ECLI:NL:RBOVE:2021:2446
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1600
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder
gemachtigde: D. Cramers.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam] te [woonplaats 2] (hierna: [naam] ) een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening door realisatie van vijf onzelfstandige woonruimten in het pand aan de [adres 1] in Enschede.
Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 17 juni 2020 in de zaak met kenmerk 19/2160 het beroep van eiser gegrond verklaard en bepaald dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser moet nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
Bij besluit van 9 juli 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Bij besluit van 9 september 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de tekst van het bestreden besluit 1 opnieuw opgenomen en op pagina 5 drie alinea’s toegevoegd onder het kopje ‘Nieuw beleid’.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2021.
Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante feiten
1.1
[naam] is eigenaar van de woning aan de [adres 1] in Enschede. Verweerder heeft op 8 juli 2019 besloten tot het vaststellen van de beleidsregel ‘Onzelfstandige bewoning Enschede’ (hierna: de beleidsregel). Op 10 juli 2019 heeft [naam] een omgevingsvergunning aangevraagd voor handelen in strijd met het bestemmingsplan, omdat hij in zijn woning vijf onzelfstandige woonruimten wil realiseren. Met toepassing van de beleidsregel heeft verweerder de omgevingsvergunning aan [naam] verleend. Met ingang van 23 november 2019 is de tijdelijke beleidsregel ‘Onzelfstandige bewoning Enschede’ (hierna: de tijdelijke beleidsregel) in werking getreden tot 1 januari 2021.
1.2
Eiser heeft tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar ingediend. Nadat het bezwaar ongegrond is verklaard, heeft eiser beroep ingesteld. In de uitspraak van de rechtbank van 17 juni 2020 staat onder andere:
“5. Eiser betwist niet dat verweerder de beleidsregel juist heeft toegepast. Hij voert in bezwaar- nader geconcretiseerd in beroep- in essentie aan dat geen rekening is gehouden met de situatie in de Resedastraat, waarbij naast de vergunde kamerbewoning op het perceel, drie woningen in de straat zijn verbouwd tot mini studio’s. Voorts stelt hij dat zijn woning haast wordt omsingeld door kamerbewoning. […]
7.3
Verweerder heeft in het verweerschrift de feitelijke omstandigheden die eiser aanvoert over de situatie in de Resedastraat, bedoeld in rechtsoverweging 5, bevestigd. […]
7.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte niet de feitelijke omstandigheden in de Resedastraat bezien op de vraag of deze moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat vergunningverlening voor kamerbewoning in [adres 1] onevenredige gevolgen heeft voor eiser. […]
9. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat uit de stukken blijkt dat verweerder doende is nieuw beleid voor onzelfstandige bewoning te ontwikkelen. Dat nieuwe beleid moet worden betrokken bij de besluitvorming.”
2. Verweerder legt aan de bestreden besluiten ten grondslag dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat verweerder af zou moeten wijken van de beleidsregel zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Toepassing van de beleidsregel leidt ertoe dat de vergunning mag worden verleend. Dat is door eiser ook niet weersproken. De tijdelijke beleidsregel is betrokken bij de beslissing op bezwaar, maar deze is op grond van artikel 2 van de tijdelijke beleidsregel niet van toepassing op aanvragen die vóór 23 november 2019 zijn ingediend. Het tijdelijke beleid is daarom niet van toepassing. Verweerder meent dat de rechtbank niet bedoeld kan hebben dat het nieuwe beleid, dat nog in ontwikkeling is, toegepast had moeten worden.
Beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1, omdat dit besluit is vervangen door het bestreden besluit 2. Ten aanzien van de inhoud van de zaak is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit 2 onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij heeft getoetst of de omstandigheden in de Resedastraat moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb. Verweerder heeft de ontbrekende motivering ter zitting echter wel gegeven, zodat de omgevingsvergunning naar het oordeel van de rechtbank toch in stand kan blijven. De rechtbank licht dit hierna toe.
Heeft eiser nog belang bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1?
3.2
Het tegen het bestreden besluit 1 ingestelde beroep van eiser heeft op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit 2 neerkomt op een integrale vervanging, en daarmee de intrekking, van het bestreden besluit 1. Daardoor heeft het bestreden besluit 1 geen werking meer.
De rechtbank is van oordeel dat eiser daarom geen belang meer heeft bij een uitspraak over zijn beroep tegen het bestreden besluit 1. Dat beroep zal door het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard. In het hiernavolgende zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 inhoudelijk behandelen.
Heeft verweerder kunnen concluderen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 Awb?
3.3
Eiser voert aan dat de omstandigheden in de Resedastraat in Enschede zodanig zijn dat van de beleidsregel moet worden afgeweken. De omwonenden ervaren overlast door de verkamering van de woningen in de straat en de achterliggende straten. Het gaat om verloedering van de straat, geluidsoverlast en parkeeroverlast (door fietsen en auto’s). De woningen aan de Resedastraat [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] worden verhuurd aan studenten en de woningen aan de Resedastraat [nummer 4] , [nummer 5] en [nummer 6] zijn verbouwd tot studio’s. De studio’s zouden ook meegenomen moeten worden in de beoordeling van de aanvraag volgens eiser. Bovendien moet niet alleen gekeken worden naar de onzelfstandige woonruimten en studio’s in de Resedastraat, maar ook in aangrenzende/achterliggende straten. De verkamering leidt tot het verlies van het gevoel van naoberschap. Daarnaast worden de andere niet-verkamerde woningen minder waard. De verkamering is aanleiding geweest voor een abrupte stop op de vergunningverlening voor onzelfstandige woonruimte. Het nieuwe beleid is niet toegepast op de aanvraag, ondanks de uitspraak van de rechtbank.
3.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn. Er zijn geen overlastmeldingen ontvangen door verweerder of bij de wijkregisseur. Van overlast is geen sprake volgens verweerder. De belasting voldoet aan de richtlijnen uit de beleidsregel. Het maximale buurtpercentage en straatpercentage voor onzelfstandige bewoning wordt niet overschreden. Bij onzelfstandige woonruimten is de parkeerlast volgens verweerder juist kleiner dan bij reguliere bewoning. Er zijn geen aanwijzingen dat de bewoners van het pand van [naam] veel fietsen op de stoep zullen zetten. Het verlies van het gevoel van naoberschap is niet veroorzaakt door deze specifieke vergunning, maar door de gehele situatie. De tijdelijke beleidsregel is betrokken bij de beslissing op bezwaar, maar is niet van toepassing. Dit leidt dan ook niet tot een andere uitkomst.
3.5
De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt dat verweerder alle relevante omstandigheden in de Resedastraat in Enschede heeft meegenomen bij haar beoordeling.
3.5.1
Het uitgangspunt is dat verweerder haar eigen beleidsregels moet toepassen in het belang van de rechtszekerheid. Van een beleidsregel kan op grond van artikel 4:84 van de Awb alleen worden afgeweken als toepassing van de beleidsregel tot onevenredige gevolgen zou leiden voor belanghebbenden. Verweerder heeft de genoemde overlast, verloedering, het verlies van naoberschap en de waardedaling kenbaar in de herbeoordeling meegenomen en gemotiveerd weerlegd.
3.5.2
Verweerder heeft echter niet kenbaar in de heroverweging betrokken dat in de Resedastraat drie woningen zijn verbouwd tot studio’s en dat de woning van eiser nagenoeg wordt omsingeld door kamerverhuur. In rechtsoverweging 5 van de uitspraak van 17 juni 2020 van de rechtbank zijn deze twee omstandigheden expliciet benoemd. Bovendien staat in de uitspraak dat verweerder deze omstandigheden heeft bevestigd. De aanwezigheid van de studio’s heeft een soortgelijk effect als verkamering van panden. Dit heeft verweerder ook in de toelichting op de tijdelijke beleidsregel opgenomen. Uit de toelichting op de tijdelijke beleidsregel blijkt ook dat verweerder nader onderzoek naar de feitelijke situaties noodzakelijk acht en in kaart brengt welke panden op welke wijze worden gebruikt. Uit het bestreden besluit 2 blijkt niet dat verweerder bij de beoordeling van de evenredigheid van de gevolgen van toepassing van de beleidsregel rekening heeft gehouden met deze twee omstandigheden. Dit had wel op haar weg gelegen, aangezien deze omstandigheden in de uitspraak van 17 juni 2020 expliciet zijn benoemd.
3.5.3
In de uitspraak van 17 juni 2020 staat in rechtsoverweging 9 bovendien dat verweerder het nieuwe beleid bij de beslissing op bezwaar moet betrekken. De rechtbank is van oordeel dat uit deze overweging niet kan worden afgeleid dat verweerder het nieuwe beleid onverkort op de situatie van eiser moet toepassen, maar dat zij wel de omstandigheden die ten grondslag liggen aan de vorming van het nieuwe beleid moet betrekken bij de beoordeling van het bezwaar van eiser. Aangezien de aanwezigheid van studio’s in verschillende panden en het gebrek aan een volledig overzicht van het gebruik van de woningen in Enschede ten grondslag liggen aan het nieuwe, in ontwikkeling zijnde, beleid van verweerder en eiser deze omstandigheden ook aanvoert, had het op de weg van verweerder gelegen om die omstandigheden mee te wegen. De enkele overweging dat op studio’s ander beleid van toepassing is, doet hier niet aan af. De aanwezigheid van de studio’s is immers ook een feitelijke omstandigheid met mogelijke gevolgen voor de omwonenden.
3.5.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 de toets van artikel 4:84 van de Awb dus niet juist toegepast. Het bestreden besluit 2 kan om die reden geen standhouden.
Is er aanleiding om de vergunning in stand te laten?
