ECLI:NL:RVS:2008:BD1467, Raad van State, 14-05-2008, 200706553/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Katwijk (hierna: de raad) bij besluit van 30 november 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Middelmors" (hierna: het plan).

200706553/1.
    
    Datum uitspraak: 14 mei 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en andere, alle wonend respectievelijk gevestigd te [plaats], appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Katwijk (hierna: de raad) bij besluit van 30 november 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Middelmors" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2007, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2008, waar [appellant] en andere, in de persoon van [gemachtigde] en bijgestaan door mr. Th.F. Roest, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door ing. H.L. de Lange, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    Voorts is ter zitting gehoord de raad, vertegenwoordigd door A. Mastenbroek, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plangebied ligt ten noorden van de kern Rijnsburg en heeft een oppervlakte van ongeveer 35 hectare. Het plan voorziet in de herstructurering van een bestaand recreatiegebied in het westen van het plangebied. In het oostelijk deel van het plangebied is de bouw van ongeveer 80 woningen voorzien, waarbij de huidige bestaande bebouwing aan de Noordwijkerweg en Waardlaan grotendeels wordt gehandhaafd. Het plan voorziet verder in een juridisch-planologische regeling voor de bij de voornoemde functies behorende groen-, water- en infrastructuur.
    
    Procedurele bezwaren
    
    2.3. [appellant] en andere voeren aan dat het college in het bestreden besluit en het bedenkingenrapport onvoldoende op hun bedenkingen is ingegaan. [appellant] en andere betogen dat de wijze waarop het college de ingebrachte bedenkingen heeft behandeld, in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
    
    2.3.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat het college de bedenkingen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van bedenkingen afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten, meer in het bijzonder de betogen van [appellant] en andere dat het plan een doorbreking inhoudt van de van oudsher geldende functies van het plan en dat geen noodzaak bestaat tot de bouw van woningen in het plangebied, niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    2.4. [appellant] en andere betogen dat het gemeentebestuur zich wat betreft de besluitvorming over het plan op onaanvaardbare wijze heeft vastgelegd, door voorafgaand aan de besluitvorming over het plan een samenwerkingsverband aan te gaan met de projectontwikkelaar en in dat verband voorts enkele privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten.
    
    2.4.1. Met betrekking tot de regionale ontwikkelingsmaatschappij Floris V, waarin de gemeente Katwijk deelneemt, merkt de Afdeling op dat dit een in het kader van de verwezenlijking van ruimtelijke ontwikkelingen niet ongebruikelijk publiek-privaat samenwerkingsverband betreft. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de vrijheid tot planvaststelling van de gemeenteraad hiermee wordt weggenomen.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de gemeente Katwijk een ontwikkelingsovereenkomst met de voornoemde ontwikkelingsmaatschappij Floris V is aangegaan, waarbij de gemeente een inspanningsverplichting op zich heeft genomen tot het doen vervullen van de planologische voorwaarden om tot ontwikkeling van het plangebied te kunnen overgaan. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat de raad hiermee zodanig werd vastgelegd, dat niet meer zorgvuldig en in vrijheid over het plan kon worden beslist. Daartoe wordt onder meer overwogen dat in de ontwikkelingsovereenkomst is vastgelegd, dat het in die overeenkomst bepaalde de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de raad onverlet laat.
    
    Het college behoefde in de voornoemde omstandigheden naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen aanleiding te zien voor het standpunt dat de raad niet zorgvuldig en in vrijheid omtrent het bestemmingsplan heeft kunnen beslissen.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    2.5. [appellant] en andere stellen dat de plandelen met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden (UW1)" en "Uit te werken woondoeleinden 2 (UW2)" in strijd zijn met de streekplanaanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen".
    
    2.5.1. Ingevolge het streekplan Zuid-Holland West (hierna: het streekplan) heeft een deel van de gronden in het plangebied de aanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen". De gebieden met deze aanduiding maken volgens het streekplan deel uit van het groenblauwe raamwerk.
    
    2.5.2. In het streekplan is over het groenblauwe raamwerk vermeld dat het bestaat uit het geheel van internationale, nationale, regionale en stedelijke groene gebieden en wateren, inclusief de verbindingen ertussen en dat in deze gebieden natuur, landbouw, recreatie, cultuurhistorie en water in sterk wisselende combinaties voorkomen. Het beleid is erop gericht dit raamwerk robuust en duurzaam te maken. Robuust wil zeggen dat de verschillende functies een plaats hebben zonder dat de kwaliteit van het raamwerk als geheel wordt aangetast. Duurzaam wil zeggen dat het raamwerk als groenblauwe ruimte behouden blijft, ook al kunnen de functies erin veranderen.
    
    2.5.3. Van de streekplankaart en de plankaart is af te lezen dat de streekplanaanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" ligt op de gronden in het westen en noordwesten van het plangebied. Deze gronden hebben ingevolge het plan de bestemmingen "Uit te werken recreatiedoeleinden (UR)", "Recreatiedoeleinden (R)" en "Groen (G)". Deze bestemmingen zijn niet in strijd met de streekplanaanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen", hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is.
    
    Gelet op de schaal van de streekplankaart is niet geheel duidelijk waar de grens van de aanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" ligt. Duidelijk is echter dat de streekplanaanduiding "openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" de plandelen met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden 1 (UW1)" deels overlapt. Het plan voorziet in zoverre in een andere ruimtelijke ontwikkeling van die gronden dan de ontwikkeling tot openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen, die in het streekplan is beschreven. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze afwijking van het streekplan niet in redelijkheid gerechtvaardigd heeft kunnen achten. Vast staat dat de aanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen", noch het streekplanbeleid voor de gronden die deel uitmaken van het groenblauwe raamwerk, een concrete beleidsbeslissing betreft. Het streekplanbeleid voor de gronden die deel uitmaken van het groenblauwe raamwerk is voorts weliswaar gericht op bescherming en behoud van de groenblauwe functies, maar uit de systematiek van het streekplan volgt dat die gronden niet zo strikt zijn beschermd dat daarop geen enkele andere functie zou kunnen plaatsvinden. Verder acht de Afdeling van belang dat niet aannemelijk is gemaakt dat het groenblauwe raamwerk, zoals dat in overweging 2.5.2. is beschreven, als geheel wordt aangetast door het plan. Hoewel de precieze grens van de streekplanaanduiding onduidelijk is, kan worden vastgesteld dat de gronden met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden 1 (UW1)" ter plaatse van de aanduiding "openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" een zeer beperkte oppervlakte hebben. Gelet op het voorgaande en gelet op de belangen die zijn gediend met woningbouw, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze afwijking van de in het streekplan neergelegde doelstelling voor de gronden, gerechtvaardigd is. De Afdeling merkt daarbij op dat de gronden met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden 1 (UW1)" ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften mede zijn bestemd voor groenvoorzieningen en watergangen en -partijen en bermen. Derhalve is niet uitgesloten dat de gronden in het plangebied met die bestemming die door de aanduiding "openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" worden overlapt, ten behoeve van of in aansluiting op het naastgelegen recreatie- en groengebied zullen worden verwezenlijkt.
    
    2.6. Volgens [appellant] en andere is het plangebied van oudsher bestemd geweest voor sport en recreatie en lintbebouwing met kleinschalige bedrijvigheid, hetgeen mede uit gemeentelijke beleidsstukken blijkt, en bestaat geen aanleiding hierin een wijziging aan te brengen.
    
