ECLI:NL:RVS:2020:2854
Raad van State — Uitspraak 


202000733/1/A3.
Datum uitspraak: 2 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    Woonstichting Groninger Huis (hierna: de Woonstichting), gevestigd te Zuidbroek, gemeente Midden-Groningen,
2.    Energiecoöperatie Sunbrouck U.A., gevestigd te Haren, gemeente Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 december 2019 in zaak nr. 18/2718 in het geding tussen:
de Woonstichting
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2018 heeft de minister het verzoek van de Woonstichting tot goedkeuring in de zin van artikel 21, tweede lid, van de Woningwet afgewezen.
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft de minister het door de Woonstichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 februari 2018 in stand gelaten.
Bij besluit van 25 oktober 2019 heeft de minister het besluit van 17 juli 2018 herroepen, het bezwaar gegrond verklaard en de Woonstichting een kostenvergoeding toegekend.
Bij uitspraak van 17 december 2019 heeft de rechtbank het door de Woonstichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Woonstichting en Sunbrouck hoger beroep ingesteld.
De minister en Sunbrouck hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020. De Woonstichting, vertegenwoordigd door mr. A. Kwint-Ocelíková, advocaat [NAAM], Sunbrouck, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. H. Caglayankaya, mr. A.M. Robertson en drs. H.A. Visch, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Sunbrouck is een coöperatieve vereniging. Door haar wordt in de gemeente Midden-Groningen een zonnepanelenpark aangelegd. Sunbrouck laat haar leden tegen een kapitaalstorting belanghebbende worden van één of meerdere zonnepanelen. De Woonstichting is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet. Zij wil zich verbinden met Sunbrouck en is voornemens om belanghebbende te worden van 20% van het totaal aantal zonnepanelen op het park van Sunbrouck. Zij zal daarvoor een kapitaalstorting doen in Sunbrouck van € 61.440,00 die ziet op de aankoop van 240 zonnepanelen. De Woonstichting wil de opbrengst van deze zonnepanelen aanwenden voor het elektriciteitsgebruik van de algemene ruimtes van een aantal van haar appartementsgebouwen. Zij heeft de minister verzocht om toestemming als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van de Woningwet om lid te mogen worden van Sunbrouck.
In het besluit van 17 juli 2018 heeft de Autoriteit Woningcorporaties namens de minister geweigerd de toestemming te verlenen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 47 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: het Btiv) van toepassing is en dat hij zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat diensten die de Woonstichting beoogt te leveren door de verbinding met Sunbrouck geen diensten zijn zoals bedoeld in artikel 45, tweede lid, aanhef en onder c, van de Woningwet.
Het hoger beroep van Sunbrouck
2.    Ambtshalve overweegt de Afdeling over het hoger beroep van Sunbrouck als volgt. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen als hem redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Gelet op artikel 6:24 van de Awb is dit artikel in hoger beroep van overeenkomstige toepassing. Daargelaten de vraag of Sunbrouck als derde-belanghebbende kan deelnemen aan het geding, heeft zij geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 februari 2018 en geen beroep ingesteld tegen het besluit van 17 juli 2018 of het besluit van 25 oktober 2019. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat dit aan haar niet kan worden verweten. Daarbij is van belang dat ter zitting van de Afdeling is vastgesteld dat Sunbrouck op de hoogte was van het besluit van 15 februari 2018. Daarom mocht van haar worden verlangd dat zij bezwaar tegen dit besluit maakte en vervolgens beroep instelde als zij het met een op haar bezwaar genomen besluit niet eens zou zijn. Gelet op artikel 6:13, in samenhang bezien met artikel 6:24 van de Awb, kan Sunbrouck geen hoger beroep instellen. Haar hoger beroep wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de gronden die Sunbrouck heeft aangevoerd niet zullen worden besproken.
