ECLI:NL:RBNHO:2021:4391
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/4198
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Ritsma).
Procesverloop
In het besluit van 28 augustus 2019 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat haar uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) omlaag gaat omdat zij als zelfstandige is gaan werken.
In het besluit van 19 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft op 17 december 2019 een gewijzigd besluit op bezwaar genomen. Daarbij heeft verweerder het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft met toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid op 18 februari 2021 plaatsgevonden via een beeldverbinding (skype). Eiseres heeft daaraan deelgenomen. Namens verweerder heeft daaraan deelgenomen mr. L. Ritsma.
Overwegingen
1. Eiseres is 17 jaar in loondienst werkzaam geweest bij [naam 1] . Aan het dienstverband is eind 2018 een einde gekomen op basis van een vaststellingsovereenkomst. Eiseres is gaan solliciteren als zij-instromer in het onderwijs in de hoop daar in februari 2019 aan de slag te kunnen, maar dat bleek pas in augustus 2019 te zijn. Wel kreeg eiseres de mogelijkheid om tot juli 2019 nog de projecten die zij deed bij [naam 1] voort te zetten. Om die reden heeft zij zich in januari 2019 ingeschreven als ZZP-er. Vanaf augustus 2019 werkt eiseres als zij-instromer bij [naam 2] voor 24 uur per week.
2. Bij besluit van 1 maart 2019 (besluit 1) is aan eiseres per 1 maart 2019 een WW-uitkering toegekend. Op 28 augustus 2019 (besluit 2) heeft verweerder eiseres medegedeeld dat uit informatie is gebleken dat zij als zelfstandige is gaan werken en dat haar WW-uitkering daarom omlaag gaat. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Haar bezwaar komt er kort gezegd op neer dat zij bij haar aanvraag heeft uitgelegd dat zij als ZZP-er werkt en onregelmatig uren maakt voor een project, maar dat het dus niet zo is dat zij ineens als zelfstandige is gaan werken. Zij stelt nu maandelijks voor € 400,- te worden gekort en dat vindt zij niet terecht. Bij het besluit van 19 september 2019 (besluit 3) heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard. Gesteld wordt dat eiseres al vóór 1 maart 2019 als zelfstandige is gestart en daar geen rekening mee is gehouden. Die uren dienen dan te worden vrijgelaten. Verweerder heeft vervolgens bij een separaat primair besluit van 19 september 2019 (besluit 4), onder intrekking van de eerdere toekenningsbeslissing van 1 maart 2019,  beslist dat 1,67 uur per maand als vrijgestelde uren worden aangemerkt, naast de toekenning van het recht op WW per 1 maart 2019. Daarbij wijst verweerder eiseres erop dat zij zolang zij in een maand dit aantal uren of minder werkt, er geen gevolgen zijn voor haar WW-uitkering, maar dat als zij meer uren werkt de uitkering definitief verlaagd wordt met dat aantal uren. Verweerder heeft vervolgens op 17 december 2019 een nieuw besluit op bezwaar genomen (besluit 5). Daarbij heeft verweerder de bezwaren van eiseres alsnog niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 28 augustus 2019 waartegen eiseres bezwaar heeft gemaakt slechts een informatieve brief is en geen besluit in de zin van de Awb. Verweerder vraagt de rechtbank dit nieuwe besluit onder verwijzing naar artikel 6:19 van de Awb in de procedure te betrekken. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat door de afdeling WW op 17 december 2019 een besluit is afgegeven over de gevolgen van de werkzaamheden van eiseres als zelfstandige voor haar uitkering. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat eiseres, als zij zich in dat besluit niet kan vinden, daartegen bezwaar kan maken. Bij dat besluit van 17 december 2019 (besluit 6) is de WW-uitkering van eiseres vanaf mei 2019 definitief verlaagd omdat zij als zelfstandige meer uren is gaan werken dan de vrijgestelde uren.
3. Eiseres voert in beroep aan – kort samengevat – het niet terecht en onevenredig te vinden dat zij na éénmaal 18 uren te hebben gewerkt structureel voor een groot bedrag wordt gekort. Zij stelt dat zij, anders dan verweerder nu in de besluitvorming doet voorkomen, vanaf het eerste gesprek alle informatie heeft verstrekt, terwijl haar de regels niet duidelijk zijn gemaakt. Eiseres heeft ook aangegeven te zijn geraakt door uitlatingen van medewerkers van het Uwv en voelt zich onheus bejegend.
4. De rechtbank vindt allereerst dat verweerder in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in getrapte vorm heeft beslist op de bezwaren van eiseres. De bezwaarschriftprocedure is bedoeld als een volledige bestuurlijke heroverweging waarbij rekening houdend met alle relevante feiten en omstandigheden de beslissing tot een afronding moet komen. Als het oorspronkelijke (primaire) besluit geen stand kan houden, dan maakt de nadere beoordeling/uitkomst in bezwaar deel uit van de te nemen beslissing op bezwaar. Dan volgt geen nieuw primair besluit want daarmee wordt dan de zaak opgesplitst in afzonderlijke procedures (oftewel een getrapte besluitvorming) en dat is nu juist niet de bedoeling. De rechtbank zal hierna uitleggen wat dat betekent voor de onderhavige besluitvorming.
5. Besluit 1 tot toekenning van een WW-uitkering is een primair besluit. Ook besluit 2 tot verlaging van de WW-uitkering is een primair besluit. Besluit 3 is een besluit op bezwaar. Daarbij heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen besluit 2 gegrond verklaard. Dit besluit is echter onvolledig. Er staat alleen in dat er bij de toekenning van de WW-uitkering geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat eiseres als zelfstandige werkte, maar verweerder rondt de besluitvorming niet af. De (gedeeltelijke) afronding volgt dan in besluit 4. Daarin gaat verweerder dan, onder intrekking van besluit 1, over tot vaststelling van het aantal vrij te laten uren voor het werk dat zij als zelfstandige doet op de eerste WW-dag op gemiddeld 1,67 uur per week. Dit betekent dan dus dat verweerder besluit 4 ten onrechte vorm heeft gegeven als een primair besluit. Besluit 4 moet worden aangemerkt als een (aanvulling op het) besluit op bezwaar. Hangende het beroep van eiseres bij de rechtbank neemt verweerder een gewijzigd besluit op bezwaar (= besluit 5). Vervolgens gaat verweerder in besluit 6 over tot definitieve verlaging van de WW-uitkering vanaf mei 2019, omdat eiseres dan meer uren werkt dan de vrijgestelde uren. Dit laatste besluit heeft ook weer ten onrechte de vorm van een primair besluit, want hiermee komt immers de besluitvorming uiteindelijk tot een afronding. Daarom is (ook) besluit 6 aan te merken als een (aanvulling op het) besluit op bezwaar.
6. Uit het vorenstaande volgt dat de besluiten 3, 4, 5 en 6 (nadere) besluiten op bezwaar zijn. Deze besluiten moeten in onderlinge samenhang worden bezien als het (uiteindelijke) besluit op bezwaar tegen het bezwaarschrift van eiseres van 29 augustus 2019. De rechtbank zal de besluiten 3, 4, 5 en 6 in de beoordeling in beroep betrekken. Het beroep van eiseres wordt geacht te zijn gericht tegen al deze besluiten.
7. Het beroep van eiseres tegen de besluiten 3, 4 en 6 is gegrond voor zover dit de getrapte besluitvorming betreft.  Het beroep tegen besluit 5 is gegrond omdat, anders dan verweerder meent, de brief van 28 augustus 2019 wel degelijk ook op rechtsgevolg is gericht. In de brief staat: “U ontvangt van ons een WW-uitkering. Uit onze informatie blijkt dat u als zelfstandige bent gaan werken. (…) Dit betekent dat uw WW-uitkering omlaag gaat”. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een duidelijk op rechtsgevolg gerichte mededeling. Dat het hier gaat om een (nog) niet volledig afgerond besluit, waarvan de afronding heeft plaatsgevonden in bezwaar, betekent niet dat het niet als een op rechtsgevolg gericht besluit moet worden geduid. Daarom vernietigt de rechtbank dit besluit. Eiseres heeft geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van besluit 3 zodat het beroep daartegen niet-ontvankelijk is.
