ECLI:NL:RVS:2004:AO1655, Raad van State, 07-01-2004, 200308270/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2003, kenmerk MB/03.031035/A, heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000,00 per dag dat in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer op het perceel [locatie] te [plaats] werkzaamheden die betrekking hebben op het (verder) oprichten dan wel in werking brengen van een inrichting worden geconstateerd. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, is vastgesteld op € 500.000,00. Voor de last geldt een begunstigingstermijn van zes weken.

200308270/1.
      Datum uitspraak: 7 januari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoeker], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2003, kenmerk MB/03.031035/A, heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000,00 per dag dat in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer op het perceel [locatie] te [plaats] werkzaamheden die betrekking hebben op het (verder) oprichten dan wel in werking brengen van een inrichting worden geconstateerd. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, is vastgesteld op € 500.000,00. Voor de last geldt een begunstigingstermijn van zes weken.
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
      Bij brief van 11 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, heeft verzoeker de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 december 2003, waar verzoeker, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door A.M.E. Veldkamp, C.I.A. Eringfeld en J. Visbeen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te [plaats]. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag de overweging van verweerder dat de laatstelijk op 10 maart 1998 verleende revisievergunning is vervallen, omdat niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van deze vergunning de inrichting is voltooid en in werking gebracht. De inrichting is derhalve in werking zonder vergunning, aldus verweerder.
    
    2.2.    Verzoeker bestrijdt het standpunt van verweerder. Hij voert hiertoe – kort weergegeven - aan dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden. Voorts is hij van mening dat de revisievergunning uit 1998 niet is vervallen, nu naar zijn mening een substantieel gedeelte van de stal reeds was opgericht en daar ook dieren werden gehouden. Subsidiair stelt verzoeker dat, indien de vergunning uit 1998 vervallen is, verweerder niet tot het treffen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen had mogen overgaan, nu verweerder heeft nagelaten te bepalen of de activiteiten op het perceel [locatie] vergunbaar zijn.
    
    2.3.    Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt een vergunning voor een inrichting, indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking is gebracht.
    
        Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder de daartoe verleende vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen dan wel in werking te hebben.
    
        Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft geldende voorschriften.
    
        Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid.
    
        Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, of Onze Minister bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag om een vergunning.
    
        Ingevolge artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna te noemen: het Besluit) zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I is aangewezen.
    
        Categorie 8.1 van bijlage I behorende bij het Besluit betreft – voor zover hier van belang – inrichtingen voor: a. het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren.
    
        Ingevolge categorie 28.4, zoals opgenomen in bijlage I behorende bij het Besluit, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor onder meer: onder a, sub 6°: het opslaan van andere dan de onder 1° tot en met 5° genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer, en onder c, sub 1°, voorzover hier van belang: het mengen, verdichten of thermisch behandelen - anders dan verbranden - van van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen.
    
    2.4.    Om te kunnen bepalen of artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is overtreden, dient te worden nagegaan of in het onderhavige geval de revisievergunning van 10 maart 1998 is vervallen, zoals bepaald in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
    
        Onbestreden staat vast dat de voor de onderhavige inrichting op 10 maart 1998 verleende revisievergunning op 1 augustus 2000 onherroepelijk is geworden. De in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer genoemde termijn van drie jaar is derhalve op 1 augustus 2003 verstreken. Uit de stukken, waaronder foto’s, en het ter zitting verhandelde volgt dat eind augustus 2003 van de stal, die uit twee etages zal gaan bestaan en plaats moet bieden aan 14.000 varkens, alleen de (mest)kelder en de vloer van de begane grond zijn gerealiseerd. Verder zijn de muren aan de westzijde van de begane grond opgericht, waardoor slechts twee compartimenten voor het houden van varkens omringd zijn door muren. In deze twee compartimenten werden 400 varkens gehouden. Er was geen dak aanwezig; wel waren als dak een aantal planken op de compartimenten geplaatst ter afscherming van de varkens. Er waren blijkens het verhandelde ter zitting geen voertroggen of drinkwatervoorzieningen aanwezig. Verder is gebleken dat de mestkelder nog niet als zodanig in gebruik is. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het voorlopig oordeel van de Voorzitter terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een constructie bedoeld en geschikt om als stal te gebruiken. De inrichting was op 1 augustus 2003 derhalve niet voltooid en in werking gebracht conform de revisievergunning uit 1998, zodat deze vergunning voor de niet gerealiseerde stal en de daarin te houden dieren is komen te vervallen.
    
        Nu voornoemde vergunning is komen te vervallen, moet worden geconcludeerd dat de inrichting ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zonder een toereikende vergunning werd opgericht en in werking gebracht.
    
    2.5.    Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder bevoegd was tegen voornoemde overtreding handhavend op te treden.
    
        Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zijn bevoegdheid heeft gebaseerd op de bij de – vervallen – revisievergunning uit 1998 behorende aanvraag, waaruit blijkt dat er in de inrichting circa 1.220 m³ restproducten afkomstig uit de voedingsmiddelenindustrie, zijnde afvalstoffen, in silo’s en bunkers worden opgeslagen. Nu verzoeker volgens verweerder voornemens is de onderhavige inrichting op te richten conform voornoemde – vervallen - revisievergunning, is verweerder van mening dat hij ingevolge categorie 28.4 van bijlage I behorende bij het Besluit het bevoegd gezag tot vergunningverlening is en derhalve tevens de taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving.
    
        Naar het oordeel van de Voorzitter is, nu voornoemde vergunning is vervallen, de feitelijke situatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bepalend voor het vaststellen van de bevoegdheid om bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen toe te passen. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder slechts de situatie heeft beoordeeld op het moment van het vervallen van voornoemde revisievergunning in augustus 2003. Zowel verweerder als verzoeker hebben ter zitting betoogd dat op dat moment een brijvoerinstallatie noch afvalstoffen met een hoeveelheid van meer dan 50 m3 in de inrichting aanwezig waren. Dit zou gelet op artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang gelezen met categorie 8.1 van bijlage I behorende bij het Besluit en artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer betekenen dat niet verweerder maar het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag tot vergunningverlening en handhaving is. Ter zitting is echter gebleken dat verzoeker na augustus 2003 de oprichting van de inrichting, zoals deze was vergund bij besluit van 10 maart 1998, heeft voortgezet. Gelet hierop overweegt de Voorzitter dat verweerder niet is nagegaan welke activiteiten binnen de onderhavige inrichting plaatsvonden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Daarom kan niet met zekerheid worden vastgesteld of verweerder bevoegd was tot het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en kan niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande ziet de Voorzitter aanleiding tot het treffen van de na te melden voorlopige voorziening.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 14 november 2003, kenmerk MB/03.031035/A, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland in de door verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Flevoland te worden betaald aan verzoeker;
    
    III.    gelast dat de provincie Flevoland aan verzoeker het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Montagne
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2004
    
    374.