ECLI:NL:RVS:2007:BB5851, Raad van State, 17-10-2007, 200602992/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Deurne, het bestemmingsplan "Zuidelijke omleiding Deurne" vastgesteld.

200602992/1.
      Datum uitspraak: 17 oktober 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o.", gevestigd te Deurne,
      3.    [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    [appellanten sub 4], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Deurne, het bestemmingsplan "Zuidelijke omleiding Deurne" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 juni 2004, no. 970407, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 8 juni 2004 bij uitspraak van 31 augustus 2005, zaak no. 200406325/1, geheel vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 maart 2006, kenmerk 970407,  opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 19 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 april 2006, de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o." (hierna: stichting De Stulp) bij brief van 10 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2006, [appellanten sub 3] bij brief van 12 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 mei 2006, en [appellanten sub 4] bij brief van 18 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 mei 2006. [appellanten sub 4] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 4 september 2006.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en het gemeentebestuur van Deurne. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2007, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. A. Vinkenborg, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, stichting De Stulp, vertegenwoordigd door de voorzitter van de stichting, [appellanten sub 3], bij monde van [appellant], en [appellanten sub 4], vertegenwoordigd door mr. E.M.J.J. Houben, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de gemeenteraad van Deurne, vertegenwoordigd door mr. M. Jochem, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2.    A. van Zundert-Maas, mede-indiener van het beroepschrift van [appellanten sub 3], heeft geen zienswijze tegen het ontwerp-plan ingebracht bij de gemeenteraad. Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, door degene die tegen het ontwerp-plan tijdig een zienswijze bij de gemeenteraad heeft ingebracht. Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen. Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Het beroep van [appellanten sub 3] is dan ook niet-ontvankelijk voor zover dit is ingediend door [appellant].
    
    Toetsingskader
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.4.    Stichting De Stulp en [appellanten sub 3] stellen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voordat verweerder opnieuw over de goedkeuring van het plan besliste.
    
        Uit de stukken is gebleken dat appellanten voorafgaand aan het besluit van 8 juni 2004 van verweerder overeenkomstig artikel 27 van de WRO in de gelegenheid zijn gesteld hun bedenkingen in te dienen en tijdens een hoorzitting nader toe te lichten.
    
        In artikel 27, derde lid, van de WRO is niet een algemene verplichting opgenomen om, na vernietiging van de eerdere beslissing omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan, opnieuw de gelegenheid te bieden tot het geven van een nadere mondelinge toelichting op de schriftelijk ingediende bedenkingen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling hebben appellanten in voldoende mate hun bedenkingen kunnen toelichten. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verweerder volledig bekend met de in een eerder stadium aangevoerde ruimtelijk relevante bedenkingen van appellanten. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten appellanten de mogelijkheid te bieden hun bedenkingen opnieuw nader toe te lichten. Daarbij neemt zij in aanmerking dat zich na het besluit van verweerder van 8 juni 2004 geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die verweerder met het oog op een zorgvuldige besluitvorming noopten tot het bieden van een zodanige mogelijkheid. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder in dit geval een besluit heeft kunnen nemen zonder een nieuwe hoorzitting te houden.
    
    Het standpunt van [appellanten sub 1], stichting De Stulp, [appellanten sub 3], en [appellanten sub 4]
    
    2.5.    Appellanten stellen zich, samengevat weergegeven, op het standpunt dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het bestemmingsplan heeft verleend, nu dit plan in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005). Volgens appellanten zijn in het luchtkwaliteitsonderzoek ten onrechte maatregelen betrokken waarvan onzeker is of deze kunnen worden uitgevoerd. De toepassing van de zogenoemde saldobenadering is onvoldoende gemotiveerd en onjuist, aldus appellanten. Zij vrezen voor een aantasting van het woon- en leefklimaat door onder meer overlast van uitlaatgassen als gevolg van de aanleg van de weg die het plan mogelijk maakt.
    
