ECLI:NL:RVS:2020:1738
Raad van State — Uitspraak 


202000017/1/R2.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant K] (hierna en tezamen: [appellant A] en anderen), allen wonend te Weert,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 november 2019 in zaak nr. 19/274 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Weert.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2018 heeft het college aan de gemeente Weert omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een uitweg vanaf het terrein van Horne Quartier Weert aan de Kazernelaan 1 (hierna: het terrein) naar de Ambachtenhof, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie R nummer 4973 en sectie P nummer 6168.
Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college, voor zover van belang, de door [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant K] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, de overige bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 25 juli 2018, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 22 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2020, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. M. Ouarani, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.L.M.G. Creemers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het terrein betreft een voormalig militair kazerneterrein. Het terrein is inmiddels voor een deel in gebruik als asielzoekerscentrum. Tevens is er een aantal bedrijven en organisaties gevestigd. De inrit aan de noordoostzijde van het terrein, aan de Ambachtenhof en de Kazernelaan, is in oktober 2017 gerealiseerd met een breedte van 6,20 m. Naast deze inrit zijn er nog vijf andere toegangen van en naar het terrein. Het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woongebieden 2014" (hierna: het bestemmingsplan) kent de bestemming "Verkeer", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie middelhoog" en de functieaanduiding "Groen" aan de gronden waarop de inrit is gerealiseerd toe. Binnen de functieaanduiding "Groen" is één toegang per perceel toegestaan met een maximale breedte van 5 m. Omdat er bij het realiseren van de inrit beplanting is verwijderd en verharding heeft plaatsgevonden, is er op grond van artikel 15.7.1, aanhef en onder b, van de planregels een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De gemeente Weert heeft op 9 juli 2018 een aanvraag ingediend om alsnog te voldoen aan artikel 15.7.1, aanhef en onder b, van de planregels. Op deze aanvraag is het besluit van 25 juli 2018 genomen.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college de bezwaren van [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant K] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij niet als belanghebbenden bij het besluit van 25 juli 2018 zijn aan te merken vanwege het ontbreken van gevolgen van enige betekenis. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college bij de beoordeling van de aanvraag niet verplicht is om na te gaan of de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Weert (hierna: de Apv) aan het gebruik van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg staat. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van strijd met artikel 15.7.3. van de planregels. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de inrit noodzakelijk is ten behoeve van een betere en veilige verkeersafwikkeling als bedoeld in dat artikel. Ook heeft het college het onderzoeksrapport "Verkeersveiligheid inritten KMS-terrein" van adviesbureau Kragten van 2 oktober 2018 aan het besluit op bezwaar van 11 december 2018 ten grondslag kunnen leggen, aldus de rechtbank.
Belanghebbendheid
3.    [ appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de bezwaren van [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant K] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren aan dat de inrit gebruikt wordt door personen die werkzaam zijn op het terrein, leveranciers, asielzoekers en bezoekers van het terrein. Deze bezoekers rijden vaak door de buurt, om bijvoorbeeld de stoplichten bij de Kazernelaan te omzeilen, en parkeren in de omgeving van het terrein. Weliswaar hebben deze personen geen zicht op de inrit, maar zij ondervinden wel gevolgen van de realisatie van de inrit door de toename van verkeersbewegingen nabij hun woningen, aldus [appellant A] en anderen.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:783, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
3.2.    De Afdeling stelt vast dat de afstand tussen de inrit en het perceel van [appellant K], gelegen aan de [locatie 1], hemelsbreed ongeveer 160 m bedraagt. De afstand tussen de inrit en de percelen van [appellant F], [appellant G], gelegen aan de [locatie 2], en [appellant H], gelegen aan de [locatie 3], is groter. Geen van deze personen heeft vanaf zijn of haar perceel zicht op de inrit. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat gemotoriseerd verkeer dat gebruik maakt van de inrit zal komen en gaan via de Kazernelaan en slechts in zeer geringe mate via de Parklaan. Volgens het college zal een toename van gemotoriseerd verkeer vanaf de inrit door de buurt in de richting van de Parklaan zich voegen in het overige beperkte verkeer, zodat het geen gevolgen van enige betekenis zal opleveren voor bewoners van verder weg gelegen woningen. Het is mogelijk dat er een geringe toename van langzaam verkeer in de buurt ontstaat, maar dit leidt evenmin tot gevolgen van enige betekenis, aldus het college. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellant A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant K] ter plaatse van hun woningen gevolgen van enige betekenis van de inrit ondervinden. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college de bezwaren van deze personen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
Strijd met de Apv
4.    [ appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunde inrit in strijd is met de Apv, omdat voor het realiseren van de inrit geen correcte melding is gedaan bij het college. Volgens Janssen en anderen kan de omgevingsvergunningaanvraag van Horne Quartier van 23 januari 2017 niet als een melding als bedoeld in artikel 2.12 van de APV worden aangemerkt. Zij voeren aan dat de omgevingsvergunning niet gebruikt kan worden, omdat de inrit zonder een correcte melding in strijd is met de ten tijde van belang geldende Apv. Nu de gemeente Weert om deze reden geen belang had bij de ingediende aanvraag, had het college de aanvraag buiten behandeling moeten laten, aldus [appellant A] en anderen.
