ECLI:NL:CBB:2021:528
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1848
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
[naam] h.o.d.n. [naam] , melkveebedrijf, appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen, C. Zieleman)
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 30 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2021. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant exploiteerde tot begin 2015 een melkveehouderij aan de Provincialeweg te Zijdewind. Het bedrijf is (in verband met een reconstructie van de Provincialeweg N241) verplaatst naar de Doorbraakweg 6 te ’t Veld (nieuwe locatie). De provincie Noord-Holland heeft appellant op 29 april 2014 bericht dat er voor zijn gewijzigde veehouderij op de nieuwe locatie, waar volgens zijn eigen opgave een stal voor melkkoeien en een jongveestal zal worden gerealiseerd met een veebezetting van 196 melkkoeien en 100 stuks jongvee, geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) noodzakelijk is. Appellant heeft op 16 juli 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een woonboerderij met berging, veestal en jongveestal met machineberging op de nieuwe locatie. Deze is hem op 23 september 2014 verleend. Appellant heeft op 17 oktober 2014 een aanneem-overeenkomst gesloten, op 25 november 2014 een overeenkomst voor stalinrichting en een overeenkomst voor grondwerkzaamheden en op 15 december 2015 een overeenkomst voor het plaatsen van een VMS-installatie. Om de verplaatsing te kunnen financieren heeft appellant op 26 maart 2015 een overeenkomst tot financiering afgesloten voor een bedrag van € 1.075.000,-. De totale investering bedroeg € 2.533.800,-. Daar is de opbrengst van de verkoop van het oude bedrijf, € 1.458.800,-, vanaf gegaan. De ligboxenstal is eind juni 2015 opgeleverd.
2.2.
Appellant had op de peildatum, 2 juli 2015, 94 melkkoeien en 63 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4751 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft een korting ter grootte van het verschil tussen het fosfaatrecht en de fosfaatruimte toegepast.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant heeft in beroep aangevoerd, samengevat, dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met de Nitraatrichtlijn en met artikel 1 van het EP.
4.2.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Hij heeft een rapport overgelegd van Flynth accountants en adviseurs waaruit dat blijkt. Verweerder heeft daar ten onrechte geen aandacht aan besteed. Het bestreden besluit is om die reden niet zorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd. Verweerder heeft bij de beoordeling of in het geval van appellant sprake is van een individuele en buitensporige last, er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat het bedrijf noodgedwongen is verplaatst en dat enige schaalvergroting nodig was om de verplaatsing haalbaar te maken. Dat de stal op de peildatum niet gevuld was, is, anders dan verweerder stelt, niet het gevolg van groei met eigen aanwas maar van het feit dat de stal pas in juni 2015 gereed was. Appellant verwijst naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301.
4.3.
De gemachtigde van appellant heeft ter zitting voor het eerst aangevoerd dat hem een besluit onder ogen is gekomen, waarin verweerder fosfaatrecht heeft gecompenseerd voor een melkveehouder die in juni 2015 koeien uit Duitsland heeft aangekocht die door een hittegolf niet voor de peildatum naar Nederland konden worden vervoerd. De situatie van appellant, die gedwongen zijn bedrijf heeft moeten verplaatsen, en zijn stallen voor de peildatum niet heeft kunnen vullen, is volgens hem daaraan vergelijkbaar.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de Nitraatrichtlijn en niet in strijd is met artikel 1 van het EP.  Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last en dus ook geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
5.2.
Verweerder stelt zich met betrekking tot de bedrijfsverplaatsing op het standpunt dat appellant op geen enkele wijze heeft onderbouwd dat die noodzakelijk was. Het is onduidelijk hoe het een en ander is gegaan. Appellant heeft geen inzicht gegeven in het proces, de gevolgen, het tijdsverloop, de vergoedingen of schadeloosstellingen. Al daarom kan er geen sprake van zijn dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt. Voor zover de bedrijfsverplaatsing wel noodzakelijk was, stelt verweerder dat appellant wilde uitbreiden van 77 melkkoeien (2013) naar 196 melkkoeien. Het is verweerder niet gebleken dat deze (zeer forse) uitbreiding noodzakelijk was. Nu niet is gebleken dat appellant vanwege een gedwongen bedrijfsverplaatsing moest uitbreiden, onderscheidt hij zich niet van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden.
5.3.
Verweerder kan bij gebrek aan tijdig overgelegde informatie niet reageren op wat appellant voor het eerst ter zitting heeft aangevoerd over het onder 4.1.3 bedoelde besluit.
Beoordeling
6.1.
Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291.
6.2.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht
vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van  zijn ondernemersbeslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.2.3.
De door appellant gestelde last is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht voor 186 melkkoeien en 113 stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015) en het fosfaatrecht, nodig voor 250 melkkoeien en 150 stuks jongvee (de beoogde situatie).  Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapport van Flynth adviseurs en accountants, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.2 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. De voor het eerst ter zitting aangevoerde enkele stelling dat verweerder fosfaatrecht heeft gecompenseerd voor een melkveehouder die in juni 2015 koeien in Duitsland had staan, acht het College tardief. Verweerder heeft zich hierop niet kunnen voorbereiden, zodat sprake is van strijd met een goede procesorde. Het College zal deze grond daarom in dit geding buiten beschouwing laten. De verwijzing naar de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen, baat appellant in dit verband evenmin, al omdat zijn situatie niet vergelijkbaar is aan die in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid.
6.2.4.
In dat verband is van belang dat appellant pas in 2014 is begonnen met uitbreiden. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.5.
Voor zover appellant heeft aangevoerd dat het noodzakelijk was dat zijn bedrijf werd verplaatst, omdat hij verwachtte dat zonder medewerking aan de bedrijfsverplaatsing een onteigeningsprocedure zou volgen, volgt daaruit niet dat er een noodzaak was voor de beoogde forse uitbreiding van zijn dieraantallen. Het enkele standpunt van appellant dat enige schaalvergroting nodig was om de verplaatsing haalbaar te maken leidt het College niet tot een ander dan voormeld oordeel. De noodzaak tot uitbreiding op de nieuwe locatie is niet gesteld of gebleken. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
6.2.6.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
W.C.E. Winfield	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.