ECLI:NL:CBB:2021:533
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1914
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
V.o.f. [naam 1]
,
[naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5]
, te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
De V.o.f. [naam 1] (de vennootschap) exploiteert een melkveebedrijf.
2.2
Op 26 november 2012 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 199 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 16 augustus 2012 is een melding Besluit landbouw milieubeheer ingediend in verband met een uitbreiding van het melkveebedrijf naar 199 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee.
2.3
Op 28 januari 2013 is een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van
€ 350.000,-. Op 16 juli 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de ligboxenstal. Ten behoeve van de vergroting van de stal is in augustus 2013 een aanneemovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 135.655,- (exclusief omzetbelasting) en is op 6 mei 2013 respectievelijk 18 september 2013 een staalconstructie, dakbedekking en stalbenodigdheden aangekocht voor een totaalbedrag van € 75.500,- (exclusief omzetbelasting).
2.4
Op 1 april 2012 hield de vennootschap 63 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield zij 77 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 3.826 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat de vennootschap op de peildatum van 2 juli 2015 de dieraantallen als genoemd onder 2.4 hield en is het bedrijf als niet-grondgebonden aangemerkt, als gevolg waarvan de generieke korting is toegepast.
3.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder (onder meer) geoordeeld dat van een schending van artikel 1 van het EP geen sprake is.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten stellen zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 van het EP. Nog daargelaten dat het fosfaatrechtenstelsel niet nodig was om te kunnen voldoen aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn, biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn ook geen toereikende grondslag voor de invoering daarvan. Verder leidt het fosfaatrechtenstelsel tot een aantasting van het ongestoord genot van hun eigendom en kan het stelsel, nu dit niet voorzienbaar was, de ‘fair balance’ toets niet doorstaan.
4.2
Appellanten stellen zich verder op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Al ruim vóór 2 juli 2015 had de vennootschap het plan om het bedrijf uit te breiden naar 199 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Deze uitbreiding was onder meer nodig voor het verbeteren van de bedrijfsresultaten en het verduurzamen en toekomstbestendig maken van het bedrijf. Aangezien de bestaande ligboxenstal verouderd was, niet meer voldeed aan de dierenwelzijnseisen en ook nog eens te weinig ruimte bood voor deze dieraantallen, moest de ligboxenstal worden vergroot. De aannemer is daarmee op 7 augustus 2013 gestart en aangezien de bouwwerkzaamheden op 2 juli 2015 nog in volle gang waren, was het onmogelijk om de stal op de peildatum vol te hebben staan met de door appellanten beoogde dieraantallen. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat de vennootschap die dieraantallen nu ook niet meer kan houden, terwijl zij daarvoor wel onomkeerbare investeringen is aangegaan en zij op de peildatum ook beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Dat sprake is van een individuele en buitensporige last, blijkt volgens appellanten ook uit het rapport van Flynth Adviseurs en Accountants van 3 september 2018.
4.3
Appellanten stellen zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu verweerder hun stelling dat sprake is van een individuele en buitensporige last met een uiterst magere motivering heeft afgewezen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de algemene beroepsgronden van appellanten die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau, niet kunnen slagen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en verwezen naar de uitspraken van het College die hierover zijn gedaan.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doet zich in het geval van appellanten geen bijzondere omstandigheid voor. De vennootschap wilde haar bedrijf laten groeien van 63 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee naar 199 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, zijnde een verdriedubbeling van het aantal melk- en kalfkoeien. Met deze forse uitbreiding onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die ook zijn gaan uitbreiden dan wel van plan waren om dit te gaan doen. Ten behoeve van deze uitbreiding heeft zij vanaf 2012 diverse investeringen gedaan, maar gelet op het tijdstip daarvan, acht verweerder die investeringsbeslissingen niet navolgbaar. Daarbij komt dat ook niet is gebleken dat er voor de vennootschap een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding bestond, nu de door appellanten aangedragen omstandigheden niet als zodanig kwalificeren. Tot slot hebben appellanten weliswaar door middel van een financiële rapportage getracht inzage te geven in de gestelde financiële last, maar verweerder heeft deze rapportage niet verder onderzocht dan hij al heeft gedaan in het bestreden besluit, aangezien de situatie van de vennootschap niet individueel afwijkt van de situatie van andere melkveehouders. Daarbij merkt verweerder nog op dat voor een deel van de uitbreiding (14 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten aan de vennootschap zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
5.3
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden en – voor zover nodig – is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift nader aangevuld.
Beoordeling
6.1
Met betrekking tot het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al een oordeel gegeven over de door appellanten aangedragen argumenten. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit verder gemotiveerd. Deze beroepsgrond faalt.
6.2.1
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hierover als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in haar uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen haar om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald) overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.3 weergegeven en dat dit in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6
In dit geval komt de last van appellanten neer op het verschil tussen het aantal kg fosfaatrechten zoals nodig voor 199 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.826 kg fosfaatrechten (zijnde het aantal kg fosfaatrechten zoals gebaseerd op de op 2 juli 2015 aanwezige 77 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
In dit verband is van belang dat, alhoewel het erop lijkt dat appellanten al in 2012 het voornemen hadden om hun bedrijf te gaan uitbreiden, zij pas in 2013 daartoe feitelijk zijn overgegaan, nu in dat jaar een financierings- en aanneemovereenkomst is afgesloten en in hetzelfde jaar ook is gestart met het vergroten van de ligboxenstal. Gelet op het tijdstip van het doen van die investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden daartoe, acht het College deze beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders, en hiermee dus ook voor appellanten, al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat sprake zou zijn van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding, is het College niet gebleken. Het kan zo zijn dat appellanten hun bedrijf duurzaam en toekomstbestending wilden maken, maar dat is een ondernemersbeslissing en levert geen noodzaak tot uitbreiding op. Uit de omstandigheid dat de ligboxenstal verouderd was en niet voldeed aan de dierenwelzijnseisen, kan weliswaar een eventuele noodzaak tot vernieuwing van de ligboxenstal worden verklaard, maar appellanten hebben niet onderbouwd dat daarom ook een uitbreiding in deze mate noodzakelijk was. Appellanten hadden ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Nu het College de door appellanten aangegane investeringsbeslissingen niet navolgbaar acht, kan aan het door appellanten ingediende rapport niet de waarde toekomen die zij daaraan gehecht wensen te zien.
6.2.8
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellanten. Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Het betoog van appellanten dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, faalt eveneens. Verweerder is naar het oordeel van het College in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de bezwaargronden, waaronder de gestelde individuele en buitensporige last.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		           de uitspraak te ondertekenen