ECLI:NL:RVS:2020:2311
Raad van State — Uitspraak 


201904240/1/A3.
Datum uitspraak: 30 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 april 2019 in zaak nr. 18/299 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 13.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning op het adres [locatie] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning.
Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. P. Salim, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.     Op 9 november 2016, 8 en 20 december 2016 en 5 en 18 januari 2017 heeft de gemeente Amsterdam meldingen via het meldpunt Zoeklicht ontvangen over woonfraude in de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Naar aanleiding van deze meldingen is het college een administratief onderzoek en een buitendienstonderzoek gestart. Uit het administratief onderzoek bleek dat het pand de bestemming wonen heeft en een zeskamerwoning is, verdeeld over vier bouwlagen. Volgens de basisregistratie personen (hierna: het brp) stonden geen personen op het adres [locatie] ingeschreven. Toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente hebben op 2 februari 2017 onaangekondigd de woning bezocht.
Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen (hierna: het rapport) en een beeldverslag opgemaakt. Daarin staat onder meer het volgende. De begane grond van de woning bestaat uit een woonkamer en keuken. Verder bevinden zich op de eerste verdieping twee slaapkamers met de nummers 5 en 10. In beide kamers staan twee stapelbedden met vier slaapplekken. De tweede verdieping bevat ook twee slaapkamers met de nummers 2 en 3. In beide kamers staat een tweepersoonsbed. Ook op de derde verdieping zijn twee slaapkamers te vinden met de nummers 4 en 9. In slaapkamer 4 staat een tweepersoonsbed en in slaapkamer 9 een éénpersoonsbed. Verder zijn op zowel de tweede als de derde verdieping van de woning een doucheruimte en een toilet aanwezig. In de woning zijn 14 toeristen aangetroffen. [appellante] heeft verklaard dat zij samen met twee anderen huurder is van de woning en dat zij alle boekingen op het adres [locatie] regelt en host is voor de toeristen.
1.1.    Bij het besluit van 19 mei 2017 heeft het college aan [appellante] een boete van € 13.500,- opgelegd voor het overtreden van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw). Het college heeft haar als overtreder aangemerkt, omdat zij de woning aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken zonder een daartoe vereiste vergunning van het college. De boete is overeenkomstig tabel 2 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 vastgesteld.
De aangevallen uitspraak
2.     De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellante] niet heeft betwist dat in de woning 14 toeristen zijn aangetroffen en dat zij betrokken is geweest bij de onderverhuur van de woning aan toeristen. [appellante] heeft ook niet bestreden dat de woning aan de woningvoorraad is onttrokken en dat daarvoor geen vergunning is verleend. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht [appellante] heeft aangemerkt als overtreder en dat het college bevoegd was haar een boete op te leggen wegens overtreding van het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw om woonruimte zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete wegens bijzondere omstandigheden te matigen. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat is de boete te voldoen. Dat zij geen voordeel zou hebben behaald uit de verhuur is volgens de rechtbank evenmin reden om de boete te matigen.
Het hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen grond bestaat de boete te matigen. Zij voert hiertoe aan dat zij niet alleen verantwoordelijk is voor de overtreding omdat zij de verhuur deed met twee anderen. Haar rol ten opzichte van deze anderen was ondergeschikt en zij had geen financieel gewin uit de verhuur van de woning. De twee anderen zijn ‘het brein’ achter de overtreding en hadden aan haar gevraagd te helpen met het huren van de woning. In ruil daarvoor mocht zij hier doordeweeks verblijven zodat zij dichter bij haar werk kon wonen. Haar kan daarom hoogstens naïviteit verweten worden. Er is verder ongeveer € 25.000,- euro geïnvesteerd in de woning en de verhuur heeft maar twee maanden geduurd zodat er nog niet veel opbrengst uit de verhuur was. Daarom is er uiteindelijk verlies geleden. [appellante] betoogt dat zij nu alleen opdraait voor de boete en de twee anderen niet. Dat zou reden moeten zijn om de boete te matigen. Hierbij is ook van belang dat zij niet in staat is zo’n hoge boete te betalen, aldus [appellante]. Al in bezwaar heeft zij gesteld dat haar inkomsten maar €1.800,- per maand zijn zodat de boete zwaar op haar financiën drukt. Inmiddels is ze ook haar baan kwijtgeraakt door de coronacrisis, zodat zij nu helemaal geen inkomsten heeft.
Het oordeel van de Afdeling
3.1.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient deze getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953 en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven een boete te matigen. Voor zover [appellante] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet zij dat aannemelijk maken.
3.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3475, is het college bevoegd een boete op te leggen aan elke overtreder van artikel 21 van de Hvw per overtreding. Vaststaat dat [appellante] als feitelijk overtreder van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw is aan te merken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was aan haar afzonderlijk een boete van € 13.500,- op te leggen. Het college heeft toegelicht dat de enige reden dat de andere twee personen die in de huurovereenkomst worden genoemd geen boete hebben gekregen is, dat deze niet in Nederland staan ingeschreven omdat ze in Portugal wonen en dat zij in zoverre onvindbaar zijn. Anders dan [appellante] kennelijk veronderstelt zou boeteoplegging aan de andere twee personen geen verschil maken voor de hoogte van de boete die aan haar is opgelegd. De overtreding van [appellante] is dan ook terecht op zichzelf beoordeeld.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om uit te gaan van een verminderde verwijtbaarheid bij [appellante]. Uit haar bij het rapport gevoegde verklaring blijkt, dat zij volledig op de hoogte was van de verhuur aan toeristen en daarvoor ook alle benodigde handelingen verrichtte. De woning was hotelmatig ingericht met onder meer kamernummers, cameratoezicht, een intercom en een sleutelkast met slotcode. Er waren in de woning op zijn minst vijftien slaapplekken aanwezig en deze werden gedurende in ieder geval twee maanden low-budget verhuurd voor één of meer dagen aan veel verschillende personen per nacht per slaapplaats. [appellante] was host van de woning en contactpersoon voor de toeristen en regelde alle handelingen die nodig waren voor de verhuur. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de overtreding geheel aan haar te wijten is.
De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf al een zeer ernstige overtreding is. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de ernst van de overtreding nog wordt vergroot omdat geen sprake is van een incidentele verhuur maar van structurele verhuur van een volledig als zodanig ingericht en functionerend illegaal hotel. In de door [appellante] in hoger beroep genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:150) ging het kennelijk om eenmalige vakantieverhuur door een hoofdbewoner waarbij het maximum aantal van vier toeristen was overschreden. In die zaak is geoordeeld dat de overtreding minder ernstig was, omdat de woning op zich groot genoeg was om veilig zes toeristen te laten verblijven. Deze situatie is niet te vergelijken met die van [appellante], waarin sprake was van hotelmatige verhuur aan een aanzienlijk aantal toeristen, en niet om eenmalige vakantieverhuur door een hoofdbewoner.
Voor zover [appellante] betoogt dat het financieel voordeel gering was omdat de investeringen in de woning nog niet waren terugverdiend is dit het gevolg van het ontdekken van de illegale verhuur waardoor deze vroegtijdig is beëindigd. Zij heeft overigens geen inzicht gegeven in het genoten financieel voordeel. De stelling dat zij zelf geen voordeel heeft genoten uit de verhuur aan toeristen heeft zij niet onderbouwd. Over de andere twee in de huurovereenkomst genoemde personen die in Portugal zouden wonen is niets bekend. Hoe de verdeling van de opbrengst uit de verhuur aan toeristen onderling is afgesproken is alleen gebaseerd op niet controleerbare stellingen. Daarnaast is gebleken dat [appellante] niet zelf in de woning woonde, terwijl zij eerder heeft gesteld dat zij heeft meegewerkt in ruil voor verblijf in de woning. Zij heeft daarnaast - na aanvankelijk te hebben verklaard de eigenaar van de woning te zijn - tegen de toezichthouders verklaard dat zij de woning huurt om te verhuren aan toeristen en dat zij dit aan de gemeente zou hebben gemeld.
Tot februari 2020 had [appellante] inkomsten uit haar werk bij Booking.com van bruto €2.250,- en netto €1.800,-. Hierna heeft zij een WW-uitkering ontvangen. Op de zitting in hoger beroep heeft ze gesteld dat ze op dit moment geen inkomsten meer heeft. Ze heeft echter niet kunnen verklaren waarom zij geen bijstandsuitkering heeft aangevraagd en heeft enkel gesteld dit binnenkort te zullen gaan doen. Ook heeft ze niet onderbouwd waarom zij niet is ingegaan op de door het college aangeboden mogelijkheid van een betalingsregeling, die kan worden verkregen bij geringe inkomsten of afwezigheid van vermogen. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat de boete vanwege haar geringe financiële draagkracht te hoog is. Voor matiging van de boete bestaat gelet op al het voorgaande geen grond.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
317.