ECLI:NL:RBAMS:2019:4914
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/3896
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2019 in de zaak tussen
[naam eiser(es)] , te [plaatsnaam] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)] ,
[naam eiser(es)]
, eisers
(gemachtigde: [naam eiser(es)] ),
en
het college van burgmeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [naam eiser(es)] ).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 oktober 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvraag van eisers tot het vormen van nieuwe zelfstandige woonruimten in de flat [naam]
te [plaatsnaam] afgewezen.
Bij besluit van 3 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Van de kant van eisers zijn [naam eiser(es)] , [naam eiser(es)] en [naam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en achtergronden
1. Eisers zijn allen eigenaren van appartementen in de klusflat [naam] . [naam] is door woningcorporatie [naam] verkocht aan een consortium dat de flat wilde behoeden voor sloop. In de flat konden particulieren casco-appartementen kopen die zij zelf konden verbouwen.
2. Eisers hebben allen een of meerdere appartementen gekocht in de flat [naam] en deze vervolgens verbouwd tot twee of meer (kleine) zelfstandige woningen.
3. Op een onbekende datum is aan eisers het voornemen bekend gemaakt dat verweerder hen een boete wil opleggen wegens woningvorming zonder de daarvoor benodigde vergunning.
4. Op 4 september 2017 hebben eisers aanvragen gedaan voor het vormen van (een zelfstandige woonruimte naar meerdere) nieuwe zelfstandige woonruimten.
Besluitvorming
5. Bij de primaire besluiten van 27 oktober 2017 heeft verweerder de aanvragen van eisers afgewezen. Verweerder heeft hierbij overwogen dat door het vormen van één zelfstandige woonruimte naar meerdere (kleinere) woonruimten het aandeel kleine woningen met een oppervlakte van maximaal 40 vierkante meter in het stadsdeel [stadsdeel] groter is dan het aandeel van dit soort woningen in de gehele stad. Toewijzing van de aanvragen zou onder deze omstandigheden in strijd zijn met de vigerende regelgeving voor het woonbeleid in [plaatsnaam] .
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers – onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften Zuidoost - ongegrond verklaard.
7. Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. De standpunten van partijen zullen hierna worden besproken.
Wettelijk kader
8. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in bijlage II. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
-
Hebben eisers procesbelang bij hun beroep voor zover dat ziet op [naam] [nummer] en [nummer] ?
9.1.
De rechtbank is gebleken dat voor [naam] [nummer] en [nummer] vergunningen voor woningvorming zijn verleend. Daarom zal de rechtbank allereerst te beoordelen of eisers belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep voor zover zich dat richt op de weigering van de omzettingsvergunning voor de appartementen [naam] [nummer] en [nummer] .
9.2.
Het procesbelang is het belang dat de insteller van een rechtsmiddel heeft bij de uitkomst van de procedure. Oftewel wat hij in concreto met zijn bezwaar of (hoger) beroep wil en kan bereiken. Het betreft niet de vraag of de insteller van het rechtsmiddel gelijk heeft, het gaat erom of hij een reëel en actueel belang heeft bij het gelijk, als hij dat zou hebben. Reëel belang vereist dat er nog sprake is van een geschil over een besluit. Het doel dat hem voor ogen staat, moet met het rechtsmiddel kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis zijn.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers geen belang bij de beoordeling van het beroep voor zover zich dat richt tegen de weigering van de omzettingsvergunning voor de appartementen [naam] [nummer] en [nummer] . Voor deze adressen is immers al een omzettingsvergunning verleend. Daarmee is het doel dat eisers voor ogen stond bereikt. Het beroep voor zover zich dat richt op de besluiten ten aanzien van [naam] [nummer] en [nummer] heeft dus geen feitelijke betekenis meer. De rechtbank verklaart dit deel van het beroep dan ook niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van het procesbelang.
-
Hebben eisers een vergunning nodig voor woningvorming?
10.1.
Eisers hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat zij geen vergunning nodig hebben, omdat hun appartementen niet tot de woonruimtevoorraad behoorden. De flat [naam] zou immers gesloopt worden. Daardoor waren de woningen al aan de woonruimtevoorraad onttrokken.
10.2.
Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat de woningen altijd tot de woonruimtevoorraad zijn blijven behoren. Dat [naam] op de nominatie stond om gesloopt te worden, betekent nog niet dat de woningen niet meer tot de woonruimtevoorraad behoorden. Er was immers nog geen onttrekkingsvergunning voor sloop afgegeven.
10.3.