4.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…],
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, ingevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
[…]."
Artikel 2.11 luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke verordening.
2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1131, volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo dat indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren. Dit betekent dat de gestelde strijd met de Apv, wat daar ook van zij, geen grond is voor weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Alleen al daarom kan het betoog niet slagen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
5.    [ appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het onderzoeksrapport "Verkeersveiligheid inritten KMS-terrein" van adviesbureau Kragten van 2 oktober 2018 (hierna: het onderzoeksrapport) zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft kunnen leggen. Zij stellen dat de gebruikte verkeerstellingen niet representatief zijn, omdat niet alle verkeersdeelnemers daarbij zijn betrokken. Verder is de bron van de gebruikte verkeersgegevens ten onrechte niet vermeld, is er geen aandacht besteed aan de bocht die zich ten zuiden van de inrit bevindt en wordt er geprobeerd om de vergunde inrit in een beter daglicht te stellen door de inrit te vergelijken met de bestaande inritten. Wat het vrachtverkeer betreft, merken [appellant A] en anderen op dat het college niet gevolgd kan worden in zijn stelling dat dergelijk verkeer niet voor overlast zorgt. Afspraken, als die al gemaakt zouden zijn, worden volgens [appellant A] en anderen niet nageleefd en het is niet mogelijk om daar iets tegen te doen, omdat de afspraken niet als voorschriften aan de verleende vergunning zijn verbonden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is een tegenrapport van een andere deskundige niet nodig, nu de gebreken in het onderzoeksrapport evident zijn, aldus [appellant A] en anderen.
5.1.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de inrit onder meer noodzakelijk is voor een betere en veilige verkeersafwikkeling van het terrein. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op het onderzoeksrapport van adviesbureau Kragten. Dit adviesbureau heeft bij drie inritten van het terrein onderzoek gedaan naar de verkeersveiligheid. Er is gekeken naar de bestaande inrit aan de Kazernelaan, de vergunde inrit aan de Ambachtenhof en de bestaande inrit aan de Nelissenhofweg. Voor de beoordeling van de verkeersveiligheid heeft er op maandag 24 september 2018 van 17:00 uur tot 19:00 uur en op maandag 1 oktober 2018 van 16:45 uur tot 17:45 uur een schouw van de inritten plaatsgevonden. Volgens het onderzoeksrapport bedroeg de verkeersintensiteit aan de Ambachtenhof in 2015 minder dan 200 motorvoertuigen per etmaal. De Ambachtenhof bestaat uit een enkele rijloper waarbij fiets- en autoverkeer gemengd gebruik maakt van de weg. De vergunde inrit bevindt zich aan het begin van de straat, gezien vanuit de Kazernelaan, waardoor er geen tot weinig verkeersoverlast is voor de bewoners van de Ambachtenhof. Tijdens de schouw is waargenomen dat het autoverkeer van en naar het terrein via de Kazernelaan reed en niet via de woonstraten. De waargenomen hoeveelheid verkeer is laag en bestaat grotendeels uit verkeer richting het terrein. Het kwam zelden voor dat voertuigen elkaar passeerden ter hoogte van de inrit, maar wanneer dit wel gebeurde, was er voldoende ruimte om te wachten. Er ontstaat daarbij weinig tot geen overlast voor het overige verkeer. Verder is het zicht vanuit de inrit op de overige wegen, waaronder de bocht die zicht ten zuiden van de inrit bevindt, voldoende en zorgt de drempel ter hoogte van de inrit voor een acceptabele snelheid, aldus het onderzoeksrapport. In de conclusie van het onderzoeksrapport staat dat er vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid geen bezwaren zijn tegen de vergunde inrit. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college voorts toegelicht dat de inrit is voorzien van een hoogtebegrenzer, zodat vrachtauto’s geen gebruik kunnen maken van de vergunde inrit.
5.2.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het onderzoeksrapport niet aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag heeft kunnen leggen. De enkele stellingen dat de verkeerstellingen niet representatief zijn voor de situatie ter plaatse en de vergunde inrit vergeleken wordt met andere bestaande inritten om de vergunde inrit beter uit de verf te laten komen, zijn daarvoor onvoldoende. Anders dan [appellant A] en anderen stellen, is de bocht ten zuiden van de vergunde inrit wél in acht genomen bij het beoordelen van de verkeersveiligheid. In het onderzoeksrapport staat dat er vanuit de inrit voldoende zicht is op de overige wegen. Daar valt ook de bocht ten zuiden van de vergunde inrit onder. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich geen onaanvaardbare hinder zal voordoen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de inrit voorzien is van een hoogtebegrenzer, waardoor het voor vrachtauto’s niet mogelijk is om het terrein te betreden via de vergunde inrit. De rechtbank heeft verder terecht van belang geacht dat [appellant A] en anderen geen deskundig tegenadvies hebben overgelegd waarin de conclusies van het onderzoeksrapport van Kragten worden betwist. Ook anderszins is niet gebleken dat het onderzoeksrapport zodanig gebrekkig is dat het college het niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft kunnen leggen.
