ECLI:NL:CBB:2021:496
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1845
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman)
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 29 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2021. Appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant exploiteert een melkveebedrijf te Burgerbrug op twee locaties. Hij heeft de rechtsvorm van zijn bedrijf per 1 oktober 2018 veranderd van een eenmanszaak in een commanditaire vennootschap: Melkveebedrijf [naam 2] cv. Voordat het bedrijf een eenmanszaak was, was de rechtsvorm een maatschap van appellant, zijn broer [naam 3] en hun ouders (maatschap).
2.2.
De maatschap wilde uitbreiden naar 425 melkkoeien en 60 stuks jongvee en heeft daarvoor financieringsovereenkomsten met de bank afgesloten, te weten op 24 februari 2013 voor € 1,6 miljoen en in januari 2015 voor € 510.000,- voor de koop van extra grond. Nadat in november 2012 de aangevraagde omgevingsvergunning en verklaring van geen bedenkingen waren verleend, is begin 2013 begonnen met de bouwwerkzaamheden aan de stal. De stal is eind 2013 of begin 2014 in gebruik genomen. Appellant heeft voor grondgebonden groei in januari 2015 12,20 ha grond gekocht en heeft in april 2015 35 ha grond in erfpacht verkregen. Appellant heeft in 2018, 2019 en 2020 fosfaatrechten gekocht, verkocht, gehuurd en verhuurd.
2.3.
De dieraantallen waren als hierna vermeld, waarbij categorie 100 staat voor melk- en kalfkoeien, categorie 101 voor jongvee jonger dan 1 jaar en categorie 102 voor jongvee ouder dan 1 jaar.
categorie 100		categorie 101		categorie 102
1 april 2011			275 			98			123
1 april 2012			272			103			138
1 april 2013			298			112			134
1 april 2014			320			121			146
1 april 2015			347			128			165
2 juli 2015			368			141			156
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 17.805 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant stelt in zijn beroepschrift dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, onder andere omdat het niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn en omdat het niet voorzienbaar was.
4.2.
Appellant stelt in zijn beroepschrift dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt en ook om die reden in strijd is met artikel 1 van het EP. Hij is ruim voor 2 juli 2015 gaan uitbreiden en onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Hij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. De investeringen waren gericht op het houden van 425 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Die bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen terug te kunnen verdienen. De veestapel had mede door de melkquotering op de peildatum nog niet de beoogde omvang. De uitbouw van het bedrijf was noodzakelijk vanwege: vervanging van verouderde bedrijfsbebouwing, tekort aan stalruimte, het in overeenstemming brengen van de huisvesting van het vee met de welzijnseisen, het toekomstbestendig maken van het bedrijf nadat het als eenmanszaak werd voortgezet en verbetering van de bedrijfsresultaten. In het kader van de 1 EP-toets moet verweerder alle omstandigheden afwegen, waaronder in het geval van appellant de duurzame uitbouw van het bedrijf. Verweerder gaat daar ongemotiveerd aan voorbij en weegt te belangen van appellant in het geheel niet.
4.3.
