ECLI:NL:CBB:2021:665
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/791
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
Fa. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.P. Kleijwegt),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 8 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 14 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 28 april 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
1.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 262 kg. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verlaagd naar 88 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het herzieningsbesluit gehandhaafd. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 284 kg.
1.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
1.3
Appellante heeft haar beroepsgronden gericht tegen de vaststelling van het fosfaatrecht ingetrokken en wil alleen nog een oordeel over haar verzoek om schadevergoeding. Dit betekent dat appellante ook geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit. Het College zal het beroep tegen het vervangingsbesluit daarom ook niet-ontvankelijk verklaren.
Standpunt van appellante
2. 	Appellante stelt dat zij als gevolg van het herzieningsbesluit eind 2018 fosfaatrecht heeft moeten aankopen, om te voorkomen dat zij melkvee zou houden zonder te beschikken over het daartoe benodigde fosfaatrecht. Zij heeft in totaal 216 kg fosfaatrecht aangekocht tegen een gemiddelde prijs van € 192,33 per kg. Bij het vervangingsbesluit van 28 april 2020 is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 284 kg. Op die datum hadden de rechten een waarde van € 119,- per kg. Het verschil tussen het per 28 april 2020 vastgestelde fosfaatrecht en het per 8 oktober 2018 vastgestelde fosfaatrecht is (284 – 88 =) 196 kg. Had appellante eind 2018 over deze rechten beschikt, dan had zij deze niet hoeven aankopen voor een bedrag van (€ 192,33 x 196 =) € 37.696,68. De waarde van deze rechten bedraagt echter per datum 28 april 2020 nog maar (€ 119 x 196 =) € 23.324,-. Appellante heeft dus als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming van verweerder schade geleden ten bedrage van (€ 37.696,68 – € 23.324,- =) € 14.372,68 / 0,8 (afroming 20%) = € 17.965,85. Daarnaast stelt appellante immateriële schade te hebben geleden door de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
3.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen. Er is in het geval van appellante geen sprake van een belemmerde bedrijfsvoering als gevolg van onjuiste besluitvorming. De schade die appellante stelt te hebben geleden bestaat enkel uit het koersverschil tussen het moment van aankoop en het moment van de beoogde verkoop van fosfaatrechten. De mogelijkheid van koerswijzigingen is geen gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, zodat de door appellante gestelde schade niet voldoet aan het relativiteitsvereiste.
3.2
Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn stelt verweerder zich op het standpunt dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar heeft geduurd en dat appellante daarom recht heeft op een schadevergoeding van € 500,-. Ten aanzien van de beroepsprocedure wijst verweerder erop dat met het vervangingsbesluit van 28 april 2020 al volledig tegemoet is gekomen aan de bezwaren van appellante en haar verzoek om proceskostenvergoeding. Na deze datum was de enige spanning en frustratie – die de grondslag vormt voor schadevergoeding op grond van artikel 6 van het EVRM – de onzekerheid over het uitbetalen van deze schadevergoeding. Dit is onvoldoende grondslag voor toekenning van een schadevergoeding. Verder wijst verweerder erop dat het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn pas op 8 juni 2020 is gedaan. De tijd die is verstreken sinds dat verzoek is niet zo lang dat dit een schadevergoeding op grond van artikel 6 van het EVRM rechtvaardigt.
Beoordeling
4.1
Ter zitting heeft verweerder erkend dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming (het herzieningsbesluit en het bestreden besluit), aangezien pas bij het vervangingsbesluit het juiste aantal fosfaatrechten aan appellante is toegekend, en dat hij in beginsel aansprakelijk is voor de daardoor door appellante geleden schade.
4.2
Ten aanzien van het relativiteitsverweer overweegt het College als volgt. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de geschonden norm moet strekken tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. De geschonden norm is in dit geval artikel 23, derde lid, van de Msw. Tot het belang dat deze norm beoogt te beschermen behoort in ieder geval dat de melkveehouder voldoende fosfaatrechten heeft om het aantal stuks melkvee te houden dat hij op 2 juli 2015 hield. Appellante stelt dat zij fosfaatrecht heeft moeten aankopen omdat verweerder bij het herzieningsbesluit onvoldoende fosfaatrecht aan haar had toegekend. Anders dan verweerder meent, stelt appellante dus niet dat haar schade bestaat uit koersverlies, maar dat haar schade bestaat uit de kosten die zij heeft moeten maken om schade aan haar bedrijfsvoering als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming van verweerder te voorkomen. Het koersverschil tussen de aankoopdatum en de datum waarop appellante haar rechten terugkreeg bepaalt of appellante uiteindelijk hierdoor vermogensverlies heeft geleden en in welke mate. Daarom faalt het relativiteitsverweer.
4.3
De bewijslast ten aanzien van de gestelde schade en de omvang daarvan en van het causale verband tussen deze schade en de onrechtmatige besluitvorming ligt in beginsel bij appellante.
4.3.1
Appellante stelt dat zij door de onrechtmatige besluitvorming van verweerder eind 2018 voor een keuze stond: zij moest ofwel (het grootste deel van) haar vee waarmee zij haar bedrijf uitoefent wegdoen, ofwel zorgen dat zij over voldoende fosfaatrechten zou beschikken om haar vee aan te kunnen houden om zo haar bedrijfsvoering voort te kunnen zetten. Appellante heeft gekozen voor dat laatste en daarbij, anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, aan schadebeperking gedaan. Zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, was het voor haar financieel aantrekkelijker om fosfaatrechten te kopen dan om deze te huren of te leasen, omdat het onzeker was of, en zo ja wanneer, verweerder het bestreden besluit nog zou gaan herzien. Om de schade te beperken heeft appellante dus fosfaatrechten gekocht in de (netto-)hoeveelheid die verweerder bij het herzieningsbesluit had ingetrokken. Op het moment dat verweerder zijn onrechtmatige besluitvorming had hersteld, bij het vervangingsbesluit, kon appellante deze rechten weer verkopen. Toen waren deze rechten in waarde gedaald. Dat betekent dat appellante vermogensschade heeft geleden ter hoogte van het waardeverschil tussen het tijdstip van aankoop en het tijdstip waarop appellante de rechten niet meer nodig had omdat verweerder haar fosfaatrecht had hersteld.
4.3.2
Verweerder heeft verder geen verweer gevoerd ten aanzien van de schade, de omvang ervan of het causale verband. Aangezien het verzoek om schadevergoeding door appellante reeds op 23 november 2020 volledig onderbouwd is gedaan en verweerder op 20 april 2021 daarop heeft gereageerd, derhalve vijf maanden later, ziet het College geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen nader verweer te voeren. Dat verweerder de gronden van het verzoek verkeerd heeft begrepen en ervoor heeft gekozen zich te beperken tot een relativiteitsverweer komt voor zijn risico.
4.3.3
Naar het oordeel van het College heeft appellante de door haar gestelde schade voldoende aannemelijk gemaakt. De omvang van de schade heeft appellante inzichtelijk gemaakt met een berekening (hiervoor onder 2 weergegeven) en met stukken onderbouwd. Verweerder heeft deze berekening niet betwist. Ook het causale verband is gegeven: als verweerder in 2018 meteen het juiste besluit had genomen, had appellante geen fosfaatrecht hoeven aankopen om de schade te beperken. Dat appellante de rechten (nog) niet heeft verkocht, zoals verweerder ter zitting heeft opgemerkt, maakt dat niet anders. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat de rechten voor appellante overbodig werden. Wat appellante vervolgens met die rechten doet en welke eventuele waardeschommelingen die rechten nog ondergaan staat los van het onrechtmatig handelen van verweerder en de schadebeperkingsmaatregelen die appellante daardoor heeft genomen.
4.4
Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 17.965,85, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 oktober 2018 (de datum van het herroepen besluit) tot de datum van uitbetaling.
5.1
Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
5.2
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Bij overschrijding van deze redelijke termijn worden spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade verondersteld, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
5.3
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 23 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan. In dit geval doet zich echter de bijzondere omstandigheid voor dat verweerder met het vervangingsbesluit volledig tegemoetgekomen is aan de bezwaren van appellante. Aan de spanning en frustratie die appellante heeft ondervonden, is daarmee uiterlijk op 28 april 2020 een einde gekomen. De redelijke termijn van twee jaar is met afgerond drie maanden overschreden. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig aan verweerder is toe te rekenen en zal op voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
Slotsom
6.1
Zowel het beroep tegen het bestreden besluit als het beroep tegen het vervangingsbesluit wordt niet-ontvankelijk verklaard.
6.2
Het verzoek om vergoeding van de materiële schade wordt toegewezen.
6.3
Het verzoek om vergoeding van de immateriële schade wordt toegewezen.
6.4
Omdat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit nietontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit niet-ontvankelijk;
veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan appellante tot een bedrag van € 17.965,85, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf
8 oktober 2018 tot de datum van uitbetaling;
veroordeelt verweerder tot het betalen aan appellante van een vergoeding voor immateriële schade van € 500,-;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.