ECLI:NL:CBB:2021:710
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/57
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. van Hoorne),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 23 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 14 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Appellante is, met voorafgaand bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 1 april 2011 hield appellante 97 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee. Op 1 april 2012 hield appellante 114 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er 194 melk- en kalfkoeien en 143 stuks jongvee op het bedrijf van appellante aanwezig.
2.2
Op 28 juni 2011 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe rundveestal. De nieuwe rundveestal biedt plaats aan 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
2.3
Om de nieuwe rundveestal te kunnen betalen is appellante met de [naam 3] een geldlening overeengekomen voor een bedrag van € 420.000,-. Vervolgens heeft appellante op 11 augustus 2011 een aanneemovereenkomst gesloten voor de daadwerkelijke bouw van de nieuwe rundveestal. Hiermee was een bedrag gemoeid van € 360.000,-. Tot slot heeft appellante op 24 februari 2015 met de gemeente een pachtovereenkomst gesloten.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.283 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
In beroep voert appellante aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Appellante heeft op haar bedrijf te maken gehad met zowel dierziekte als bouwwerkzaamheden. Appellante wilde groeien naar een melkveebedrijf met 200 melk- en kalfkoeien en 84 stuks jongvee. Vanwege de dierziekte en de bouwwerkzaamheden op het bedrijf heeft appellante de beoogde groei van haar veestapel niet kunnen realiseren. De langzamere groei van de veestal is bovendien het gevolg geweest van de keuze om uit eigen aanwas te groeien. Appellante kan zich niet verenigen met de door verweerder gehanteerde alternatieve peildatum van 2 februari 2012. Appellante opteert voor het hanteren van een alternatieve peildatum van 1 maart 2017.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Verder is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is van mening dat de vergelijking van de twee peildata in haar geval strijd oplevert met artikel 1 EP omdat haar stal op de peildatum nog niet volledig vol stond met vee omdat appellante wilde groeien uit eigen opfok. Ook had appellante te maken met sterfte van jongvee, waardoor de peildatum niet als representatief kan worden beschouwd. Verder is appellante ten behoeve van de bouw van de nieuwe rundveestal onomkeerbare investeringen aangegaan. Een volledige veebezetting is volgens appellante noodzakelijk vanwege de forse aflossingsverplichting aan de [naam 3] . Ter onderbouwing hiervan heeft appellante onder meer een brief van de [naam 3] van 10 oktober 2018 overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat appellantes bedrijfscontinuïteit ernstig in gevaar komt met het toegekende aantal fosfaatrechten.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek omdat verweerder de door appellante opgeworpen omstandigheden dat sprake was van een knelgeval wegens ziekte en dat sprake was van een individuele en buitensporige last, onvoldoende gemotiveerd heeft afgewezen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het verzoek tot toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat zowel ten aanzien van de gestelde bouwwerkzaamheden als ten aanzien van de gestelde dierziekte niet is voldaan aan de 5%-drempel. Bij een vergelijking van de alternatieve peildatum, 2 februari 2012, met de situatie van appellante op de peildatum, 2 juli 2015, is gebleken dat appellante bij het primaire besluit meer fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan waar hij op de alternatieve peildatum van 2 februari 2012 recht op zou hebben gehad. Het aantal melkkoeien is in de periode vanaf de ziekte (2012-2015) immers steeds gegroeid. Verder is er bij de toepassing van de knelgevallenregeling sprake van een systeem waarin door verweerder wordt teruggekeken naar het verleden. Daarbij is het aan appellante om aan te tonen wat de alternatieve peildatum moet zijn. Appellante voert tevergeefs aan dat verweerder had moeten uitgaan van de fictieve situatie op 1 maart 2017 zonder dierziekte dan wel bouwwerkzaamheden. De knelgevallenregeling is immers niet bedoeld voor toekenning van niet-gerealiseerde groei.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat het bedrijf van appellante niet onder de knelgevallenregeling valt, maakt niet dat alleen daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft verder een groot risico genomen door in 2011 in te zetten op forse groei. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende matregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Het gevolg hiervan is dat vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor rekening en risico van de melkveehouder dienen te komen. Gelet op het tijdstip waarop appellante is overgegaan tot haar investeringsbeslissingen, acht verweerder die beslissingen niet navolgbaar. Ook de keuze voor gefaseerde groei met eigen aanwas behoort volgens verweerder in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Tot slot heeft appellante de noodzaak om uit te breiden niet onderbouwd. De enkele verwijzing naar de brief van de [naam 3] van 10 oktober 2018 acht verweerder hiertoe onvoldoende. Ook de omstandigheid dat appellante wilde uitbreiden met het oog op bedrijfsopvolging is volgens verweerder onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.3
Verder is er volgens verweerder geen sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Appellantes beroep op de knelgevallenregeling en artikel 1 EP wordt in het bestreden besluit zorgvuldig en met een afdoende motivering weerlegd.
Beoordeling
6.1
Het College oordeelt dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum van 2 juli 2015 (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Appellante wil dat een fictieve uitbreiding wordt meegenomen bij de toepassing van de knelgevallenregeling en dat een alternatieve peildatum wordt gekozen die na 2 juli 2015 ligt. Dit kan niet en verweerder heeft op goede gronden geoordeeld dat zij niet aan de 5%-drempel voldoet. Het College oordeelt dat verweerder gemotiveerd uiteen heeft gezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op de peildatum van 2 juli 2015 niet 5% lager was dan op de alternatieve peildata van 2 februari 2012 en 31 december 2012 voor respectievelijk de bouwwerkzaamheden en de dierziekte, zodat appellante niet voldoet aan deze voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. In het geval van appellante is zelfs sprake van groei van de veestapel. De vraag of aan de andere voorwaarden van de knelgevallenregeling worden voldaan, laat het College verder onbesproken, nu het om cumulatieve voorwaarden gaat. Het betoog van appellante dat verweerder had moeten uitgaan van de fictieve situatie op 1 maart 2017 zonder dierziekte dan wel bouwwerkzaamheden om op deze manier de volledige groei van de veestapel uit eigen aanwas mee te kunnen nemen, slaagt, gelet op het voorgaande, niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de hoeveelheid stalcapaciteit) en de vastgestelde 9.283 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (194 melk- en kalfkoeien en 143 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel  financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellante in 2011 is gestart met de uitbreiding van haar bedrijf door met de [naam 3] een geldlening overeen te komen voor de bouw van een nieuwe rundveestal. Vervolgens heeft appellante op 11 augustus 2011 een aanneemovereenkomst gesloten voor de daadwerkelijke bouw van de nieuwe rundveestal. Ook heeft appellante op 24 februari 2015 met de gemeente nog een pachtovereenkomst gesloten voor extra grond omdat appellante grondgebondenheid nastreefde. Appellante vraagt om in haar geval een uitzondering te maken op de wet vanwege de gevolgen die het fosfaatrechtenstelsel in haar geval heeft voor haar bedrijf en vanwege het feit dat zij gefaseerd en grondgebonden wilde groeien. Op de peildatum was haar veestapel nog niet op het beoogde peil. Het College neemt aan dat appellante door de omstandigheden financieel in een lastige situatie zit. Dit blijkt ook onder meer uit de brief van de [naam 3] van 10 oktober 2018 die appellante heeft overgelegd. Maar om te spreken van een individuele en buitensporige last is meer nodig. In de eerste plaats moeten de investeringsbeslissingen die appellante heeft gedaan, navolgbaar zijn. Daarbij is van belang op welk tijdstip de investeringen zijn gedaan. Hoe dichter die bij de peildatum zijn gedaan, hoe sneller geen sprake meer is van een navolgbare investeringsbeslissing. Vanaf 2009, toen bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, is de overheid gaan communiceren dat andere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Van alle melkveehouders werd verwacht dat zij daarom voorzichtig zouden zijn met het doen van investeringen. Van belang voor de navolgbaarheid van de investeringsbeslissingen is ook de vraag of er een bedrijfseconomische noodzaak was voor die investeringen. Gezien het tijdstip waarop appellante haar investeringen heeft gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen niet navolgbaar. Om die reden is er geen schending van het recht op eigendom door toedoen van het fosfaatrechtenstelsel. Er zijn geen omstandigheden buiten het ondernemersrisico van appellante die maken dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante heeft gekozen voor een gefaseerde groei met eigen aanwas om op die manier onder meer dierziekte buiten de deur te houden, behoort tot het ondernemersrisico van appellante. Ook de omstandigheid dat appellante wilde uitbreiden met het oog op bedrijfsopvolging maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.5
Tot slot is het College van oordeel dat, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is. Verweerder is op alle in bezwaar aangevoerde gronden ook inhoudelijk ingegaan. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.