ECLI:NL:RVS:2020:2279
Raad van State — Uitspraak 


202000540/1/A3.
Datum uitspraak: 23 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 24 december 2019 in zaak nr. C/09/585579 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2019 heeft de burgemeester [appellant] gelast de woning gelegen aan de [locatie] in Den Haag onmiddellijk te verlaten en voor een periode van tien dagen niet te betreden, noch daarin aanwezig te zijn of zich daarbij op te houden. Tevens heeft de burgemeester [appellant] gelast om gedurende deze periode geen contact op te nemen met de in de woning wonende personen, te weten zijn [ex-vrouw] en de drie minderjarige kinderen van [appellant] en die vrouw.
Bij besluit van 12 december 2019 heeft de burgemeester het opgelegde huisverbod verlengd tot 30 december 2019.
Bij mondelinge uitspraak van 24 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[ex-vrouw], derde-belanghebbende, heeft een zienswijze gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2020, waar [appellant], en de burgemeester, vertegenwoordigd door M.J. van Dalen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] en [ex-vrouw] waren echtgenoten en hebben drie minderjarige kinderen. Nadat zij hebben besloten te scheiden, zijn problemen ontstaan in de omgang met elkaar en het maken van afspraken met betrekking tot de kinderen. [ex-vrouw] heeft de echtelijke woning verlaten en is ingetrokken bij haar broer aan de [locatie] in Den Haag. De burgemeester heeft aan [appellant] op grond van artikel 2 van de Wet tijdelijk huisverbod (hierna: de Wth) een tijdelijk huisverbod opgelegd van 2 tot en met 12 december 2019, voor de woning aan de [locatie] in Den Haag, de woning van de broer van de vrouw. Tevens heeft de burgemeester [appellant] een contactverbod opgelegd met de aldaar woonachtige vrouw [ex-vrouw] en de drie minderjarige kinderen van [appellant] en die vrouw. De burgemeester heeft het huis- en contactverbod nadien verlengd tot 30 december 2019. Aanleiding voor het opleggen van een huis- en contactverbod is de aangifte van de vrouw van een op 1 juni 2019 door [appellant] gepleegde bedreiging tegen de vrouw.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat ten tijde van het opleggen van het huisverbod sprake was van omstandigheden als bedoeld in artikel 2 van de Wth. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in ieder geval sprake was van een ernstig vermoeden van onmiddellijk gevaar. Daarbij heeft de rechtbank onder meer van belang geacht dat er verschillende mutaties zijn gedaan bij de politie, dat de vrouw aangifte van bedreiging heeft gedaan en dat [appellant] en de vrouw gedurende langere tijd niet tot afspraken kunnen komen omtrent de echtscheiding. De rechtbank acht daarom niet onredelijk dat de burgemeester niet heeft afgewacht tot een daadwerkelijke escalatie. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid het huisverbod heeft kunnen verlengen op grond van artikel 9 van de Wth. Er had ten tijde van het verlengingsbesluit wel een netwerkgesprek plaatsgevonden, maar dit gesprek verliep moeizaam. Besproken is de voorlopige voorzieningen in de echtscheidingsprocedure af te wachten, waarmee zij in feite het maken van veiligheidsafspraken voor zich uit hebben geschoven. Verder zijn er volgens de rechtbank geen nieuwe feiten en omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat het opgelegde huisverbod moet worden opgeheven. Volgens de rechtbank zijn er te weinig veiligheidsafspraken die het huisverbod onnodig zouden maken.
Beoordeling gronden
3.    [appellant] betoogt, kort gezegd, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het huisverbod is gebaseerd op een onterechte aangifte en dat alle beschuldigingen die afkomstig zijn van de vrouw niet waar zijn. Hij betoogt dat collega's, vrienden en psychologen hem als een zorgzame en verantwoordelijke man zien. Het is volgens hem juist de vrouw die onverantwoordelijk is. Ook hebben alle betrokken instanties, inclusief de rechtbank, onjuist gehandeld en onvoldoende onderzoek verricht naar de oorzaak van de problemen. [appellant] wijst erop dat er met een door hem gedane aangifte van bedreiging niets is gedaan. Volgens [appellant] zijn het [ex-vrouw] en haar familie die dreigementen uiten en oorzaak zijn van de problemen.
3.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wth luidt: "De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. […]."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:749) is het opleggen van een huisverbod een ingrijpend instrument waarvan de toepassing zeer grote gevolgen heeft voor het privéleven van betrokkenen. De bevoegdheid daartoe is beperkt tot situaties waarin voldoende grond aanwezig is om aan te nemen, althans ernstig te vermoeden, dat zich een ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen voordoet. Indien dat het geval is, moet de burgemeester zorgvuldig overwegen of aanwending van de bevoegdheid aangewezen is. De rechter beoordeelt of de aangevoerde omstandigheden van dien aard waren, dat in het voorliggende geval een bevoegdheid tot oplegging van een huisverbod bestond. Indien dat het geval is, wordt de afweging van de burgemeester door de bestuursrechter terughoudend getoetst.
3.2.    Aan het opleggen van het huisverbod heeft de burgemeester ten grondslag gelegd het bedreigen van zijn vrouw en zijn onvoorspelbaarheid in verband met zijn depressieve gemoedstoestand, wat een groot onveilig gevoel geeft bij zijn (ex-)vrouw en kinderen. Bij het besluit van 2 december 2019 heeft de burgemeester verder betrokken dat [appellant] een ander adres heeft en op dat adres kan verblijven en wonen.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in dit geval geen huisverbod aan [appellant] mocht opleggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:599), volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Wth en de geschiedenis van de totstandkoming van de wet dat een tijdelijk huisverbod alleen kan worden opgelegd aan degene die in het huis waarvoor dat verbod geldt, woont of gedeeltelijk woont. Zo is in de memorie van toelichting bij deze bepaling vermeld dat erin wordt voorzien dat ook aan iemand die slechts een gedeelte van de week bij diens partner verblijft toch een huisverbod kan worden opgelegd (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, blz. 19). Het anders dan incidenteel verblijven als bedoeld in artikel 2, eerste lid, ziet, gelet op de tekst van dat artikel, op één of meer andere personen die in het huis waarvoor het verbod geldt, verblijf hebben dan de uithuisgeplaatste.
Ten tijde van de oplegging van het huisverbod op 2 december 2019 woonde [appellant] niet in de woning aan de [locatie] in Den Haag waar [ex-vrouw] verbleef met hun kinderen. [appellant] woonde daar ook niet gedeeltelijk. Hij kwam daar alleen voor de overdracht van de kinderen in het kader van de omgangsregeling. Dit betekent dat de burgemeester niet bevoegd was [appellant] voor die woning een huisverbod op te leggen. Derhalve was de burgemeester evenmin bevoegd het huisverbod te verlengen.
3.3.    Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Verzoek om schadevergoeding
4.    [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding. Daartoe voert hij aan dat zijn eer en goede naam zijn geschaad door het opleggen van het huisverbod. [appellant] heeft verzocht om een schadevergoeding van € 45.926,00, inclusief btw. Dit bedrag bevat onder meer vergoeding van medische kosten, advocaatkosten en immateriële schade.
Omdat dit bedrag het in artikel 8:89, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vermelde maximumbedrag van € 25.000,00 overschrijdt, is de bestuursrechter niet bevoegd over het verzoek te oordelen. Ter zitting heeft [appellant] daarom gesteld dat de door hem gewenste schadevergoeding in totaal ten hoogste € 25.000,00 bedraagt.
4.1.    Artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb luidt: "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit."