Appellant heeft voor het eerst ter zitting aangevoerd dat het bestreden besluit op een onjuiste feitelijke grondslag berust. Naar het College begrijpt heeft appellant daarover het volgende aangevoerd. Er is sprake van een gecompliceerd familiebedrijf dat is gesplitst van twee maatschappen (beide van appellant, zijn broer en hun ouders) naar twee eenmanszaken (van appellant, respectievelijk zijn broer) op verschillende locaties, waarbij van drie bedrijven twee bedrijven zijn gemaakt en waarbij het bedrijf van de broer over één locatie beschikt en het bedrijf van appellant over twee andere locaties. Omdat appellant één van zijn twee locaties wil opheffen is op zijn andere locatie in 2013 een nieuwe stal gebouwd. Die uitbreiding was niet om te groeien maar om te splitsen. Het bedrijf was in 2013 grondgebonden en het nieuwe bedrijf moest dat ook zijn. Op 8 december 2014 is er brand geweest, waarvan hij nadelige gevolgen heeft ervaren in de bedrijfsvoering en de groei van zijn veestapel. Het bedrijf is in 2015 fiscaal gesplitst en per 1 januari 2016 bij RVO. Er zijn twee bedrijven ontstaan, de grond is gesplitst en er zijn twee gecombineerde opgaven gedaan. De verdeling van de grond was zeer complex. Er is onderling geruild met land en vee. Verweerder is met betrekking tot appellant en zijn percelen grond ten onrechte van zijn gecombineerde opgave 2015 uitgegaan. Die bevat geen juiste weergave van de werkelijkheid. De moeder van appellant wist destijds niet hoe de gecombineerde opgave precies gedaan moest worden. Zij heeft ook de melkproductie verkeerd opgegeven, door geen rekening te houden met melk die naar het jongvee is gegaan. Verweerder is daardoor bij het bestreden besluit ten onrechte alleen uitgegaan van 2,8 miljoen kilo melk die naar de fabriek is gegaan, in plaats van in totaal 4,1 miljoen kilo melk. Appellant heeft daar destijds niet zelf naar gekeken omdat hij het toen te druk had met het werk en de splitsing. De splitsing en de grondsituatie waren ingewikkeld. Appellant heeft 64 percelen en zijn broer heeft 50 percelen. Later bleek het fosfaatrechten-stelsel te komen en toen was appellant te laat met het doen van een juiste opgave van zijn percelen grond. De gecombineerde opgave 2015 zou helemaal uitgezocht moeten worden. Appellant heeft zich tot een advocaat [NAAM]hem zou doen. Maar die heeft dat niet gedaan. Verweerder gaat uit van verkeerde gegevens. De dieraantallen kloppen wel, maar de grond niet. De grond is verdeeld in het voorjaar van 2015. Toen heeft de maatschap voor een half miljoen euro grond aangekocht en 15 ha grond aan hem afgestaan. Die grond is niet bijgeschreven in zijn gecombineerde opgave 2015. De broer is pas echt weggegaan in 2019. Hierdoor zijn de fosfaatrechten verkeerd toegedeeld. Zijn broer is als grondgebonden aangemerkt en hij ten onrechte niet..
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt in het verweerschrift dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de Nitraatrichtlijn en niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Niet is gebleken dat het stelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt. Appellant is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. De investeringsbeslissingen (de stal niet meteen vol zetten vanwege de melkquotering en het uitbreiden van de veestapel met eigen aanwas) komen voor zijn risico. Dat er een brand is geweest blijkt niet uit de stukken. Bedrijfsopvolging, het verbeteren van gebouwen of het dierenwelzijn, het toekomstbestendig maken van het bedrijf (als niet aannemelijk is gemaakt dat er geen alternatieven zijn) is geen (bedrijfseconomische) noodzaak voor uitbreiding. De investeringsbeslissingen zijn niet navolgbaar. Verweerder heeft de financiële rapportage van Flynth, waarmee appellant de gestelde buitensporige last heeft onderbouwd, daarom niet onderzocht. Het bestreden besluit is zorgvuldig genomen en voldoende gemotiveerd.
5.2.
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat hij bij het bestreden besluit van de juiste gegevens is uitgegaan. De maatschap had één bedrijf met drie locaties. Op 9 januari 2008 is één van die locaties aan de broer overgedragen. Voor deze broer, van wie het bedrijf grondgebonden was, is het fosfaatrecht vastgesteld. De peildatum van de grond is 15 mei 2015. De broer was toen al 7,5 jaar uit de maatschap. Dat grond geruild is blijkt niet uit het systeem. Appellant was toen niet grondgebonden. De generieke korting is terecht toegepast. Het bedrijf van de ouders is in 2016 overgegaan op appellant. Daarvan maakt het (door de ouders) opfokken van jongvee deel uit. Het bedrijf is hetzelfde gebleven, alleen de eigenaar is gewijzigd. Op de opgegeven 4,1 miljoen kilo melk was de reactie van de melkfabriek dat er 2,8 miljoen kg melk is geleverd. Er was geen reden om daaraan te twijfelen en appellant heeft daar niet meer op gereageerd.
