ECLI:NL:RVS:2021:1388
Raad van State — Uitspraak 


201905656/1/R2.
Datum uitspraak: 30 juni 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.       [appellant sub 1], wonend te Wijlre, gemeente Gulpen-Wittem,
2.       [appellant sub 2], wonend te Wijlre, gemeente Gulpen-Wittem,
3.       [appellant sub 3], wonend te Wijlre, gemeente Gulpen-Wittem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 juli 2019 in zaken nrs. 19/1443 en 19/1492 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2],
[appellant sub 3]
en
het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] om handhaving ten aanzien van de IJsboerderij aan de Klapstraat 2 in Wijlre deels afgewezen en deels toegewezen.
Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college het door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 15 augustus 2018 gedeeltelijk herroepen. Bij afzonderlijk besluit van 24 april 2019 heeft het college [appellant sub 1] gelast het terras terug te brengen naar maximaal 150 m2 en qua situering in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan en de caravan van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij uitspraak van 4 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat ziet op de last tot het aanpassen van het terras, het besluit van 24 april 2019 in zoverre vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat ziet op de afwijzing van het verzoek om handhaving, de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten voor zover dat ziet op afwijzing van het verzoek om handhaving tegen de geboden mogelijkheden voor (besloten) groepsbezoek en voor het houden van verjaardagsfeestjes en babyshowers en dergelijke en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met betrekking tot het verstrekken van buffetten, high tea’s en high wines. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college, [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen.
[appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben daartegen zienswijzen naar voren gebracht.
Het college en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W. Graafland, rechtsbijstandverlener, en vergezeld door [gemachtigde], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door drs. S.A.N. Geerling, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat [NAAM], en vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Haagmans en M. Meertens, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       [appellant sub 1] woont op het perceel aan de Klapstraat 2 in Wijlre, waar hij tevens een horecagelegenheid in de vorm van een ijsboerderij exploiteert. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] wonen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Wijlre, in de nabijheid van de horecagelegenheid. Zij hebben het college bij brief van 1 mei 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen diverse overtredingen op het perceel, waaronder het aanbieden van high tea’s, high wines en (boerenbrunch)buffetten, het ontvangen van groepen voor feesten en partijen, de omvang van het terras en het stallen van een caravan op de parkeerplaats in strijd met het bestemmingsplan. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving hebben gemeenteambtenaren controles uitgevoerd. Bij het besluit van 15 augustus 2018 heeft het college het verzoek om handhaving toegewezen voor zover het betreft het aanbieden van boerenbrunchbuffetten, de omvang van het terras en de aanwezigheid van de caravan op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 te Wijlre". Voor het overige heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen. Het college heeft [appellant sub 1] vervolgens een kennisgevingsbrief gestuurd en hem verzocht voornoemde overtredingen te beëindigen. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben tegen het besluit van 15 augustus 2018 bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar bij het besluit van 24 april 2019 onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften gegrond verklaard, voor zover het bij het besluit van 15 augustus 2018 weliswaar het handhavingsverzoek gedeeltelijk heeft toegewezen, maar voor de betreffende onderdelen van het verzoek nog niet tot een gemotiveerde beslissing is gekomen. Het college heeft vervolgens bij afzonderlijk besluit van 24 april 2019 [appellant sub 1] gelast ervoor te zorgen dat het terras wordt teruggebracht naar maximaal 150 m2 en qua situering in overeenstemming wordt gebracht met het bestemmingsplan en de caravan van voornoemd perceel te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant sub 3], [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 24 april 2019.
Aangevallen uitspraak
2.       Wat de last over het terras betreft heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat het college terecht is uitgegaan van een maximumoppervlakte van het terras van 150 m2. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat alleen het gedeelte van de (vlonder- en klinker)verharding dat met (tuin)meubilair is ingericht, tot het terras kan worden gerekend. Aangezien het college de gehele vlonder en klinkerverharding tot het terras heeft gerekend, ook het gedeelte waar geen tafels en stoelen staan, is de last volgens de rechtbank onterecht opgelegd. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen en ten behoeve daarvan onderzoek te doen naar de feitelijke grootte en situering van het terras.
