ECLI:NL:RBAMS:2019:7902
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/3817
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2019 in de zaak tussen
[eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] ,
[eisers] , [eisers] en [eisers] ,
te [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel [stadsdeel] van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: [naam] .
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam] ,
te [woonplaats] , vergunninghouder.
De rechtbank zal partijen hierna aanduiden als eisers, het college en [naam] . Onder het college wordt ook verstaan het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel [stadsdeel] van de gemeente Amsterdam .
Procesverloop
Met een besluit van 23 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend aan [naam] voor het verhogen van het pand op de locatie [adres] in [woonplaats] (hierna: het pand) met een kapverdieping en het plaatsen van een dakterras.
Met een besluit van 17 april 2018 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eisers tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op een zitting van 11 september 2019. Namens eisers zijn [eisers] , [naam] en [eisers] verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [naam] is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
1.
Wat ging er aan deze procedure vooraf?
1.1.
[naam] heeft op 26 juni 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning op grond van de Wabo voor het bouwen van een dakopbouw en het plaatsen van twee dakterrassen op het pand.
1.2.
Met het primaire besluit heeft het college een omgevingsvergunning aan [naam] verleend voor het verhogen van het pand met een kapverdieping en het plaatsen van een dakterras. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij wonen allemaal in de buurt van het pand.
1.3.
In een e-mail van 7 januari 2018 heeft [naam] het college in gebreke gesteld omdat nog niet was beslist op zijn bezwaar en de beslistermijn al was verstreken.
1.4.
In een brief van 22 januari 2018 hebben [naam] en [naam] het college in gebreke gesteld omdat nog niet was beslist op het bezwaar en de beslistermijn al was verstreken.
1.5.
Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verder heeft het college aan alle eisers tezamen een dwangsom van € 1.260,- toegekend voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Dit komt neer op een dwangsom van € 210,- per indiener van een bezwaarschrift.
1.6.
Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
2.
Beoordeling door de rechtbank
2.1.
Vast staat dat het verhogen van het pand met een kapverdieping in strijd is met het bestemmingsplan ‘ [naam] ’. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Volgens het college is er namelijk sprake van een ‘dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw’ als bedoeld in dat artikel.
2.2.
Niet in geschil is dat het bij een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Bor ook kan gaan om een uitbreiding van een gebouw met een extra verdieping met een plat dak, oftewel een kapverdieping.
2.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) berust het besluit om toestemming te verlenen om te bouwen in strijd met het bestemmingsplan op een discretionaire bevoegdheid van het college. Dat betekent dat de rechtbank bij de toetsing van dat besluit de vraag dient te beantwoorden of het college in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
Is er strijd met een goede ruimtelijke ordening?
2.4.
Eisers voeren aan dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft namelijk feitelijk toestemming gegeven voor een dakopbouw die niet voldoet aan de 45-gradenregel
(aan zowel de voor- als achterzijde) in de Beleidsregels buitenplanse afwijkingen omgevingsvergunning (hierna: Beleidsregels). Hiermee wordt het eerste criterium van een goede ruimtelijke ordening, zekerheid voor de burger over de in het bestemmingsplan aangegeven bebouwing wat betreft de omvang en functie, aangetast.
2.5.
Het college stelt daartegenover dat met toepassing van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels maatwerk is toegepast en op die grond voor het verhogen van het pand met een kapverdieping een omgevingsvergunning aan [naam] is verleend.
2.6.
De rechtbank kan eisers niet volgen in het standpunt dat het toestaan van de verhoging van het pand met een kapverdieping in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.  Niet ter discussie staat dat de onderhavige kapverdieping niet kan worden aangemerkt als een dakopbouw in de zin van de Beleidsregels. Anders dan waar eisers van uitgaan, is alleen hierom al de 45-gradenregel in de Beleidsregels (paragraaf 7.1) niet van toepassing.
2.7.
Verweerder heeft het project als een kap aangemerkt, omdat het onderhavige project niet is aan te merken als een van de andere in de Beleidsregels genoemde dakconstructies. In paragraaf 6.2 van de Beleidsregels is een kap aangemerkt als een bijzondere bouwlaag.
In de Beleidsregels zijn geen nadere specifieke regels met betrekking tot een kap opgenomen. Gelet hierop kon verweerder er toe overgaan om maatwerk toe te passen. Het toepassen van maatwerk kan er toe leiden dat een vergunning wordt verleend voor een project met een omvang die groter is dan volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Dat maakt nog niet dat er strijd is met een goede ruimtelijke ordening, mits aan de vergunningverlening een goede belangenafweging ten grondslag wordt gelegd. Het voorgaande brengt ook mee dat er voor eisers op voorhand geen zekerheid bestaat over een toekomstige overschrijding van de maximale bouwhoogte van een gebouw in hun straat.
