ECLI:NL:RVS:2020:2871
Raad van State — Uitspraak 


202002533/1/R2.
Datum uitspraak: 2 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Bocholtz, gemeente Simpelveld,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 maart 2020 in zaak nr. 19/2991 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 19 februari 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het verblijfsobject aan de [locatie 1] te Bocholtz te beëindigen en beëindigd te houden en de in strijd met de omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerken en/of bouwonderdelen bij/van dit object te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 augustus 2019 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen over te gaan.
Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. H. L. Crins, zijn verschenen
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] is eigenaar en bewoner van het perceel aan de [locatie 2] te Bocholtz. Bij besluit van 25 juli 2005 is aan [appellant B] een bouwvergunning verleend om op dit adres een geschakelde berging van één bouwlaag te bouwen. De berging is vervolgens  niet gebouwd in overeenstemming met de bouwvergunning. Bij omgevingsvergunning van 23 april 2013 zijn de van de bouwvergunning afwijkende bouwactiviteiten gelegaliseerd. In dit besluit is de voorwaarde opgenomen dat woningsplitsing niet is toegestaan en zijn enkele andere voorwaarden opgenomen.
Bij besluit van 9 april 2014 heeft het college een door [appellant B] gevraagde omgevingsvergunning voor splitsing van de woning op het perceel in twee zelfstandige wooneenheden geweigerd. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden. Aan de geschakelde berging is bij besluit van 21 januari 2019 door het college het huisnummer [locatie 1] toegekend. Dit object wordt bewoond door [appellant B] en zijn echtgenote, de ouders van [appellant A].
De dwangsom- en invorderingsbesluiten
2.    Het college heeft [appellant] bij besluiten van 19 februari 2019 gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit de gerealiseerde woningsplitsing ten behoeve van twee huishoudens ongedaan te maken en te houden op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per direct en elke daaropvolgende week met een maximum van € 6.000,-. Daarnaast heeft het college [appellant] gelast om het object in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 23 april 2013 door alle daarvan afwijkende bouwdelen te verwijderen op straffe van een dwangsom van € 500,- per direct en elke daaropvolgende week met een maximum van € 3.000,-.
Na afloop van de begunstigingstermijnen heeft de toezichthouder op 26 juni 2019 geconstateerd dat de overtredingen niet beëindigd waren. Het college is overgegaan op invordering en bij invorderingsbesluiten van 10 juli 2019 heeft het college de verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de woningsplitsing in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan en dat het college voldoende heeft onderbouwd dat het verblijfsobject ook niet in overeenstemming is gebouwd met de op 23 april 2013 verleende omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er in dit geval geen bijzondere omstandigheden van toepassing om van handhaving af te zien.
Beoordeling van het hoger beroep
Woningsplitsing
Vertrouwensbeginsel
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in 2013 verleende omgevingsvergunning het strijdig gebruik heeft gelegaliseerd, althans dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt, dat de geschakelde berging zelfstandig kon worden bewoond.
Daarnaast stelt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een zelfstandige woning was toegestaan in de geschakelde berging, omdat er een huisnummer aan is toegekend.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat met het niet direct handhavend optreden tegen de zelfstandige bewoning van de berging door eerdere bewoners de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat zelfstandige bewoning was toegestaan.
4.1.    Het college stelt dat de op 23 april 2013 verleende omgevingsvergunning uitsluitend betrekking had op de activiteit bouwen en enkel ziet op het legaliseren van  geconstateerde bouwafwijkingen. Daarnaast voert het college aan dat het huisnummer verleend is aan het verblijfsobject, omdat er op grond van de Wet Basisregistratie adressen en gebouw (Wet Bag) sprake was van twee verblijfsobjecten. In het huisnummerbesluit is uitdrukkelijk aangegeven dat de Wet bag uitsluitend toeziet op het registreren van gebouwen, en dat het bestemmingsplan bepaalt of een object mag worden gebruikt als woning, aldus het college. Ter onderbouwing voert het college aan dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aan huisnummertoekenningen geen planologische toestemmingen kunnen worden ontleend. Het college stelt verder niet eerder woningsplitsing te hebben toegestaan.
4.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
4.3.    Zoals de rechtbank heeft overwogen is in de omgevingsvergunning de volgende voorwaarde opgenomen:
"Deze vergunning betreft geen woningsplitsing. De aanvraag betreft een legalisatie ten opzichte van de eerder verleende vergunning RBV45/2005. Het betreft een aanbouw aan de zijkant van de woning. Dit is een bijbehorend bouwwerk bij de woning [locatie 2] te Bocholtz."
