ECLI:NL:RVS:2021:1007
Raad van State — Uitspraak 


202004540/1/R1.
Datum uitspraak: 12 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Veere respectievelijk te Arnemuiden, gemeente Middelburg,
2.       Stichting Scout Centrum Zeeland, gevestigd te Vlissingen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 juli 2020 in zaak nr. 19/1983 in het geding tussen:
[appellanten sub 1],
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college het verzoek van [appellanten sub 1] om handhavend op te treden tegen gebruik van een terrein voor een jaarlijks kinderkamp en een op dat terrein aanwezig toiletgebouw, afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het door [appellanten sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover niet (voldoende) is ingegaan op het verzoek om handhavend op te treden tegen het aanwezige toiletgebouw dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd, het ingediende handhavingsverzoek ook in zoverre afgewezen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] hoger beroep ingesteld. De Stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college, de Stichting en [appellanten sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2021, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. H.R. ten Broeke, rechtsbijstandsverlener te Leusden, de Stichting, vertegenwoordigd door mr. [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door P. Mondeel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       De Stichting is eigenaar van het scoutingterrein "het Poldertje" aan de Verlengde weg naar Veere. Het scoutingterrein ligt gedeeltelijk binnen de gemeente Middelburg en gedeeltelijk in de gemeente Veere. Aan de gronden in de gemeente Middelburg is in het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Recreatie- Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1" toegekend. Het deel van het terrein dat in de gemeente Veere ligt, heeft op grond van het plan "3e herziening Buitengebied Veere", zoals dat gewijzigd is vastgesteld bij besluit van 6 juni 2019, de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en Natuurwaarden" en aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - scouting 1" en "kampeerterrein".
2.       [appellanten sub 1] zijn omwonenden en wonen beiden op korte afstand van het plangebied. [appellant sub 1A] is inwoner van de gemeente Veere, [appellant sub 1B] woont in Arnemuiden, gemeente Middelburg. Zij hebben het college bij brief van 10 juli 2018 verzocht handhavend op te treden tegen het met het plan "Buitengebied" strijdig gebruik van een deel van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp van Stichting Humanitas en tegen een op dat terrein aanwezig toiletgebouw dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd en in strijd met de bouwregels uit dat plan wordt gebruikt.
3.       Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college het verzoek om handhavend op te treden afgewezen. Het college heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kinderkamp niet in strijd is met het ter plaatse geldende plan "Buitengebied". Hoewel daarin geen omschrijving van het begrip "scouting" is opgenomen, kan volgens het college uit de "Beleidsnota Kamperen", bezien in samenhang met de plantoelichting, worden afgeleid dat kamperen op het scoutingterrein is toegestaan. Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het bezwaar, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaarschriften, gegrond verklaard, voor zover niet (voldoende) is ingegaan op het verzoek om handhavend op te treden tegen het reeds op het scoutingterrein aanwezige toiletgebouw en het handhavingsverzoek ook in zoverre afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het toiletgebouw al geruime tijd op het perceel aanwezig is en tevens voldoet aan de in het plan opgenomen bouwregels. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
4.       Voor zover het handhavingsverzoek ziet op het toiletgebouw heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de bedoelde omgevingsvergunning op 10 december 2019 heeft verleend. [appellanten sub 1] hebben ter zitting bij de rechtbank  bevestigd dat in zoverre geen sprake meer is van een overtreding en zij niet langer om handhaving op dit punt verzoeken. Daarom heeft de rechtbank dit onderdeel niet inhoudelijk besproken.
De rechtbank heeft over het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp overwogen dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. In dat verband is overwogen dat dit gebruik weliswaar in strijd is met het plan "Buitengebied" omdat het terrein bestemd is voor "uitsluitend een scoutingterrein" en (groeps)kamperen niet als een scoutingactiviteit kan worden aangemerkt. Maar volgens de rechtbank is geen sprake van een overtreding, omdat het gebruik van het terrein voor een jaarlijks kamp onder het overgangsrecht valt.
5.       Het handhavingsverzoek van [appellanten sub 1] ziet alleen op het deel van het scoutingterrein dat in de gemeente Middelburg ligt. In het incidenteel hoger beroep kan de Stichting zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank over het plan "Buitengebied". [appellanten sub 1] kunnen zich in hoger beroep niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het gebruik van het terrein onder het overgangsrecht valt.
(Incidenteel) hoger beroep
Omvang geding
6.       [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank de omvang van het geding ten onrechte heeft beperkt tot het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp, terwijl de beroepsgrond dat het toiletgebouw op het terrein zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is gerealiseerd ter zitting niet is ingetrokken. Volgens [appellanten sub 1] is ter zitting bij de rechtbank weliswaar besproken dat op 10 december 2019 alsnog een omgevingsvergunning is verleend voor het aanwezige toiletgebouw en dit onderdeel niet verder inhoudelijk besproken hoefde te worden. Omdat de omgevingsvergunning is verleend na het instellen van het beroep had de rechtbank het beroep in zoverre daarom gegrond moeten verklaren en daarin aanleiding moeten zien het college te veroordelen in de proceskosten. Verder betogen zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het terrein voor een jaarlijks kamp niet in strijd is met het plan "3e herziening Buitengebied Veere". [appellanten sub 1] voeren in dat verband aan dat daartegen bij de Afdeling een beroepsprocedure onder nr. 201800156/1/R2 loopt en de rechtbank vooruitlopend op die procedure een oordeel over dat plan gegeven heeft.
6.1.    Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat het gebruik van het terrein voor een jaarlijks kamp van Stichting Humanitas in strijd is met het plan "3e herziening Buitengebied Veere", overweegt de Afdeling als volgt. Uit de dossierstukken blijkt dat het verzoek van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] om handhavend op te treden uitsluitend betrekking heeft op het deel van het terrein dat in de gemeente Middelburg ligt en op grond van het plan "Buitengebied" de bestemming "Recreatie- Verblijfsrecreatie" met aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1" kent. Het besluit op bezwaar ziet ook alleen op dat deel van het scoutingterrein, omdat het college slechts voor zijn eigen grondgebied bevoegd is en niet over dat van de gemeente Veere. De rechtbank had zich in deze procedure daarom moeten beperken tot het deel van het terrein dat in de gemeente Middelburg ligt. Het betoog leidt echter niet tot het daarmee beoogde resultaat. Aan deze constatering, wat daar verder ook van zij, komt in het kader van het handhavingsverzoek geen betekenis toe. De overweging ligt niet aan de ongegrondverklaring van het beroep ten grondslag, zodat het betoog reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden.
6.2.    De Afdeling stelt vast dat het handhavingsverzoek in eerste instantie betrekking had op het toiletgebouw en het gebruik van het terrein voor een jaarlijks kamp. Vervolgens is op 10 december 2019 (alsnog) een omgevingsvergunning verleend voor het ter plaatse aanwezige toiletgebouw. Het college heeft ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat de gemeente geen (oude) bouwvergunning in het archief heeft kunnen vinden en dat daarom (opnieuw) een omgevingsvergunning voor het toiletgebouw is verleend. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt dat de rechtbank dit aan de orde heeft gesteld en de gemachtigde van [appellanten sub 1] heeft verklaard dat de verleende omgevingsvergunning reeds onherroepelijk is, geen sprake meer is van een overtreding op dit punt en verder ook geen ruimte bestaat voor een belangenafweging. Dit punt is echter wel bewust genoemd in het beroepschrift, aldus de gemachtigde. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat het alsnog verlenen van de omgevingsvergunning niet is te beschouwen als een tegemoetkoming. Nu het verzoek om handhavend op te treden in zoverre is afgewezen en de omgevingsvergunning daar niet aan afdoet, is geen sprake van een tegemoetkoming door het college. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken.
Het betoog faalt.
Strijd met het bestemmingsplan
7.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp van Stichting Humanitas niet past binnen het plan "Buitengebied". Volgens haar kan het gebruik - kamperen - wel worden aangemerkt als een scoutingactiviteit, moet voor de uitleg van de planregels worden aangesloten bij de definitie van Scouting Nederland en is de locatie al sinds 1970 in gebruik als scoutingterrein.
7.1.    Artikel 16.1 van de planregels van het plan "Buitengebied" luidt: "De voor Recreatie-Dagrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 1': uitsluitend een scoutingterrein;
c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 2': uitsluitend groepskamperen;
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': uitsluitend een minicamping;
[…]."
7.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan - of zoals hier het gebruik - in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
7.3.    Op grond van het ter plaatse geldende plan "Buitengebied" rust op de gronden de bestemming "Recreatie- Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1". Ingevolge artikel 16.1, onder b, van de planregels, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1" uitsluitend bestemd voor een scoutingterrein. Gelet op deze formulering is op het perceel alleen een scoutingterrein toegestaan en is ander gebruik uitgesloten. Het begrip "scoutingterrein" is in het plan niet gedefinieerd. Ingevolge artikel 16.1, onder c, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 2" uitsluitend bestemd voor groepskamperen. Als de planwetgever had gewild om op het scoutingterrein ook groepskamperen toe te staan, was aan het perceel tevens de aanduiding "kampeerterrein" dan wel de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 2" toekend. Dat is in dit geval niet gebeurd. De planregels zijn op zichzelf en ook in samenhang bezien, door de gekozen plansystematiek, voldoende duidelijk. Onder die omstandigheid bestaat, anders dan de Stichting betoogt, geen ruimte om ter invulling van het begrip "scouting" in de planregels - wat daar ook van zij - aansluiting te zoeken bij de definitie van Scouting Nederland.
Dit betekent dat het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp, een vorm van groepskamperen, niet past binnen de bestemming "scoutingterrein" die in het plan "Buitengebied" aan het perceel is toegekend. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van het scoutingterrein in zoverre in strijd is met het plan "Buitengebied".
Het betoog faalt.
Overgangsrecht
8.       [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 42.2 van de planregels van het plan "Buitengebied" valt. Zij voeren primair aan dat diegene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk moet maken en de enkele verwijzing van het college in dat verband naar het vorige plan onvoldoende is. Volgens hen is niet uitdrukkelijk een beroep gedaan op het overgangsrecht en is in het advies van de bezwaarschriftencommissie ten overvloede daarnaar verwezen. Subsidiair voeren [appellanten sub 1] aan dat het bedoelde gebruik niet onafgebroken is voortgezet. Nu het kamp in 2020 vanwege corona niet heeft plaatsgevonden, is het gebruik onderbroken geweest en kan dit, gelet op artikel 42.2, derde lid, van de planregels, niet meer onder het overgangsrecht vallen. Volgens hen bestaat geen wettelijke grondslag voor het oordeel van de rechtbank dat een beroep op overmacht eventueel zou betekenen dat het overgangsrecht toch blijft gelden.
8.1.    Artikel 42.2, van de planregels van het plan "Buitengebied" luidt: "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:115, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat het desbetreffende gebruik of bouwwerk onder de bescherming van het overgangsrecht van het betrokken bestemmingsplan valt.
8.3.    Voor zover [appellanten sub 1] stellen dat de rechtbank ten onrechte ambtshalve een oordeel over het overgangsrecht heeft gegeven, slaagt dit betoog niet. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het college ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluitvorming staat dat zelfs als het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp in strijd zou zijn met het ter plaatse geldende plan, dit gebruik onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 42.2 van de planregels van het plan "Buitengebied" valt. Het college heeft zich in beroep primair op het standpunt gesteld dat het gebruik van het terrein niet in strijd is met het geldende plan en subsidiair dat dit gebruik onder het overgangsrecht valt. De rechtbank heeft daarom terecht beoordeeld of in dit geval een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan.
Het betoog faalt in zoverre.
8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in dit geval terecht overwogen dat het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp in zoverre onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het plan "Buitengebied" valt. Niet in geschil is dat "het Poldertje" sinds 1970 in gebruik is als scoutingterrein en het kamp van Stichting Humanitas sinds 1990 jaarlijks wordt georganiseerd op dit scoutingterrein. Dit betekent dat het gebruik bestond op het moment dat het plan "Buitengebied" in 2009 in werking is getreden. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat dit gebruik is strijd was met het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Arnemuiden" waarin aan het perceel de bestemming "verblijfsrecreatie" was toegekend. Het gebruik van het scoutingterrein voor een kamp past binnen die bestemming.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het gebruik van het terrein niet langer onder het overgangsrecht valt. Ten tijde van het besluit op bezwaar was geen sprake van een onderbreking van het gebruik voor een periode van langer dan een jaar. Daarvan is ten tijde van de behandeling ter zitting bij de rechtbank evenmin gebleken. Dat het kamp in 2020 vanwege de uitbraak van het coronavirus niet is georganiseerd doet daar niet aan af. Wat [appellanten sub 1] in dit verband voor het overige hebben aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Onder deze omstandigheden kan aanspraak worden ontleend aan de beschermende werking van het overgangsrecht.
Het betoog faalt.
9.       Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft het verzoek om handhaving dan ook terecht afgewezen.
Conclusie
10.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
11.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
191-909.