ECLI:NL:RVS:2020:2096
Raad van State — Uitspraak 


201907020/1/A3.
Datum uitspraak: 2 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 augustus 2019 in zaak nr. 18/5938 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 61.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van drie woningen aan de bestemming tot bewoning.
[appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college heeft ingestemd met dit verzoek.
Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 6 augustus 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. V.J. Oranje, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft in het kader van het project ‘social media’ een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Amsterdam. Uit administratief onderzoek bleek dat [appellant] eigenaar van de woningen was. [appellant] en [persoon A] stonden als bewoners op het adres [locatie 1] en [persoon B] stond als bewoner op het adres [locatie 2] geregistreerd in de basisregistratie personen (hierna: brp). Op het adres [locatie 3] stond niemand geregistreerd in de brp. De verblijfplaatsen werden op de websites www.booking.com en www.hostelworld.nl aangeboden als ‘Amstel Riverview’ en ‘Amstel Riverview Bed & Coffee'. Toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente hebben op 5 juni 2018 een bezoek gebracht aan de woningen. Tijdens het huisbezoek zijn op het adres [locatie 1] drie kamers en een receptie aangetroffen die werd beheerd door [persoon C], die de toezichthouders ontving en rondleidde. Hij was verantwoordelijk voor de ontvangst van en de sleuteloverdracht aan de toeristen. Twee kamers hadden beide twee slaapplaatsen. In een van die kamers zijn twee toeristen uit de Verenigde Staten aangetroffen. De andere kamer werd ook verhuurd aan toeristen. Op de deur van de derde kamer, met drie slaapplaatsen, stond aangegeven dat de kamer privé is. Op het adres [locatie 2] zijn vier kamers aangetroffen. Drie kamers hadden elk twee slaapplaatsen. In twee van die kamers is een toerist aangetroffen. [persoon C] heeft verklaard in de derde kamer te verblijven. De vierde kamer werd gelet op de aangetroffen persoonlijke spullen bewoond door een man met de naam [persoon D]. Op het adres [locatie 3] zijn vier kamers aangetroffen. Twee kamers hadden beide twee slaapplaatsen. In een van die kamers zijn twee toeristen uit de Verenigde Staten aangetroffen. Over de andere kamer heeft [persoon C] verklaard dat deze ook werd verhuurd aan toeristen uit de Verenigde Staten. In de derde kamer zijn een slaapbank, een keuken en persoonlijke spullen van [persoon C] aangetroffen. In de vierde kamer werd beddengoed aangetroffen. Verder hebben de toezichthouders een rek met toeristische informatie en een snoepautomaat aangetroffen. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtseed of -belofte een rapport van bevindingen opgemaakt.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) is het verboden om een door de gemeenteraad aangewezen woning zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden. Omdat geen vergunning is verleend voor het onttrekken van de drie woningen aan de bestemming tot bewoning, heeft het college bij besluit van 6 augustus 2018 een bestuurlijke boete van € 61.500,00 opgelegd aan [appellant].
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de overtreding is verjaard. Daartoe voert hij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, aan dat sprake is van een voortdurende overtreding die vanaf aanvang in 2009 ononderbroken plaatsvond. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat iedere keer dat verhuur aan toeristen plaatsvindt, kan worden gesproken van onttrekking. Op 6 augustus 2018 was de bevoegdheid tot boeteoplegging gelet op het bovenstaande wegens verjaring vervallen.
Voor het geval de Afdeling van oordeel is dat de overtreding niet is verjaard, wordt subsidiair betoogd dat boeteoplegging strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert. Daartoe wordt aangevoerd dat, hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat een bestuursorgaan in een eenmaal gemaakte fout moet volharden, het college niet eenmaal maar meermaals in een vergelijkbaar geval is teruggekomen van boeteoplegging omdat het de overtreding verjaard achtte.
Als het college terecht tot boeteoplegging is overgegaan, had het slechts één boete van € 20.500,00 mogen opleggen, omdat de drie woonlagen in het kadaster staan geregistreerd als één woning en dus niet drie zelfstandige woningen zijn onttrokken. Anders had het college in ieder geval gelet op de samenhangende feiten en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:163, aanleiding moeten zien om de boete tot dat bedrag te matigen.
Ten slotte bestaat, voor zover deze omstandigheid niet afdoet aan het oordeel dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw is overtreden, ook aanleiding tot matiging in de omstandigheid dat vanuit de gemeente en de brandweer berichten richting hem zijn uitgegaan op grond waarvan hij in de veronderstelling kon verkeren dat hij rechtmatig handelde, aldus [appellant].
Beoordeling
Is de bevoegdheid tot beboeting vervallen?
3.    De rechtbank is terecht niet meegegaan in het betoog van [appellant] dat de bevoegdheid tot boeteoplegging op grond van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb is vervallen door het verstrijken van vijf jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. De toezichthouders hebben de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw geconstateerd tijdens het huisbezoek dat heeft plaatsgevonden op 5 juni 2018. Het staat daarmee vast dat de overtreding op dat moment plaatsvond. Ongeveer twee maanden later, ruim binnen de termijn van vijf jaar zoals bedoeld in artikel 5:45, eerste lid, van de Awb, is het college bij het besluit van 6 augustus 2018 tot boeteoplegging overgegaan. Bij vraagstukken over verval van de bevoegdheid tot boeteoplegging dient blijkens de tekst van de bepaling gekeken te worden naar het moment dat de overtreding heeft plaatsgevonden. De vraag of hier sprake is van één voortdurende overtreding die is begonnen in 2009 kan in het midden blijven. Ook dan is van verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen immers geen sprake, omdat de vervaltermijn begint op het moment dat de voortdurende overtreding is geëindigd, te weten op 5 juni 2018 (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 7 juli 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH1911, en van 13 maart 2018, ECLI:NL:HR:2018:321, en de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 1 december 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BU9159, en van 10 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:118).
3.1.    Het betoog faalt.
Is boeteoplegging in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Anders dan [appellant] betoogt, zijn de door hem aangedragen voorbeelden van zaken waarin werd teruggekomen van boeteoplegging wegens verval van de bevoegdheid, niet vergelijkbaar met dit geval. Ten tijde van de geconstateerde feiten in die zaken was ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw alleen het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning verboden. Per 1 juli 2017 is artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw echter zo gewijzigd dat naast het onttrekken ook het onttrokken houden van woonruimte aan de bestemming tot bewoning verboden is. Het college heeft toegelicht dat het sindsdien niet meer het beleid voert dat het in gevallen zoals de door [appellant] genoemde voorbeelden de bevoegdheid om een boete op te leggen vervallen acht. De overtreding door [appellant] is geconstateerd op 5 juni 2018 toen dit beleid niet meer werd gevoerd en is alleen al daarom niet vergelijkbaar met de genoemde voorbeelden. Of het voorheen gevoerde beleid onjuist was, zoals het college heeft aangevoerd, kan in het midden blijven.
4.1.    Het betoog faalt.
Is maar één woning onttrokken?
5.    Verder heeft de rechtbank [appellant] terecht niet gevolgd in het standpunt dat het college maar één boete van € 20.500,00 diende op te leggen omdat de woningen in het kadaster een eenheid vormen. Daartoe heeft zij terecht overwogen dat [appellant] in zijn zienswijze op het boetevoornemen heeft aangegeven dat iedere etage een eigen bed&breakfast bevatte en het gaat om drie adressen, te weten [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Amsterdam. Uit het beeldverslag bij het rapport van bevindingen blijkt verder dat de tweede, derde en vierde etage elk een eigen keuken en badkamer hebben. Uit het bovenstaande volgt dat drie te onderscheiden woningen zijn onttrokken en dat het college dus een boete mocht opleggen voor het zonder vergunning aan de woningvoorraad onttrekken van elk van die woningen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:373).
5.1.    Het betoog faalt.
Matiging
6.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1598, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om tot matiging van de boete over te gaan. Dat het dagelijks bestuur van Stadsdeel Oud-Zuid [appellant] bij brief van 4 februari 2010 heeft meegedeeld dat het gebruik van de woningen rechtmatig was, doet er niet aan af dat de verhuur ten tijde van de constatering van de overtreding op 5 juni 2018, ruim acht jaar later, conform de op dat moment geldende wet- en regelgeving diende te geschieden. [appellant] heeft in hoger beroep niet betwist dat op 5 juni 2018 niet aan alle voorwaarden voor een bed&breakfast werd voldaan. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het de verantwoordelijkheid van [appellant] is om op de hoogte te zijn van de geldende wet- en regelgeving ten aanzien van huisvesting.
Een controlebezoek van de brandweer is niet gericht op het vaststellen van het feitelijk gebruik van een woning in het kader van huisvesting maar op vlucht- en brandveiligheid. Hetgeen [appellant] daarover heeft aangevoerd, kan alleen al om die reden niet tot een ander oordeel leiden. De uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2017 baat [appellant] ten slotte ook niet. De overtreding en de geldende wet- en regelgeving zijn anders dan in deze zaak. Ook de grond voor matiging is niet vergelijkbaar. Het ging er in die zaak om dat de aanwezigheid van muizen en hun keutels in een bedrijf verschillende overtredingen opleverden die de rechtbank samenhangend achtte. In die samenhang zag zij aanleiding om de boete te matigen. Omdat [appellant] gelet op wat is overwogen onder 5 drie te onderscheiden woningen heeft onttrokken, ziet de Afdeling in dit geval niet een zodanige samenhang tussen de overtredingen dat de boete op grond daarvan gematigd moet worden.
6.2.    Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
582-898.