    2.6.1. Voorop staat dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
    
    2.6.1.1. Wat betreft het betoog van [appellant] en andere dat het gemeentelijk beleid altijd gericht is geweest op het behoud van de huidige situatie, met mogelijkheden voor sport en recreatie en met een koppeling tussen wonen en werken, en dat met het plan in strijd wordt gehandeld met dat gemeentelijk beleid, overweegt de Afdeling het volgende. In het "Economisch beleidsplan Rijnsburg" (hierna: het EBR) uit 1994 en de structuurvisie "Rijnsburg Middelmors" (hierna: de structuurvisie) van december 2001 staat dat het plangebied overwegend zal worden aangewend voor groen en recreatie en daarnaast een woonfunctie zal hebben. Volgens de structuurvisie is één van de mogelijkheden voor de ontwikkeling van het gebied dat zogenoemde werkwoningen worden verwezenlijkt. Hieronder wordt volgens de structuurvisie verstaan dat voor woningen de mogelijkheid wordt geboden een beroep aan huis uit te oefenen. Eventueel kunnen er daarnaast kleinschalige bedrijven worden gevestigd. In de gemeentelijke beleidsnotitie "Strategische visie bouwlocaties" (hierna: de visie bouwlocaties) uit 2004, staat dat wordt beoogd een globaal beeld te geven van de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden in Rijnsburg. Het plangebied Middelmors wordt in dit document genoemd, waarbij wordt verwezen naar de structuurvisie. Het uitgangspunt is dat de randen van het plangebied zullen worden herontwikkeld naar wonen en werken.
    
    De Afdeling stelt vast dat meer dan de helft van de gronden binnen het plangebied is bestemd voor recreatie en groen. Het overige deel van de gronden is bestemd voor wonen, waarbij de uitoefening van een aan huis gebonden beroep niet is uitgesloten, en voor onder meer kantoren. De functies zoals op de plankaart opgenomen komen verder nagenoeg overeen met de in de structuurvisie opgenomen globale functiekaart. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en andere hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan neergelegde functies passen in het EBR, de structuurvisie en de visie bouwlocaties en dat het plan derhalve niet in strijd is met het gemeentelijke beleid.
    
    2.6.2. [appellant] en andere betogen dat het karakter van het plangebied op onaanvaardbare wijze wordt aangetast door in een woonwijk te voorzien. Volgens hen is met het mogelijk maken van woningbouw in het plangebied geen enkel belang gemoeid, omdat het plan slechts in zeer beperkte mate bijdraagt aan de verwezenlijking van de woningbouwtaakstelling van de gemeente Katwijk. Verder dient het mogelijk maken van woningbouw slechts als financiële drager voor de ontwikkeling van het recreatiegebied en andere plannen in Rijnsburg en liggen aan het plan daarom geen ruimtelijk relevante overwegingen ten grondslag.
    
    2.6.2.1. De Afdeling acht voldoende aannemelijk gemaakt dat in de gemeente Katwijk behoefte bestaat aan woningbouw. Gelet op de in het plan opgenomen functies, waaronder woningbouw, acht de Afdeling voorts voldoende aannemelijk dat het plan bijdraagt aan het verwezenlijken van de woningbouwtaakstelling zoals in het convenant Woningbouwafspraken opgenomen. Dat het plan slechts in beperkte mate bijdraagt aan die taakstelling, omdat in ongeveer 80 woningen is voorzien, doet hieraan niet af. Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan de belangen dient die zijn gemoeid met woningbouw. Verder acht de Afdeling, gelet op de omstandigheid dat het plan bijdraagt aan de verwezenlijking van de woningbouwtaakstelling, door [appellant] en andere niet aannemelijk gemaakt dat er geen planologische motieven ten grondslag liggen aan het plan. Dat de opbrengsten van het plan mede andere ontwikkelingen mogelijk maken, maakt dit niet anders.
    
    2.6.3. Volgens [appellant] en andere dient het plangebied te worden behouden voor kleinschalige bedrijvigheid, waaronder hun eigen bedrijven, in combinatie met wonen. Dit belang weegt volgens hen zwaarder dan de belangen die zijn gediend met woningbouw.
    
    2.6.3.1. Volgens de plantoelichting wordt met het plan beoogd de herstructurering van het plangebied mogelijk te maken. De transformatie van het midden van het plangebied naar woningbouw, moet een kwaliteitsimpuls aan het gehele plangebied geven. Ten behoeve van die transformatie zijn de plandelen met de bestemmingen "Uit te werken woondoeleinden 1 (UW1)" en "Uit te werken woondoeleinden 2 (UW2)" opgenomen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding deze doelstellingen onredelijk te achten.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat op de gronden met die bestemmingen verschillende bedrijven van [appellant] en andere zijn gevestigd. Vast staat dat die bedrijven niet een bestemming overeenkomstig het feitelijke gebruik hebben gekregen. Het college en de raad hebben zich in dit verband op het standpunt gesteld dat wordt getracht overeenstemming te bereiken met de bedrijven over het beëindigen van de bedrijfsactiviteiten ter plaatse. In hetgeen [appellant] en andere naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen die zijn gediend met de herstructurering van het plangebied, zwaarder wegend moeten worden geacht dan de belangen die zijn gediend met het behoud van de huidige situatie. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat in een passende financiële compensatie zal worden voorzien.
    
    2.6.4. Wat betreft het betoog van [appellant] en andere, dat andere locaties dan het plangebied meer geschikt zijn voor woningbouw en dat deze locaties eerst moeten worden ontwikkeld alvorens het plangebied voor bebouwing in aanmerking komt, overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    Artikel 13 WRO
    
    2.7. [appellant] en andere hebben bezwaar tegen het aanwijzen van hun gronden als bedoeld in artikel 13 van de WRO. Volgens [appellant] en andere is het verwezenlijken van woningbouw op die percelen niet in de naaste toekomst nodig.
    
    2.7.1. Op de gronden van [appellant] en andere die de bestemming "Uit te werken woondoeleinden (UW1)" en "Uit te werken woondoeleinden 2 (UW2)" hebben, geldt ingevolge het plan en de voorschriften de aanwijzing "verwerkelijking naaste toekomst (art. 13 lid 1 WRO)". Voor het overige zijn de gronden van [appellant] en andere in het plan niet als zodanig aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 24 van de planvoorschriften komen de gronden die op de plankaart zijn aangeduid met "verwerkelijking naaste toekomst (art. 13 lid 1 WRO)" overeenkomstig het bepaalde in artikel 13, eerste lid, van de WRO, voor planverwerkelijking in de naaste toekomst in aanmerking.
    
    2.7.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de WRO kunnen bij een bestemmingsplan, voor zover het gronden betreft, waarvan het gebruik afwijkt van het plan, een of meer onderdelen worden aangewezen, ten aanzien waarvan de verwerkelijking van het plan in de naaste toekomst nodig wordt geacht.
    
    2.7.3. De Afdeling stelt voorop dat de toepassing van artikel 13 van de WRO in beginsel tot de beleidsvrijheid van de raad behoort. Dit neemt echter niet weg dat in de bestemmingsplanprocedure ter beoordeling staat of de verwezenlijking van de toegekende bestemming uit planologisch oogpunt bezien urgent moet worden geacht.
    
    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt door het gemeentebestuur beoogd de bestemming van de gronden met een uit te werken woonbestemming op korte termijn te verwezenlijken. In dat kader is van belang dat ter zitting is gebleken dat thans een stedenbouwkundig plan wordt opgesteld, dat de basis zal zijn voor het uitwerkingsplan voor de gronden met de bestemmingen "Uit te werken woondoeleinden 1 (UW1)" en "Uit te werken woondoeleinden 2 (UW2)". Naar de verwachting van het gemeentebestuur zal binnen zes maanden een uitwerkingsplan voor die gronden in procedure zijn gebracht. [appellant] en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat niet op korte termijn een uitwerkingsplan voor de gronden kan worden verwacht. Volgens het gemeentebestuur wordt getracht de gronden op minnelijke wijze te verwerven, maar indien dat niet lukt, zullen de gronden worden onteigend.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en andere naar voren hebben gebracht, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verwerkelijking van de bestemming voldoende urgent moet worden geacht om er een artikel 13 WRO-aanwijzing op te leggen.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellant] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E.T.Y.M. Moe Soe Let, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Moe Soe Let
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2008
    
    481.