Het betoog faalt.
Noodzakelijkheid
6.    [ appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van noodzaak als bedoeld in artikel 15.7.3 van de planregels. Volgens [appellant A] en anderen was het aanleggen van de inrit niet noodzakelijk, omdat de verkeersveiligheid ook verbeterd had kunnen worden door de gebreken die kleven aan de bestaande toegangswegen te verhelpen. Zij stellen daarnaast dat niet beargumenteerd kan worden dat de inrit noodzakelijk is, omdat het college de verwachte verkeersgeneratie niet heeft berekend. Daarbij verwijzen zij naar het in hun opdracht opgestelde onderzoeksrapport van KATT verkeersadvisering van 19 juni 2020.
6.1.    Artikel 15.1.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Verkeer' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het behoud of de aanleg van voorzieningen voor het wegverkeer (wegen, bermen, verkeersgroen, voetpaden, fietspaden, trottoirs, (ondergrondse) parkeervoorzieningen e.d.), doeleinden van verblijf, solitaire speeltoestellen, het waterbeheer, de natuurlijke afvloeiing van water, groenvoorzieningen c.q. karakteristieke beplanting en voorzieningen voor algemeen nut;
[…]."
Artikel 15.7.1 luidt:
"Het is verboden op de voor 'Verkeer' aangewezen gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de navolgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
[…];
b. ter plaatse van de aanduiding 'groen': het verwijderen van beplanting en/of het aanbrengen van verhardingen, mede ten dienste van verkeersvoorzieningen, inclusief parkeerplaatsen, behoudens 1 inrit per perceel met een maximale breedte van 5,00 m alsmede behoudens ten behoeve van speelvoorzieningen."
Artikel 15.7.3 luidt:
"[…].
b. Werken en werkzaamheden als bedoeld in artikel 15.7.1, onder b, zijn slechts toelaatbaar, mits deze werkzaamheden noodzakelijk zijn ten behoeve van:
1. een betere en veilige verkeersafwikkeling, of
2. de bereikbaarheid van de achterliggende bestemmingen, of
3. het waterbeheer,
indien door deze werken en werkzaamheden, dan wel door daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de landschappelijke en beeldkwalitatieve waarde van de gronden, niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind;
1. de bereikbaarheid van de achterliggende bestemmingen, of indien door deze werken en werkzaamheden, dan wel door daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de evenwichtige opbouw van speeltoestellen in het gebied niet wezenlijk wordt aangetast.
Hierbij gelden de volgende toetsingscriteria:
6.2.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar onder meer op het standpunt gesteld dat de inrit nodig is voor de bereikbaarheid van (een deel van) het terrein. Het terrein is 18 hectare groot en bestemd voor maatschappelijke, culturele, educatieve, medische, sociale, levensbeschouwelijke en/of religieuze doeleinden. De inrit is noodzakelijk om de functies op de noordoostelijke hoek van het terrein te kunnen bereiken. De bestaande inrit aan de Nelissenhofweg biedt geen voldoende alternatief voor langzaam verkeer. Daarbij komt dat als automobilisten gebruik maken van de inrit aan de Nelissenhofweg en daar parkeren, zij honderden meters over het terrein moeten lopen om de noordoostelijke hoek van het terrein te bereiken. Daarnaast zorgt het aanbrengen van de verhardingen en het verwijderen van beplanting volgens het college niet voor een onevenredige aantasting van de aanwezige landschappelijke en beeldkwalitatieve waarden. Er wordt niet meer groen verwijderd dan noodzakelijk is voor het aanleggen van de uitweg. De aantasting die daardoor plaatsvindt is beperkt, omdat er slechts 6,2 m aan beplanting wordt verwijderd van een groenstreek die een lengte van 75 m heeft, aldus het college.
6.3.    De rechtbank heeft in wat [appellant A] en anderen hebben aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van noodzaak als bedoeld in artikel 15.7.3 van de planregels. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat de inrit noodzakelijk is voor een betere bereikbaarheid van het terrein. Verder heeft het college voldoende gemotiveerd dat de inrit noodzakelijk is voor een betere en veilige verkeersafwikkeling van het terrein. Het college heeft, zoals onder 5.2. is overwogen, met het onderzoeksrapport van Kragten voldoende gemotiveerd dat er vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid geen bezwaren bestaan tegen de inrit aan de Ambachtenhof. Gelet op de in artikel 15.7.3 van de planregels gegeven beoordelingsruimte, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de werkzaamheden noodzakelijk zijn voor het realiseren van de inrit. Het door [appellant A] en anderen overgelegde onderzoeksrapport van KATT verkeersadvisering van 19 juni 2020 stelt slechts dat het onderzoeksrapport van Kragten onjuist is, omdat de verkeersgeneratie niet is berekend. Nu het onderzoeksrapport van KATT verkeersadvisering de inhoud en conclusies van het onderzoeksrapport van Kragten verder niet gemotiveerd betwist, ziet de Afdeling daarin geen grond voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
531-884.