ECLI:NL:CRVB:2010:BN5658, Centrale Raad van Beroep, 12-08-2010, 08/1524 AW + 09/4417 AW + 10/1451 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Eervol ontslag uit functie als raadsgriffier. Niet uit het oog mag worden verloren dat het fenomeen raadsgriffier en het systeem van dualisering destijds voor alle partijen nieuw was, waardoor het niet onmogelijk is dat een deel van de geschetste problematiek is veroorzaakt door onervarenheid in de materie en onwennigheid. Juist onder die omstandigheden had het voor de hand gelegen dat de betrokken partijen regelmatig met elkaar in gesprek waren gegaan om te bezien hoe een en ander zich ontwikkelde, maar de Raad is daarvan niet gebleken en moet vaststellen dat betrokkene destijds niet op zijn functioneren is aangesproken. Verder is na een ziekteperiode betrokkene volledig hersteld verklaard voor zijn eigen funstie. Besluit berust niet op voldoende feitelijke grondslag. Een door de rechtbank geconstateerd gebrek heeft appellant niet kunnen helen. 2) Ontslagbesluiten. Onvoldoende feitelijke grondslag.

08/1524 AW, 09/4417 AW en 10/1451 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Raad van de gemeente [naam gemeente] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 14 februari 2008, 07/6280 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 12 augustus 2010
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2010. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.W.C. van Kleef, juridisch adviseur te Boskoop. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. H. Uhlenbroek, advocaat te Amsterdam.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    
      1.1. Betrokkene is met ingang van 1 november 2002 benoemd tot raadsgriffier van de gemeente [naam gemeente]. Op 2 juli 2004 is betrokkene uitgevallen wegens ziekte. Begin 2006 is gestart met de re-integratie van betrokkene. In eerste instantie vond die plaats op de eigen werkplek op basis van arbeidstherapie maar vanaf 20 maart 2006 heeft betrokkene gewerkt bij de gemeente Amstelveen, aanvankelijk ongeveer 24 uur per week, nadien heeft uitbreiding van het aantal uren plaatsgevonden. 
      1.2. Tijdens de re-integratieperiode zijn diverse gesprekken met betrokkene gevoerd. Aanvankelijk heeft appellant te kennen gegeven dat hij positief staat tegenover de terugkeer van betrokkene als raadsgriffier, maar in een gesprek op 6 juni 2006 heeft appellant betrokkene meegedeeld dat er unaniem zorgen bestaan over de continuering van de kwaliteit van de griffie als betrokkene zou terugkeren als raadsgriffier. Appellant ging op dat moment niet (langer) akkoord met betrokkenes terugkeer als raadsgriffier. 
    
    
    1.3. Betrokkene is per 26 juni 2006 volledig hersteld verklaard. Bij besluit van 27 juni 2006 is betrokkene buitengewoon verlof verleend. Betrokkene heeft hierin - uiteindelijk - berust en heeft na zijn hersteldverklaring geen werkzaamheden meer verricht voor appellant.
    
    1.4. Bij besluit van 25 januari 2007 heeft appellant, overeenkomstig zijn voornemen van 21 december 2006, betrokkene met ingang van 1 februari 2007 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant geen vertrouwen meer heeft in betrokkenes functioneren. Appellant heeft voorts een ontslaguitkering als bedoeld in artikel 8:8, tweede lid, van de CAR/UWO vastgesteld. Het besluit is, na bezwaar, bij het bestreden besluit van 28 juni 2007 ongewijzigd gehandhaafd.  
    
    2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het door betrokkene tegen het bestreden besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank was van oordeel dat de door appellant genoemde kritiekpunten op het functioneren van betrokkene een onvoldoende feitelijke grondslag vormen voor de gestelde vertrouwensbreuk. Omdat aan het primaire besluit van 25 januari 2007 eenzelfde gebrek kleefde en dat gebrek naar het oordeel van de rechtbank niet meer kon worden hersteld, zag de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.
    
    2.2.1. Appellant heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Appellant bestrijdt dat de besluiten van 25 januari 2007 en 28 juni 2007 niet op juiste feitelijke gronden zijn genomen dan wel ondeugdelijk zijn gemotiveerd. Daartoe heeft appellant in hoger beroep (opnieuw) een aantal voorbeelden genoemd van het functioneren van betrokkene. Volgens appellant zijn er voldoende (ook objectieve) aanknopingspunten die zijn mening ondersteunen dat er een gerechtvaardigd gebrek aan vertrouwen in betrokkenes functioneren is ontstaan. 
    