6.	Het College overweegt als volgt.
6.1.
De ter zitting van het College voor het eerst aangevoerde beroepsgrond dat verweerder bij het bestreden besluit is uitgegaan van onjuiste gegevens over de melkproductie in 2015 en de totale oppervlakte van de bij appellant op 15 mei 2015 in gebruik zijnde landbouwgrond, acht het College tardief (te laat). Niet valt in te zien dat appellant deze beroepsgrond niet eerder had kunnen aanvoeren, zodat verweerder de juistheid daarvan had kunnen beoordelen.
Het College ziet geen aanleiding het onderzoek in deze zaak te heropenen om verweerder dat alsnog te laten doen. Door appellant is niet betwist dat de door verweerder in aanmerking genomen melkproductie en oppervlakte landbouwgrond overeenkomen met de door hem daarover verstrekte informatie. Het tijdig verstrekken van de juiste gegevens komt voor risico van appellant, evenals de keuze van zijn gemachtigde. Zelfs al zou de gemachtigde iets niet goed hebben gedaan, zoals appellant stelt, dan helpt hem dat in dit geding daarom niet. Niet is gesteld of gebleken dat verweerder iets verkeerd heeft gedaan met de door appellant over zijn bedrijf verstrekte gegevens, bijvoorbeeld bij de controle gegevens fosfaatrechten van 31 maart 2017 en in zijn gecombineerde opgave 2015. Verweerder heeft die gegevens terecht leidend geacht voor de conclusie dat appellant op 15 mei 2015 niet grondgebonden was.
6.2.
Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291.
6.3.
Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1.
Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen en/of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die beslissingen. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemers-beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, te weten de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, en de belangen van de melkveehouder.
6.3.2.
De door appellant gestelde last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel is het verschil tussen het fosfaatrecht voor de 368 melkkoeien en 297 stuks jongvee die hij op de peildatum 2 juli 2015 hield en het fosfaatrecht dat hij nodig heeft voor de 425 melkkoeien en 60 stuks jongvee die hij wilde gaan houden. Die last leidt volgens de door appellant overgelegde ‘rapportage individuele disproportionele last (IDL) – stelsel van fosfaatrechten’ van juni 2018, opgemaakt door Flynth adviseurs en accountants, waarbij het College uitgaat van scenario 4, met stelsel van fosfaatrechten, ontwikkeling binnen de toegekende fosfaatrechten, tot een in de jaren 2018 tot en met 2022 jaarlijks terugkerend liquiditeitstekort van gemiddeld  bijna € 58.000,-, waardoor bedrijfscontinuering niet realistisch is. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn ondernemersbeslissingen. De nadelige gevolgen van die beslissingen kan hij in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.3.
In dat verband is van belang dat appellant, hoewel de nieuwe stal in 2014 gereed was, mede vanwege de melkquotering vooral vanaf 2015 zijn dieraantallen is gaan uitbreiden, met eigen aanwas. Voor zover appellant heeft beoogd aan te voeren dat ook een brand eind 2014 er de oorzaak van was dat hij op de peildatum 2 juli 2015 zijn stal niet vol had staan, kent het College daar in dit geding geen betekenis aan toe omdat, zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, appellant dat niet aannemelijk heeft gemaakt. Niet is gesteld of gebleken dat er een noodzaak was voor de uitbreiding van het aantal door appellant gehouden dieren. Wat appellant heeft aangevoerd over de splitsing van het bedrijf, de bouw van een nieuwe stal op de ene locatie die hij wilde handhaven en over de noodzaak tot herstructurering van zijn bedrijf, heeft geen betrekking op de uitbreiding. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden.
6.3.4.
Gelet op het late tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een dringende of bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding, acht het College de beslissingen om in de uitbreiding te  investeren, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College volgt appellant al daarom niet in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt.
6.3.5.
In het bestreden besluit is voldoende rekening gehouden met de individuele situatie van appellant. Van strijd van dat besluit met het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake.
6.3.6.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.
W.C.E. Winfield	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.