ECLI:NL:RVS:2021:1162
Raad van State — Uitspraak 


202002070/1/A3.
Datum uitspraak: 2 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 februari 2020 in zaak nr. 19/2545 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2018 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een boete van € 20.500,00 opgelegd.
Bij besluit van 22 maart 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1.       Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.       [appellant A] en [appellant B] waren ten tijde hier van belang de eigenaren van een appartement met vier kamers op het adres [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning).
Naar aanleiding van een melding van woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning op 20 oktober 2018 bezocht. Volgens het van dit bezoek opgemaakte rapport van bevindingen stond in de basisregistratie personen (hierna: de brp) sinds 18 juli 2018 op het adres van de woning niemand ingeschreven. De toezichthouders hebben bij het bezoek van de woning daar vier toeristen aangetroffen. Een van hen heeft verklaard dat zij de volledige woning via Airbnb voor drie nachten hadden geboekt en dat er geen andere ruimtes of afgesloten kasten waren. De toezichthouders hebben in een kamer een tweepersoonsbed aangetroffen, in een andere kamer twee eenpersoonsbedden en een lege kamer. Hierover hebben de toeristen verklaard dat zij een van de eenpersoonsbedden uit de kamer hadden gehaald en dat bed bij het andere eenpersoonsbed hadden geplaatst. De toezichthouders hebben uitsluitend eigendommen aangetroffen die van de toeristen waren.
Het college heeft aan [appellant A] en [appellant B] een boete van € 20.500,00 opgelegd, omdat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) aan de bestemming tot bewoning is onttrokken.
Hogerberoepsgronden
3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met de toeristische verhuur van de woning artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw niet is overtreden. Weliswaar stond op 20 oktober 2018 in de brp op het adres van de woning niemand ingeschreven, maar aan de overige voorwaarden voor vakantiehuur, bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) werd voldaan. [appellant B] heeft tevergeefs geprobeerd zich in de brp te laten inschrijven. Op 20 oktober 2018 hield zij hoofdverblijf in de woning. De toezichthouders hebben niet naar alle ruimtes van de woning gekeken. Daaruit zou haar hoofdverblijf zijn gebleken. De rechtbank heeft ten onrechte geen aanleiding gezien om de boete te matigen. [appellant A] en [appellant B] hebben te goeder trouw de woning verhuurd. Ook hebben zij onvoldoende financiële draagkracht om de boete te kunnen betalen.
Beoordeling
- Overtreding
3.1.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261) volgt dat als een woning wordt verhuurd aan en gebruikt door toeristen, ook als dit eenmalig gebeurt, deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat de woning dus in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant A] en [appellant B] met de toeristische verhuur van de woning dit artikel hebben overtreden. Het college is krachtens artikel 4.2.2 van de Hv bevoegd daarvoor een boete op te leggen.
- Matiging van de boete
3.2.    De hoogte van de boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld.
In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
3.3.    In haar uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851, heeft de Afdeling vastgesteld dat het hier van toepassing zijnde boetestelsel zoals dat is neergelegd in de Hv een wettelijk gefixeerd boetestelsel is, zodat van differentiatie bij beboeting voor woningonttrekking geen sprake meer is. Het recht op een eerlijk proces, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, vereist dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen. Dit brengt met zich dat er voor het college en, als dat tot oplegging is overgegaan, vervolgens de rechter eerder de noodzaak kan bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken en de boete onevenredig te achten.
De Afdeling heeft in de uitspraken van 2 december 2020 handvatten geboden om een gedifferentieerd boeteregiem vorm te geven waarin nader recht wordt gedaan aan het evenredigheidsbeginsel. Het ligt op de weg van de gemeenteraad om dat regiem nader vast te stellen in de Hv. Zo kan de gemeenteraad de evenredigheid van een boeteregiem voor individuele gevallen bevorderen door daarin te onderscheiden tussen onttrekking met en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter.
In de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken ll 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 55) draagt de wetgever onder meer het al dan niet bedrijfsmatige karakter van de onttrekking ook aan als voorbeeld van een feit of omstandigheid waarvan de hoogte van de boete afhankelijk kan worden gemaakt. De Afdeling acht dit eveneens van belang vanwege het verschil in de mate waarin beide soorten onttrekkingen het belang van bescherming van de woonruimtevoorraad kunnen schaden. De gemeenteraad kan voor het vaststellen van bedrijfsmatigheid onder meer houvast vinden in de voorwaarden van hoofdbewoning, inschrijving in de brp en het maximaal aantal dagen per jaar dat een woning verhuurd mag worden. De Afdeling heeft immers in de eerder genoemde uitspraak van 29 januari 2020 overwogen dat de onverbindendheid van artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv onverlet laat dat het college bij het aanwenden van zijn bevoegdheid een boete op te leggen rekening kan houden met feiten en omstandigheden als vermeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv en deze aanleiding kunnen geven voor het aannemen van een mindere ernst van de overtreding. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen voorwaarden die dienen ter bescherming van de woonruimtevoorraad, voorwaarden die dienen ter bescherming van de leefbaarheid van de stad en de administratieve voorwaarden die de controleerbaarheid dienen. In dit onderscheid zijn namelijk gradaties van ernst van de overtreding gelegen.
3.4.    Het voorgaande toepassend op dit geschil, acht de Afdeling de boete in dit geval te hoog. De Afdeling ziet als een verzachtende omstandigheid dat, zoals [appellant A] en [appellant B] onweersproken hebben aangevoerd, [appellant B] in Amsterdam als schoonmaakster werkte en heeft geprobeerd haar hoofdverblijf in Amsterdam te vestigen door zich in de brp op het adres van de woning in te schrijven, maar die inschrijving door de gemeente is geweigerd. Tijdens een langdurig verblijf in haar geboorteland Chili is de eerder aan [appellant B] verleende Nederlandse verblijfsvergunning verlopen. Zij heeft na haar terugkeer in Nederland opnieuw een verblijfsvergunning aangevraagd. Het aan haar verstrekte visum bleek niet lang genoeg geldig te zijn voor inschrijving in de brp. Omdat [appellant A] en hun kinderen de Nederlandse nationaliteit hebben, had [appellant B] niet voorzien dat zich problemen zouden voordoen bij haar inschrijving in de brp en dat zij met het oog daarop in Chili de verblijfsvergunning al had moeten aanvragen. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met deze situatie waarin [appellant A] en [appellant B] na de remigratie terecht zijn gekomen. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat de toeristische verhuur van de woning een bedrijfsmatig karakter had of het maximum aantal dagen overschreed dat volgens artikel 3.1.2, vijfde lid, onder b, van de Hv een woning voor vakantieverhuur mocht worden aangeboden.
De Afdeling ziet in deze omstandigheden aanleiding voor matiging van de boete met 25%.
Conclusie
4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 22 maart 2019 gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 9 november 2018 zal worden herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 15.375,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 februari 2020 in zaak nr. 19/2545;
III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zaak nr. 19/2545 gegrond;
IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 22 maart 2019, kenmerk WO.19.000125.001;
V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 november 2018, kenmerk 106XH 1-H;
VI.      bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 15.375,00 (zegge: vijftienduizenddriehonderdvijfenzeventig euro);
VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.117,53 (zegge: elfhonderdzeventien euro en drieënvijftig cent), waarvan € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro) is toe te rekenen aan door een derde in beroep beroepsmatig verleende rechtsbijstand en het overige een vergoeding van in hoger beroep gemaakte reiskosten betreft;
IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
689.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[-]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[-]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[-]
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.2
[-]
5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
[-]
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in [-] artikel 21 van de wet [-].
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[-]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, [-] van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[-]
Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad