ECLI:NL:RVS:2021:889
Raad van State — Uitspraak 


201906612/1/A2.
Datum uitspraak: 28 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2019 heeft de minister [appellante] een schadevergoeding van € 1.937,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend.
Bij besluit van 15 juli 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 26 februari 2021 heeft de minister het besluit van 15 juli 2019 gewijzigd door de bij besluit van 24 april 2019 aan [appellante] toegekende schadevergoeding te verhogen tot € 5.811,00, te vermeerderen met de wettelijke rente.
[appellante] heeft gronden van beroep tegen dat besluit ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.R.A.R. Sitaldin, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Haans en mr. R.J.A. Soupart, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       [appellante] is sinds 1 oktober 1995 huurder van de woning aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: de woning).
2.       Met het besluit van 31 maart 2011, als gewijzigd bij besluit van 14 september 2011 en besluit van 21 maart 2013 heeft de minister het tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere (hierna gezamenlijk: het tracébesluit) vastgesteld. Het tracébesluit is onherroepelijk. Het tracébesluit voorziet onder meer in de aanleg van vijf rijstroken per rijrichting, een wisselstrook en een tunnel met een lengte van 3 km in de A9 Gaasperdammerweg in de nabijheid van de woning.
3.       Op 26 juni 2018 heeft [appellante] de minister verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de aanleg van de A9 Gaasperdammerweg als tunnel. Aan de aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat zij overlast van de werkzaamheden ten behoeve van de uitvoering van het project heeft ondervonden en dat de overlast tevens tot gemiste inkomsten uit de exploitatie van een kinderdagverblijf in de woning heeft geleid.
advies
4.       De minister heeft de aanvraag van [appellante] behandeld met toepassing van de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de beleidsregel). De minister heeft een commissie als bedoeld in artikel 15 van de beleidsregel ingesteld en mr. [NAAM]. O.M. Te Rijdt (hierna: Te Rijdt) benoemd als enig lid van de commissie. In het advies van Te Rijdt van 28 februari 2019 is onder meer het volgende vermeld.
aantasting van het woongenot
4.1.    Uit de van Rijkswaterstaat verkregen informatie valt af te leiden dat [appellante] gedurende een periode van 18 maanden in meer of mindere mate hinder van de werkzaamheden heeft ondervonden. Dit is de bruto-schadeperiode, waarbij wordt benadrukt dat deze periode niet noodzakelijkerwijs samenvalt met de periode van 1 oktober 2015 tot en met 31 maart 2017, omdat de overlast mogelijk al eerder dan op 1 oktober 2015 is aangevangen en [appellante] ook na 31 maart 2017 nog enige hinder zal hebben ondervonden.
De periode van 18 maanden wordt niet als netto-schadeperiode genomen, omdat de werkzaamheden, die ruwweg tussen 1 oktober 2015 en 31 maart 2017 zijn uitgevoerd, niet continu voor overlast hebben gezorgd. Uit geluidrapportages blijkt dat de maximale blootstellingsduur (in aantal dagen) tijdens de verschillende etmaaldelen vaak lang niet is gehaald. Anders gezegd, ook tijdens deze periode van ernstige overlast zijn er dagen en weken geweest, waarin de overlast veel minder was of zich zelfs helemaal niet heeft voorgedaan. Zo zijn er in januari tot december 2016 slechts 4 zondagen geweest waarop de geluidbelasting boven de 55 dB(A) is uitgestegen, 15 avonden waarop de geluidbelasting meer dan 50 dB(A) was en 87 nachten waarop de geluidbelasting boven de 45 dB(A) is uitgestegen. Hoewel dit niet automatisch betekent dat een omwonende geen hinder heeft ondervonden op de avonden, nachten en zondagen waarop de genoemde waarden niet zijn overschreden, is de geluidbelasting in elk geval beneden deze waarden gebleven bij het meetpunt. Bij het bepalen van de netto-schadeperiode wordt verder betrokken dat een omwonende gemiddeld ongeveer een maand per jaar vanwege vakantie en dergelijke weg van huis is, zodat hij geen hinder van de uitvoeringswerkzaamheden ondervindt. Hierbij wordt ermee rekening gehouden dat zich voor een deel een overlapping voordoet: op sommige dagen, waarop de overlast door de werkzaamheden minder of nihil is, is de omwonende van huis. Door deze omstandigheid in de bepaling van de netto-periode te betrekken, wordt dubbeltelling van dagen met geen of geringe hinder voorkomen.
Op grond van het voorgaande wordt als uitgangspunt gehanteerd dat er tijdens de bruto-periode van 18 maanden in totaal 3 maanden zijn geweest, opgebouwd uit verschillende korte(re) periodes, waarin de door [appellante] ondervonden overlast niet zodanig was, dat deze moet worden meegenomen bij de vaststelling van de schade. De netto-schadeperiode is dus 15 maanden.
Bij een eigenaar wordt de immateriële schade vanwege tijdelijke vermindering van het woongenot vastgesteld volgens de in dit soort gevallen vaak gebruikte huurwaardemethode. Hier betreft het echter een huurder. De huur voor [appellante] was per 1 januari 2016 € 645,50. De huur per week is, afgerond, € 149,00. De schade is dan € 9.685,00 (15 maanden, ofwel 65 weken, maal € 149,00).
omvang van het normale maatschappelijke risico
4.2.    In dit geval is het, rekening houdend met de jurisprudentie van de Afdeling en met de bijzondere omstandigheden, redelijk om de schade gedurende een periode van 12 maanden ten laste van [appellante] te laten wegens het normale maatschappelijke risico.
tegemoetkoming
4.3.    Uit het voorgaande volgt dat voor [appellante] een schadevergoeding voor het verminderde woongenoot van € 1.937,00 (13 weken maal € 149,00) resteert.
inkomensschade
4.4.    Op grond van de bepalingen van het tracébesluit was (in elk geval) vanaf 31 maart 2011 bekend dat in de toekomst ingrijpende werkzaamheden zouden worden verricht voor de uitvoering van het tracébesluit op en in de omgeving van de A9 Gaasperdammerweg. Het gaat immers om de aanleg van een tunnel met een lengte van 3 km. Dat zulke omvangrijke werkzaamheden zeer veel en ernstige overlast tot gevolg zouden hebben, is voorstelbaar. Dit betekent dat de door [appellante] gestelde inkomensschade ten tijde van de investeringsbeslissing in 2015, bij de aanvang van de exploitatie van het kinderopvangbedrijf, voorzienbaar was. Het behoeft geen betoog dat een kinderopvang ernstig nadeel zal ondervinden van overlast door geluid en trillingen. [appellante] heeft het risico op de gestelde inkomensschade ten tijde van de investeringsbeslissing aanvaard, zodat die schade voor haar rekening blijft, aldus Te Rijdt.
besluit van 15 juli 2019
5.       De minister heeft het advies van Te Rijdt van 28 februari 2019 aan het besluit van 24 april 2019 ten grondslag gelegd. De minister heeft dat besluit bij besluit van 15 juli 2019 gehandhaafd.
besluit van 26 februari 2021
6.       De minister heeft in het besluit van 26 februari 2021 uiteengezet dat hij de besluitvorming aanvullend heeft beoordeeld in verband met een uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2055). Te Rijdt is voor de begroting van de tijdelijke schade in de vorm van aantasting van het woongenot uitgegaan van een netto-schadeperiode van 15 maanden. Ingevolge de uitspraak van de Afdeling wordt het normale maatschappelijke risico vastgesteld op 6 maanden. Daardoor resteert een schade ten gevolge van 9 maanden overlast. Dat is gelijk aan 39 weken. Daarom wordt de aan [appellante] toegekende schadevergoeding verhoogd naar € 5.811,00 (39 weken maal € 149,00).
7.       Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het door [appellante] tegen het besluit van 15 juli 2021 ingestelde beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 26 februari 2021. Met dit besluit is verandering gebracht in de rechtsgevolgen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 april 2019.
beroep tegen het besluit van 15 juli 2019
8.       Tussen partijen is niet in geschil dat het besluit van 15 juli 2019 ten onrechte berust op het uitgangspunt dat de door [appellante] geleden tijdelijke schade in de vorm van aantasting van het woongenot voor de duur van een periode van 12 maanden onder het normale maatschappelijke risico valt en voor haar rekening blijft. Voor zover het beroep tegen dat besluit is gericht, is het gegrond. De Afdeling zal dat besluit wegens strijd met artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet vernietigen.
beroep tegen het besluit van 26 februari 2021
9.       Bij brief van 1 maart 2021 heeft de Afdeling [appellante] verzocht om uiterlijk op 15 maart 2021 schriftelijk mee te delen of zij zich met het besluit kan verenigen en zo nee, welke gronden zij tegen dat besluit aanvoert. [appellante] heeft naar aanleiding hiervan bij brief van 4 maart 2021 meegedeeld dat zij het beroep handhaaft. Het wijzigingsbesluit ziet op de tijdelijke schade in de vorm van aantasting van het woongenot. Hiermee is niet volledig tegemoet gekomen aan het beroep, omdat is verzocht om schadevergoeding ter hoogte van € 40.000,00 in verband met gederfde inkomsten, aldus [appellante].
10.     [appellante] heeft als beroepsgrond aangevoerd dat Te Rijdt niet onafhankelijk is. Ter zitting van de Afdeling heeft zij deze beroepsgrond ingetrokken.
11.     [appellante] betoogt dat de minister zich ten onrechte op basis van het advies van Te Rijdt op het standpunt heeft gesteld dat de inkomensschade voor haar voorzienbaar was ten tijde van de investeringsbeslissing en dat de schade daarom voor haar rekening komt. Zij voert aan dat zij niet had kunnen voorzien dat de ingrijpende werkzaamheden, al dan niet reeds bekend sinds 31 maart 2011, voor dusdanige overlast zouden zorgen, dat zij haar onderneming niet kon voortzetten. Zij had in haar woning een kinderopvang met vier zeer jonge kinderen. Door de overlast konden deze kinderen niet meer in de woning verblijven en zijn deze kinderen door hun ouders in een andere opvang geplaatst. Ten tijde van het starten van de onderneming was de door de werkzaamheden ontstane overlast niet kenbaar, zodat zij hiermee redelijkerwijs geen rekening had kunnen houden. Zij had onmogelijk kunnen voorzien dat er gedurende de hele dag zoveel overlast zou worden veroorzaakt, waarbij niet zelden de geluidwaarden werden overschreden, dat zij geen kinderen meer kon opvangen in haar woning.
11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582), is voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat de maatregel tot in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering, zoals bij de aankoop van een onroerende zaak, de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Dit geldt, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 30 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3639), ook voor tijdelijke hinder, zoals in dit geval aan de orde is.
11.2.  In het advies van Te Rijdt is niets vermeld over de mate en duur van de overlast die een omwonende op basis van het tracébesluit kon verwachten van de werkzaamheden ten behoeve van de reconstructie van de A9 Gaasperdammerweg. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in het besluit van 26 februari 2021, gelezen in samenhang met het advies, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat [appellante] de aard, ernst, omvang en duur van de hinder als gevolg van die werkzaamheden ten tijde van de investeringsbeslissing in volle omvang kon voorzien. In het advies is ten onrechte niet een onderscheid gemaakt tussen de voorzienbaarheid van het project en de voorzienbaarheid van de hinder als gevolg van de werkzaamheden ten behoeve van het project. De minister mocht het advies daarom niet aan het besluit van 26 februari 2021 ten grondslag leggen.
Het betoog slaagt.
12.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 26 februari 2021 is gegrond. De Afdeling zal dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
definitieve beslechting van het geschil
13.     De Afdeling kan nu niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat de minister, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling en de hierna te vermelden aanwijzingen, een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 24 april 2019 gemaakte bezwaar moet nemen.
14.     De minister moet, ter voorbereiding van het te nemen besluit, nader advies van een deskundige inwinnen. In dat advies moet de deskundige in ieder geval ingaan op de voorzienbaarheid van de gestelde inkomensschade op het moment van investeren en op de vraag in hoeverre er een rechtstreeks oorzakelijk verband is tussen de gestelde inkomensschade en de werkzaamheden ten behoeve van het project. Indien dat nodig is, moet de deskundige ook ingaan op de omvang van deze inkomensschade en op de vraag welk gedeelte van de schade onder het normale maatschappelijke risico valt.
15.     De minister moet verder een beslissing nemen over het verzoek van [appellante] om de door haar in bezwaar gemaakte kosten, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, te vergoeden.
16.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
proceskosten en griffierecht
17.     De minister moet de door [appellante] in beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Omdat de griffier geen griffierecht heeft geheven, hoeft de minister dat niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 15 juli 2019 gegrond;
II.       vernietigt dat besluit;
III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 26 februari 2021 gegrond;
IV.     vernietigt dat besluit;
V.      bepaalt dat tegen het door de minister van Infrastructuur en Waterstaat te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.     veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.335,00 (zegge: dertienhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
452.