ECLI:NL:RVS:2020:2322
Raad van State — Uitspraak 


201906859/1/A3.
Datum uitspraak: 30 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [appellant]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 augustus 2019 in zaken nrs. 19/3014, 19/3015 en 19/3016 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Op 20 maart 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor de uitvoer van drie Heloderma suspectum (gilamonster) naar Taiwan.
Bij brief van 1 mei 2019 heeft [appellant] de minister in gebreke gesteld.
Bij uitspraak van 6 augustus 2019 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep dat door [appellant] is ingesteld tegen het niet tijdig door de minister nemen van het besluit op zijn aanvraag niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Philippi-Gho, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk en T.I. Schelvis, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU), Verordening (EG) nr. 338/97 (hierna: de Basisverordening), Verordening (EG) nr. 865/2006 (hierna: de Uitvoeringsverordening) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] wil drie gilamonsters, een dier dat valt onder het beschermingsbereik van de Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora (hierna: CITES), uitvoeren naar Taiwan. Daarvoor heeft hij een vergunning nodig. Op 20 maart 2019 heeft [appellant] daarvoor een uitvoervergunning aangevraagd. De minister heeft voor het kunnen verlenen van die vergunning advies nodig uit Spanje. Hij heeft op 16 april 2019 een adviesverzoek aan de CITES Management Autoriteit in Spanje gedaan. Op dezelfde dag heeft de minister [appellant] laten weten dat hij zijn beslissing aanhoudt, omdat er nog informatie uit het buitenland moet worden verkregen. [appellant] vindt dat de minister binnen een maand na de aanvraag een besluit moet nemen. Omdat het volgens [appellant] te lang duurde voordat de minister een besluit nam, heeft hij de minister op 1 mei 2019 in gebreke gesteld.
Op 20 mei 2019 heeft de minister een herinnering aan de Spaanse Autoriteit gestuurd. Dezelfde dag ontving de minister het gevraagde advies, maar op 21 mei 2019 heeft de Spaanse autoriteit dat advies weer ingetrokken en gevraagd nog even af te wachten, omdat nog een onderzoek moest worden ingesteld. [appellant] heeft op 28 mei 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het uitblijven van een besluit.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij niet binnen een maand hoeft te beslissen en dat hij voldoet aan zijn verplichtingen.
In geschil is of artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening ook voor het geval dat de autoriteit van een andere lidstaat moet worden geraadpleegd een bindende termijn van één maand voorschrijft voor het nemen van de beslissing op een aanvraag voor een uitvoervergunning.
Gronden hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening een dwingende termijn van één maand voor het nemen van een besluit voorschrijft. Volgens [appellant] geldt dat ook als, zoals in dit geval, een administratieve instantie van een andere lidstaat moet worden geraadpleegd. De termijn van één week waarin die andere instantie moet reageren is ook dwingend voorgeschreven in artikel 26, tiende lid, van de Uitvoeringsverordening. Als de termijnen louter indicatief zouden zijn, zou het doel van de Uitvoeringsverordening niet in acht worden genomen en zou dat leiden tot rechtsonzekerheid. Gelet op het beginsel van loyale samenwerking moeten de instanties van de lidstaten ervoor zorgen dat zij de procedure zo inrichten dat de termijn van één maand kan worden gehaald. In geval van overschrijding mogen de gevolgen daarvan niet ongunstiger zijn dan die van soortgelijke gevallen bij dwingende termijnen gesteld volgens nationaal recht.
De rechtbank heeft dus ten onrechte overwogen dat in dit geval de termijn niet dwingend één maand is maar kan worden opgeschort en dat voor het bepalen van de opschortingstermijn het nationale recht van toepassing is. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte een opschortingstermijn voor het nemen van een besluit van drie maanden redelijk gevonden. Het oordeel van de rechtbank dat de ingebrekestelling in onderhavige zaak te vroeg is ingediend, omdat op het moment van de ingebrekestelling de beslistermijn nog niet was verstreken, kan dan ook niet worden gevolgd, aldus [appellant].
Voor de consequenties van de overschrijding van de dwingende termijn moet volgens [appellant], nu daarover geen Unierechtelijke bepalingen gelden, worden aangesloten bij het nationale recht. Hij verzoekt daarom om toekenning en vaststelling van de dwangsom conform de Awb.
Uitleg van artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening
Algemeen
4.    Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof; zie bijvoorbeeld het arrest van 20 januari 2005, ECLI:EU:C:2005:42, Glaxosmithkline, punten 26 en 35) moet bij de uitleg van Unierecht niet alleen worden gekeken naar de tekst van de regeling maar ook naar de systematiek en de doelstelling ervan.
4.1.    De Afdeling zal hierna aan de hand van de tekst, systematiek en doelstelling bezien hoe artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening moet worden uitgelegd.
In de Uitvoeringsverordening staan bepalingen ter uitvoering van de Basisverordening. De Basisverordening bevat bepalingen voor de controle op het handelsverkeer van in het wild levende dier- en plantensoorten. Deze bepalingen zijn opgesteld om deze dier- en plantensoorten te beschermen.
Is de termijn van één maand een dwingende termijn?
4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de termijn van één maand niet in alle gevallen een dwingende termijn is.
Hoofdstuk III van de Uitvoeringsverordening heeft als titel "Afgifte, gebruik en geldigheid van documenten". Onder hoofdstuk III valt onder meer artikel 8. Dat artikel heeft als ondertitel "Afgifte en gebruik van documenten". De eerste zin van het derde lid luidt: "De administratieve instanties treffen een besluit over de afgifte van vergunningen en certificaten binnen één maand vanaf de dag waarop een volledige aanvraag is ingediend." Deze zin is dwingend geformuleerd. Ook in de Engelse en Franse taalversies staat deze zin zo opgeschreven. Artikel 8, derde lid, vervolgt met een tweede zin waarin staat dat, indien de administratieve instantie van afgifte derden dient te raadplegen, een dergelijk besluit evenwel alleen kan worden genomen nadat deze raadpleging ten genoegen van de instantie is voltooid. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de bewoordingen van deze tweede zin dat de in de eerste zin genoemde termijn van één maand mag worden overschreden als dat nodig is om derden te raadplegen over de afgifte van de vergunningen voordat een besluit kan worden genomen. Ook voor deze zin geldt dat de andere taalversies steun bieden voor deze tekstuele uitleg. De termijn van één maand is dus niet in alle gevallen dwingend.
Anders dan [appellant] betoogt, is een niet-dwingende termijn niet in strijd met de doelstelling van de Uitvoeringsverordening. Die doelstelling is volgens overweging twee van de considerans weliswaar om voorwaarden en criteria vast te stellen voor de behandeling van aanvragen voor vergunningen en certificaten en voor de afgifte, de geldigheid en het gebruik van deze documenten, maar dat gebeurt ter uitvoering van de Basisverordening en kan niet los worden gezien van de doelstelling van die verordening. De doelstelling van de Basisverordening is de in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen door het handelsverkeer daarin te controleren. Daarvoor is volgens overweging vijf van de considerans nodig dat er gemeenschappelijke waarden worden toegepast voor de afgifte, het gebruik en de overlegging van documenten in verband met de toestemming om specimens van de soorten in de EU te brengen of uit te voeren. Bij de uitleg van de Uitvoeringsverordening moet daarom rekening worden gehouden met het belang van de bescherming van de in het wild levende soorten. Door de voor de in- of uitvoer benodigde informatie te vergaren over onder meer de herkomst van het betreffende dier en zo een volledige en zorgvuldige controle uit te voeren, wordt dat doel bereikt. Dat het vergaren van de benodigde informatie tot vertraging kan leiden, volgt ook uit de formulering van de derde en laatste zin van artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening. Hierin is met het oog op het belang van de handel voorgeschreven dat de aanvragers van aanzienlijke vertragingen bij de behandeling van hun aanvraag in kennis worden gesteld.
Dat een niet-dwingende termijn leidt tot onzekerheid, zoals [appellant] betoogt, is inherent daaraan en wordt gedeeltelijk ondervangen doordat het op grond van het nationaalrechtelijk recht mogelijk is beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit.
Voor zover [appellant] betoogt dat uit de hiervoor aangehaalde uitspraak Glaxosmithkline van het Hof volgt dat lidstaten een termijn, die nauwkeurig is en in de gebiedende wijs is gesteld, in acht moeten nemen, is de Afdeling van oordeel dat de vergelijking met dit geval niet op gaat. Het Hof wijst erop dat in de in die zaak aan de orde zijnde verordening nauwkeurige voorwaarden voor verlenging en schorsing van de termijnen staan, die geen zin zouden hebben als de lidstaten vrij waren die termijnen niet in acht te nemen. In de Uitvoeringsverordening zijn zulke bepalingen evenwel niet opgenomen. In zoverre verschilt de Uitvoeringsverordening van de verordening die aan de orde was in de uitspraak Glaxosmithkline.
Ook de door [appellant] aangevoerde uitspraak van het Hof van 13 november 2018, ECLI:EU:C:2018:900, punt 82 tot en met 84 gaat over een andere verordening. De voortvarendheid in die procedure is onderdeel van de doelstelling van die verordening en leidt daarom tot het moeten naleven van dwingende termijnen. Dat is niet het geval bij de Basis- en Uitvoeringsverordening. Die zijn dus niet vergelijkbaar met de verordening uit deze uitspraak van het Hof.
Is een niet-dwingende termijn strijdig met loyale samenwerking?
4.3.    De Afdeling is van het oordeel dat een niet-dwingende termijn niet strijdig is met het beginsel van loyale samenwerking.
Volgens dit beginsel steunen lidstaten elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. Dit beginsel komt ook tot uitdrukking in de voor deze zaak van belang zijnde artikelen 8 en 26 van de Uitvoeringsverordening, waarin onder meer is opgenomen dat lidstaten met elkaar moeten overleggen en elkaar moeten raadplegen. Het beginsel houdt de verplichting in om daadwerkelijk met elkaar samen te werken. Dat betekent in dit geval dat de minister een autoriteit van een andere lidstaat moet raadplegen als dat nodig is voor zijn besluit en dat die andere autoriteit eraan moet meewerken om binnen de termijn van één week te antwoorden. Het beginsel gaat echter niet zover dat het de in artikel 8, derde lid, tweede en derde volzin, van de Uitvoeringsverordening voorgeschreven procedure opzij zet. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de uitspraak van het Hof van 18 december 2007, ECLI:EU:C:2007:802, Zweden tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen en anderen, punt 85 en 86, niet worden afgeleid dat ook in andere gevallen dan in die uitspraak aan de orde met een beroep op het beginsel van loyale samenwerking een termijn voor het nemen van een besluit moet worden nageleefd, ook als deze indicatief van aard is.
Gelet hierop is geen sprake is van strijdigheid met artikel 4 van het VEU.
Wanneer is sprake van raadpleging van derden?
5.    Het betoog van [appellant] dat het raadplegen door een lidstaat van een administratieve instantie van een andere lidstaat geen raadplegen van derden is als bedoeld in artikel 8, derde lid, tweede volzin, van de Uitvoeringsverordening, slaagt niet. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onder 'derden' ook administratieve instanties van andere lidstaten, zoals de CITES Management Autoriteit in Spanje, moeten worden verstaan. Daarvoor is het volgende van belang.
De Basis- en de Uitvoeringsverordening bevatten geen nadere definiëring van het begrip 'derden'. Dat een administratieve instantie niet maar een wetenschappelijke instantie wel onder het begrip 'derden' valt, blijkt niet uit de tekst of de systematiek van de Uitvoeringsverordening. De Afdeling ziet dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de tweede zin van artikel 8, derde lid, niet van toepassing is als alleen een administratieve instantie van een andere lidstaat moet worden geraadpleegd.
Het betoog van [appellant] dat artikel 8, derde lid, tweede volzin, niet van toepassing is in dit geval omdat er voor de raadpleging van een administratieve instantie een specifieke termijn is in artikel 26, tiende lid, van de Uitvoeringsverordening, slaagt ook niet. Artikel 26 valt niet onder Hoofdstuk III maar onder Hoofdstuk VI met als titel "Uitvoervergunningen en wederuitvoercertificaten". Het artikel gaat over aanvragen, waar die aan moeten voldoen en hoe die moeten worden beoordeeld. Ingevolge het tiende lid antwoordt een administratieve instantie van een andere lidstaat als die wordt geraadpleegd binnen een termijn van één week. Die termijn is ook hier dwingend voorgeschreven. Maar het betreft hier een termijn die geldt tussen twee instanties en niet een termijn waarop moet worden beslist door de instantie van de lidstaat waar de aanvraag is ingediend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de termijn van één week niet ziet op de besluitvorming in zijn geheel.
Tussenconclusie
6.    Artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening bevat een dwingende termijn van één maand voor het nemen van een besluit in het geval raadpleging van derden niet nodig is. Als raadpleging wel nodig is, bevat artikel 8, derde lid, geen dwingende termijn voor de besluitvorming.
Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 voor de Afdeling dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de vraag of de termijn van één maand uit artikel 8, derde lid, van de Uitvoeringsverordening als een dwingende moet worden uitgelegd in het geval dat derden moeten worden geraadpleegd over de afgifte van een vergunning.
Welke termijn is redelijk?
Algemeen
7.    Hoeveel langer de beslistermijn mag zijn in het geval dat derden moeten worden geraadpleegd, schrijft de Uitvoeringsverordening niet voor. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen moet in dat geval volgens vaste rechtspraak van het Hof het nationale procesrecht worden toegepast, mits die procedureregels voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming (zie punt 5 van het arrest van het Hof van 16 december 1976, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, en punten 47 tot en met 49 van het arrest van het Hof van 18 maart 2010, Alassini e.a., ECLI:EU:C:2010:146).
7.1.    Als er geen wettelijke beslistermijn is, moet ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Awb binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag worden beslist. Die redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag heeft beslist.
Deze termijn kan, voor zover in dit geval relevant, ingevolge artikel 4:15, aanhef en onder b, van de Awb worden opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is. Wanneer verder uitstel niet meer redelijk is, is niet ingevuld in de Awb of de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, p. 15-16). Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een onredelijk lange opschorting zijn de omstandigheden van het geval bepalend. Verder moet het bestuursorgaan zelf erop toezien dat de opschorting niet te lang duurt. Het eindoordeel daarover ligt echter bij de rechter.
Welke termijnen gelden in deze zaak?
7.2.    Nu de Uitvoeringsverordening niet voorziet in een beslistermijn in het geval dat een derde moet worden geraadpleegd, is er geen wettelijke beslistermijn en moet worden uitgegaan van een beslistermijn van maximaal acht weken na ontvangst van de aanvraag.
Deze termijn kan worden opgeschort. Met [appellant] is de Afdeling van oordeel dat een opschortingstermijn van drie maanden in dit geval te lang is. Anders dan de rechtbank acht de Afdeling in dit kader, met in achtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, van belang dat voor de periode van het raadplegen tussen de twee administratieve instanties een termijn van één week geldt. Verder had de minister, gezien het beginsel van loyale samenwerking, na het uitblijven van de reactie eerder en vaker moeten rappelleren. Gezien de omstandigheid dat in het geval dat derden niet hoeven te worden geraadpleegd een besluit binnen één maand moet worden genomen, is in dit geval een opschorting van de beslistermijn met één maand een redelijke termijn, ook omdat het belang van de bescherming van dieren zwaarder weegt dan het belang van een snelle beslissing.
7.3.    De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Op 1 mei 2019, toen [appellant] de minister in gebreke heeft gesteld, waren er nog geen twee maanden verstreken sinds de aanvraag van 20 maart 2019. De beslistermijn was op het moment van in gebreke stellen nog niet afgelopen. Bovendien heeft de minister op 16 april 2019 aan [appellant] laten weten dat hij de CITES Management Autoriteit van Spanje heeft geraadpleegd. Uitgaande van één maand was ook de opschortingstermijn op 1 mei 2019 nog niet verlopen. De ingebrekestelling was op dat moment prematuur. De rechtbank heeft dus terecht het beroep van [appellant] tegen het uitblijven van een besluit op zijn aanvraag niet-ontvankelijk verklaard.
Dwangsom
8.    Omdat de ingebrekestelling te vroeg was, bestaat geen grond voor het vaststellen van verschuldigde dwangsommen waarom [appellant] heeft verzocht.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
290.
BIJLAGE
VEU
artikel 4
Artikel 4
1. […]
3. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
Basisverordening
artikel 5
1. […]
4. Specimens van de in de bijlagen B en C genoemde soorten mogen slechts uit de Gemeenschap uitgevoerd of wederuitgevoerd worden indien de nodige controles zijn verricht en vooraf bij het douanekantoor waar de uitvoerformaliteiten vervuld worden, een uitvoervergunning of wederuitvoercertificaat is voorgelegd die/dat werd afgegeven door een administratieve instantie van de LidStaat waar de specimens zich bevinden.
Een uitvoervergunning mag enkel worden afgegeven indien aan de in lid 2, onder a), b), c), i), en d), genoemde voorwaarden is voldaan.
Een wederuitvoercertificaat mag enkel worden afgegeven indien is voldaan aan de in lid 2, onder c), i) en d), en in lid 3, onder a), b), c), en d), genoemde voorwaarden.
[…].
Uitvoeringsverordening
artikel 8
1. […]
3. De administratieve instanties treffen een besluit over de afgifte van vergunningen en certificaten binnen één maand vanaf de dag waarop een volledige aanvraag is ingediend.
Indien de administratieve instantie van afgifte derden dient te raadplegen, kan een dergelijk besluit evenwel alleen worden genomen nadat deze raadpleging ten genoegen van de instantie is voltooid. De aanvragers worden van aanzienlijke vertragingen bij de behandeling van hun aanvraag in kennis gesteld.
artikel 26
1. […]
10. Indien een administratieve instantie om de in de leden 3 tot en met 9 bedoelde redenen een administratieve instantie van een andere lidstaat raadpleegt, antwoordt deze laatste binnen een termijn van één week.
Awb
artikel 4:13
1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
artikel 4:14:
1. […]
3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
artikel 4:15
De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
a. […]
b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is.