ECLI:NL:RVS:2020:2734
Raad van State — Uitspraak 


202002740/1/V6.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 maart 2020 in zaken nrs. 18/7620 en 19/1565 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij brief van 19 juni 2018 heeft de minister bepaald dat [appellant] op 1 december 2018 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 7.977,19 en hij moet maandelijks € 66,48 betalen.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (hierna: besluit I) heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft de minister het verzoek van [appellant] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen.
Bij besluit van 25 januari 2019 (hierna: besluit II) heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 maart 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.M. Boesjes, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.C. Rots, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Bij brief van 21 februari 2014 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is en dat zijn inburgeringstermijn op 9 december 2013 is gestart. Uit deze brief volgt dat hij vóór 2 maart 2017 aan deze plicht moest hebben voldaan. Bij brief van 6 maart 2017 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij niet aan deze plicht heeft voldaan en dat hij daarom een boete krijgt die voorlopig op € 1.000,00 wordt vastgesteld. Ook heeft de minister een nieuwe termijn gesteld tot 2 maart 2019. Bij besluit van 5 juli 2017 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 250,00 en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft afgesloten moet terugbetalen, omdat hij niet op tijd is ingeburgerd. Daarbij heeft de minister aangegeven dat [appellant] met het terugbetalen pas begint wanneer hij klaar is met inburgeren. In de brief van 19 juni 2018 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij € 7.977,19 heeft geleend voor een cursus en/of examen, dat hij deze lening vanaf 1 december 2018 gaat terugbetalen en dat over de periode 1 december 2018 tot 1 december 2023 maandelijks een bedrag van € 66,48 zal worden geïncasseerd. Bij brief van 25 juni 2018 heeft de minister de oorspronkelijke inburgeringstermijn die liep tot 2 maart 2017 ambtshalve verlengd tot 8 juni 2017. De minister heeft bij besluit van 11 oktober 2018 het verzoek van [appellant] om verdere verlenging van die inburgeringstermijn afgewezen, omdat hij binnen die termijn niet ten minste twee keer heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen.
Besluit I
3.    De minister heeft het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 19 juni 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief volgens de minister niet op rechtsgevolg is gericht. Hij heeft namelijk al in het besluit van 5 juli 2017 bepaald dat [appellant] de lening moet terugbetalen. De brief verandert volgens de minister niets aan zijn rechten en plichten ten opzichte van dat besluit.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 19 juni 2018 niet op rechtsgevolg is gericht, voor zover dit betrekking heeft op de terugbetalingsverplichting van de lening, en dat hij bezwaar had moeten maken tegen het besluit van 5 juli 2017. [appellant] voert aan dat het hem niet duidelijk was dat de minister hem in het besluit van 5 juli 2017 heeft meegedeeld dat hij de lening moest terugbetalen, omdat hij de inburgeringstermijn heeft overschreden. De minister heeft hem namelijk in hetzelfde besluit meegedeeld dat zijn inburgeringstermijn met twee jaar werd verlengd. Bovendien heeft de minister pas in het besluit van 11 oktober 2018 een beslissing genomen op het verzoek van [appellant] om verlenging van de oorspronkelijke inburgeringstermijn, terwijl dit onderdeel is van de vraag of [appellant] verwijtbaar de inburgeringstermijn heeft overschreden.
4.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:86 van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 32 tot en met 34) kan worden afgeleid dat met een besluit als bedoeld in deze bepaling is beoogd voor de schuldenaar duidelijk te maken waarom hij een geldsom is verschuldigd en welk bedrag hij moet betalen binnen welke termijn. Hoofdregel is dat een verplichting tot betaling pas ontstaat nadat een besluit is genomen waarin is vastgesteld hoe hoog de schuld precies is en binnen welke termijn deze moet worden betaald.
4.2.    In het besluit van 5 juli 2017 met als opschrift "beschikking niet op tijd ingeburgerd" heeft de minister vastgesteld dat [appellant] niet op tijd heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht en dat hij daarom het reeds geleende en nog te lenen geldbedrag aan DUO moet terugbetalen. De minister heeft daarbij aangegeven dat [appellant] twee jaar extra de tijd krijgt om in te burgeren. Hoewel de minister in dit besluit het verschil tussen een verlenging van de oorspronkelijke termijn overeenkomstig artikel 7b van de Wet inburgering en een nieuwe termijn overeenkomstig artikel 32 van die wet onvoldoende duidelijk heeft gemaakt, had voor [appellant] duidelijk moeten zijn dat de minister zijn oorspronkelijke inburgeringstermijn niet had verlengd. Bij dit besluit is immers een boete opgelegd voor het niet op tijd inburgeren. Uit de stukken en wat hij ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard, blijkt bovendien dat [appellant] wist dat hij een boete moest betalen omdat hij de oorspronkelijke inburgeringstermijn had overschreden. In zoverre heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] bezwaar had moeten maken tegen het besluit van 5 juli 2017.