Wat de last over de caravan betreft heeft de rechtbank overwogen dat het gedurende langere tijd stallen van een caravan niet kan worden aangemerkt als parkeren maar als een vorm van opslag moet worden beschouwd. Volgens de rechtbank dient de caravan voor privégebruik van de bewoners van de bedrijfswoning bij de horecagelegenheid en niet voor horecadoeleinden. Gebruik voor privédoeleinden van het als parkeerterrein voor de horecagelegenheid aangewezen gedeelte is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd is hiertegen handhavend op te treden.
De rechtbank heeft het besluit waarin het verzoek om handhaving wat betreft feesten en partijen en de gerechten die worden aangeboden is afgewezen, vernietigd, omdat het college in dat besluit niet is ingegaan op de gronden van het bezwaar die zien op de afwijzing van het verzoek om handhaving. De rechtbank is vervolgens inhoudelijk ingegaan op de beroepsgronden. Over feesten en partijen heeft zij overwogen dat het college het handhavingsverzoek op dit onderdeel terecht heeft afgewezen. Volgens de rechtbank is het niet van belang met welk doel bezoekers komen, of er groepen worden ontvangen en of de horecagelegenheid voor een ieder geopend is of alleen voor een besloten groep, zolang de horecagelegenheid zich houdt aan de regels van het bestemmingsplan. Over buffetten, high tea’s en high wines heeft de rechtbank overwogen dat deze in beginsel zijn toegestaan, mits deze niet bestaan uit maaltijden en mits ofwel daarbij in hoofdzaak ijs wordt geserveerd, ofwel deze ondergeschikt blijven aan de verstrekking van ijs. De rechtbank heeft het college opgedragen wat betreft het verstrekken van buffetten, high tea’s en high wines een nieuw besluit te nemen en daarvoor nader onderzoek te doen naar het aanbod in de horecagelegenheid.
3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep van [appellant sub 1]
Terras
4.       [appellant sub 1] heeft zijn hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omvang van het terras maximaal 150 m2 mag zijn, op de zitting ingetrokken.
Caravan
5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de caravan. Volgens [appellant sub 1] is sprake van parkeren, hetgeen ingevolge de planregels is toegestaan. Bovendien is op het perceel een bedrijfswoning toegestaan en maakt het bestemmingsplan geen onderscheid tussen parkeren ten behoeve van een bedrijfswoning en parkeren ten behoeve van de horeca. Het parkeerterrein kan dus ook worden gebruikt ten behoeve van de gebruikers van de bedrijfswoning die bij de horecabestemming hoort, aldus [appellant sub 1]. Hij verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1239), waaruit volgens hem kan worden afgeleid dat de plaatsing van een camper op een perceel als parkeren kan worden aangemerkt. Indien de stalling van de caravan als opslag moet worden beschouwd, betoogt [appellant sub 1] dat het gebruik als opslag ingevolge artikel 3.5.1, onder g, van de planregels is toegestaan.
5.1.    Het college heeft tijdens controles op 12 juni 2018, 18 juli 2018, 23 augustus 2018 en 10 april 2019 geconstateerd dat de caravan staat gestald op de parkeerplaats op het perceel, waarop de aanduiding "parkeerterrein" rust. Het heeft zich in het besluit van 24 april 2019 op het standpunt gesteld dat op de gronden met die aanduiding alleen mag worden geparkeerd, waaronder het college, zo heeft het op de zitting toegelicht, in het geval van een caravan, in aansluiting op de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Gulpen-Wittem, kortdurende stalling gedurende maximaal drie achtereenvolgende dagen verstaat. Het semipermanent stallen van een caravan kan volgens het college niet als parkeren worden aangemerkt, maar moet als een vorm van opslag worden beschouwd. Opslag is volgens het college gelet op artikel 3.5.1, onder g van de planregels niet toegestaan op het perceel, tenzij die opslag inherent is aan het toegelaten gebruik. Het stallen van een caravan is volgens het college echter niet inherent aan het gebruik van de grond als parkeerterrein ten behoeve van de horecabestemming.
