ECLI:NL:RVS:2020:2739
Raad van State — Uitspraak 


201906202/1/A3.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
2.    [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2019 in zaken nrs. 18/6116, 18/6120 en 18/6121 in het geding tussen:
[partij A], wonend te Amsterdam
Vereniging van Eigenaren Wonen Metrotoren Bos en Lommerweg/Leeuwendalersweg, gevestigd te Amsterdam, en
[partij B], wonend te Amsterdam
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2018 heeft het college [appellant sub 2] vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in vier onzelfstandige woonruimten.
Bij onderscheiden besluiten van 28 augustus 2018 heeft het college de door [partij A], de vereniging en [partij B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de rechtbank:
- de door [partij A], de vereniging en [partij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard,
- de besluiten van 28 augustus 2018 vernietigd, en
- het college opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
Het college, [appellant sub 2] en [belanghebbende], als erfgenaam van [partij A], en de vereniging hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. de Groot, en [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde A], zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting, de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], [belanghebbende], ook vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en [partij B], vertegenwoordigd door [gemachtigde D], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, die ten tijde van belang nog van toepassing was en de relevante onderdelen van beleidsregel 12, wijzigen van de woonruimtevoorraad, van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    Op 19 december 2017 heeft [appellant sub 2] een aanvraag gedaan om een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in het appartement op het adres [locatie] in vier onzelfstandige woonruimten. Het appartement bevindt zich in het gebouw Metrotoren op de hoek van de kruising van de Bos en Lommerweg met de Leeuwendalersweg.
Bij het besluit van 28 maart 2018 heeft het college de omzettingsvergunning verleend. Aan dit besluit is een aantal voorwaarden verbonden. Zo dient de om te zetten woonruimte te beschikken over een gemeenschappelijke verblijfsruimte, dient de geluidisolatie aan bepaalde vereisten te voldoen en mag er geen onaanvaardbare inbreuk optreden op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte.
[belanghebbende] en [partij B] wonen in het appartementengebouw en de vereniging behartigt de belangen van de bewoners van dat gebouw. Zij vrezen dat de omzetting ten koste gaat van de leefbaarheid in het appartementengebouw. In dit gebouw vinden reeds illegale activiteiten plaats en de overlast als gevolg van de omzetting komt daar nu bij. Zij stellen dat de Dienst Wonen om een advies over de leefbaarheid had moeten worden gevraagd.
Bij de besluiten van 28 augustus 2018 heeft het college de bezwaren tegen de vergunningverlening, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 21 augustus 2018, ongegrond verklaard en de vergunningverlening gehandhaafd. [appellant sub 2] heeft het appartement laten verbouwen tot vier woonruimten en die zijn ook in gebruik genomen.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de vereniging, [partij A] en [partij B] een belang hebben bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2018 met het oog op toekomstige aanvragen om een omzettingsvergunning. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat de omzetting de leefbaarheid niet onaanvaardbaar zal aantasten. Het college heeft voor zijn motivering gewezen op het beleid, zoals dat is neergelegd in beleidsregel 12 van de Beleidsregels. Dat de beoordeling van de leefbaarheid niet vooraf hoeft plaats te vinden, omdat aan het belang daarvan tegemoet wordt gekomen door het stellen van voorwaarden, staat niet in beleidsregel 12. Daarin staat ook niet dat een vergunning voor omzetting naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten automatisch wordt verleend, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Procesbelang van de vereniging, [belanghebbende] en [partij B]
4.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank miskend heeft dat de vereniging, [belanghebbende] en [partij B] geen belang hadden bij hun beroep. Daartoe stelt [appellant sub 2] dat zij te kennen hebben gegeven dat zij geen overlast ervaren van de omzetting. Omdat er geen twijfel is dat de leefbaarheid in het gebouw niet onder druk is komen te staan, hebben zij ook geen belang met het oog op toekomstige aanvragen. Bovendien is de leefbaarheid in de toekomst gewaarborgd, omdat in de toepasselijke regelgeving een maximum zal worden gesteld aan het aantal te verlenen omzettingsvergunningen en de leefbaarheid ook bij eventuele nieuwe aanvragen beoordeeld zal worden, aldus [appellant sub 2].
