bedoelde belangen wordt geraakt of geschaad.
Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank, door zijn beroep ongegrond te verklaren, zelf al aangeeft dat zijn beroep ontvankelijk is en daarmee erkent dat hij geen misbruik van recht heeft gemaakt.
Wetgeving
5.    Ten tijde van de besluiten van de minister was de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv) van toepassing. De relevante bepalingen van de Wiv, de Wob, het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en het EVRM zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Toetsingskader
6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3045), kan ingevolge artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het BW, de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij een bestuursorgaan ingediend verzoek, dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een daartegen gemaakt bezwaar en ongegrondverklaring van een daartegen ingesteld beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
7.    De Afdeling heeft drie keer geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht maakte, namelijk in de uitspraken van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478 (hierna: uitspraak 1), 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3263 (hierna: uitspraak 2) en de eerder genoemde uitspraak van 19 september 2018 (hierna: uitspraak 3).
De drie eerdere uitspraken van de Afdeling
8.    In uitspraak 1 heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht had gemaakt, omdat hij de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en daarnaast sprake was van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Zij heeft daartoe het volgende overwogen:
"Zoals blijkt uit […] heeft [appellant] de tien informatieverzoeken die tot de procedures in deze zaken hebben geleid, ingediend ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten), waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Hij maakt de verkregen documenten toegankelijk door publicatie ervan op www.stichtingargus.nl, www.inlichtingendiensten.nl en www.hetnationaalveiligheidsarchief.nl, zodat de documenten via het internet eenvoudig beschikbaar zijn voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek doen. Door opname van documenten in zijn verzameling wordt voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd. […].
De aard van het project brengt met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. Omdat [appellant] inmiddels al meer dan vijf jaar in het kader van zijn project systematisch informatieverzoeken bij de ministers indient en hij heeft gesteld hiermee door te willen gaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen, kan voorts van een structureel grote belasting worden gesproken. De in het kader van het project van [appellant] ingediende informatieverzoeken brengen een zeer grote personele belasting voor de ministeries met zich, hetgeen blijkt uit de hiervoor weergegeven aantallen verzoeken, beoordeelde en verstrekte documenten en bestede mensuren. […]."
De aantallen verzoeken, documenten en mensuren zijn de volgende: "Volgens [appellant] […] heeft hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken ingediend, bij de minister van BZK 97 verzoeken en bij de minister van AZ negentien verzoeken. Voorts is niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend […]. Volgens hun schriftelijke uiteenzettingen […] zijn de afgelopen vijf jaar naar aanleiding van informatieverzoeken van [appellant] ongeveer 200.000 pagina's beoordeeld en tienduizenden gedeeltelijk aan hem verstrekt. […] De minister van BZK heeft […] te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar 18.413 mensuren zijn besteed aan archiefonderzoek en het bewerken en scannen van documenten ten behoeve van de afhandeling van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken. De minister van AZ heeft […] te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar naar schatting 3.066 mensuren zijn besteed aan de afhandeling van door [appellant] ingediende informatieverzoeken. […]."
8.1.    In uitspraak 2 heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht maakte omdat het in die zaak ingediende verzoek een vergelijkbare strekking had als de verzoeken die in uitspraak 1 aan de orde waren. Het verzoek stamde ook uit dezelfde periode, te weten de periode van 2011 tot en met 2016.
8.2.    In uitspraak 3 heeft de Afdeling opnieuw geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht maakte. De Afdeling heeft daarbij in aanmerking genomen dat de verzoeken een vergelijkbare strekking hadden en uit dezelfde periode stamden als de verzoeken die in uitspraak 1 aan de orde waren.
Beoordeling
9.    De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat de verzoeken uit dezelfde periode stammen als de verzoeken die aan de orde waren in de uitspraken 1, 2 en 3, aangezien [appellant] alle 11 verzoeken, en dus ook de 3 resterende, heeft ingediend tussen 9 juni 2014 en 9 augustus 2016.
9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verzoeken in deze zaak dezelfde strekking hebben als de verzoeken die aan de orde waren in de uitspraken 1, 2 en 3. Die verzoeken hadden betrekking op documenten uit de archieven van de MIVD, de AIVD en het Ministerie van Algemene Zaken en maakten deel uit van een project om zo veel mogelijk documenten van en over de diensten te verzamelen, waarmee, zoals de Afdeling in uitspraak 1 heeft overwogen, [appellant] wil doorgaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen.
De Afdeling volgt niet de stelling van [appellant], dat verzoek 3 een andere strekking heeft, omdat het slechts gaat om afschriften van lijsten die het Nationaal Archief aan de minister heeft gezonden. De minister heeft aangevoerd dat [appellant] dat verzoek heeft ingediend met als doel te achterhalen welke documenten aan het Nationaal Archief zijn overgedragen, om die documenten vervolgens op te vragen in het kader van zijn project. Hij heeft erop gewezen dat [appellant] ook in het verleden heeft verzocht om een inventaris van de archiefbescheiden van meerdere ministeries. Na ontvangst van die inventaris heeft hij verzocht om afschriften van en inzage in een groot deel van de niet openbare archiefbescheiden die op de verstrekte inventaris stonden vermeld. Hoewel [appellant] er ter zitting op heeft gewezen dat verzoek 3 niet hetzelfde is als het verzoek dat hij in het verleden heeft gedaan, acht de Afdeling de verzoeken zo vergelijkbaar dat zij de verklaring van de minister aannemelijker acht dan de verklaring van [appellant]. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] ter zitting heeft aangegeven dat hij dit verzoek ook heeft gedaan om te achterhalen van welke documenten de beperking aan de openbaarheid zal vervallen, zodat hij deze bij het Nationaal Archief kan inzien.