Heeft verweerder de relevante belangen voldoende afgewogen?
Bezonning balkons, zonnepanelen en recht op onveranderd uitzicht
2.8.
Eisers stellen dat het college hun belangen onvoldoende bij zijn besluitvorming heeft afgewogen. Gedurende het voor- en najaar is er namelijk sprake van een vermindering van zonlicht op hun balkons. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers foto’s overgelegd. Daarnaast heeft het aanbrengen van de kapverdieping negatieve gevolgen voor de bezonning van de zonnepanelen van de bewoners op de [adres] , [adres] en [adres] . Tenslotte voeren eisers aan dat zij recht hebben op zicht op de zon en de lucht vanaf de benedenverdieping.
2.9.
Het college stelt daartegenover dat uit de door eisers overgelegde foto’s niet is gebleken van een onaanvaardbare achteruitgang van (zon)lichttoetreding op hun balkons door het bouwen van de kapverdieping. Verder hebben eisers hun stelling ten aanzien van de negatieve gevolgen voor de bezonning van de zonnepanelen op de huisnummers [adres] , [adres] en [adres] niet onderbouwd zodat onevenredige gevolgen door de komst van een kapverdieping niet aannemelijk zijn. Ook wat betreft het uitzicht op de zon en de lucht is er geen sprake van onevenredige gevolgen voor eisers, omdat er geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat, aldus het college.
2.10.
De rechtbank stelt voorop dat er geen wettelijke normen voor een minimum aantal zonuren per dag in een woning bestaan en dat het college op dit onderwerp beleidsruimte heeft.
Het college heeft de belangen van eisers op het punt van verlies van (zon)lichttoetreding in zijn besluitvorming onderkend. Uit de door eisers overgelegde foto’s blijkt niet dat de vermindering van zonlicht in en op de omliggende woningen zodanig groot is dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning kennelijk onredelijk is en om die reden geen stand kan houden. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de achteruitgang in bezonning op de balkons vanwege de beperkte omvang daarvan geen onevenredige benadeling van de belangen van eisers oplevert. Het college mocht de belangen van eisers op dit punt dan ook minder zwaar laten wegen dan het belang van [naam] bij een aanzienlijke toename van bruikbare ruimte bij de realisering van de kapverdieping. Verder is de rechtbank, met het college, van oordeel dat eisers het standpunt met betrekking tot de vermindering van de bezonning van hun zonnepanelen onvoldoende met stukken hebben onderbouwd. Daarin kan dus geen reden liggen om aan te nemen dat het college het belang van eisers onvoldoende heeft meegewogen. Tenslotte kan de door eisers ongewenste verandering van hun uitzicht vanaf de benedenverdieping niet als een aantasting van hun woongenot worden aangemerkt. Zij wonen in een stedelijke omgeving waarin dergelijke veranderingen voorkomen. Alhoewel de realisering van een kapverdieping, gezien de ligging van de woningen van eisers, invloed zal hebben op het uitzicht vanaf de benedenverdieping, is niet aannemelijk geworden dat dat effect zodanig is, dat de omgevingsvergunning in redelijkheid niet kon worden verleend. Hierbij heeft het college terecht mede van belang geacht dat eisers geen aanspraak kunnen maken op een blijvend recht op vrij uitzicht.
2.11.
De slotsom van het voorgaande is dat eisers door de verlening van de omgevingsvergunning niet onevenredig in hun belangen worden geschaad, zodat het college in redelijkheid heeft kunnen afwijken van het bestemmingsplan.
Welstand
2.12.
Eisers voeren in beroep ook aan dat het college het bouwplan, voor zover dat ziet op de verhoging van het pand met een kapverdieping, opnieuw had moeten toetsen aan de redelijke eisen van welstand. De enkele verwijzing naar een trendsetter (de vergunde kapverdieping voor het pand in de [adres] ) is in dat verband onvoldoende. De vergunde kapverdieping op huisnummer [nummer] is een vijfde verdieping, terwijl in een groot deel van de straat panden met vier verdiepingen staan. Dit is een trendbreuk, aldus eisers.
2.13.
Verweerder stelt daartegenover dat het pand in de [adres] een trendsetter is. Aangezien het bouwplan van [naam] de trendsetter volgt, voldoet dit plan aan de redelijke eisen van welstand.
2.14.
Niet in geschil is dat voor het pand in de [adres] een identiek bouwplan is vergund, zodat sprake is van een trendsetter in de zin van de Welstandsnota ‘De schoonheid van Amsterdam 2016’. Blijkens deze Welstandsnota kan degene die zijn plan gelijk uitvoert aan een trendsetter er in de regel van uit gaan dat aan redelijke eisen van welstand wordt voldaan.
Plannen die gelijk zijn aan een trendsetter voldoen in vergelijkbare situaties ook aan redelijke eisen van welstand. Een plan dat een trendsetter volgt kan op eenvoudige wijze worden getoetst en vergund.
2.15.
Uitgangspunt is dat het bouwplan wat betreft de redelijke eisen van welstand moet worden getoetst aan de hand van de criteria in de Welstandsnota. Omdat hierin staat dat plannen die gelijk zijn aan een trendsetter in vergelijkbare situaties ook aan de redelijke eisen van welstand voldoen, heeft verweerder in redelijkheid naar het pand in de [adres] als trendsetter kunnen verwijzen ter onderbouwing van de welstandstoets voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Dat het verhogen van de bestaande vier verdiepingen per gebouw met een vijfde bouwlaag in deze straat een trendbreuk is, maakt het voorgaande niet anders.
Conclusie
2.16.
De rechtbank concludeert dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning aan [naam] heeft kunnen verlenen.
Maximale dwangsom
2.17.
Ten slotte voeren eisers aan dat het college ten onrechte de dwangsom van € 1.260,00 heeft verdeeld over alle bezwaarmakers. Er zijn namelijk afzonderlijke bezwaarschriften ingediend en slechts twee bezwaarmakers hebben het college in gebreke gesteld. Om die reden had het college zowel aan [eisers] als aan [eisers] en [eisers] een maximale dwangsom moeten betalen, aldus eisers
2.18.
De rechtbank volgt eisers niet in deze stelling en legt dat hierna uit. Vast staat dat het niet tijdig beslissen op de ingediende bezwaren betrekking had op de heroverweging van zes nagenoeg identieke bezwaren. Hiermee is op grond van artikel 4:17, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) slechts één dwangsom verbeurd door niet tijdig te beslissen. Elke bezwaarmaker ontvangt daarin een gelijk aandeel, ongeacht of hij zelf degene is die het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld. Artikel 4:17, zevende lid, van de Awb heeft namelijk geen betrekking op de ingebrekestelling, bedoeld in het derde lid, maar op de aanvrager van de beslissing op bezwaar die niet tijdig is gegeven, bedoeld in het eerste lid van artikel 4:17 van de Awb.
Dit betekent dat het college terecht heeft beslist dat slechts één dwangsom is verbeurd door niet tijdig te beslissen en dat deze dwangsom terecht is verdeeld over alle indieners van een bezwaarschrift.
3.
Conclusie
3.1.
Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen geen gelijk.
3.2.
Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Doets, voorzitter, en mr. M.J.M. Langeveld en mr. C.F. de Lemos Benvindo, leden in aanwezigheid van mr. A.R. Vlierhuis, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2019.
griffier,
rechter,
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voor zover van belang, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens het Bouwbesluit;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, voor zover van belang, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij het Besluit omgevingsrecht aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Op grond van artikel 4, aanhef en vierde lid, van Bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw (…).
Het bestemmingsplan ‘ [naam] ’
Op grond van artikel 18.2 in samenhang met artikel 18.2.1 van de planregels mogen op de gronden met de bestemming ‘Wonen’ uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, waarbij voor hoofdgebouwen geldt dat daar waar de aanduiding 'maximale bouwhoogte (m)' geldt dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan aangegeven (sub b) en dat uitsluitend bestaande dakterrassen, dakopbouwen en dakuitbouwen zijn toegestaan (sub e).
Beleidsregels buitenplanse afwijkingen omgevingsvergunning (de Beleidsregels)
In paragraaf 3.2 is bepaald dat de algemene beleidsregels toezien op algemene situaties. Maatwerk is van toepassing op situaties die zodanig specifiek zijn dat algemene beleidsregels niet toereikend zijn voor een zorgvuldige afweging ten aanzien van de wenselijkheid van bouwplannen. In zo’n geval wordt locatiespecifiek beoordeeld of het bouwplan wenselijk en verantwoord is. Bij ieder bouwplan dat niet past in de beleidsregels wordt overwogen of maatwerk aan de orde is.
In paragraaf 6.2 is een kap aangemerkt als een bijzondere bouwlaag.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
(…)
Op grond van het zevende lid van dit artikel is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd, indien er meer dan één aanvrager is.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:172.
De 45-gradenregel verplicht een bepaalde afstand tussen de (achtergevel)rooilijn en de te bouwen voorzieningen aan te houden om de daglichttoetreding en privacy in de omliggende
gebouwen te waarborgen.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1515.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1360.
Welstandsnota ‘De schoonheid van Amsterdam 2016’, pag. 27.
Welstandsnota ‘De schoonheid van Amsterdam 2016’, pag. 76
Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2211.