ECLI:NL:RVS:2021:945
Raad van State — Uitspraak 


202100797/1/R1 en 202100797/2/R1.
Datum uitspraak: 4 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Blokker, gemeente Hoorn,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 december 2020 in zaak nr. 19/5291 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college [appellant] gelast de bewoning van het bijgebouw op het perceel [locatie] in Blokker, kadastraal bekend sectie […] nummer […], binnen 12 maanden te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 2 jaar en het primaire besluit voor het overige gehandhaafd.
Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Dekker, is verschenen.
Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, gehoord.
Overwegingen
1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
2.       [appellant] is eigenaar van de gronden aan de [locatie] in Blokker. Op deze gronden staat een aantal gebouwen, waaronder het woonhuis van [appellant] en een gebouw, op het gebruik waarvan de last betrekking heeft (hierna: het gebouw). Volgens [appellant] is dit gebouw in 1982 gebouwd en vervolgens van 1983 tot 1991 bewoond door hem en zijn echtgenote. Van 1991 tot 2000 heeft de moeder van [appellant] in het gebouw gewoond. Vanaf 2012 woont de dochter van [appellant] in het gebouw, inmiddels met twee kinderen.
3.       Bij brief van 13 februari 2019 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat op 9 januari 2019 is geconstateerd dat in het bijgebouw wordt gewoond en dat dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder", vastgesteld door de raad van de gemeente Hoorn bij besluit van 31 januari 2006. Daarmee is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Vervolgens heeft het college bij het besluit van 24 april 2019 de last onder dwangsom opgelegd.
4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en dat zich geen omstandigheden voordoen die maken dat van handhaving had moeten worden afgezien.
Is sprake van een overtreding?
5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat geen sprake is van een bijgebouw, maar van een in bouwkundig en functioneel opzicht nevengeschikt woonhuis. Het gebouw beschikt over eigen aansluitingen op de nutsvoorzieningen en heeft de indeling en voorzieningen van een woning. Daarnaast heeft het een oppervlakte die vergelijkbaar is met zijn woonhuis. [appellant] wijst daarbij op een tekening die volgens hem van de zijde van de gemeente is opgesteld in het kader van de verwerving van zijn gronden en waarop het gebouw als houten woning is aangeduid. Verder voert hij aan dat in het bestemmingsplan de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" aan deze gronden is toegekend, op grond waarvan woningen zijn toegestaan.
5.1.    Het college stelt dat [appellant] het gebouw in zijn zienswijze en bezwaarschrift ook als bijgebouw heeft aangeduid en daarbij heeft vermeld dat het gebouw wat betreft de afmetingen ondergeschikt is aan zijn woning. Het college stelt verder dat voor de bouw en aanpassing van het gebouw nooit een omgevings- of bouwvergunning is verleend. Verder wijst het college op de definities van hoofdgebouw en bijgebouw op grond waarvan op een perceel niet twee hoofdgebouwen kunnen staan. Omdat de woning van [appellant] als het hoofdgebouw moet worden aangemerkt, is het gebouw een bijgebouw.
5.2.    Artikel 23, lid 1, van de planvoorschriften luidt: "Het is verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan vrijstelling is verleend."
Artikel 23, lid 2, onder c, luidt: "Als een verboden gebruik, als bedoeld in lid 1, wordt voorts in ieder geval beschouwd het gebruik van vrijstaande bijgebouwen als zelfstandige c.q. recreatieve woning."
Artikel 1, lid 1, aanhef en onder 12, luidt: "In deze voorschriften wordt verstaan onder bijgebouw: een vrijstaand of aangebouwd gebouw, dat in bouwkundig en functioneel opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde perceel gelegen hoofdgebouw."
Artikel 1, lid 1, aanhef en onder 22, luidt: "In deze voorschriften wordt verstaan onder hoofdgebouw: een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste gebouw valt aan te merken."
5.3.    Aan het deel van het perceel van [appellant] waarop zijn woonhuis staat, is op de verbeelding de bestemming "Gemengd Lint (uit te werken)" toegekend. Aan het deel van het perceel van [appellant] waarop het gebouw staat, is de op de verbeelding de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" toegekend.
Artikel 5, lid 1, aanhef en onder a, luidt: "De op de plankaart voor ‘Woondoeleinden (uit te werken)’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. woningen".
