ECLI:NL:CBB:2021:633
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/352
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. I. Laurijssen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 24 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 7 december 2020. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.
Bij brief van 26 april 2021 heeft appellante het beroep nader toegelicht en een nader stuk overgelegd.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert onder andere een melkveehouderij. Op 10 oktober 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst ter hoogte van € 135.000,- gesloten ten behoeve van de verbouwing van de ligboxenstal. Appellante heeft in oktober 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor de verbouwing van de ligboxenstal. De werkzaamheden voor de verbouwing van de stal zijn in 2014 afgerond.
2.2
Op 13 mei 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning gekregen voor verlenging van een ligboxenstal. Appellante heeft op 10 oktober 2013 een melding Activiteitenbesluit ingediend voor het wijzigen van het stalsysteem en de uitbreiding van haar veebestand naar 197 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee. Op 8 april 2015 heeft appellante naar aanleiding van haar aanvraag van 19 maart 2013 een vergunning gekregen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 197 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee.
2.3
Bij besluit van 5 maart 2015 heeft verweerder in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) de melkveefosfaatreferentie (mvfr) 2013 voor appellante vastgesteld op 3.380 kg fosfaat. Appellante heeft bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld bij het College. Op 15 juni 2016 heeft het College het beroep van appellante gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen (zie ECLI:NL:CBB:2016:149). Bij besluit van 10 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 5 maart 2015 herroepen. Verweerder heeft de mvfr voor appellante vastgesteld op 3.459 kg fosfaat en op grond van artikel 38 van de Msw een ontheffing van 3.993 kg fosfaat verleend.
2.4
Op 1 april 2012 hield appellante blijkens de gecombineerde opgave 2012 in totaal 100 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 112 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.943 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 6.015 kg, aangezien appellante in bezwaar gegevens van de melkrobot heeft overgelegd waaruit blijkt dat de melkproductie in 2015 hoger lag dan de melkproductie die bij het primaire besluit was vastgesteld. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar en er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt zich op het standpunt dat de ontheffing verleend in het kader van de Wvgm door moet werken bij de besluitvorming in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante is in 2013 gestart met een uitbreiding van haar bedrijf naar 197 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee. De werkzaamheden voor de verbouwing van de stal zijn in 2014 afgerond. In afwachting van de beslissing op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 5 maart 2015 waarin de mvfr is vastgesteld, heeft appellante haar stal nog niet vol gezet. Appellante stelt dat zij het risico niet durfde te nemen om haar stal te vullen. Indien de ontheffing niet zou worden verleend, zou zij namelijk financieel nadeel leiden doordat ze extra mest zou moeten verwerken of extra grond zou moeten verwerven. Het besluit op bezwaar volgde uiteindelijk pas na de peildatum, namelijk op 10 juli 2017. Aangezien de bezwaarprocedure in het kader van de Wvgm lang heeft geduurd, is de uitbreiding van het bedrijf niet op tijd bewerkstelligd. Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat, indien verweerder op 5 maart 2015 de mvfr juist had vastgesteld, zij in staat zou zijn geweest om de gewenste dieraantallen te realiseren door aankoop van vee in de periode tussen 5 maart 2015 en de peildatum in het fosfaatrechtenstelsel. Onder verwijzing naar een uitspraak van 24 maart 2021 van de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2021:2797) stelt appellante verder dat verweerder in beginsel aansprakelijk is voor het melkproductieverlies en het misgelopen fosfaatrecht als gevolg van de onrechtmatige en sowieso veel te late besluitvorming over de mvfr. Appellante heeft een rapport van 27 februari 2017 overgelegd van ABAB accountants en adviseurs. Dat rapport is in de procedure over de mvfr overgelegd ter onderbouwing van de stelling van appellante dat op haar in het kader van de Wvgm een individuele en buitensporige last rust.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder is van mening dat de ontheffing verleend in het kader van de Wvgm niet dient te leiden tot een ontheffing in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. Een onder de uitvoering van de Wvgm vastgestelde individuele en buitensporige last kan niet automatisch naar het fosfaatrechtenstelsel worden doorgetrokken. Het fosfaatrechtenstelsel stuurt op mestproductie en niet zoals het Wvgm-stelsel op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en methoden van beoordeling. Er is volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last, omdat de keuze tot uitbreiding op het moment dat productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren voor rekening van appellante komt. Zij onderscheidt zich daarin niet van andere uitbreiders. Zo is ook niet van een noodzaak tot uitbreiding gebleken. De stelling van appellante dat zij door het besluit van 10 juli 2017 pas duidelijkheid heeft verkregen over de mvfr en de omstandigheid dat daarin is aangenomen dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in het kader van de Wvgm, maken dit volgens verweerder niet anders. Appellante heeft niet aangetoond dat zij op de peildatum ten gevolge van de in het besluit van 5 maart 2015 vastgestelde mvfr minder dieren hield. Evenmin is aangetoond dat zij dieren heeft afgevoerd of dat de geplande groei is gestagneerd.
Beoordeling
6.1
Dat verweerder in het besluit van 10 juli 2017 heeft aangenomen dat op appellante een individuele en buitensporige last rust als gevolg van de vastgestelde mvfr en om die reden ontheffing heeft verleend op grond van artikel 38 van de Msw, betekent niet dat al om die reden moet worden aangenomen dat ook het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Voor de vraag of van een dergelijke last sprake is wordt immers gekeken naar de inbreuk die de wet- of regelgeving op de situatie van de belanghebbende maakt.
6.2
Appellante heeft overigens ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 197 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.015 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (112 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (fors) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellante een uitbreiding van haar bedrijf voor ogen had van 100 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee in 2012 naar 197 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee. Appellante heeft in 2013 geïnvesteerd in de uitbreiding van de ligboxenstal met dat oogmerk. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Weliswaar acht het College de beslissing van appellante om vanwege de besluitvorming omtrent de mvfr de voorgenomen uitbreiding uit te stellen begrijpelijk, maar dat leidt er in dit geval niet toe dat de eerder genomen uitbreidingsbeslissing navolgbaar moet worden geacht. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De stelling van appellante dat zij als gevolg van de late besluitvorming van verweerder over de mvfr op 2 juli 2015 nog niet de door haar gewenste veebezetting had, volgt het College niet. Allereerst geldt dat appellante niet op het moment van het besluit over de mvfr op 5 maart 2015, maar pas vanaf 8 april 2015 (verlening van de Nbw-vergunning) de door haar beoogde dieraantallen rechtmatig had kunnen houden. Verder is van belang dat de mvfr niet het fosfaatproductieplafond bepaalt, zoals het College in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 eerder heeft overwogen (uitspraken van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:467, onder 5.1, en 27 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:752, onder 11.1). Appellante had daarom vanaf 8 april 2015 al tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure volgend op het besluit van 5 maart 2015 haar veebestand kunnen uitbreiden. Niet is immers gesteld of gebleken dat het voor appellante onmogelijk was om extra grond te verwerven of extra mest te verwerken. Dat appellante daar niet voor heeft gekozen is een ondernemerskeuze en de gevolgen van die keuze dienen naar het oordeel van het College voor rekening van appellante te blijven. Dat aan de uitbreiding van het veebestand vanwege overschrijding van de oorspronkelijke mvfr extra kosten zouden zijn verbonden, maakt dat niet anders.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen			de uitspraak te ondertekenen