ECLI:NL:CBB:2021:467
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/9
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2021. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, hier van belang, ziekte (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het 	Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. 	In 2008 heeft appellante het plan opgevat het melkveebedrijf uit te breiden. Daartoe is zij op 22 mei 2008 een kredietovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 1.450.000,-. Ook heeft appellante een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een nieuwe melkveestal ter hoogte van € 552.577,-.
2.2
In 2009 is appellante een samenwerkingsovereenkomst aangegaan met een andere ondernemer, onder de naam van appellante. Deze samenwerking is per 1 januari 2015 beëindigd. Appellante heeft op 17 januari 2015 melding gedaan van de overdracht van de locatie met UBN […] aan deze andere ondernemer uit het oorspronkelijke samenwerkingsverband.
2.3
Na de beëindiging van het samenwerkingsverband heeft appellante het plan opgevat het melkveebedrijf op haar eigen locatie verder uit te breiden. Op 25 maart 2015 is een door appellante ingediende melding Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 170 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee geaccepteerd. Op 10 maart 2016 heeft de Omgevingsdienst Brabant Noord bevestigd dat appellante voor het wijzigen dan wel uitbreiden van haar bedrijf niet vergunningplichtig is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.
2.4
Vanaf 24 oktober 2014 heeft één van de maten van appellante te kampen gehad met gezondheidsproblemen. In 2015 zijn deze klachten toegenomen en is geconstateerd dat de enkelbanden van de maat waren gescheurd. Als gevolg hiervan is hij tijdelijk (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt gebleken.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 168 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.744 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Ten onrechte gaat verweerder ervan uit dat een causaal verband ontbreekt tussen de lagere dieraantallen op de peildatum en de gezondheidsproblemen van de maat. Dat appellante per 1 januari 2015 de locatie met UBN […] heeft overgedragen en daarom geen sprake zou zijn van een causaal verband tussen de gezondheidsproblemen en de lagere dieraantallen, is niet relevant voor de beoordeling van dit causale verband en moet daarom niet in de beoordeling van de bijzondere omstandigheid worden betrokken.
4.2
Verder voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft onomkeerbaar geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveebedrijf. Daartoe beschikt appellante op de peildatum over de benodigde vergunningen. De uitbreiding was voor appellante noodzakelijk. Verder is in haar geval sprake van een individuele bijzondere omstandigheid, namelijk de gezondheidsklachten van één van de maten. De beoogde uitbreiding van het bedrijf was daardoor op de peildatum nog niet gerealiseerd. De toekenning van een te laag aantal fosfaatrechten heeft tot gevolg dat appellante een zware financiële last draagt. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante een schadeberekening overgelegd van 25 juni 2018, opgesteld door Smolders AGRO Advies.
4.3
Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Verweerder heeft ten onrechte geoordeeld dat geen causaal verband bestaat tussen de bijzondere omstandigheid en de lagere veebezetting. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte niet erkend dat op appellante een zware financiële last rust.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen nu geen sprake is van een causaal verband tussen de gezondheidsproblemen van de ondernemer en de lagere dieraantallen op de peildatum. Appellante hield op de alternatieve peildatum minder melk- en kalfkoeien dan op de peildatum van 2 juli 2015. Het lagere dieraantal op de peildatum is te verklaren door een lager aantal stuks jongvee, waarover appellante heeft verklaard dat deze bij een opfokbedrijf zijn geplaatst om een heffing te voorkomen. Daarnaast heeft appellante in de toelichting bij de melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat door de ziekte de groei van het bedrijf stil is komen te staan, maar niet dat door de ziekte vee is afgevoerd. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt geen rekening gehouden met niet gerealiseerde groei. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de reductie van het jongvee wel het gevolg van de gezondheidsproblemen was.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante niet voldoet aan de knelgevallenregeling, maakt niet dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarnaast heeft appellante haar bedrijf willen laten groeien. Dat is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid waarmee appellante individueel afwijkt van andere melkveehouders die hun bedrijf vlak voor de afschaffing van het melkquotum hebben willen uitbreiden. Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat er een noodzaak was om uit te breiden. In de beoordeling speelt de noodzaak, anders dan appellante stelt, wel degelijk een rol.
5.3
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
Beoordeling
6.1
Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of appellante een beroep toekomt op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. De bewijslast dat de ziekte van de maat direct verband houdt met de lager vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten op de peildatum ligt bij appellante. Appellante heeft gesteld dat de ziekte van de ondernemer heeft geleid tot een lager aantal dieren op de peildatum dan dat zij zou hebben gehad zonder deze bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat dit causale verband ontbreekt en dat de oorzaak van het lagere dieraantal ligt in het afvoeren van jongvee naar een opfokbedrijf. Dit leidt verweerder af uit een verklaring van appellante in een brief aan de Staatssecretaris van 18 juli 2017. Deze verklaring houdt in dat appellante een gedeelte van het jongvee bij een opfokbedrijf heeft geplaatst ter voorkoming van het moeten betalen van een heffing wegens het houden van te veel vee. Dat appellante daadwerkelijk jongvee heeft overgedragen leidt verweerder af uit een melding van 17 januari 2015 inhoudende de overdracht van de locatie met UBN […] . Het ligt vervolgens op de weg van appellante om dit standpunt van verweerder gemotiveerd te betwisten. Dit heeft zij niet gedaan. Appellante heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat een causaal verband bestaat tussen de gezondheidsproblemen van de maat en het lagere dieraantal op de peildatum. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de last die zij draagt neerkomt op het verschil tussen fosfaatrechten voor 186 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 7.744 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (168 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee). Bij de beoordeling of een last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.3
De situatie van appellante rechtvaardigt niet dat een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel dat een ondernemer zelf de risico’s van ondernemersbeslissingen draagt. Uit hetgeen het College onder 6.1 heeft overwogen volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten gevolge van de ziekte van de ondernemer op de peildatum substantieel minder melk- en kalfkoeien hield. Appellante hield voor het intreden van de ziekte in 2014 minder melk- en kalfkoeien dan op de peildatum van 2 juli 2015. Wel hield appellante in 2014 meer jongvee. Het College merkt op dat een deel van dit jongvee door appellante per 1 januari 2015 is ondergebracht bij een opfokbedrijf. Dat appellante op de peildatum minder vee hield en daarom minder fosfaatrechten heeft gekregen, is dus naar het oordeel van het College niet het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel maar een gevolg van de keuze van appellante om haar jongvee elders onder te brengen. Het College is verder van oordeel dat appellante onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij een last draagt als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante stelt al in 2008 geïnvesteerd te hebben in de uitbreiding van de veestapel. Het is het College niet gebleken waarom appellante na het tekenen van de aanneemovereenkomst en kredietovereenkomst in 2008 niet is overgegaan tot het aanvragen van vergunningen voor de gewenste dieraantallen. Het is het College ook niet gebleken waarom appellante haar bedrijf over de periode 2008 tot en met 2015 niet heeft kunnen laten groeien tot de door haar gestelde gewenste omvang. Het College heeft onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, zodat niet aannemelijk is geworden dat de plannen van appellante zijn doorkruist door het fosfaatrechtenstelsel. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd. Van een motiveringsgebrek is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.