ECLI:NL:RBDHA:2026:3680, Rechtbank Den Haag, 25-02-2026, NL25.10011
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Gevolgen van ‘kaal TKB’ zonder refoulementbeoordeling – eiseres heeft in haar TKB-gehoor verklaard te vrezen voor een 3 EVRM-schending indien zij moet terugkeren naar Colombia – De rechtbank stelt vast dat er geen refoulementrisico dreigt, maar stelt ook vast dat verweerder het refoulementrisico niet heeft beoordeeld voorafgaand aan het vaststellen van het TKB en dit pas nadien in een verweerschrift heeft gedaan.
      
      De rechtbank heeft in de einduitspraak na de verwijzing die tot het arrest Ararat heeft geleid geconcludeerd dat indien er geen refoulementbeoordeling heeft plaatsgevonden voordat het TKB werd vastgesteld en de verklaringen van de vreemdeling hiertoe wel aanleiding gaven, het TKB moet worden vernietigd maar dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven als er geen refoulementrisico dreigt. In die procedure was het TKB echter een besluitonderdeel van een meeromvattende beschikking en was sprake van een eerder vastgesteld TKB waarvan door de nieuwe procedure de rechtsgevolgen waren opgeschort. 
      
      De Afdeling heeft deze conclusie in die einduitspraak bevestigd, maar heeft recent ook geoordeeld dat de rechtsgevolgen van een ‘kaal TKB’ in stand kunnen blijven indien het TKB moet worden vernietigd omdat er geen refoulementbeoordeling heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het vaststellen van het TKB. 
      
      De rechtbank komt in deze uitspraak ten aanzien van een ‘kaal terugkeerbesluit’ tot een andere conclusie en wijkt daarmee af van de Afdelingsuitspraak.
      
      De rechtbank overweegt in dit verband dat het ‘besluit-begrip’ uit de Awb wordt beheerst door het nationale recht, maar dat richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met het Handvest en zoals verduidelijkt door het Hof, de regeling over het TKB bevat. Het TKB is dus een Unierechtelijk besluit en heeft een Unierechtelijke werking die daarom ook gevolgen heeft voor de andere lidstaten. “Rechtsgevolgen” die bestaan uit een Unierechtelijke terugkeerverplichting, kunnen niet zelfstandig bestaan zonder TKB en “rechtsgevolgen zonder TKB” kunnen bovendien niet worden geregistreerd in het SIS terwijl verweerder verplicht is om een terugkeerverplichting die hij oplegt wel te signaleren gelet op de gevolgen hiervan voor de andere lidstaten. In het onderhavige geval heeft bovendien te gelden dat het TKB de grondslag is voor het inreisverbod. Indien het TKB moet worden vernietigd omdat verweerder niet voorafgaand aan de vaststelling van het TKB het refoulementrisico heeft beoordeeld, kan verweerder geen inreisverbod opleggen terwijl hij wel een terugkeerverplichting oplegt en een termijn voor vrijwillig vertrek onthoudt. Uit de systematiek van richtlijn 2008/115 volgt, naar het oordeel van de rechtbank, dat de rechtbank het terugkeerbesluit moet vernietigen en dat verweerder verplicht is om een nieuw terugkeerbesluit vast te stellen en dat verweerder, indien hij wederom een vertrektermijn onthoudt, verplicht is om een inreisverbod uit te vaardigen.
      
      De rechtbank stelt hierover thans geen prejudiciële vraag omdat er verwijzingen van de Afdeling en deze rechtbank aanhangig zijn waarin om een nadere verduidelijking van richtlijn 2008/115 wordt gevraagd en niet uit te sluiten valt dat de arresten die in die procedures gewezen zullen worden de gewenste duidelijkheid reeds zullen verschaffen.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL25.10011
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiseres], 
    
      geboren op [geboortedatum] 1993, Colombiaanse nationaliteit,
      V-nummer: [V-nummer],
      eiseres,
      (gemachtigde: mr. S. Petkovic),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Asiel en Migratie,
    (gemachtigde: mr. K. Boonen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft op 3 februari 2025 een terugkeerbesluit vastgesteld. Dit terugkeerbesluit gaat gepaard met een inreisverbod voor de duur van twee jaar.
    
    
    
      Eiseres heeft op 28 februari 2025 beroep ingesteld tegen het terugkeerbesluit en inreisverbod.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2026 op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde hebben op voorhand aangegeven niet ter zitting te zullen verschijnen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft op 3 februari 2025 een terugkeerbesluit vastgesteld en om een onttrekkingsrisico en daarmee het onthouden van een termijn voor vrijwillig vertrek te onderbouwen, twee zogenoemde zware gronden en twee zogenoemde lichte gronden opgevoerd. Omdat verweerder vanwege het onttrekkingsrisico geen termijn voor vrijwillig vertrek heeft toegekend, heeft verweerder tevens een inreisverbod opgelegd.
    
    2. Eiseres heeft alle door verweerder opgevoerde gronden betwist. Zij voert aan dat zij tijdens het gehoor heeft aangegeven dat zij een aanvraag in Portugal had lopen en dat verweerder niks met die informatie heeft gedaan. Ook met haar verklaring dat zij niet veilig kan terugkeren naar Colombia en dat ze overweegt asiel in Nederland aan te vragen heeft verweerder niets gedaan. Zij heeft tevens aangegeven een partner in Nederland te hebben, bij wie ze verbleef en die haar financieel kan ondersteunen. Daarnaast voert zij in haar aanvullende beroepsgronden aan dat zij per 29 oktober 2025 uit voorlopige hechtenis is geschorst met verschillende voorwaarden, waaronder een meldplicht bij de politie, maar ook de plicht om in Nederland te verblijven. Die schorsingsvoorwaarden staan in de weg aan het voldoen aan haar terugkeerplicht aldus eiseres.
    
