ECLI:NL:CBB:2021:506
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/177
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Verweerder heeft op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden (verbouwing) ontvangen van appellant.
Bij besluit van 11 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft een melkveehouderij. Op 1 april 2014 hield appellant volgens de gecombineerde opgave 2014 op het bedrijf 92 melk- en kalfkoeien en 116 stuks jongvee.
2.2
Op 27 augustus 2014 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 153 melkkoeien, 169 stuks jongvee en 1 fokstier. Op 10 november 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de nieuwbouw van een ligboxenstal, werktuigenberging en berging.
2.3
Op 29 december 2014 heeft appellant een aanneemovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van de ligboxenstal voor een bedrag van € 467.400,-. Op 14 januari 2015 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.105.000,- voor de financiering van betaling in verband met de aanvaarding van erfpacht en de nieuwbouw van de stal en toebehoren. Appellant is op 26 januari 2015 begonnen met de bouw van de ligboxenstal. Op 29 januari 2015 heeft appellant het recht van erfpacht verkregen op een aantal percelen. Op 3 juni 2015 heeft appellant een offerte ontvangen voor stalinrichting voor een bedrag van € 192.000,-.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant op het bedrijf 106 melk- en kalfkoeien en 119 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.915 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellant grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij het beroep dat appellant heeft gedaan op de knelgevallenregeling vanwege bouwwerkzaamheden op het bedrijf, afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de voorwaarden.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellant gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellant in zijn geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op het houden van 153 melk- en kalfkoeien, 169 stuks en 1 fokstier. Hij beschikte toen ook over alle voor de uitbreiding benodigde overheidstoestemmingen.
Appellant stelt dat enige schaalvergroting nodig was om noodzakelijke aanpassingen aan het bedrijf te doen. Hij wijst in dit verband op de noodzaak van vervanging van volledig verouderde en versleten bedrijfsbebouwing (uit 1971), het creëren van meer stalruimte, dierenwelzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid van het bedrijf, het verlies van bedrijfsgronden ten behoeve van het algemeen belang, de eenmalige mogelijkheid om 34 ha erfpachtgronden te verwerven en verbetering van de bedrijfsresultaten.
Appellant was voornemens al in 2012 zijn bedrijf uit te breiden. Verschillende bestemmingsplanprocedures en opvolgende onteigeningsprocedures maakten echter dat hij pas in 2014 zijn uitbreidingsplannen in werking kon zetten. Overheidsingrijpen heeft de ontwikkeling van het bedrijf van appellant beïnvloed en heeft zijn uitbreidingsplannen tijdelijk geblokkeerd. Op 26 januari 2015 is met de bouw van de ligboxenstal begonnen. Bij het graven is een wel geraakt, met wateroverlast als gevolg. De bouwwerkzaamheden konden pas weer worden hervat nadat op 19 maart 2015 een vereiste watervergunning aan appellant was verleend. De stal was uiteindelijk op 11 november 2015 gereed en is op die datum ook in gebruik genomen. Omdat de bouwwerkzaamheden aan de stal op 2 juli 2015 nog niet gereed waren was de veestapel op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Appellant komt daarom fosfaatrechten tekort om de gerealiseerde stalcapaciteit te kunnen benutten. Appellant wijst er op dat het bedrijf nooit een fosfaatoverschot heeft gehad. Hij heeft er altijd voor gezorgd over voldoende grond te beschikken om de afzet van mest te kunnen garanderen. Uit alles blijkt dat dit maakt dat er op het bedrijf sprake is van een individuele last die door de bijzondere omstandigheden op het bedrijf buitenproportioneel uitpakt. Appellant verwijst ter onderbouwing hiervan naar een financiële rapportage en een brief van de Rabobank van 5 april 2019.
Verweerder is volgens appellant ten onrechte volledig voorbij gegaan aan de door hem aangevoerde bijzondere omstandigheden. Ook heeft verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd gezien waarin sprake is van een vergelijkbare situatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder merkt in dit verband op dat de door appellant aangevoerde omstandigheden niet maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Hij heeft weliswaar gesteld dat hij al in 2012 de eerste uitbreidingsplannen heeft gemaakt en dat hij door verschillende bestemmingsplanprocedures en onteigeningsprocedures deze niet eerder dan in 2014 in werking kon zetten, maar heeft dat niet nader onderbouwd. Indien de omstandigheden wel vast komen te staan, dan is het volgens verweerder de verantwoordelijkheid van appellant zelf dat hij zijn plannen toch ongewijzigd heeft doorgezet. Het bedrijf van appellant is volgens verweerder niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. De financiële gevolgen van deze keuze moeten dan ook voor risico van appellant blijven. Van een bedrijfseconomische noodzaak om op deze forse mate uit te breiden (van 92 melk- en kalfkoeien en 116 stuks jongvee naar 153 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee) is volgens verweerder niet gebleken. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het door appellant overgelegde rapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven. En in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 153 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de investeringen) en de vastgestelde 5.915 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (106 melk- en kalfkoeien en 119 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant vanaf eind 2014 financiële verplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd.
Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Dat appellant al in 2012 wilde uitbreiden, maar dat bestemmingsplanprocedures en onteigeningsprocedures de reden zijn dat hij pas op een zo laat moment daadwerkelijk aan de slag kon gaan met de uitbreiding van het bedrijf heeft appellant wel gesteld, maar op geen enkele manier onderbouwd. Het College kan daar in zoverre dan ook geen rekening mee houden. Dat investeringen in een uitbreiding met deze omvang desondanks bedrijfseconomisch noodzakelijk waren volgt het College niet. De argumenten die appellant hiervoor noemt –  het vervangen van verouderde bedrijfsbebouwing, het realiseren van voldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid, de zich aandiende mogelijkheid om erfpachtgronden te verwerven en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Dat de onteigeningsprocedures appellant noodzaakten zijn bedrijf uit te breiden is niet nader toegelicht door appellant. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen is het College dan ook niet gebleken.
Dat de reden dat de nieuwe stal niet volstond op de peildatum is terug te voeren op de problemen die appellant heeft ondervonden bij de bouwwerkzaamheden is verder ook niet aangetoond. Ook deze omstandigheid leidt niet tot een andere conclusie. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen