ECLI:NL:CRVB:2008:BC4321, Centrale Raad van Beroep, 30-01-2008, 06-3272 AWBZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking en terugvordering persoonsgebonden budget (pgb). Sprake van strijd tussen bepalingen Awb en de - lagere - Regeling subsidies AWBZ en Zfw.

06/3272 AWBZ
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 april 2006, 05/3279 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    appellante
    
    en
    
    het Zorgkantoor Nijmegen (hierna: Zorgkantoor)
    	
    Datum uitspraak: 30 januari 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. M.A.E. Bol, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2008. Appellante is -met bericht- niet verschenen. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.A. Wood, werkzaam bij OWM Agis Zorgverzekeringen u.a..
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1. Bij besluit van 29 juni 2004 is appellante is op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) geïndiceerd voor:
      -    ondersteunende begeleiding, 4 tot 6,9 uur per week, voor de periode van 18 februari     
           2004 tot 30 juni 2005;
      -    activerende begeleiding, 2 tot 3,9 uur per week, voor de periode van 18 februari 2004 
           tot 31 december 2004;
      -    verblijf, één etmaal, voor de periode van 18 februari 2004 tot 30 juni 2005.
    
    
    1.2. Naar aanleiding van deze indicatie heeft het Zorgkantoor bij besluit van 19 augustus 2004 aan appellante een persoonsgebonden budget toegekend over de periode van 29 juni 2004 tot en met 31 december 2004 voor een bedrag van € 11.000,68. Appellante is in dit besluit meegedeeld dat de betaling bij wijze van bevoorschotting zal plaatsvinden. Voorts is haar onder meer meegedeeld dat binnen acht weken na iedere voorschotperiode verantwoording moet worden afgelegd over de besteding van het persoonsgebonden budget. Van het toegekende budget is een bedrag van € 165,01 vrij besteedbaar. Dit bedrag hoeft appellante niet te verantwoorden.
    
    1.3. Aan de hand van de door appellante ingevulde verantwoordingsformulieren heeft het Zorgkantoor haar bij besluit van 4 augustus 2005 meegedeeld dat het persoonsgebonden budget over 2004 is vastgesteld op € 5.472,92. Van het toegekende budget ten bedrage van € 11.000,68 is een bedrag van € 5.527,76 niet besteed. Appellante is voorts meegedeeld dat 10% van het toegekende persoonsgebonden budget mag worden overgeheveld naar het persoonsgebonden budget over 2005, zodat € 1.100,07 zal worden toegevoegd aan het budget voor 2005. Het restant van € 4.427,69 wordt verrekend met de in 2005 te betalen voorschotten.
    
    1.4. Bij besluit van 26 september 2005 heeft het Zorgkantoor het bezwaar tegen het besluit van 4 augustus 2005 ongegrond verklaard.
    
    
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 
      26 september 2005 ongegrond verklaard.
    
    
    3. Appellante heeft ook in hoger beroep onder meer aangevoerd dat in de eerste helft van 2005 extra kosten zijn gemaakt voor activerende en ondersteunende begeleiding als gevolg van de trage afhandeling van de toekenning van het persoonsgebonden budget en de wachtlijsten in de zorg. Voorts doet appellante een beroep op een hardheidsclausule. Appellante acht het in strijd met de bedoeling van de Regeling Subsidies AWBZ en Zfw (hierna: Regeling) dat niet kan worden afgeweken van artikel 2.5.6.7, vijfde (lees: zesde) lid, van de Regeling. In dat verband heeft appellante verwezen naar artikel 2.5.6.7, vierde (lees: vijfde) lid, van de Regeling op grond waarvan het mogelijk is om niet bestede zorg binnen een kalenderjaar volledig over te hevelen. Ten slotte heeft appellante een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Daarbij gaat de Raad uit van de tekst van de regelgeving zoals deze gold ten tijde hier van belang.
    
    4.1.1. Artikel 1p, aanhef en onder b, van de Ziekenfondswet bepaalt dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat (…) ten laste van (…) het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies kunnen worden verstrekt voor voorzieningen die aan verzekerden ingevolge (…) de AWBZ kunnen worden geboden in plaats van een voorziening waarop ingevolge die wet aanspraak bestaat.
    
    4.1.2. Deze ministeriële regeling is de Regeling (Stcrt. 2000, 233). Per 1 april 2003 is in paragraaf 2.5.6 van de Regeling het ‘persoonsgebonden budget nieuwe stijl’ ingevoerd (Stcrt. 2003, 45).
    
