ECLI:NL:RVS:2020:2779
Raad van State — Uitspraak 


201900263/1/V1.
Datum uitspraak: 23 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2018 in zaak nr. 18/3606 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 17 april 2018 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 december 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.C.M. van Schijndel, advocaat [NAAM]n Haag, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris en de vreemdeling hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. Z. van der Meulen en mr. J.E.J. ten Berg, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door voornoemde advocaat, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De vreemdeling heeft de Syrische nationaliteit. Hij beoogt verblijf bij referent, zijn gestelde minderjarige zoon die in het bezit is van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Op 4 februari 2016 heeft referent voor zijn moeder, zus en de vreemdeling een aanvraag ingediend om verlening van een mvv ten behoeve van nareis in het kader van gezinshereniging. De staatssecretaris heeft de aanvraag voor de vreemdeling bij besluit van 4 augustus 2016 afgewezen. Hierbij heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat referent die aanvraag weliswaar op tijd heeft ingediend, maar dat hij de identiteit van en de familierelatie met de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt. Ten tijde van dat besluit was namelijk onbekend waar de vreemdeling verbleef en kon hij dus niet naar een ambassade reizen voor nader onderzoek naar zijn gestelde identiteit en familierelatie. Bij besluit van 31 januari 2017 heeft de staatssecretaris de moeder en zus van referent wel een mvv verleend. Zij verblijven sinds 8 februari 2017 in Nederland.
2.    Op 13 maart 2017 heeft referent opnieuw een mvv-aanvraag ingediend voor de vreemdeling. De staatssecretaris heeft deze aanvraag afgewezen, omdat referent niet langer een alleenstaande minderjarige is, omdat zijn moeder inmiddels bij hem in Nederland verblijft.
3.    Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris bij de beoordeling van een opvolgende aanvraag om verlening van een mvv rekening moet houden met latere omstandigheden die maken dat een referent niet langer alleenstaand is. In een andere uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:2780, gaat de Afdeling in op de situatie waarin de staatssecretaris zo'n aanvraag heeft afgewezen, omdat een referent niet langer minderjarig is.
4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris het moment van indiening van de eerste mvv-aanvraag van 4 februari 2016 als uitgangspunt moet nemen bij beantwoording van de vraag of referent een alleenstaande minderjarige is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, geïmplementeerd in artikel 29, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat referent op dat moment een alleenstaande minderjarige was. Het standpunt van de staatssecretaris dat het moment waarop referent de vreemdeling heeft teruggevonden bepalend is voor het antwoord op de vraag of referent een alleenstaande minderjarige is, heeft volgens de rechtbank onevenredige gevolgen. In dat geval is het volgens de rechtbank voor een aanvankelijk alleenstaande minderjarige immers onmogelijk om met beide ouders herenigd te worden als een van hen ten tijde van de eerste mvv-aanvraag onvindbaar is. Daarmee doet de staatssecretaris afbreuk aan het doel en nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris in het besluit van 4 augustus 2016 de indruk gewekt dat hij dat onderkent.
Hoger beroep
6.    In zijn enige grief bestrijdt de staatssecretaris de onder 5 weergegeven overwegingen. De staatssecretaris betoogt dat hij zich niet op het standpunt heeft gesteld dat het moment waarop referent de vreemdeling heeft teruggevonden bepalend is voor het antwoord op de vraag of referent een alleenstaande minderjarige is. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3712, onder 4, zijn volgens de staatssecretaris ook omstandigheden van belang die zich hebben voorgedaan nadat referent Nederland is ingereisd. Hierbij verwijst hij naar het arrest van het Hof van Justitie van 12 april 2018, A. en S., ECLI:EU:C:2018:248, punt 61. Daaruit volgt volgens hem dat het Hof niet van oordeel is dat een alleenstaande minderjarige zich zonder enige tijdsbeperking op artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn kan beroepen. Volgens de staatssecretaris is met voormeld artikel onverenigbaar dat, wanneer een referent bij zijn eerste mvv-aanvraag een alleenstaande minderjarige is, de staatssecretaris hem ook bij alle eventuele opvolgende aanvragen als zodanig moet behandelen, ondanks nieuwe omstandigheden die maken dat hij geen alleenstaande minderjarige meer is. De rechtbank heeft hiermee een te ruime uitleg gegeven aan artikel 2, aanhef en onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, aldus de staatssecretaris.
Verder wijst de staatssecretaris erop dat zijn standpunt niet tot gevolg heeft dat gezinshereniging voor de vreemdeling onmogelijk is. De vreemdeling kan een reguliere aanvraag indienen voor het uitoefenen van gezinsleven in het kader van artikel 8 van het EVRM. Ook heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet onderkend dat de omstandigheid dat hij in het besluit van 4 augustus 2016 heeft aangegeven dat referent voor de vreemdeling een nieuwe aanvraag kan indienen zodra hij is teruggevonden, niet betekent dat hij bij die nieuwe aanvraag geen rekening zal houden met tussentijds gewijzigde omstandigheden.
In aanvulling op zijn hiervoor uiteengezette standpunt heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat drie aspecten uit het arrest van het Hof van 16 juli 2020, B.M.M., B.S., B.M., B.M.O., ECLI:EU:C:2020:577, volgens hem van belang zijn voor de afdoening van deze zaak. Allereerst valt volgens de staatssecretaris uit punt 42 van het arrest B.M.M. e.a. af te leiden dat de slaagkansen van een verzoek om gezinshereniging afhankelijk kunnen zijn van factoren die verband houden met de aanvrager. Ten tweede leidt hij uit punt 46 van het arrest B.M.M. e.a. af dat de leeftijd en hoedanigheid van alleenstaande noodzakelijke vereisten zijn voor een succesvolle aanvraag om gezinshereniging. Tot slot wijst hij op punt 44 van het arrest B.M.M. e.a., waarin het Hof heeft overwogen dat de datum van indiening van het verzoek om gezinshereniging het uitgangspunt is voor het antwoord op de vraag of een vreemdeling voldoet aan het leeftijdsvereiste, omdat de evolutie van het leeftijdsvereiste zeker en voorzienbaar is. Onder verwijzing naar deze aspecten betoogt de staatssecretaris dat het tijdstip waarop een referent zijn opvolgende mvv-aanvraag heeft ingediend bepalend is voor het antwoord op de vraag of die referent een alleenstaande minderjarige vreemdeling is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
6.1.    Voordat de Afdeling overgaat tot beoordeling van de grief, merkt zij op dat deze zaak verschilt van het geval dat het Hof in de arresten A. en S. en B.M.M. e.a. heeft besproken. Deze arresten gaan over de vraag of een vreemdeling zijn status als alleenstaande minderjarige als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn kan verliezen als een lidstaat laat een besluit neemt op zijn aanvraag om gezinshereniging. Die arresten bieden echter wel aanknopingspunten voor het beantwoorden van de vraag die in deze zaak voorligt.
6.2.    Verder merkt de Afdeling op dat de vreemdeling geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 4 augustus 2016, waarbij de staatssecretaris zijn eerste mvv-aanvraag heeft afgewezen. Dat besluit is in rechte onaantastbaar. De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris in die procedure het vertrouwen heeft gewekt dat hij referent ook bij beoordeling van een opvolgende mvv-aanvraag zou behandelen als alleenstaande minderjarige. Voorafgaand aan de eerste afwijzing heeft de staatssecretaris referent namelijk medegedeeld dat hij de mvv-aanvraag zou gaan afwijzen, omdat de vreemdeling destijds onvindbaar was, en dat referent een nieuwe mvv-aanvraag zou kunnen indienen zodra hij de vreemdeling had gevonden, aldus de vreemdeling. Met die mededeling heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling echter niet het vertrouwen gewekt dat hij referent bij de beoordeling van de opvolgende mvv-aanvraag zou behandelen als alleenstaande minderjarige.
6.3.    Zoals het Hof heeft overwogen in punt 61 van het arrest A. en S., zou het onverenigbaar zijn met de doelstelling van artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn wanneer een vluchteling die op het tijdstip van zijn verzoek een alleenstaande minderjarige was, maar gedurende de procedure meerderjarig is geworden, zich, om een gezinshereniging te verkrijgen, zonder enige tijdsbeperking op die bepaling zou kunnen beroepen. Een vreemdeling moet zijn verzoek om gezinshereniging in het kader van artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn daarom indienen binnen een redelijke termijn van in beginsel drie maanden na verlening van zijn asielvergunning. In het licht van die overweging van het Hof moet de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling een opvolgende mvv-aanvraag van een aanvankelijk alleenstaande minderjarige referent beoordelen aan de hand van de omstandigheden ten tijde van die aanvraag. Dit betekent dat de staatssecretaris rekening moet houden met latere omstandigheden die maken dat een referent niet langer alleenstaand is.
6.4.    Dat de staatssecretaris bij de beoordeling van een opvolgende mvv-aanvraag van een aanvankelijk alleenstaande minderjarige referent latere omstandigheden moet betrekken, ontslaat hem niet van de verplichting om verzoeken om gezinshereniging van alleenstaande minderjarige vreemdelingen met voorrang en de nodige urgentie te behandelen. Uit punt 37 van het arrest B.M.M. e.a. valt namelijk af te leiden dat lidstaten rekening moeten houden met de kwetsbaarheid van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Doen zij dat niet, dan kan het recht op gezinshereniging van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in het gedrang komen, aldus het Hof onder verwijzing naar punt 58 van het arrest A. en S. Over de daarbij in acht te nemen uitgangspunten oordeelt de Afdeling als volgt.
6.5.    Om alsnog voor gezinshereniging in aanmerking te komen, kan een aanvankelijk alleenstaande minderjarige referent een reguliere aanvraag om gezinshereniging indienen. In het geval van een aanvankelijk alleenstaande minderjarige referent die na overkomst van een van zijn ouders niet langer alleenstaand is, behoort het ook tot de mogelijkheden dat die ouder een reguliere aanvraag om gezinshereniging met zijn of haar partner indient. Het indienen van zo'n nieuwe aanvraag leidt weliswaar tot vertraging en administratieve lasten en kosten, maar dit ongemak is niet zo groot dat het in de praktijk in alle gevallen aan het recht op gezinshereniging in de weg staat. Hiermee is voldaan aan het doeltreffendheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4275, onder 8. Dit geeft evenmin blijk van excessief formalisme. De nareisprocedure is immers bedoeld om op eenvoudige wijze vast te stellen welke leden van het kerngezin in aanmerking komen voor gezinshereniging. Zijn er bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld het meerderjarig worden van een referent na afwijzing van een eerste mvv-aanvraag in het kader van nareis, dan kan de staatssecretaris die omstandigheden betrekken in de reguliere gezinsherenigingsprocedure. Om ook anderszins geen afbreuk te doen aan het doel en nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn, moet de staatssecretaris bij de beoordeling van zo'n reguliere aanvraag rekening houden met de voorgeschiedenis van die aanvankelijk alleenstaande minderjarige referent. Dit betekent dat hij in zijn belangenafweging in het bijzonder rekening houdt met de leeftijd en vluchtelingenstatus dan wel subsidiairebeschermingsstatus van die referent, de behandelduur van de eerste mvv-aanvraag en de redenen waarom die aanvraag niet gehonoreerd kon worden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:982, onder 10.3. In geval van een jongvolwassen referent moet de staatssecretaris het beleid voor jongvolwassenen als bedoeld in paragraaf B7/3.8.1 van de Vc 2000 toepassen, wat onder meer inhoudt dat hij niet eist dat tussen referent en vreemdeling een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie bestaat. Verder moet de staatssecretaris bij de behandeling van een reguliere aanvraag in het licht van hiervoor genoemde omstandigheden beoordelen of hij de desbetreffende referent moet vrijstellen van de verplichting om stabiele en regelmatige inkomsten te hebben en de verplichting om leges te betalen. Vergelijk eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4275, onder 13.
6.6.    Gelet op de uitgangspunten die de Afdeling hiervoor heeft uiteengezet, heeft de rechtbank door te overwegen dat de staatssecretaris het moment van indiening van de eerste mvv-aanvraag van 4 februari 2016 als uitgangspunt moet nemen bij beantwoording van de vraag of referent een alleenstaande minderjarige is, niet onderkend dat de mogelijkheid om een beroep te doen op het recht op gezinshereniging als bedoeld in artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is begrensd in tijd. Bovendien onderscheidt referent, wiens moeder inmiddels bij hem in Nederland verblijft, zich niet langer van een minderjarige vreemdeling die slechts met een van zijn ouders Nederland is ingereisd en vervolgens voor de andere ouder een mvv-aanvraag in het kader van artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft ingediend. In dat laatste geval zou de staatssecretaris die mvv-aanvraag immers ook afwijzen krachtens artikel 29, tweede lid, van de Vw 2000, omdat die vreemdeling evenmin alleenstaand is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is gezinshereniging in dit geval mogelijk via de reguliere procedure. Bij de beoordeling van die reguliere aanvraag moet de staatssecretaris in elk geval betrekken dat referent nog steeds minderjarig is. Overigens heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat het slecht voorstelbaar is dat hij een reguliere aanvraag om gezinshereniging van de moeder van referent met haar echtgenoot zou afwijzen.
De grief slaagt.
Conclusie hoger beroep
7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beroep
8.    De vreemdeling heeft betoogd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
8.1.    De staatssecretaris mag slechts krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, was het bezwaar niet kennelijk ongegrond. De vreemdeling heeft dan ook terecht betoogd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
De beroepsgrond slaagt.
9.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 april 2018 wordt vernietigd. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk alsnog blijft gelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
9.1.    De vreemdeling heeft zijn standpunt in beroep ter zitting bij de rechtbank en in hoger beroep ter zitting bij de Afdeling aan de orde kunnen stellen. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, kan wat hij daar heeft aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat het besluit van 17 april 2018 inhoudelijk onjuist is.
10.    De staatssecretaris moet de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2018 in zaak nr. 18/3606;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 17 april 2018, V-nr. […];
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2020
282-941.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Europees recht
EVRM
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Recht van de Europese Unie
Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71)
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
f. "alleenstaande minderjarige": een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen.
Artikel 10
[…]
3. Indien de vluchteling een alleenstaande minderjarige is,
a. staan de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toe aan zijn bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn zonder de in artikel 4, tweede lid, onder a, genoemde voorwaarden toe te passen;
[…]
Nationale regelgeving
Vw 2000
Artikel 29
[…]
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
[…]
c. de ouders van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige is in de zin van artikel 2, onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
[…]
Vc 2000
Paragraaf B7/3.8.1
[…]
De IND neemt familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM aan tussen meerderjarigen als sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie (more than normal emotional ties).
De IND neemt familie- en gezinsleven aan als bedoeld in artikel 8 EVRM tussen ouders en hun meerderjarige kinderen, zonder dat sprake moet zijn van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie, uitsluitend als het meerderjarige kind:
- jongvolwassen is;
- met de ouder(s) in gezinsverband samenleeft;
- niet in zijn eigen onderhoud voorziet; en
- geen zelfstandig gezin heeft gevormd.
[…]