Het hoger beroep van de Woonstichting
3.    De Woonstichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister heeft kunnen weigeren de gevraagde toestemming te verlenen. Volgens de Woonstichting heeft de rechtbank niet onderkend dat Sunbrouck niet vergelijkbaar is met een nutsbedrijf, omdat zij geen energie levert aan huishoudens of bedrijven. Om die reden is artikel 47 van het Btiv niet van toepassing. Daarbij komt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aan het 'nabijheidcriterium' is voldaan. Volgens de Woonstichting heeft de rechtbank bij beantwoording van de vraag of aan dat criterium is voldaan te veel waarde toegekend aan de Nota van Toelichting op het Btiv en onvoldoende aandacht besteed aan de argumenten van de Woonstichting. Zij stelt dat bij beantwoording van deze vraag moet worden gekeken naar de omstandigheden van het geval. Volgens de Woonstichting is bovendien gewaarborgd dat het door haar te investeren vermogen ten goede zal komen aan haar eigen huurders. Dat wordt ook bewerkstelligd door het gebruik van de zogenoemde 'regeling verlaagd tarief voor collectieve opwek van de Wet belasting milieugrondslag', ook wel genoemd de postcoderoos-regeling (hierna: de PCR-regeling) die is geïntroduceerd als financieringsmogelijkheid om gezamenlijk zonne-energie op te wekken zonder dat zonnepanelen op een eigen dak hoeven te liggen. De PCR-regeling biedt 15 jaar vrijstelling van energiebelasting over de zonne-energie die de deelnemers in een project opwekken en maakt het mogelijk om gebouwen te verduurzamen die niet in aanmerking komen voor individuele verduurzamingsmaatregelen. Uit informatie van de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staat ook dat daarvoor voorzieningen 'in de buurt' in aanmerking komen. De Woonstichting voert verder aan dat het niet begrijpelijk is dat het leveren van energie aan derden opgewekt door gebouwgebonden zonnepanelen wel is toegestaan, terwijl het gebruik van energie die is opgewekt met elders geplaatste grondgebonden zonnepanelen ten behoeve van eigen huurders niet zou zijn toegestaan. Ten slotte stelt de Woonstichting zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor haar niet mogelijk is om zonnepanelen te plaatsen op of naast haar appartementencomplexen.
3.1.    De relevante artikelen uit de Woningwet en het Btiv zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2.    De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat uit artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet gelezen in verbinding met artikel 45, eerste lid, van de Woningwet volgt dat de minister zijn goedkeuring onthoudt als de toegelaten instelling niet uitsluitend en de met haar verbonden onderneming niet naar rato werkzaam zijn op het gebied van de volkshuisvesting. Daarnaast volgt uit deze artikelen dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften over het gebied van de volkshuisvesting kunnen worden gesteld. In het Btiv zijn deze voorschriften opgenomen. Tussen partijen is niet in geschil dat de door de Woonstichting beoogde verbinding met Sunbrouck alleen ziet op diensten zoals bedoeld in artikel 45, tweede lid, aanhef en onder c, van de Woningwet. Zij verschillen van mening over de vraag of de beoogde verbinding tussen Sunbrouck en de Woonstichting voldoet aan de voorwaarden van artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, van het Btiv.
3.3.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de door Sunbrouck geleverde diensten - namelijk het opwekken en leveren van zonne-energie - ook door nutsbedrijven kunnen worden geleverd. Dat Sunbrouck volgens de Woonstichting niet concurreert met nutsbedrijven, omdat zij de energie niet levert aan huishoudens of bedrijven, maar aan een coöperatief nutsbedrijf, maakt dat niet anders. Van belang is dat artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, van het Btiv betrekking heeft op diensten die door nutsbedrijven kunnen worden geleverd. In dit artikellid is geen uitzondering opgenomen voor gevallen waarin deze diensten worden geleverd zonder dat dit leidt tot concurrentie voor nutsbedrijven. Ook als de stelling van de Woonstichting dat Sunbrouck niet concurreert met nutsbedrijven zou worden gevolgd, betekent dit daarom niet dat de door Sunbrouck geleverde diensten niet vallen onder artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, van het Btiv. Het gevolg hiervan is dat een verbinding van de Woonstichting met Sunbrouck alleen kan worden toegestaan als de levering daarvan geschiedt met gebruikmaking van een in of nabij de woongelegenheid aanwezige voorziening.
3.4.    In paragraaf 3.2 van de Nota van Toelichting bij het Btiv (stb. 2015, 231) is opgenomen: "Artikel 45, tweede lid, van de Woningwet bepaalt dat tot het werkdomein van toegelaten instellingen en de met hen verbonden ondernemingen, naast de verhuur van woningen, ook het verlenen van diensten aan bewoners (onderdeel c), de ontwikkeling van maatschappelijk vastgoed (onderdeel d), het bijdragen aan de leefbaarheid (onderdeel f) en de ontwikkeling van bedrijfsmatig vastgoed (onderdeel g) wordt gerekend. Met de artikelen 47 tot en met 52 van dit besluit zijn daarbij de volgende nadere regels gesteld.