    3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden terugkeerbesluit vanwege wijzigingen in de jurisprudentie een nadere motivering in de vorm van een geactualiseerde refoulementbeoordeling behoeft. Met deze nadere motivering zal het opgelegde besluit volgens verweerder wel in rechte stand kunnen houden. Volgens verweerder heeft eiseres tijdens het gehoor bij de AVIM verklaard dat zij in Colombia één jaar politicus is geweest in de gemeente La Estrella, dat zij gedurende die periode een familielid van een kartellid in de gevangenis zou hebben gekregen en dat haar eigen familie zou zijn bedreigd met de dood als zij Colombia niet zou verlaten. Volgens verweerder kan op grond van de verklaring van eiseres, de omstandigheid dat zij geen asielaanvraag heeft ingediend en bezien in het licht van de landeninformatie en het landgebonden beleid over Colombia niet worden geconcludeerd dat sprake is van zwaarwegende en op feiten berustende omstandigheden die tot het oordeel leiden dat bij terugkeer naar Colombia sprake is van schending van het beginsel van non-refoulement. In de beroepsgronden wordt dit als zodanig ook niet aangevoerd. Bij gebrek aan nadere informatie over de Nederlandse vriend ziet verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8 EVRM. Anders dan eiseres aanvoert ziet verweerder ook niet in waarom had moeten worden nagegaan wat de status is van de aanvraag die eiseres beweerdelijk in Portugal heeft gedaan. De schorsing van de voorlopige hechtenis van eiseres, leidt volgens verweerder evenmin tot een opschorting dan wel afzien van het opgelegde terugkeerbesluit.
    
    4. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres heeft gehoord terwijl zij in voorlopige hechtenis werd gehouden. Verweerder heeft eiseres gehoord over haar illegale verblijf en heeft eiseres de gelegenheid gegeven om haar zienswijze te geven over het vaststellen van een terugkeerbesluit en het uitvaardigen van een inreisverbod. De rechtbank overweegt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres illegaal in Nederland verblijft en dat verweerder de zware en lichte gronden terecht heeft opgevoerd om het onttrekkingsrisico te onderbouwen. Eiseres heeft haar illegale verblijf niet gemeld bij de Korpschef. Eiseres heeft niet betwist dat zij in een vertrekgesprek te kennen heeft gegeven niet terug te zullen keren naar Colombia hoewel zij begrijpt dat zij hiertoe is verplicht. Eiseres is voorts niet ingeschreven in de BRP en eiseres heeft geen zelfstandige bron van inkomsten. Eiseres heeft haar stellingen dat zij een partner in Nederland heeft die haar financieel kan ondersteunen niet onderbouwd, zodat deze stellingen reeds hierom niet kunnen afdoen aan het onttrekkingsrisico. De rechtbank merkt ambtshalve op dat eiseres in voorlopige hechtenis werd gehouden ten tijde van het vaststellen van het terugkeerbesluit. Deze omstandigheid betekent niet dat niet langer sprake is van illegaal verblijf en betekent ook niet dat er geen onttrekkingsrisico kan worden aangenomen.
    
    5. Omdat eiseres toen zij werd gehoord door verweerder niet in het bezit was van een verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf en dit nu ten tijde van deze uitspraak niet anders is, valt eiseres onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115. Het ‘overwegen om asiel aan te vragen’ volstaat namelijk niet om onder de werkingssfeer van richtlijn 2013/33 te vallen gelet op artikel 2, onder b en artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. De rechtbank is bekend met de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2026 en waarin de Afdeling onder verwijzing naar een uitspraak van 3 december 2014 overweegt dat wanneer een vreemdeling verklaart dat hij of zij bij terugkeer gevaar loopt, dit niet anders kan worden opgevat dan als een verzoek om internationale bescherming als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van richtlijn 2013/33. De rechtbank is het hier dus niet mee eens en verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 3 februari 2026. Richtlijn 2008/115 zou verweerder tot slot in beginsel allereerst verplichten om eiseres op te dragen naar een statusverlenende lidstaat te gaan alvorens een terugkeerbesluit vast te stellen indien eiseres in het bezit zou zijn van een door een andere lidstaat afgegeven verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf. Eiseres heeft echter alleen verklaard dat ‘zij een aanvraag had lopen’. Eiseres heeft dus niet verklaard en ook niet onderbouwd dat zij in Portugal een verblijfsvergunning had op het moment dat zij werd gehoord of dat zij een dergelijke vergunning inmiddels heeft verkregen. Dit betekent dat verweerder verplicht is om een terugkeerbesluit vast te stellen.
    
    6. Indien verweerder een terugkeerbesluit vaststelt, legt verweerder richtlijn 2008/115 ten uitvoer. Verweerder is bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 verplicht om rekening te houden met de in artikel 5 van deze richtlijn genoemde belangen en verplicht om het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. De verplichting voor verweerder om na te gaan of de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen in de weg staan aan de vaststelling van aan terugkeerbesluit betekent niet dat verweerder moet nagaan of aan eiseres een verblijfsvergunning moet worden verleend. Indien eiseres een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 EVRM wil verkrijgen, zal zij die moeten aanvragen. Uit vaste jurisprudentie van het Hof volgt namelijk dat richtlijn 2008/115 noch de wijze waarop aan derdelanders een verblijfsrecht wordt toegekend, noch de gevolgen van illegaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders ten aanzien van wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden vastgesteld regelt en dat hieruit volgt dat geen enkele bepaling van richtlijn 2008/115 aldus kan worden uitgelegd dat zij vereist dat een lidstaat een verblijfsvergunning toekent aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander. Verweerder hoeft daarom in de onderhavige procedure niet te beoordelen of aanleiding bestaat om aan eiseres een verblijfsvergunning te verlenen terwijl zij geen aanvraag heeft ingediend.
    
    7. De rechtbank is bekend met de prejudiciële vragen die de Afdeling op 18 december 2024 heeft gesteld en de Conclusie die AG Spielmann op 22 januari 2026 bekend heeft gemaakt in die procedure en welke vragen betrekking hebben op -kort gezegd- de uitlegging van de verplichtingen die volgen uit richtlijn 2008/115 in een situatie waarin duidelijk is dat een terugkeerverplichting niet kan worden uitgevoerd door de vreemdeling en door verweerder ten gevolge van een langdurige of levenslange gevangenisstraf. De rechtbank ziet geen aanleiding om de behandeling van het beroep aan te houden in afwachting van het arrest omdat de feiten in de onderhavige procedure wezenlijk verschillen met de feiten in de twee procedures waarin de Afdeling de vragen heeft gesteld. Eiseres is niet veroordeeld tot een gevangenisstraf zodat er geen aanleiding is om aan te nemen dat eiseres niet aan haar terugkeerverplichting kan voldoen en verweerder eiseres niet kan verwijderen. Verweerder kan in deze situatie toestemming vragen aan het Openbaar Ministerie om eiseres te verwijderen en de officier van justitie kan om wijziging van de schorsingsvoorwaarden van de voorlopige hechtenis vragen. Richtlijn 2008/115 verplicht verweerder om een terugkeerbesluit vast te stellen en verplicht verweerder om dit terugkeerbesluit uit te voeren indien de rechtmatigheid hiervan is beoordeeld en het terugkeerbesluit in rechte vaststaat. Dat de voorlopige hechtenis is geschorst onder voorwaarden betekent dus niet dat er geen terugkeerverplichting kan worden opgelegd en geen terugkeerbesluit kan worden vastgesteld en betekent ook niet zonder meer dat een vastgesteld terugkeerbesluit niet kan worden uitgevoerd. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
    
