ECLI:NL:RBROT:2021:2582
Rechtbank ROT — Uitspraak 


RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/5903
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2021 in de zaak tussen
[naam eiser 1] , [naam eiser 2] en [naam eiser 3]
, te [vestigingsplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. T.G. Oztürk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam
, verweerder
(gemachtigde: mr. C.W. de Jong).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam vergunninghouder]
, te [plaatsnaam ] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink).
Procesverloop
Bij het besluit van 31 januari 2019 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van vergunninghouder om een vergunning voor het innemen van een standplaats op de locatie [straatnaam 1] / [straatnaam 2] , te Rotterdam, voor de periode van 1 februari 2019 tot en met 31 januari 2024 (de vergunning) toegewezen.
Bij het besluit van 20 juni 2019 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de vergunning alsnog geweigerd.
Vergunninghouder heeft tegen het besluit van 20 juni 2019 beroep (geregistreerd onder nummer ROT 19/3740) ingesteld.
Bij het besluit van 23 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 20 juni 2019 ingetrokken, eisers bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de vergunning in stand gelaten onder wijziging van de motivering.
Vergunninghouder heeft zijn beroep met zaaknummer ROT 19/3740 ingetrokken.
Eisers hebben vervolgens tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Vergunninghouder heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Eisers en vergunninghouder hebben nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Namens eisers is
[naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers
.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens heeft namens verweerder
mr. P.J. Dudok telefonisch aan de zitting deelgenomen. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1.1.
Eisers zijn eigenaren van verschillende winkelpanden aan de [straatnaam 1] te Rotterdam, onder andere van de nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] en [nummer 7] . Vergunninghouder is eigenaar van een loempiakraam (de loempiakraam). Hij is meer dan dertig jaar in het bezit van een standplaatsvergunning voor de hoek van de [straatnaam 2] en de [straatnaam 1] te Rotterdam (oude locatie). Vergunninghouder heeft, onder intrekking van zijn aanvraag van 27 april 2017 om een standplaatsvergunning voor de oude locatie, op 25 januari 2019 een aanvraag gedaan om een standplaatsvergunning voor de locatie [straatnaam 1] / [straatnaam 2] te Rotterdam, waarbij de loempiakraam een kwartslag is gedraaid zodat deze met de rug naar de etalage van de Hema gericht staat (nieuwe locatie). Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, waarbij aan vergunninghouder de vergunning voor de nieuwe locatie is verleend.
1.2.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en hebben daarbij een memorandum van Strabo van maart 2019 ingediend. Dit memorandum beschrijft de resultaten van het onderzoek dat Strabo heeft uitgevoerd naar de gevolgen van de situering van de loempiakraam van vergunninghouder op de kop van de [straatnaam 1] te Rotterdam voor de ondernemers die in de [straatnaam 1] gevestigd zijn. Vervolgens heeft verweerder – met overneming van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie) van 20 mei 2019 – het besluit van 20 juni 2019 genomen. Vergunninghouder heeft daartegen beroep ingesteld en heeft in het kader daarvan een advies van DB Architecten van 26 maart 2020 ingediend. Dat advies ziet op een aantal stedenbouwkundige aspecten ten aanzien van de standplaats van de loempiakraam op de [straatnaam 1] te Rotterdam. Op verzoek van verweerder heeft AnalyZus een onderzoek verricht naar de effectbepaling van de standplaatslocatie [straatnaam 1] te Rotterdam. Hiervan is een notitie opgemaakt op 30 juni 2020. Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
Ontvankelijkheid van het beroep
2.1.
Vergunninghouder heeft in zijn schriftelijke reactie op het beroepschrift naar voren gebracht dat eisers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Voor zover de bezoekers en de omzet relevant zijn voor de verhuur van de panden gaat het namelijk om een belang dat is afgeleid van de winkeliers.
2.2.
De rechtbank dient gelet hierop allereerst te beoordelen of eisers belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat alleen een belanghebbende beroep kan instellen tegen het bestreden besluit. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. De rechtbank volgt de stelling van vergunninghouder dat er sprake is van een afgeleid belang niet. Eisers hebben immers reeds in bezwaar naar voren gebracht dat de door hen gestelde overlast van de aanwezigheid van de loempiakraam een waardedrukkend effect heeft op de (verhuurbaarheid en huurprijs) van de panden van eisers. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat zij vanuit hun eigendomspositie ageren tegen het bestreden besluit. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een rechtstreeks belang en eisers zijn dan ook belanghebbenden bij het bestreden besluit.