        Appellanten stellen voorts dat het plan niet zal worden uitgevoerd. Zij wijzen er daartoe op dat de gemeenteraad van Deurne inmiddels een nieuwe procedure is gestart, waarbij alternatieve tracés voor de te realiseren verbindingsweg worden onderzocht teneinde een definitieve keuze voor een tracé te maken.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.6.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Daartoe stelt hij zich ten aanzien van de luchtkwaliteit op het standpunt dat het rapport "Aanvullend onderzoek luchtkwaliteit Zuidelijke omleiding" voldoende inzicht geeft in de verkeersintensiteiten en dat daaruit blijkt dat bij de realisatie van het plan aan de eisen van het Blk 2005 kan worden voldaan. Met de conclusies in het onderzoek ten aanzien van de zogenoemde saldobenadering, stemt verweerder in. Gelet daarop concludeert hij dat het bestemmingsplan vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit aanvaardbaar is.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    Het plan maakt de aanleg van de Zuidelijke omleiding, als onderdeel van de hoofdwegenstructuur van Deurne, mogelijk. Hiertoe worden de bestaande wegen Vloeieindseweg, Vloeieindsedreef, St. Jozefstraat en Theo van Doesburgstraat gereconstrueerd.
    
    2.7.2.    In artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 is bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit de grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht moeten nemen. In het tweede lid van dit artikel is onder meer het besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan aangewezen als bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid.
    
        In artikel 7, derde lid, van het Blk 2005 is bepaald dat bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede kunnen uitoefenen indien:
    
    a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
    
    b.  bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
        Ingevolge artikel 7, vierde lid, van het Blk 2005 kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van het derde lid. Een dergelijke regeling was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet vastgesteld.
    
    2.7.3.    Ingevolge artikel 20 van het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden:
    
    a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.7.4.    In het rapport van Goudappel Coffeng "Aanvullend onderzoek luchtkwaliteit Zuidelijke omleiding", van 22 december 2005, is, voor zover thans van belang, vermeld dat de verkeersberekeningen voor 2010 de invoergegevens vormen voor de luchtkwaliteitsberekeningen, waarbij gebruik is gemaakt van het CAR-II-model versie 4.0.. In het rapport zijn drie varianten onderscheiden. Variant 1 betreft de toekomstige wegenstructuur met de Zuidelijke omleiding en de uitvoering van het huidige verkeersbeleid, waarbij het afwaarderen van de Vlierdenseweg-Stationsstraat van 50 naar 30 km/h een grote rol speelt. Variant 2 betreft de toekomstige theoretische situatie met een maximale belasting van autoverkeer van 6.100 mvt/et, conform het bestemmingsplan. Variant 3 is een wijziging van variant 1, in zoverre dat er een verbod is voor doorgaand vrachtverkeer op de route rond het centrum.
    
        In het rapport is voorts vermeld dat in de huidige en toekomstige situatie voor alle varianten wordt voldaan aan de normen voor de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). In 2010 wordt echter op alle meetpunten de norm voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) overschreden, zowel in de autonome situatie als na verwezenlijking van het plan. Het aantal dagen waarop voornoemde norm wordt overschreden varieert van 51 tot 70 voor de varianten 1, 2 en 3. Ten aanzien van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) levert variant 3 een extra winst op ten opzichte van variant 1. Variant 2 is niet met het verkeersmodel berekend en kan derhalve niet op alle meetpunten worden getoetst. Bij verwezenlijking van het plan overeenkomstig deze variant zal naar verwachting de luchtkwaliteit langs de voorziene Zuidelijke omleiding ten opzichte van de autonome situatie in 2010 slechter zijn door het grotere aanbod (vracht)verkeer.
    
        In het rapport is als conclusie vermeld dat de voorziene Zuidelijke omleiding geen negatieve gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit en de leefbaarheid als totaal, doordat juist daar waar de omleiding negatieve gevolgen heeft, minder mensen wonen in de directe omgeving van de weg.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    De Afdeling stelt vast dat de berekeningen betreffende de luchtkwaliteit in het rapport van Goudappel Coffeng, zoals weergegeven in overweging 2.7.4., niet enkel betrekking hebben op de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, maar dat de berekeningen betreffende varianten 1 en 3 ook rekening houden met het treffen van mogelijke verkeersmaatregelen. Ter zitting heeft de gemeenteraad van Deurne evenwel medegedeeld dat onzeker is of de verkeersmaatregelen zullen worden genomen en of dit in samenhang met de verwezenlijking van het plan zal gebeuren.
    
