ECLI:NL:RBNNE:2021:2294
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 21/1432 (verzoek om voorlopige voorziening) en LEE 21/1433 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juni 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , handelend onder de naam [naam café]
, te Drachten, verzoeker
(gemachtigde: mr. J.A.M. Bijlholt),
en
de burgemeester van de gemeente Smallingerland, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Wiersma).
Procesverloop
In het besluit van 10 september 2020 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder de aan verzoeker verleende drank- en horecawetvergunning en terrasvergunning ten behoeve van [naam café] aan [straatnaam] te Drachten ingetrokken.
In het besluit van 6 april 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dat beroep is bekend onder zaaknummer LEE 21/1433. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is bekend onder zaaknummer LEE 21/1432.
Bij brief van 21 mei 2021 heeft verweerder stukken ingediend. Tevens heeft verweerder de rechtbank op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) verzocht om te bepalen dat uitsluitend de rechtbank van bepaalde stukken kennis zal nemen.
Bij beslissing van 28 mei 2021 heeft de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2021. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, mr. N.Y. Bettenbroek en [naam] (hierna: [naam] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Kortsluiten
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Dat verweerder geen verweerschrift heeft ingediend, leidt niet tot een andere conclusie nu verweerder ter zitting heeft gereageerd op de beroepsgronden. Daarnaast betrekt de voorzieningenrechter daarbij dat een verweerschrift geen wijziging zou kunnen brengen in de feiten en omstandigheden van dit geval, op basis waarvan verweerder het primaire besluit en het bestreden besluit heeft genomen. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Spoedeisend belang
2. De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij de beoordeling van het onderhavige verzoek. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
Feiten
3. Bij de beoordeling van het onderhavige beroep en verzoek neemt de voorzieningenrechter de volgende feiten en omstandigheden – voor zover hier van belang – als vaststaand aan.
3.1.
Verzoeker exploiteert het [naam café] aan [straatnaam] te Drachten (hierna: het café).
Bij besluit van 20 september 2017 heeft verweerder aan verzoeker op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) een drank- en horecawetvergunning verleend voor het uitoefenen van het café.
Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft verweerder aan verzoeker een vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Smallingerland 2013 (hierna: de APV) verleend voor het voor onbepaalde tijd hebben van een terras van 6 m² voor het café.
3.2.
Bij brief van 6 mei 2020 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat hij voornemens is om de drank- en horecawetvergunning en de terrasvergunning in te trekken.
Op 13 mei 2020 heeft verzoeker tijdens een gesprek met verweerder zijn zienswijze gegeven.
Bij brief van 28 mei 2020 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat hij heeft besloten om de drank- en horecawetvergunning en de terrasvergunning in te trekken als verzoeker binnen één jaar een overtreding begaat die van invloed is op de beoordeling van de in de DHW opgenomen intrekkingsgrond “slecht levensgedrag”.
Hiertegen heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
Bij brief van 23 juli 2020 heeft verweerder aan verzoeker meegedeeld dat de brief van 28 mei 2020 geen besluit is maar een waarschuwing waartegen geen rechtsmiddel kan worden aangewend. Voorts heeft hij daarin meegedeeld dat hij verzoeker, gelet op diens toezeggingen tot naleving van de regels, diens plannen voor de toekomst en diens constructieve houding, een laatste waarschuwing geeft. Hij heeft benadrukt dat hij de vergunningen alsnog kan intrekken als verzoeker een overtreding begaat die van invloed is op de beoordeling van de vraag of sprake is van slecht levensgedrag op grond waarvan bedoelde vergunningen kunnen worden ingetrokken.
Bij brief van 14 augustus 2020 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat hij voornemens is om de drank- en horecawetvergunning en de terrasvergunning in te trekken.
Op 10 september 2020 heeft verweerder het hiervoor onder ‘Procesverloop’ genoemde primaire besluit genomen.
Hiertegen heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
In het kader van de behandeling van verzoekers bezwaarschriften heeft de Commissie bezwaren en klachten (hierna: de commissie) op 10 december 2020 een hoorzitting gehouden. Verzoeker is gehoord.
Bij advies van 10 februari 2021 heeft de commissie verweerder geadviseerd om het bewaarschrift van verzoeker tegen het primaire besluit ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten.