Lid 3, onder a, luidt: "Burgemeester en wethouders werken de bestemming 'Woondoeleinden (uit te werken)' uit met inachtneming van de navolgende leden. […]"
Lid 5, onder a, luidt: "Op gronden als bedoeld in lid 1, met uitzondering van de gronden vallend onder de werking van de voorlopige bestemming als bedoeld in lid 1, sub g, mag niet worden gebouwd dan nadat het plan voor de betreffende gronden is uitgewerkt in de zin van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en alsdan uitsluitend overeenkomstig een vigerend uitwerkingsplan."
5.4.    Anders dan [appellant] betoogt, kan het gebouw niet als nevengeschikt woonhuis worden beschouwd. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bouw en aanpassing van het gebouw geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend. Dat in het bestemmingsplan aan het deel van het perceel waarop het bijgebouw staat de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" is toegekend, op grond waarvan de gronden bestemd zijn voor woningen, laat onverlet dat het gebruik van een bijgebouw voor zelfstandige bewoning als strijdig gebruik is aangemerkt in het plan. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:433, al geoordeeld dat op basis van het bestemmingsplan ook geen recht bestond om op de desbetreffende grond een woning te bouwen. Het gebouw staat op hetzelfde perceel als het woonhuis van [appellant]. Het woonhuis van [appellant] moest als het hoofdgebouw op het perceel worden aangemerkt. Vanwege de ruimtelijke uitstraling moet het gebouw als bouwkundig ondergeschikt aan het woonhuis van [appellant] worden beschouwd. Daarbij komt aan de door [appellant] gestelde oppervlakte geen doorslaggevende betekenis toe, temeer niet nu niet in geschil is dat het gebouw een aanmerkelijk kleinere inhoud heeft dan het woonhuis van [appellant]. [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het gebouw tussen 2000 en 2012 bewoond is geweest en daarvoor geschikt was. [appellant] heeft immers ook verklaard dat het gebouw in 2012 nog bewoonbaar gemaakt en aangepast diende te worden en dat de dochter daarvoor een lening bij hem heeft moeten afsluiten. Aan de door [appellant] overgelegde tekening komt verder geen betekenis toe bij de beoordeling van de vraag of zelfstandige bewoning van het gebouw is toegelaten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank daarom terecht geoordeeld dat het gebouw in strijd met artikel 23, lid 2, onder c, van de planvoorschriften voor zelfstandige bewoning wordt gebruikt. Hiermee is sprake van overtreding van artikel 2.1 eerste lid, onder c, van de Wabo, zodat het college bevoegd was om met een last onder dwangsom op te treden.
Het betoog slaagt niet.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
6.       In het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat namens het college aan hem zodanige uitlatingen zijn gedaan en namens het college zodanige gedragingen zijn verricht dat hij erop vertrouwde dat tegen de bewoning van het gebouw niet handhavend zou worden opgetreden. De door hem overgelegde verklaring van 24 juli 2019 van W.G. Hansen, voorheen ambtenaar bij de gemeente Hoorn, waarin wordt verklaard over een door wethouder Sijm gedane toezegging, heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte alleen gerelateerd aan de bewoning door de moeder van [appellant] in de periode 1991-2000. Daarnaast hebben zeker tien ambtenaren in de loop van de tijd zijn perceel bezocht. Zij hebben kunnen constateren dat het gebouw werd bewoond, maar hebben daar nooit een punt van gemaakt. Dit is op hem overgekomen als het gedogen van deze bewoning. Verder is volgens hem in het controlerapport van 9 januari 2019, naar aanleiding van de controle van de woning op 11 december 2018, het gebouw omschreven als "vrijstaande woning met schuur".
7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
In de door [appellant] overgelegde verklaring van Hansen staat : "Ik heb in die periode samen met de verantwoordelijke wethouder Ruimtelijke Ordening, de heer A. Sijm, uw locatie bekeken in verband met mogelijke aankoop door de gemeente Hoorn. De verantwoordelijke wethouder heeft destijds in mijn bijzijn nadrukkelijk aangegeven dat de bewoning van het houten woonhuis geen probleem was en in ieder geval zou worden gedoogd."
De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat de gestelde toezegging van wethouder Sijm, die tussen 1976 en 1994 wethouder volkshuisvesting/ruimtelijke ordening van Hoorn was, niet meer kan inhouden dan dat tegen de tijdelijke bewoning van het gebouw op dat moment door de moeder ven [appellant] niet handhavend zou worden opgetreden. Een meer omvattende toezegging van wethouder Sijm, kan in de verklaring van Hansen niet worden gelezen. [appellant] mocht er op basis van deze gestelde verklaring van wethouder Sijm dan ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat tegen de bewoning door zijn dochter vanaf 2012 niet handhavend zou worden opgetreden. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebouw tussen 2000 en 2012 bewoond is geweest. Ook met zijn stelling dat een aantal ambtenaren in verband met de verwerving van zijn gronden zijn perceel heeft bezocht en dat zij van de bewoning geen punt hebben gemaakt, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat bij die bezoeken gedragingen zijn verricht of uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bewoning van het gebouw. Ten slotte wordt het gebouw in het controlerapport van 9 januari 2019 niet als woonhuis omschreven, maar als de schuur achter het woonhuis, zodat ook in zoverre het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in een aantal andere situaties niet handhavend heeft opgetreden en dat het college gelijke gevallen in zoverre ten onrechte niet gelijk heeft behandeld. Hij wijst op het perceel Bangert 6 waarop een illegale bedrijfshal staat die eerst drie jaren werd gedoogd en waartegen vervolgens niet meer handhavend is opgetreden. Ook wijst hij erop dat het college een woning aan de Acacia in Hoorn niet heeft gesloten, ondanks de productie van verdovende middelen in dat pand, vanwege de bijzondere leefomstandigheden.
8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellant] genoemde situaties geen met zijn situatie gelijke gevallen betreffen. Het gaat in die situaties immers niet om het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van bijgebouwen. Bovendien heeft het college ter zitting toegelicht dat het bezig is om een illegale situatie op het perceel [locatie] te beëindigen.
Het betoog slaagt niet.
Persoonlijke omstandigheden
9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de persoonlijke omstandigheden zodanig zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Momenteel woont zijn dochter in het gebouw. Zij is in 2012 gescheiden en heeft twee jonge kinderen. Na de scheiding en noodgedwongen verkoop van de woning is zij achtergebleven met een aanzienlijke restschuld. Zij heeft momenteel een bescheiden inkomen en heeft geen uitzicht op een huur- of koopwoning. Als zij werkt, worden de kinderen opgevangen door [appellant] en zijn echtgenote. Doordat zij momenteel vrij van huur in het gebouw kan wonen en geen kosten hoeft te maken voor kinderopvang, is zij in staat haar schulden af te lossen en het benodigde vermogen op te bouwen voor de koop van een eigen woning. Als gevolg van de last zullen zijn dochter en haar twee jonge kinderen op straat komen te staan.
9.1.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de door [appellant] gestelde persoonlijke omstandigheden niet zodanig zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daarbij is van belang dat het college met het oog op de belangen van de dochter de begunstigingstermijn in het besluit op bezwaar heeft verlengd tot twee jaar na het primaire besluit en heeft bezien of de dochter voldoende inschrijftijd heeft opgebouwd om een sociale huurwoning te kunnen betrekken. De dochter staat sinds 2007 ingeschreven voor een sociale huurwoning en de huidige wachttijd voor een sociale huurwoning is volgens het college 7 tot 9 jaar. Voorts is ter zitting gebleken dat de kinderen de leeftijd van 3 en 5 jaar hebben en kinderen uit de relatie van de dochter met haar huidige partner zijn, die - zoals [appellant] ter zitting heeft toegelicht - ook het gezag over de kinderen heeft en zowel bij de dochter als bij zijn broer inwoont. Dat de dochter momenteel eerst nog vermogen wil opbouwen om later direct een koopwoning te kunnen betrekken, levert geen bijzondere omstandigheid op die aan handhaving in de weg behoort te staan.
Het betoog slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie
10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestond vanwege zijn beroep tegen het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder fase 3-oost en 4b".
10.1.  Bij uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:433, heeft de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder fase 3-oost en 4b" ongegrond verklaard. Dit betekent dat op zijn perceel één woning is toegelaten. Bovendien is niet gebleken van bereidheid bij het bevoegd gezag om bewoning van het gebouw desalniettemin mogelijk te maken. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het gemeentebestuur gebruik had moeten maken van de in de Wet ruimtelijke ordening opgenomen mogelijkheid om een voorlopige woonbestemming aan het gebouw toe te kennen, had hij dit in die procedure naar voren kunnen brengen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11.     Het hoger beroep is ongegrond, zodat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.       wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2021
745.