Mede in verband met het verduurzamen van de voorraad en het leveren van een bijdrage aan duurzaamheid in het algemeen, mogen toegelaten instellingen voorzieningen aan hun woningen aanbrengen, waarmee op een duurzame manier voorzien kan worden in het energiegebruik in de woning (zonnepanelen, grondwarmtepompen, warmte-koude opslaginstallaties e.d.). Dit mag ook als deze in, op of aan gebouwen zijn aangebracht in de buurt van het woningbezit, op voorwaarde dat deze voorzieningen uitsluitend ten goede komen aan de eigen huurders van de desbetreffende woningen. Dat type voorzieningen wordt beschouwd als onderdeel van de infrastructuur van een woning. Het is ook toegestaan dat een toegelaten instelling huurders die dat zelf willen, ondersteunt bij het installeren van duurzame voorzieningen en de kosten verrekent via de servicekosten. Toegelaten instellingen mogen niet treden in energieleveranties aan derde partijen. Wel is het toegelaten instellingen toegestaan, net als particuliere eigenaren van woningen en gebouwen, energie van bijvoorbeeld op de woning of het gebouw geplaatste zonnepanelen terug te leveren aan het energienet. Ook wordt ruimte geboden voor energieleveranties bij gemengde complexen, indien de toegelaten instelling bijvoorbeeld een deel van de woningen heeft verkocht aan voormalige huurders."
3.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij de uitleg van de woorden "in of nabij de woongelegenheid" uit artikel 47, eerste lid, onder b, van het Btiv in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de nota van toelichting op het Btiv. Daaruit blijkt dat hierbij wordt gedoeld op voorzieningen die "in, op of aan" gebouwen zijn aangebracht en worden beschouwd als onderdeel van de infrastructuur van dat gebouw. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hiervan in dit geval geen sprake is. Het zonnepanelenpark is op geruime afstand van de dichtstbijzijnde woningen van de Woonstichting gelegen en behoort ook niet tot de infrastructuur van die gebouwen. Dat de afstanden in het buitengebied in het algemeen groter zijn en dat sprake is van lintbebouwing maakt dat niet anders, omdat dat niet wegneemt dat de zonnepanelen niet tot de infrastructuur van de woningen kunnen worden gerekend. De verwijzing van de Woonstichting naar de PCR-regeling geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit een fiscale regeling betreft die een ander doel heeft dan het genoemde artikel uit het Btiv en daarmee ook geen verband houdt. Dat het voor de Woonstichting niet mogelijk is om in, op of aan haar woongelegenheden voorzieningen aan te brengen om deze te verduurzamen en dat het door de Woonstichting te investeren vermogen volgens haar ten goede komt aan de eigen huurders, leidt evenmin tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat die omstandigheden, wat daarvan zij, niet leiden tot een wijziging van de in deze zaak voorliggende feiten en het karakter van de door Sunbrouck en de Woonstichting beoogde diensten.
Het betoog faalt.
Het verzoek van de Woonstichting tot toepassing van artikel 125 van het Btiv
4.    De Woonstichting heeft bij brief van 9 mei 2019 de gronden van haar bezwaarschrift aangevuld. Daarbij heeft zij de Autoriteit Woningcorporaties verzocht om toepassing van artikel 125 van het Btiv. Ingevolge het eerste lid van dat artikel kan de minister afwijken van het Btiv of afwijking daarvan toestaan ten behoeve van experimenten die naar zijn oordeel in het belang van de volkshuisvesting zijn. De Autoriteit Woningcorporaties heeft het verzoek van de Woonstichting op 25 oktober 2019 doorgestuurd aan de minister. In een e-mailbericht van 5 maart 2020 heeft een medewerker van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geantwoord:
"Geachte [naam],
U vraagt in hoeverre er mogelijkheden bestaan om gebruik te maken van experimenteerruimte in de door u beschreven situatie. Die mogelijkheid is er niet. U wenst door middel van een experiment af te wijken van de bepalingen in de Woningwet, terwijl de Woningwet die mogelijkheid niet biedt. Slechts ten aanzien van de voorschriften uit het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting biedt artikel 125 de mogelijkheid, om als dat gewenst wordt geacht, een experiment mogelijk te maken. Daarbij geldt tevens dat als een experiment om af te wijken van het Btiv wordt overwogen, zo'n experiment gericht dient te zijn op het verkrijgen van inzichten die mogelijke beleidsaanpassingen tot gevolg kunnen hebben of duidelijkheid kunnen verschaffen over de toepassing van het Btiv daar waar dat nog niet het geval zou zijn. Deze randvoorwaarden toegepast op uw vraag maken dat hieraan niet wordt voldaan, omdat het oordeel van de Aw reeds helder is.