4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de vereniging, [partij A] en [partij B] een belang hebben bij een beoordeling van het beroep. Daartoe is redengevend dat, hoewel zij zeggen op dit moment geen overlast te ervaren, dit niet wegneemt dat hun vrees dat die overlast door de omzetting alsnog kan ontstaan, mede gelet op het feit dat de bewoners in het gebouw dicht bij elkaar wonen en per verdieping vier appartementen aanwezig zijn, gerechtvaardigd kan zijn. Of zij ook een procesbelang hebben vanwege toekomstige aanvragen, kan daarom buiten bespreking blijven.
Het betoog faalt.
Motivering van de besluiten van 28 augustus 2018
5.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank miskend heeft dat bij de totstandkoming van het beleid, zoals neergelegd in beleidsregel 12, al een afweging is gemaakt over de leefbaarheid. De doelstellingen van het beleid staan in het rapport "Woningdelen in Amsterdam, Evaluatie van het gemeentelijke beleid 2017" van het onderzoeksbureau RIGO. Een van de doelstellingen van dit beleid is het stimuleren van woningdelen in de vorm van kamergewijze verhuur. Indien in overeenstemming met dit beleid een omzettingsvergunning wordt verleend, zal de leefbaarheid niet onaanvaardbaar worden aangetast. Voor een nadere afweging van de leefbaarheid is geen ruimte. Bovendien stellen ook de vereniging, [belanghebbende] en [partij B] dat er nu geen overlast wordt ervaren. Verder gaat de rechtbank eraan voorbij dat in de besluiten van 28 augustus 2018 ook een nadere motivering over de leefbaarheid is opgenomen, aldus het college.
5.1.    In beleidsregel 12 is het beleid neergelegd over het wijzigen van de woningvoorraad, zoals het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Uit beleidsregel 12 volgt dat het college een belangenafweging heeft gemaakt over de aantasting van de leefbaarheid door een groter woningaanbod na een omzetting. Op basis van die afweging wordt als uitgangspunt gehanteerd dat een omzettingsvergunning voor maximaal vier onzelfstandige woonruimten wordt verleend indien aan de daarin gestelde voorwaarden wordt voldaan. Met die voorwaarden wordt beoogd een onaanvaardbare aantasting van de leefbaarheid te voorkomen.
5.2.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan de besluiten van 28 augustus 2018 ten grondslag is gelegd, zijn de relevante delen van beleidsregel 12 aangehaald. In het advies is gemotiveerd dat een wijk leefbaar is als die wijk de bewoners een veilige en een vertrouwde woonomgeving biedt in een geordend woon- en leefmilieu. De leefbaarheid kan in het gedrang komen als woonruimte op een zodanige manier wordt gebruikt dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het gebruik als studentenwoning of voor kamergewijze verhuur. Om de sociale cohesie te waarborgen dient er binnen de woonfunctie een duidelijk aandeel te zijn van wonen in de zin van het normale spraakgebruik. In dit geval zijn de nadelige invloeden van de omzetting op de sociale cohesie in het appartementengebouw zeer beperkt, omdat het om slechts vier nieuwe onzelfstandige woonruimten gaat die geen overmatig groot aandeel vormen in het totaal aantal woonruimten. Voor het appartementengebouw zijn ook geen andere omzettingsvergunningen verleend. Verder volgt de bezwaarschriftencommissie het college in zijn standpunt dat de gestelde voorwaarden voldoende zijn om een onaanvaardbaar negatief effect op de leefbaarheid te voorkomen.