    
      4.1.3. In artikel 2.5.6.7 van de Regeling is neergelegd op welke wijze de berekening van het netto persoonsgebonden budget plaats dient te vinden. 
      Artikel 2.5.6.7, vijfde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de verzekerde onmiddellijk voorafgaande aan de subsidieperiode een netto persoonsgebonden budget werd verleend en het voor het laatste jaar van dat budget beschikbare bedrag niet volledig werd besteed, het op grond van artikel 2.5.6.7, eerste tot en met vierde lid, van de Regeling berekende netto persoonsgebonden budget voor het eerste jaar waarover het wordt verleend, wordt verhoogd met een bedrag gelijk aan het niet bestede deel.
      Artikel 2.5.6.7, zesde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de subsidieperiode in meer dan één kalenderjaar gelegen is, en het netto persoonsgebonden budget in een kalenderjaar niet volledig werd besteed, het op grond van het eerste tot en met vijfde lid berekende netto persoonsgebonden budget voor het daar op volgende jaar wordt verhoogd met een bedrag gelijk aan dit niet bestede deel, doch ten hoogste met 10% van het bedrag dat op grond van het eerste tot en met vijfde lid voor het eerdere jaar werd berekend.
    
    
    4.1.4. De grief van appellante dat het niet bestede deel van de over de periode van 29 juni tot en met 31 december 2004 verleende subsidie op grond van analoge toepassing van het bepaalde in artikel 2.5.6.7, vijfde lid, van de Regeling zou moeten worden overgeheveld naar het subsidiejaar 2005, treft geen doel. Deze bepaling heeft uitsluitend betrekking op overheveling van niet bestede bedragen van de ene subsidieperiode naar de volgende subsidieperiode indien deze perioden binnen één kalenderjaar zijn gelegen. Daarvan is hier geen sprake. Op de situatie dat een subsidieperiode over twee opeenvolgende kalenderjaren is gelegen heeft artikel 2.5.6.7, zesde lid, van de Regeling betrekking. Ingevolge deze bepaling is het naar 2005 over te hevelen - niet bestede - bedrag gemaximeerd op 10% van het berekende subsidiebedrag in de daaraan voorafgaande periode in 2004. Voor analoge toepassing van artikel 2.5.6.7, vijfde lid, van de Regeling kan daarom geen sprake zijn.
    
    4.2.1. Artikel 2.5.6.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling bepaalt dat de verzekerde het budget gebruikt uitsluitend voor betaling van zorg als bedoeld in artikel 2.5.6.1, onderdeel b of d, en de daarmee noodzakelijk verbonden kosten.
    
    
      4.2.2. Ingevolge artikel 2.5.6.12, eerste lid, van de Regeling wordt na afloop van ieder kalenderjaar de subsidie voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld. 
      Artikel 2.5.6.12, vijfde lid, van de Regeling bepaalt dat artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, met dien verstande dat het persoonsgebonden budget wordt vastgesteld op de som van:
      a. 1,5% van het voor het kalenderjaar beschikbare netto persoonsgebonden budget, maar ten minste op € 250,-- en ten hoogste op € 1.250,--; en
      b. het restant van het voor het kalenderjaar beschikbare netto persoonsgebonden budget voor zover er betalingen mee zijn verricht als bedoeld in artikel 2.5.6.8, eerste lid, onderdeel a.
      Artikel 2.5.6.12, zevende lid, van de Regeling bepaalt dat het zorgkantoor onverschuldigd betaalde bedragen van de verzekerde terugvordert of verrekent met door hem aan de verzekerde ter zake van persoonsgebonden budgetten verschuldigde bedragen.
    
    
    4.2.3. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
    
    4.3.1. Blijkens de verantwoordingsformulieren heeft appellante over de periode van 29 juni 2004 tot en met 31 december 2004 een bedrag van in totaal € 5.307,91 aan met zorg verbonden kosten besteed zodat de activiteiten waarvoor het persoonsgebonden budget ten bedrage van € 11.000,68 is verleend niet geheel hebben plaatsgevonden. Het Zorgkantoor is derhalve op grond van artikel 2.5.6.12, vijfde lid, van de Regeling in samenhang met artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd om het aan appellante toegekende persoonsgebonden budget over 2004 op een lager bedrag vast te stellen.
    
    4.3.2. Ingevolge artikel 2.5.6.12, vijfde lid, van de Regeling is het Zorgkantoor gehouden om in de in die bepaling genoemde gevallen het persoonsgebonden budget op een lager bedrag vast te stellen. In artikel 4:46, tweede lid, van de Awb wordt evenwel in de daar genoemde gevallen, waaronder het geval dat de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, aan het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid toegekend om tot lagere vaststelling van een subsidie over te gaan. Nu in zoverre sprake is van strijd tussen deze bepalingen van de Awb en de - lagere - Regeling, mist artikel 2.5.6.12, vijfde lid, van de Regeling, voor zover daarin is bepaald dat het Zorgkantoor gehouden is tot lagere subsidievaststelling, verbindende kracht.
    
