ECLI:NL:RVS:2020:2180
Raad van State — Uitspraak 


201906420/1/A3.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Manege De Lourenshoeve B.V., Bungalowpark De Lourenshoeve B.V. en [appellant] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), te Den Ham, gemeente Twenterand,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019 in zaak nr. 19/783 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Twenterand.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2018 heeft de burgemeester aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf op het perceel [locatie] te Den Ham.
Bij besluit van 12 maart 2019 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.C. Alblas, zijn verschenen. Verder is ter zitting [persoon] namens [vergunninghouder], handelend onder de namen [bedrijf A] en [bedrijf B], gehoord.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Twenterand 2018 (hierna: APV) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uit maakt van deze uitspraak.
2.    [appellant] is eigenaar van manege en bungalowpark De Lourenshoeve. Zijn bedrijf is aan de andere kant gelegen van het bedrijf dat [vergunninghouder] exploiteert aan de [locatie]. Het bedrijf van [vergunninghouder] organiseert diverse activiteiten. Daarnaast biedt [vergunninghouder] horeca-faciliteiten in twee zalen van respectievelijk 100 m2 en 60m2 en op een terras van 150 m2. De door de burgemeester verleende exploitatievergunning biedt de mogelijkheid ter plaatse een horecabedrijf uit te oefenen.
3.    De burgemeester heeft de verlening van de exploitatievergunning in bezwaar gehandhaafd. Ter plaatse voorziet het bestemmingsplan in ondergeschikte horeca. Volgens hem staan de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf niet aan vergunningverlening in de weg. Het horecabedrijf is gelegen in een gemengd gebied en niet in een stil gebied. Uit het bestemmingsplan blijkt dat in de omgeving, naast een aantal (bedrijfs)woningen, diverse recreatieve en sportactiviteiten, een manege en maatschappelijke doeleinden zijn toegestaan. Er is dus sprake van functiemenging. Verder ligt er een provinciale weg in de directe omgeving. De burgemeester acht de aard van het horecabedrijf passend in de gemengde omgeving. Verder stelt hij zich op het standpunt dat niet is gebleken dat de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer worden overschreden. Het horecabedrijf ligt op aanzienlijke afstand van woningen van derden, waardoor het geluid van bezoekers beperkt is en niet tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van de omgeving leidt. Het terras van de horeca-inrichting bevindt zich ten opzichte van de recreatiewoningen en woning van derden grotendeels achter het hoofdgebouw en dus niet aan de voorzijde van het gebouw. Dit beperkt de eventuele geluidoverlast van bezoekers. Het terras mag bovendien tot uiterlijk 23.00 uur geopend zijn. De ontsluiting van het perceel bevindt zich wel in de nabijheid van een woning en enkele recreatiewoningen, maar omdat het gaat om aan recreatie ondergeschikte zaalverhuur in het horecabedrijf acht de burgemeester de eventuele hinder die wordt veroorzaakt niet zodanig dat sprake is van een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf. Bij de gemeente zijn maar drie meldingen van overlast bekend. Toezichthouders van de gemeente hebben zelf nooit geluidoverlast geconstateerd. Bij de politie is maar één melding van overlast bekend. De politie heeft destijds ter plaatse zelf geen overlast geconstateerd. De burgemeester heeft zich op basis hiervan op het standpunt gesteld dat van structurele overlast geen sprake is. Er is dus geen reden om op voorhand aan te nemen dat de wijze van exploiteren tot ontoelaatbare overlast voor de woon- en leefomgeving zal leiden, aldus de burgemeester. Verder zijn aan de vergunning diverse voorschriften verbonden die een nadelige beïnvloeding van de woon- en leefomgeving zoveel mogelijk moeten voorkomen en de openbare orde en veiligheid moeten waarborgen.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten weigeren omdat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf nadelig worden beïnvloed. De burgemeester heeft ten onrechte het bestaande woon- en leefklimaat voor de vergunningverlening niet onderzocht. Verder is de burgemeester er ten onrechte aan voorbijgegaan dat het bestemmingsplan "Buitengebied Twenterand", dat ter plaatse voorziet in de mogelijkheid van ondergeschikte horeca in categorie 1 en 2, niet onherroepelijk was. Hij wijst er op dat dit bestemmingsplan voor wat betreft het perceel van [vergunninghouder] bij uitspraak van  16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3514 door de Afdeling is vernietigd. In dit geval gaat het om een stil buitengebied. Een horecabedrijf van categorie 2 past daar niet in. Uit de Structuurvisie 2005 blijkt dat rust en ruimte kernwaarden zijn van het gebied. In de verschillende bestemmingsplannen die van kracht waren, zijn lage geluidwaarden altijd uitgangspunt geweest. De rechtbank heeft niet onderkend dat er geen geluidmetingen zijn uitgevoerd en er dus niet getoetst kan worden aan het Activiteitenbesluit milieubeheer. Voorafgaand aan de vergunningverlening had de burgemeester onderzoek moeten doen naar het geluid dat door het horecabedrijf wordt veroorzaakt en andere geluidbronnen, zoals draaiende motoren, dichtslaande portieren en stemgeluid van bezoekers en het ’s avonds en ’s nachts komen en gaan van bezoekers. De burgemeester heeft niet onderzocht of er al overlast was en in hoeverre verlening van de exploitatievergunning ten opzichte van de reeds bestaande situatie zal leiden tot een toename van die overlast. Er zijn nooit toezichthouders geweest om te controleren of er sprake is van overlast. Het is de gemeente bekend dat er klachten zijn wegens overlast. Ter onderbouwing heeft [appellant] enkele klachten van bezoekers van het bungalowpark overgelegd.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vergunningverlening de exploitatie van de manage bemoeilijkt. Hiertoe voert hij aan dat paarden gevoelig zijn voor stress en voldoende nachtrust nodig hebben. Ook hiernaar heeft de burgemeester geen onderzoek verricht. De bewijslast is ten onrechte op hem gelegd. Hij wijst op een verklaring van de directeur van branchevereniging 'Federatie Nederlandse Ruitersportcentra' van 11 mei 2018.
De rechtbank stelt dat de burgemeester exploitant zal aanspreken als de voorschriften niet worden nageleefd en onvoldoende toezicht wordt gehouden. Volgens [appellant] werkt dit in de praktijk niet goed. Bovendien erkent de burgemeester al dat het horecabedrijf voor hinder zorgt, maar dit moet blijkbaar worden geduld. De burgemeester is niet bereid met hem mee te denken en verdergaande voorschriften aan de vergunning te verbinden, aldus [appellant].
4.1.    De Afdeling moet in deze zaak beoordelen of de rechtbank op goede gronden het beroep van [appellant] tegen het besluit van 12 maart 2019 ongegrond heeft verklaard. Bij de beoordeling van dat besluit moet worden uitgegaan van het recht dat op dat moment gold. Ten tijde van het besluit van 12 maart 2019 en overigens ook van de uitspraak van de rechtbank gold het bestemmingsplan "Buitengebied Twenterand". Artikel 2:28, tweede lid, van de APV, dat de burgemeester de vergunning weigert als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, stond derhalve niet aan vergunningverlening in de weg. Dat wordt niet anders doordat het bestemmingsplan voor wat betreft het plandeel [locatie] door de Afdeling bij uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3514, is vernietigd, ook niet omdat deze vernietiging is ingegeven door de mededeling van de raad bij behandeling van de beroepen tegen het plan dat in de bezwaren tegen het plandeel, waaronder het geluid,  door de raad aanleiding is gezien om hier opnieuw naar te gaan kijken. Anders dan [appellant] heeft betoogd, hoefde de burgemeester met dit nieuwe standpunt van de raad ten tijde van het besluit van 12 maart 2019 geen rekening te houden.
4.2.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1079, volgt dat de burgemeester eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidoverlast ook in aanmerking dient nemen bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie in de omgeving van een horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. De rechtbank heeft dit onderkend. De beoordeling of een horecabedrijf aan de gestelde milieunormen voldoet dient uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde te komen. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidhinderaspecten voorbij kan gaan, zoals ook de rechtbank heeft overwogen. Het geluid, voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in haar totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf. De burgemeester moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag ingevolge artikel 2:28 van de APV afwegen of een horecabedrijf op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van de woon- en leefsituatie aldaar. De burgemeester mag bij die afweging het karakter van de omgeving van het horecabedrijf betrekken, evenals de uitstraling ervan - in haar totaliteit - op die omgeving. Overlast die [appellant], naar hij stelt, van andere bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] en [bedrijf B] ondervindt, spelen echter bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde horecavergunning kan worden verleend, geen rol.
4.3.    Van een stil buitengebied, zoals [appellant] betoogt, is geen sprake. De Afdeling heeft reeds overwogen in haar uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3514), dat het ter plaatse gaat om een gemengd gebied. In die uitspraak heeft zij ook al geoordeeld waarom de door [appellant] aangehaalde Structuurvisie niet tot een ander oordeel leidt.
De rechtbank is [appellant] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat de burgemeester de situatie ter plaatse niet heeft onderzocht. De burgemeester heeft in kaart gebracht of er klachten van geluidoverlast waren. Uit de omstandigheid dat er slechts drie klachten bekend waren en de politie en toezichthouders geen overlast hebben geconstateerd, mocht hij afleiden dat van structurele en frequente overlast geen sprake is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De door [appellant] overgelegde klachten van bezoekers van het bungalowpark rechtvaardigen evenmin de conclusie dat sprake is van structurele en frequente overlast die maakt dat de exploitatievergunning had moeten worden geweigerd of pas na het uitvoeren van een geluidsonderzoek mocht worden verstrekt. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester de eventueel veroorzaakte geluidoverlast van bezoekers in de besluitvorming heeft betrokken. De burgemeester heeft in aanmerking genomen dat het horecabedrijf op aanzienlijke afstand van woningen is gelegen, dat de terrassen grotendeels achter het hoofdgebouw zijn gelegen en om 23.00 uur sluiten. De burgemeester heeft onderkend dat er sprake van enige hinder zou kunnen zijn van komende en gaande bezoekers via de weg die naar het horecabedrijf loopt omdat deze gelegen is in de nabijheid van de woning van [appellant] en enkele vakantiewoningen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat die eventuele hinder niet zodanig is dat van vergunningverlening had moeten worden afgezien. Daarbij is van belang dat het alleen gaat om aan recreatie ondergeschikte horeca. Op basis van het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving door verlening van de exploitatievergunning niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed.
4.4.    Ook is de rechtbank terecht voorbij gegaan aan het betoog dat de exploitatie van de manege wordt bemoeilijkt door de verlening van de exploitatievergunning. Weliswaar heeft [appellant] in hoger beroep een verklaring van de directeur van branchevereniging 'Federatie Nederlandse Ruitersportcentra' overgelegd - waarbij manege De Lourenshoeve is aangesloten -, maar dit is nog altijd geen objectieve verklaring waaruit blijkt dat de exploitatie van de manege wordt bemoeilijkt. Uit de verklaring volgt bovendien niet dat het horecabedrijf zelf de exploitatie van de manege bemoeilijkt. De gestelde stress bij de paarden wordt voornamelijk veroorzaakt door de recreatieve activiteiten die [bedrijf A] en [bedrijf B] aanbiedt. In de verklaring worden de schietactiviteiten en het te realiseren klimbos met klimtoren in dat kader genoemd en niet zozeer de horeca-activiteiten.
4.5.    Zoals hiervoor is overwogen is ter plaatse geen sprake van structurele of frequente overlast en heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving niet aan vergunningverlening in de weg staan. De burgemeester hoefde dan ook geen aanleiding te zien om extra voorschriften aan de vergunning te verbinden om een goede woon- en leefsituatie in de omgeving te waarborgen. Aan de vergunning zijn geen voorschriften verbonden die niet handhaafbaar zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen niet in te zien dat de voorschriften ontoereikend zijn om overlast tegen te gaan.
4.6.    Het betoog faalt. De conclusie is dat de burgemeester de exploitatievergunning mocht verlenen.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
805.
BIJLAGE
APV
Artikel 2:27 Definitie
1. In deze afdeling wordt onder openbare inrichting verstaan een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt
2. Een buiten de in het eerste lid bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, maakt voor de toepassing van deze afdeling deel uit van die besloten ruimte.
Artikel 2:28 Exploitatievergunning horecabedrijf
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit.
3. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
[…]
Artikel 2:29 Sluitingstijd
1. Openbare inrichtingen zijn gesloten op maandag tot en met zondag tussen 01:00 uur en 06:00 uur (sluitingstijd).
2. Bezoekers die om 01:00 uur nog aanwezig zijn mogen het verblijf tot uiterlijk 03:00 uur verlengen. Tussen 01:00 en 06:00 uur mogen geen nieuwe bezoekers meer worden toegelaten.
3. Het is verboden een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven na sluitingstijd.
[…]