    2.2.2. Appellant meent voorts dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd door de zaak feitelijk te beoordelen als was er sprake van een ontslag op grond van disfunctioneren. De werkelijke reden van ontslag was dat appellant er geen vertrouwen in had dat de griffie, die zich na de uitval van betrokkene onder leiding van een waarnemer tot een goed geoliede en gesmeerd lopende organisatie had ontwikkeld, onder de leiding van betrokkene ten minste even goed zou kunnen opereren. 
    
    2.2.3. Volgens appellant hebben voortschrijdend inzicht in combinatie met de genoemde omstandigheden geleid tot een ommezwaai. Het vertrouwen in het functioneren van betrokkene als griffier is gaandeweg weggevallen en ontbrak uiteindelijk volledig. Indien de ene partij geen vertrouwen meer heeft in de andere partij, is de vertrouwensbreuk een gegeven, aldus appellant. Een en ander klemt temeer in deze situatie omdat juist in de functie van griffier vertrouwen onontbeerlijk is. Het houden van functionerings-gesprekken en het bieden van een tweede kans hadden dit vertrouwen niet kunnen herstellen. 
    
    2.3.1. Betrokkene heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Naar zijn mening zijn de in hoger beroep geformuleerde kritiekpunten alle reeds eerder aan de orde geweest en heeft appellant de kritiek op betrokkenes functioneren nog altijd niet met concrete voorbeelden en feiten onderbouwd. Met betrekking tot de vrees van appellant voor terugval van betrokkene indien hij zijn functie weer opneemt, heeft betrokkene opgemerkt dat hij door de bedrijfsarts volledig arbeidsgeschikt is verklaard voor de functie van griffier, dat zijn ziektebeeld door middel van medicijnen en therapie onder controle is en dat de vrees van appellant niet is onderbouwd met enig medisch oordeel.
    
    2.3.2. Betrokkene heeft de Raad afschriften toegezonden van het besluit van appellant van 11 juni 2009, waarbij betrokkene met ingang van 1 juli 2009 ontslag is verleend op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO (eveneens onder toekenning van een ontslagregeling), alsmede van de beslissing op bezwaar van  25 februari 2010, waarbij dat ontslag is gehandhaafd. Betrokkene, die gemotiveerd heeft uiteengezet dat en waarom hij zich ook met dit ontslag niet kan verenigen, heeft de Raad verzocht deze besluiten bij zijn oordeelsvorming te betrekken.
    
    3. De Raad overweegt het volgende.
    
    3.1. De Raad onderschrijft niet appellants kritiek op de wijze waarop de rechtbank het besluit heeft getoetst. Waar appellant aan het ontbreken van vertrouwen voornamelijk het onvoldoende functioneren van betrokkene vóór zijn ziekmelding ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank niet ten onrechte beoordeeld of de kritiek van appellant op betrokkenes functioneren voldoende feitelijk was onderbouwd.  
    
    3.2. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat daarvan geen sprake is. De Raad sluit zich aan bij hetgeen de rechtbank daaromtrent in de aangevallen uitspraak onder 3.5 heeft overwogen. Appellant heeft in hoger beroep, deels in aanvulling op hetgeen hij voordien al had aangevoerd, enige voorbeelden genoemd waaruit kan worden afgeleid dat de organisatie van de griffie destijds te wensen overliet, maar onduidelijk is gebleven of en zo ja op welke wijze betrokkene wezenlijk in gebreke is geweest. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen was de situatie op de griffie in de eerste jaren na 2002 anders dan in 2006. Niet uit het oog mag worden verloren dat het fenomeen raadsgriffier en het systeem van dualisering destijds voor alle partijen nieuw was, waardoor het niet onmogelijk is dat een deel van de geschetste problematiek is veroorzaakt door onervarenheid in de materie en onwennigheid. Juist onder die omstandigheden had het voor de hand gelegen dat de betrokken partijen regelmatig met elkaar in gesprek waren gegaan om te bezien hoe een en ander zich ontwikkelde, maar de Raad is daarvan niet gebleken en moet vaststellen dat betrokkene destijds niet op zijn functioneren is aangesproken. De Raad kan niet inzien dat daarvoor de tijd (te) kort zou zijn geweest, zoals appellant stelt, nu betrokkene in ieder geval van november 2002 tot maart 2004 volledig heeft gewerkt.
    
