ECLI:NL:RBZWB:2021:218
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/7292
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
(gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, verweerder
(gemachtigden: [naam gemachtigde verweerder 1] en [naam gemachtigde verweerder 2] ).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 18 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en door zijn architect [naam architect] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.	Feiten
1.1
Eiser woont en voert een agrarisch bedrijf aan de [adres] in [plaatsnaam] . Hij is eigenaar van het perceel met opstallen aan de [adres 2] in [plaatsnaam 2] . Op dat laatste perceel wil hij op de plaats van de huidige woning een nieuwe woning bouwen. Daartoe heeft hij de omgevingsvergunning aangevraagd. Eiser wil op termijn ook aan de
[adres 2] gaan wonen, indien zijn zoon het bedrijf overneemt.
1.2
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Daarom is de aanvraag buiten behandeling gesteld. Er is geen sprake van een agrarisch bedrijf en een ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. Die ruimtelijke onderbouwing is vereist omdat de aanvraag van eiser niet voldoet aan het bestemmingsplan.
2.	Beroepsgronden en verweer
2.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Hij voert daartoe aan dat zijn aanvraag voldoet aan het bestemmingsplan. Het gaat om het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is geen regel opgenomen die bepaalt dat het op een perceel met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – voormalig agrarisch bedrijf’ (VAB) niet mogelijk is om een woning te bouwen. Uit artikelen 3.1 en 3.2 van het bestemmingsplan volgt dat het gebruik wonen is toegestaan en dat de regels verder enkel betrekking hebben op bedrijfsgebouwen. De woning is geen bedrijfsgebouw. Eiser verwijst ook naar het advies van de bezwaarschriftencommissie die gelijkluidend heeft overwogen en heeft opgemerkt dat de planregels vanwege de onduidelijkheid letterlijk moeten worden uitgelegd.
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwen van een burgerwoning niet mogelijk is binnen de functieaanduiding VAB. Daartoe wijst hij op artikel 3.2.2.k en artikel 3.6.2 van het bestemmingsplan en de primaire bedoeling van de functieaanduiding VAB. Volledige sloop en herbouw van een (qua inhoud grotere) burgerwoning op een andere locatie dan de bestaande (voormalige) bedrijfswoning past niet in de bestemming Agrarisch. Daarom is de aanvraag ook beschouwd als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. In dat kader is onder meer de ruimtelijke onderbouwing vereist.
3.	Toetsingskader
3.1
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. De aanvrager moet wel de gelegenheid hebben gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Uit deze ‘kan-bepaling’ volgt dat het bestuursorgaan bij deze beslissing beleidsruimte heeft, waardoor de rechtbank een dergelijke beslissing terughoudend moet toetsen.
3.2
Niet in geschil is dat het eiser de gelegenheid is geboden de aanvraag aan te vullen met onder meer een ruimtelijke onderbouwing en dat deze ruimtelijke onderbouwing niet is aangeleverd. Wel in geschil is of het ontbreken van de ruimtelijke onderbouwing verweerder in redelijkheid heeft kunnen doen besluiten tot de buitenbehandelingstelling van de aanvraag. Bij de beantwoording van die vraag ontkomt de rechtbank er niet aan om eerst vast te stellen of de aanvraag al dan niet voldoet aan het bestemmingsplan.
3.3
De relevante wettelijke bepalingen zijn ook opgenomen in een bijlage en maken onderdeel uit van deze uitspraak.
4.	Beoordeling
4.1
Op basis van de gedingstukken en de toelichting van partijen ter zitting stelt de rechtbank vast dat eiser een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het bouwen van een woning. Het gaat om een a-vergunning: een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Uit artikel 2.10, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo, volgt dat een a-vergunning wordt geweigerd als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij toepassing is gegeven aan artikel 2.12 van de Wabo.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de door eiser aangevraagde a-vergunning niet aan het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kent onder meer de enkelbestemming ‘Agrarisch’ en de functieaanduiding VAB (‘specifieke vorm van agrarisch – voormalig agrarisch bedrijf’). Ingevolge de bouwregel in planregel 3.2.1 aanhef en onder f zijn ter plaatse van de aanduiding VAB uitsluitend bestaande bedrijfsgebouwen toegestaan. Hieruit volgt voldoende duidelijk dat de bouw van een woning, zoals in de aanvraag van eiser wordt beoogd, niet is toegestaan.
