ECLI:NL:RVS:2021:1172
Raad van State — Uitspraak 


201907235/3/R1.
Datum uitspraak: 2 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Wageningen,
2.       [appellant sub 2], wonend te Wageningen,
3.       [appellant sub 3], wonend te Wageningen,
4.       [appellant sub 4], wonend te Wageningen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Wageningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2920, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 15 juli 2019, waarbij de raad het bestemmingsplan "Kamergewijze verhuur - update" heeft vastgesteld, te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 8 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld teneinde het gebrek dat in de tussenuitspraak is geconstateerd te herstellen.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Het besluit van 15 juli 2019
Inleiding
1.       Het plan is een paraplubestemmingsplan. Het doel van dit bestemmingsplan is het planologisch borgen van de "Beleidsregels kamergewijze verhuur gemeente Wageningen 2019". Met dit plan worden aan de regels van de thans geldende bestemmingsplannen bepalingen toegevoegd over kamergewijze verhuur.
Het plan bevat een afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan onder voorwaarden kamergewijze verhuur in woningen kan worden toegestaan (zie artikel 2.2.1 van de planregels).
2.       Appellanten wonen allen in Wageningen, in het stadsdeel Wageningen Hoog. Zij kunnen zich niet verenigen met de afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan kamergewijze verhuur kan worden toegestaan.
3.       In artikel 2.1.3 van de planregels is het volgende bepaald:
"Het is niet toegestaan om woningen te gebruiken voor kamerverhuur. […]".
Artikel 2.2.1 van de planregels luidt als volgt:
"Burgemeester en wethouders kunnen door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 2.1.3 dan wel het bepaalde over het toegestane gebruik binnen de in de aanhef van artikel 2 genoemde bestemmingsplannen 1 t/m 35 en kamergewijze verhuur toestaan daar waar conform de bestemming woningen, kantoren, detailhandel en/of horeca bevinden, mits dit niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en er voldoende parkeergelegenheid aanwezig is voor auto en fiets. Bij de toepassing van deze bevoegdheid worden de "Beleidsregels kamergewijze verhuur gemeente Wageningen 2019", vastgesteld op 10 september 2019 en de beleidsregels in de "Nota Parkeernormen", vastgesteld op 10 november 2015 in acht genomen. Indien een of beide genoemde beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, zullen de gewijzigde beleidsregels in acht worden genomen."
Overwegingen Afdeling in de tussenuitspraak
4.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak (over de beroepsgrond van [appellant sub 4] gericht tegen de dynamische verwijzing naar de beleidsregels over kamerverhuur in artikel 2.2.1 van de planregels) het volgende overwogen:
"8.1.1.    De Afdeling stelt vast dat de kamergewijze verhuur in woningen in het paraplubestemmingsplan niet bij recht is toegestaan, maar via een zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De eigenaar van een woning, die kamers in zijn woning wenst te verhuren, dient derhalve bij het college van burgemeester en wethouders een aanvraag in te dienen voor verlening van een omgevingsvergunning voor binnenplans afwijken. Gelet op artikel 2.2.1 van de planregels dient het college van burgemeester en wethouders bij de beslissing op een dergelijke aanvraag te beoordelen of bij inwilliging sprake blijft van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Hierbij dient het college van burgemeester en wethouders de beleidsregels over kamergewijze verhuur in acht te nemen. In de beleidsregels, zoals die thans luiden, wordt uitgegaan van een maximum van 5% kamerverhuurpanden per straat, zij het dat onder voorwaarden van dat percentage kan worden afgeweken. Bij de beleidsregels is een kaart gevoegd ("Kaart kamerverhuur"), waaruit valt af te leiden of dit maximum percentage in een straat is bereikt. De kaart wordt bij verlening van een omgevingsvergunning voor kamerverhuur bijgewerkt, zo heeft de raad ter zitting toegelicht. Ter zitting heeft de raad voorts medegedeeld dat het gekozen maximum percentage van 5% een aanscherping is van het beleid dat in het verleden werd gehanteerd, waarin een maximum percentage van 15% was opgenomen. Naast het 5%-maximum zal, bij de vraag of gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid, door het college van burgemeester en wethouders ook moeten worden beoordeeld of voor het overige sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in geval van inwilliging van de aanvraag om een omgevingsvergunning, als vorenbedoeld.