    8. De rechtbank overweegt dat eiseres zich wel terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij heeft verklaard te vrezen bij terugkeer en dat verweerder het hiermee verband houdende mogelijke refoulementrisico niet heeft beoordeeld alvorens een terugkeerbesluit vast te stellen. Verweerder heeft dit erkend en heeft een verweerschrift uitgebracht om alsnog een actuele refoulementbeoordeling te maken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de refoulementbeoordeling ook kan worden verricht na het vaststellen van een terugkeerbesluit en dat overigens het beginsel van non-refoulement niet in de weg staat aan het terugkeerbesluit dat jegens eiseres is vastgesteld.
    
    9. De rechtbank overweegt dat de verplichting voor verweerder om bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen in ieder geval betekent dat er geen terugkeerbesluit kan worden uitgevoerd als het refoulementrisico hieraan in de weg staat. Het Hof heeft weliswaar in het arrest A.A. van 6 juli 2023 onder meer voor recht verklaard dat artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich verzet tegen de vaststelling van een terugkeerbesluit jegens een derdelander wanneer vaststaat dat zijn verwijdering naar het beoogde land van bestemming voor onbepaalde tijd is uitgesloten op grond van het beginsel van non-refoulement. Het Hof heeft evenwel in het arrest van 3 juni 2021 in de zaak Westerwaldkreis expliciet overwogen dat de omstandigheid dat illegaal verblijvende derdelanders niet kunnen worden verwijderd omdat het beginsel van non-refoulement zich daartegen verzet, niet rechtvaardigt dat in een dergelijke omstandigheid geen terugkeerbesluit wordt vastgesteld, maar dat uit artikel 9, eerste lid onder a, van richtlijn 2008/115 enkel volgt dat de verwijdering ter uitvoering van dat terugkeerbesluit wordt uitgesteld. Deze rechtbank en zittingsplaats heeft het Hof verzocht om het Unierecht nader te verduidelijken in de situatie dat de vreemdeling is uitgesloten van internationale bescherming, omdat -kort gezegd- het kunnen verwijderen naar het land waar de terugkeerverplichting op ziet niet zonder meer in de weg staat aan zelfstandig vertrekken uit de Unie door de vreemdeling en artikel 9, eerste lid aanhef en onder a, van richtlijn 2008/115 bovendien de verplichting oplegt en dus ook de mogelijkheid biedt om -uitsluitend- de verwijdering uit te stellen.
    
    10. Het refoulementverbod, dat een absoluut karakter heeft, ziet op het verbod om een vreemdeling in strijd met artikel 4 en artikel 19, tweede lid, van het Handvest te verwijderen van het grondgebied van de Unie en ziet dus op het verbod om een terugkeerbesluit uit te voeren. In de onderhavige procedure rijst de vraag wat het ‘eerbiedigen van het beginsel van non-refoulement’ betekent en meer in het bijzonder wat de gevolgen zijn als dit beginsel niet in alle fases van de terugkeerprocedure is geëerbiedigd ondanks dat er geen refoulementrisico dreigt.
    
    11. De rechtbank controleert in de onderhavige procedure de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit en controleert dus ook of er sprake is van een refoulementrisico. De rechtbank constateert dat verweerder hierover in het verweerschrift een deugdelijk gemotiveerd standpunt heeft ingenomen en dat eiseres hiertegen geen gronden heeft gericht. Dat eiseres op dit punt geen gronden heeft aangevoerd laat onverlet dat de rechtbank ook zelf zal moeten nagaan of het beginsel van non-refoulement aan de vaststelling van het terugkeerbesluit in de weg staat. De rechtbank stelt op grond van de verklaringen van eiseres, de standpunten van partijen en algemene landeninformatie vast dat geen sprake is van zwaarwegende en op feiten berustende omstandigheden die tot het oordeel leiden dat bij terugkeer van eiseres naar Colombia sprake is van een risico op schending van het beginsel van non-refoulement.
    
    12. Vaststaat echter dat verweerder voorafgaand aan het vaststellen van het terugkeerbesluit het refoulementrisico niet heeft beoordeeld terwijl dit gelet op de verklaringen die eiseres voorafgaand aan het nemen van dat besluit heeft afgelegd wel was vereist. Dit is terecht aangevoerd door eiseres en dit is door verweerder ook erkend. De vraag die in dit verband opkomt is de vraag of dit de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit regardeert. Het Hof heeft in het arrest van 17 oktober 2024 in de zaak Ararat onder meer het navolgende overwogen:
    (…)
    35 Artikel 5 van richtlijn 2008/115, dat een algemene regel vormt die de lidstaten in acht moeten nemen bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, verplicht de bevoegde nationale autoriteit om in alle fasen van de terugkeerprocedure het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen, dat als grondrecht is gewaarborgd in artikel 18 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag van Genève, alsmede in artikel 19, lid 2, van het Handvest [arresten van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 55, en 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd), C‑663/21, EU:C:2023:540, punt 49] (…)
    (…)
    38 Uit het voorgaande volgt dat in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 4 en artikel 19, lid 2, van het Handvest, de nationale autoriteit verplicht om vóór de uitvoering van het terugkeerbesluit een geactualiseerde beoordeling te maken van de risico’s die de derdelander loopt om te worden blootgesteld aan behandelingen die door deze twee bepalingen van het Handvest absoluut verboden worden. Een dergelijke beoordeling, die onderscheiden en autonoom moet zijn ten opzichte van die welke ten tijde van de vaststelling van dat terugkeerbesluit is verricht, moet de nationale autoriteit in staat stellen om zich, rekening houdend met elke wijziging van de omstandigheden en met alle nieuwe elementen die deze derdelander in voorkomend geval aanvoert, ervan te vergewissen dat er geen zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat die derdelander bij terugkeer naar een derde land een reëel risico loopt in dat derde land te worden onderworpen aan de doodstraf, folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen. Die geactualiseerde beoordeling is immers de enige beoordeling die deze autoriteit in staat stelt ervoor te zorgen dat de verwijdering voldoet aan de wettelijke voorwaarden, en in het bijzonder aan de vereisten van artikel 5 van richtlijn 2008/115.
    (…)
    53 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 2, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het aan de administratieve autoriteit die in het kader van een procedure die niet met een verzoek om internationale bescherming is ingeleid, een aanvraag voor een door het nationale recht geregelde verblijfsvergunning afwijst en bijgevolg vaststelt dat de derdelander die deze aanvraag heeft ingediend illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft, de verplichting oplegt om geen terugkeerbesluit jegens die derdelander uit te vaardigen zonder eerst te hebben beoordeeld of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd.
    
