ECLI:NL:RBNNE:2021:1832
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 20/1562
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres]
gevestigd te Maastricht, eiseres,
(gemachtigden: mr. B. de Haan en mr. T.A. Hubregtse),
en
[verweerder] , verweerder,
(gemachtigde: mr. I.J. Wind-Middel).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
1. [derde partij] , derde-belanghebbende sub 1.,
(gemachtigde: mr. I.J. Wind-Middel),
2. [derde partij] , derde-belanghebbenden sub 2.,
3. [derde partij] , derde-belanghebbende sub 3.,
4. [derde partij] , te Finsterwolde, derde-belanghebbende sub 4.,
(gemachtigde: mr. J.S. Visser),
5. [derde partij] , te Finsterwolde, derde-belanghebbende sub 5.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, geweigerd aan eiseres een tijdelijke omgevings-vergunning te verlenen voor het realiseren van een zonneweide van 12 hectare met bijbehorende bouwwerken en het plaatsen van een erfafscheiding op de percelen tegenover Westbaan 9 te Finsterwolde en ten noorden van de H.J. Siemonsstraat te Finsterwolde, kadastraal bekend gemeente Finsterwolde, sectie H, nummers 352 en 353, voor een periode van vijfentwintig jaar.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 8 april 2021.
Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden en [naam] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam] , [naam] en [naam] .
Derde-belanghebbende sub 1. is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Derde-belanghebbenden sub 2. zijn in persoon verschenen.
Derde-belanghebbende sub 3. is in persoon verschenen.
Derde-belanghebbende sub 4. is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam] .
Derde-belanghebbende sub 5. is vertegenwoordigd door [naam] .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.	Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
In opdracht van eiseres heeft het adviesbureau ROM3D op 29 augustus 2017 de landschappelijke notitie “Zonneweide Finsterwolde” opgesteld.
1.2.
In opdracht van eiseres heeft het adviesbureau Ekwadraat op 31 augustus 2017 de ruimtelijke onderbouwing “Zonneweide Finsterwolde” opgesteld.
1.3.
Eiseres heeft op 31 augustus 2017 een aanvraag om tijdelijke omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonneweide van 12 hectare met bijbehorende bouwwerken en het plaatsen van een erfafscheiding op de percelen tegenover Westbaan 9 te Finsterwolde en ten noorden van de H.J. Siemonsstraat te Finsterwolde, kadastraal bekend gemeente Finster-wolde, sectie H, nummers 352 en 353, voor een periode van vijfentwintig jaar, bij verweerder ingediend.
1.4.
Op 14 november 2017 heeft verweerder aan de raad voorgesteld een ontwerp-verklaring van geen bedenkingen (vvgb) af te geven ten behoeve van het realiseren van de zonneweide te Finsterwolde.
1.5.
Op 29 januari 2018 heeft de raad van de gemeente Oldambt (hierna: de raad) een door de raadsfractie van D66 ingediend amendement aangenomen. Dit aangenomen amendement houdt in dat geen ontwerp-vvgb ten behoeve van het realiseren van een zonneweide te Finsterwolde zal worden afgegeven.
Op 29 januari 2018 heeft de raad vervolgens besloten geen ontwerp-vvgb af te geven ten behoeve van het realiseren van de zonneweide te Finsterwolde.
1.6.
Verweerder heeft het ontwerpbesluit tot weigering van de gevraagde omgevings-vergunning d.d. 9 maart 2018 vanaf 15 maart 2018 gedurende een periode van zes weken ter inzage gelegd.
1.7.
Eiseres heeft bij brief van 5 april 2008 een zienswijze tegen dit ontwerpbesluit bij verweerder ingediend.
1.8.
In opdracht van de gemeente Oldambt heeft Enneus onderzoek- en adviesbureau (hierna: Enneus) een draagvlakonderzoek “Zonneweide Finsterwolde” verricht. De bevindingen van dit draagvlakonderzoek heeft Enneus neergelegd in een rapportage van maart 2019.
1.9.
In opdracht van de raad heeft Trip Advocaten & Notarissen (hierna: Trip) op
18 november 2019 een memorandum met betrekking tot het realiseren van een zonneweide te Finsterwolde opgesteld.
1.10.
Op 2 maart 2020 heeft de raad een door de raadsfracties van Gemeentebelangen Oldambt, Partij van het Noorden (PvhN), Oldambt Aktief, Factor 2020, SP, VCP en VVD ingediend amendement aangenomen. Dit aangenomen amendement houdt in dat de vvgb ten behoeve van het realiseren van een zonneweide te Finsterwolde niet wordt afgegeven, waarbij de motivering, zoals weergegeven in het memorandum van Trip d.d. 18 november 2019, deel uitmaakt van dit besluit.
Op 2 maart 2020 heeft de raad vervolgens besloten geen vvgb af te geven voor het realiseren van een zonnepark te Finsterwolde.
1.11.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eiseres, geweigerd aan eiseres een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonneweide van 12 hectare met bijbehorende bouwwerken en het plaatsen van een erfafscheiding op de percelen tegenover Westbaan 9 te Finsterwolde en ten noorden van de H.J. Siemonsstraat te Finsterwolde, kadastraal bekend gemeente Finsterwolde, sectie H, nummers 352 en 353, voor een periode van vijfentwintig jaar.
1.12.
Verweerder heeft dit besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning op 1 april 2020 gepubliceerd en met ingang van 2 april 2020 gedurende een periode van zes weken ter inzage gelegd.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidings-besluit is bepaald.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover thans van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste
lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts
geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevings-vergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of,
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a en ten derde.
Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevings-vergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
2.1.
De in artikel 2.12, derde lid, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 5.20 van het Bor zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeen-komstige toepassing.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, voor zover thans van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet en waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, verklaard heeft dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing is.
Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
2.2.
Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied Oldambt” is aan de percelen de bestemming “Agrarisch met waarden” alsmede de dubbelbestemming “Waarde - Geo-morfologie” toegekend. Daarnaast is de gebiedsaanduiding “Waarde – Dijkenlandschap” op de percelen van toepassing.
Ingevolge artikel 4.1 van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “agrarisch met waarden” aangewezen gronden bestemd voor:
a. 	uitoefening van het agrarisch bedrijf;
b. 	een mestopslagplaats, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “opslag”;
c. 	een mestsilo, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “silo”;
d. 	een parkeerterrein, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “parkeerterrein”;
e. 	cultuurgrond;
f. 	dagrecreatieve voorzieningen;
g. 	een fietspad, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van verkeer -  fietspad”;
h. 	LOFAR-radiotelescoop, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van maatschappelijk - radiotelescoop”;
i. 	waterlopen, parkeervoorzieningen, openbare nutsvoorzieningen, voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, groenvoorzieningen, straten en paden en bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
alsmede voor:
j.	behoud van cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke waarden met dien verstande dat:
1. voor zover de gronden ter plaatse nader zijn aangeduid met “dijkenlandschap” het bepaalde onder j door middel van behoud en herstel van de volgende kenmerken wordt nagestreefd:
-	recht wegenpatroon;
- 	afwisseling tussen groene transparante ontginningslinten en open agrarisch 	achterland;
- 	dijkcoupures;
- 	duisternis;
- 	waardevolle dorpssilhouetten;
- 	grootschalige tot zeer grootschalige open gebieden;
- 	toenemende grootschaligheid richting Dollard;
- 	plaatselijke reeksen puntsgewijze verdichtingen in de vorm van boerderijen 	met erfbeplantingen of boomgaarden;
- 	lijnvormige verdichtingen voornamelijk langs de randen van het gebied;
- 	vlakke ligging;
- 	hoofdzakelijk grote akkerbouwpercelen;
- 	cultuurhistorisch en architectonisch waardevolle bebouwing in de vorm van 	Oldambtster boerderijen, arbeidershuisjes, bruggen, sluizen en gemalen;
- 	bebouwing voornamelijk langs (voormalige) dijken.
Ingevolge artikel 38.1 van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “Waarde – Geomorfologie” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming van het reliëf en de herkenbaarheid daarvan.
Ingevolge artikel 38.2 van de planregels van dit bestemmingsplan mogen, in afwijking van het bepaalde bij de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen, op of in deze gronden geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, met dien verstande dat dit bouwverbod niet van toepassing is op gronden met de bestemmingen “Agrarisch-Bedrijf”, “Wonen”, “Wonen - Woonboerderij en Bedrijven”.
Ingevolge artikel 38.3 van de planregels van dit bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verlenen ten behoeve van afwijking van het bepaalde in lid 38.2, mits geen afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarde van het reliëf.
Overwegingen
3.	In procedureel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
3.1.
Eiseres betoogt dat de raad in dit geval geen eigen zelfstandige afweging heeft gemaakt, maar dat hij Trip een memorandum heeft laten opstellen ter motivering van het besluit tot weigering van de afgifte van de vvgb voor de beoogde zonne-akker. In de visie van eiseres is dit in strijd met de wet en met jurisprudentie van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018: 1511. In dit verband wijst eiseres erop dat het erop lijkt dat de raad - ten onrechte - ook de beoordeling van de zienswijzen aan Trip heeft overgelaten, althans nergens blijkt dat de raad zelf een belangenafweging heeft gemaakt. Ook op dit punt heeft de raad volgens eiseres in strijd met de wet en met voormelde jurisprudentie gehandeld. Daar komt in de visie van eiseres nog bij dat de raad Trip argumenten heeft laten fabriceren om tot een weigering van de afgifte van een vvgb te kunnen komen. In dit verband wijst eiseres erop dat de raad zelf ook inzag dat een raadsbesluit tot weigering van een vvgb dat uitsluitend is gebaseerd op een vermeend gebrek aan draagvlak, bij de bestuursrechter hoogstwaarschijnlijk niet overeind zou blijven. Naar de mening van eiseres heeft de raad onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig gehandeld door Trip te vragen om vermeende weigeringsgronden te fabriceren, te vragen die in een memorandum neer te schrijven (in plaats van zelf een afweging te maken en dit op papier te stellen), dit memo klakkeloos (zonder eigen afweging te maken), over te nemen en dit memo als motivering aan zijn besluit ten grondslag te leggen. Daarnaast heeft de raad volgens eiseres onzorgvuldig gehandeld door niet met verweerder in overleg te gaan over de vermeende ruimtelijke argumenten waarom het plan niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens eiseres had het op de weg van de raad gelegen om in ieder geval met verweerder van gedachten te wisselen over de door Trip opgestelde argumenten en zijn eigen visie daarop (die ontbreekt). Verweerder had op haar beurt in de visie van eiseres het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning niet mogen baseren op het raadsbesluit tot weigering van de afgifte van een vvgb.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het feit dat de raad zich voor wat betreft de inhoud van zijn ruimtelijke afweging heeft laten bijstaan door Trip, in het geheel niet afdoet aan de eigen bevoegdheid dan wel de eigen afweging die de raad aan de weigering van de vvgb ten grondslag heeft gelegd. Volgens verweerder blijkt dit ook expliciet uit het raadsbesluit van 2 maart 2020, waarin is opgenomen dat ‘de motivering zoals genoemd in het memorandum d.d. 18 november 2019 van Trip, deel uitmaakt van dit besluit’. Verweerder wijst erop dat normaal gesproken ambtelijke bijstand wordt gevraagd bij de voorbereiding van dergelijke raadsbesluiten. De raad wilde echter dat ambtenarenapparaat in dit geval niet belasten en heeft Trip gevraagd om te helpen met de onderbouwing. Overigens is die onderbouwing volgens verweerder ambtelijk wel beoordeeld alvorens die aan de raad kenbaar is gemaakt. Naar de mening van verweerder is er geen rechtsregel die zich tegen deze werkwijze verzet, waarbij wordt gewezen op een uitspraak van 9 september 2020 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2020:2205). Dat de raad in de visie van eiseres door Trip ‘argumenten heeft laten fabriceren’ is voorts op zijn minst tendentieus te noemen. Daarvan is geen sprake. Er is geen enkele strijd met het beginsel van fair play. Dat verweerder in haar raadsvoorstellen een andere mening was toegedaan over de vraag of sprake was van een goede ruimtelijke onderbouwing, maakt niet dat de raad onrechtmatig handelt door daar, vanuit zijn eigen bevoegdheid en eigen afweging, een gemotiveerde visie tegenover te stellen.
3.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018: 1511, blijkt dat uit de tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo, volgt dat in het geval dat een vvgb is vereist, eerst een ontwerpbesluit over de vvgb ter inzage moet worden gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend. Anders dan verweerder stelt, is dat niet anders indien het definitieve besluit niet strekt tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Uit artikel 3.11 en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo volgt verder dat dit ontwerpbesluit moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.29 (thans: 2.27), Kamerstukken II, 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 113-114, is vermeld dat een vvgb niet zozeer een goedkeuringsinstrument is, maar ertoe dient een ander bestuursorgaan te laten beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken (vgl. AbRvS, 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921).
3.4.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt het door eiseres naar voren gebrachte betoog niet tot het beoogde doel. Het enkele feit dat de raad zich in het kader van zijn beslissing om al dan niet een vvgb ten behoeve van het realiseren van de zonneweide te Finsterwolde af te geven, heeft laten bijstaan door een externe deskundige (Trip), brengt niet met zich dat de raad in dit geval niet zelfstandig een eigen afweging heeft gemaakt en niet een eigen beoordeling heeft verricht. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat geen rechtsregel zich verzet tegen het inroepen van een externe deskundige door de raad met betrekking tot de te maken afweging. Anders dan eiseres betoogt, valt uit de omstandigheid dat de raad op dit punt een extern advies heeft gevraagd noch uit de daarin getrokken conclusies, af te leiden dat de raad gezocht heeft naar argumenten om de vvgb te weigeren, dan wel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het voortraject dat aan de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning vooraf is gegaan. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat deze grond van eiseres niet slaagt.
4.	In procedureel opzicht overweegt de rechtbank daarnaast als volgt.
4.1.
Derde-belanghebbende sub 4 betoogt dat verweerder, zonder inmenging van de raad, eiseres een hersteltermijn heeft gegeven om de ruimtelijke onderbouwing op specifieke punten aan te vullen. In de visie van derde-belanghebbende sub 4 is dat op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018:1511 en ECLI: NL:RVS:2013:2139, niet toegestaan.
4.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder bevoegd is om te beslissen op de ingediende aanvraag om omgevingsvergunning en in dat kader op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb bevoegd is om eiseres in de gelegenheid te stellen om aanvullende gegevens in te dienen om de aanvraag te completeren. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat geen rechtsregel zich verzet tegen de door verweerder gehanteerde werkwijze om eiseres te verzoeken om de ruimtelijke onderbouwing in dit geval aan te vullen. Van de door derde- belanghebbende sub 4 gestelde strijdigheid met de wet is de rechtbank in dit geval niet gebleken.
5.	Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
5.1.
Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht en op goede gronden heeft geweigerd aan eiseres een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonneweide van 12 hectare met bijbehorende bouwwerken en het plaatsen van een erfafscheiding op de percelen tegenover Westbaan 9 te Finsterwolde en ten noorden van de H.J. Siemonsstraat te Finsterwolde, kadastraal bekend gemeente Finsterwolde, sectie H, nummers 352 en 353, voor een periode van vijfentwintig jaar. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
5.2.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij gehouden was om de omgevingsvergunning te weigeren, aangezien de raad niet is overgegaan tot het afgeven van de vereiste vvgb ten behoeve van het realiseren van een zonneweide te Finsterwolde.
5.3.
De gronden van beroep van eiseres hebben - samengevat - betrekking op de navolgende aspecten:
1. gemeentelijke ruimtelijke beleidsafweging en locatiekeuze;
2. gemeentelijk beleid;
3. participatie en draagvlak;
4. provinciaal beleid en Wet natuurbescherming (Wnb) - gebiedsbescherming;
Het komt de rechtbank aangewezen voor om voormelde gronden van beroep afzonderlijk te beoordelen.
Gemeentelijke ruimtelijke beleidsafweging en locatiekeuze
6.1.