4.2.    [appellant] verzoekt om een vergoeding van de schade die hij heeft geleden, omdat hem ten onrechte een huisverbod is opgelegd. Hij stelt dat hij daardoor onnodig kosten heeft gemaakt. De schade bestaat uit € 17.500,00 voor het voorbereiden van de processtukken en inhoudelijk onderzoek daartoe, € 10.500,00 voor het voeren van correspondentie met onder meer een relatietherapeut, huisarts, politie - in verband met klachten - en de privacy desk, € 5.250,00 voor het voeren van gesprekken met betrokken instanties en medewerkers, € 300,00 overige kosten ten behoeve van een geschillencommissie en advieskosten, € 3.945,00 voor emotionele schade en smartengeld, € 2712,00 voor medische kosten, € 399,00 voor het beveiliging van zijn woning, € 8119,60 voor bijkomende advocaatkosten. Dat maakt een totaal van € 40.606,00 exclusief btw.
4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling kunnen slechts een beperkt deel van vorenstaande uitgaven in beginsel worden aangemerkt als schade ten gevolge van de besluiten van 2 en 12 december 2019. Vrijwel alle kosten hebben te maken met de problemen tussen [appellant], [ex-vrouw] en haar familie en zijn het gevolg van de strijd die zij onderling voeren waarbij diverse aangiften worden gedaan bij de politie en geschillen zijn ontstaan met verschillende instanties. De kosten die [appellant] berekent voor relatietherapie en klachten over het handelen van politie en andere betrokken instanties en geschillencommissies, zijn daarom niet het gevolg van het besluit tot het opleggen van een huisverbod. Voorts hebben de bijkomende advocaatkosten betrekking op de echtscheidingsprocedure. De medische kosten hebben betrekking op een ambulante GGZ-behandeling van [appellant]. Ook de kosten voor de beveiliging van zijn huis zijn niet direct te relateren aan het ten onrechte aan [appellant] opgelegde huisverbod. Voor het voorbereiden van documenten en inhoudelijk onderzoek daartoe heeft [appellant] gesteld dat daar 100 uren aan zijn besteed, waarvoor hij een uurtarief van € 175,00 exclusief btw heeft gerekend. Het is aan [appellant] om de gestelde kosten op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. Daarin is hij niet geslaagd. [appellant] heeft alle processtukken zelf opgesteld en daartoe uitvoerig onderzoek verricht. Hoewel de Afdeling begrijpt dat daar veel tijd en energie in is gaan zitten, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat voormelde kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Deze kosten komen daarom evenmin voor vergoeding in aanmerking.
4.4.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952 en van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1953). Ingevolge artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), voor zover thans van belang, heeft de benadeelde voor nadeel dat niet uit vermogensschade bestaat, recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
4.4.1.    Van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld (zie het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, r.o. 2.4.5 en vergelijk de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:898, r.o. 8). Aan dat vereiste is met het door [appellant] gestelde niet voldaan. Weliswaar zal in de regel in dit soort gevallen sprake zijn van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door een onrechtmatig gebleken besluit en is in dit geval aannemelijk dat het opleggen van het huisverbod op 2 december 2019 en vervolgens de verlenging daarvan op 12 december 2019 voor verdriet en ongemak heeft gezorgd bij [appellant], maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat hij zodanig heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden aangemerkt als een aantasting van zijn persoon, die recht geeft op vergoeding van immateriële schade (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 13 januari 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1608 en de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836). Het verzoek om vergoeding van immateriële schade moet dan ook worden afgewezen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn eer of goede naam is geschaad door de besluiten van 2 en 12 december 2019.
4.5.    De Afdeling wijst daarom het verzoek af.
Conclusie en proceskosten
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 2 en 12 december 2019 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten komen wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wth voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal het verzoek van [appellant] om schadevergoeding afwijzen.
6.    Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
7.    Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 24 december 2019 in zaak nr. C/09/585579;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van de burgemeester van Den Haag van 2 december 2019 en van 12 december 2019;
V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2020
587.