ECLI:NL:CBB:2021:634
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
Tussenuitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1958
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats ] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft op 20 februari 2018 een melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellante.
Bij besluit van 15 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door [naam 2] . De gemachtigde van appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Msw en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
[…].
1.3
Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.4
Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. Op grond van het tweede lid, onder c, van dat artikel is een nieuw gestart bedrijf een bedrijf dat aantoonbaar tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Op grond van het vijfde lid van dat artikel dient een verzoek, bedoeld in het eerste lid, voor 1 april 2018 te zijn ingediend.
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2011 een melkveehouderij in [plaats ] . Haar oude locatie in [plaats 2] is vanwege de staduitbreiding van Almere opgekocht.
2.2
Op 30 november 2011 heeft appellante een geldlening van € 3.000.000,- afgesloten bij ABN-AMRO. Voor de bouw van de ligboxenstal heeft appellante op 24 oktober 2012 voor
€ 1.600.000,- een aannemingsovereenkomst gesloten.
2.3
Op 23 juli 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een melkveehouderij op een voormalig akkerbouwbedrijf aan de [adres] door het bouwen van een ligboxenstal voor 372 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee. Zij is in mei 2013 begonnen met melken. In oktober 2014 is zij een pachtovereenkomst aangegaan voor 47 hectare cultuurgrond, om zo grondgebonden te kunnen worden. Op 2 juli 2015 heeft appellante een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend voor het houden van 400 melk- en kalfkoeien en 300 stuks jongvee.
2.4
Vanaf medio mei 2013 kampte appellante met een BVD-uitbraak onder haar veestapel. De gezondheidsproblemen van de dieren duurden tot eind 2016.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 258 melk- en kalfkoeien en 297 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 15.326 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat het aantal fosfaatrechten dat op
2 juli 2015 aan appellante is toegekend, niet minimaal vijf procent lager was dan zonder de bijzondere omstandigheid het geval zou zijn geweest. Verweerder heeft de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft - samengevat weergegeven - aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.
4.2
Verder voert zij aan dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last. Er is geen, dan wel onvoldoende rekening gehouden met alle bijzondere omstandigheden, zoals de dierziekte in combinatie met de verbouwing, de financiële noodzaak daartoe en de noodzakelijke uitbreiding om het bedrijf financieel gezond te houden. Al deze feiten en omstandigheden bij elkaar genomen maakt dat zij onevenredig is getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Ten onrechte is hier in het bestreden besluit geen rekening mee gehouden en zijn voor de vraag of sprake is van een disproportionele last niet alle omstandigheden in onderlinge samenhang bekeken. Het bestreden besluit is daarmee niet zorgvuldig genomen, aldus appellante.
4.3
Appellante verzoekt ten slotte haar een schadevergoeding toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet kan worden gezien als een nieuw gestart bedrijf. Hij merkt daarbij allereerst op dat appellante voor het eerst in haar beroepschrift een beroep doet op de regeling voor startende bedrijven en dat dit geen onderdeel van geschil was in het bestreden besluit. Verweerder wijst erop dat het verzoek om op die grond als knelgeval te worden aangemerkt had moeten worden ingediend voor
1 april 2018 en daarom niet in behandeling hoeft te worden genomen. Daarnaast merkt verweerder op dat appellante niet voor de knelvallenregeling voor startende bedrijven in aanmerking komt, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, onder c, van het Uitvoeringsbesluit Msw. Uit die bepaling volgt dat de startersregeling alleen van toepassing is op bedrijven die tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 zijn gestart met de productie van melk.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel verder niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij erkent dat appellante te maken heeft gehad met de bijzondere omstandigheid dierziekte. De omstandigheid dat appellante niet voldoet aan de 5%-voorwaarde om in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling, levert volgens verweerder op zichzelf geen individuele en buitensporige last op. Volgens verweerder is het bedrijf van appellante daarmee niet individueel afwijkend ten opzichte van andere melkveehouders die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum hun bedrijf wilden laten groeien, maar op de peildatum om uiteenlopende redenen hun stal niet volledig hadden gevuld en geconfronteerd worden met latente stalruimte en onomkeerbare financiële verplichtingen. Verweerder acht de uitbreidingsbeslissingen van appellante, gelet op het tijdstip waarop deze zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak daarvoor, niet navolgbaar. Appellante heeft pas op 2 juli 2015 verzocht haar vergunningen op grond van de PAS-regeling aan te passen en is in zoverre met haar investeringen daarop vooruit gelopen. Verweerder wijst erop dat appellante wel een deel van de beoogde uitbreiding heeft kunnen realiseren en dat de (waarde van de) daarmee gepaard gaande fosfaatrechten een deel van het (mogelijke) verlies kan opvangen. Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat de bestreden beslissing zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het College constateert dat appellante pas in haar aanvullend beroepschrift van
15 januari 2020 een beroep heeft gedaan op de startersregeling. Verweerder heeft dan ook geen beslissing hierop hoeven nemen in het bestreden besluit. Ingevolge artikel 72, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw dient een verzoek om het fosfaatrecht op grond van de startersregeling te verhogen echter vóór 1 april 2018 te zijn ingediend. Nu appellante haar verzoek niet tijdig heeft ingediend, faalt deze beroepsgrond.
6.2
Vervolgens is de vraag of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op het bedrijf van appellante is komen te rusten. Naar het oordeel van het College gaat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte vanuit dat appellantes bedrijf in [plaats ] een uitbreiding is van haar melkveebedrijf in [plaats 2] en dat zij haar bedrijf in [plaats 2] nog steeds exploiteert. Dat laatste is niet het geval, die locatie is met het oog op de stadsuitbreiding van Almere al dan niet gedwongen verkocht en met de opbrengst is mede de investering in de nieuwe locatie gedaan. Verweerder heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. In zoverre is het beroep gegrond. Verweerder zal worden opgedragen opnieuw te beoordelen of sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Het College zal verweerder verder opdragen in die beoordeling de navolgbaarheid van de investeringen en de huidige financiële situatie van appellante te betrekken. Verweerder dient daarvoor bij appellante gegevens over haar (gedwongen) vertrek uit [plaats 2] en financiële gegevens over haar huidige situatie op te vragen. Daarbij rust op appellante als verzoekster om fosfaatrecht uit hoofde van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb de verplichting alle gegevens aan verweerder te verstrekken die daarvoor noodzakelijk zijn en waarover zij redelijkerwijs kan beschikken.
Bestuurlijke lus
7.1
Verweerder wordt opgedragen uiterlijk 20 juli 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de voorgaande overweging onder 6.2. Indien verweerder verlenging van deze termijn nodig meent te hebben, dient hij voor ommekomst ervan gemotiveerd om verlenging te verzoeken. Appellante zal de gelegenheid krijgen om binnen drie weken na dagtekening van de nieuwe beslissing op bezwaar daarop te reageren.
7.2
Het College houdt de beoordeling van de overige beroepsgronden aan.
Beslissing
Het College:
draagt verweerder op om uiterlijk op 20 juli 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de voorgaande overweging onder 6.2;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.