Eiseres betoogt dat het ontbreken van gemeentelijk beleid ten aanzien van zonne-parken, meer specifiek een uitwerking van de Omgevingsvisie met betrekking tot de locatie-keuze voor zonneparken, niet ten grondslag mag worden gelegd aan de weigering tot het afgeven van een vvgb. In dit verband wijst eiseres erop dat ieder project op zijn ruimtelijke merites moet worden beoordeeld. Dat betekent in de visie van eiseres dat gekeken moet worden of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Specifiek beleid, in de vorm van een uitwerking van het klimaatbeleidsplan en de Omgevingsvisie, is daarvoor niet vereist. Wanneer wordt getoetst aan het bestaande beleid, blijkt volgens eiseres overigens dat het plan voor het zonnepark in de beleidskaders van de gemeente past. In dit kader acht eiseres van belang dat in de ruimtelijke onderbouwing uitgebreid is ingegaan op aspecten als duisternis en toerisme, maar ook op leefbaarheid en openheid van het landschap. Naar de mening van eiseres is het bestaan van beleid geen vereiste voor het kunnen verlenen van planologische medewerking, waarbij wordt gewezen op een uitspraak van 26 juni 2019 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019:1981). Het bovenstaande argument kan dan ook geen grondslag bieden voor de weigering van het afgeven van een vvgb. In de visie van eiseres is het duidelijk dat dit een argument is dat wordt aangegrepen om tot een motivering van het bestreden besluit te komen ter verbloeming van het feit dat de raad geen goede ruimtelijke argumenten heeft om de vvgb te weigeren.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de raad in de onderbouwing van de weigering van de vvgb gemotiveerd en terecht te kennen heeft gegeven dat hij niet wenst mee te werken aan de realisatie van zonneparken in de gemeente Oldambt alvorens een goed kader is neergezet waarbinnen ontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd. Daarbij sluit de raad volgens verweerder aan bij de door hem eerder vastgestelde “Omgevingsvisie gemeente Oldambt 2017 en zijn “Klimaatbeleidsplan 2017 - 2020”. Uit deze documenten volgt dat het milieubelang moet worden afgewogen tegen onder meer de gewenste grootschalige openheid ten noorden van Oldambt en de leefbaarheid. Verder dient op grond van deze beleids-documenten ook het cumulatieve effect van meerdere parken op een hoger schaalniveau in beeld te worden gebracht. Deze noodzakelijke samenhangende ruimtelijke benadering ontbrak in de visie van verweerder ten tijde van de aanvraag en het weigeringsbesluit en daarbij ook de op grond van de Omgevingsvisie benodigde brede belangenafweging waarin eveneens de effecten op toerisme, leefbaarheid, cultuurhistorie en ruimtelijke kwaliteit op gemeentelijk niveau worden betrokken (p. 35, tweede alinea). In dit kader acht verweerder van belang dat de raad in dit verband verwijst naar de “Handreiking locatiekeuze en ontwerp zonneparken van de provincie Groningen”, waarin - in lijn met de wens van de raad - de volgende aanbeveling wordt gedaan (p. 9): “(het verdient) aanbeveling dat gemeenten op een hoger schaalniveau (bijvoorbeeld dat van het gemeentelijk grondgebied) tot een strategisch afwegingskader komen, waarin bovenstaande principes zijn meegenomen, binnen de kaders van het provinciale beleid. Zo kan de gemeentelijke visie of strategie de basis vormen om in een vroeg stadium een onderbouwde indicatie te geven aan initiatiefnemers, of om richting te geven aan gewenste ontwikkelingen”.
Naar de mening van verweerder heeft eiseres niet inzichtelijk gemaakt waarom de raad, gelet op een consistente en coherente beleidsuitoefening en de vereiste integrale, brede belangen-afweging in redelijkheid niet kon aansluiten bij dit beleid. Daarnaast wijst verweerder erop dat eiseres een geheel eigen parafrasering of interpretatie geeft van het beleid, die niet overeenkomt met de tekst en strekking van de eigenlijke beleidsdocumenten. Door in dit geval te stellen dat het plan, gelet op de door eiseres aangeleverde ruimtelijke onderbouwing, wel degelijk in het staande beleid zou passen wordt miskend, dat de raad juist gemotiveerd heeft aangegeven dat dit volgens hem niet het geval is. Daarbij heeft de raad zich volgens verweerder onder meer vergewist van hetgeen in de ruimtelijke onderbouwing en in de zienswijzen hierover is gezegd. Naar de mening van verweerder heeft de raad, gelet op het voorgaande, in redelijkheid de vvgb kunnen weigeren.
6.3.
Ten aanzien van het betoog van eiseres dat er geen gemeentelijk beleid is voor wat betreft de aanleg van zonneparken wijst de rechtbank op de uitspraak van de AbRvS van
26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1918). Daarin overwoog de AbRvS onder meer als volgt:
“10.3.    Onder meer in de Wabo, het Besluit omgevingsrecht en het Besluit ruimtelijke ordening zijn regels gesteld over de totstandkoming en over de inhoud van een omgevings-vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wabo. Daarbij is niet voorgeschreven dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan pas mag worden verleend na het vaststellen van een integrale gemeentelijke beleidsvisie. Een voorafgaande gemeentelijke beleidsvisie is ook niet noodzakelijk in gevallen waarin het, zoals hier, gaat om een vergunning die de aanleg van een zonneakker planologisch mogelijk maakt.
10.4.
