ECLI:NL:CBB:2021:656
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/208
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden (nieuw gestart bedrijf) van appellante ontvangen.
Bij besluit van 7 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 2 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het besluit van 7 september 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] en sinds 2013 ook aan de [adres 2] . Voor de locatie aan de [adres 1] hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Leek op 24 juni 2008 een milieuvergunning aan appellante verleend voor het houden van 196 melk- en kalfkoeien en 158 stuks jongvee.
2.2
Op 22 oktober 2013 heeft appellante de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu verzocht om een bijzondere emissiefactor vast te stellen op grond van de Regeling ammoniak en veehouderij voor een door haar te bouwen stal aan de [adres 2] . Bij besluit van 19 augustus 2014 is een bijzondere emissiefactor vastgesteld. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 juni 2015 is de bijzondere emissiefactor opnieuw vastgesteld.
2.3
Op 28 mei 2014 heeft appellante voor de nieuwe locatie aan de [adres 2] een melding op grond van het Activiteitenbesluit Milieubeheer gedaan voor de oprichting van een melkveehouderij met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 12 mei 2015 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Leek aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een ligboxenstal aan de [adres 2] . Op 26 juni 2015 heeft appellante een PAS-melding gedaan en een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het oprichten van een nieuwe melkveehouderij aan de [adres 2] met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Deze vergunning is op 8 april 2016 verleend.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 211 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.695 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat appellante op 2 juli 2015 vier stuks jongvee heeft afgevoerd. Verweerder heeft deze dieren ten onrechte niet meegenomen in de berekening. Het fosfaatrecht van appellante wordt daarom met 39 kg verhoogd naar 10.734 kg. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en haar beroep op de startersregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Niet is volgens appellante gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij is voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei. Zij was voornemens om haar bedrijf uit te breiden met de nieuwe locatie aan de [adres 2] , waardoor een totale bedrijfscapaciteit zou ontstaan voor 400 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Appellante wilde haar bedrijf duurzaam uitbouwen en is daarom in 2013 een traject gestart voor de bouw van een proefstal door het aanvragen van een bijzondere emissiefactor. Door een fout van de minister is de juiste emissiefactor pas op 29 juni 2015 vastgesteld. De Nbw-vergunning kon daarna pas aangevraagd worden en pas toen die is verleend kon de nieuwe stal gebouwd worden. De veestapel van appellante was daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Verweerder werpt ten onrechte tegen dat voor de locatie [adres 2] pas na de peildatum natuurtoestemming is verkregen. De PAS-melding is immers op 1 juli 2015 gedaan en dat is tijdig (appellante verwijst daarbij naar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1). Ook werpt verweerder ten onrechte tegen dat vertraging in de vergunningverleningsprocedure voor rekening van appellante komt. De minister heeft ten aanzien van de proefstalstatus een onjuist besluit genomen dat in bezwaar is rechtgezet. Daar is appellante niet verantwoordelijk voor. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een rapport van Alan Accountants en Adviseurs van 25 juni 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante beschikte op de peildatum 2 juli 2015 niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat vertraging in het traject van verlening van een benodigde vergunning voor risico van appellante komt. Verder zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat appellante zich onderscheidt van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden in het zicht van het aflopen van het melkquotum. Bovendien is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario II van het rapport van Alan Accountants en Adviseurs van 25 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die hiervoor is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 400 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 10.734 kg fosfaatrecht (voor 211 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is het volgende van belang. Appellante is in 2013 gestart met de voorbereidingen om haar bedrijf op een nieuwe locatie uit te breiden met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, naast de 196 melk- en kalfkoeien en 158 stuks jongvee die zij al hield op haar eerste locatie. In 2014 en 2015 heeft zij geïnvesteerd in de aankoop van ammoniakrechten en grond en in het bouwen van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft er in 2013 voor gekozen om een bijzondere emissiefactor voor de nieuw te bouwen stal vast te laten stellen. Doordat deze procedure vertraging heeft opgelopen, konden alle benodigde vergunningen voor het bouwen van de stal en het uitbreiden van de veestapel pas vlak voor de peildatum 2 juli 2015 aangevraagd worden en kon de uitbreiding dus niet meer vóór de peildatum gerealiseerd worden. Het College is met verweerder van oordeel dat dit voor risico van appellante dient te komen. Daarbij merkt het College op dat appellante met (een deel van) haar investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen en ook daarmee een risico heeft genomen. Voor zover appellante ná de peildatum heeft besloten de geplande uitbreiding door te zetten en de nieuwe stal daadwerkelijk te gaan bouwen, geldt dat zij er op dat moment rekening mee moest houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.2 en 6.11.3).  Niet is gebleken dat op dat moment niet nog de mogelijkheid bestond om terug te keren op de ingeslagen weg van een forse uitbreiding. Tot slot acht het College van belang dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de geplande uitbreiding.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.