    54 Zoals de verwijzende rechter uitdrukkelijk erkent, heeft deze vraag „betrekking [...] op de situatie dat niet eerder een terugkeerbesluit is genomen”. Aangezien in het hoofdgeding ten aanzien van verzoekers in het hoofdgeding het besluit van 9 augustus 2012 is vastgesteld, is die vraag hypothetisch en wordt het Hof daarmee verzocht een advies te formuleren, hetgeen in strijd is met zijn taak in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde rechterlijke samenwerking (zie in die zin arresten van 16 december 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punt 18, en 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., C‑160/20, EU:C:2022:101, punt 84).
    
    55 Bijgevolg is de tweede vraag niet-ontvankelijk.
    (…)
    
    13. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 7 november 2024 in de verwijzingsprocedure die tot het arrest Ararat heeft geleid onder meer het navolgende overwogen:
    (…)
    41. Het Hof heeft verduidelijkt dat artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in het licht van artikelen 4 en 19, tweede lid, van het Handvest, verweerder verplicht om een actuele beoordeling van het refoulementrisico te maken vóór de uitvoering van het terugkeerbesluit. De rechtbank overweegt dat gelet op de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000 en meer in het bijzonder van de meeromvattende beschikking, uit het arrest Ararat volgt dat verweerder deze actuele beoordeling van het refoulementrisico moet maken vóór de oplegging van het terugkeerbesluit omdat in de Vreemdelingenwet 2000 niet is voorzien in een zelfstandig besluit tot verwijdering. Dit betekent ook dat de verplichting voor de rechter om zo nodig ambtshalve na te gaan of het refoulementrisico wordt geëerbiedigd betrekking heeft op de vaststelling van het terugkeerbesluit door verweerder. Weliswaar moet het beginsel van non-refoulement in elke fase van de terugkeerprocedure in acht worden genomen, maar bij de oplegging van het terugkeerbesluit door verweerder en bij de rechtmatigheidsbeoordeling van het terugkeerbesluit door de rechter, dient dit kenbaar te geschieden.
    (…)
    
    14. De rechtbank heeft in de einduitspraak na de verwijzing die tot het arrest Ararat heeft geleid, onder meer het navolgende overwogen:
    (…)
    13. De rechtbank overweegt dat het Hof in het arrest Ararat heeft uitgelegd dat indien eerder een terugkeerbesluit is genomen en welk terugkeerbesluit is geschorst, opnieuw onderzocht moet worden of het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd indien een nieuwe aanvraag om verblijf wordt afgewezen. De rechtbank verwijst voor de toepassing van deze uitleg in de onderhavige procedure naar haar tussenuitspraak van 7 november 2024. Ter voorbereiding van de meeromvattende beschikking van 12 november 2020 heeft deze actuele beoordeling niet (kenbaar) plaatsgevonden en in de beschikking is hieromtrent geen enkele overweging opgenomen (zie rechtsoverwegingen 102-104 van de verwijzingsuitspraak van 13 maart 2023). Dit betekent dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Weliswaar is het arrest Ararat gewezen op 17 oktober 2024 en dus (ruim) na het bestreden besluit. Het Hof heeft echter in dit arrest reeds bestaand Unierecht nader gepreciseerd. De verplichting om gelet op artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 19, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten - in een situatie als in de onderhavige procedure aan de orde – een zogenoemde actuele beoordeling van het refoulementrisico te verrichten, bestond dus al ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De rechtbank zal het besluit dan ook om deze reden vernietigen.
    
    14. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, als een besluit is vernietigd, omdat het onvoldoende is gemotiveerd, er vanuit een oogpunt van proceseconomie aanleiding kan zijn om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten als het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit en alsnog het besluit voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan en het genomen besluit kan dragen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3455, ov. 6.1.). De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het onderhavige bestreden besluit in stand te laten en overweegt daartoe het volgende.
    (…) [einde citaat]
    
    15. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 september 2024 de einduitspraak van de rechtbank voor zover de rechtbank heeft nagelaten om de minister van Asiel en Migratie en de minister van Justitie en Veiligheid te veroordelen tot een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en voor zover zij een proceskostenveroordeling van €9.663,50 heeft vastgesteld vernietigd en heeft de einduitspraak voor het overige, net als de tussenuitspraak, bevestigd.
    