5.2.    Het perceel heeft ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming "Horeca". De gronden op het perceel waar zich de parkeerplaats bevindt hebben op de verbeelding de aanduiding "parkeerterrein". Een parkeerterrein is in artikel 1.47 van de planregels gedefinieerd als terrein, bestemd voor het parkeren van voertuigen. Ingevolge artikel 3.1, onder d, van de planregels mag parkeren uitsluitend ter plaatse van die aanduiding plaatsvinden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat parkeren uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein", niet betekent dat ter plaatse van die aanduiding uitsluitend mag worden geparkeerd. Dat volgt niet uit de planregels. Dit betekent dat ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein" niet alleen mag worden geparkeerd, maar dat ook het overige gebruik dat algemeen binnen de horecabestemming is toegestaan, mag plaatsvinden. In dit geval is daarbij van belang dat in artikel 3.5.1 van de planregels is bepaald dat gebruik van gronden voor opslagdoeleinden, anders dan inherent aan het toegelaten gebruik, in strijd is met het bestemmingsplan.
De planregels bevatten geen definitie van de begrippen "parkeren" en "opslag" of "opslagdoeleinden". De toelichting bij de planregels geeft ook geen nadere onderbouwing. De Afdeling acht de uitleg die het college in dit geval aan deze begrippen heeft gegeven, namelijk dat alleen het kortdurend stallen van een caravan als parkeren kan worden aangemerkt en dat het langdurig stallen daarvan niet onder parkeren valt maar, gelet op het semipermanente karakter ervan, moet worden beschouwd als een vorm van opslag, niet onjuist. In dit opzicht verschilt deze zaak van de zaak die heeft geleid tot de door [appellant sub 1] genoemde uitspraak van 10 mei 2017, reeds omdat in die zaak enkel sprake was van het kortdurend stallen van een camper op een oprit bij een woning. Uit die uitspraak kan dus niet worden afgeleid dat ook het langdurig stallen van een caravan een vorm van parkeren is. Nu het college het langdurig stallen van de caravan op het perceel terecht als opslag heeft aangemerkt, is dit gelet op artikel 3.5.1 van de planregels alleen dan toegestaan, indien dit inherent is aan het toegelaten gebruik. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarvan geen sprake is. De rechtbank heeft hiertoe terecht van belang geacht dat het gehele perceel een horecabestemming heeft en dat de stalling van de caravan, die voor privégebruik van de bewoners dient, niet inherent is aan het toegelaten gebruik voor horeca. Dat op het perceel ook een bedrijfswoning aanwezig is, maakt het voorgaande niet anders, reeds omdat de stalling van een caravan naar het oordeel van de Afdeling ook niet inherent is aan het gebruik van de bedrijfswoning. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de langdurige stalling van de caravan op het perceel.
Het betoog slaagt niet.
6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, aangezien stalling van de caravan volgens hem wel is toegestaan op de naastgelegen percelen 185 en 186, die een woonbestemming hebben.
7.1.    De opgelegde last heeft betrekking op de aanwezigheid van de caravan op het perceel aan de Klapstraat 2. Dat de caravan mogelijk wel mag worden gestald op de naastgelegen percelen, wat daar ook van zij, heeft niet tot gevolg dat sprake is van concreet zicht op legalisatie van de op het perceel aan de Klapstraat 2 geconstateerde overtreding. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is.
Het betoog slaagt niet.
8.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn vrees dat de last ook betrekking heeft op toekomstige kortdurende plaatsing van de caravan op het perceel ongegrond is, omdat het college heeft toegezegd niet te zullen handhaven als de caravan gedurende maximaal drie dagen achtereen op het perceel wordt gestald. De last ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de caravan, zodat ook tegen kortdurende plaatsing handhavend kan worden opgetreden, aldus [appellant sub 1]. De last is daarom te verstrekkend.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, onder 6.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de last zoals opgenomen in het besluit van 24 april 2019 te verstrekkend is. Aan de last ligt ten grondslag dat de caravan in strijd met artikel 3.5.1, onder g, van de planregels op het perceel is opgeslagen. Die overtreding kan worden beëindigd door het verwijderen en het verwijderd houden van de caravan. De omstandigheid dat het volgens het college wel is toegestaan om de caravan gedurende maximaal drie dagen op het perceel te parkeren laat dit oordeel onverlet. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Aangeboden gerechten
9.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar hetgeen in de horecagelegenheid wordt aangeboden. Volgens [appellant sub 1] moet degene die om handhaving verzoekt aantonen dat sprake is van een overtreding en dat is door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] onvoldoende gedaan. Volgens [appellant sub 1] had het college het verzoek op dit punt dan ook moeten afwijzen omdat het onvoldoende concreet is.
9.1.    [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben in hun verzoek om handhaving van 1 mei 2018 gewezen op de high tea’s, high wines en buffetten die volgens hen in strijd met het bestemmingsplan door de ijsboerderij worden aangeboden. Naar het oordeel van de Afdeling is dit verzoek voldoende concreet geformuleerd. Het is niet aan degene die om handhaving verzoekt om aan te tonen dat sprake is van een overtreding. Dat is de taak van het bestuursorgaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het handhavingsverzoek op dit punt had moeten afwijzen om de enkele reden dat het verzoek niet concreet genoeg is.
Het betoog slaagt niet.
Hoger beroep van [appellant sub 3] en [appellant sub 2]
10.     [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het handhavingsverzoek wat betreft feesten en partijen terecht heeft afgewezen. Zij voeren hiertoe aan dat het houden van feesten en partijen in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de nadruk daarbij niet ligt op het verstrekken van ijs. Bij feesten en partijen ligt de nadruk op het draaien van muziek en het nuttigen van gerechten en alcoholische en niet-alcoholische dranken door groepen mensen. De locatie is hiervoor, gelet op de beperkte omvang ervan, ongeschikt, aldus [appellant sub 3] en [appellant sub 2]. Zij betogen voorts dat in de ruimtelijke overwegingen bij het bestemmingsplan is uitgegaan van een inrichting vergelijkbaar met een cafetaria waar men kortdurend verblijft. Bij feesten en partijen is de verblijfsduur langer. Bovendien is de parkeerproblematiek in dit verband op te beperkte schaal beoordeeld, nu niet is onderkend dat het houden van feesten tot meer parkeerdruk zal leiden.
10.1.  Uit artikel 3.1 van de planregels volgt dat ter plaatse uitsluitend horeca in de vorm van een ijsboerderij mag worden geëxploiteerd. Een ijsboerderij is in artikel 1.35 van de planregels gedefinieerd als specifieke vorm van horeca ter plekke van een voormalige agrarische bedrijfslocatie waarbij in hoofdzaak ijs en daarnaast ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat deze bepalingen er op zichzelf niet aan in de weg staan dat ter plaatse een groep mensen bij elkaar komt voor een feestje of partij. Wel moet worden voldaan aan het vereiste dat in hoofdzaak ijs, dan wel daaraan ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt. Ook dient te worden voldaan aan de in artikel 3.5.3 van de planregels opgenomen openingstijden van de ijsboerderij, de keuken en het terras, en aan de in artikel 3.5.5 van de planregels opgenomen regels over versterkte muziek en geluidniveaus. De rechtbank heeft terecht overwogen dat indien de horecagelegenheid zich aan deze regels houdt, het niet van belang is met welk doel bezoekers komen of dat er groepen worden ontvangen. Een feest of partij hoeft, anders dan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen, niet per definitie gericht te zijn op het draaien van muziek en het nuttigen van gerechten en dranken anders dan passend binnen het bestemmingsplan. Het college heeft er op de zitting op gewezen dat bij feesten en partijen die mogelijk zijn toegestaan binnen de regels van het bestemmingsplan kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een verjaardagspartij, een babyshower of een jubileum waarbij een ijsbuffet of kleine gerechten wordt geserveerd. Dat, zoals [appellant sub 3] en [appellant sub 2] stellen, in de ruimtelijke overwegingen die hebben geleid tot vaststelling van het bestemmingsplan en bij de gehanteerde parkeernormen ervan is uitgegaan dat het concept "ijsboerderij" gericht is op kortdurend verblijf, terwijl in het geval van een feest of partij mensen doorgaans langer op de locatie blijven, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze ruimtelijke overwegingen niet in de planregels zijn verankerd. Het bestemmingsplan bevat derhalve geen concrete voorschriften die de verblijfsduur of de omvang van het gezelschap beperken en op grond waarvan het college bevoegd is om handhavend op te treden. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat nu het verzoek om handhaving zich enkel richt op de algemene mogelijkheden die worden geboden voor groepsbezoek, het college het handhavingsverzoek op dit punt terecht heeft afgewezen.
Het betoog slaagt niet.
11.     [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat buffetten, high wines en high tea’s per definitie niet mogelijk zijn, omdat de nadruk daarbij ligt op iets anders dan ijs.
11.1.  Zoals hiervoor onder 10.1 is overwogen volgt uit de artikelen 3.1 en 1.35 van de planregels dat ter plaatse uitsluitend een ijsboerderij mag worden geëxploiteerd waarbij in hoofdzaak ijs en daarnaast ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt. (Kleine) gerechten zijn in artikel 1.39 gedefinieerd als afzonderlijke gerechten, niet zijnde maaltijden. Maaltijden zijn in artikel 1.42 gedefinieerd als een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de volgende drie niet met elkaar vermengde bestanddelen ("driecomponentenmaaltijd"): 1) vlees, vis, gevogelte of wild (eventueel te vervangen door andere bestanddelen, in het geval van een vegetarisch restaurant); 2) groente, en 3) aardappelen, rijst of meelspijzen. Anders dan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen kan gelet op deze bepalingen niet zonder meer worden gesteld dat buffetten, high wines en high tea’s per definitie niet passend zijn binnen het bestemmingsplan. Dit is, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, afhankelijk van de vraag of deze een maaltijd vormen en, indien dat niet het geval is, of daarbij in hoofdzaak ijs geserveerd wordt dan wel of deze ondergeschikt blijven aan de verstrekking van ijs. Dit was ten tijde van het besluit op bezwaar door het college onvoldoende onderzocht. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen dit alsnog te onderzoeken, hetgeen het college bij het besluit van 18 oktober 2019 heeft gedaan. Het beroep tegen dit besluit zal hierna aan de orde komen.
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie
12.     De hoger beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
Het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2019
13.     Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar genomen voor zover dat betrekking heeft op het verstrekken van buffetten, high tea’s en high wines en op het terras.
Dit besluit wordt gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
14.     [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat het college in het besluit van 18 oktober 2019 niet heeft onderkend dat er nog steeds sprake is van een aanbod dat niet passend is binnen de bestemming van een ijsboerderij. Op basis van het aanbod op de menukaart blijkt dat er nog steeds maaltijden worden aangeboden, alsmede gerechten die niet ondergeschikt zijn aan het aanbod van ijs. Het aanbod van een high tea is volgens [appellant sub 3] en [appellant sub 2] niet verenigbaar met de bestemming ijsboerderij. Volgens [appellant sub 2] heeft het college voorts ten onrechte onderzocht of het aanbieden van de high tea jaarrond ondergeschikt blijft aan het verstrekken van ijs. Het college heeft er op deze manier ten onrechte rekening mee gehouden dat in de wintermaanden minder ijs wordt verkocht dan in de zomermaanden.
14.1.  Het college heeft in het besluit van 18 oktober 2019 toegelicht dat buffetten, de zogenoemde puur preuve lunch, en high wines niet meer worden aangeboden, zodat daartegen niet handhavend hoeft te worden opgetreden. Over de high tea heeft het college opgemerkt dat deze bestaat uit hartige gerechtjes zoals wraps, salade en een soepje. Daarnaast worden broodjes en diverse zoete lekkernijen aangeboden. Bij high tea’s is sprake van kleine gerechten, niet zijnde een maaltijd als bedoeld in artikel 1.42 van de planregels, omdat geen drie componenten, niet met elkaar vermengd, worden aangeboden. Bij de high tea’s zelf wordt in hoofdzaak iets anders verstrekt dan ijs, zodat de nadruk bij een high tea niet op ijs ligt. Het college heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat jaarrond het aanbieden van de high tea bij [appellant sub 1] ondergeschikt blijft aan het verstrekken van ijs. Gelet op het aanbod van gerechten, zoals vermeld op de lunchkaart en de website van [appellant sub 1], is de high tea ondergeschikt aan het verstrekken van ijs, nu er diverse soorten ijs en ijscoupes worden aangeboden naast slechts één soort high tea. Volgens het college is gelet daarop geen sprake van een overtreding op dit punt, zodat het heeft afgezien van handhavend optreden jegens [appellant sub 1].
14.2.  Zoals hiervoor onder 11.1 is overwogen, volgt uit de definitie van ijsboerderij in artikel 1.35 dat ter plekke van een ijsboerderij in hoofdzaak ijs en daarnaast ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt, waarbij onder (kleine) gerechten afzonderlijke gerechten, niet zijnde maaltijden worden verstaan en onder maaltijden een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de in artikel 1.42 van de planregels genoemde drie niet met elkaar vermengde bestanddelen. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat een high tea, waarbij kleine zoete en hartige gerechten worden aangeboden, geen maaltijd is als bedoeld in het bestemmingsplan, aangezien het daarbij niet gaat om een geheel van warme gerechten die bestaan uit de drie niet met elkaar vermengde bestanddelen. Het college heeft vervolgens onderzocht of het aanbod van high tea’s ondergeschikt is aan het aanbod van ijs als bedoeld in artikel 1.35 van de planregels. Het college heeft deze vraag in het besluit van 18 oktober 2019 bevestigend beantwoord, omdat er volgens het college diverse soorten ijs en ijscoupes worden aangeboden, terwijl er slechts één soort high tea wordt verstrekt. De high tea blijft volgens het college dus ondergeschikt aan het aanbod van ijs. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beoordeling van de vraag of bepaalde (kleine) gerechten, in dit geval de high tea, ondergeschikt zijn aan het aanbod van ijs, echter niet doorslaggevend dat ter plaatse maar één soort high tea en meerdere soorten ijs worden aangeboden. Van belang is dat het totale aanbod van (kleine) gerechten ondergeschikt blijft aan het totale aanbod van ijs. De uitleg die het college aan het vereiste van ondergeschiktheid geeft doet geen recht aan het begrip "ijsboerderij", waarmee de raad blijkens de toelichting bij het plan, in opdracht van de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2417), juist heeft beoogd te regelen dat het verstrekken van ijs het hoofdbestanddeel vormt van hetgeen mag worden verstrekt en dat geen sprake is van nevenschikking tussen ijs en kleine gerechten. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het besluit van 18 oktober 2019 niet dat het college onderzoek heeft gedaan naar het totale aanbod van (kleine) gerechten. De menukaart die bij het controlerapport van 30 juli 2019 is gevoegd omvat, naast een uitgebreide ijskaart, ook een uitgebreide drankenkaart en een uitgebreide kaart met diverse lunch- en bijgerechten, koude en warme hapjes, snacks en borrelhapjes, gebak en desserts en formules als een high tea en een high beer. Het had op de weg van het college gelegen om het totale aanbod aan (kleine) gerechten met behulp van de menukaart, de website en onderzoek ter plaatse in kaart te brengen en te beoordelen of dit aanbod, waaronder high tea’s, nog ondergeschikt is aan het totale aanbod van ijs. Het college heeft dat ten onrechte niet gedaan, waardoor aan het besluit een onderzoeks- en motiveringsgebrek kleeft.
Het betoog slaagt.
15.     [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat het terras thans voldoet aan de maatvoering als bedoeld in de artikelen 2.5.4 en 3.1 onder 2, van de planregels in combinatie met het bijbehorende inpassingsplan.
15.1.  Het college heeft in het besluit onder verwijzing naar het controlerapport van 6 augustus 2019 toegelicht dat de omvang van het terras is gecontroleerd en dat daarbij is geconstateerd dat er geen sprake meer is van een overtreding. In het controlerapport staat uitgelegd op welke wijze de omvang van het terras is gemeten en is een situatietekening opgenomen. Geconcludeerd wordt dat de gehele oppervlakte van het terras circa 147 m2 en dus conform het inrichtingsplan is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende onderbouwd dat het terras voldoet aan de vereiste maatvoering. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben hun standpunt dat het terras niet voldoet aan de vereiste maatvoering niet nader onderbouwd, ook niet naar aanleiding van vragen tijdens de zitting. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het standpunt van het college onjuist is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie en proceskosten
16.     Het hoger beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 18 oktober 2019 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het is aan het college om in het nieuw te nemen besluit met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 14.2 is overwogen onderzoek te doen naar het gehele aanbod van de ijsboerderij en op basis daarvan te beoordelen of het totale aanbod aan (kleine) gerechten overeenkomstig de planregels ondergeschikt is aan het aanbod van ijs.
Nu het college een nieuw besluit zal moeten nemen en daarbij zal moeten uitgaan van het aanbod zoals dat ten tijde van dat nieuwe besluit wordt verstrekt, komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van het betoog van [appellant sub 1] dat het besluit voor wat betreft de buffetten en de lunch puur preuve onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het beroep van [appellant sub 1] tegen dat besluit is ongegrond.
17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
18.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] voor de behandeling van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.       verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem van 21 oktober 2019, kenmerk U.19.01802, ongegrond;
III.      verklaart de beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] tegen dit besluit gegrond;
IV.      vernietigt dit besluit, voor zover dat betrekking heeft op het verstrekken van buffetten, high tea’s en high wines;
V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van voor ieder van hen € 801,00 (zegge: achthonderdeen euro), in beide gevallen geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep vergoedt ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) aan ieder van hen.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
842.
BIJLAGE
De relevante regels van het bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 te Wijlre" luiden als volgt:
Artikel 1 Begrippen
Artikel 1.35 ijsboerderij
specifieke vorm van horeca ter plekke van een voormalige agrarische bedrijfslocatie waarbij in hoofdzaak ijs en daarnaast ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt.
Artikel 1.39 (kleine) gerechten
afzonderlijke gerechten, niet zijnde maaltijden.
Artikel 1.42 maaltijd
een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de volgende drie niet met elkaar vermengde bestanddelen ("driecomponentenmaaltijd"):
- vlees, vis, gevogelte, of wild (eventueel te vervangen door andere bestanddelen, in het geval van een vegetarisch restaurant);
- groente;
- aardappelen, rijst of meelspijzen.
Artikel 1.49 parkeerterrein
terrein bestemd voor het parkeren van voertuigen.
Artikel 3 Horeca
Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Horeca aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horeca, met dien verstande dat ter plekke van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - ijsboerderij" uitsluitend een ijsboerderij is toegestaan;
b. bedrijfswoningen
c. […]
d. parkeren, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein";
[…]
Artikel 3.5.1 Strijdig gebruik
Onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als:
a. industriële doeleinden;
b. detail- en/of groothandel, behoudens ter plekke van de aanduiding 'detailhandel' waar verkoop van eigen daar vervaardigde en geproduceerde (streek)producten is toegestaan met een maximum gebruiksoppervlakte van 40 m2;
c. horeca, anders dan een ijsboerderij ter plekke van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - ijsboerderij';
d. kantoren;
e. dienstverlening;
f. wonen, behoudens in een bedrijfswoning;
g. opslagdoeleinden, anders dan inherent aan het toegelaten gebruik.
Artikel 3.5.3 Sluitingstijd keuken en terras
Onder verboden gebruik wordt tevens verstaan het geopend zijn van de horeca-inrichting vóór 10.00 uur in de ochtend en na 23.00 uur in de avond, met dien verstande, dat:
a. de keuken uitsluitend tot 21.00 uur geopend mag zijn;
b. het terras uitsluitend tot 22.00 uur geopend mag zijn.
Artikel 3.5.5 Versterkte muziek & geluidsniveaus
Onder verboden gebruik wordt tevens verstaan:
a. het ten gehore brengen van versterkte muziek op het terras;
b. het binnen ten gehore brengen van versterkte muziek die het niveau van achtergrondmuziek, zijnde muziek waarover zonder stemverheffing een conversatie kan worden gevoerd, overstijgt;
c. gebruik van de bestemming waarbij de norm van 45 dB(A) (geluidgrenswaarde langtijdgemiddelde beoordelingsniveau LAr,LT) en/of van 65 dB(A) (geluidgrenswaarde maximaal beoordelingsniveau LAmax) als gevolg van enkel activiteiten binnen het plangebied ter plekke van geluidgevoelige objecten, gemeten op de gevel, wordt overschreden.