ECLI:NL:CBB:2021:480
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1801
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. K.M. Weimans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een vleesvarkensbedrijf en melkveebedrijf aan de [adres 2] en de [adres 1] te [plaats] .
2.2
Op 1 februari 2011 heeft appellante voor de [adres 2] een revisie omgevingsvergunning (milieu) gekregen voor het houden van 392 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee. Op 15 mei 2014 heeft appellante voor de [adres 2] een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) gekregen voor het houden van 250 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee.
2.3
Op 22 juli 2014 heeft appellante wegens de realisatie van een bedrijventerrein door de gemeente Almelo (XL Businesspark Twente) en de aanleg van een beek door het Waterschap Vechtstromen (de Doorbraak) een ruilovereenkomst gesloten. Appellante heeft een bedrijfswoning en circa 10 hectare landbouwgrond afgestaan en heeft in ruil daarvoor en voor een bedrag van € 150.000,- een melkveebedrijf aan de [adres 1] te [plaats] en circa 18 hectare landbouwgrond verkregen. De feitelijke levering van de landbouwgrond heeft plaatsgevonden op 31 december 2014. Appellante mocht op grond van het Besluit melkrundveehouderijen van 20 augustus 1992 op de [adres 1] 99 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee houden. Op 30 juli 2015 heeft appellante voor de [adres 1] een Nbw-vergunning voor het houden van 99 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee gekregen. Het melkveebedrijf aan de [adres 1] is op 1 januari 2016 geleverd.
2.4
Appellante hield op 17 augustus 2014 196 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee op haar bedrijf aan de [adres 2] Op de peildatum van 2 juli 2015 hield zij daar 190 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.938 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Het fosfaatrechtenstelsel heeft tot gevolg dat appellante de vergunde en beschikbare stalruimte niet meer kan benutten. De investeringen kunnen daardoor niet meer worden terugverdiend waardoor op haar een zware financiële last rust. Hierdoor komt bedrijfsopvolging in gevaar.
Volgens appellante is er in haar geval sprake van een (zeer) bijzondere omstandigheid. Appellante heeft namelijk wegens een natuurontwikkelingsproject en realisatie van een bedrijventerrein voor de peildatum een onomkeerbare ruilovereenkomst moeten aangaan en haar voorgenomen uitbreiding op de [adres 2] niet uit kunnen voeren. De onderhandelingen daarover zijn in 2012 gestart. De grondruil heeft veroorzaakt dat appellante op de peildatum niet het aantal vergunde dieren hield. Immers, op dat moment kon appellante nog niet beschikken over de ligboxenstal op de nieuwe locatie aan de [adres 1] . Verder heeft appellante er vanwege de onzekere uitkomst van de langlopende procedure ten aanzien van de grondruil voor gekozen om haar vergunde rechten en beoogde uitbreiding op haar locatie aan de [adres 2] niet te realiseren. Het feit dat de levering van het melkveebedrijf en bijbehorende grond aan de [adres 1] pas op 1 januari 2016 heeft plaatsgevonden doet er volgens appellante niet aan af dat de invoering en de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel op het moment van het sluiten van de overeenkomst voor haar onvoorzienbaar waren. De onderhandelingen zijn al gestart in 2012 en om onteigening te voorkomen zag appellante zich genoodzaakt om in onderhandeling te blijven met het waterschap. Van een bedrijfsmatige keuze kan daarom niet worden gesproken. Op het moment van de feitelijke levering op 31 december 2014 was het daarom niet mogelijk om de plannen niet dan wel gewijzigd door te zetten. Appellante is van mening dat er een causaal verband bestaat tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de berekende negatieve bedrijfsresultaten. Indien het fosfaatrechtenstelsel immers niet was ingevoerd had appellante de al voor de peildatum ingezette uitbreiding kunnen realiseren en ook de nieuwe bedrijfslocatie zonder belemmering in gebruik kunnen nemen. Doordat appellante op de peildatum het melkveebedrijf aan de [adres 1] nog niet geleverd had gekregen, hebben de voormalige eigenaren fosfaatrechten toegekend gekregen voor het vee op het melkveebedrijf. Appellante heeft ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last een rapport van Flynth adviseurs en accountants (Flynth) van 25 april 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden en daarvoor investeringen zijn aangegaan. Verweerder acht de beslissing van appellante om haar bedrijf met opstallen te verlaten en een nieuw bedrijf met opstallen op te richten in beginsel navolgbaar. De beslissing van appellante om deze verplaatsing gepaard te laten gaan met een forse uitbreiding van 190 melk- en kalfkoeien naar 349 melk- en kalfkoeien acht verweerder, gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf 2014), echter niet navolgbaar. Op dat moment had het voor appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van het melkveebedrijf niet mogelijk was. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een uitbreiding in die omvang en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico's met zich zou brengen, ook omdat al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Dat appellante ervoor heeft gekozen om de vergunde rechten en de beoogde uitbreiding op de [adres 2] niet te realiseren, is een ondernemersbeslissing die voor haar rekening en risico dient te blijven. Dat appellante wilde uitbreiden in verband met bedrijfsopvolging maakt niet dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dat betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Wat betreft de financiële rapportage van Flynth als bewijsmiddel voor de omvang van de individuele en buitensporige last, merkt het College op dat hij daaraan in dit geval geen waarde toe kan kennen. In de rapportage is de financiële last berekend op basis van een bedrijfscapaciteit van meer dan de vergunde dieraantallen. De rapportage biedt daarom geen inzicht in de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 349 melk- en kalfkoeien en 216 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 7.938 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (190 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (fors) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante al in 2011 wilde uitbreiden, naar 250 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee op de locatie aan de [adres 2] . Appellante heeft echter gronden moeten afstaan voor de realisatie van een bedrijventerrein en de aanleg van een beek. Zij heeft in verband daarmee op 22 juli 2014 een ruilovereenkomst gesloten, waarvoor de onderhandelingen in 2012 waren gestart. Appellante heeft een bedrijfswoning en circa 10 hectare landbouwgrond afgestaan op de locatie aan de [adres 2] en heeft in ruil daarvoor en voor een bedrag van € 150.000,- een melkveebedrijf aan de [adres 1] te [plaats] en circa 18 hectare landbouwgrond verkregen. Op de locatie aan de Entersestraat konden nog 99 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee gehouden worden. Appellante heeft dus relatief vroeg besloten tot de forse uitbreiding, maar ze heeft pas in 2014, met het sluiten van de ruilovereenkomst, investeringen gedaan ten behoeve van de uitbreiding. Gezien het tijdstip waarop die investeringen zijn gedaan, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, acht het College die beslissingen niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een verdere uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College volgt appellante niet in haar stelling dat zij door de onderhandelingen over de ruilovereenkomst en de uitgestelde levering van het bedrijf aan de Entersestraat op de peildatum niet de door haar beoogde dieraantallen hield. Alhoewel het op zich begrijpelijk is dat appellante, zoals zij heeft gesteld, haar uitbreidingsplannen op de locatie aan de [adres 2] heeft uitgesteld in verband met de onderhandelingen over de ruilovereenkomst, heeft zij niet gesteld en is ook niet gebleken dat de geplande uitbreiding op de locatie aan de [adres 2] om die reden niet eerder mogelijk was. Gelet daarop is de beslissing tot uitstel van de uitbreidingsplannen een ondernemersbeslissing die voor rekening van appellante komt. Voor de 99 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee die appellante op de locatie aan de Entersestraat wilde gaan houden is bovendien pas na de peildatum, op 30 juli 2015, een Nbw-vergunning verleend. Dat betekent dat appellante, ook als het bedrijf aan de Entersestraat wel op tijd zou zijn geleverd, op de peildatum daar niet rechtmatig de beoogde dieraantallen had kunnen houden. Niet valt in te zien dat appellante niet eerder over die vergunning kon beschikken. De ruilovereenkomst is op 22 juli 2014 gesloten maar appellante heeft de vergunning pas op 5 januari 2015 aangevraagd. Verder is niet gebleken van dwingende redenen of een bedrijfseconomische noodzaak voor de geplande forse uitbreiding. Dat appellante wilde uitbreiden omdat zij bedrijfsopvolging mogelijk wilde maken, is een ondernemerskeuze en maakt niet dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572).
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
Voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen