ECLI:NL:RVS:2020:2431
Raad van State — Uitspraak 


202001655/1/R4.
Datum uitspraak: 14 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Tienhoven, gemeente Maarssen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 januari 2020 in zaak nr. 19/1829 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een tuinschuur op het perceel [locatie] te Tienhoven (hierna: het perceel).
Bij besluit van 18 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2018 herroepen en met een aanvullende motivering opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
Bij uitspraak van 31 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G. Visser, rechtsbijstandsverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door A.M.B. Lagarde, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] woont in een voormalige recreatiewoning van 50 m². Deze is gelegen op het voormalig recreatiepark De Berkenhof, dat is getransformeerd tot een reguliere woonwijk. Daar aanwezige percelen met recreatiewoningen, waaronder het perceel van [appellant], hebben daarbij een woonbestemming gekregen. Aan de zuidkant van de woning van [appellant] stond een kleine schuur van ongeveer 10 m². Die schuur mocht op grond van het overgangsrecht van het inmiddels ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wijzigingsplan De Berkenhof" op het perceel blijven staan. [appellant] heeft die schuur gesloopt, zodat hij een nieuwe schuur van 20 m² kan realiseren. De buitenkant van deze nieuwe schuur staat er inmiddels, maar de binnenkant moet nog worden afgemaakt. Het college stelt zich op het standpunt dat voor het realiseren van een nieuwe schuur een omgevingsvergunning is vereist. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd, maar het college heeft geweigerd deze te verlenen. Volgens de rechtbank mocht het college de omgevingsvergunning weigeren.
[appellant] is het hier niet mee eens, met name omdat hij van mening is geen omgevingsvergunning voor zijn nieuwe schuur is vereist. Als die wel is vereist, dan vindt hij dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning mocht weigeren.
Vergunningsplicht
2.    Tussen partijen is allereerst in geschil of voor de tuinschuur een omgevingsvergunning is vereist, gelet op artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Om de tuinschuur zonder omgevingsvergunning te mogen bouwen, stelt dat artikellid, onder meer, als voorwaarde dat deze in het achtererfgebied moet worden gerealiseerd. Partijen zijn verdeeld over de vraag waar het achtererf van het perceel is gelegen. Om die vraag te kunnen beantwoorden dient te worden bepaald wat de voorkant van de woning is.
De rechtbank heeft overwogen dat de tuinschuur wordt gerealiseerd in het voorerf, zodat daar een omgevingsvergunning voor is vereist. Volgens de rechtbank bieden de definities en bepalingen in het Bor onvoldoende aanknopingspunten om vast te stellen wat de voorkant en daarmee het achtererfgebied is. Ook op basis van de feitelijke situatie is evenmin eenduidig te bepalen wat de voorkant van de woning is. Volgens de rechtbank mocht het college daarom aansluiten bij het beeldkwaliteitsplan "Beeldkwaliteitsplan woongebieden Westbroekse Binnenweg Tienhoven" (hierna: het beeldkwaliteitsplan). In het beeldkwaliteitsplan is de zuidzijde van de woning als de voorkant aangewezen, waarmee de tuinschuur in het voorerf is gerealiseerd.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tuinschuur niet in het achtererfgebied wordt gerealiseerd en daarom niet omgevingsvergunningsvrij is. Bij het bepalen van het voor- en achtererf is de feitelijke situatie doorslaggevend en niet het beeldkwaliteitsplan, dat geen onderdeel is van het bestemmingsplan.
3.1.    Artikel 1 van bijlage II van het Bor luidt: "[…]Achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;[…]
voorerfgebied: erf dat geen onderdeel is van het achtererfgebied;
voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening; […]"
Artikel 2, aanhef en derde lid, luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…]"
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wijzigingsplan De Berkenhof" gelden de bepalingen uit het bestemmingsplan "Maarsseveense Plassen e.o." (hierna: het bestemmingsplan).
Artikel 1.114 van de planregels luidt: " Voorerf/voorerfgebied: de gronden die behoren bij een hoofdgebouw en gelegen zijn voor de voorgevelrooilijn en die geen onderdeel uitmaken van het achtererfgebied."
artikel 1.115 luidt:" Voorgevel(rooi)lijn: een naar de weg of het openbaar gebied gekeerde bouwgrens gevormd door de denkbeeldige lijn in het verlengde van de voorgevel van het hoofdgebouw.; bij percelen op de hoek van straten/paden geldt dat langs beide straten/paden een voorgevelrooilijn is gelegen."
artikel 1.120 luidt: "Voorgevel/voorkant:
de naar het openbaar gebied gekeerde gevel van een hoofdgebouw of, als het een hoofdgebouw betreft met meer dan één naar het openbaar gebied gekeerde gevel, de gevel die architectonisch als de voornaamste gevel kan worden aangemerkt bijvoorbeeld omdat daar de hoofdentree is gelegen."
artikel 20.2, aanhef en onder f, luidt: "een hoofdgebouw heeft slechts één (1) officiële voorkant namelijk de kant die naar de openbare weg is gekeerd, als er onduidelijkheid is over de voorkant zal het college van B&W de voorkant aanwijzen."
3.2.    In bijlage II van het Bor is geen beschrijving opgenomen van wat onder het begrip "voorkant" in de definitie van "achtererfgebied" in artikel 1 van bijlage II moet worden verstaan. Gelet op de ligging van het perceel is niet meteen duidelijk wat als achtererfgebied moet worden aangemerkt. Er kan immers niet eenduidig worden vastgesteld wat het aangrenzende openbaar gebied is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 mei 2019; ECLI:NL:RVS:2019:1725), kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
3.3.    Het bestemmingsplan bevat een definitiebepaling van de voorgevelrooijlijn. Om de voorgevel van de woning op het perceel te bepalen dient, gelet op de definitiebepalingen uit het bestemmingsplan zoals omschreven onder 3.1, te worden bepaald welke gevel naar het openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen biedt dat hier, gelet op de ligging van de woning, geen duidelijkheid. In dit geval is namelijk zowel de gevel aan de noordzijde als die aan de zuidzijde naar een openbaar toegankelijk gebied gekeerd. Op basis van de definitiebepaling blijft dan ook onduidelijk welke gevel als voorgevel moet worden aangemerkt.
3.4.    In artikel 20.2 van de planregels bij het bestemmingsplan is bepaald dat het college bij onduidelijkheid de voorkant van een woning mag aanwijzen. In dit verband acht de Afdeling het volgende van belang. Recreatiepark De Berkenhof is in een keer getransformeerd tot reguliere woonwijk, waarbij reeds bestaande bebouwing voor recreatieve doeleinden is omgezet in een reguliere woonbestemming. De vormgeving van een particulier recreatiepark kan evenwel afwijken van de voor een reguliere woonwijk te hanteren definities en criteria. Dit betekent dat zich situaties kunnen voordoen, waarbij een vertaalslag noodzakelijk blijkt. Met artikel 20.2 van de planregels lijkt de raad te hebben beoogd voor dergelijke gevallen in een oplossing te voorzien. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat deze bevoegdheid niet steeds leidt tot een geheel op zichzelf staande ad hoc keuze, hetgeen uit oogpunt van rechtszekerheid op bezwaren zou stuiten. Het college baseert zijn keuze voor de voorkant van een woning op de inrichting en structuur van het gehele plangebied.
In het voorliggende geval heeft het college voor de motivering van zijn keuze aansluiting gezocht bij het beeldkwaliteitsplan. Dit plan was ten tijde van het besluit van 18 maart 2019 weliswaar nog niet formeel vastgesteld, maar al wel in samenspraak met de eigenaren van de woningen op het park opgesteld. In dit beeldkwaliteitsplan is de visie van het college neergelegd. Op een in het plan opgenomen kaart van het park is met een arcering de voorkant van de verschillende percelen ingetekend. Bij het bepalen van die voorkant zijn ruimtelijke aspecten betrokken. Zo blijkt uit de kaart dat bij alle woningen aan de als hoofdweg aangemerkte rondweg door het plangebied, waaronder de woning van appellant, de naar die hoofdweg gerichte zijde als voorkant is aangemerkt. In het geval een rijtje woningen niet aan de hoofdweg maar tussen twee secundaire wegen is gelegen, is een van die secundaire wegen aangewezen en geldt voor het gehele rijtje woningen dat de voorkant dan aan die weg ligt. Zo is eenheid in structuur en inrichting van het gebied verkregen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat afbreuk zou worden gedaan aan de consistentie van wat nu een reguliere woonwijk is, als de feitelijke situatie op een individueel perceel doorslaggevend zou zijn, omdat dan de voor- en achterzijde van de daar gelegen woningen steeds anders kunnen zijn. Het college heeft benadrukt dat het ook in het geval van appellant die eenheid voor ogen heeft gehouden. De Afdeling ziet, gelet op de motivering van het college, geen aanleiding voor het oordeel dat het college de zuidkant van de woning niet als voorkant kon aanwijzen. Dat deze keuze voor dit perceel wellicht ongunstig uitvalt, maakt die keuze nog niet onredelijk.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college met het besluit op bezwaar van 18 maart 2019 de voorkant van de woning aangewezen, zoals bedoeld in artikel 20.2 van de planregels. De voorkant is volgens het college de zijde van de woning aan de zuidkant, net als van de percelen die links en rechts van de woning van appellant zijn gelegen. Daarmee is aan de onduidelijkheid een einde gekomen. Hetgeen [appellant] hierover verder heeft aangevoerd zal dan ook niet worden besproken.
3.5.    De zuidkant van de woning is gelet op het voorgaande de voorkant van de woning en derhalve behoort die zijde van het perceel tot het voorerfgebied en niet het achtererfgebied. De tuinschuur is aan de zuidkant van de woning gerealiseerd en dan ook niet in het achtererfgebied. Voor realisering daarvan is daarom een omgevingsvergunning vereist. De rechtbank is terecht, zij het op andere gronden, tot dit oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
De geweigerde omgevingsvergunning
4.    Op het perceel rust de bestemming "Woongebied". Het bouwplan is in strijd met artikel 20, tweede lid, van de planregels omdat het de maximale hoogte overschrijdt. Het bouwplan is verder in strijd met dat artikellid omdat het in het voorerfgebied is gerealiseerd.
Het college is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken omdat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden van het Afwijkingenbeleid gemeente Stichtse Vecht 2014 (hierna: het afwijkingsbeleid). Dit is het beleid van het college over zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen. In het afwijkingsbeleid is bepaald dat vrijstaande bijbehorende bouwwerken minimaal 1 m achter de voorgevelrooilijn moeten worden gerealiseerd. Het bouwplan is daarmee in strijd omdat de tuinschuur niet 1 m achter de voorgevelrooilijn wordt gerealiseerd. Tussen partijen is in geschil of het college aan zijn beleid mocht vasthouden en de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid mocht weigeren de omgevingsvergunning te verlenen. Hij stelt dat het college van het afwijkingsbeleid moest afwijken omdat de weigering om omgevingsvergunning te verlenen onevenredige gevolgen voor hem heeft. De zuidkant is het grootste gedeelte van zijn perceel. Door dit als voorerf aan te merken blijft er voor hem weinig ruimte over om een bijgebouw te realiseren op zijn perceel. Hij voert verder aan dat hij veel kosten heeft moeten maken om de tuinschuur te realiseren. Nu hij werkloos is, heeft hij onvoldoende inkomen om een nieuwe te realiseren. Tenslotte voert hij aan dat hij de tuinschuur als atelier wil gaan gebruiken.
5.1.    Uit artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het college handelt overeenkomstig zijn beleid, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Dat gelet op de indeling van het perceel er weinig ruimte overblijft om een bijgebouw te realiseren om als atelier te gebruiken, is niet zodanig bijzonder dat het college van het afwijkingsbeleid zou moeten afwijken. Het uitgangspunt van het afwijkingsbeleid is dat er een kwaliteitsslag wordt gemaakt bij het maken van een woongebied van het voormalige recreatiepark. Het college wil niet van het beleid afwijken omdat de tuinschuur in het voorerfgebied niet aan een dergelijke kwaliteitsslag bijdraagt. Bovendien is de tuinschuur volgens het college naar verhouding fors ten opzichte van het hoofdgebouw en de kavelomvang, waardoor de ondergeschiktheid in het geding is. De Afdeling is van oordeel dat het college het voorgaande bij zijn beslissing om aan zijn beleid vast te houden heeft kunnen betrekken. De Afdeling merkt overigens nog op dat het college ter zitting heeft toegezegd dat de gesloopte kleinere schuur op het perceel mag worden herbouwd. Ten aanzien van de gemaakte kosten merkt de Afdeling op dat [appellant] door te bouwen zonder vergunning zelf het risico heeft genomen dat voor het bouwwerk uiteindelijk geen omgevingsvergunning zou worden verleend.
De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
712.