ECLI:NL:RBLIM:2021:4943
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 19/1515
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2021
in de zaak tussen
[Naam 1] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J. Blom),
en
het dagelijks bestuur van de GGD Zuid Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. M.L.M. van de Laar).
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit), verzonden 26 november 2018, heeft verweerder eisers verzoek om 42 uren bij te schrijven in het urensysteem Intus afgewezen, omdat hier in de Collectieve arbeidsovereenkomst sector ambulancezorg (de Cao) of in andere wetgeving geen grondslag voor is, die verweerder daartoe verplicht.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2020. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met een ander beroep van eiser, geregistreerd onder zaaknummer AWB 19/59. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 2] , en [naam 3] .
Bij brief van 18 maart 2020 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) het onderzoek heropend en besloten beide zaken door te verwijzen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Het onderzoek ter zitting is vervolgens voortgezet op 19 januari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 2] en [naam 4] .
Na sluiting van het onderzoek zijn de gevoegde zaken gesplitst. In de beide beroepen zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
Overwegingen
1. Eiser is aangesteld bij verweerders organisatie in de functie van ambulancechauffeur bij de afdeling Acute Zorg.
2. Op 1 september 2018 is het Roosterreglement RAV Zuid-Limburg (het Roosterreglement) in werking getreden. In dit Roosterreglement (in onderdeel 3.3.2) is de Reserve 2 dienst (de R2) opgenomen, zijnde een aanvullende dienst naast de reeds bestaande reguliere reservedienst. De R2 wordt volgens het Roosterreglement alleen ingezet voor de opvang van ziekte en andere verstoringen, die niet eerder of op een andere manier opgelost kunnen worden. Verder is in het Roosterreglement bepaald dat in het geval de R2 niet wordt ingevuld de medewerker een vergoeding van 25% van de reguliere 8-uurs dienst ontvangt. Bij een omzetting naar een dienst, ontvangt de medewerker (naast zijn loon) een vergoeding van 25% over het dagloon. Het verschil tussen de R2 en de reguliere reservedienst is dat deze laatste ingevuld moet worden, terwijl bij de R2 deze verplichting niet bestaat. Een medewerker hoort dan op de dag zelf of hij een R2-dienst moet draaien of niet.
3. Eiser heeft op 10 november 2018 bezwaar gemaakt tegen de R2. Volgens eiser heeft hij in 2018 zeven keer een R2 onbenut ontvangen, waardoor hij 42 uur (7 x 6 uur) tekort komt in het jaarurensysteem Intus. Eiser heeft in dit verband aangegeven dat hij bij het niet vervullen van de R2, maar 2 uur vergoed krijgt (25% van 8 uur) en dus 6 uur aan vergoeding misloopt. Eiser stelt zich op het standpunt dat de R2 niet conform de Cao is. Eiser beroept zich op de omschrijving van de reservedienst in de Cao, die een arbeidstijd kent van 8 uur. Eiser heeft verweerder verzocht de hiervoor genoemde 42 uur bij te schrijven in het jaarurensysteem Intus.
4. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.
5. Bij voornoemd besluit heeft verweerder tevens een beslissing genomen ten aanzien van eisers bezwaar gericht tegen onderdeel 3.3.2 van het Roosterreglement. Dit reglement is volgens verweerder aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift en het bezwaar daartegen is op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in samenhang gelezen met artikel 7:1 van de Awb (kennelijk) niet-ontvankelijk, nu tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar respectievelijk beroep kan worden ingesteld. Tegen dit onderdeel van het besluit heeft eiser beroep ingesteld bij deze rechtbank, bekend onder zaaknummer AWB 19/59.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften van 10 april 2019, ongegrond verklaard. De Cao is volgens verweerder geen “echte” Cao in de zin van de Wet op de Cao, maar een ambtelijke (eenzijdig vastgestelde) rechtspositieregeling. De Wet op de Cao geldt naar de mening van verweerder dan ook niet. Het Roosterreglement kan volgens verweerder dienen als grondslag voor het besluit. Als al getoetst kan worden aan het Roosterreglement dan is terughoudendheid geboden, omdat dit reglement een algemeen verbindend voorschrift is. Verweerder wijst er voorts op dat de ondernemingsraad heeft ingestemd met het Roosterreglement en dus ook met de R2. Verder ziet verweerder niet dat eiser nadeel en/of schade heeft geleden dan wel zal gaan lijden door de invoering van de R2.
7. Eiser heeft zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het Roosterreglement niet als grondslag kan dienen voor het bestreden besluit. Verder doet de instemming van de ondernemingsraad met het Roosterreglement volgens eiser niet af aan het feit dat de R2 in strijd is met de Cao en als gevolg daarvan buiten toepassing moet blijven. Volgens eiser is – gelet op het standaardkarakter van de Cao – het niet mogelijk om andere diensten in te voeren dan de diensten, die genoemd zijn in de Cao, te weten de reservedienst, de aanwezigheidsdienst en de bereikbaarheidsdienst. Verweerder doet dit volgens eiser wel door met de R2 een combinatie te maken tussen de reservedienst en de bereikbaarheidsdienst. Bij de R2 vergoedt verweerder slechts 25% en niet meer dan dat, als de dienst niet wordt ingevuld. Dit is volgens eiser een rechtstreekse inbreuk op het principe van de reservedienst in de Cao. Eiser heeft aangevoerd dat hij bij het niet vervullen van de R2 een vergoeding misloopt ter hoogte van het verschil tussen de vergoeding van de R2 (2 uur) en de reservedienst (8 uur), te weten 6 uur. Volgens eiser heeft hij in dat geval recht op loondoorbetaling of bijschrijving van de gemiste uren in het jaarurensysteem. Eiser heeft uitgerekend dat hij in 2018 in totaal 42 uur (7 dagen x 6 uur) heeft gemist. Eiser stelt zich op het standpunt dat door de introductie van een niet door de Cao erkende dienst de aanspraak op 8 uur loondoorbetaling wel ontstaat. Eiser had immers aanspraak op 8 uur loondoorbetaling gehad als hij was ingeroosterd op basis van een reguliere reservedienst.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat er ook andere nadelen verbonden zijn aan het invoeren van de R2, zoals de in de Cao genoemde uitgangspunten van gezond roosteren en streven naar voldoende herstel.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. Eiser heeft  verweerder verzocht om 42 uur bij te schrijven in het jaarurensysteem Intus vanwege het feit dat zeven maal de aan eiser opgelegde R2 niet is ingevuld in 2018. De reden hiervoor is dat volgens eiser de R2 in strijd is met de Cao en derhalve buiten toepassing dient te blijven, en dientengevolge alle acht uur van een niet ingevulde R2 en niet slechts twee uur in beschouwing moeten worden genomen.  De rechtbank merkt voor alle duidelijkheid nog op dat het in dit beroep enkel gaat over eisers gemiste uren vanwege het niet opvullen van de R2-dienst over het jaar 2018; het verlies aan uren over het jaar 2019 ligt hier niet voor.
10. Verweerder heeft gesteld dat per 1 januari 2011 de Cao in werking is getreden ter vervanging van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en uitwerkingsovereenkomst voor de sector gemeenten (CAR/UWO), op hoofdstuk 8 (ontslag) en hoofdstuk 16 (disciplinaire straffen) na, die wel van toepassing zijn gebleven. De Cao geldt als rechtspositieregeling voor alle publieke (maar ook private) ambulancediensten en hun medewerkers. Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder naar voren gebracht dat de rechtspositieregeling eenzijdig is vastgesteld. Deze rechtspositieregeling mag volgens verweerder dan ook eenzijdig worden veranderd. Dit is feitelijk gebeurd, aldus verweerder, met de invoering van de R2 in het Roosterreglement. Verweerder heeft voorts ter zitting aangevoerd dat hij niet gelimiteerd gebonden is aan de Cao en dat niet alle diensten vastliggen in de Cao. De R2 dient te worden gezien als een bijzondere vorm van de reservedienst, aldus verweerder.
11. De rechtbank stelt vast dat de Cao is aangegaan door Ambulancezorg Nederland van werkgeverszijde en FNV Zorg & Welzijn en CNV Zorg & Welzijn van werknemerszijde. De Cao, zoals die gold ten tijde hier in geding (in 2018), is vervolgens door verweerders organisatie vastgesteld als rechtspositionele regeling en van toepassing verklaard op het onder hem vallende ambulancepersoneel. Dit blijkt uit de door verweerder ter zitting overgelegde acceptatieverklaring van 15 februari 2016. In deze verklaring is uitdrukkelijk vermeld dat de arbeidsvoorwaarden in de hele ambulancesector gelijk blijven voor zowel publieke als private werknemers.
12. De rechtbank stelt voorts vast dat de R2 niet is opgenomen in de Cao en ziet zich in deze procedure derhalve gesteld voor de vraag of de R2 niettemin past binnen de Cao.
12. 1. De rechtbank is van oordeel dat de R2 niet kan worden gezien als een verbijzondering van de reservedienst als voorzien in artikel 6.8 van de Cao. De reservedienst wordt daarin immers omschreven als arbeidstijd die in het (basis)dienstrooster wordt opgenomen. Minimaal vier kalenderdagen wordt van tevoren bekendgemaakt welke bestaande dienst uit het dienstrooster het betreft, bij gebreke waarvan de werkgever een vergoeding van 25% van het dagloon is verschuldigd. De reguliere reservedienst wordt altijd vervuld en bedraagt acht uur.  De R2 daarentegen is blijkens het Roosterreglement en de door verweerder gegeven toelichting een aanvullende dienst, naast de reguliere reservedienst, van twee uur en vormt daarmee als het ware een opstap naar een reguliere dienst.
12.2.
De R2 is evenmin te beschouwen als een verbijzondering van de in de artikel 6.10 van de Cao genoemde bereikbaarheidsdienst, zo blijkt uit de tekst van  deze bepaling. Daarin is onder meer bepaald dat het personeel op oproep beschikbaar moet zijn voor ten hoogste 24 uur, deze diensten niet kunnen plaatsvinden op maandag tot en met vrijdag tussen 08.00 en 17.00 uur, welke beperking niet geldt op feestdagen en een vergoeding wordt toegekend conform artikel 4.12. Dit artikel kent een toeslag toe voor de verrichte bereikbaarheidsdiensten.
12.3.
Nu niet gebleken is van overige diensten in de Cao die mogelijk aansluiting voor de R2 kunnen bieden, is de rechtbank van oordeel dat de R2 niet past binnen de kaders van de Cao.
13.	Gelet hierop dient zich de vraag aan of de Cao ruimte biedt voor afwijking. Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend.
13.1.
Artikel 1.4 van de Cao bepaalt immers dat de bepalingen in deze Cao een standaardkarakter hebben. Dit betekent dat niet van de Cao-bepalingen kan worden afgeweken, tenzij in de betreffende bepaling anders is geregeld, of aanvullende arbeidsvoorwaarden overeen gekomen kunnen worden. Van dit laatste blijkt voor zover het de in de Cao opgenomen diensten betreft, niet.
14.	Vervolgens dient de rechtbank te boordelen of dit verbod tot afwijking ook voor verweerder als werkgever in de publieke dienst geldt.
14.1.
Anders dan door verweerder betoogd is de rechtbank van oordeel dat het standaardkarakter van de Cao in artikel 1.4 voornoemd ook doorwerkt in de rechtsverhouding tussen verweerder en het ambulancepersoneel, zoals eiser, dat werkzaam is bij de publieke ambulancediensten.
14.2.
Publiek werkgeverschap brengt weliswaar in beginsel de bevoegdheid mee tot eenzijdige wijziging van de rechtspositie van de ambtenaar, maar in dit geval is verweerder daarbij wel degelijk gebonden aan de inhoud van de Cao, gelet op hetgeen uitdrukkelijk is bepaald in de acceptatieverklaring, genoemd onder 11, namelijk dat de arbeidsvoorwaarden voor de gehele ambulancesector gelijk blijven voor zowel publieke als private werknemers. In dit verband acht de rechtbank het bepaalde in artikel 13.2 van de Cao van belang waarin staat dat de werkgever toestemming aan de Cao-partijen dient te vragen om af te wijken van een of meerdere bepalingen van de Cao. Verweerder heeft dat met de introductie van de R2 niet gedaan en aldus in strijd gehandeld met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, dat meebrengt dat eiser erop mocht vertrouwen dat er geen wijziging in zijn rechtspositie zou plaatsvinden, dan nadat daarover in het kader van overleg tussen de Cao-partijen een akkoord zou zijn bereikt.
14.3
De enkele gevraagde en verkregen instemming van de ondernemingsraad acht de rechtbank onvoldoende. De rechtbank wijst op het addendum van 4 juni 2018 waarbij (wel) een tussentijdse wijziging van de Cao, per 1 juli 2018, heeft plaats gevonden met de bij de totstandkoming van de Cao betrokken partijen. In het addendum is onder meer opgenomen dat er in 2019 aandacht komt voor en onderzoek naar nieuwe manieren van roosteren. Ook is aangegeven dat partijen hebben bevestigd dat het nu al mogelijk is in overleg tussen werkgever en de ondernemingsraad nieuwe vormen van roosteren toe te passen met inachtneming van het paraatheidsrooster en binnen de kaders van de Cao. Van dit laatste is, zo blijkt uit het hiervoor onder 12 overwogene,  met het creëren van de R2 geen sprake.
15. Gezien het vorenstaande, komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
16. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit is dan ook gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank verweerder opdragen aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 174,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.T. Coenegracht (voorzitter), en mr. M.A.H. Span-Henkens en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2021.
griffier	rechter/voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 juni 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.