2.3.
Vergunninghouder heeft vervolgens in zijn schriftelijke reactie naar voren gebracht dat eisers met deze procedure niet het doel kunnen bereiken dat zij voor ogen hebben, te weten het voorkomen van verlies aan bezoekers en omzet en het waarborgen van een goed ondernemersklimaat. Er is namelijk geen verlies aan bezoekers of omzet en een slecht ondernemersklimaat.
2.4.
De rechtbank dient dan ook te beoordelen of eisers procesbelang hebben bij de behandeling van hun beroep. Nu de vergunning voor de loempiakraam en daarmee de gevolgen voor eisers in deze procedure juist ter discussie staan, is daarmee naar het oordeel van de rechtbank het procesbelang van eisers gegeven.
2.5.
Eisers zijn dan ook ontvankelijk in hun beroep.
Standpunt verweerder
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder  – in afwijking van het advies van de commissie van 20 mei 2019 – de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de bij het primaire besluit verleende standplaatsvergunning van vergunninghouder in stand gelaten. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan de weigeringsgronden in artikel 5:18a van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV). Verweerder heeft aan het bestreden besluit onder meer de onderzoeksnotitie van AnalyZus van 30 juni 2020 ten grondslag gelegd.
Standpunt eisers
4. Eisers betogen allereerst onder verwijzing naar artikel 7:13, zevende lid, van de Awb dat verweerder zonder deugdelijke motivering is afgeweken van het advies van de commissie. Eisers betogen verder dat verweerder onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleids- en beoordelingsruimte, nu er sprake is van vier weigeringsgronden van artikel 5:18a van de APV die zich verzetten tegen de vergunningverlening. Het verlenen van de vergunning heeft bovendien onevenredige gevolgen voor eisers, welke rechtstreeks voortvloeien uit deze weigeringsgronden. Daarnaast had verweerder eisers op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen om een zienswijze in te dienen voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Ten slotte betwijfelen eisers of verweerder zijn taak zonder vooringenomenheid heeft vervuld. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod op vooringenomenheid.
Juridisch kader
5. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
6. De rechtbank stelt voorop dat aan dit geschil een lange voorgeschiedenis voorafgaat.  Eisers, verweerder en vergunninghouder verschillen al geruime tijd van mening over de locatie van de loempiakraam, omdat eisers menen dat de loempiakraam het zicht op de [straatnaam 1] belemmert en de daar gevestigde winkels daardoor klandizie mislopen. Er zijn meerdere bezwaar- en beroepsprocedures gevoerd. In deze procedure staat ter beoordeling de bij het primaire besluit verleende vergunning voor de nieuwe locatie. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij besluit van 20 juni 2019 is, overeenkomstig het advies van de commissie van 20 mei 2019, hun bezwaar gegrond verklaard. Na een door vergunninghouder ingesteld beroep heeft verweerder het besluit van 20 juni 2019 ingetrokken en zijn bij het bestreden besluit de bezwaren, in afwijking van het advies van de commissie van 20 mei 2019, alsnog ongegrond verklaard. De rechtbank is mede gelet op deze voorgeschiedenis en het bepaalde in artikel 7:13, zevende lid, van de Awb van oordeel dat het op de weg van verweerder ligt om te motiveren waarom hij bij het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de commissie en ook anderszins deugdelijk te motiveren waarom hij thans tot een ander oordeel is gekomen en de gronden van eisers niet kunnen slagen. Hieronder zal de rechtbank beoordelen of verweerder hierin is geslaagd.
Artikel 5:18a, aanhef en onder c, van de APV (strijd met het bestemmingsplan)
7.1.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij geen aanleiding ziet om de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder c, van de APV te gebruiken, omdat hij, gelet op de door vergunninghouder daartoe ingediende aanvraag, voornemens is om hem een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan (omgevingsvergunning).
7.2.
Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning weliswaar inmiddels op 2 oktober 2020 is verleend, maar dat zij hiertegen bezwaar hebben gemaakt en dat dus op voorhand niet vaststaat dat de omgevingsvergunning in rechte stand zal houden.