Hoewel de wettelijke verplichting ontbreekt om dit voorafgaand aan de vergunning-verlening te doen, heeft de raad van de gemeente Voorst in dit geval wel een gemeentelijke beleidsvisie vastgesteld, te weten de Ruimtelijke Toekomstvisie Voorst "Kwaliteit, Verbinding en Duurzaamheid" van 18 december 2017 (hierna: de RTV). Op pagina 30 van de RTV is ingegaan op energieopwekking door middel van het aanleggen van zonnevelden. Appellant heeft niet bestreden dat de vergunningverlening voldoet aan de uitgangspunten die daar zijn neergelegd.”
6.4.
De rechtbank stelt vast dat uit de “Omgevingsvisie gemeente Oldambt 2017” en het “Klimaatbeleidsplan 2017 - 2020” volgt dat het milieubelang moet worden afgewogen tegen onder meer de gewenste grootschalige openheid ten noorden van Oldambt en de leefbaar-heid. Verder dient op grond van deze beleidsdocumenten ook het cumulatieve effect van meerdere parken op een hoger schaalniveau in beeld te worden gebracht. In dit verband heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat deze noodzakelijke samenhangende ruimtelijke benadering ontbrak ten tijde van de aanvraag en het weigeringsbesluit en daarbij ook de op grond van de Omgevingsvisie benodigde brede belangenafweging waarin eveneens de effecten op toerisme, leefbaarheid, cultuurhistorie en ruimtelijke kwaliteit op gemeentelijk niveau worden betrokken. Daarbij heeft de raad verwezen naar de “Handreiking locatiekeuze en ontwerp zonneparken van de provincie Groningen”, waarin - in lijn met de wens van de raad - de volgende aanbeveling wordt gedaan (p. 9): “(het verdient) aanbeveling dat gemeenten op een hoger schaalniveau (bijvoorbeeld dat van het gemeentelijk grondgebied) tot een strategisch afwegingskader komen, waarin bovenstaande principes zijn meegenomen, binnen de kaders van het provinciale beleid. Zo kan de gemeentelijke visie of strategie de basis vormen om in een vroeg stadium een onderbouwde indicatie te geven aan initiatiefnemers, of om richting te geven aan gewenste ontwikkelingen”.
Het feit dat de gemeentelijke visie met betrekking tot de vestiging van zonneparken in de gemeente Oldambt ten tijde van de aanvraag om omgevingsvergunning en het weigerings-besluit van de raad nog niet was op- en vastgesteld, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat de raad om die reden gehouden was om een vvgb af te geven ten behoeve van het realiseren van voormelde zonneweide. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de raad zich gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat uit de door eiseres overgelegde ruimtelijke onderbouwing niet zonder meer is gebleken dat de aanleg van voormelde zonne-weide te Finsterwolde past binnen de uitgangspunten van voormelde Omgevingsvisie en het Klimaatbeleidsplan 2017-2020. Daarbij heeft de raad naar het oordeel van de rechtbank kunnen betrekken dat de noodzakelijke samenhangende ruimtelijke benadering ontbrak alsmede de benodigde brede belangenafweging waarin eveneens de effecten op toerisme, leefbaarheid, cultuurhistorie en ruimtelijke kwaliteit op gemeentelijk niveau worden betrokken. Hieruit volgt dat de raad, gelet op de aan hem toekomende beoordelingsruimte, de voorgaande argumenten in redelijkheid aan de weigering tot afgifte van de vvgb ten grondslag heeft gelegd. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Gemeentelijk beleid
7.1.
Eiseres betoogt dat uit de ruimtelijke onderbouwing en de landschappelijke notitie blijkt dat de visuele impact van het zonnepark is beperkt tot een minimum. In dit verband wijst eiseres erop dat langs de zuidzijde van het plan, tussen de zonnepanelen en de woningen aan de H.J. Siemonsstraat, reeds een gemeentelijke groenstrook ligt. Verder wijst eiseres erop dat het plan voorziet in een extra groenstrook bestaande uit een plukbos, waardoor een deel van het uitzicht op de zonneweide weggenomen wordt. Zoals uit de ruimtelijke onderbouwing en de landschappelijke notitie blijkt, worden de zonnepanelen in vakken opgesteld en worden de rijen panelen op tactische plekken onderbroken, waardoor doorzichten gecreëerd worden waarmee vanuit het dorp het open landschap kan worden ervaren, aldus eiseres. Aan de westzijde van het plan worden de panelen aan het zicht onttrokken door lage beplanting. De achterkanten van de panelen worden in het noorden afgeschermd door een aarden wal van 1 meter hoog. Hierdoor valt volgens eiseres het zicht op de achterkanten van de panelen weg, maar blijft de belevenis van de openheid van het landschap behouden, omdat vanaf het dorp over deze aarden wal heen gekeken kan worden. Daarbij komt volgens eiseres dat sprake is van hoogteverschillen in het landschap. Het land-schap loopt als het ware op richting de zee. Typerend voor het landschap achter het zonne-park zijn de oude dijklichamen die zorgen voor een glooiing in het landschap, waardoor dat zowel vanaf de noordelijke rand van het dorp alsook vanaf de Westbaan kan worden beleefd na het realiseren van het zonnepark. Voor zover de raad in het kader van de verstoring van de beleving van het open landschap het hek van 2 meter hoog noemt, wijst eiseres erop dat de raad eraan voorbij gaat dat dit hek op grond van het vigerende bestemmingsplan reeds is toegestaan. Hiervoor is dus geen afwijking van het bestemmingsplan vereist. Los van het feit dat het hek geen belemmering voor de openheid vormt, omdat men er door het gebruik van palen en gaas doorheen kan kijken, mag de raad het hek in de visie van eiseres dan ook niet betrekken in zijn afweging om al dan niet een vvgb te verlenen. Naar de mening van eiseres volgt dit onder meer uit een uitspraak van 17 januari 2018 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS: 2018:95).
