ECLI:NL:CBB:2021:484
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/4
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen vanwege het opstarten van het melkveebedrijf.
Bij besluit van 30 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 11 maart 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellant exploiteert een melkveebedrijf met een bedrijfslocatie in [plaats 2] en een bedrijfslocatie in [plaats 1] . Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield hij op 1 april 2014 34 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee.
2.2
Op 24 maart 2015 heeft appellant de bedrijfslocatie in [plaats 1] gekocht voor een bedrag van € 530.000,-. De levering heeft op 20 mei 2015 plaatsgevonden.
2.3
Appellant heeft op 12 april 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een financiering van € 350.000,-.
2.4
De Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland hebben op 10 september 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien op de bedrijfslocatie in [plaats 1] .
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellant 53 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.933 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat hij een nieuw gestart bedrijf is in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Weliswaar zijn voor de bedrijfslocatie in [plaats 1] reeds eerder vergunningen verleend voor het houden van melkvee, maar toen appellant de locatie kocht, zat daar een bedrijf dat gespecialiseerd was in bloembollen. De melkveehouderij was beëindigd en ontmanteld, zodat in het geval van appellant geen sprake is van een doorstart of overname van een bestaande melkveehouderij.
4.2
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast, omdat het melkveehouders dwingt zich te ontdoen van hun melkvee. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder niet heeft voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Volgens appellant is het fosfaatrechtenstelsel niet noodzakelijk omdat Nederland voldoet aan de normen uit de Nitraatrichtlijn, ook als de derogatie vervalt. Tevens vindt appellant dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Pas bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zou gaan invoeren, terwijl zijn visie daarvoor was gericht op groei van individuele melkveebedrijven.
4.3
Verder is in het geval van appellant sprake van een individuele last, die door buitengewone omstandigheden disproportioneel uitpakt. Appellant is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan om zijn melkveebedrijf te kunnen opstarten met een veestapel van 130 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. Appellant betwist dat hij met zijn investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Op grond van eerder ingediende meldingen mocht appellant op de bedrijfslocatie in [plaats 1] 100 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee houden en de op 10 september 2015 verleende Nbw-vergunning had appellant pas nodig op het moment dat hij daadwerkelijk meer dieren ging houden dan reeds was vergund. Ter onderbouwing van de gestelde last, verwijst appellant naar het rapport van juni 2018, opgesteld door H. Scholte, senior bedrijfsadviseur bij Flynth adviseurs en accountants (het deskundigenrapport). Tot slot voert appellant aan verweerder voorbij is gegaan aan de uitspraak van het College van 23 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2019:301), waarin een situatie vergelijkbaar met die van appellant heeft geleid tot een gegrond beroep.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat appellant geen geslaagd beroep kan doen op de startersregeling. Appellant voert immers zelf aan dat hij een gestaakt melkveebedrijf heeft overgenomen en dat hij daar melkvee houdt op basis van eerder ingediende en bestaande vergunningen. In de Nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit (Stb. 2017, 521) is uitdrukkelijk vermeld dat een omgevingsvergunning die voor 2 juli 2015 is verleend aan een andere (rechts)persoon of een melding die is gedaan door een andere (rechts)persoon niet voldoende is om aan de voorwaarden van de startersregeling te voldoen. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 30 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:432).
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn.
5.3
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert hij aan dat de Nbw-vergunning op 2 juli 2015 nog niet was verleend, zodat appellant met het doen van zijn investeringen op de vergunningverlening vooruitgelopen is. In dergelijke gevallen is er geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Daar komt bij dat appellant met zijn beslissing om in 2015 een melkveehouderij aan te kopen en te gaan exploiteren meer dan het gebruikelijke ondernemersrisico heeft genomen, omdat op dat moment het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Nu tevens voor de gestelde investeringen geen noodzaak is gebleken, vindt verweerder de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar.
Beoordeling
6.1
Het College legt, op grond van de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf. Naar eigen zeggen, kan appellant op de bedrijfslocatie in [plaats 1] gebruik maken van de meldingen die door een vorige eigenaar zijn gedaan voor het houden van melkvee. Appellant beschikt dus niet over een voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een melkveehouderij en heeft evenmin voor 2 juli 2015 een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het beroep van appellant op de startersregeling slaagt daarom niet.
6.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Ook het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 2.933 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 53 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
Daartoe overweegt het College dat bewijsstukken over de vergunde capaciteit van de bedrijfslocatie in [plaats 2] ontbreken en dat appellant evenmin de door hem genoemde meldingen van de bedrijfslocatie in [plaats 1] heeft overgelegd. Voor het College is dus onduidelijk gebleven hoeveel dieren appellant legaal mocht houden op 2 juli 2015. Verder volgt uit de op 10 september 2015 verleende Nbw-vergunning dat appellant op de bedrijfslocatie in [plaats 1] geen jongvee wilde houden en dat hij de veebezetting wenste uit te breiden naar 130 melk- en kalfkoeien. Ten aanzien van deze uitbreiding overweegt het College dat de beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen, in de regel niet navolgbaar is. Volgens vaste rechtspraak van het College (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) bestaat in gevallen als deze, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat, zoals appellant stelt, het beoogde aantal melkkoeien op de peildatum feitelijk nog niet op het bedrijf stond en de Nbw-vergunning dan ook op die datum nog niet benodigd was, maakt dat niet anders. Nog daargelaten dat onduidelijk is gebleven welk aantal dieren wel legaal gehouden mocht worden op de peildatum, is door appellant gesteld dat de onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op een veestapel van 130 melk- en kalfkoeien (en 70 stuks jongvee), derhalve het aantal melkkoeien dat op grond van de in september 2015 verleende Nbw-vergunning gehouden mocht worden. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen grond om van voormeld uitgangspunt af te wijken.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is en dat geen sprake is van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301).
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		           de uitspraak te ondertekenen.