7.3.
De rechtbank overweegt dat de commissie ten aanzien van deze weigeringsgrond in haar advies heeft gesteld dat onweersproken is gebleven dat de standplaats strikt genomen niet past binnen het geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd uiteengezet dat hij op basis van het positieve advies hiertoe van zijn bebouwingscommissie van 2 september 2020 voornemens is om de door vergunninghouder op 7 oktober 2019 aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Uit het advies van de bebouwingscommissie volgt dat met het draaien van de loempiakraam - waarmee deze in de lengterichting in de [straatnaam 1] komt te staan - geen hinder ontstaat voor de zichtbaarheid en doorloop naar de [straatnaam 1] vanaf de [locatie] en de [straatnaam 2] . De conclusie van dit advies is dat de ruimtelijke impact van de loempiakraam op de omgeving voldoende ondergeschikt is en de standplaats zodoende stedenbouwkundig niet onaanvaardbaar is. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding was om de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder c, van de APV te gebruiken. Verweerder heeft de afwijking van het advies van de commissie en zijn standpunt dan ook afdoende gemotiveerd. Dat, zoals eisers stellen, nog niet vaststaat dat de inmiddels verleende omgevingsvergunning in rechte stand zal houden, maakt dit niet anders. Nog los van het feit dat dit een onzekere toekomstige gebeurtenis betreft, toetst de rechtbank immers (de situatie ten tijde van) het bestreden besluit.
7.4.
Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Artikel 5:18a, aanhef en onder d, van de APV (bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente)
8.1.
Volgens verweerder is er geen sprake van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 5:18a, aanhef en onder d, van de APV. Verweerder stelt op basis van de conclusies van de onderzoeksnotitie van AnalyZus en het rapport van DB Architecten terug te komen van zijn in het besluit van 20 juni 2019 ingenomen standpunt. Zowel AnalyZus als DB Architecten hebben de conclusies van Strabo genoegzaam weerlegd en zij hebben op feitelijke en objectieve wijze aangetoond dat het memorandum van Strabo de conclusies van de commissie niet kan dragen.
8.2.
Eisers voeren aan dat als gevolg van de aanwezigheid van de loempiakraam de zichtlijnen in de [straatnaam 1] onevenredig worden belemmerd en dat de looproute in die straat niet in voldoende mate gehandhaafd blijft. Eisers baseren zich hierbij op het onderzoek van Strabo van maart 2020, waaruit onder meer volgt dat het aantal bezoekers in de [straatnaam 1] is gedaald tussen 2013 en 2017 en dat de loempiakraam het straatbeeld verstoort. De [straatnaam 1] is sowieso geen bijzonder aantrekkelijke straat en ieder obstakel is er volgens Strabo één teveel. Ook verwijzen eisers in dit verband naar de reactie van Strabo van oktober 2020, welke in beroep is overgelegd. Hieruit volgt dat de standplaats 21% van het zicht op de [straatnaam 1] wegneemt, waarvan de daadwerkelijke impact veel groter moet worden geacht. Volgens eisers blijkt uit het rapport van AnalyZus niet dat de loop- en zichtlijnen op de nieuwe locatie verbeteren, zoals verweerder stelt. Een medewerkster van verweerder heeft bovendien in een interne e-mail van 13 april 2017 gesteld dat het een halve slag draaien van de loempiakraam geen verbeterend effect zal hebben voor de zichtlijnen.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat de commissie in haar advies van 20 mei 2019 heeft overwogen dat zij, mede gelet op de met ingang van 1 juni 2014 in werking getreden beleidsnotitie Kwaliteitseisen voor standplaatsen Rotterdam 2013, er niet van overtuigd is geraakt dat de nieuwe locatie een verbetering van de loop- en zichtlijnen oplevert. Ook is verweerder volgens de commissie ten onrechte niet concreet ingegaan op de punten die in het memorandum van Strabo worden aangedragen, hetgeen relevante factoren zijn die door verweerder ten onrechte niet in de beoordeling ten aanzien van de loop- en zichtlijnen zijn betrokken. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit zijn standpunt, zoals weergegeven onder 8.1., niet nader heeft gemotiveerd. Hierdoor is niet duidelijk welke passage(s) uit de rapporten van AnalyZus en DB Architecten verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd en maken dat er aanleiding is thans tot een ander oordeel te komen. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de afwijking van het advies van de commissie alsmede het standpunt dat er geen sprake is van de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder d, van de APV, niet afdoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
8.4.1.