8.2.     De Afdeling stelt vast dat de raad een afwijkingsbevoegdheid waarbij wordt uitgegaan van een relatief beperkte mogelijkheid voor kamerverhuur (in beginsel maximaal 5% kamerverhuurpanden per straat) aanvaardbaar vindt. De Afdeling stelt echter ook vast dat in artikel 2.2.1 van de planregels een zogenoemde dynamische verwijzing naar de beleidsregels over kamerverhuur is opgenomen. Dit betekent dat, indien het college van burgemeester en wethouders deze beleidsregels wijzigt, voor de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid, aan die gewijzigde beleidsregels moet worden getoetst. Het is niet uitgesloten dat een wijziging van de beleidsregels kan inhouden dat een aanmerkelijk hoger percentage aan kamerverhuurpanden per straat wordt gehanteerd, dan het maximum van 5% waarvan in het nu geldende beleid wordt uitgegaan. De keuze voor een dynamische verwijzing naar beleidsregels brengt dus met zich dat een aanmerkelijke verruiming van kamerverhuur niet valt uit te sluiten. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja waarom, hij een toepassing van de afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan een in beginsel ongelimiteerde verruiming van de mogelijkheid van kamerverhuur plaats kan vinden, aanvaardbaar vindt. De Afdeling acht dit te meer aangewezen omdat de raad ter zitting naar voren heeft gebracht dat het bestemmingsplan juist was ingegeven door de wens van de raad om invloed te houden op de mogelijkheden van kamerverhuur in woningen en de insteek was om tot een aanscherping te komen van het voorheen geldende maximum van 15% verleende omgevingsvergunningen per straat. In zoverre is het besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet voorzien van een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt alleen al hierom."
Conclusie beroep tegen besluit van 15 juli 2019
5.       Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 8.2 van de tussenuitspraak, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 4] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 15 juli 2019 in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover het betreft de vaststelling van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.2.1 van de planregels.
De andere appellanten, die ook overlast als gevolg van kamerverhuur vrezen, klagen eveneens terecht over de vaststelling van dit artikellid, nu de raad een in beginsel ongelimiteerde verruiming van de mogelijkheid van kamerverhuur niet heeft uitgesloten en daarbij niet gemotiveerd is ingegaan op de gevolgen daarvan voor het leefklimaat van appellanten.
De beroepen zijn gegrond, zodat het besluit van 15 juli 2019 dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de vaststelling van artikel 2.2.1 van de planregels.
Het besluit van 8 maart 2021 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan
Opdracht in de tussenuitspraak
6.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de raad opgedragen om met inachtneming van wat in overweging 8.2 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog te motiveren dat hij de gevolgen van de dynamische verwijzing naar de beleidsregels over kamerverhuur als gevolg waarvan een toepassing van de afwijkingsbevoegdheid kan plaatsvinden die een in beginsel ongelimiteerde verruiming van kamerverhuur mogelijk maakt, aanvaardbaar vindt dan wel het besluit in zoverre te wijzigen.
Daarbij heeft de Afdeling opgemerkt dat [appellant sub 4] in de gelegenheid wordt gesteld om zijn belangen schriftelijk kenbaar te maken. De Afdeling heeft aangegeven de reactie van [appellant sub 4] door te zenden aan de raad en ervan uit te gaan dat de raad die reactie bij het uitvoering geven aan de opdracht zal betrekken.
De uitvoering door de raad
7.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het besluit van 8 maart 2021 genomen, waarbij artikel 2.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan is gewijzigd. Deze bepaling luidt, na deze wijziging, als volgt:
"Burgemeester en wethouders kunnen door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 2.1.3 dan wel het bepaalde over het toegestane gebruik binnen de in de aanhef van artikel 2 genoemde bestemmingsplannen 1 t/m 35 en kamergewijze verhuur toestaan daar waar conform de bestemming woningen, kantoren, detailhandel en/of horeca bevinden, mits dit niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en er voldoende parkeergelegenheid aanwezig is voor auto en fiets. Bij de toepassing van deze bevoegdheid worden de "Beleidsregels kamergewijze verhuur gemeente Wageningen 2019", vastgesteld op 9 februari 2021, als bijlage bij de planregels opgenomen, en de beleidsregels in de "Nota Parkeernormen", vastgesteld op 10 november 2015 in acht genomen. Indien de beleidsregels uit de Nota Parkeernormen gedurende de planperiode worden gewijzigd, zullen de gewijzigde beleidsregels in acht worden genomen."
8.       Dit betekent dat de zogenoemde dynamische verwijzing naar de beleidsregels over kamerverhuur is komen te vervallen. De beleidsregels, zoals vastgesteld op 9 februari 2021, dienen op grond van artikel 2.2.1 in acht te worden genomen bij de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Die beleidsregels zijn gewijzigd ten opzichte van de beleidsregels over kamerverhuur die voorheen golden. Deze wijziging houdt in dat van de afwijkingsbevoegdheid geen gebruik mag worden gemaakt als vergunningverlening leidt tot meer dan 15% kamerverhuurpanden per straat dan wel tot meer dan 1 kamerverhuurpand in korte straten tot 20 woningen. Verder is in bijlage 1 van de beleidsregels, onder 2, opgenomen dat het uitgangspunt is dat maximaal 5% per straat een kamerverhuurpand mag zijn, maar dat hiervan kan worden afgeweken tot maximaal 15%. In bijlage 1 bij de beleidsregels is onder 3 opgenomen hoe insluiting van een woning door kamerverhuurpanden kan worden voorkomen.