4.3.    De Afdeling stelt echter vast dat de brief van 19 juni 2018 op rechtsgevolg is gericht en daarmee een besluit is. Hierin heeft de minister namelijk voor het eerst vastgesteld hoe hoog de uiteindelijke schuld precies is en de termijn bepaald waarbinnen betaling daarvan moet plaatsvinden. Gelet op artikel 4:86 van de Awb en de memorie van toelichting als geciteerd onder 4.1 ontstond pas na dit besluit voor [appellant] de verplichting om de schuld te gaan terugbetalen. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het besluit van 19 juni 2018 geen rechtsgevolgen heeft voor wat betreft de terugbetalingsverplichting. In zoverre heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister het daartegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2401.
Het betoog slaagt alleen al hierom.
5.    [appellant] heeft ter zitting bij de Afdeling aangevoerd dat de minister hem voorafgaand aan het besluit van 19 juni 2018 niet zorgvuldig heeft gehoord. Omdat de minister een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en in dat kader [appellant] krachtens artikel 7:2 van de Awb in beginsel zal moeten horen, behoeft dit betoog hier geen bespreking.
Besluit II
6.    [appellant] betoogt dat hij erop vertrouwde dat de minister de oorspronkelijke inburgeringstermijn had verlengd met twee jaar, waardoor de overschrijding van de inburgeringstermijn hem niet te verwijten valt. Zijn hulpverlener bij het Welzijnskwartier heeft op 15 februari 2017 namelijk namens hem gebeld met DUO en verzocht om verlenging van zijn inburgeringstermijn. De medewerker van DUO heeft deze verlenging vervolgens toegezegd. [appellant] verwijst daarbij naar een verklaring van zijn hulpverlener en de brief van de minister van 6 maart 2017, waaruit hij heeft afgeleid dat de minister de inburgeringstermijn inderdaad had verlengd.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit de telefoonnotitie van DUO van het gesprek van 15 februari 2017 niet dat de medewerker van DUO heeft toegezegd dat de inburgeringstermijn zou worden verlengd. Hoewel de hulpverlener in haar verklaring heeft aangegeven dat de medewerker heeft toegezegd dat zij de verlenging direct in orde zou maken, heeft de minister ontkend dat deze toezegging is gedaan. Uit de verklaring van de hulpverlener volgt bovendien dat de medewerker van DUO haar heeft meegedeeld dat [appellant] een boete zou krijgen. Omdat de minister alleen een boete oplegt wanneer de inburgeringstermijn is overschreden, had [appellant] kunnen begrijpen dat de minister de oorspronkelijke inburgeringstermijn niet had verlengd, zoals ook onder 4.2 is overwogen. De brief van 6 maart 2017 maakt dit niet anders. Hoewel de minister in deze brief alleen heeft aangegeven dat [appellant] twee jaar extra de tijd krijgt om het inburgeringsdiploma te halen en niet heeft aangegeven dat het hierbij om een nieuwe termijn overeenkomstig artikel 32 van de Wet inburgering gaat, heeft hij ook in deze brief met als onderwerp "vooraankondiging termijnoverschrijding" aangegeven dat [appellant] een boete krijgt, omdat hij niet op tijd is ingeburgerd. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat uit de brief van 6 maart 2017 niet volgt dat de minister de oorspronkelijke inburgeringstermijn overeenkomstig artikel 7b van de Wet inburgering en artikel 2.4c van de Regeling inburgering heeft verlengd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de medewerker van DUO heeft toegezegd de oorspronkelijke inburgeringstermijn te verlengen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de minister hem ten onrechte niet heeft gehoord voorafgaand aan besluit II.
7.1.    De minister mag krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het besluit van 11 oktober 2018, waarin de minister het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn heeft afgewezen, en wat [appellant] daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, heeft de rechtbank niet ten onrechte overwogen dat de minister niet ten onrechte van het horen in bezwaar heeft afgezien.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover het beroep tegen besluit I ongegrond is verklaard. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen besluit I gegrond verklaren en besluit I vernietigen. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 maart 2020 in zaak nr. 18/7620, voor zover het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 oktober 2018, kenmerk I-NO061/004294461 ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 oktober 2018, kenmerk I-NO061/004294461;
V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 177,00 (zegge: honderdzevenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Van Eck
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
164-887.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:68
De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
2. De beschikking vermeldt in ieder geval:
a. de te betalen geldsom;
b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
Wet inburgering
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 32
Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
Regeling inburgering
Artikel 2.4c
1. De Minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7b, derde lid, onderdeel a, van de wet in ieder geval indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een cursusinstelling met het Blik op Werk keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal.
[…]
4. De verlenging, bedoeld in het eerste lid, wordt voor ten hoogste twee jaar verleend. De verlenging, bedoeld in het tweede lid, kan telkens voor ten hoogste twee jaar worden verleend.