ECLI:NL:CBB:2021:558
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1702
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: B. Boon en mr. C.A. Brouwer),
en
Stichting Skal, verweerster
(gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries).
Procesverloop
Bij brief van 14 maart 2019 (de afwijkingenbrief) heeft verweerster afwijkingen in de bedrijfsvoering van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de afwijkingenbrief ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerster hebben tevens aan de zitting deelgenomen [naam 2] en mr. [naam 3] , beiden werkzaam bij verweerster.
Overwegingen
1. Het beroep is gericht tegen de ongegrondverklaring door verweerster van het bezwaar van appellante tegen de bij de afwijkingenbrief vastgestelde ernstige afwijkingen.
2. Zoals het College bij uitspraak van 1 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:515) heeft overwogen, is een afwijkingenbrief geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar dient deze wel voor de rechtsbescherming met een besluit te worden gelijkgesteld.
3. Verweerster is op grond van artikel 15 en artikel 17 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 belast met onder meer de uitvoering van en de controle op de naleving van de regels uit Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten (Verordening 834/2007) en Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (Verordening 889/2008).
4. Appellante beschikt over een door verweerster afgegeven bio-certificaat voor de teelt van veevoer en druiven en voor het houden van vleesvee. Appellante is actief als biologische kalverhouder.
5. Op 26 februari 2019 heeft verweerster een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellante op de locatie [adres 1] . Op 14 maart 2019 heeft verweerster appellante bericht vier afwijkingen in de bedrijfsvoering te hebben geconstateerd, waarvan twee ernstige en twee lichte. Dit geschil gaat over de ernstige afwijkingen. Volgens verweerster voldoet de aanvoer van dieren niet in de zin dat er teveel gangbare (nietbiologische) dieren zijn aangevoerd. Verder heeft appellante niet alle biologische producten en diensten aantoonbaar gekocht bij een hiervoor gecertificeerd bedrijf. Aan beide afwijkingen heeft verweerster ten grondslag gelegd dat 140 dieren zijn aangevoerd van een bedrijf met een UBN-nummer op naam van [naam 4] , [adres 2] . Dit bedrijf is niet gecertificeerd door verweerster. Verweerster heeft appellante verplicht de dieren uiterlijk 14 april 2019 gangbaar af te voeren.
6. In bezwaar heeft appellante aangevoerd dat de locatie [adres 2] een voormalig landbouwmechanisatiebedrijf is waar appellante een stal huurt en waar appellante eigen dieren houdt. Appellante zorgt ook voor het voer. De weide op de locatie is in mei 2018 bij verweerster aangemeld voor omschakeling. Appellante heeft zich niet gerealiseerd dat de stal moest worden aangemeld als aparte vestiging. In de visie van appellante redeneert verweerster nogal bureaucratisch en formeel. De dieren werden biologisch gevoerd in een stal die alleen door appellante is gehuurd en die ook door appellante is ingericht.
7. Aan het bestreden besluit heeft verweerster ten grondslag gelegd dat biologisch vee op een biologisch bedrijf wordt geboren en gehouden. Dit betekent dat een dier dat uit de biologische productiemethode wordt verwijderd, niet opnieuw kan worden omgeschakeld naar de biologische productiemethode. Een dier wordt de gehele levensperiode biologisch gehouden. De kalveren op de locatie [adres 2] zijn eigendom van appellante. Appellante zorgt voor de inrichting van de stal en is verantwoordelijk voor het voer dat aan de kalveren wordt gegeven. Op basis van dit beheer had appellante de locatie moeten aanmelden als nevenvestiging. Verweerster ziet de opmerkingen van appellante over de bureaucratische houding van verweerster als een beroep op het evenredigheidsbeginsel of het proportionaliteitsbeginsel. Volgens verweerster slaagt dit niet. Het is de eigen verantwoordelijkheid van appellante om de biologische wet- en regelgeving te kennen en daar naar te handelen. Wanneer appellante zou worden gevolgd - en dus niet meer is te controleren op wijzigingen in bedrijfslocaties - zou dit afbreuk doen aan het nuttig effect van Verordening 834/2007. Ten aanzien van de door appellante overgelegde extra informatie over het voer overweegt verweerster dat appellante niet heeft aangetoond dat de kalveren biologisch voer hebben gekregen.
8. Appellante heeft aangevoerd dat zij wegens de omstandigheid dat een ander bedrijf waar kalveren werden ondergebracht ging stoppen, tijdelijk haar kalveren ergens anders moest onderbrengen. Appellante erkent dat zij de stal die ze had bijgehuurd, ten onrechte niet direct heeft aangemeld, maar heeft er wel bezwaar tegen dat dit tot gevolg heeft dat daardoor de dieren niet meer biologisch zouden zijn en de vestiging in Wekerom in overtreding is. Volgens haar is dat een extreem zware sanctie voor een administratieve omissie, nu appellante de stal vier dagen na ontvangst van de afwijkingenbrief alsnog heeft aangemeld. Verweerster heeft volgens appellante tijdens de hoorzitting de indruk gewekt dat de zaak zou worden opgelost als appellante zou aantonen dat het voer aantoonbaar biologisch is geweest. Vervolgens heeft het bestreden besluit vijf maanden op zich laten wachten. Verweerster heeft in strijd met het Skal-Reglement bezwaar (Reglement bezwaar) appellante niet geïnformeerd dat de beslissing verdaagd werd en heeft niet binnen zes weken een beslissing genomen. De beslissing is daarom niet rechtsgeldig. Appellante mocht ervan uitgaan dat de kou uit de lucht was. Toen de beslissing kwam, was de volledige eerste lichting kalveren van de [adres 2] afgemest, geslacht en verkocht. Het was fijn geweest als verweerster had gemeld dat het bewijs van het biologische voer onvoldoende was en appellante in de gelegenheid had gesteld bewijs over te leggen dat verweerster wel acceptabel vond. Appellante heeft ook nog opgemerkt dat de inspectie van 26 februari 2019 in strijd is met artikel 8 van het Skal-Reglement sanctie (Reglement sanctie), omdat een besluit van de sanctiecommissie ontbreekt. Het thematische toezicht van verweerster bij hoog risicobedrijven komt feitelijk neer op het onder verscherpte controle stellen.
9. Verordening 834/2007 en Verordening 889/2008 zijn gericht op eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten alsmede op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. Uitgangspunt hierbij is - zie paragraaf 35 van de considerans van Verordening 889/2008  - dat in alle stadia van de productie, de verwerking en de afzet van biologische producten controles worden uitgevoerd op de naleving van de regelgeving. Op grond van artikel 28 van Verordening 834/2007 is een marktdeelnemer verplicht deel te nemen aan het controlesysteem. Binnen dit systeem moet de marktdeelnemer op grond van 63, eerste lid van Verordening 889/2008 een beschrijving opstellen en bijhouden van onder meer de eenheid en/of de bedrijfsruimten en/of de activiteit. Op grond van artikel 64 van Verordening 889/2008 stelt de verantwoordelijke marktdeelnemer de controlerende autoriteit of het controleorgaan tijdig in kennis van wijzigingen in deze beschrijving.
Artikel 11 van Verordening 834/2007 bepaalt dat het volledige landbouwbedrijf wordt beheerd overeenkomstig de eisen die gelden voor biologische productie. In deze bepaling zijn hierop uitzonderingen geformuleerd, maar voor dieren geldt dat één en dezelfde soort niet tegelijk biologisch en gangbaar mag worden gehouden. Op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 834/2007 wordt biologisch vee op een biologisch bedrijf geboren en gehouden. Voor de fokkerij mogen alleen onder specifieke voorwaarden die zijn geformuleerd in artikel 9 van Verordening 889/2008 ook niet-biologisch gehouden dieren op het biologische bedrijf worden binnengebracht.
10. Het College is van oordeel dat verweerster terecht heeft vastgesteld dat sprake is van ernstige afwijkingen. Niet in geschil is dat appellante de stal aan de [adres 2] niet heeft gemeld bij verweerster alvorens daar kalveren te houden. Op [adres 2] stond ten tijde van belang een bedrijf geregistreerd dat dieren houdt op naam van [naam 4] . Dit bedrijf is niet gecertificeerd door verweerster. De dieren die ten tijde van de inspectie op 26 februari 2019 aanwezig waren, zijn dus gehouden op een locatie die niet was aangemeld bij en beoordeeld door verweerster. Op grond hiervan heeft verweerster de twee afwijkingen vastgesteld, één vanuit het perspectief van de dieren en één vanuit het perspectief van het bedrijf. Verweerster heeft er in dit verband terecht op gewezen dat het (laten) houden van dieren op een niet-aangemelde locatie niet strookt met de hiervoor genoemde bepalingen in de Verordeningen die als uitgangspunt hebben dat elke schakel in de biologische keten moet zijn gecertificeerd. Het College volgt appellante niet in haar betoog dat de vaststelling van ernstige afwijkingen niet proportioneel is, nu slechts sprake zou zijn van een administratieve omissie. In het licht van de doelstellingen en het systeem van de Verordeningen, alsmede het hiervoor genoemde uitgangspunt, kent verweerster niet ten onrechte een groot belang toe aan de naleving van de (controle)voorschriften.  Daargelaten dat verweerster niet was gehouden appellante daartoe nog in de gelegenheid te stellen, geldt dat verweerster terecht heeft vastgesteld dat appellante desgevraagd niet heeft kunnen aantonen dat de dieren op de locatie [adres 2] biologisch zijn gehouden, alleen al omdat appellante, zoals zij heeft erkend, het niet-toegestane middel ammoniumchloride aan de dieren heeft gegeven.
11. Het College ziet tot slot geen grond voor het oordeel dat sprake is van schending van artikel 8 van het Reglement sanctie. Deze bepaling gaat over onder meer de bevoegdheid tot het opleggen van de maatregel verscherpte controle op kosten van de overtreder. In de bepaling kan niet worden gelezen dat verweerster alleen mag overgaan tot een onaangekondigde inspectie in het kader van thematisch toezicht bij hoog risico bedrijven als er een besluit ligt van de sanctiecommissie. Ook het beroep van appellante op het Reglement bezwaar slaagt niet. Anders dan appellante betoogt, heeft het niet verzenden van een bericht van verdaging en/of het niet tijdig nemen van een besluit op zichzelf niet tot gevolg dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Voorts geldt dat een primair besluit, zolang het niet is herroepen, rechtskracht heeft. Appellante mocht er, ondanks de volgens haar (te) lange duur van de bezwaarprocedure, dan ook niet vanuit gaan dat de maatregel omtrent het verplicht gangbaar afvoeren van de betreffende kalveren niet (meer) zou gelden.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.M. Smorenburg en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd 		De griffier is verhinderd de uitspraak
de uitspraak te ondertekenen	te ondertekenen