    16. Ook de Afdeling leidt uit het arrest Ararat een onderzoeksplicht voor verweerder af en ook de Afdeling concludeert dat indien een terugkeerbesluit is vastgesteld zonder dat het refoulementrisico is beoordeeld terwijl de vreemdeling heeft verklaard te vrezen voor een 3 EVRM-schending indien hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst, dit terugkeerbesluit moet worden vernietigd. De rechtbank leidt hieruit af dat de Afdeling in het niet eerbiedigen van het beginsel van refoulement in die zin dat het refoulementrisico niet wordt beoordeeld voorafgaand aan het vaststellen van een terugkeerbesluit dus geen gebrek ziet dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd als ten tijde van de rechterlijke controle blijkt dat er geen refoulementrisico dreigt. De rechtbank is het hier mee eens. Richtlijn 2008/115 geeft een definitie van een terugkeerbesluit en uit de rechtspraak van het Hof blijkt welke vereisten er aan een terugkeerbesluit worden gesteld. Het Unierecht biedt, naar het oordeel van de rechtbank, geen aanknopingspunten voor de mogelijkheid om pas na het vaststellen van een terugkeerbesluit, aan de rechtmatigheidsvereisten te voldoen. Op het moment dat een terugkeerbesluit wordt vastgesteld moet aan alle rechtmatigheidsvereisten worden voldaan en indien dat het niet geval is, dient het terugkeerbesluit te worden vernietigd door de rechter die wordt aangezocht om de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit te controleren. Richtlijn 2008/115 biedt, naar het oordeel van de rechtbank, ook geen mogelijkheid om een terugkeerbesluit dat niet voldoet aan alle rechtmatigheidsvereisten alsnog rechtmatig te maken door een ‘aanvullend terugkeerbesluit’ vast te stellen. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 2 juni 2025 waarin de rechtbank onder meer het navolgende heeft overwogen:
    (…)
    10. Eisers verblijven ten tijde van het vaststellen van de terugkeerbesluiten illegaal in Nederland en hebben ook geen rechtmatig verblijf in een andere lidstaat. Eisers vallen dus onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115. Omdat eisers geen verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf hebben, is verweerder verplicht om een terugkeerbesluit vast te stellen voor zover dit niet eerder is geschied en voor zover geen van de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2008/115 genoemde uitzonderingen op deze verplichting aan de orde is (arrest van het Hof van 12 september 2024 in de zaak Changu, C-352/23, ECLI:EU:C:2024:748, punt 56 en arrest van het Hof van 22 november 2022, X (Medicinale Cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 52). Indien verweerder wel eerder een terugkeerbesluit heeft vastgesteld, maar een ander derde land als land van terugkeer wil benoemen, zal verweerder een nieuw terugkeerbesluit moeten nemen. De rechtbank overweegt hierbij dat de rechtbank bekend is met de Afdelingsjurisprudentie waaruit volgt dat met een “aanvullend terugkeerbesluit” zou kunnen worden volstaan. Het Hof heeft echter in haar arrest van 14 mei 2020 in de zaak FMS overwogen dat “de bevoegde nationale autoriteit, door het in een eerder terugkeerbesluit vermelde land van bestemming te wijzigen, een zo essentieel punt van dit terugkeerbesluit wijzigt dat deze autoriteit geacht moet worden een nieuw terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 te hebben vastgesteld” (arrest van het Hof van 14 mei 2020, FMS e.a., C-924/19 PPU en C- 925/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:367, punten 115 en 116).)
    (…)
    
    17. De Afdeling neemt in de situatie dat een terugkeerbesluit moet worden vernietigd ook aan dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven. De Afdeling heeft niet alleen de einduitspraak van deze rechtbank in de zaak Ararat bevestigd maar ook in de uitspraak van 18 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:6114) onder meer het navolgende overwogen:
    (…)
    
      5.3.
      Anders dan de minister betoogt in haar nadere schriftelijke inlichtingen, is de verplichting om een refoulementbeoordeling te maken niet beperkt tot de gevallen waarin een vreemdeling eerder een asielprocedure heeft doorlopen. Uit het arrest Ararat, punten 35 en 38, volgt namelijk dat de minister op grond van artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn in alle fasen van de terugkeerprocedure met het beginsel van non-refoulement rekening moet houden. Van een vreemdeling mag bovendien niet verlangd worden dat hij of zij een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd indient om de volledige eerbiediging van het beginsel van non-refoulement tot gelding te laten komen. Zie het arrest Ararat, punten 40 en 41, en het arrest van het Hof van 4 september 2025, Adrar, ECLI:EU:C:2025:647, punten 74 en 75.
      
    
    
      5.4.
      
        Betrokkene klaagt dus terecht dat de minister haar vrees voor haar man in Colombia niet heeft beoordeeld bij de vaststelling van het terugkeerbesluit. Dit terwijl betrokkene in het gehoor wel heeft verklaard dat zij bij terugkeer vreest voor haar man. Gelet hierop, had de minister bij de vaststelling van het terugkeerbesluit dus moeten motiveren dat zij zich ervan heeft vergewist dat betrokkene bij terugkeer naar Colombia geen reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest.
        (…)
      
      
      18. De rechtbank heeft deze overwegingen ter zitting besproken en verweerder om een standpunt gevraagd. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het terugkeerbesluit rechtmatig is en dus niet vernietigd moet worden. Voor zover de rechtbank zou concluderen dat het terugkeerbesluit wel moet worden vernietigd, dienen de rechtsgevolgen onder verwijzing naar de bovengenoemde Afdelingsuitspraak en gelet op de aanvullende motivering in het verweerschrift in stand te blijven volgens verweerder.
      
      19. De rechtbank is het hier niet mee eens. 
      
      20. De rechtbank overweegt dat in de procedure waarin het arrest Ararat is gewezen, sprake was van een eerder vastgesteld terugkeerbesluit en het besluit dat ter toetsing voorlag een zogenoemde meeromvattende beschikking was. Indien uitsluitend het terugkeerbesluit als besluitonderdeel van een dergelijke meeromvattende beschikking wordt vernietigd, wordt niet het gehele besluit vernietigd en kan worden betoogd dat uit de afwijzing van de gevraagde verblijfsvergunning volgt dat de vreemdeling onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt. Ook kan dan worden betoogd dat die afwijzing impliceert dat de door de procedure opgeschorte terugkeerverplichting als rechtsgevolg van het eerder vastgestelde terugkeerbesluit herleeft. De rechtbank meent dat in deze omstandigheden de rechtsgevolgen van het besluit, dat wil zeggen de rechtsgevolgen van de meeromvattende beschikking, in stand kunnen worden gelaten ook indien het terugkeerbesluit wordt vernietigd. De grondslag voor de terugkeerverplichting is dan het eerder vastgestelde terugkeerbesluit waarvan de rechtsgevolgen herleven door de afwijzing van de aanvraag om een verblijfsvergunning.
      
      21. In de onderhavige procedure is echter sprake van een zogenoemd ‘kaal terugkeerbesluit’ en is niet eerder een terugkeerbesluit vastgesteld. Ook heeft te gelden dat eiseres geen aanvraag om een verblijfsvergunning heeft gedaan. De rechtbank komt daarom in de onderhavige procedure tot het oordeel dat de het terugkeerbesluit moet worden vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde terugkeerbesluit niet in stand kunnen blijven. 
      
