ECLI:NL:CBB:2021:627
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/183
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Partijen zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, ziekte of overlijden van een bloed- of aanverwant in de eerste graad, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] .
2.2
Appellante heeft op 19 december 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal. Zij heeft op 8 december 2014 een lening afgesloten voor onder meer de bouw van de stal tot een bedrag van in totaal € 740.000,-. In december 2014 is gestart met de bouw van de stal. In december 2015 is de bouw afgerond en de stal in gebruik genomen.
2.3
Appellante heeft op 17 maart 2014 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 117 melkkoeien, 102 stuks jongvee en 20 zoogkoeien. Op 17 juli 2014 is aan haar een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 22 september 2014 hebben Gedeputeerde Staten van Limburg en op 29 oktober 2014 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 117 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee.
2.4
Appellante hield op 1 april 2012 61 melkkoeien en 46 stuks jongvee op haar bedrijf.
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 74 melkkoeien en 71 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.461 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het besluit op bezwaar heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.556 kg. Hij is daarbij uitgegaan van een hogere melkproductie in 2015. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden (ziekte van de ondernemer) afgewezen op de grond dat, uitgaande van de alternatieve peildatum 1 januari 2014, de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt (samengevat) dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt, zoals ook blijkt uit het ‘onderzoeksrapport procedure fosfaatrechtenstelsel en regeling fosfaatreductieplan 2017’ (rapport) van 6 juli 2018. Zij heeft voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringen gedaan in de groei van haar melkveebedrijf. Aanpassing en schaalvergroting van het bedrijf was noodzakelijk in verband met verouderde en versleten bedrijfsbebouwing, onvoldoende stalruimte, welzijnseisen voor dieren, arbeidsefficiency, toekomstbestendig en duurzaam maken van het bedrijf en verbetering van de bedrijfsresultaten. [naam] , vennoot van appellante, had al geruime tijd darmklachten en is op 25 augustus 2014 in het ziekenhuis opgenomen. Door deze klachten moest [naam] steeds vaker bedrijfshulp inhuren, omdat hij steeds minder werk op het bedrijf kon verrichten. Door de darmklachten van [naam] heeft appellante in de periode tussen januari 2014 en 2 juli 2015 minder dieren gehouden, omdat [naam] fysiek niet meer in staat was de dieren te verzorgen. Daarmee groeide ook de veestapel minder hard, met als gevolg dat er op 2 juli 2015 net zoveel koeien in de stal stonden als op 1 januari 2015, namelijk 74. De investeringen waren gericht op 117 melkkoeien en 102 stuks jongvee.
4.3
De ziekte van de ondernemer is een bijzondere omstandigheid die maakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Verweerder heeft daar ten onrechte geen aandacht heeft besteed. De door verweerder uitgevoerde 1 EP-toets is dan ook onvolledig.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder heeft de beroepsgronden van appellante gemotiveerd betwist. Hij stelt dat het fosfaatrechtenstelsel en het bestreden besluit, dat zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd, niet in strijd zijn met artikel 1 van het EP. Het fosfaatrechtenstelsel legt geen individuele en buitensporige last op appellante. Dat de gestelde bijzondere omstandigheid (ziekte van de ondernemer) niet leidt tot een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling, maakt dat niet anders. Dat appellante haar bedrijf zonder bedrijfseconomische noodzaak is gaan uitbreiden in een periode waarin nieuwe productiebeperkende maatregelen waren te verwachten, maakt dat de nadelige gevolgen van die maatregelen voor haar reguliere ondernemersrisico komen.
Beoordeling
6.1
De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn, slaagt niet. Het College verwijst voor de motivering van dit oordeel kortheidshalve naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:29.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van 6 juli 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2. weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.2.2 weergegeven vergelijking neer op het fosfaatrecht voor 117 melkkoeien en 102 stuks jongvee (de beoogde bedrijfssituatie) en het vastgestelde fosfaatrecht voor 74 melkkoeien en 71 stuks jongvee (de bedrijfssituatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2013 een aanneemovereenkomst heeft gesloten voor de bouw van een nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de ziekte van [naam] in de periode van januari 2014 tot 2 juli 2015 de oorzaak was dat appellante op de peildatum niet de beoogde dieraantallen op haar bedrijf hield, en dus tot een ander oordeel zou moeten leiden volgt het College niet. Op de peildatum was de benodigde stalcapaciteit voor de beoogde dieraantallen immers nog niet aanwezig omdat de nieuwe ligboxenstal pas na de peildatum, in december 2015 is opgeleverd. Ook als [naam] niet ziek was geweest had appellante de beoogde dieraantallen op de peildatum dus niet kunnen houden.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Het College is verder van oordeel dat het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd en voldoende zorgvuldig is voorbereid. Daarin is op alle bezwaargronden ingegaan.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
A.W.C.M. van Emmerik	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.