Op grond van planregel 3.2.1 aanhef en onder e is uitbreiding van een
bedrijfs
woning wel toegestaan, maar naar het oordeel van de rechtbank is de aanvraag niet gericht op een bedrijfswoning. In artikel 1.23 van de begripsomschrijvingen is de bedrijfswoning namelijk gedefinieerd als een woning bedoeld voor (het huishouden van) een of meerdere personen wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering noodzakelijk moet worden geacht. Daarvan is hier geen sprake. De rechtbank neemt hierbij het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) in aanmerking. In dat advies is geconcludeerd dat aan de [adres 2] geen sprake is van (zicht op) een reëel of volwaardig agrarisch bedrijf. Ter zitting heeft eiser betoogd dat deze locatie moet worden gezien als onderdeel van het gehele bedrijf van eiser gevestigd aan de [adres] in [plaatsnaam] . De rechtbank overweegt dat de AAB dit standpunt reeds expliciet heeft meegewogen. Er is, ook bij afwezigheid van een andersluidend tegenadvies, geen aanleiding om aan de conclusie van de AAB te twijfelen.
Eiser heeft er verder op gewezen dat in planregel 3.1 aanhef, onder q en sub 1 is bepaald dat op de voor Agrarisch aangewezen gronden, ter plaatse van de functieaanduiding VAB, tevens de functie wonen is toegelaten. Dat betekent echter niet dat eiser daarom daar zijn woning kan bouwen. De functieaanduiding VAB is bedoeld voor de ‘rustende boer’ die nog in de hiervoor benoemde bedrijfswoning moet kunnen blijven wonen nadat hij zijn bedrijfsvoering heeft gestaakt. Daarvoor is planologisch gezien ook de functie wonen essentieel.
4.3
In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat als een aanvraag niet voldoet aan het bestemmingsplan, zoals hiervoor is vastgesteld, de aanvraag mede (van rechtswege) wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het gaat dan om een c-vergunning, die slechts wordt geweigerd op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is. Op grond van artikel 2.12, eerste lid van de Wabo, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, bij strijd met het bestemmingsplan: 1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking, 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ter zitting heeft verweerder onweersproken bevestigd dat de situaties omschreven onder artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1° en 2° niet aan de orde zijn, maar dat sprake is van een overig geval als bedoeld onder 3°. Daarom heeft verweerder voorafgaand aan het primaire besluit eiser verzocht een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren.
4.4
De slotsom van het voorgaande is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van eiser om een a-vergunning niet voldoet aan het bestemmingsplan. Verweerder heeft vervolgens terecht de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een c-vergunning en in dat kader een ruimtelijke onderbouwing van eiser verlangd. Die ruimtelijke onderbouwing heeft eiser niet aangeleverd met als gevolg dat verweerder heeft besloten de aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb buiten behandeling te stellen. Van onevenredige gevolgen van dit besluit is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank is al met al van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de aanvraag buiten behandeling te stellen.
5.	Conclusie
5.1
Het beroep is ongegrond.
5.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van
B.C. van Sprundel-Thelosen, griffier op 15 januari 2021. De uitspraak is openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijke bepalingen
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:5, eerste lid
Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
(…)
(…)
de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Artikel 2.10, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(…).
Artikel 2.10, tweede lid
In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…).
Bestemmingsplan Buitengebied Moerdijk
Het bestemmingsplan kent de enkelbestemming ‘Agrarisch’, de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 6’, de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – voormalig agrarisch bedrijf’, de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding – bouwstede’ en de gebiedsaanduiding ‘geluidzone – industrie’.
Artikel 1 Begrippen
1.23
bedrijfswoning: een woning, in of bij een gebouw of op een terrein, bedoeld voor (het huishouden van) een of meerdere personen wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering noodzakelijk moet worden geacht.
Artikel 3 Agrarisch
3.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
q. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf' zijn tevens de volgende functies toegestaan:1. wonen;
(…).
3.2
Bouwregels
3.2.1
Algemeen
Voor het bouwen van bebouwing gelden de volgende regels:
(…)
e. uitbreiding van bebouwing ten behoeve van een agrarisch bedrijf bij wijze van deeltijd, agrarische activiteiten op niet-bedrijfsmatige wijze en voormalige agrarische bedrijven ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf' zoals is bedoeld in lid 3.1 is niet toegestaan, met uitzondering van bedrijfswoningen en bijbehorende aan- en uitbouwen;
f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf' zijn uitsluitend de bestaande bedrijfsgebouwen toegestaan, met dien verstande dat uitbreiding van de oppervlakte van gebouwen uitsluitend is toegestaan indien de gebouwen worden gebruikt voor de voor de uitoefening van een volwaardig of reëel agrarisch bedrijf dat kan bestaan uit één of meerdere hoofdtakken zoals is bedoeld in artikel 1 lid 1.9 onder b, e, f en h, niet zijnde een veehouderij;
(…).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juni 2012 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, ECLI:NL:CBB:2012:BW7909, r.o. 4.3, de uitspraak van 7 februari 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), ECLI:NL:RVS:2018:407, r.o. 8.1, en de uitspraak van 28 maart 2018 van de AbRS, ECLI:NL:RVS:2018:1053, r.o. 3.2.