9.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de verzoeken 10 en 11 heeft ingediend met als doel materiaal te verzamelen voor onderzoek en publicaties.
Weliswaar heeft [appellant] ter onderbouwing van zijn doel met verzoek 10 een stuk tekst overgelegd met als titel "Inlichtingendienst Buitenland", maar dit is nog geen 2 A4’tjes lang en bevat alleen een feitelijke opsomming van gebeurtenissen. Dit stuk staat ook op zijn website, http://www.stichtingargus.nl/bvd/idb/idb.html, met daarbij een link naar documenten over de commissie Modderman uit de archieven van de diensten waarvan [appellant] een afschrift heeft gekregen. Het stuk is onvoldoende om aannemelijk te maken dat hij het verzoek heeft ingediend ten behoeve van een publicatie en staat bovendien niet in verhouding tot de hoeveelheid en omvang van de door [appellant] in de afgelopen jaren gedane verzoeken en de van de ministers ontvangen informatie.
Verder heeft [appellant] ter onderbouwing van zijn doel met verzoek 11 verklaard dat hij aantekeningen wil controleren ten behoeve van een publicatie. Dat hij aantekeningen heeft gemaakt, is echter niet gebleken.
Over de stelling van [appellant] dat er van documenten waarin hij in de verzoeken 10 en 11 inzage wil geen kopieën gemaakt zouden mogen worden, overweegt de Afdeling dat ook zonder de mogelijkheid tot het maken van kopieën de verzoeken kunnen bijdragen aan het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens van en over de diensten. Bovendien heeft [appellant], zoals de minister terecht te kennen heeft gegeven, verzoek 10 gedaan op grond van de Wob, en vraagt hij dus niet om inzage, maar om openbaarmaking van de documenten voor een ieder.
9.3.    Uit 9 tot en met 9.2 volgt dat de Afdeling het met de rechtbank ongeloofwaardig acht dat [appellant] een ander doel zou hebben dan voorheen, te weten het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens van en over de diensten. Dat een aantal verzoeken is gedaan voordat de desbetreffende informatie mogelijk zou worden vernietigd, is onvoldoende voor een ander oordeel.
Dat [appellant], zoals hij heeft gesteld, sinds uitspraak 1 geen informatieverzoeken meer indient ten behoeve van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens over de diensten, maakt dit niet anders, alleen al omdat de verzoeken die in deze zaak aan de orde zijn, zijn ingediend voor het moment dat uitspraak 1 was gedaan. Ook de omstandigheid dat [appellant] ter zitting bij de rechtbank 7 verzoeken heeft ingetrokken omdat die verzoeken wel zagen op het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens van en over de diensten en dus misbruik van recht inhielden, maakt dit niet anders. De rechtbank moest immers beoordelen of de minister in het besluit op bezwaar terecht heeft geoordeeld dat [appellant] bij het indienen van de verzoeken om informatie misbruik van recht heeft gemaakt. Ten tijde van dit besluit waren de verzoeken nog niet ingetrokken. Verzoek 10 is bovendien vergelijkbaar met de verzoeken 1 en 4 en verzoek 11 is vergelijkbaar met verzoek 7.
9.4.    Artikel 10, eerste lid, van het EVRM kan voor bepaalde categorieën van verzoekers een recht op toegang tot overheidsinformatie inhouden. Voor zover daartoe in dit geval een positieve verplichting zou bestaan, vormt het niet in behandeling nemen van een informatieverzoek wegens misbruik van recht een gerechtvaardigde inbreuk. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, in haar uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, heeft de beperking van dat recht een wettelijke grondslag, namelijk artikel 3:13, eerste lid, van het BW in samenhang bezien met artikel 3:15 van het BW. Het recht mag beperkt worden als dat proportioneel is en in een democratische samenleving noodzakelijk in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. De mogelijkheid om informatieverzoeken niet in behandeling te nemen als de bevoegdheid om die verzoeken in te dienen wordt misbruikt, omdat die worden ingediend met een oneigenlijk doel, is noodzakelijk omdat de behandeling van dergelijke informatieverzoeken een onevenredige belasting voor het bestuursorgaan oplevert en een doelmatige besteding van tijd en middelen in de weg staat. Het behandelen van deze informatieverzoeken frustreert een ordentelijk bestuur. Omdat uitsluitend tot het oordeel dat misbruik wordt gemaakt wordt gekomen als zwaarwichtige gronden aanwezig zijn, is de inbreuk op het recht op toegang tot overheidsinformatie proportioneel.
9.5.    Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit het dictum van de aangevallen uitspraak niet dat de rechtbank erkent dat geen sprake is van misbruik van recht. De minister heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard vanwege misbruik van recht. Het beroep was hiertegen gericht en ging dus over de vraag of sprake is van misbruik van recht. De rechtbank heeft deze vraag terecht inhoudelijk beoordeeld. De rechtbank kwam vervolgens met juistheid tot het oordeel dat het college terecht misbruik van recht had aangenomen. Zij heeft het beroep om die reden terecht niet niet-ontvankelijk maar ongegrond verklaard.
9.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
280-851.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 10
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
Artikel 80
1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […].
[…].
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
Burgerlijk Wetboek Boek 3
Artikel 13
1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
[…].
Artikel 15
De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.