[…]"
5.    In haar hogerberoepschrift stelt de Woonstichting dat de reactie op haar verzoek een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en dat haar hoger beroep ingevolge dat artikel gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit.
6.    Daargelaten of het e-mailbericht van 5 maart 2020 als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, is dit bericht geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van die wet. Ter zitting is door de minister toegelicht dat artikel 125 van het Btiv niet zo wordt toegepast dat in individuele gevallen wordt besloten tot experimenten waarbij wordt afgeweken van bepalingen in het Btiv. Artikel 125 van het Btiv wordt gebruikt als grondslag om een beleidskader te creëren voor het geval dat brede signalen uit de volkshuisvestingssector aanleiding geven om in bepaalde gevallen af te wijken van het Btiv en voor al die gevallen een experiment toe te staan, zoals bijvoorbeeld is gebeurd met de Beleidsregel experiment verkoopregels wooncoöperaties (Stcrt 2016, 50596). Het tweede lid van artikel 125 van het Btiv ondersteunt deze uitleg van de minister. Onder die omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het e-mailbericht van 5 maart 2020 geen situatie betreft waarin hetzelfde bestuursorgaan met herhaalde toepassing van dezelfde bevoegdheid en op dezelfde feitelijke grondslag weigert een uitzondering aan te nemen van het in artikel 47, eerste lid, onder b, van het Btiv opgenomen nabijheidscriterium. Het e-mailbericht kan daarom niet als een 6:19-besluit kan worden aangemerkt. Aan hetgeen de Woonstichting in dit verband heeft aangevoerd, wordt daarom niet toegekomen.
Conclusie
7.    Het hoger beroep van Sunbrouck is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van de Woonstichting is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van Energiecoöperatie Sunbrouck U.A. niet-ontvankelijk;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020
724.
BIJLAGE
De Woningwet
Artikel 21
De toegelaten instelling verbindt zich:
a. uitsluitend met een naamloze vennootschap als bedoeld in artikel 64 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, indien de statuten van die naamloze vennootschap uitsluitend aandelen op naam kennen, een blokkeringsregeling bevatten en niet toelaten dat met medewerking van de vennootschap certificaten aan toonder worden uitgegeven, en
b. uitsluitend met een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid als bedoeld in artikel 175 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, indien de statuten van die besloten vennootschap een blokkeringsregeling bevatten.
2. De toegelaten instelling verbindt zich niet met een rechtspersoon of vennootschap dan nadat Onze Minister dat op een daartoe strekkend verzoek van de toegelaten instelling heeft goedgekeurd. Onze Minister onthoudt in elk geval zijn goedkeuring, indien:
a. naar zijn oordeel de toegelaten instelling of rechtspersoon of vennootschap niet voldoet of zal voldoen aan het bepaalde bij en krachtens dit hoofdstuk;
b. […]."
Artikel 45
1. De toegelaten instellingen, de met hen verbonden ondernemingen van welke zij de enige aandeelhoudster zijn en de samenwerkingsvennootschappen zijn uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. Indien een toegelaten instelling een deel van de aandelen van een met haar verbonden onderneming houdt, is die onderneming, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften, ten minste naar rato van dat deel werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting.
2. Het gebied van de volkshuisvesting omvat uitsluitend het door de toegelaten instelling of door een met haar verbonden onderneming:
a. […]
c. aan bewoners van voor permanent verblijf bedoelde woongelegenheden en aan leden van wooncoöperaties aan welke zij zodanige woongelegenheden heeft vervreemd, verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met de bewoning, en, aan personen die haar te kennen geven een zodanige woongelegenheid te willen betrekken, verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met hun huisvesting;
d. […]
Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015
Artikel 47
1. Tot diensten als bedoeld in artikel 45, tweede lid, onderdeel c, van de wet behoren niet:
a. […]
b. diensten die door nutsbedrijven kunnen worden geleverd, voor zover die levering niet geschiedt met gebruikmaking van een in of nabij de woongelegenheid aanwezige voorziening;
c. […]
Artikel 125
1. Onze Minister kan van dit besluit afwijken of afwijking daarvan toestaan ten behoeve van experimenten die naar zijn oordeel in het belang van de volkshuisvesting zijn.
2. Onze Minister kan besluiten dat een afwijking als bedoeld in het eerste lid van kracht blijft zolang een door hem op basis van het experiment noodzakelijk geoordeelde wijziging van dit besluit nog niet in werking is getreden.