De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
8.4.2.
In zijn verweerschrift heeft verweerder gemotiveerd toegelicht, onder verwijzing naar het in 7.3 genoemde advies van de bebouwingscommissie, dat er niet op een onaanvaardbare wijze afbreuk wordt gedaan aan een zichtlijn. Sterker nog, dat er géén sprake is van een belangrijke zichtlijn. Uit dit advies volgt dat er met het negentig graden draaien van de loempiakraam ten opzichte van de huidige situatie (waarmee deze in de lengterichting in de [straatnaam 1] komt te staan) geen hinder ontstaat voor de zichtbaarheid en doorloop naar de [straatnaam 1] vanaf de [locatie] en de [straatnaam 2] . In plaats van het blokkeren van het zicht en het ophouden van de doorstroom, kan de standplaats volgens de bebouwingscommissie (in minimale mate) bijdragen aan het aantrekken van bezoekers naar de [straatnaam 1] . Verder heeft verweerder wat betreft de loop- en zichtlijnen in het verweerschrift naar voren gebracht dat uit het rapport van DB Architecten volgt dat er door de knik in de [straatnaam 1] een gunstige, in het oog springende, oostkant en een minder gunstige, niet zichtbare westkant, naast elkaar bestaan. De aanwezigheid van de loempiakraam doet aan deze zichtbaarheid niets af, omdat de loempiakraam binnen de lijn van het verlengde van de westelijk gelegen gevels van de winkel ligt. Op de zichtbaarheid van de oostelijk gelegen winkels heeft de loempiakraam nauwelijks impact. Verder heeft verweerder uiteengezet dat uit het rapport van AnalyZus volgt dat de loempiakraam er al meer dan dertig jaar staat en dus eenvoudigweg niet de (volledige) verklaring kan vormen voor het gedaalde aantal passanten. Uit dit rapport blijkt verder dat de aanwezigheid van de loempiakraam in de eerste maanden van 2020 geen negatief effect had op het aantal passanten in de [straatnaam 1] . De [straatnaam 1] is bovendien een aanloopstraat die geen onderdeel uitmaakt van een logische routing of van een grote natuurlijke passantenstroom.
8.4.3.
Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat het niet gaat om een verbetering van de loop- en zichtlijnen. Dit is volgens verweerder in het bestreden besluit enkel zo geformuleerd in reactie op de overweging van de commissie dat zij niet overtuigd is van de verbetering van de loop- en zichtlijnen. Waar het volgens verweerder ten aanzien van de zichtlijnen om gaat is dat er niet op onaanvaardbare wijze afbreuk wordt gedaan aan een belangrijke zichtlijn. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ten aanzien van de looproute geldt dat deze in voldoende mate blijft gehandhaafd.
8.4.4.
Ten aanzien van de reactie op conclusies uit het memorandum van Strabo heeft verweerder in zijn verweerschrift verwezen naar specifieke passages in het rapport van AnalyZus. Hiermee heeft verweerder gemotiveerd uiteengezet dat AnalyZus onder andere naar voren heeft gebracht dat de vraag in hoeverre het beperkte zicht in de [straatnaam 1] daadwerkelijk van invloed is op het aantal bezoekers in de straat (en dus de keuze van consumenten om de straat in te lopen), door Strabo niet wordt beantwoord. Een causaal verband tussen de zichtbaarheid van de [straatnaam 1] enerzijds en de dalende passantenaantallen in die straat anderzijds is dus niet onderbouwd, aldus verweerder. De rechtbank overweegt dat dit van belang is, nu eisers immers stellen dat door de beperkte zichtbaarheid van de [straatnaam 1] (mede) als gevolg van de aanwezigheid loempiakraam die de zichtlijnen onevenredig belemmert, het aantal bezoekers in die straat daalt. Deze door eisers getrokken conclusie kan echter niet worden gebaseerd op het door eisers ingediende memorandum van Strabo
.