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de raad duidelijk en voldoende gemotiveerd te kennen heeft gegeven waarom hij niet wil meewerken aan de afgifte van een vvgb. In dit verband wijst verweerder erop dat de redenen hiervoor onder meer volgen uit het amendement van 29 januari 2018 waarin 1) het belang van behoud van het open karakter aan de rand van Finsterwolde wordt genoemd, 2) het belang van behoud van landbouwgrond en 3) het belang van de ruimtelijke impact van het plan voor omwonenden. Verder wijst verweerder erop dat de raad in dit kader van belang heeft geacht dat het contrast tussen de woningen en het open landschap - dat onderdeel uitmaakt van het belangrijke gebied “de Wiede Leegte” - komt te vervallen door de realisatie van het zonnepark. Finsterwolde krijgt een “nieuwe rand” waardoor vanuit het dorp het open karakter voor een groot deel niet meer wordt beleefd. Volgens verweerder blijkt in de visie van de raad dat de woningen aan de noordrand nu grenzen aan een milieu-inrichting en niet meer aan het open landschap. De aanleg van bijvoorbeeld wandelpaden en uitzichtpunten doet hier naar de mening van de raad niet aan af. Er is immers geen “leegte” meer die direct aangrenzend aan het dorp kan worden ervaren. Daar staat volgens verweerder het commercieel belang van eiseres tegenover. In dit verband acht verweerder van belang dat de betrokken locatie met name lijkt te zijn voorgedragen omdat hier nu eenmaal land is aangeboden en op 25 meter een netwerk-aansluiting beschikbaar is. Dit commercieel belang dient niet op zichzelf te prevaleren boven het belang van behoud van het open landschap ten noorden van de gemeente, het behoud van landbouwgrond, de gevolgen voor omwonenden en het belang van een zorgvuldige locatie-afweging ten behoeve van de energietransitie. Naar de mening van verweerder betekent één en ander dat de raad voldoende heeft gemotiveerd waarom de vvgb in redelijkheid, gelet op de brede integrale belangenafweging die de raad moet maken, is geweigerd.
7.3.
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat het besluit van de raad tot weigering van de afgifte van een vvgb, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, ontoereikend is gemotiveerd. De omstandigheid dat, naar eiseres stelt, verweerder in het raadsvoorstel te kennen heeft gegeven dat de landschappelijke inpassing van de zonneweide te Finsterwolde aanvaardbaar is, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat de bevoegdheid om een vvgb af te geven uitsluitend bij de raad berust (vgl. AbRvS, 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3628). In het kader van de uitoefening van die exclusieve bevoegdheid dient de raad een eigen afweging te maken. In het kader van die afweging heeft de raad naar het oordeel van de rechtbank mogen betrekken dat het open landschap, direct grenzend aan de rand van het dorp Finsterwolde, feitelijk deels zal worden dichtgezet met 30.000 zonnepanelen boven maaiveld en dat dit gegeven zorgt voor een verstoring van de beleving van het open landschap dat ten noorden van de gemeente Oldambt wordt nagestreefd. Verder heeft de raad daarbij kunnen betrekken dat Finsterwolde deel uitmaakt van het dorpslint Scheemda – Drieborg – Beerta en dat de opbouw van de veenkoloniale lintdorpen wordt gekenmerkt door een afwisseling van bebouwing en doorzichten naar het achterliggende open landschap. In dit verband heeft de raad van belang kunnen achten dat uit het door Libau opgestelde “Kwalitatief Ruimtelijke Ontwikkelingsperspectief Oldambt 2011 – 2012” blijkt dat specifiek voor Finsterwolde te kennen is gegeven dat de relatie van het lint met het omliggende open landschap intact moet worden gehouden of moet worden versterkt. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het contrast tussen de woningen en het open landschap dat onderdeel uitmaakt van het belangrijke gebied “de Wiede Leegte” komt te vervallen door de voorgenomen realisatie van de zonneweide te Finsterwolde. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad bij zijn afweging geen rekening heeft gehouden met de door eiseres aangeleverde ruimtelijke onderbouwing en de notitie landschappelijke inpassing. Evenmin kan van de door de raad verrichte belangenafweging worden gezegd dat die niet in overeenstemming is met het recht of kennelijk onredelijk is. Dit betekent dat de raad in redelijkheid de afgifte van de gevraagde vvgb heeft geweigerd. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat verweerder de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen terecht heeft gebaseerd op de weigering van de raad om over te gaan tot de afgifte van een vvgb ten behoeve van het realiseren van een zonneweide te Finsterwolde. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Participatie en draagvlak
8.1.