    3.3. De Raad volgt appellant evenmin in zijn stelling dat met het wegvallen van het vertrouwen in het functioneren van betrokkene, de vertrouwensbreuk een gegeven is. Dit geldt ook indien rekening zou moeten worden gehouden met het door appellant aangevoerde “politieke aspect” van betrokkenes functie. Overigens vervulde betrokkene geen politieke functie en bestond er tussen partijen een normale rechtspositionele betrekking, waaruit niet alleen voor betrokkene maar ook voor appellant rechten en plichten voortvloeiden. Ook indien moet worden gezegd dat in de functie van griffier vertrouwen onontbeerlijk is, dan nog dient het gestelde ontbreken ervan te berusten op een voldoende feitelijke objectieve onderbouwing waaruit dat vertrouwensverlies kan worden verklaard.   
    
    3.4. Zoals onder 3.2 is overwogen biedt het functioneren van betrokkene vóór zijn uitval in 2004 geen grond voor het bestaan van een vertrouwensbreuk. Het door appellant gestelde gebrek aan vertrouwen dat betrokkene zijn functioneren zal kunnen verbeteren is evenmin onderbouwd. Dat een re-integratie in 2005 niet is gelukt, biedt hiervoor onvol-doende grond, nu daarvoor medische redenen zijn aan te wijzen. Tijdens zijn ziekte-periode is bij betrokkene de diagnose ADHD gesteld, in verband waarmee hem medicijnen zijn voorgeschreven, en is hij gestart met therapie. Niet onmogelijk is dat het gedrag van betrokkene destijds is beïnvloed door die ADHD, maar de door appellant geuite vrees voor een terugval van betrokkene indien hij zijn werkzaamheden hervat zijn niet - medisch - onderbouwd. Ook kan er niet aan worden voorbij gezien dat betrokkene door de bedrijfsarts volledig hersteld is verklaard voor zijn eigen functie.  
    
    3.5. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bestreden besluit niet berust op een voldoende feitelijke grondslag. 
    
    3.6. De rechtbank heeft voorts het besluit van 25 januari 2007 herroepen, omdat zij van oordeel was dat het door haar geconstateerde gebrek niet meer kan worden hersteld. De Raad kan dit oordeel niet onjuist achten. In ieder geval is appellant er in hoger beroep niet in geslaagd om met de door hem ingezonden stukken, waaronder de hierna nog te bespreken “Rapportage draagvlakonderzoek Gemeente [naam gemeente]” van [naam onderzoeker], wel een feitelijke onderbouwing van de gestelde vertrouwensbreuk te leveren en daarmee het door de rechtbank geconstateerde gebrek te helen. 
    
    3.7. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
    
    4. De besluiten van 11 juni 2009 en 25 februari 2010.
    
    4.1. Appellant heeft betrokkene bij besluit van 11 juni 2009, gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar van 25 februari 2010, opnieuw ontslag verleend, nu met ingang van 1 juli 2009. De Raad acht gronden aanwezig om, ondanks dat appellant eerst behandeling van het beroep door de rechtbank wenste, gelet ook op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te voldoen aan het verzoek van betrokkene voor-noemde besluiten in het hoger beroep te betrekken. Hierbij heeft de Raad overwogen dat aan de basis van dit ontslag opnieuw is gelegen een gebrek aan vertrouwen dat is ingegeven door een negatief oordeel over de wijze van functioneren van betrokkene in de periode voorafgaande aan het eerste ontslag, dat appellant het ingestelde draagvlakonderzoek ter ondersteuning van zowel het eerste als het tweede ontslag heeft ingebracht en dat beide partijen uitgebreid in de gelegenheid zijn geweest hun standpunten met betrekking tot het tweede ontslag naar voren te brengen. Voorts ligt aan de latere ingangsdatum van het ontslag geen inhoudelijke maar veeleer een procedurele afweging ten grondslag. 
    