3.6
Ter zitting heeft verweerder een nadere toelichting gegeven op de werkwijze van verweerder en de omstandigheden die zijn getoetst. Verweerder heeft uitgelegd dat de omstandigheid dat in dezelfde straat zowel studio’s als onzelfstandige woonruimten aanwezig zijn wel is getoetst. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat de woning van eiser aan drie kanten een pand met onzelfstandige woningen in de buurt heeft. Deze omstandigheden zijn volgens verweerder op zichzelf geen bijzondere omstandigheden, omdat deze situaties zich door heel Enschede voordoen. Verweerder heeft deze omstandigheden daarom gekoppeld aan de gestelde ervaren overlast. Daarbij is van belang dat van overlast volgens verweerder niet is gebleken. Verweerder heeft overlegd met de wijkagent en geconstateerd dat er geen overlastmeldingen zijn gedaan door eiser of andere omwonenden van de Resedastraat. Verweerder heeft toegelicht dat zij het belang van eiser moet afwegen tegen de belangen die door toepassing van de beleidsregel worden gediend, met name het belang van rechtszekerheid. Bakker heeft erop mogen vertrouwen dat zijn aanvraag zou worden ingewilligd op het moment dat deze aan de voorwaarden uit de beleidsregel voldeed. Aangezien eiser de gestelde overlast niet heeft onderbouwd, meent verweerder dat niet is gebleken dat eiser door toepassing van de beleidsregel onevenredig in zijn belangen wordt geschaad.
3.7
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ter zitting voldoende heeft gemotiveerd dat de feitelijke omstandigheden aan de Resedastraat geen bijzondere omstandigheden zijn die ervoor zorgen dat eiser onevenredig in zijn belangen wordt aangetast. Verweerder heeft de relevante omstandigheden, waaronder de omstandigheden genoemd in de uitspraak van
17 juni 2020, in onderlinge samenhang bekeken en met name beoordeeld of er sprake is van overlast. Eiser heeft wel gesteld dat sprake is van overlast, maar heeft deze stelling niet onderbouwd. Eiser heeft alleen een algemeen document overgelegd waaruit blijkt dat in Enschede als geheel bewoners hebben geklaagd over (onder andere) overlast, maar dit document zegt niets over de concrete overlast in de Resedastraat. Het ligt wel op de weg van eiser om aan te tonen dat sprake is van overlast. Dit geldt zowel voor geluidsoverlast, als de overlast door geparkeerde fietsen en de toename van auto’s in de straat. Dat eiser in eerste instantie heeft geprobeerd de overlastklachten te bespreken met de bewoners is prijzenswaardig. Dat neemt alleen niet weg dat in een procedure de gestelde overlast moet worden aangetoond. De verklaring van eiser is daarvoor onvoldoende. Daarom is niet gebleken dat eiser zodanige overlast ondervindt dat zijn belangen door de verleende vergunning voor de [adres 1] onevenredig worden aangetast.
Conclusie
4 Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk. Het bestreden besluit 2 kan niet in stand blijven, omdat hier een gebrek aan kleeft. Verweerder heeft de feitelijke omstandigheden onvoldoende beoordeeld in het kader van artikel 4:84 van de Awb. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2.
5 Ter zitting is echter gebleken dat verweerder de omstandigheden feitelijk wel heeft gewogen. Toepassing van de beleidsregel dient het belang van rechtszekerheid en eiser heeft belang bij een overlastvrije woonomgeving. Aangezien eiser de gestelde overlast niet heeft onderbouwd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een juiste afweging gemaakt. De vergunning is terecht verleend. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 in stand te laten. Dat betekent dat de verleende vergunning in stand blijft.
6. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Eiser heeft op de dag van de zitting het ‘Formulier Proceskosten’ achtergelaten bij de informatiebalie. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) in totaal vast op € 84,34. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
7.1
Op grond van het Besluit komen voor vergoeding in aanmerking reiskosten die gemaakt zijn met het openbaar vervoer (tweede klas). Een kilometervergoeding wordt alleen toegekend als reizen met het openbaar vervoer niet of onvoldoende mogelijk is. In dit geval is niet gebleken dat reizen met het openbaar vervoer vanaf het woonadres van eiser naar de rechtbank niet of onvoldoende mogelijk is, zodat alleen een vergoeding ter hoogte van de kosten voor openbaar vervoer mogelijk is. De rechtbank stelt de vergoeding voor de reiskosten van eiser daarom vast op een bedrag van € 28,34.
7.2
Eiser heeft daarnaast om vergoeding van verletkosten gevraagd ter hoogte van € 209,92, omdat hij vrij heeft genomen van zijn ochtenddienst (8 uren) voor het bijwonen van de zitting. Een verzoek tot vergoeding van verletkosten moet worden onderbouwd met stukken waar de werkelijke verletkosten uit blijken. Eiser heeft de gevraagde vergoeding niet onderbouwd, daarom wordt de vergoeding voor de verletkosten door de rechtbank berekend tegen het minimumtarief van € 7,00 per uur.
De vergoeding voor de verletkosten bedraagt € 56,00.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 84,34.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Scheeper, rechter, in aanwezigheid van M.W. Hulsman, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier                                                                      			rechter
verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: juridisch kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Vergelijk Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:952.
ABRvS, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:929.