Omvang van het geding
4. 	De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit betrekking heeft op twee bezwaarschriften, te weten verzoekers bezwaarschrift tegen de brief van 28 mei 2020 en verzoekers bezwaarschrift tegen het primaire besluit. Het onderhavige beroep en verzoek om voorlopige voorziening zijn niet gericht tegen verweerders beslissing tot niet-ontvankelijkverklaring van verzoekers bezwaarschrift tegen de brief van 28 mei 2020. Dat onderdeel van het bestreden besluit valt daarmee buiten de omvang van dit geding. De voorzieningenrechter zal dat besluitonderdeel daarom buiten verdere beschouwing laten.
Relevante wetgeving en jurisprudentie
5.1.	Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de DHW is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW voldoen leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
Op grond van het tweede lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW wordt een vergunning door de burgemeester ingetrokken indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen.
Op grond van onderdeel c van dit artikellid wordt een vergunning ingetrokken indien zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
Ingevolge artikel 1:6, aanhef en onder b, van de APV kan de vergunning worden ingetrokken indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning, intrekking noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.
Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, van de APV is het verboden een horecabedrijf en terras te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel weigert de burgemeester de vergunning indien er voor de exploitatie van het horecabedrijf tevens een vergunning is vereist op grond van de DHW en deze vergunning is geweigerd.
5.2.
In het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999, dat is vastgesteld krachtens artikel 8, tweede lid, van de DHW, is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Daarom zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Ook behoeft er om die reden geen terugkijktermijn te worden gehanteerd. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraken van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:377; en van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1973).
Beoordeling van het beroep
6.	Verzoeker meent dat verweerder niet in redelijkheid tot intrekking van de vergunningen heeft kunnen komen. Hij acht die intrekking disproportioneel, gelet op de waarschuwing die hij heeft gekregen en de aard en achtergrond van de incidenten waarop verweerder zijn besluiten heeft genomen.
6.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de intrekking proportioneel is gelet op de opeenstapeling van de in het primaire besluit genoemde incidenten. Gelet op die incidenten acht verweerder de conclusie gerechtvaardigd dat in dit geval sprake is van slecht levensgedrag aan de zijde van verzoeker en voorts gevaar voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Volgens verweerder was hij daarom gehouden om de drank- en horecawetvergunning en de terrasvergunning in te trekken.
6.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit bovengenoemde wetgeving en jurisprudentie volgt dat verweerder ruimte heeft om vast te stellen wat slecht levensgedrag is in de zin van de DHW en welke feiten en omstandigheden daarbij van belang zijn.
6.3.1.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich in het onderhavige geval niet in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat door slecht levensgedrag aan de zijde van verzoeker intrekking van de drank- en horecawetvergunning geboden was. Daarbij acht de voorzieningenrechter allereerst van belang dat verweerder met zijn brief van 23 juli 2020 te kennen heeft gegeven dat de incidenten die daarvóór hebben plaatsgevonden niet voldoende waren voor de conclusie dat sprake was van slecht levensgedrag als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW. Verweerder heeft ten tijde van voornoemde brief om die reden dan ook afgezien van intrekking van de drank- en horecawetvergunning. Verweerder heeft in die brief verder beoogd een duidelijke grens te trekken, in die zin dat verzoeker weliswaar het voordeel van de twijfel werd gegeven en de kans om zijn vergunningen te behouden, maar dat wel onder de uitdrukkelijke voorwaarde hij in de periode volgende op 23 juli 2020 geen gedrag zou vertonen dat van invloed kan zijn op de beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag aan zijn kant.
Voorts is van belang dat ter zitting met partijen is vastgesteld dat het enig incident dat ná 23 juli 2020 heeft plaatsgehad, te weten het incident van 7 augustus 2020, een vermeend gebrek aan naleving van regels uit de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Fryslân 15 juli 2020 door bezoekers van het café betreft. Niet in geschil is dat dat incident niet heeft geleid tot het opleggen van een bekeuring aan verzoeker, dan wel enig andere maatregel jegens hem en/of het café. Bij de beoordeling of sprake is van slechts levensgedrag kan dit incident dan ook niet worden betrokken, zodat verzoeker hierdoor niet -in de woorden van verweerder- zijn laatste kans heeft verspeeld. Uit het mutatierapport van 7 augustus 2020 volgt ook niet dat verzoekers levensgedrag invloed heeft gehad op dat incident. Daaruit valt veeleer af te leiden dat verzoeker actief heeft meegewerkt aan de beëindiging van de volgens verweerder gepleegde -doch niet rechtens vaststaande- overtreding van de hier voren genoemde Noodverordening.