Eiseres betoogt dat vooropgesteld moet worden dat het bestaan van draagvlak geen vereiste is voor het mogelijk maken van een ontwikkeling met een ruimtelijke plan. Dit blijkt onder meer uit een uitspraak van de AbRvS van 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:616). In de visie van eiseres is het bestaan van draagvlak niet vereist voor het afgeven van een vvgb en het ontbreken van draagvlak kan dan ook niet leiden tot de weigering van het afgeven van een vvgb. Volgens eiseres merkt de raad onder verwijzing naar het vierde lid van artikel 2.42.1 van de POV op dat de ruimtelijke onderbouwing inzicht moet bieden in de mogelijkheid voor omwonenden om te participeren in de ontwikkeling en de opbrengst van het zonnepark, maar gaat hij vervolgens niet in op de ruimtelijke onderbouwing van het project. In de visie van eiseres stelt de raad slechts dat hij, gelet op de onderzoeksresultaten van het draagvlakonderzoek, concludeert dat omwonenden onvoldoende bij het zonnepark zijn betrokken. Volgens eiseres is niet duidelijk op welk draagvlakonderzoek de raad doelt. Bovendien haalt de raad in de visie van eiseres twee zaken door elkaar. Een vermeend gebrek aan draagvlak betekent niet dat geen sprake is geweest van participatie. Draagvlak en participatie zijn twee verschillende dingen. Uit het feit dat een draagvlakonderzoek is gehouden, blijkt volgens eiseres juist dat de omwonenden bij de besluitvorming zijn betrokken en dat hen de mogelijkheid is geboden te participeren in het project. In dit verband wijst eiseres erop dat in haar enquête onder meer is gevraagd naar de belangstelling voor participatie via een postcoderoosregeling en werd de mogelijkheid geboden om aanvullende opmerkingen te plaatsen. Volgens eiseres hebben verschillende respondenten hiervan gebruik gemaakt.
Ook het vermeende gebrek aan draagvlak valt volgens eiseres te betwisten. De enquêtes van eiseres en derde-belanghebbende sub 4 geven een verschillend beeld van de meningen van de bewoners van Finsterwolde. Uit de enquête van eiseres, uitgezet aan het hele dorp, komt naar voren dat minstens de helft van de respondenten positief tegenover het zonnepark staat. De vragenlijst van derde-belanghebbende sub 4 geeft een heel ander beeld: de meerderheid van de bewoners zou tegen het zonnepark zijn. Bij deze laatstgenoemde enquête moet in de visie van eiseres wel de kanttekening worden geplaatst dat de derde-belanghebbende sub 4 handig gebruik heeft gemaakt van het nimby-gedrag van de direct omwonenden. Van dit principe heeft derde-belanghebbende sub 4 gebruik gemaakt door enkel de direct omwonenden van het beoogde zonnepark aan een vragenlijst te onderwerpen. De resultaten laten zich dan volgens eiseres vrij makkelijk voorspellen. Wat derde-belanghebbende sub 4 en de raad naar de mening van eiseres hiermee over het hoofd zien, is dat het feit dat enkele omwonenden
een bepaalde ontwikkeling niet wenselijk achten, niet betekent dat er geen draagvlak bestaat (vgl. AbRvS, 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958). In dit verband wijst eiseres erop dat draagvlak breder wordt getrokken tot wijk- en dorpsniveau en dan is het in dit geval, mede gelet op de onderzoeksresultaten van haar enquête, de vraag of draagvlak werkelijk ontbreekt. Verder wijst eiseres erop dat uit het door Enneüs verrichte draagvlakonderzoek naar voren komt dat, hoewel de direct omwonenden overwegend negatief tegenover het zonnepark staan, de meerderheid van de indirecte omwonenden voorstander is van het plan, de locatie en de omvang van het zonnepark. Naar de mening van eiseres is dus wel degelijk sprake van draagvlak. In dit verband wijst eiseres erop dat verweerder in haar brief van
22 mei 2019 te kennen gegeven de raad voor te stellen een vvgb af te geven. Daarbij heeft verweerder volgens eiseres de resultaten van het draagvlakonderzoek intensief meegewogen. Opvallend genoeg wordt dit onderzoek in de afwegingen van de raad volgens eiseres niet genoemd. Het lijkt alsof deze voor eiseres positieve resultaten bewust zijn weggelaten. Wat daar ook van zij, in ieder geval is duidelijk dat naar de mening van eiseres geen sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging bij het nemen van het besluit om geen vvgb
af te geven. Daarnaast gaat het om de belangenafweging tussen de belangen van (enkele) omwonenden en het belang van een duurzame energietransitie, waarbij het belang van de omwonenden niet zonder meer het meest zwaarwegend is. In dit verband wijst eiseres erop dat het belang van de energietransitie bij de provincie en verweerder hoog in het vaandel staan. Voordat verweerder door de raad werd opgedragen geen medewerking te verlenen aan het zonnepark, was het belang van de energietransitie één van de redenen voor verweerder het plan te steunen, zo blijkt in de visie van eiseres onder meer uit het raadsvoorstel van
14 november 2017. Verder is volgens eiseres van belang dat zij zich voldoende heeft ingespannen om draagvlak te creëren, hoewel dit op dit moment geen vereiste is op basis van gemeentelijk of provinciaal beleid. Het hiervoor omschreven traject waarin eiseres de dorpsbewoners op verschillende momenten heeft uitgenodigd mee te denken en waarin zij naar aanleiding van de reacties verschillende aanpassingen aan het plan heeft gedaan, geeft meer dan voldoende blijk van deze inspanningen. Als al sprake zou zijn van een gebrek aan draagvlak, dan is dat naar de mening van eiseres alsnog geen reden om te weigeren een vvgb af te geven. Los van het feit dat het bestaan van draagvlak geen vereiste is, betekent een gebrek aan draagvlak in de visie van eiseres niet dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening (vgl. AbRvS, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702).
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het door Enneüs verrichte draagvlak-onderzoek blijkt dat met name bij de direct omwonenden grote bezwaren waren tegen de komst van het zonnepark. Ruim 60% van de ondervraagden was (sterk) tegen de komst van een zonnepark. Ruim 65% was (sterk) tegen de locatie van de zonneweide en ruim 60% was (sterk) tegen de omvang van de zonneweide. Van de indirect omwonenden was nog ruim 40% (sterk) tegen de komst van een zonnepark; 40% (sterk) tegen de beoogde locatie en 35% (sterk) tegen de omvang van het park. In dit verband wijst verweerder erop dat de raad het feit dat er draagvlak is voor een ontwikkeling en dat er een bijdrage wordt gedaan aan de energietransitie uiteraard belangrijk vindt, maar niet doorslaggevend in een te verrichten belangenafweging. In de visie van verweerder gaat eiseres te kort door de bocht door te stellen dat de belangen van omwonenden moeten worden afgewogen tegen de doelstellingen van de energietransitie. In dit verband wijst verweerder erop dat de raad namelijk vindt dat er ruimtelijke bezwaren tegen het plan zijn en dat er bovendien eerst beleid dient te komen om goede afwegingen te kunnen maken over toekomstige locaties voor zonneparken alvorens ad hoc wordt meegewerkt aan losse initiatieven. Gelet hierop komt de raad volgens verweerder op grond van zijn beleidstoepassing en integrale belangenafweging dus tot een andere, integrale en brede weging van belangen dan verweerder. In deze belangenafweging komen zowel de belangen van eiseres als die van omwonenden, de energietransitie (duur-zaamheid) en andere ruimtelijke afwegingen aan de orde. Daarnaast wijst de raad erop dat eiseres miskent dat een gebrek aan draagvlak wel degelijk mee kan wegen in de te verrichten belangenafweging. Verweerder en de raad hebben zich niet op het standpunt gesteld dat draagvlak een absoluut vereiste is voor het mogelijk maken van een ontwikkeling. Echter, zoals ook blijkt uit de door eiseres genoemde uitspraak van de AbRvS van 21 februari 2018 is dit wel degelijk een belang dat binnen een brede, integrale belangenafweging kan en mag worden betrokken. In dit verband wijst verweerder erop dat in voormelde uitspraak het lokaal draagvlak wat meer op de achtergrond kwam te liggen, omdat het ging om een project van nationaal belang dat moest worden afgezet tegen de belangen van lokale bewoners. In dit geval gaat het volgens verweerder echter om een lokaal project waartegen de belangen van de lokale bewoners worden afgezet. In de visie van verweerder is er dus sprake van een ander speelveld, waarbij het draagvlak nadrukkelijk naar voren kan en mag treden, mede omdat uit onderzoek maar ook uit andere signalen die de raad bereiken blijkt dat er veel weerstand is tegen het project. In die zin is er dus onvoldoende commitment bij de lokale bevolking. Dat staat naar de mening van verweerder los van de inspanningen die door eiseres zijn gedaan om de bevolking te betrekken dan wel te compenseren.
8.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018: 616, volgt dat het bestaan van voldoende draagvlak geen vereiste is voor het mogelijk maken van een ontwikkeling met een ruimtelijk plan.
Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2021:619, te worden afgeleid dat het ontbreken van draagvlak alleen, maar ook aspecten als maatschappelijke onrust, een onvoldoende dragende onderbouwing zijn voor een weigerings-besluit (vgl. AbRvS, 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639). Deze omstandigheid mag een rol spelen, maar het weigeringsbesluit dient in de eerste plaats te zijn ingegeven door een ruimtelijke onderbouwing.
8.4.
Uit rechtsoverweging 6.5 en 7.3 volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor voormelde zonneweide terecht heeft gebaseerd op de weigering van de raad om over te gaan tot afgifte van een vvgb. Uit voormelde rechtsoverwegingen volgt tevens dat het weigeringsbesluit van de raad mede is ingegeven door een ruimtelijke onderbouwing. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het ontbreken van draagvlak onder omwonenden in beginsel een omstandigheid is die de raad heeft mogen betrekken bij haar afweging om de afgifte van een vvgb in dit geval te weigeren (vgl. AbRvS, 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639). Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de raad uit de uitgevoerde onderzoeken en de daarbij naar voren komende uitkomsten, neergelegd in meerdere rapportages, heeft kunnen afleiden dat er sprake is van een gebrek aan draagvlak onder omwonenden voor wat betreft de aanleg van de beoogde zonneweide te Finsterwolde. Gelet op de aan de raad toekomende beoordelingsruimte heeft hij het geconstateerde gebrek aan draagvlak onder omwonenden aan de weigering tot afgifte van een vvgb ten behoeve van voormelde zonneweide ten grondslag mogen leggen. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Provinciaal beleid en Wnb-gebiedsbescherming
9. Hoewel de door eiseres gestelde gronden met betrekking tot het provinciale beleid en de Wnb-gebiedsbescherming terecht zijn voorgedragen, kunnen die, gelet op hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 6.5, 7.3 en 8.4, niet leiden tot het door haar beoogde doel. Uit voormelde rechtsoverwegingen volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de raad de weigering tot afgifte van een vvgb voor voormelde zonneweide heeft mogen baseren op de ruimtelijke gemeentelijke beleidsafweging en locatiekeuze, het gemeentelijke beleid en het gebrek aan draagvlak onder omwonenden. De door eiseres naar voren gebrachte gronden voor wat betreft het provinciale beleid en de Wnb-gebiedsbescherming leiden naar het oordeel van de rechtbank niet tot een andere conclusie.
Conclusie
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor voormelde zonneweide terecht gebaseerd op de weigering van de raad om een vvgb voor dit project af te geven. Gelet hierop is het beroep van eiseres ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, mr. L. Mulder en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
De griffier                                                                                         De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: