ECLI:NL:RVS:2020:2918
Raad van State — Uitspraak 


202001765/1/R1.
Datum uitspraak: 9 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 5 maart 2020 in zaak nrs. 20/771 en 20/772 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2019 heeft het college [appellant] onder dreiging van verbeurte van een dwangsom gelast om drie geplaatste lucht-warmtepompen (hierna: de units) in de patio van het pand aan de [locatie] te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 31 juli 2019, met wijziging van de aan de last verbonden begunstigingstermijn, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 maart 2020 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 19 maart 2020.
Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college geweigerd de aan de last verbonden begunstigingstermijn te verlengen.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper en F. Loef, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] is mede-eigenaar van het pand aan de [locatie]. Bij besluit van 22 februari 2018 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand tot kantoorruimte. Tijdens een controle van de uitgevoerde bouwwerkzaamheden in het pand op 17 januari 2019 heeft een inspecteur van de afdeling Bouwtoezicht geconstateerd dat in afwijking van deze omgevingsvergunning drie zogenoemde airco-units zijn geplaatst in de patio op de begane grond. Deze units zijn ieder ongeveer 1,65 hoog en 1 meter breed. Naar aanleiding van het bij brief van 22 januari 2019 kenbaar gemaakte voornemen van het college om hiertegen handhavend op te treden, heeft [appellant] een omgevingsvergunning voor plaatsing van de drie units aangevraagd. Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het college heeft aan deze weigering ten grondslag gelegd dat de plaatsing van de units in strijd is met het bestemmingsplan en niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft vervolgens de in bezwaar gehandhaafde last opgelegd.
Vergunningplicht
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de plaatsing van de drie units in de patio van het kantoorgebouw geen omgevingsvergunning nodig is en dat het college daarom niet bevoegd is om handhavend op te treden. Hij voert hierover aan dat de patio een integraal onderdeel is van het kantoorgebouw. In dit kader wijst [appellant] er op dat de patio is gerealiseerd in de voormalige achteraanbouw van het gebouw door de glazen platen van het dak te verwijderen. Daardoor is een open ruimte in het gebouw ontstaan, waarbij de bestaande muren, de vloer en de dakconstructie intact zijn gebleven. Dit betekent volgens [appellant] dat de patio, als onderdeel van het kantoorgebouw, ook voor de kantoorfunctie mag worden gebruikt. De plaatsing van de units moet daarom worden aangemerkt als wijziging van het kantoorgebouw, waarvoor op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist, aldus [appellant].
Ook is volgens [appellant] geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank, door te overwegen dat de plaatsing van de units in strijd is met het bestemmingsplan, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 16 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oostelijke binnenstad". [appellant] wijst er op dat bestaande gebouwen mogen worden gebruikt ten dienste van de bestemming "Gemengd-1" en dat de ten dienste van de kantoorfunctie staande patio en daarvan deel uitmakende units daarom in overeenstemming zijn met artikel 16.3 van de planregels. Ook als de units niet als onderdeel van het hoofdgebouw kunnen worden aangemerkt, passen ze volgens [appellant] binnen het bestemmingsplan, omdat de patio mag worden gebruikt voor de kantoorfunctie en de daarin geplaatste bouwwerken, geen gebouw zijnde ook voor die functie mogen worden gebruikt.
3.1.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de plaatsing van de drie units op de patio een omgevingsvergunning vereist is. De patio is een niet overdekte buitenruimte op de begane grond aan de achterzijde van het gebouw. De patio kan naar het oordeel van de Afdeling niet als een integraal onderdeel van het gebouw worden aangemerkt. De plaatsing van de units kan daarom niet worden aangemerkt als een wijziging van het kantoorgebouw, zoals [appellant] stelt. Maar ook als de patio wel als onderdeel van het hoofdgebouw zou moeten worden aangemerkt, zouden de drie units niet zonder een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (de a-activiteit) mogen worden geplaatst. De drie geplaatste units zijn op zichzelf staande bouwwerken en alleen al daarom kan het plaatsen ervan niet worden aangemerkt als een vergunningvrije verandering van het gebouw als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
De rechtbank heeft verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat voor de plaatsing van de units geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. Ingevolge het bestemmingsplan "Oostelijke binnenstad" rust op het deel van het perceel waar de units zijn geplaatst de bestemming "Tuin-3". De units zijn geplaatst ten behoeve van de kantoorfunctie die is genoemd onder de bestemming "Gemengd-1" en niet ten dienste van de aldaar geldende bestemming "Tuin-3". Aangezien in artikel 16.2 van de planregels is bepaald dat op de tot "Tuin-3" bestemde gronden uitsluitend gebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde ten dienste van de bestemming mogen worden opgericht en de gebruiksregels in artikel 16.3 uitsluitend zien op gebouwen en niet op een bouwwerk als hier aan de orde, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de units in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Concreet zicht op legalisering
4.    [appellant] betoogt verder dat, als wordt geoordeeld dat voor de plaatsing van de units een omgevingsvergunning nodig is, de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat en dat het college om die reden had behoren af te zien van handhaving. [appellant] voert aan dat het college niet in redelijkheid kan weigeren een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de plaatsing van de units gelet op de zwaarwegende belangen die hij hierbij heeft. Hij wijst er in dit verband op dat de units op geen enkele wijze het woon- en leefklimaat van omwonenden aantasten en de units wat betreft ruimtelijke uitstraling overeenkomen met de in het bestemmingsplan toegestane voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- en koudeopslag. Volgens [appellant] is het kennelijk onredelijk als het college in dit geval zou vasthouden aan zijn beleid om de binnentuinen zoveel mogelijk vrij te houden van bebouwing, aangezien de units evident niet leiden tot verdichting van de binnentuin.
[appellant] voert verder aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de units in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand en dat ook om die reden geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Hierover voert [appellant] gemotiveerd aan dat het college zich voor zijn oordeel omtrent welstand niet had mogen baseren op het negatief advies van de welstandscommissie. Volgens [appellant] voldoen de units aan de in de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam 2016" vermelde welstandcriteria en indien wordt geoordeeld dat dit niet het geval is, had het college volgens hem met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moeten afwijken van de welstandsnota.
4.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 30 januari 2020 sprake was van concreet zicht op legalisering van de in de patio geplaatste units, omdat het college niet bereid was hiervoor een afwijkingsvergunning te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering gebruik te maken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan is als zodanig in deze procedure immers niet aan de orde, zodat de beoordeling van de Afdeling daarover zeer terughoudend is. Het college heeft de aanvraag om omgevingsvergunning voor plaatsing van de units in de patio bij besluit van 5 juni 2019 afgewezen en dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Het college heeft aan de weigering onder meer ten grondslag gelegd dat het niet wil meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan, omdat het de binnentuinen in de binnenstad zo veel mogelijk vrij wil houden van verdere bebouwing en om de openheid te herstellen en dat het bouwplan hier niet aan bijdraagt. Mede op basis van een negatief welstandadvies waarin is vermeld dat de units volgens de criteria intern moeten worden geplaatst, heeft het college zich verder in het besluit van 5 juni 2019 op het standpunt gesteld dat het project niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Omdat alleen al hierom geen concreet zicht op legalisering bestaat, komt de Afdeling niet toe aan bespreking van hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd over de redelijke eisen van welstand.
Het betoog faalt.
Onevenredigheid
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhaving had behoren af te zien. Zo zijn er geen klachten van omwonenden, zal het verwijderen van de units grote financiële gevolgen voor [appellant] hebben en ontbreekt aan de zijde van de gemeente een redelijke beleidsdoelstelling. Ook zullen de belangen van de huurder van het kantoorgebouw en de personen die er werkzaam zijn door het voldoen aan de last worden geraakt. [appellant] stelt zich in dit verband ook op het standpunt dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld door handhavend op te treden tegen de units.
5.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig is, dat het college in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien. Dat omwonenden geen of nauwelijks hinder ondervinden van de units, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. Dat [appellant] door de verwijdering van de units zal worden getroffen in zijn financiële belangen, is een risico dat voor zijn rekening dient te komen, aangezien hij de units zonder de vereiste omgevingsvergunning heeft geplaatst. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de belangen van de huurder van het pand en de personen die er werkzaam zijn, is van belang dat [appellant] de huurovereenkomst op 13 mei 2019 heeft gesloten, in de wetenschap dat het college voornemens was om handhavend op te treden en hij op dat moment nog geen duidelijkheid had over de beslissing van het college op de ter legalisering ingediende aanvraag om omgevingsvergunning.
Voor het oordeel dat sprake is van détournement de pouvoir heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college aan het handhavend optreden ten grondslag gelegde motieven die beslissing niet kunnen dragen en aan het besluit in werkelijkheid andere motieven ten grondslag liggen, waartoe de handhavingsbevoegdheid niet mag worden aangewend.
Het betoog faalt.
Begunstigingstermijn
6.    [appellant] heeft ter zitting van 26 mei 2020 van de voorzieningenrechter van de Afdeling te kennen gegeven dat het hoger beroep zich niet meer richt tegen het besluit van 6 maart 2020, omdat dit besluit betekenis heeft verloren door het besluit van 17 maart 2020, waarbij het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn heeft verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling.
Conclusie over het hoger beroep
7.    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de in de patio geplaatste units en dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De besluiten van 17 maart 2020 en 15 juli 2020
9.    Het college heeft na de aangevallen uitspraak in het besluit van 17 maart 2020 de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 week na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling. De voorzieningenrechter heeft dit besluit in de uitspraak van 8 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1349, geschorst en bepaald dat [appellant] binnen zes weken na de verzending van die uitspraak aan de last dient te voldoen.
Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om de tot en met 20 juli 2020 lopende begunstigingstermijn verder te verlengen, afgewezen. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 29 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1839 aanleiding gezien om [appellant] nog een laatste gelegenheid te geven de last uit te voeren zonder dat hij de dwangsom verbeurt. Hij heeft daarom bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de aan het besluit van 30 januari 2020 verbonden begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd tot twee weken na verzending van de uitspraak.
De besluiten van 17 maart 2020 en 15 juli 2020 worden ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
10.    [appellant] betoogt dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is om aan de last te kunnen voldoen. Hierover voert hij aan dat de verwijdering van de units direct zal leiden tot een ongezond verblijfsklimaat in het kantoorgebouw en dat voor het realiseren van een alternatieve installatie diverse aanpassingen in het gebouw moeten worden aangebracht. Dat kost volgens [appellant] veel tijd. Verder heeft hij er op gewezen dat hij op 8 juni 2020 een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend waarmee aan de last kan worden voldaan en dat geen reden bestaat dat deze aanvraag zal worden afgewezen.
10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In dit geval bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat binnen de begunstigingstermijn, die meermalen is verlengd, niet aan de last kan worden voldaan. De drie units kunnen eenvoudig worden losgekoppeld van de aangesloten leidingen en worden verplaatst. Dat de verwijdering van de units volgens [appellant] leidt tot financiële problemen en ertoe zou kunnen leiden dat het pand minder goed bruikbaar wordt, komt voor zijn risico. Niet gebleken is dat [appellant] de units niet kan verplaatsen naar een bestaande inpandige ruimte op het perceel en evenmin dat het onmogelijk is om de verwarming en koeling van het pand op een andere manier dan via de units te laten plaatsvinden.
Dat [appellant] op 8 juni 2020 een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, leidt naar het oordeel van de Afdeling ook niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid het verzoek om verlenging van de termijn heeft kunnen afwijzen en dat het een nog langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen. Nog daargelaten dat ten tijde van het nemen van het besluit van 15 juli 2020 niet op voorhand duidelijk was dat de aanvraag van 8 juni 2020 zou worden ingewilligd, ziet deze aanvraag op verplaatsing van de units en niet op legalisering van de huidige situatie.
Het betoog faalt.
11.    Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep tegen de besluiten van 17 maart 2020 en 15 juli 2020 ongegrond is.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.        verklaart het beroep van [appellant] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 maart 2020, kenmerk BWT 62-18-0071, en 15 juli 2020, kenmerk BWT 62 18 0071/22020-C009093, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
604.
BIJLAGE
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 3, aanhef en onderdeel 8
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op
een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Bestemmingsplan "Oostelijke binnenstad"
16.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Tuin-3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.    tuinen en erven;
b.    keurtuinen, ter plaatse waar op de verbeelding de aanduiding 'specifieke vorm van tuin - keurtuin' is aangegeven;
c.    voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- en koudeopslag.
16.2 Bouwregels
Op de tot 'Tuin-3' bestemde gronden mogen uitsluitend gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming, worden opgericht, met inachtneming van de volgende bouwregels.
16.2.1 Gebouwen
a.    Gebouwen die aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van te ontwerp van het plan mogen worden gehandhaafd en in zijn geheel worden vernieuwd, maar mogen niet worden vergroot.
b.    Ingeval van nieuwbouw van de bebouwing op de gronden bestemd tot 'Gemengd-1 en -2', 'Wonen-1 en -2' dan wel 'Maatschappelijk-1', mogen de onder a genoemde gebouwen op hetzelfde bouwperceel niet worden gehandhaafd.
c.    In afwijking van het bepaalde onder a en b mogen tuinhuizen die aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan op gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van tuin-keurtuin', geheel of gedeeltelijk worden vernieuwd of vervangen, maar niet worden vergroot, met dien verstande dat de bijzondere cultuurhistorische waarden van de keurtuin niet in onevenredige mate     worden aangetast.
16.2.2 Maximale bouw- en goothoogte van gebouwen.
De bouw- en goothoogte van de gebouwen als bedoeld in 16.2.1 onder a, bedragen ten hoogste de bouw- en goothoogte, zoals aanwezig ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan.
16.2.3 Dakterrassen
Dakterrassen zijn niet toegestaan.
16.2.4 Maximale bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde
De bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt maximaal 2 meter.
16.3 Specifieke gebruiksregels
Op de tot 'Tuin-3' bestemde gronden gelden de volgende gebruiksregels.
De gebouwen mogen worden gebruikt ten dienste van een van de toegestane functies in de tot 'Gemengd-1 en -2', 'Wonen-1 en -2' dan wel tot 'Maatschappelijk-1' bestemde gronden op hetzelfde bouwperceel, met uitzondering van parkeervoorzieningen. De gebouwen mogen geen zelfstandige functie bevatten. De maximale bedrijfsvloeroppervlakten zoals die zijn bepaald voor genoemde bestemmingen zijn onverkort en van overeenkomstige toepassing.