Met de vergunning zijn dus uitsluitend de bouwactiviteiten, die van de oorspronkelijke bouwvergunning afwijken, gelegaliseerd en daarmee is niet het met het bestemmingsplan strijdig gebruik voor woningsplitsing toegestaan. Uit het verlenen van die vergunning kon en mocht [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs niet afleiden dat daarmee ook woningsplitsing zou zijn toegestaan. De rechtbank heeft in zoverre terecht aangenomen dat er geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is gedaan. Het betoog faalt.
4.4.    Een besluit tot toekenning van een huisnummer op grond van de Wet Bag behelst het toekennen van een eigen nummeraanduiding aan een verblijfsobject als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder q, van die wet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1263, behelst een besluit tot toekenning van een huisnummer op grond van de Wet Bag geen verlening van toestemming voor het gebruiken van een pand als woning. Of en hoeveel personen in een pand mogen wonen wordt bepaald door privaatrechtelijke afspraken daarover en door bepalingen, ontheffingen en vergunningen op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de Huisvestingswet en de Woningwet, aldus de uitspraak. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat aan het toekennen van een huisnummer dan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat daarmee ook woningsplitsing zou zijn toegestaan. Het betoog faalt.
4.5.    Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld vormt het enkele tijdsverloop in dit geval geen grond om van handhaving af te zien. Ter zitting heeft het college toegelicht dat na de verlening van de bouwvergunning in 2005 het object slechts kortstondig bewoond is geweest door anderen, zodat een eerder ingezet handhavingstraject geen doorgang heeft gekregen. Het betoog faalt.
4.6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn dat [appellant] er op mocht vertrouwen dat hij de berging als zelfstandige woning mochten gebruiken. Het betoog faalt.
Mantelzorg
5.    [appellant] stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verblijfsobject moet worden aangemerkt als een vergunningvrije mantelzorgwoning. [appellant] voert aan dat [appellant B] en zijn echtgenote op leeftijd en hulpbehoevend zijn, en op den duur mantelzorg nodig hebben van hun zoon. Ook stelt hij dat hierop in de procedure al meerdere keren is gewezen. Een verzoek om het verblijfsobject aan te merken als mantelzorgwoning is formeel ingediend, aldus [appellant].
5.1.    Het college stelt dat een verzoek tot kwalificatie als mantelzorgwoning nooit formeel is ingediend door [appellant]. [appellant] heeft het oogpunt van bewoning ten behoeve van mantelzorg voortdurend laat in de procedures aangekaart maar heeft dit nooit onderbouwd. Het college stelt dat het verblijfsobject gelet hierop niet vergunningvrij kan worden gebouwd.
5.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat het verblijfsobject moet worden aangemerkt als "huisvesting in verband met mantelzorg" waarvoor (op bepaalde onderdelen) in artikel 5, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), een uitzondering is opgenomen op de vergunningplicht. Een aanvraag hiertoe is ook niet ingediend, aldus de rechtbank.
5.3.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of er ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een mantelzorgwoning waarvoor in het Bor onder voorwaarden een uitzondering wordt gemaakt op de vergunningplicht.
Artikel 1, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) omschrijft mantelzorg als:
"intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond".
5.4.    Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] de behoefte aan mantelzorg nooit heeft onderbouwd. De enkele door [appellant] gestelde omstandigheid dat [appellant B] en zijn echtgenote op leeftijd en hulpbehoevend zijn, en op den duur mantelzorg nodig hebben, is gelet op de definitie van mantelzorg in artikel 1, aanhef en eerste lid, van bijlage II, van het Bor daarvoor onvoldoende. [appellant] heeft eerst tijdens de beroepsprocedure een niet nader onderbouwd principe-verzoek voor een mantelzorgwoning ingediend, die overigens niet heeft geleid tot een formele aanvraag.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gelet op het voorgaande terecht geoordeeld dat het verblijfsobject niet kan worden aangemerkt als een mantelzorgwoning.
Het betoog faalt.
Afwijkingen omgevingsvergunning
6.    [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de betreffende bouwonderdelen waarop de bestreden besluiten zien in overeenstemming zijn met de verleende omgevingsvergunning van 23 april 2013. Ter onderbouwing voert [appellant] aan dat foto’s en plattegronden bij het handhavingsbesluit erop wijzen dat de huidige bouwwerken identiek zijn aan de toegestane bouwwerken uit de vergunning. Subsidiair betoogt [appellant] dat de bouwonderdelen vergunningsvrij zijn.