Ten aanzien van de wachtrij voor de kraam waar door Strabo op wordt gewezen, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit geen objectief gegeven is en dat dit daarom door hem in het onderzoek naar de loop- en zichtlijnen niet is meegenomen. Voor zover eisers er verder op wijzen dat uit de reactie van Strabo van oktober 2020 volgt dat de loempiakraam 21% van het zicht op de [straatnaam 1] wegneemt, stelt de rechtbank vast dat deze conclusie betrekking heeft de oude locatie van de loempiakraam. Hieruit kan dus niet de conclusie worden getrokken dat er op de nieuwe locatie sprake is van een onevenredige belemmering van de zichtlijnen. Ook het feit dat een medewerker van verweerder in een interne e-mail heeft gesteld dat het een halve slag draaien van de loempiakraam geen verbeterend effect zal hebben voor de zichtlijnen leidt niet tot een ander oordeel, temeer niet nu deze stelling door de medewerker niet nader is onderbouwd.
8.4.5.
De rechtbank overweegt dat ongeacht of al dan niet sprake is van (een) belangrijke zichtlijn(en), verweerder gelet op hetgeen onder 8.4.2. tot en met 8.4.4. is overwogen alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat de aanwezigheid van de loempiakraam op de nieuwe locatie geen onevenredige belemmering van de zichtlijnen tot gevolg heeft en dat de looproute in voldoende mate gehandhaafd blijft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de motiveringsgebreken hiermee hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder d, van de APV. Daarom zal de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand laten.
Artikel 5:18a, aanhef en onder e, van de APV (de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse)
9.1.
Volgens verweerder is er geen sprake van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 5:18a, aanhef en onder e, van de APV. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder in het bestreden besluit aangesloten bij hetgeen is overwogen ten aanzien van de weigeringsgrond in artikel 5:18a, aanhef en onder d, van de APV.
9.2.
Eisers voeren aan dat ruimtelijke omstandigheden ter plaatse zich verzetten tegen de verlening van de vergunning en dat in het bestreden besluit niet is onderbouwd of de obstakels die aanwezig zijn in de [straatnaam 1] – onder andere bomen en lantaarnpalen en de ‘paal’ van de [locatie] – zijn beoordeeld en zo ja, waarom die zich niet verzetten tegen het verlenen van de vergunning. Ter zitting hebben eisers nader toegelicht dat zij met de ruimtelijke omstandigheden doelen op de fietsenrekken die al in de [straatnaam 1] staan alsmede op de knik in de straat.
9.3.
De rechtbank stelt vast dat de commissie in haar advies niet is ingegaan op de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse. Verweerder is op dit punt dus niet afgeweken van het advies van de commissie en van strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, zoals eisers betogen, kan dan ook geen sprake zijn. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet afdoende heeft gemotiveerd welke ruimtelijke omstandigheden ter plaatse hij bij zijn afweging heeft betrokken en waarom er volgens hem geen sprake is van de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder e, van de APV. De enkele verwijzing naar de rapporten van AnalyZus en DB architecten is daartoe onvoldoende. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is ook op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
9.4.1.
De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
9.4.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder in zijn verweerschrift heeft gewezen op het primaire besluit, waaruit volgens hem volgt dat de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse zijn meegewogen. Hierin is immers overwogen dat doordat de standplaats verder in de [straatnaam 1] wordt gesitueerd, deze tevens veel meer onderdeel uitmaakt van de straat. Dit effect wordt versterkt doordat de locatie van de standplaats ruimtelijk gezien tussen twee bestaande bomen komt te liggen, alle ter plaatse aanwezige fietsnetjes worden verwijderd en de dissel van de loempiakraam tegen de aanwezige stroomkast en lantaarnpaal wordt gesitueerd. Er is zodoende sprake van een betere integratie van de standplaats en verkoopwagen in de straat. Verweerder baseert zich verder op een passage uit het rapport van DB Architecten, waaruit volgt dat zolang de loempiakraam en het rijtje wachtenden ervoor maar binnen de zichtlijn van de in het verlengde van de geknikte gevels van de winkels ligt, dit weleens een verbetering ten opzichte van de eerdere situatie zou kunnen betekenen. De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande volgt dat verweerder de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse alsnog voldoende heeft meegewogen.
9.4.3.
Gelet op hetgeen onder 9.4.2. is overwogen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het motiveringsgebrek hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder e, van de APV. Daarom zal de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand laten.
