ECLI:NL:RVS:2020:2741
Raad van State — Uitspraak 


201908243/1/R1.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Holiday Holland B.V., handelend onder de naam "Droompark Molengroet", gevestigd te Beekbergen, gemeente Apeldoorn, (hierna: Droompark Molengroet)
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 oktober 2019 in zaak nr. 19/517 in het geding tussen:
Droompark Molengroet
en
het college van burgemeester en wethouders van Langedijk.
Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college geweigerd om Droompark Molengroet een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van 75 stacaravans en/of "tiny houses" op het perceel Molengroet 1 te Noord-Scharwoude.
Bij uitspraak van 2 oktober 2019 heeft de rechtbank het door Droompark Molengroet daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Droompark Molengroet hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2020, waar Droompark Molengroet, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.W.V. Zijlstra, bijgestaan door mr. A. de Snoo en mr. R.R. van Blaricum, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Droompark Molengroet is een recreatiepark dat thans bestaat uit 175 stacaravans en 150 standplaatsen voor kampeermiddelen. Zij heeft op 29 maart 2018 een aanvraag ingediend voor het omzetten van de 150 standplaatsen naar 75 extra stacaravans en/of tiny houses. Dit is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied en Koedijk", omdat het aantal stacaravans ter plaatse niet meer dan 175 mag bedragen en dit aantal al bereikt is. Het college heeft geweigerd medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het van mening is dat de beoogde "inbreiding" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het plaatsen van tiny houses niet past in de recreatieve bestemming, omdat zij geschikt zijn voor permanente bewoning.
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, anders dan Droompark Molengroet heeft aangevoerd, voor het besluit op de aanvraag van 29 maart 2018 geen verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Langedijk is vereist. Verder heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het inwilligen van de aanvraag geen sprake zou zijn van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college heeft gemotiveerd dat de kern van de weigering van de vergunning bestaat uit het niet willen faciliteren van meer mogelijkheden voor permanente bewoning. Ook volgt de rechtbank het college in de motivering dat het recreatiepark vanuit bedrijfseconomisch perspectief niet toekomstbestendig is.
3.    Droompark Molengroet betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college gehouden was een verklaring van geen bedenkingen te vragen aan de raad. Zij voert aan dat het besluit van de raad van 22 november 2011, waarin categorieën gevallen zijn aangewezen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, te ruim is. Ter zitting heeft zij daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207. Verder voert zij aan dat er op het moment van de aanvraag op 29 maart 2018 geen beleid was waar de aanvraag aan kon worden getoetst, omdat de Regionale Visie Verblijfsrecreatie Noord-Holland Noord van december 2017 (hierna: de Regionale Visie) pas op 30 oktober 2018 door de raad is vastgesteld voor de gemeente Langedijk. Bovendien kan de Regionale Visie niet als ruimtelijk kader worden aangemerkt, omdat deze nog moet worden uitgewerkt en daarnaast veeleer een economisch kader is.
3.1.    Artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
"In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
Artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
[…]
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
[…]."
3.2.    Bij besluit van 22 november 2011 heeft de raad krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën gevallen aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. In dit besluit is onder meer de categorie "ruimtelijk kader" aangewezen als geval waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. Volgens dit besluit is er sprake van "ruimtelijk kader" indien reeds een stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, beeldkwaliteitsplan, masterplan, gebiedsvisie, projectplan of daarmee te vergelijken ruimtelijk kader is vastgesteld door de raad. In de toelichting op deze categorie van gevallen is vermeld dat indien de raad reeds de ruimtelijke kaders heeft vastgesteld, het college gehouden is aan deze kaders en dat de activiteit dient te voldoen aan deze kaders.
3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2907) bevat artikel 6.5, derde lid, van het Bor geen vereisten voor de aanwijzing en houdt het evenmin een beperking in van de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Gelet hierop volgt de Afdeling Droompark Molengroet niet in haar stelling dat het besluit van 22 november 2011 te ruim is. Evenmin volgt de Afdeling haar vergelijking met de uitspraak van 27 augustus 2014, omdat die uitspraak ziet op een krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Bor genomen besluit waarin stond vermeld dat geen verklaring van geen bedenkingen was vereist voor het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. Daarover overwoog de Afdeling dat een besluit dat een verklaring van geen bedenkingen nooit is vereist, niet kan worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen. Die situatie doet zich hier niet voor.
Dat de raad bij besluit van 30 oktober 2018, na de aanvraag van 29 maart 2018 en het ontwerpbesluit van 25 oktober 2018, de Regionale Visie voor de gemeente Langedijk heeft vastgesteld, maakt niet dat deze niet als ruimtelijk kader is aan te merken. Bepalend is of er een ruimtelijk kader was ten tijde van het (definitieve) besluit op de aanvraag.
Verder volgt de Afdeling Droompark Molengroet niet in haar stelling dat de Regionale Visie eerst moet worden uitgewerkt om als ruimtelijk kader te dienen. Paragraaf 5.2 van de Regionale Visie bevat criteria die als ontwikkelkader dienen, waar ZKA Leisure Consultants in opdracht van Droompark Molengroet aan heeft getoetst in de in beroep overgelegde "quick scan". Evenmin volgt de Afdeling Droompark Molengroet in haar stelling dat de Regionale Visie veeleer een economisch kader vormt dan een ruimtelijk kader. In de Regionale Visie is vermeld dat gemeenten met het daarin opgenomen ontwikkelkader nieuwe initiatieven vanuit een goede ruimtelijke ordening effectief kunnen beoordelen op de economische meerwaarde. Beoordeling van de economische meerwaarde van een initiatief vindt dus plaats vanuit een ruimtelijk perspectief. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in de Regionale Visie neergelegde ontwikkelkader een "ruimtelijk kader" vormt als bedoeld in het besluit van 22 november 2011.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor het besluit op de aanvraag van 29 maart 2018 geen verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist.
Het betoog faalt.
4.    Droompark Molengroet betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit om niet mee te werken aan het initiatief onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij voert aan dat het initiatief voldoet aan het in de Regionale Visie neergelegde ontwikkelkader en dat de omzetting van kampeerplaatsen naar tiny houses een stap is in de richting van het toekomstbestendig maken van het recreatiepark. Wat betreft de vrees voor permanente bewoning voert zij aan dat het college jarenlang gedoogt in plaats van handhaaft en dat het haar niet valt aan te rekenen dat er op het recreatiepark permanent wordt gewoond. De permanente bewoning vindt met name plaats in goedkopere stacaravans, terwijl tiny houses te kostbaar zijn voor de doelgroep die permanent op het recreatiepark woont. Nu de Regionale Visie op het moment van de aanvraag en het ontwerpbesluit niet voor de gemeente Langedijk was vastgesteld en pas in het (definitieve) besluit aan de Regionale Visie is getoetst, heeft zij tijdens de zienswijzentermijn niet op de Regionale Visie kunnen reageren en was het college gehouden een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
4.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
4.2.    Aangevraagd is de omzetting van 150 kampeerplaatsen naar 75 stacaravans en/of tiny houses. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening, omdat een tiny house een volledig ingerichte woning is met een oppervlakte niet groter dan 28 m² die op duurzame wijze is gebouwd en geschikt om het hele jaar bewoond te worden. Volgens het college past dit niet in de recreatieve bestemming en is het plaatsen van tiny houses een ongewenste ontwikkeling, omdat op het recreatiepark niet gewoond mag worden. Bovendien is volgens het college gebleken dat ook nu op grote schaal en in toenemende mate in het recreatiepark permanente bewoning plaatsvindt, zodat de door Droompark Molengroet gewenste inbreiding de problematiek kan verergeren. Daarnaast blijkt volgens het college uit de Regionale Visie dat slechts 35% van de recreatieparken in Noord-Holland Noord voldoende vitaal is. De inbreiding draagt niet bij aan het toekomstbestendig maken van het recreatiepark, omdat er volgens het college meer ontwikkelingen nodig zijn om weer perspectief te bieden.
4.3.    De omstandigheden dat thans op grote schaal permanente bewoning plaatsvindt in het recreatiepark en de tiny houses naar hun aard geschikt zijn voor permanente bewoning, heeft het college in aanmerking mogen nemen bij zijn besluit om geen medewerking aan het initiatief te verlenen. In hetgeen door Droompark Molengroet is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college geuite vrees voor verergering van de problematiek ongegrond is. Daarbij acht de Afdeling van belang dat permanente bewoning zowel door particuliere huurders van een enkele stacaravan plaatsvindt als wordt gefaciliteerd door investeerders die beschikken over meerdere standplaatsen. Verder volgt de Afdeling Droompark Molengroet niet in haar stelling dat het college de vergunning niet had mogen weigeren omdat het permanente bewoning op het recreatiepark gedoogt. Nog daargelaten dat het college heeft betwist dat hij permanente bewoning gedoogt, is Droompark Molengroet als exploitant van het recreatiepark medeverantwoordelijk voor het tegengaan van illegale bewoning.
Wat betreft het betoog van Droompark Molengroet dat zij niet binnen de zienswijzentermijn op de Regionale Visie heeft kunnen reageren, overweegt de Afdeling als volgt. Uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht volgt niet dat het college verplicht was opnieuw een ontwerpbesluit vast te stellen en ter inzage te leggen. Belanghebbenden die bezwaar hebben tegen de in een besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen, kunnen daartegen beroep instellen.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en vergunningverlening mocht weigeren.
Het betoog faalt.
5.    Droompark Molengroet betoogt dat de motivering van het college om geen medewerking te verlenen in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG (hierna: de Dienstenrichtlijn), omdat toetsing aan de Regionale Visie een verboden eis is als bedoeld in artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn. Door het op deze wijze feitelijk stellen van nadere eisen aan vergunningverlening, wordt de vergunning afhankelijk gesteld van bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat.
5.1.    Dit betoog is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd en heeft geen betrekking op de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften, aangezien de Regionale Visie niet als zodanig is aan te merken. Daarenboven borduurt dit betoog niet voort op feiten die reeds in beroep zijn gesteld. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog over de Dienstenrichtlijn niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en Droompark Molengroet dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
195-855.