Gelet op vorenstaande acht de voorzieningenrechter het niet gerechtvaardigd dat verweerder het incident van 7 augustus 2020 en eerdere incidenten in zijn besluitvorming heeft gestapeld om tot het standpunt van slecht levensgedrag aan de zijde van verzoeker te komen.
De beroepsgrond slaagt op dit punt.
6.3.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich voorts in het onderhavige geval evenmin in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat zich in het café feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de drank- en horecawetvergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid als bedoeld in artikel 31, eerste lid, aanhef en onder c, van de DHW. Daarbij is van belang hetgeen hiervoor is overwogen over de strekking van de brief van 23 juli 2020. In die brief heeft verweerder niet aangegeven dat een incident inzake de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid ná 23 juli 2020 direct zou kunnen leiden tot intrekking van de vergunningen. Voorts is van belang dat niet is komen vast te staan dat bovengenoemde vrees door het incident van 7 augustus 2020 is gewettigd. Verweerder heeft die vrees niet gemotiveerd in zijn besluiten. Daar komt bij dat verweerder noch actoren uit de strafrechtketen in dat incident aanleiding hebben gezien om tegen het café en/of verzoeker op te treden, anders dan middels het primaire besluit. Dat terwijl verweerder ter zitting heeft erkend dat naar aanleiding van dat incident -voor zover dat als rechtens vaststaand moet worden beschouwd-  andere maatregelen dan intrekking van de drank- en horecawetvergunning in de rede liggen, zoals een last onder dwangsom of bevel tot tijdelijke sluiting van het café.
Daarnaast is van belang dat verweerder niet heeft geconcretiseerd wanneer in dit geval in de toekomst van bovengenoemde vrees geen sprake meer zou zijn. Daarmee krijgt de intrekking van de drank- en horecawetvergunning een meer permanent karakter.
Tevens slaat de voorzieningenrechter in dit kader acht op verzoekers toezegging dat hij er, samen met [naam] als zijn nieuwe leidinggevende, voor zal zorgdragen dat zich in het café geen incidenten (meer) zullen voordoen en dat alle geldende wetten en regels worden nageleefd.
In dat licht bezien acht de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwd en daarmee tevens disproportioneel dat verweerder in september 2020 de drank- en horecawetvergunning voor het café heeft ingetrokken wegens gesteld gevaar voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
De beroepsgrond slaagt ook op dit punt.
6.4.
In het licht van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in dit geval ten onrechte is overgegaan tot intrekking van de drank- en horecawetvergunning op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de DHW. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit moet op dat punt worden vernietigd en het primaire besluit moet op dat punt worden herroepen.
6.5.
Nu de drank- en horecawetvergunning ten onrechte is ingetrokken, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de terrasvergunning op grond van de APV in te trekken. Het beroep is ook daarom gegrond. Het bestreden besluit moet ook op dat punt worden vernietigd en het primaire besluit moet ook op dat punt worden herroepen.
7. Ter voorlichting van partijen merkt de voorzieningenrechter op dat de gehele herroeping van het primaire besluit betekent dat de intrekking van de vergunningen met terugwerkende kracht ongedaan is gemaakt.
Beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening
8. Omdat het beroep gegrond is en het primaire besluit wordt herroepen, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
9. Voor een proceskostenveroordeling in de verzoekschriftprocedure bestaat geen aanleiding.
Griffierecht en proceskostenveroordeling inzake het beroep
10. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt hij dat verweerder aan verzoeker het door hem in de beroepsprocedure betaalde griffierecht van
€ 360,- vergoedt.
11. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker in de beroepsprocedure gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 534,- en een
wegingsfactor 1). De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker verder geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft aangevoerd.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
-	verklaart het beroep met zaaknummer LEE 21/1433 gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit van 6 april 2021, voorzover verweerder
daarin verzoekers bezwaarschrift tegen het primaire besluit van
10 september 2020 ongegrond heeft verklaard;
-	herroept het primaire besluit van 10 september 2020;
-	wijst het verzoek om voorlopige voorziening met zaaknummer
LEE 21/1432 af;
-	draagt verweerder op het in de beroepsprocedure betaalde griffierecht van
€ 360,- aan verzoeker te vergoeden;
-	veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker in de
beroepsprocedure tot een bedrag van € 1.068,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier, op 8 juni 2021. De uitspraak is diezelfde dag openbaargemaakt.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
typ: SCHA
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hoger beroepschrift. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.