        Gelet op deze gegevens overweegt de Afdeling dat verweerder er ten tijde van het nemen van zijn besluit dan ook niet vanuit mocht gaan dat de verkeersmaatregelen zoals opgenomen in variant 1 en variant 3 genomen zullen worden. Aan de hand van voornoemde varianten kan derhalve niet worden vastgesteld of bij de verwezenlijking van het plan aan de eisen van het Blk 2005 kan worden voldaan. Nu niet in geschil is dat bij de verwezenlijking van het plan conform variant 2 de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10), zoals deze ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold, op alle meetpunten vaker dan vijfendertig maal per jaar wordt overschreden en vaker zal worden overschreden dan in de autonome situatie, heeft verweerder voor de drie varianten zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit aanvaardbaar is.
    
        Voor zover de gemeenteraad van Deurne stelt dat het rapport betreffende de luchtkwaliteit, met betrekking tot de varianten 1 en 3, is gebaseerd op de saldobenadering zoals opgenomen in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005, overweegt de Afdeling nog dat bedoeld rapport geen inzicht geeft in de concentraties zwevende deeltjes (PM10) ter plaatse van de verslechtering en de verbetering die daar tegenover wordt gesteld, noch in de oppervlakte van het gebied waarvoor een overschrijding is vastgesteld en het gebied waarop de verbetering betrekking heeft.
    
        In de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2006, in zaak no. 200504616/1 zijn de voorwaarden waaraan saldering moet voldoen uiteengezet. Gelet hierop kan aan de hand van het rapport van Goudappel Coffeng niet worden beoordeeld of de luchtkwaliteitsgevolgen ten aanzien van de grenswaarden voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) kunnen worden aangemerkt als een per saldo verbetering van de luchtkwaliteit als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005. In zoverre is het besluit van verweerder van 21 maart 2006 op onzorgvuldige wijze voorbereid en genomen. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot de luchtkwaliteit treft dan ook doel.
    
    2.9.    Ten aanzien van het betoog van appellanten betreffende de verwezenlijking van het plan, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in 2006, reeds voordat het bestreden besluit door verweerder is genomen, door het gemeentebestuur van Deurne een nieuwe procedure is gestart om verschillende tracés, meer zuidelijk gelegen dan het tracé van de Zuidelijke omleiding, in beeld te brengen om tot een beter afgewogen keuze te kunnen komen over het tracé van de te realiseren weg en om het maatschappelijk draagvlak te creëren dat tot dan toe ontbrak. Verweerder heeft deze feiten niet betrokken bij zijn beoordeling of voldoende zeker is dat het plan binnen de planperiode zal worden verwezenlijkt. Gelet hierop is het bestreden besluit ook in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
        In het kader van deze procedure heeft het gemeentebestuur van Deurne, bij brief van 26 juli 2007, de "Tracéstudie Zuidelijke Omlegging Deurne", van 30 mei 2007, overgelegd. Eén van de zeven tracés in deze studie is de Zuidelijke omleiding zoals die in het thans in geding zijnde bestemmingsplan is opgenomen. De gemeenteraad heeft ter zitting verklaard dat niet zeker is of het bestemmingsplan dat thans voorligt, zal worden verwezenlijkt, omdat dit afhankelijk is van de uitkomst van de procedure omtrent voornoemde tracéstudie. Ter zitting heeft de gemeenteraad voorts medegedeeld dat het niet de verwachting is dat de voorkeur uitgaat naar het onderhavige tracé en dat niet duidelijk is wanneer voornoemde procedure zal zijn afgerond.
    
        Gelet op deze omstandigheden acht de Afdeling onvoldoende zeker dat de in het plan opgenomen bestemmingen binnen de planperiode zullen worden verwezenlijkt en kan niet in redelijkheid worden gesteld dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.10.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd. Uit overweging 2.9. volgt voorts dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plan. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.11.    Verweerder dient ten aanzien van [appellanten sub 1], de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o.", [appellanten sub 3] en [appellanten sub 4] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellanten sub 3], voor zover dat is ingediend door [appellant], niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o.", [appellanten sub 3], en [appellanten sub 4] gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 21 maart 2006, kenmerk 970407;
    
    IV.    onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan "Zuidelijke omleiding Deurne";
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,33 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en drieëndertig cent), voor een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan hen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o." in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 38,33 (zegge: achtendertig euro en drieëndertig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o." onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 38,33 (zegge: achtendertig euro en drieëndertig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 3] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,33 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en drieëndertig cent), voor een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 4] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) ieder voor [appellanten sub 1], [appellanten sub 3] en [appellanten sub 4], en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor de stichting "Stichting De Stulp voor het behoud van Cultuurhistorische elementen in Deurne e.o." vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Vogel-Carprieaux
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
    
    458