Artikel 5:18a, aanhef en onder f, van de APV (de grootte en het uiterlijk van de verkoopinrichting)
10.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de kraam een verzorgd uiterlijk heeft en dat de grootte ervan niet bezwaarlijk is. Verweerder betrekt hierbij het positieve advies over het uiterlijk van de kraam van de Adviescommissie Openbare Ruimte (ACOR) in 2014 alsmede de stedenbouwkundige overwegingen van de bebouwingscommissie in het kader van de aanvraag omgevingsvergunning (de stedenbouwkundige overwegingen), zoals omschreven onder 7.3.. Verweerder acht gelet hierop de weigeringsgrond onder artikel 5:18a, aanhef en onder f, van de APV niet van toepassing.
10.2.
Eisers betogen ten aanzien van de grootte van de loempiakraam dat geen sprake is van een relatief kleine overschrijding. Nu het toetsingskader van de ruimtelijke ordening verschilt van dat van de APV, kunnen de stedenbouwkundige overwegingen in dit geval niet worden gebruikt. Verder had verweerder de overschrijding ook moeten toetsen ten opzichte van de kenmerken van de [straatnaam 1] en wordt de feitelijke grootte van de standplaats vergroot door de mogelijkheid dat er eenpersoonszitjes gecreëerd kunnen worden.
10.3.
De rechtbank overweegt dat de commissie ten aanzien van de grootte van de loempiakraam heeft gesteld dat er geen sprake is van een relatief kleine overschrijding en dat het idee achter een tijdelijke vergunning nu juist is dat er na afloop van iedere vergunningsperiode nieuwe afwegingen gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat hij deze afwegingen ten aanzien van het uiterlijk en de grootte van de loempiakraam ook heeft gemaakt. Verweerder heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat zijn conclusie dat de loempiakraam een verzorgd uiterlijk heeft en de grootte ervan niet bezwaarlijk is, wordt ondersteund door de stedenbouwkundige overwegingen. Verweerder heeft daarom het positieve advies van de ACOR, die de loempiakraam met dezelfde afmetingen in 2014 heeft goedgekeurd met als motivering dat de loempiakraam een verzorgder uiterlijk heeft en er sprake is van een relatief kleine overschrijding, opnieuw aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. Volgens verweerder is dit advies nog steeds passend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de afwijking van het advies van de commissie hiermee in het bestreden besluit afdoende gemotiveerd.
10.4.
De rechtbank ziet verder niet in waarom verweerder de stedenbouwkundige overwegingen ten aanzien van de grootte van de loempiakraam niet aan zijn besluitvorming ten grondslag zou mogen leggen. Dat het omgevingsrecht een ander toetsingskader kent doet immers niets af aan de constateringen van de stedenbouwkundige ten aanzien van de invloed van de loempiakraam op de zichtbaarheid van de [straatnaam 1] ; een punt dat (ook) in deze procedure in geschil is. De rechtbank overweegt dat verder nergens uit volgt dat verweerder de overschrijding van de maximale grootte van de loempiakraam had moeten toetsen ten opzichte van de kenmerken van de [straatnaam 1] , zoals eisers stellen. Voor zover eisers daarnaast nog hebben betoogd dat de standplaats feitelijk vergroot wordt door het creëren van eenpersoonszitjes, heeft verweerder in zijn verweerschrift toegelicht dat deze zitjes zullen worden gerealiseerd als permanente voorziening in de openbare ruimte en dus geen onderdeel uitmaken van de vergunning. Verweerder heeft gelet op het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid de weigeringsgrond van artikel 5:18a, aanhef en onder f, van de APV, niet van toepassing kunnen achten en hij heeft dit standpunt afdoende gemotiveerd.
10.5.
Deze beroepsgronden slagen niet.
Onevenredige gevolgen voor eisers
11.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt hij in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte bij het verlenen van de standplaatsvergunning en dat niet gezegd kan worden dat sprake is van onevenredige gevolgen voor één of meer belanghebbenden.
11.2.
Eisers betogen dat verweerder hun belangen onvoldoende heeft betrokken bij de besluitvorming en dat het bestreden besluit onevenredige gevolgen voor hen heeft. Door het verlenen van de vergunning vermindert immers de zichtbaarheid van de [straatnaam 1] , hetgeen een verlies aan bezoekers en omzet tot gevolg heeft. Dat vergunninghouder reeds dertig jaar een standplaats inneemt is onvoldoende rechtvaardiging voor het verlenen van de vergunning. Eisers wijzen hierbij op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:794). Er zijn bovendien alternatieve locaties voor vergunninghouder beschikbaar.