8. Ter inhoudelijke beoordeling liggen dan dus nu voor het besluit 4 voor zover dit betreft de vrij te stellen uren en het besluit 6 voor zover dit betreft de (definitieve) verlaging van de WW-uitkering per mei 2019 en (de berekening van) de hoogte van die WW-uitkering.
9. De rechtbank stelt vast dat de besluitvorming door verweerder op zijn zachtst gezegd rommelig is verlopen en begrijpt dat eiseres zich onheus bejegend voelt. De rechtbank acht het niet gepast dat verweerder eiseres verwijt de zelfstandige werkzaamheden niet te hebben gemeld bij de aanvraag. De opmerkingen daarover in de brief van 17 juni 2020 zijn onjuist en onnodig grievend. Buiten kijf staat dat eiseres geen verwijt treft en dat zij van aanvang af aan melding heeft gemaakt van haar werkzaamheden als ZZP-er. De rechtbank heeft geen enkele reden om te twijfelen aan de verklaringen van eiseres over de gang van zaken. De stukken bevatten ook geen enkel aanknopingspunt voor twijfel. Overigens heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting ook bevestigd dat eiseres geen verwijt treft.
10. Dat wat eiseres heeft aangevoerd kan echter inhoudelijk niet tot een andere uitkomst leiden. Het is vervelend dat eiseres kennelijk bij de aanvang van de WW-uitkering niet volledig en goed is voorgelicht over de toepassing van de WW in haar situatie. Maar dat betekent niet dat verweerder dan niet meer gehouden is de wet correct toe te passen. De wettelijke bepalingen schrijven namelijk dwingend voor hoe verweerder de WW-uitkering aanpast wanneer iemand naast de WW-uitkering werkzaamheden als zelfstandige verricht. De ratio van die bepalingen is dat het gemiddelde aantal uren dat iemand die een WW-uitkering krijgt werkt als zelfstandige niet van de WW-uitkering wordt afgetrokken. Die uren worden vrijgestelde uren genoemd. Zolang iemand in een maand dit aantal uren of minder werkt, heeft dat geen gevolgen voor de WW-uitkering, maar zodra er meer uren wordt gewerkt is verweerder gehouden om de uitkering definitief te verlagen met dat aantal uren.
11. Vaststaat dat eiseres op het moment waarop zij WW kreeg als zelfstandig zzp-er werkte. De rechtbank ziet geen aanleiding het aantal vrij te laten uren in het geval van eiseres anders vast te stellen dan verweerder heeft gedaan, te weten op 1,67 uur per maand. Vast staat ook dat eiseres per mei 2019 meer uren is gaan werken. Gelet op de wettelijke bepalingen verliest eiseres dan haar hoedanigheid als werknemer voor de uren die dit aantal uren overschrijden. De rechtbank is van oordeel dat er geen ruimte bestaat in het wettelijke systeem om het aantal gewerkte uren als zelfstandige te middelen over een langere periode. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de situatie van eiseres, geldt dat sprake is van dwingend recht en dat hiervan op grond van hetgeen eiseres heeft gesteld niet kan worden afgeweken.
12. Verweerder heeft aan het aantal uren dat eiseres haar hoedanigheid als werknemer heeft verloren vervolgens terecht een (fictief) inkomen ontleend. De rechtbank ziet in wat hierover uit de stukken blijkt geen aanleiding om aan de door verweerder gemaakte berekening van de fictieve inkomsten en de WW-uitkering (zoals die in besluit 6 op pagina 4 is opgenomen) te twijfelen.
13. De rechtbank ziet, gelet op rechtsoverwegingen 4, 5, 6 en 7 aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 47,- aan eiseres  vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen besluit 3 (voor zover dit niet de getrapte besluitvorming betreft) niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen de besluiten 3, 4 en 6 voor zover die de getrapte besluitvorming betreft gegrond en vernietigt deze besluiten in zoverre;
- verklaart het beroep tegen besluit 5 gegrond en vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluitgedeelten (3,4 en 6) en het vernietigde besluit (5) geheel in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen de besluiten 4 en 6 (inhoudelijk) ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ter hoogte van € 47,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 april 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.