    
      4.2. Bij het ontslagbesluit van 11 juni 2009 heeft appellant overwogen tot ontslag over te gaan omdat - kort samengevat - uit een zorgvuldig uitgevoerd draagvlakonderzoek is gebleken dat terugkeer van betrokkene in zijn functie “niet mogelijk en niet wenselijk” is. Dit (hiervoor onder 3.6 genoemde) draagvlakonderzoek is uitgevoerd onder 22 personen, waaronder (oud-) leden van het presidium en de gemeenteraad, alsmede (oud-) mede-werkers van de griffie en van de bestuursdienst. 
      De opdracht aan onderzoeker [naam onderzoeker] was:
      - een inventarisatie van factoren die een effectieve en efficiënte uitvoering van de taken hebben belemmerd en nog kunnen belemmeren;
      - de vaststelling van prioriteiten en het doen van aanbevelingen hoe belemmeringen kunnen worden opgelost.
      De conclusie van [naam onderzoeker] is dat het effect van het langdurig disfunctioneren (van betrokkene) naar inhoud en gedrag is dat de relaties onherstelbaar zijn tenietgedaan en dat herstel daarvan onmogelijk wordt geacht. Ook blijven er naar de mening van de onderzoeker onoverbrugbare verschillen bestaan tussen de aan de functie van raadsgriffier te stellen eisen en de mogelijkheden van betrokkene om deze verantwoord te kunnen vervullen. Herstel in welke vorm dan ook binnen de huidige organisatie is intermenselijk en intramenselijk volstrekt af te wijzen. 
    
    
    
      4.3. De Raad merkt met betrekking tot dit onderzoek op dat van de respondenten van het onderzoek slechts de (toenmalige) functies zijn weergegeven, hetgeen inhoudt dat niet van alle respondenten de naam is te herleiden en evenmin de (werk-)relatie die er tussen de respondenten en betrokkene heeft bestaan. Voorts heeft de onderzoeker volstaan met het vermelden van korte samenvattingen van de gehouden interviews. 
      Door het ontbreken van volledige gespreksverslagen is betrokkene in zijn verdediging geschaad. Voorts bevat het rapport ook niet of nauwelijks concrete feiten of omstandigheden, die de opnieuw gestelde tekortkomingen in het functioneren van betrokkene onderbouwen en die een gegronde reden zouden kunnen zijn voor het gestelde, bij de respondenten aanwezige, gebrek aan draagvlak. De Raad is dan ook van oordeel dat dit rapport niet kan worden gebruikt als onderbouwing van de stelling dat betrokkene niet kan terugkeren.
    
    
    4.4. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de Raad tot de conclusie dat ook het besluit van 25 februari 2010 op een onvoldoende feitelijke grondslag berust en derhalve moet worden vernietigd. Aangezien het gebrek dat aan dat besluit kleeft eveneens kleeft aan het besluit van 11 juni 2009 en dit gebrek niet bij een nieuw besluit op bezwaar hersteld kan worden, zal de Raad ook dat besluit herroepen.
    
    5. De Raad laat in het midden in hoeverre het appellant in de nu bestaande situatie vrij zou staan betrokkene ontslag te verlenen wegens het mogelijk bestaan van een impasse.
    
    
      6. Er bestaat aanleiding appellant met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten bedragen in het hoger beroep van appellant een bedrag van € 644,- ter zake van het indienen van een verweerschrift en het verschijnen ter zitting. In het beroep tegen het besluit van 25 februari 2010 bedragen de kosten € 322,- voor het indienen van een beroepschrift. Daarnaast is er in verband met de herroeping van het besluit van 11 juni 2009 aanleiding appellant op grond van artikel 7:15 van de Awb in verbinding met artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten van betrokkene in bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 644,- ter zake van het bezwaarschrift en het verschijnen op de hoorzitting. 
      De Raad ziet geen aanleiding om een zwaardere wegingsfactor te hanteren dan die van “gemiddeld”.  
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 25 februari 2010 gegrond en vernietigt die beslissing;
      Herroept het besluit van 11 juni 2009;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van in totaal € 1.610,-;
      Bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 433,-.
    
     
    Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en M.C. Bruning en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2010.
    					
    (get.) J.Th. Wolleswinkel.
    					
    (get.) J. Waasdorp.
    
    HD