      22. In richtlijn 2008/115 is een terugkeerbesluit gedefinieerd als de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld. Uit deze definitie volgt dat in het terugkeerbesluit moet worden vastgesteld dat sprake is van illegaal verblijf en dat in het terugkeerbesluit moet worden vermeld dat er een terugkeerverplichting wordt opgelegd, zo nodig met de aanvulling dat dat de verwijdering moet worden uitgesteld. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat in het terugkeerbesluit tevens moet worden vermeld op welk derde land de terugkeerverplichting betrekking heeft omdat de vreemdeling zijn verdedigingsrechten moet kunnen uitoefenen en feiten en omstandigheden moet kunnen aandragen die in de weg staan aan terugkeer naar dat specifieke derde land. In het arrest van 1 augustus 2025 in de zaak Al Hoceima en Boghni heeft het Hof onder meer voor recht verklaard dat artikel 3, punt 4, en artikel 7 van richtlijn 2008/115 aldus worden moeten uitgelegd dat de in een terugkeerbesluit opgenomen bepaling over de termijn voor vrijwillig vertrek integrerend deel uitmaakt van de terugkeerverplichting die in dat besluit wordt opgelegd of vastgesteld, zodat de onwettigheid van die bepaling tot gevolg heeft dat het besluit in zijn geheel nietig moet worden verklaard. De rechtbank leidt hieruit af dat ook het al dan niet toekennen van een termijn voor vertrek in het terugkeerbesluit moet worden vermeld. Het Hof heeft in dit arrest namelijk onder meer het navolgende overwogen:
      (…)
      69 Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 een “terugkeerbesluit” moet worden opgevat als een bestuurlijke of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een derdelander illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld. Overeenkomstig artikel 3, punt 3, van deze richtlijn wordt de betrokken persoon met deze terugkeerverplichting bevolen om terug te keren naar hetzij zijn land van herkomst, hetzij een land van doorreis, hetzij een ander derde land waarnaar hij vrijwillig besluit terug te keren en waar hij wordt toegelaten (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 114).
      
      70 Uit de bewoordingen van dit artikel 3, punt 4, volgt derhalve dat het opleggen of uitvaardigen van een terugkeerverplichting een van de twee elementen vormt waaruit een terugkeerbesluit bestaat, waarbij een dergelijke terugkeerverplichting gelet op punt 3 van dit artikel niet voorstelbaar is zonder dat er een bestemming wordt vastgesteld, die een van de in dit punt 3 bedoelde landen moet zijn (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 115).
      
      71 Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteit, door het in een eerder terugkeerbesluit vermelde land van bestemming te wijzigen, een zo essentieel punt van dit terugkeerbesluit wijzigt dat deze autoriteit geacht moet worden een nieuw terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 te hebben vastgesteld (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 116).
      
      72 De verwijzende rechter wenst in essentie te vernemen of, naar analogie van de in de punten 69 tot en met 71 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, de in een terugkeerbesluit opgenomen bepaling over de termijn voor vrijwillig vertrek integrerend deel uitmaakt van de terugkeerverplichting die in dat besluit wordt opgelegd of vastgesteld, zodat de onwettigheid van die bepaling tot gevolg zou hebben dat dit besluit in zijn geheel vervalt.
      
      73 In dit verband moet worden opgemerkt dat de definitie van het begrip „terugkeer” in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 uitdrukkelijk verwijst naar het vrijwillige dan wel gedwongen karakter van de terugkeer. Volgens deze definitie betekent een terugkeerverplichting dat een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar een van de in deze bepaling genoemde landen. De beslissing van de bevoegde nationale autoriteit om al dan niet een termijn voor vrijwillig vertrek toe te kennen, maakt dus integrerend deel uit van die verplichting.
      
      74 Bovendien blijkt uit punt 56 van het onderhavige arrest dat zowel tegen een beslissing om al dan niet een termijn voor vrijwillig vertrek toe te kennen als tegen de duur van die termijn een doeltreffende voorziening in rechte moet openstaan.
      
      75 Hieruit volgt dat indien wordt vastgesteld dat het besluit om al dan niet een termijn voor vrijwillig vertrek toe te kennen of de duur van die termijn onwettig is, het betrokken terugkeerbesluit in zijn geheel nietig moet worden verklaard.
      (…)
      78 Bijgevolg moet het begrip „terugkeerverplichting”, als constitutief element van het terugkeerbesluit, aldus worden opgevat dat het een weerspiegeling vormt van het evenwicht tussen de doeltreffendheid van het verwijderingsbeleid en de eerbiediging van de grondrechten van de betrokkenen, zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt. Elke uitlegging volgens welke de bepaling inzake de termijn voor vrijwillig vertrek in een terugkeerbesluit geen integrerend deel uitmaakt van de in dat besluit opgelegde of vastgestelde terugkeerverplichting, zou een dergelijk evenwicht in gevaar brengen en dus indruisen tegen het doel van richtlijn 2008/115.
      (…).
      
      23. De rechtbank overweegt dat de vereisten waaraan een terugkeerbesluit moet voldoen en die moeten blijken uit het terugkeerbesluit, zoals die uit richtlijn 2008/115 en de nadere precisering door het Hof van de relevante bepalingen van deze richtlijn voortvloeien, zien op:
      
        -de vaststelling van illegaal verblijf;
        -de oplegging van een terugkeerverplichting;
        -het benoemen van een derde land waar de terugkeerverplichting op ziet;
        -het bepalen of een termijn van vrijwillig vertrek wordt toegekend en zo ja, van welke duur.
      
      
      24. De rechtbank kan uit het Unierecht niet afleiden dat de verplichting om het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen, vereist dat in het terugkeerbesluit  uitdrukkelijk wordt vermeld dat de beoordeling van het refoulementrisico heeft plaatsgevonden. De verplichting om het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen geldt echter gedurende de gehele periode waarin richtlijn 2008/115 ten uitvoer wordt gelegd. Hoewel uit richtlijn 2008/115 geen strikt motiveringsvereiste voor het terugkeerbesluit volgt, volgt uit artikel 5 van richtlijn 2008/115 en de uitlegging van deze bepaling door het Hof in het arrest Ararat dus wel dat indien het refoulementrisico niet is onderzocht, het terugkeerbesluit moet worden vernietigd. De rechtbank kwalificeert het eerbiedigen van het beginsel van non-refoulement en meer in het bijzonder het beoordelen van het refoulementrisico indien de derdelander verklaart te vrezen bij terugkeer, derhalve ook als een als een constitutief element van het terugkeerbesluit.
      
      25. De rechtbank ziet ook in het hiervoor genoemde arrest van het Hof van 1 augustus 2025 in de zaak Al Hoceima en Boghni een aanwijzing dat een terugkeerbesluit dat ten tijde van het vaststellen niet aan alle rechtmatigheidsvereisten voldoet, moet worden vernietigd en er een nieuw terugkeerbesluit moet worden vastgesteld. Het Hof heeft in dit arrest voorts overwogen dat dit niet betekent dat de terugkeerprocedure van aanvang af moet worden gestart:
      (…)
      81. Tot slot moet worden benadrukt dat een volledige nietigverklaring van het terugkeerbesluit niet afdoet aan de door richtlijn 2008/115 nagestreefde doelstelling om een doeltreffend verwijderingsbeleid te voeren, aangezien een dergelijke nietigverklaring niet noodzakelijkerwijs impliceert dat de krachtens deze richtlijn ingeleide procedure vanaf het begin moet worden hervat (zie in die zin arrest van 15 februari 2016, N.,C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 75), en de bevoegde autoriteit in voorkomend geval niet verhindert een nieuw terugkeerbesluit vast te stellen dat de nodige maatregelen bevat om de vastgestelde onregelmatigheid te herstellen (zie naar analogie arrest van 28 januari 2016, CM Eurologistik en GLS, C‑283/14 en C‑284/14, EU:C:2016:57, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (…)
      
      26. Verweerder had naar het oordeel van de rechtbank, in plaats van een verweerschrift uit te brengen, dus een nieuw terugkeerbesluit moeten vaststellen en daarin moeten vermelden dat hij op basis van de reeds afgelegde verklaringen een refoulementbeoordeling heeft verricht en dat hieruit volgt dat het beginsel van non-refoulement niet in de weg staat aan het vaststellen van het terugkeerbesluit.
      
      27. De rechtbank kan uit het Unierecht en de uitlegging hiervan door het Hof niet afleiden dat indien uit de rechterlijke controle blijkt dat het refoulementrisico niet is beoordeeld voorafgaand aan het vaststellen van het terugkeerbesluit en het terugkeerbesluit daarom moet worden vernietigd, in het nationale bestuursprocesrecht kan worden geregeld dat er geen nieuw terugkeerbesluit moet worden vastgesteld maar de rechtsgevolgen die bestaan uit de terugkeerverplichting voor zowel de vreemdeling als verweerder in stand kunnen worden gelaten in een situatie als in de onderhavige procedure.
      
      28. De rechtbank overweegt in dit verband dat het ‘besluit-begrip’ uit de Algemene wet bestuursrecht wordt beheerst door het nationale recht, maar dat richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met het Handvest en zoals verduidelijkt door het Hof, de regeling over het terugkeerbesluit bevat. Het terugkeerbesluit is dus een Unierechtelijk besluit en heeft een Unierechtelijke werking die daarom ook gevolgen heeft voor de andere lidstaten. Indien de rechter die is aangezocht om de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit te beoordelen vaststelt dat weliswaar aan de vier bovengenoemde vereisten die verband houden met de constitutieve vereisten is voldaan maar tevens vaststelt dat er geen beoordeling van refoulementrisico heeft plaatsgevonden voordat een ‘kaal terugkeerbesluit’ is vastgesteld, dient het terugkeerbesluit en daarmee de verplichting om het grondgebied van de Unie te verlaten te worden vernietigd. 
      
      29. Voor zover de Afdeling in de bovengenoemde uitspraak van 18 december 2025 het ‘kale terugkeerbesluit’ heeft vernietigd maar uit oogpunt van finale geschillenbeslechting de rechtsgevolgen in stand heeft gelaten op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, meent de rechtbank dat dit niet verenigbaar is met het Unierecht. Richtlijn 2008/115 kent immers niet een terugkeerverplichting die kan bestaan zonder terugkeerbesluit. Indien het terugkeerbesluit moet worden vernietigd, wordt daarmee de vaststelling van illegaal verblijf en de daardoor ontstane terugkeerverplichting ook vernietigd. “Rechtsgevolgen” die bestaan uit een Unierechtelijke terugkeerverplichting, kunnen niet zelfstandig bestaan zonder terugkeerbesluit en “rechtsgevolgen zonder terugkeerbesluit” kunnen bovendien niet worden geregistreerd in het SIS terwijl verweerder verplicht is om een terugkeerverplichting die hij oplegt wel te signaleren gelet op de gevolgen hiervan voor de andere lidstaten. In het onderhavige geval heeft bovendien te gelden dat het terugkeerbesluit de grondslag is voor het inreisverbod. Indien het terugkeerbesluit moet worden vernietigd omdat verweerder niet voorafgaand aan de vaststelling van het terugkeerbesluit het refoulementrisico heeft beoordeeld, kan verweerder geen inreisverbod opleggen terwijl hij wel een terugkeerverplichting oplegt en een termijn voor vrijwillig vertrek onthoudt. Uit de systematiek van richtlijn 2008/115 volgt, naar het oordeel van de rechtbank, dat de rechtbank het terugkeerbesluit moet vernietigen en dat verweerder verplicht is om een nieuw terugkeerbesluit vast te stellen en dat verweerder, indien hij wederom een vertrektermijn onthoudt, verplicht is om een inreisverbod uit te vaardigen. 
      
      30. De rechtbank ziet in de Hofjurisprudentie geen aanwijzing dat het niet beoordelen van het refoulementrisico alvorens een ‘kaal terugkeerbesluit’ vast te stellen geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit als bij de rechterlijke controle hiervan blijkt dat er geen refoulementrisico bestaat. Doordat verweerder een terugkeerbesluit heeft vastgesteld zonder een termijn voor vrijwillig vertrek toe te kennen en eiseres niet om een voorlopige voorziening heeft verzocht, is een terugkeerverplichting voor eiseres ontstaan. Eiseres heeft niet voldaan aan deze terugkeerverplichting. Hoewel verweerder ook geen inspanningen heeft verricht om het terugkeerbesluit uit te voeren, is het niet voldoen aan een terugkeerverplichting een omstandigheid die in een latere fase van de terugkeerprocedure aan een bewaringsmaatregel ten grondslag kan worden gelegd. Dat het terugkeerbesluit wordt vernietigd sluit namelijk niet uit dat verweerder de proceshouding van eiseres zal aanmerken als onderbouwing van een onttrekkingsrisico.
      
      31. De rechtbank overweegt tot slot dat uit het arrest van 1 augustus 2025 in de zaak
      Al Hoceima en Boghni niet kan worden afgeleid dat een terugkeerbesluit ‘nietig’ is in plaats van dat dit moet worden vernietigd. De rechtbank realiseert zich evenwel dat dit arrest is gewezen in een procedure waarin is opgekomen tegen een terugkeerbesluit en onder meer de vraag voorlag of de rechter het terugkeerbesluit moest vernietigen en niet of het terugkeerbesluit als nietig moet worden gekwalificeerd ook als er geen zelfstandig rechtsmiddel tegen het terugkeerbesluit is aangewend. De rechtbank acht deze rechtsvraag wel relevant gelet op de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2026 en de bevoegdheid van de bewaringsrechter om na te gaan of het terugkeerbesluit dat de grondslag van een bewaringsmaatregel rechtmatig is. Indien een terugkeerbesluit zoals dat in de onderhavige procedure is vastgesteld nietig zou zijn, dus ook geacht moet worden niet te bestaan als de vreemdeling hiertegen geen rechtsmiddel heeft aangewend, kan dit immers niet aan de maatregel ten grondslag worden gelegd en dan is een beoordeling en uitspraak van de bewaringsrechter over dat terugkeerbesluit niet meer nodig.
      
      32. De rechtbank komt gelet op het bovenstaande tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres illegaal in Nederland verblijft, en dat verweerder terecht Colombia als derde land waar een mogelijke terugkeerverplichting op ziet heeft benoemd en terecht geen vertrektermijn heeft toegekend. De rechtbank stelt in deze uitspraak evenwel vast dat het beginsel van non-refoulement niet is geëerbiedigd omdat het refoulementrisico niet is beoordeeld voorafgaand aan het vaststellen het terugkeerbesluit. Dit geldt ook voor de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen. Bij gebrek aan nadere informatie over de Nederlandse vriend ziet verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8 EVRM. Verweerder had evenwel alvorens het terugkeerbesluit vast te stellen moeten beoordelen of er sprake was van privéleven dat in de weg staat aan de vaststelling van het terugkeerbesluit.
      
      33. De rechtbank komt tot de conclusie, in afwijking van de Afdelingsuitspraak van 18 december 2025, dat indien sprake is van een zogenoemd ‘kaal terugkeerbesluit’ en er niet eerder een terugkeerbesluit is vastgesteld, de vernietiging van het terugkeerbesluit betekent dat verweerder een nieuw terugkeerbesluit moet vaststellen. Het in deze situatie bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde terugkeerbesluit in stand moeten blijven is, naar het oordeel van de rechtbank, onverenigbaar met richtlijn 2008/115 en de uitlegging hiervan door het Hof. Het terugkeerbesluit is een Unierechtelijk besluit en de bevoegdheid die de Nederlandse bestuursrechter heeft om rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten kunnen dus in een situatie als de onderhavige procedure niet worden aangewend. Een terugkeerbesluit behelst allereerst de vaststelling van illegaal verblijf, maar een terugkeerverplichting kan niet worden opgelegd zonder dat er op enig moment een rechtsgeldig terugkeerbesluit is vastgesteld. Indien er geen sprake is van een aanvraag om een verblijfsvergunning, is er evenmin een besluit waarin deze aanvraag wordt afgewezen en waaruit als rechtsgevolg in ieder geval voortvloeit dat de aanvrager onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt. Dat verweerder na de vaststelling van het terugkeerbesluit alsnog in een verweerschrift genoegzaam heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van een refoulementrisico en dat eiseres nimmer aan een refoulementrisico is blootgesteld omdat eiseres en verweerder beiden geen gevolg hebben gegeven aan de terugkeerverplichting terwijl deze is ontstaan omdat het beroep geen schorsende werking heeft en eiseres geen verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend, doet hier niet aan af. Verweerder is namelijk gehouden om in elke fase van de terugkeerprocedure het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. Verweerder heeft niet aan deze verplichting voldaan omdat eiseres heeft verklaard dat zij vreest bij terugkeer maar verweerder het terugkeerbesluit heeft vastgesteld zonder voorafgaand aan het nemen van dit besluit het refoulementrisico te beoordelen.
      
      34. De rechtbank wijkt met deze uitspraak af van de genoemde Afdelingsjurisprudentie maar stelt vooralsnog geen prejudiciële vraag over de in deze procedure opgekomen rechtsvraag. Redengevend hiervoor is de omstandigheid dat er thans meerdere prejudiciële vragen over een nadere  uitlegging van bepalingen uit richtlijn 2008/115 bij het Hof aanhangig zijn die de Afdeling en deze rechtbank en zittingsplaats hebben gesteld en niet valt uit te sluiten dat die arresten de gewenste duidelijkheid reeds zullen verschaffen.
      
      35. Omdat het terugkeerbesluit wordt vernietigd, kan dit terugkeerbesluit niet als grondslag voor het uitgevaardigde inreisverbod dienen. Het beroep voor zover gericht tegen het inreisverbod en de duur hiervan slaagt daarom ook, ondanks dat eiseres andersluidende beroepsgronden tegen het inreisverbod heeft aangevoerd.
      
      36. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het terugkeerbesluit en het inreisverbod vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken omdat eiseres terecht heeft aangevoerd dat verweerder geen beoordeling van het refoulementrisico heeft gemaakt en verweerder dit pas in verweer na ontvangst van de beroepsgronden alsnog heeft gedaan. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
      
      37. Beslist wordt als volgt.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het terugkeerbesluit en inreisverbod van 3 februari 2025;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 934,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 25 februari 2026.
    
    
    
    
      
      
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Verweerder noemt de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6114, onder 6.2.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2026:329.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2014:4533.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2026:1841.
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 22 november 2022, X (Medicinale Cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 84 en de daarin genoemde arresten.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:5258.
  
  
     ECLI:EU:C:2026:37, C‑877/24.
  
  
     Arrest van het Hof van 6 juli 2023 in de zaak Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl tegen A.A. C-663/21, ECLI:EU:C:2023:540.
  
  
     Arrest van het Hof van 3 juni 2021 in de zaak Westerwaldkreis, C-546/19, ECLI:EU:C:2021:432.
  
  
     Uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats van 12 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:3843, C-202/25, Tadmur en van 11 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:12328, C-456/25, Aden.
  
  
     Arrest van 17 oktober 2024 in de zaak Ararat, C-156/23, ECLI:EU:C:2024:892.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2024:18269.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4178.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2025:9712.
  
  
     Arrest van het Hof van 1 augustus 2025 in de zaak Al Hoceima, C-636/23 en Boghni, C-637/23, ECLI:EU:C:2025:603.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2026:329.