ECLI:NL:RVS:2020:1820
Raad van State — Uitspraak 


201905633/1/R4.
Datum uitspraak: 29 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te De Meern, gemeente Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2019 in zaak nr. 18/4085 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de bestaande bedrijfswoning op het perceel de [locatie] in de Meern (hierna: het perceel) als een woning.
Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar onder wijziging van de motivering ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.P.M. Schaap, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door S. Ramdoelare-Tewari, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is mede-eigenaar van een bedrijfspand. Dit pand ligt ten opzichte van de Pastoor Boelenslaan achter de woningen op de percelen nummers 6 en 8. Het pand is vanaf de Pastoor Boelenslaan te bereiken via een doodlopende weg die ook Pastoor Boelenslaan heet.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘De Meern Zuid’ rust op het perceel de bestemming ‘Wonen’ met de aanduiding ‘Lintbebouwing’. Op 14 januari 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend om het pand, in afwijking van de geldende woonbestemming, te gebruiken voor lichte bedrijfsactiviteiten, te weten opslag ten behoeve van het schildersbedrijf.
[appellant] heeft op 30 september 2017 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft zich bij het besluit van 26 september 2018 op het standpunt gesteld dat het op grond van het bestemmingsplan is toegestaan om het pand te gebruiken voor wonen en dus voor dat gebruik een omgevingsvergunning niet is vereist. Daarom heeft het college besloten de omgevingsvergunning voor gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te weigeren.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op dat standpunt heeft gesteld. Verder heeft het college terecht niet getoetst of een omgevingsvergunning kon worden verleend voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank overwoog dat [appellant] uitsluitend gebruik heeft gemaakt van het aanvraagformulier "Handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening" en dat als hij ook een vergunning had willen aanvragen voor de activiteit bouwen, hij het daarvoor bestemde formulier had moeten gebruiken. Dat onder ‘projectomschrijving’ op het gebruikte formulier staat dat inpandige aanpassingen worden uitgevoerd, doet volgens de rechtbank er niet aan af dat de aanvraag alleen ziet op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik.
Wettelijk kader
2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…];
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 13, lid 1 (Bestemmingsomschrijving), luidt:
"De op de plankaart voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen met de daarbij behorende tuinen en erven en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-verbonden beroepen of -bedrijven
[…]."
`    Artikel 13, lid 2 (Bouwvoorschriften), luidt:
"Op of in de in lid 1 bedoelde gronden mogen uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden: 2.1. Hoofdgebouwen
Voor hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakken;
b. het aantal bouwlagen mag niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven;
c. […];
d. ter plaatse van de aanduiding (lb2) geldt tevens dat:
1. het aantal woningen zoals bestaand op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan niet mag toenemen;
[…]."
Strijd met het bestemmingsplan
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte met het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde activiteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat het gebruik van het pand voor wonen, betekent dat een woning wordt toegevoegd, wat in strijd is met het bestemmingsplan.
Daarnaast voert [appellant] aan dat de projectomschrijving in de vergunningsaanvraag van 30 september 2017, anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, ook ziet op het verbouwen van het pand tot woning en dat dit ook in strijd is met het bestemmingsplan. Hij verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van 26 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU1640), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat bouwen in strijd met het bestemmingsplan een vorm van strijdig gebruik is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft volgens [appellant] ten onrechte niet beslist op dit deel van de aanvraag. De gevraagde toestemming voor het verbouwen van het pand tot woning, kan worden verleend, aangezien een woning minder nadelige gevolgen voor de omgeving heeft dan een bedrijfspand, aldus [appellant]. Daarbij wijst hij er nog op dat omwonenden positief zijn over een woning op het perceel.
3.1.    Op grond van de in artikel 13.1 van het bestemmingsplan opgenomen doeleindenomschrijving mag het perceel worden gebruikt voor wonen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het gebruik van het pand voor wonen op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.
Het betoog slaagt niet.
3.2.    Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag ook ziet op bouwen in strijd met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling als eerste dat hij in beroep, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet heeft betoogd dat de aanvraag ook betrekking heeft op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat het college daarop ten onrechte niet heeft beslist. Wat [appellant] in beroep heeft betoogd, komt erop neer dat volgens hem de motivering van het college om de vergunning te weigeren ondeugdelijk is, omdat het college niet heeft onderkend dat de aanvraag mede ziet op het verbouwen van het pand tot woning in strijd met het bestemmingsplan, wat een vorm van strijdig gebruik oplevert in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de door [appellant] genoemde uitspraak van 26 oktober 2011 moet het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip ‘gebruik’ als daarin bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan.
Op het aanvraagformulier heeft [appellant] als projectomschrijving vermeld dat het gaat om: "Het in gebruik nemen van pand met bedrijfsbestemming naar Wonen. Het realiseren van een woning in bestaande constructie. Inpandig aanpassingen uitvoeren voor woondoeleinden". De projectkosten bedragen volgens de aanvraag € 162.000,00. Bij de aanvraag behoort een beschrijving van het project. Daarin staat dat [appellant] voornemens is stalen deuren met glas aan de voorkant en openslaande deuren aan de achterkant te plaatsen en een open keuken, toiletruimte, wasruimte en een slaapkamer te realiseren. De aanvraag ziet dus ook op het verbouwen van het pand.
Door deze verbouwactiviteiten wordt een woning gerealiseerd. In artikel 13, lid 2.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 1, van het bestemmingsplan ‘De Meern Zuid’ is bepaald dat op gronden met de aanduiding ‘Ib2’ het aantal woningen ter plaatse, zoals bestaand op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan, niet mag toenemen. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat er ten opzichte van genoemd tijdstip een woning wordt toegevoegd. De verbouwactiviteiten zijn daarom in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 september 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In de belangenafweging voorafgaand aan het nieuwe besluit kan het college betrekken dat [appellant] heeft gesteld dat een woning ter plaatse wat betreft ruimtelijke uitstraling minder nadelige gevolgen heeft dan een bedrijfspand en dat omwonenden positief zijn over een woning ter plaatse.
De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2019 in zaak nr. 18/4085;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 26 september 2018, kenmerk 5014436;
V.    bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00; (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
163-963.