11.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op hetgeen onder 11.1. is overwogen, niet afdoende heeft gemotiveerd hoe de belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat er geen sprake is van onevenredige gevolgen voor eisers. Het bestreden besluit bevat aldus een motiveringsgebrek en is gelet daarop in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
11.4.1.
De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
11.4.2.
Gelet op artikel 5:18a van de APV beschikt verweerder bij de verlening van een standplaatsvergunning over beleids- en beoordelingsruimte. Dit betekent dat het aan verweerder is om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of het college geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van
14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3730.
11.4.3.
De rechtbank overweegt dat verweerder in zijn verweerschrift terecht heeft opgemerkt dat hij dient te beslissen op de aanvraag van vergunninghouder voor de nieuwe locatie en dat mogelijke alternatieve locaties, waar eisers op hebben gewezen, zodoende buiten zijn beoordeling vallen. In zijn verweerschrift wijst verweerder verder op de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken, waaruit volgens hem volgt dat en op welke wijze de belangen van eisers door hem zijn meegewogen in de besluitvorming. De rechtbank stelt vast dat in de door verweerder bedoelde rapporten van AnalyZus, DB Architecten en de stedenbouwkundige overwegingen uitvoerig is stilgestaan bij het effect van de loempiakraam op de zichtbaarheid van en doorloop in de [straatnaam 1] . Voorts heeft verweerder in het verweerschrift ook aangegeven welke onderdelen van deze rapporten aan de besluitvorming in het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegen. Mede gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van deze rapporten heeft kunnen concluderen dat de zichtlijnen in de [straatnaam 1] door de aanwezigheid van de loempiakraam niet onevenredig worden belemmerd en de looproute ook in voldoende mate gehandhaafd blijft (de rechtbank verwijst naar 8.4.2. tot en met 8.4.4.). Niet kan worden vastgesteld dat het aantal bezoekers in de [straatnaam 1] daalt door de aanwezigheid van de loempiakraam, zoals hiervoor in rechtsoverweging 8.4.4 is overwogen. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van onevenredige gevolgen voor eisers. Voor zover eisers erop wijzen dat het feit dat vergunninghouder reeds dertig jaar een standplaats inneemt onvoldoende rechtvaardiging is voor het verlenen van de vergunning, zij opgemerkt dat verweerder dit feit niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
11.4.4.
Gelet op hetgeen onder 11.4.3. is overwogen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het motiveringsgebrek hersteld. Daarom zal de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand laten.
Zienswijze (artikel 4:8 van de Awb)
12.1.
Eisers hebben terecht aangevoerd dat verweerder hen niet in de gelegenheid heeft gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Dat het niet gangbaar zou zijn om bij het wijzigen van een beslissing op bezwaar om een zienswijze te vragen, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, kan de rechtbank niet volgen. Het bestreden besluit is immers in het nadeel van eisers, die daar gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak naar verwachting bedenkingen bij zouden kunnen hebben. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder uit oogpunt van zorgvuldigheid naar analogie van artikel 4:8 van de Awb eisers in de gelegenheid moeten stellen een zienswijze te geven voorafgaand aan de nieuwe beslissing op bezwaar.
12.2.
De rechtbank ziet echter aanleiding om het zorgvuldigheidsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld. Eisers hebben immers in de beroepsprocedure voldoende gelegenheid gekregen om hun visie op het bestreden besluit naar voren te brengen. Deze gelegenheid hebben eisers benut door het indienen van een beroepschrift met daarbij een reactie van Strabo, door het indienen van aanvullende gronden en door het geven van een mondelinge toelichting ter zitting.
Verbod op vooringenomenheid (artikel 2:4 van de Awb)
13.1.
De rechtbank ziet ten slotte geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zijn taak met vooringenomenheid heeft vervuld. In tegenstelling tot hetgeen eisers betogen, kan de rechtbank uit de door hen overgelegde interne e-mails van verweerder niet afleiden dat de uitkomst van de belangenafweging die verweerder nog moest maken om te kunnen beoordelen of er aanleiding bestond om het besluit van 20 juni 2019 te herzien, al vaststond voordat het onderzoek van AnalyZus was afgerond.
13.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 534,- per punt en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten;
bepaalt dat verweerder aan eisers het griffierecht van € 354,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. IJspeerd, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en
mr. A.M.J. Adriaansen, leden, in aanwezigheid van A. Overvoorde, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2021.
De griffier is buiten staat		         De rechter is verhinderd te tekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Op grond van artikel 3:2 van de Awb vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, stelt een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover relevant, dient de beslissing op het bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
Op grond van artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
Op grond van het zevende lid van dit artikel wordt indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
Op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb kan de bestuursrechter bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven.
Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV)
Op grond van artikel 1:8, eerste lid, van de APV kan de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd:
a. in het belang van de openbare orde;
b. in het belang van de openbare veiligheid;
c. in het belang van de volksgezondheid;
d. in het belang van de bescherming van het milieu;
e. indien ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt.
Op grond van artikel 5:18, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
Op grond van artikel 5:18a van de APV, voor zover relevant, kan het college onverminderd artikel 1:8 een standplaatsvergunning weigeren of intrekken:
a. (..);
b. (..);
c. wegens strijd met een geldend bestemmingsplan;
d. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente;
e. gelet op de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse;
f. gelet op de grootte of het uiterlijk van de verkoopinrichting;
g. (..).
In toelichting op artikel 5:18a van de APV is, voor zover relevant, opgenomen dat ten aanzien van het onder d genoemde toetsingscriterium "in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente" de volgende richtlijnen als referentiekader dienen.
A. Locatie-eisen: 1. niet in looproutes; 2. niet in zichtlijnen.
ad 1. Looproutes: Een looproute moet worden gezien als een doorgaande route in de stad ("van punt A naar punt B") die door een aanzienlijk aantal voetgangers wordt gebruikt. Essentie van het criterium is dat er voldoende doorloopmogelijkheden voor de voetgangers moeten zijn, teneinde een redelijke doorstroming te waarborgen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met factoren als: - verschijningsvorm van het voetgangersgebied (plein, straat); - de functie van het voetgangersgebied (winkelstraat, promenade); - breedte van de straat/het plein; - voetgangersintensiteit ter plaatse; - aanwezige elementen, als bomen, straatmeubilair e.d. Het zal duidelijk zijn, dat het onmogelijk is – gelet op het feit, dat er een enorme schakering in buitenruimten bestaat – een alles omvattende definitie van het begrip looproute te formuleren. Per geval zal moeten worden bezien of er sprake is van een looproute of in dat concrete geval – bij toewijzing van een standplaats – de looproute in voldoende mate gehandhaafd blijft. Een en ander zal bijvoorbeeld aan de hand van situatietekeningen, foto’s e.d. inzichtelijk moeten worden gemaakt.
ad 2. Zichtlijnen: Het begrip zichtlijn heeft te maken met de ruimtebeleving van en oriëntatie in de stad op straatniveau. Het betreft het uitzicht op karakteristieke delen (gebouwen, kunstwerken, straten, pleinen, parken e.d.) van de stad. Hetgeen echter hierboven bij de looproutes is vermeld, geldt ook hier. Het is onmogelijk – en bovendien ook ongewenst – om bijvoorbeeld vast te leggen welke zichtlijnen van essentiële betekenis zijn. Ook hier geldt dat per concreet geval bezien moet worden of sprake is van een belangrijke zichtlijn of door het plaatsen van een standplaats aan deze zichtlijn op onaanvaardbare wijze afbreuk wordt gedaan.
Kwaliteitseisen voor standplaatsen Rotterdam 2013
Verweerder hanteert beleid waarin kwaliteitseisen worden gesteld aan standplaatsen. Dit beleid is opgenomen in de ‘Kwaliteitseisen voor standplaatsen Rotterdam 2013’. Hieruit volgt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen locaties met eisen op
basiskwaliteit en locaties met eisen op pluskwaliteit. Voor het stadcentrum en de beschermde gebieden geldt in ieder geval de pluskwaliteit. Voor wagens die snacks verkopen in een pluskwaliteit-gebied geldt dat de maximale afmeting van de wagen 6 m2 en van de luifel 1,5 m2 is.