Uit artikel 21 van de Huisvestingswet volgt dat voor het onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad een vergunning vereist is. Onder het onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad wordt ook het slopen van een woning verstaan. Voor de woningen in de flat [naam] is nooit een onttrekkingsvergunning voor sloop afgegeven. Dit betekent dat de woningen in de flat [naam] , en dus de appartementen van eisers, tot de woonruimtevoorraad zijn blijven behoren. Omdat de woningen in de flat [naam] tot de woonruimtevoorraad zijn blijven behoren, dient voor woningvorming een vergunning te worden aangevraagd. Verweerder heeft dus terecht geëist dat eisers voor woningvorming in het bezit zijn van een vergunning.
10.4.
Deze grond slaagt niet.
-
Heeft verweerder de vergunningen terecht afgewezen?
11.1.
Eisers hebben subsidiair aangevoerd dat verweerder hen een vergunning had moeten verlenen. Zij stellen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het omzetten van hun appartementen naar kleinere appartementen in strijd zou zijn met Beleidsregel 12
van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017.
11.2.
In artikel 2.4 van Beleidsregel 12 staat dat woningvorming het verbouwen van een woonruimte tot meerdere woonruimten is. Hiervoor gelden een aantal voorwaarden. Een van de voorwaarden is dat verbouwing van een zelfstandige woonruimte tot een of meer zelfstandige woonruimten kleiner dan 40 vierkante meter niet is toegestaan als in het stadsdeel het aandeel woningen kleiner dan 40 vierkante meter hoger is dan het aandeel in de gemeente Amsterdam . De percentages worden ontleend aan het meest recente gemeentelijke jaarboek ‘ Amsterdam in cijfers’.
11.3.
Zoals de rechtbank hierboven heeft overwogen heeft verweerder terecht geëist dat eisers in het bezit zijn van een vergunning voor woningvorming. Verweerder heeft de aanvragen van eisers op goede gronden afgewezen omdat het aandeel woningen kleiner dan 40 vierkante meter in de woonruimtevoorraad van het stadsdeel groter is dan het aandeel van dit soort woningen in de woonruimtevoorraad van de hele stad. Uit het jaarboek ‘ Amsterdam in cijfers 2017’ zoals dat gold ten tijde van de aanvraag blijkt dat het aandeel van woningen kleiner dan 40 vierkante meter in stadsdeel [stadsdeel] 9,7% bedroeg, terwijl dit voor de hele stad 9,3 % was. Dat er in dezelfde periode nog meer kleine woningen in het stadsdeel bij zijn gekomen, maakt dit niet anders. Die woningen betreffen namelijk nieuwbouwwoningen en geen omzettingen van bestaande grote woningen in kleinere woningen.
11.4.
Deze grond slaagt niet.
-
Was verweerder gehouden om van het beleid af te wijken?
12.1.
Eisers hebben voorts aangevoerd dat verweerder met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten afwijken van artikel 2.4 van Beleidsregel 12. Eisers stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van deze bevoegdheid gebruik had moeten maken. Eisers wijzen hierbij op de misleidende informatie die zij hebben ontvangen, de gesprekken die zij met ambtenaren van verweerder hebben gevoerd, het feit dat zij op het moment van verbouwen wel in aanmerking zouden zijn gekomen voor een omzettingsvergunning, dat het gaat om nieuwe woningen en dat de woningen dus nog niet behoren tot de woonruimtevoorraad. Tot slot hebben zij gewezen op de voor hen financiële gevolgen als zij de woningen opnieuw moeten verbouwen en huurcontracten moeten ontbinden.
12.2.
Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat het belang van de woonruimtevoorraad voorop staat. Verweerder acht het niet wenselijk dat grote woningen worden omgezet naar kleinere woningen. Verweerder wil een evenwichtige en diverse woonruimtevoorraad. Daar horen ook woningen bij die geschikt zijn voor gezinnen. De appartementen wegen mee als middensegment. Verder heeft verweerder gewezen op de sociale cohesie. Als er meer kleine woningen zijn, dan verandert ook de sociale cohesie van een wijk. Verweerder vindt dit niet wenselijk.
12.3.
In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregels moet handelen, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dit betekent dat verweerder een belangenafweging dient te maken bij de beoordeling of op grond van artikel 4:84 van de Awb in dit geval van de beleidsregels moet worden afgeweken.
12.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen toepassing hoefde te geven aan de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Awb. De door eisers gestelde (financiële) belangen zijn niet dusdanig dat de gevolgen voor eisers onevenredig zijn in verhouding met het door verweerder gestelde doel van artikel 2.4 van Beleidsregel 12. Het doel van dit artikel is zoals verweerder voldoende heeft toegelicht, het behoud van middensegment woningen. Het behoud van deze woningen staat in de hele stad onder druk. Verweerder heeft dan ook een zwaar belang mogen hechten aan de samenstelling van de woonruimtevoorraad en de daarbij behorende sociale cohesie. De door eisers ervaren nadelen zijn niet dusdanig onevenredig dat verweerder niet kan vasthouden aan het beleid. De rechtbank merkt daarbij nog op dat het voeren van een plafond voor een bepaald soort woning nu eenmaal de situatie met zich meebrengt dat per dag kan verschillen of een woning is toegestaan of niet. Dat is inherent aan het vasthouden aan een plafond. Het is voor eisers eigen rekening en risico dat zij zijn gaan (ver)bouwen zonder over een vergunning te beschikken.
12.5.
Deze grond slaagt niet.
-
Is het vertrouwensbeginsel geschonden?
13.1.
Tot slot hebben eisers aangevoerd dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Allereerst stellen zij dat zij erop mochten vertrouwen dat alles mocht in de klusflat [naam] . Zij verwijzen hierbij naar de diverse uitingen op de website en in de media. Hieruit kwam een beeld naar voren dat de klussers ‘carte blanche’ hadden en dat alles kon. Zij mochten er dus op vertrouwen dat geen vergunning vereist was.
13.2.
Verder stellen zij dat gedurende het voorgesprek dat zij hebben gehad met verweerder toezeggingen zijn gedaan. Volgens hen heeft een ambtenaar van verweerder gesteld dat er geen redenen waren waarom de omzettingsvergunningen niet verleend zouden worden. Zij mochten er dus op vertrouwen dat zij een vergunning zouden krijgen.
13.3.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
13.4.
De rechtbank stelt vast dat de uitingen in de media en op de website waarnaar eisers verwijzen zijn gedaan door particulieren. Deze uitingen kunnen niet worden opgevat als concrete toezeggingen door een daartoe bevoegde persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Eisers zijn zelf gaan (ver)bouwen zonder te onderzoeken of er een vergunning nodig was, dit komt voor hun eigen rekening en risico.
13.5.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de door eisers gestelde toezeggingen van de zijde van verweerder ook niet kunnen leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij voorafgaand aan de vergunningsaanvraag een gesprek hebben gehad met de betrokken ambtenaar. De ambtenaar heeft, gelet op de toen geldende situatie, aangegeven dat er op dat moment geen beletselen leken te zijn voor het verlenen van een vergunning. Op dat moment was de aanvraag echter nog niet ingediend. Op het moment van indiening van de aanvraag op 4 september 2017 lagen de verhoudingen van kleine woningen ten opzichte van grotere woningen anders dan op het moment van het gesprek. Volgens het beleid moet bij de beoordeling van de aanvraag worden gekeken naar de meest recente gegevens. Omdat de, eventuele, toezeggingen zijn gedaan tijdens een voorgesprek terwijl er nog geen aanvraag was, kan niet worden gesteld dat sprake is geweest van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
13.6.
Deze grond slaagt niet.
-
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep voor zover het zich richt op de weigering van de vergunning voor [naam] [nummer] en [nummer] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE I – overzicht van eisers en de bijbehorende adressen
[naam]
[nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer] , [nummer]
[naam eiser(es)] en [naam]
[nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
[naam eiser(es)] & [naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
[naam eiser(es)] & [naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer] , [nummer]
[naam eiser(es)] & J. [naam eiser(es)]
[naam] [nummer] , [nummer]
[naam eiser(es)]
[naam] [nummer]
BIJLAGE II – wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding met de tot de beleidsregel te dienen doelen.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Artikel 24
De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Huisvestingsverordening 2016, zoals gold ten tijde van belang
Artikel 3.1.1.
Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
Beleidsregels wijzigingen van de woonruimtevoorraad – onttrekken, samenvoegen, omzetten en woningvorming Amsterdam 2016 (Beleidsregel 12)
2.4
Woningvorming
Woningvorming is het verbouwen van een woonruimte tot meerdere woonruimten. Dit kan een zelfstandige woonruimte zijn, die wordt verbouwd naar meerdere zelfstandige woonruimten. Ook kan een onzelfstandige woonruimte worden verbouwd naar meerdere onzelfstandige woonruimten. Een combinatie van beide is ook mogelijk.
De voorwaarden voor verbouwing van een woonruimte tot twee of meer zijn:
•	De nieuw te vormen woningen hebben een minimale oppervlakte van 18m2 zoals aangegeven in NEN 2580 (Bouwbesluit) bij een zelfstandige woning, of 12m2 in het geval van een onzelfstandige woning.
•	Verbouwing van een zelfstandige woonruimte tot een of meer zelfstandige woonruimten kleiner dan 40 m² is niet toegestaan als in het stadsdeel het aandeel woningen kleiner dan 40 m2 hoger is dan het aandeel in de gemeente Amsterdam . De percentages worden ontleend aan het meest recente gemeentelijke jaarboek ‘ Amsterdam in cijfers’, onderdeel woonruimtevoorraad.
De rechtbank verwijst naar bijlage I bij deze uitspraak voor een overzicht van de adressen waarop de besluiten betrekking hebben.