ECLI:NL:RVS:2019:3652
Raad van State — Uitspraak 


201808083/1/A3 en 201809469/1/A3.
Datum uitspraak: 30 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen onderscheidenlijk de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 23 augustus 2018 in zaak nr. 18/612 en van 17 oktober 2018 in zaak nr. 18/326 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2017 heeft de minister een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister een verzoek van de Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: de FNV) om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 27 november 2017 heeft de minister het door [appellante] tegen het besluit van 20 juni 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 17 januari 2018 heeft de minister het door [appellante] tegen het besluit van 5 oktober 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en ambtshalve besloten het besluit van 5 oktober 2017 te herzien.
Bij uitspraak van 23 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 27 november 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven.
Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 17 januari 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De FNV heeft als derde-belanghebbende deelgenomen aan het geding.
De FNV heeft nadere stukken ingediend.
[appellante] en de FNV hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.W.T. Kampers, zijn verschenen. Ook is verschenen de FNV, vertegenwoordigd door mr. M.H.D. Vergouwen en mr. E.C. Hoogendijk, beiden advocaat [NAAM].
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
Besluit van 27 november 2017
2.     Op 22 maart 2017 heeft [appellante] de minister verzocht om aan hem alle documenten te verstrekken met betrekking tot de melding dan wel het verzoek van de FNV om een onderzoek te verrichten naar de naleving van artikel 8 van Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs bij de dienstverlening aan Van Delfts Biscuits B.V. door [appellante] (hierna: het WAADI onderzoek). Dit verzoek heeft de minister bij brief van 20 april 2017 aangemerkt als een Wob-verzoek. De minister heeft [appellante] laten weten twee documenten te hebben waarop zijn Wob-verzoek ziet. Bij besluit van 20 juni 2017 heeft de minister openbaarmaking van deze documenten geweigerd. Het bezwaar dat [appellante] daartegen heeft gemaakt, heeft de minister gegrond verklaard, besloten is de documenten openbaar te maken zonder persoonsgegevens en gegevens die het onderzoek kunnen schaden.
Besluit van 17 januari 2018
2.1.    Op 13 april 2017 heeft de FNV de minister verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot het onderzoek dat de minister heeft ingesteld in het kader van onder meer de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: het WML onderzoek) bij onder andere [appellante]. Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister een deel van die documenten openbaar gemaakt. Het bezwaar dat [appellante] daartegen heeft gemaakt, heeft de minister ongegrond verklaard. De minister heeft vervolgens ambtshalve besloten het besluit van 5 oktober 2017 te herzien.
De aangevallen uitspraken
Uitspraak van 23 augustus 2018
3.    De rechtbank heeft in de eerste plaats overwogen dat het geschil beperkt is tot de geweigerde stukken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, omdat [appellante] ter zitting van de rechtbank heeft gezegd dat zij geen bezwaar heeft tegen het weglakken van de persoonsgegevens in de door haar gevraagde documenten. Daarnaast is de rechtbank het eens met [appellante] dat het onjuist is dat de minister zegt dat het Wob-verzoek niet gaat over de bijlagen bij document 1. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep alleen al om die reden gegrond. Zij heeft daarom het besluit van 27 november 2017 vernietigd en heeft vervolgens bekeken of de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen blijven. Ter zitting heeft de rechtbank de minister gevraagd de negen bijlagen bij document 1 naar de rechtbank te sturen. Nadat zij kennis heeft genomen van deze geheime stukken, heeft zij vastgesteld dat het Wob-verzoek gaat over een nog niet afgerond onderzoek en dus sprake is van een belang als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de belangen als genoemd in dit artikel in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking van de weggelakte delen van het document en de bijlagen. Omdat de rechtbank na beoordeling van de bijlagen tot de conclusie is gekomen dat als de minister een nieuw besluit op bezwaar zou nemen dit geen andere uitkomst zal hebben dan het te vernietigen besluit op bezwaar, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2017 in stand gelaten.
Uitspraak van 17 oktober 2018
3.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het in deze zaak alleen gaat om de documenten 1 tot en met 13, 16, 21 tot en met 25, 28, 29 en 33 die betrekking hebben op het WML onderzoek naar [appellante] en die de minister openbaar wil maken. [appellante] vindt namelijk dat geen enkel document van het Wob-verzoek openbaar moet worden gemaakt, dus ook deze documenten niet.
