ECLI:NL:RVS:2008:BE8857, Raad van State, 20-08-2008, 200708506/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2007 heeft de burgemeester van Arnhem (hierna: de burgemeester) aan [appellant], (hierna: [appellant]) onder voorschriften en beperkingen een vergunning verleend voor het exploiteren van horeca-activiteiten in een olijvenwinkel aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de horeca-inrichting).

200708506/1.
      Datum uitspraak: 20 augustus 2008.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/3294 van de rechtbank Arnhem van 21 november 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    
    en
    
    de burgemeester van Arnhem.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2007 heeft de burgemeester van Arnhem (hierna: de burgemeester) aan [appellant], (hierna: [appellant]) onder voorschriften en beperkingen een vergunning verleend voor het exploiteren van horeca-activiteiten in een olijvenwinkel aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de horeca-inrichting).
    
    Bij besluit van 25 juli 2007 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder toevoeging van een beperking.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2008, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.C. Spil, advocaat te Arnhem, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.E.H. van Noordenburg, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.3.1.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Arnhem (hierna: de APV) is het verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1.6, aanhef en onder a, van de APV, voor zover thans van belang, weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of exploitatie van de beoogde horeca-inrichting strijd oplevert met het geldende bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1.7, eerste lid, van de APV, kan de burgemeester aan een vergunning voorschriften en beperkingen verbinden.
    
    Volgens artikel 4a van de voorschriften behorend bij het bestemmingsplan "Spijkerkwartier-Spoorhoek" (hierna: het bestemmingsplan) zijn, voor zover thans van belang, de gronden die op de plankaart als "Centrumdoeleinden B/Woondoeleinden" zijn aangewezen bestemd ten behoeve van sociaal-culturele doeleinden, dienstverleningsdoeleinden (met uitzondering van administratieve kantoren en horeca) en burgerlijke overheidsdoeleinden.
    
    Volgens artikel 21 van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden en opstallen dat in strijd is met een in het bestemmingsplan gegeven bestemming, maar reeds bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit bestemmingsplan, worden voortgezet, dan wel worden gewijzigd in een gebruik, dat minder afwijkt van die bestemming, tenzij:
    
    - dat gebruik reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan en dat gebruik gewraakt is;
    
    - door het wijzigen van het gebruik de bestaande afwijkingen van de gegeven bestemming naar aard en/of intensiteit zouden worden vergroot.
    
    2.2. Bij het primaire besluit van 16 maart 2007 heeft de burgemeester [appellant] een exploitatievergunning verleend om in zijn olijvenwinkel horeca-activiteiten bij wijze van overwegende nevenfunctie te verrichten, conform de bestaande situatie zoals vastgelegd op de aan partijen bekende foto's van eind 2004 en begin 2006. Bij het besluit op bezwaar van 25 juli 2007 heeft de burgemeester hieraan toegevoegd dat deze activiteiten gelet op de situatie vóór 24 oktober 2003, niet naar aard en intensiteit mogen worden uitgebreid of geïntensiveerd.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat de burgemeester buiten het toepassingsbereik van de APV is getreden, omdat deze aan de vergunning verbonden beperkingen geen met de APV te dienen doel dienen, nu de APV als doelstelling heeft de bescherming van het woon- en leefklimaat. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat artikel 2.3.1.6 van de APV de burgemeester de bevoegdheid geeft om voorwaarden te stellen aan een horecavergunning ter afbakening van hetgeen strijdig is met het bestemmingsplan. Hij voert hiertoe aan dat niet de burgemeester, maar het college van burgemeester en wethouders uitleg dient te geven aan het bestemmingsplan in het kader van de handhaving hiervan.
    
    2.3.1. Niet in geschil is dat [appellant] al voor het bestemmingsplan "Spijkerkwartier-Spoorhoek" op 24 oktober 2003 van kracht is geworden horeca-activiteiten ontplooide in zijn olijvenwinkel en dat dit gebruik in strijd is met de in het bestemmingsplan gegeven bestemming.
    
    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat, nu strijd met het bestemmingsplan een grond voor weigering van een vergunning vormt, hieruit voortvloeit dat de burgemeester in het kader van zijn verantwoordelijkheid voor het toezicht op horeca-inrichtingen aan een vergunning voorschriften of beperkingen mag verbinden ter voorkoming van strijd met het bestemmingsplan. Door met het oog hierop beperkingen aan de vergunning te verbinden, heeft de burgemeester op juiste wijze gebruik gemaakt van de hem in de artikelen 2.3.1.6 en 2.3.1.7 van de APV gegeven bevoegdheden.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de burgemeester en de rechtbank het overgangsrecht van het bestemmingsplan onjuist hebben uitgelegd en hem te vergaande beperkingen zijn opgelegd. Hij betoogt dat hem moet worden toegestaan activiteiten te ontwikkelen die vallen onder een overwegende nevenfunctie horeca. Dit houdt volgens hem in dat het aantal shoarmarollen niet kan worden voorgeschreven en dat het bieden van een bescheiden zitgelegenheid moet worden toegestaan.
    
    Ook heeft de rechtbank volgens hem niet onderkend dat de beperking dat de horeca-activiteiten naar aard en intensiteit niet mogen worden geïntensiveerd eerst bij het besluit op bezwaar is opgelegd. Doordat hierdoor zijn positie is verslechterd, heeft de burgemeester gehandeld in strijd met het verbod van "reformatio in peius", aldus [appellant].
    
    2.5. Ingevolge het overgangsrecht, opgenomen in artikel 21 van de planvoorschriften, mag [appellant] het op 24 oktober 2003 bestaande gebruik van de olijvenwinkel voortzetten en mag hij het gebruik niet wijzigen in die zin dat de bestaande afwijking van de gegeven bestemming naar aard en/of intensiteit wordt vergroot. De door de burgemeester aan de exploitatievergunning verbonden beperking dat de vergunning slechts geldt indien en zolang het karakter van de inrichting en de wijze van de exploitatie van de olijvenwinkel niet worden gewijzigd ten opzichte van de situatie in de olijvenwinkel vóór 24 oktober 2003, conform de foto's van eind 2004 en begin 2006, sluit hierbij aan. Mede gelet op het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de burgemeester met deze beperking niet heeft beoogd dat de olijvenwinkel in de toekomst exact zo moet zijn ingericht als op de foto's weergegeven. De beperking dient aldus te worden gelezen dat de horeca-activiteiten in de olijvenwinkel niet mogen worden uitgebreid of geïntensiveerd ten opzichte van de situatie op de foto's. Hiervan uitgaande bestaat voor het oordeel dat te vergaande beperkingen zijn opgelegd geen grond. De vraag welke wijzigingen niet leiden tot uitbreiding of intensivering naar aard en intensiteit van de horeca-activiteiten als vastgelegd op die foto's, is in deze procedure niet aan de orde.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 25 juli 2007 heeft de burgemeester de aan de vergunning verbonden beperking nader omschreven. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze beperking niet verder reikt dan wat reeds bij het primaire besluit was beoogd en dat deze in het besluit op bezwaar toegevoegde beperking slechts een verduidelijking vormt. Het betoog dat de burgemeester in strijd met het verbod van "reformatio in peius" heeft gehandeld, faalt derhalve.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008.
    
    176-497.