    4.3.3. Het Zorgkantoor dient de discretionaire bevoegdheid om de subsidie - in casu het persoonsgebonden budget - voor het jaar 2004 lager vast te stellen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. De Raad is niet gebleken dat het Zorgkantoor bij zijn beslissing om de subsidie voor het jaar 2004 lager vast te stellen de rechtstreeks betrokken belangen van appellante op enigerlei wijze in een belangenafweging heeft betrokken, nu van enige belangenafweging niet is gebleken.
    
    4.3.4. Het besluit van 26 september 2005, voor zover daarin de vaststelling van het persoonsgebonden budget over 2004 op € 5.472,92 is gehandhaafd kan gezien het vorenstaande wegens strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb geen stand houden.
    
    4.3.5. Dit betekent voorts dat aan het besluit tot verrekening van het over 2004 verleende persoonsgebonden budget ten bedrage van € 5.527,76 met de aan appellante over 2005 verschuldigde voorschotten de grondslag is komen te ontvallen. Het besluit van 26 september 2005, voor zover dat ziet op die verrekening, komt derhalve eveneens voor vernietiging in aanmerking.
    
    4.4. De rechtbank heeft dit niet onderkend zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het Zorgkantoor opdragen om met inachtneming van de uitspraak van de Raad een nieuw besluit op het bezwaar van appellante te nemen. Het Zorgkantoor zal daarbij een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb moeten maken. Hierbij dient het Zorgkantoor aandacht te besteden aan de door appellante gestelde trage afhandeling van de toekenning van het persoonsgebonden budget over 2004, aan de door appellante gestelde wachttijden in de zorg en aan het beroep dat appellante op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan.
    
    5. Ten overvloede overweegt de Raad het volgende.
    
    5.1. Ingevolge artikel 4:57 van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken. 
    
    5.2. Het Zorgkantoor is op grond van artikel 2.5.6.12, zevende lid, van de Regeling gehouden om het onverschuldigd betaalde bedrag van appellante terug te vorderen dan wel te verrekenen met de aan haar verschuldigde bedragen, terwijl ingevolge artikel 4:57 van de Awb sprake is van een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering. Artikel 2.5.6.12, zevende lid, van de Regeling, die van lagere orde is dan het voorschrift in de Awb, is in zoverre in strijd met artikel 4:57 Awb zodat artikel 2.5.6.12, zevende lid, van de Regeling, voor zover daarin de terugvordering van het aan de verzekerde onverschuldigd betaalde bedrag aan persoonsgebonden budget dan wel de verrekening daarvan met aan de verzekerde verschuldigde bedragen dwingend is bepaald, om die reden verbindende kracht mist.
    
    5.3. Het vorenstaande betekent dat het Zorgkantoor, indien het in het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot een lagere vaststelling van het aan appellante toegekende persoonsgebonden budget over 2004 zou komen, bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om het op grond van die lagere vaststelling aan appellante onverschuldigd betaalde bedrag van haar terug te vorderen dan wel te verrekenen met de aan haar verschuldigde bedragen, het geschreven en ongeschreven recht in aanmerking dient te nemen, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb vervatte verplichting tot belangenafweging.
    
    5.4. In het vorenstaande ligt besloten dat het Zorgkantoor bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar op grond van het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb zou kunnen uitkomen bij een vaststellings- c.q. verrekeningsbesluit, dat materieel neerkomt op een overheveling van in 2004 niet bestede subsidiebedragen naar het jaar 2005.
    
    6. Het verzoek van appellante om het Zorgkantoor te veroordelen tot vergoeding van wettelijke rente komt thans niet voor toewijzing in aanmerking, omdat nadere besluitvorming door het Zorgkantoor noodzakelijk is en de Raad onvoldoende inzicht heeft in de omvang van de door het besluit van 4 augustus 2005 mogelijk geleden (rente)schade. Het Zorgkantoor zal bij zijn nadere besluitvorming tevens aandacht kunnen besteden aan de vraag of en, zo ja, in hoeverre er termen zijn om (rente)schade te vergoeden.
    
    7. De Raad ziet ten slotte aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 322,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 26 september 2005;
      Bepaalt dat het Zorgkantoor een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt het Zorgkantoor in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      € 966,-- te betalen door OWM Agis Zorgverzekeringen u.a.;
      Bepaalt dat OWM Agis Zorgverzekeringen u.a. aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 142,-- vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en F.A.M. Stroink als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C.H.T.W. van Rooijen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2008.
    
    (get.) R.M. van Male.
    
    
    (get.) C.H.T.W. van Rooijen.
    
    
    IJ