Beroepen van rechtswege
9.       De Afdeling merkt op dat het besluit van 8 maart 2021 een besluit tot wijziging van het oorspronkelijk bestreden besluit is en ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel is van dit geding. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn van rechtswege mede gericht tegen dit besluit. Hetgeen zij in hun zienswijzen naar voren hebben gebracht, zal de Afdeling aanmerken als de gronden van hun beroepen van rechtswege.
Persoonlijke belangen van [appellant sub 4]
10.     De Afdeling merkt op dat [appellant sub 4] (in het kader van de bestuurlijke lus) de gelegenheid heeft gehad een reactie te geven om alsnog zijn persoonlijke belangen naar voren te brengen. [appellant sub 4] heeft in de zienswijze naar aanleiding van het besluit van 8 maart 2021 expliciet aangegeven de bezwaren tegen de gang van zaken verder buiten beschouwing te laten. De Afdeling houdt het er daarom voor dat [appellant sub 4] voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn persoonlijke belangen onder de aandacht van de raad te brengen.
De vraag of de raad in de persoonlijke belangen die [appellant sub 4] naar voren heeft gebracht aanleiding had moeten zien tot een ander besluit te komen, ziet op de inhoudelijk genomen beslissing en komt hierna, onder het kopje "Woon- en leefklimaat" aan de orde.
Woon- en leefklimaat
11.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen in hun zienswijzen dat het gebrek dat in de tussenuitspraak is geconstateerd onvoldoende is hersteld met het besluit van 8 maart 2021. Zij voeren aan dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de mogelijkheden die het plan door middel van de afwijkingsbevoegdheid biedt voor kamerverhuur in Wageningen Hoog. [appellant sub 4] wijst daarbij op de rustige ligging van Wageningen Hoog en de aanwezigheid van karakteristieke panden. [appellant sub 4] vreest dat bij het toestaan van kamerverhuur die grote karakteristieke panden door veel studenten zullen worden bewoond, met alle gevolgen voor de leefbaarheid van dien. [appellant sub 4] is van mening dat geen afwijkingsbevoegdheid voor kamerverhuur had moeten worden opgenomen in het plan. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] wijzen op het risico van verwaarlozing en verpaupering. [appellant sub 4] en [appellant sub 2] wijzen ook op het risico van waardevermindering van hun woningen. Ten slotte voert [appellant sub 4] aan dat hij vreest te worden ingesloten door kamerverhuurpanden. [appellant sub 4] kan zich nog steeds niet verenigen met de dynamische verwijzing naar de beleidsregels voor kamerverhuur.
11.1.  De Afdeling stelt vast dat de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening enerzijds huisvesting voor het groeiende studentenaantal wil toestaan, maar anderzijds concentratie van kamerverhuurpanden wenst te voorkomen. Om dit te bereiken heeft de raad de kamergewijze verhuur in woningen in het plan niet bij recht toegestaan, maar via een zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De eigenaar van een woning, die kamers in zijn woning wenst te verhuren, dient derhalve bij het college van burgemeester en wethouders een aanvraag in te dienen voor verlening van een omgevingsvergunning voor binnenplans afwijken. Gelet op artikel 2.2.1 van de planregels dient het college van burgemeester en wethouders bij de beslissing op een dergelijke aanvraag te beoordelen of bij inwilliging sprake blijft van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Hierbij dient het college van burgemeester en wethouders de beleidsregels over kamergewijze verhuur in acht te nemen. Op grond van deze beleidsregels geldt onder meer als uitgangspunt dat maximaal 5% per straat een kamerverhuurpand mag zijn, maar dat hiervan kan worden afgeweken tot maximaal 15%. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat er beperkingen zijn voor de mogelijkheden van kamerverhuur bij gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid. Verder merkt de Afdeling op dat, anders dan [appellant sub 4] veronderstelt, de dynamische verwijzing naar de beleidsregels voor kamerverhuur niet langer in artikel 2.2.1 van de planregels is opgenomen; er is immers niet meer bepaald dat wanneer de beleidsregels voor kamerverhuur worden gewijzigd de gewijzigde planregels in acht worden genomen. Nu de raad de dynamische verwijzing naar de beleidsregels voor kamerverhuur uit artikel 2.2.1 van de planregels heeft verwijderd, is thans geen sprake meer van een in beginsel ongelimiteerde mogelijkheid tot kamerverhuur. De Afdeling neemt in ogenschouw dat [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en [appellant sub 4] in het algemeen hebben gewezen op een risico op verpaupering en verwaarlozing van kamerverhuurpanden, maar dat is niet zonder meer een gegeven in geval van kamerverhuur en bovendien is de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid slechts aan de orde in een beperkt percentage van de panden in een straat. Over de verwijzing van [appellant sub 4] en [appellant sub 2] naar eventuele waardevermindering van hun woningen als gevolg van de mogelijkheden die de afwijkingsbevoegdheid biedt voor kamerverhuur bij omliggende panden, merkt de Afdeling op dat geen grond bestaat voor de verwachting dat eventuele waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad om die reden had moeten afzien van het, door middel van een afwijkingsbevoegdheid, voorzien in de mogelijkheid van kamerverhuur. Verder geeft de door [appellant sub 4] ingeroepen omstandigheid dat Wageningen Hoog een rustige ligging heeft op enige afstand van het centrum, op zichzelf geen aanleiding om te concluderen dat de raad niet in een mogelijkheid van kamerverhuur in dat stadsdeel heeft mogen voorzien. Voor zover [appellant sub 4] heeft gesteld dat zijn woning ingesloten zou kunnen worden door kamerverhuurpanden, merkt de Afdeling het volgende op. In de beleidsregels staat dat bij de vraag of toepassing wordt gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid onder meer het aspect "spreiding kamerverhuurpanden" wordt betrokken. In de beleidsregels staat vermeld dat uitgesloten moet worden dat een reguliere (gezins)woning wordt ingesloten door meer dan twee kamerverhuurpanden. Voorts is van belang dat de woning van [appellant sub 4] in Wageningen Hoog een vrijstaande ligging heeft. In bijlage 1 van de beleidsregels wordt onder het kopje "3. Spreiding kamerverhuurpanden" gesteld dat, wanneer er sprake is van vrijstaande woningen op zeer ruime kavels, met name in de wijk Wageningen Hoog, als extra voorwaarde geldt dat van de direct omliggende percelen van een woning maximaal 1 kamerverhuurpand kan komen. De Afdeling stelt vast dat, door de verwijzing in artikel 2.2.1 van de planregels naar deze beleidsregels, inclusief de bijlage erbij, voldoende is gewaarborgd dat bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid een insluiting van een woning in Wageningen Hoog door kamerverhuurpanden wordt voorkomen. De Afdeling ziet in het aldus gestelde geen grond voor het oordeel dat de raad bij de afweging van belangen niet in redelijkheid in de afwijkingsbevoegdheid heeft kunnen voorzien. Overigens merkt de Afdeling op dat, indien toepassing zou worden gegeven aan deze afwijkingsbevoegdheid, daartegen een rechtsmiddel kan worden aangewend door belanghebbenden.
Gezien de beperkingen die aan de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid zijn verbonden heeft de raad het gebrek, dat in de tussenuitspraak is geconstateerd, hersteld en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijkheid van kamergewijze verhuur niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van  [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4].
De betogen slagen niet.
Conclusie beroep van rechtswege tegen het besluit van 8 maart 2021
12.     Gelet op het vorenstaande zijn de van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van 8 maart 2021 ongegrond.
Proceskosten
13.     De raad moet de proceskosten vergoeden die [appellant sub 4] heeft gemaakt.
Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoeft de raad geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart de beroepen tegen het besluit van 15 juli 2019, waarbij de raad van de gemeente Wageningen het bestemmingsplan "Kamergewijze verhuur - Update" heeft vastgesteld, gegrond;
II.       vernietigt het besluit van 15 juli 2019, waarbij de raad van de gemeente Wageningen het bestemmingsplan "Kamergewijze verhuur - Update" heeft vastgesteld, voor zover het betreft de vaststelling van artikel 2.2.1 van de planregels;
III.      verklaart de beroepen tegen het besluit van 8 maart 2021, waarbij de raad van de gemeente Wageningen het bestemmingsplan "Kamergewijze verhuur - Update" gewijzigd heeft vastgesteld, ongegrond;
IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Wageningen tot vergoeding van bij [appellant sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.335,- (zegge: dertienhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.       gelast dat de raad van de gemeente Wageningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt:
- ten bedrage van € 174,- (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- ten bedrage van € 174,- (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 2];
- ten bedrage van € 174,- (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 3]; en
- ten bedrage van € 174,- (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 4].
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, mr. B.P.M. van Ravels en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
418.