De minister heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat uit de omschrijving van het Wob-verzoek bleek dat het moest gaan om een WML onderzoek uit 2015. De rechtbank heeft daarover overwogen dat zij geen reden heeft om te twijfelen aan die toelichting en is daarom van mening dat de minister niet te welwillend is geweest bij de interpretatie van het Wob-verzoek, zoals [appellante] in beroep heeft aangevoerd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij geen reden heeft om te twijfelen aan de toelichting die de minister heeft gegeven over de vraag of het WML onderzoek al dan niet is afgerond en daarmee aan het standpunt van de minister dat dit onderzoek is afgerond.
De rechtbank is, nadat zij kennis heeft genomen van de geheime stukken, het met [appellante] eens dat alle documenten [appellante] betreffen, omdat het gaat om een Wob-verzoek over een WML onderzoek bij haar. Daarom is de rechtbank van oordeel dat [appellante] de gelegenheid had moeten krijgen om haar zienswijze te geven op die documenten. De minister heeft volgens de rechtbank dan ook niet zorgvuldig gehandeld, voor zover niet de gelegenheid is gegeven een zienswijze te geven. Omdat uit de inventarislijst en het besluit van 17 januari 2018 blijkt dat de documenten met de nummers 2, 3, 4, 13, 21, 22 en 23 gelijk aan elkaar zijn en dat [appellante] ten aanzien van deze documenten wel in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze te geven, geldt dit niet voor deze documenten. Wat betreft de documenten 21, 22 en 23 heeft de minister volgens de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking hiervan niet leidt tot onevenredige benadeling voor [appellante]. Nu de documenten 2, 3, 4 en 13 gelijk zijn aan de documenten met de nummers 21, 22 en 23, en het dictum deze documenten wel omvat, gaat de Afdeling er van uit dat de rechtbank hetzelfde oordeelt over deze documenten, maar dit bij vergissing niet heeft vermeld in de opsomming. Alleen ten aanzien van document 28 heeft de rechtbank overwogen dat de minister dit document openbaar mocht maken.
Conclusie van de rechtbank is dat het besluit van 17 januari 2018 moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat het oordeel van de rechtbank dat de onderzoeken twee op zichzelf staande onderzoeken zijn, onjuist is. [appellante] is van mening dat de onderzoeken zozeer met elkaar samenhangen dat niet geoordeeld kan worden dat het ene onderzoek wel en het andere onderzoek niet is afgerond. Volgens [appellante] worden gegevens uit het WML onderzoek gebruikt in het WAADI onderzoek. Omdat de minister over de gegevens uit het WAADI onderzoek heeft overwogen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob zich tegen openbaarmaking van die gegevens verzet, is het volgens [appellante] onevenredig en onbegrijpelijk dat niet ook de gegevens uit het WML onderzoek op grond van dit artikel worden geweigerd.
Verder betoogt [appellante] dat voor zover het wel gaat om twee afzonderlijke onderzoeken, de rechtbank ten aanzien van de documenten uit het WAADI onderzoek ten onrechte heeft overwogen dat het algemene belang van openbaarmaking minder zwaar weegt dan het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob.
Ook voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het Wob-verzoek van de FNV te ruim heeft opgevat.
Het oordeel van de Afdeling
4.1.     In artikel 3, tweede lid, van de Wob, is bepaald dat de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document vermeldt, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Op grond van het vierde lid van dit artikel verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam. In dit geval was de bestuurlijke aangelegenheid van het verzoek van de FNV duidelijk, te weten een WML onderzoek bij onder andere [appellante]. Onduidelijkheid bestond over het jaartal van dit onderzoek, omdat een dergelijk onderzoek uit 2016 bij de minister niet bekend is. De minister heeft dit vervolgens medegedeeld aan de FNV, Daarop heeft de FNV bevestigd dat het moet gaan om een onderzoek uit 2015. Door dit te doen is de minister de FNV alleen behulpzaam geweest bij het preciseren van het verzoek. Dit maakt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister niet te welwillend is geweest bij de interpretatie van het Wob-verzoek.
Het betoog faalt.
4.2.    Waar [appellante] aanvoert dat het hier gaat om één onderzoek, overweegt de Afdeling als volgt.
De Afdeling heeft kennisgenomen van de geheime stukken en stelt vast dat het hier gaat om verschillende onderzoeken. Uit de stukken volgt dat het WML onderzoek een onderzoek is ingesteld in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, de Wet allocaties arbeidskrachten door intermediairs of de Arbeidstijdenwet en door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gestart in 2014. Het WAADI onderzoek is gestart in 2017 en betreft een onderzoek naar de gelijke behandeling van uitzendkrachten als bedoeld in artikel 8 van de WAADI. Daarmee zijn de onderzoeken zowel wat aard en object betreft als naar periode tijd sterk verschillend van elkaar.
Vervolgens ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de onderzoeken al dan niet zijn afgerond. Dat het WAADI onderzoek nog niet is afgerond, wordt door [appellante] niet betwist, zodat de Afdeling hiervan uitgaat. Over het WML onderzoek heeft de minister ter zitting van de rechtbank toegelicht dat het deel van het onderzoek dat betrekking had op
Van Delfts Biscuits B.V. al eerder was afgerond en dat daar toen een afrondingsbrief naar is gestuurd. Het onderzoek naar [appellante] heeft toen nog een tijdje doorgelopen. Dit onderzoek is volgens de minister wel afgerond in 2015, maar toen is aan [appellante] geen afrondingsbrief gestuurd. Met de rechtbank ziet de Afdeling geen reden om te twijfelen aan de toelichting van de minister, want nergens blijkt dat het hier gaat om een onderzoek dat nog gaande is. Overigens heeft de minister na het ontdekken van dit verzuim op 27 februari 2018 alsnog aan [appellante] een afrondingsbrief gestuurd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het WML onderzoek is afgerond. [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat gegevens uit het WML onderzoek mogelijk worden gebruikt in het WAADI onderzoek en dit voor [appellante] ongunstig kan zijn. Dit maakt echter niet dat het WML onderzoek daarmee weer is heropend en evenmin dat deze documenten daarom niet openbaar zouden mogen worden gemaakt. Niet valt in te zien om welke reden documenten uit een afgerond onderzoek niet mede mogen worden betrokken bij een ander onderzoek. Dit is daarom geen reden openbaarmaking van deze documenten te weigeren.
Voor zover [appellante] verder aanvoert dat openbaarmaking van  document 28 van het WML onderzoek achterwege had moeten blijven omdat sprake is van een lopend onderzoek, overweegt de Afdeling dat dit betoog niet opgaat gezien hetgeen hiervoor is overwogen. Overigens is dit document op dit moment nog niet openbaar, omdat de vernietiging van het besluit van 17 januari 2018 volgens het dictum van de uitspraak van de rechtbank van 17 oktober 2018 mede dit document expliciet vermeldt.
Het betoog faalt.
4.3.    Niet in geschil is dat de minister in de documenten 1 en 2 en de Bijlagen van het WAADI onderzoek het belang als verwoord in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, aanwezig mocht achten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1881), kan openbaarmaking van informatie met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht worden geweigerd, indien als gevolg van die openbaarmaking een bestuursorgaan diens toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen.
In de betrokken documenten en bijlagen van het WAADI onderzoek staan dermate gedetailleerde gegevens met betrekking tot het doel en het onderwerp van het onderzoek, dat openbaarmaking van die informatie anticiperend gedrag in de hand kan werken en het doen van controle kan frustreren. Dit maakt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van de documenten 1 en 2 en de bijlagen niet opweegt tegen het belang van controle, inspectie en toezicht.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.     De hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank van 23 augustus 2018 en van 17 oktober 2018 zijn ongegrond. Deze uitspraken dienen te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Borman    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
317-859.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
[…]
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
[…]
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
[…]
Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs
Artikel 8
1. De ter beschikking gestelde arbeidskracht heeft recht op ten minste dezelfde arbeidsvoorwaarden als die welke gelden voor werknemers werkzaam in gelijke of gelijkwaardige functies in dienst van de onderneming waar de terbeschikkingstelling plaatsvindt:
a. met betrekking tot het loon en overige vergoedingen;
b. op grond van een collectieve arbeidsovereenkomst of andere niet wettelijke bepalingen van algemene strekking die van kracht zijn binnen de onderneming waar de terbeschikkingstelling plaatsvindt, met betrekking tot de arbeidstijden, daaronder begrepen overwerk, rusttijden, arbeid in nachtdienst, pauzes, de duur van vakantie en het werken op feestdagen.
[…]