5.3.    Het advies van de bezwaarschriftencommissie bevat een nadere motivering over de leefbaarheid. De rechtbank heeft daarom ten onrechte het betoog van de vereniging en [partij A] gevolgd dat de omzetting alleen is gemotiveerd met een verwijzing naar beleidsregel 12. Op grond van de bovenstaande motivering is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de omzetting van de woning van [appellant sub 2] geen onaanvaardbaar negatief effect zal hebben op de leefbaarheid in het appartementengebouw. Voor zover [belanghebbende], de vereniging en [partij B] stellen dat de leefbaarheid reeds in het geding is, omdat in het appartementengebouw illegale activiteiten, zoals drugshandel en prostitutie, plaatsvinden, overweegt de Afdeling dat de omzetting geheel los staat van die activiteiten en dat daartegen zo nodig handhavend kan worden opgetreden. Verder valt niet in te zien waarom de Dienst Wonen een advies had moeten geven over de leefbaarheid. Dat dit uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk is, hebben [belanghebbende], de vereniging en [partij B] niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog slaagt.
5.4.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling nog de beroepsgrond van [partij B] over het belang van behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad beoordelen die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
Het belang van behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad
6.    [partij B] betoogt dat het college het belang van behoud van de woonruimtevoorraad ten onrechte niet in zijn afweging in aanmerking heeft genomen. Met de gestelde voorwaarden wordt alleen het belang van leefbaarheid gediend. Omdat er voldoende onzelfstandige woningen zijn in Amsterdam, moet het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad zwaarder wegen, aldus [partij B].
6.1.    In de Beleidsregels van het college staat dat alle woonruimte in Amsterdam schaars is en dat sturing in de woonruimtevoorraad daarom nodig is. Het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten leidt tot een groter woningaanbod. Een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar maximaal vier onzelfstandige woonruimten wordt in beginsel onder voorwaarden, die alleen betrekking hebben op het aspect leefbaarheid, verleend. Voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar vijf of meer onzelfstandige woonruimten gelden aanvullende voorwaarden om ook het belang van behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad te dienen. Zo’n omzetting gaat in sommige delen van Amsterdam ten koste van de beperkte voorraad grote woningen, aldus de Beleidsregels. Het college heeft in aanvulling daarop gewezen op de nota van beantwoording bij beleidsregel 12 waarin staat dat het college ruimte wil geven aan woningdelen, maar uitwassen wil voorkomen.
6.2.    Gelet op wat hiervoor staat, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het belang van behoud van de woonruimtevoorraad bij de vergunningverlening niet in aanmerking heeft genomen. Nu, anders dan [partij B] stelt, ook onzelfstandige woningen schaars zijn, heeft het college aan het belang van omzetting een groter gewicht mogen toekennen dan aan het belang van behoud van de woonruimtevoorraad.
Het betoog faalt.
6.3.    De beroepen van de vereniging, [belanghebbende] en [partij B] tegen de besluiten van 28 augustus 2018 zijn ongegrond.
Proceskosten
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2019 in zaken nrs. 18/6116, 18/6120 en 18/6121;
III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
629.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Artikel 3.3.2 Voorwaarden en voorschriften
Burgemeester en wethouders kunnen aan de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet voor onttrekken, samenvoegen, omzetten of woningvormen een of meer voorwaarden en voorschriften verbinden:
[…]
f. bij omzetting een gemeenschappelijk verblijfsruimte aanwezig is;
g. bij omzetting wordt voldaan aan de door burgemeester en wethouders vast te stellen normen voor geluidsisolatie;
[…]
o. geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte optreedt.
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
Beleidsregel
12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (p. 32)
[…]
1.1 Inleiding: Huisvestingswet
De Huisvestingswet (art. 21) biedt gemeenten de mogelijkheid om te sturen op het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad (voorraad). Een gemeente kan hiervoor in de huisvestingsverordening opnemen dat voor het wijzigen van de voorraad een vergunning verleend moet worden, de woningonttrekkingsvergunning. De vergunningplicht heeft als doel de samenstelling van de voorraad te beschermen en negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen. Beleidsregel 12 beschrijft het afwegingskader voor het verlenen van een woningonttrekkingsvergunning in Amsterdam. De Huisvestingswet onderscheidt vier categorieën bij het wijzigen van de voorraad:
1. Onttrekken: de woonruimte verliest de woonfunctie door sloop of wijziging naar een niet-woon-bestemming.
2. Samenvoegen: meerdere woonruimtes worden samengevoegd.
3. Omzetten: zelfstandige woonruimte wordt omgezet in onzelfstandige woonruimte.
4. Woningvorming: woonruimte wordt verbouwd tot meerdere woonruimten.
Alle woonruimte in Amsterdam schaars is en sturing daarom in de hele voorraad noodzakelijk. Daarom geldt het vergunningstelsel voor woningonttrekking voor de gehele woningvoorraad. Om de vergunningplicht genuanceerd te kunnen toepassen, heeft Amsterdam de woningvoorraad onderverdeeld in 3 prijssegmenten, conform de bedoeling van de Huisvestingswet. De prijssegmenten worden toegelicht in het Beleid woonruimtevoorraad Amsterdam.
Naast schaarste is de bescherming van de leefbaarheid een belangrijk aspect bij veranderingen in de woningvoorraad en kan bij de vergunningverlening een afwegingscriterium zijn. Onder ‘leefbaar’ wordt in het kader van behoud en samenstelling van de woonruimte op het niveau van een buurt verstaan: Een (woon)wijk waarin voldoende menging is van woon-, werk- en recreatieve functies en een wijk die de bewoners een veilig en vertrouwd aanvoelende woonomgeving biedt in een geordend woon- en leefmilieu. Om de sociale cohesie te waarborgen moet binnen de woonfunctie een duidelijk aandeel zijn van ‘wonen’ in de zin zoals die in de jurisprudentie voor de Huisvestingswet geldt. Aanvullend kan de leefbaarheid in het geding zijn als woningen op een zodanige manier gebruikt of bewoond worden dat dit een onevenredig grote druk op de woonomgeving betekent. Een voorbeeld hiervan is het gebruik van een woning als illegaal hotel. Ook het begrip leefbaarheid wordt toegelicht in het Beleid woonruimtevoorraad Amsterdam.
[…]
2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte (pagina 36)
Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
Een vergunning is niet vereist voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte voor studenten, die worden verhuurd met een campuscontract en door de gemeente zijn erkend als studentenwoning. Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning heeft;
2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte.
4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12 m² GBO beschikbaar.
In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen.
2.3.1 Omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten
Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten wordt in beginsel onder de volgende voorwaarden verstrekt:
• De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11 m2 met een minimale breedte van 3 m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
• Het geluidsniveau tussen de om te zetten woning en de omliggende woningen heeft een luchtgeluidisolatie (Ilu;k) en een contactgeluidisolatie (Ico) die maximaal 5 dB minder is dan de waarde voor nieuwbouw woningen, deze eis is dan een vergelijkbare eis met die voor logiesfuncties. De eis voor nieuwbouw woningen volgens het Bouwbesluit 2012 afdeling 3.4, art. 3.16 en 3.17, bedraagt: Ilu;k van 0 dB (DnT,A,k > 52 dB) en de Ico + 5 dB (LnT,A < 54 dB). Vanwege Europese normering hebben deze geluidwaarden van het Bouwbesluit een andere grootheid gekregen. Een Ilu;k van -5 dB komt overeen met de Bouwbesluit norm van DnT,A,k > 47 dB en een Ico van 0 dB met LnT,A < 59 dB.
• De gestelde geluidseisen hebben betrekking op de isolerende werking van de woningscheidende constructie. De gekozen vloerbedekking mag de geluidsisolatie niet verslechteren.
2.3.2 Omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten
Naarmate het aantal onzelfstandige woonruimten toeneemt, neemt ook het verschil met reguliere bewoning door een huishouden toe. Dit leidt tot een groter negatief effect op de leefbaarheid. Daarnaast gaat het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten ten koste van de in sommige delen van Amsterdam, beperkte voorraad grote woningen. Voor het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten gelden daarom aanvullende voorwaarden om het belang van de voorraad en de leefbaarheid te dienen. […].