6.1.    Het college stelt dat geen foto’s of plattegronden zijn aangeleverd waaruit blijkt dat de bouwonderdelen voldoen aan de omgevingsvergunning. Daarnaast betoogt het college dat in dit geval geen sprake is van vergunningvrij bouwen omdat artikel 5, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor bepaalt dat artikelen 2 en 3 niet van toepassing zijn als het aantal woningen toeneemt.
6.2.    Artikel 5, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor luidt:
"1.Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11."
6.3.    Uit de gedingstukken blijkt niet dat de gebouwde onderdelen zoals genoemd in de bestreden besluiten overeenkomen met de verleende omgevingsvergunning. Integendeel. In het verweerschrift van het college wordt verwezen naar een plattegrond die bij de aangekondigde en definitieve last onder dwangsom is gevoegd. Uit de plattegrond, en bijbehorend fotomateriaal, valt op te maken dat de in de last opgenomen bouwonderdelen van het verblijfsobject niet overeenstemmen met de verleende omgevingsvergunning. Voor zover [appellant] stelt dat sommige bouwonderdelen al aanwezig waren voordat de vergunning was verleend gaat hij er aan voorbij dat deze onderdelen volgens de vergunningsvoorwaarden verwijderd moesten worden en dat de last ook daarop betrekking op heeft.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat er geen sprake is van strijd met de omgevingsvergunning. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het standpunt van [appellant] dat voor het realiseren van de in de last genoemde bouwonderdelen op grond van artikel 2 en 3 van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, een onderbouwing ontbeert. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 5, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor voor de toepassing van de artikelen 2 en 3 het aantal woningen gelijk moet blijven en daarvan is, zoals hiervoor is overwogen, geen sprake.
Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
7.    Gelet op het voorgaande was het college bevoegd terzake handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.    [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor van handhaving door het college afgezien dient te worden. Daartoe voert [appellant] aan dat handhavend optreden onevenredig is, omdat een mogelijke legalisatie van de woningsplitsing in deze procedure niet getoetst kan worden. Voorts voert [appellant] ter onderbouwing aan dat de overtreding van geringe ernst is en dat handhaving zal leiden tot ernstige financiële gevolgen.
8.1.    Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving en stelt dat de door [appellant] genoemde mogelijkheid tot legalisatie geen reden kan zijn om handhaving onevenredig te achten. Het college legt voorgaande besluiten en procedures, zijnde de besluiten van  23 april 2013 en het besluit van 9 april 2014 , hieraan ten grondslag. Verder stelt het college zich op het standpunt dat de overtreding ernstige afbreuk doet aan de regelgeving. Het splitsen van woningen is in het bestemmingsplan uitdrukkelijk verboden, en dit verbod is van groot belang omdat Zuid-Limburg een krimpregio is en het aantal woningen teruggedrongen dient te worden, aldus het college. Voorts stelt het college dat mogelijke financiële gevolgen geen grond bieden voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan had moeten worden afgezien.
8.2.    Het college heeft bij besluit van 9 april 2014 geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de woning in twee zelfstandige wooneenheden. Dit besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:909) in rechte onaantastbaar geworden. Door [appellant] zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden aangevoerd die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, waardoor van handhaving afgezien behoorde te worden. Het betoog faalt.
8.3.    Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier geen sprake is van een overtreding van geringe ernst omdat het splitsen van woningen in het bestemmingsplan uitdrukkelijk is verboden, en dit voor het college van groot belang is omdat Zuid-Limburg een krimpregio betreft en het aantal woningen teruggedrongen dienen dient te worden. Voor zover [appellant] er ter zitting op heeft gewezen dat in de Kloosterstraat in weerwil van het beleid wel extra woningen worden toegestaan leidt dit niet tot een ander oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat volgens het college, anders dan in dit geval, de woningbouw in de Kloosterstraat gerealiseerd is op grond van een bestemmingsplan uit 2016 en deel uitmaakt van de bestaande woningvoorraad.
Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwen in afwijking van een verleende vergunning naar zijn aard een ernstige overtreding is, te meer als daarmee onrechtmatig gebruik wordt mogelijk gemaakt. Dat het volgens [appellant] hier gaat om een aanbouw met een geringe ruimtelijke uitstraling zonder invloed op de parkeerdruk laat, wat daarvan ook zij, onverlet dat onrechtmatig gebruik mogelijk wordt gemaakt. Ter zitting heeft het college voorts toegelicht dat legalisering van de woningsplitsing zou leiden tot een ongewenste precedentwerking..
Gelet hierop is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat hier geen sprake is van een overtreding van geringe ernst. Het betoog faalt.
8.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:819) biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien. Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020
429-965.