ECLI:NL:RBLIM:2021:3505
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 20/1325 en AWB/ROE 21/189
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank van 22 april 2021
in de zaken tussen
mr. M.M.H.J. Rompelberg, in zijn hoedanigheid van curator inzake het faillissement van de Stichting Artamuse
, eertijds gevestigd te Geleen, eiser
(gemachtigde: mr. C.A.H. Lemmens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen
, verweerder
(gemachtigden: mr. V.C. Rozek en mr.  R.A.H. Vlecken).
Procesverloop
Bij subsidiebeschikking van 16 april 2019, verzonden 18 april 2019 (het eerste primaire besluit) heeft verweerder subsidie voor 2019 aan de Stichting Artamuse (verder: Artamuse) verleend en, voor zover hier van belang, aangekondigd dat de subsidie die deze stichting ontving voor het verzorgen van muziek- en dansonderwijs met ingang van 2020 wordt afgebouwd en per 2022 wordt beëindigd.
Bij besluit van 29 april 2020 (het eerste bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Artamuse ongegrond verklaard.
Bij subsidiebeschikking van 17 december 2019, verzonden 20 december 2019 (het tweede primaire besluit) heeft verweerder subsidie voor 2020 aan Artamuse verleend en daarop een korting van een derde deel toegepast.
Bij besluit van 20 december 2020 (het tweede bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Artamuse ongegrond verklaard.
Tegen beide besluiten op bezwaar is beroep ingesteld. Een gelijktijdig met het beroep tegen het eerste besluit op bezwaar ingediende verzoek om voorlopige voorziening is bij uitspraak van de voorzieningenrechter d.d. 16 juli 2020 (20/1326, ECLI:RBLIM:2020:5197) afgewezen.
Partijen hebben ieder een aantal op beide beroepszaken betrekking hebbende (aanvullende) beroepschriften en (aanvullende) verweerschriften ingediend.
De rechtbank behandelt beide beroepen gevoegd, zowel ter zitting als in de uitspraak.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020. Namens eiser zijn verschenen diens gemachtigde en [naam 1] , kantoorgenoot van eiser. Verder is aan de zijde van eiser verschenen [naam 2] , voormalig bestuurder van Artamuse.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder is van de zijde van verweerder verschenen [naam 3] , werkzaam in dienst van verweerders gemeente.
Overwegingen
Voorgeschiedenis en bestreden besluiten
1.	In 2004 heeft verweerders gemeente besloten de Sittardse Muziekschool af te splitsen van de gemeentelijke organisatie en die Muziekschool samen te voegen met de Geleense Muziekschool Odeion in de Muziekschool Sideion. Artamuse was een stichting, die tot haar faillissement in 2020 ten doel had een zo breed mogelijk aanbod in de sectoren muziek en dans aan te bieden en te stimuleren, zowel in de vorm van onderwijs als door middel van ondersteunende activiteiten. Vanaf 2005 is Artamuse het onderwijs gaan verzorgen dat voorheen door Sideion werd verzorgd en zij heeft daarbij 30 medewerkers overgenomen die voorheen in dienst waren van de gemeente Sittard-Geleen. In maart 2011 hebben Artamuse en verweerder overeenstemming bereikt over, wat beide partijen noemden, definitieve ontvlechting van de stichting uit de gemeentelijke organisatie en verzelfstandiging van de stichting.
1.1.
In 2013 heeft verweerders gemeente samen met twee externe organisaties (Artamuse en BiblioNova) het bestuursplan Cultuurbedrijf vastgesteld. Op grond van dit plan was het de bedoeling dat drie gemeentelijke organisatieonderdelen (schouwburg, Euregionaal Historisch Centrum en Museum het Domein) en de twee externe organisaties per 1 januari 2015 zouden samengaan in één organisatie: het Cultuurbedrijf ‘De Domijnen’. Artamuse heeft echter tot aan haar faillissement geen deel uitgemaakt van ‘De Domijnen’.
1.2.
Tussen verweerder en Artamuse bestond een langlopende subsidierelatie. In november 2018 heeft de gemeenteraad van verweerders gemeente besloten dat er vanwege de financiële situatie van de gemeente diende te worden bezuinigd op, onder meer, de subsidie voor het muziekonderwijs. Bij brief van 22 januari 2019 heeft verweerder Artamuse daarvan op de hoogte gesteld.
1.3.
Vervolgens heeft verweerder bij het eerste primaire besluit (de subsidieverleningsbeschikking 2019), naast de subsidieverlening voor 2019, aangekondigd dat de subsidiering van het muziek- en dansonderwijs met ingang van 2020 wordt afgebouwd en met ingang van 2022 wordt beëindigd. Dit houdt in dat in 2020 een korting van 1/3 zal worden toegepast op het in 2019 verleende bedrag, in 2021 een korting van 2/3 en dat in 2022 in het geheel geen subsidie meer verleend zal worden. Over 2019 is geen korting in verband met die afbouw toegepast.
Het bezwaar van Artamuse tegen deze subsidiebeschikking 2019 heeft verweerder bij het eerste besluit op bezwaar, met aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. De subsidiebeschikking met daarin de aankondiging van afbouw vanaf 2020 en beëindiging per 2022 is gehandhaafd. Verder heeft hij verantwoordelijkheid afgewezen voor vergoeding van de personele frictiekosten die het ontslag van de medewerkers van Artamuse met zich brengt.
1.4.
Verweerder heeft bij het tweede primaire besluit (de subsidieverleningsbeschikking 2020) de eerste korting met 1/3 in verband met de bovengenoemde afbouw toegepast. Bij het tweede besluit op bezwaar is het tegen die beschikking ingediende bezwaar van Artamuse ongegrond verklaard, wederom onder afwijzing van de verantwoordelijkheid voor vergoeding van personele frictiekosten.
Bij beide subsidiebeschikkingen en de bestreden besluiten heeft verweerder toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.5.
Bij beschikking d.d. 8 oktober 2020 heeft de rechtbank Limburg het faillissement van Artamuse uitgesproken. Het beroep tegen het tweede bestreden besluit is ingediend door de curator.
Karakter van de primaire besluiten en de besluiten op bezwaar
2.	Verweerder heeft, pas in het aanvullend verweerschrift van 19 maart 2021, opgeworpen dat de afbouw en beëindiging van de subsidie al besloten zou liggen in de beschikking van 29 april 2020. Dat is de beschikking op bezwaar tegen de subsidieverleningsbeschikking 2019 van 16 april 2019.
De rechtbank begrijpt het verweer aldus dat daarmee is bedoeld te zeggen dat het rechtsgevolg van (gedeeltelijke) weigering van de subsidie al is beoogd in de besluitvorming over de subsidieverlening 2019.
2.1.
Ten aanzien hiervan overweegt de rechtbank het volgende.
Artamuse heeft zich met haar bezwaar tegen de subsidieverleningsbeschikking 2019 niet gericht tegen de verstrekking van de subsidie over 2019, maar tegen de aankondiging, aan het slot van die beschikking, van de afbouw van de subsidie vanaf 2020 en de beëindiging vanaf 2022, en dat opgevat als een besluit tot (gedeeltelijke) weigering van de subsidie als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb.
De daadwerkelijke afbouw van subsidie valt in deze keten van besluiten niet samen met de aankondiging van die afbouw (en beëindiging) en ligt daarin dus niet besloten, maar vangt eerst later aan, namelijk bij de subsidieverleningsbeschikking 2020, waarin de eerste gedeeltelijke weigering plaatsvindt
Onder verwijzing naar rechtspraak, onder meer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 april 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1842 merkt de rechtbank de mededeling in de subsidieverleningsbeschikking 2019 niet aan als (gedeeltelijke) weigering van subsidie als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb, maar als een - voor bezwaar en beroep vatbare - aankondiging waarmee het rechtsgevolg is beoogd van de aanvang van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 4:51 Awb. Dat is dus een ander rechtsgevolg dan waarop verweerder in het zojuist weergegeven verweer doelde. In de subsidieverleningsbeschikking 2020 is vervolgens het rechtsgevolg beoogd van de eerste gedeeltelijke weigering van de subsidie als bedoeld in datzelfde artikel. Beide bezwaarschriften tegen beide subsidiebeschikkingen zijn daarom terecht ontvankelijk bevonden door verweerder.
Omvang van de beroepen
3.	Beide partijen zijn in de beroepszaken bijzonder uitvoerig ingegaan op de hierboven kort samengevatte voorgeschiedenis die partijen volgens eisende partij met elkaar hebben. Verder heeft eisende partij in de beroepschriften uitvoerig stilgestaan bij verschillende uitspraken van bestuursrechters en civiele rechters over subsidierecht.
3.1.
De rechtbank vat het betoog van Artamuse, gezien de aangevoerde beroepsgronden en de toelichting op de zitting in de kern aldus op, dat verweerder met zijn aankondiging van en besluit tot afbouw en beëindiging van de subsidie op onrechtmatige wijze gebruik heeft gemaakt van het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb.
Daartoe voert eisende partij samengevat het volgende aan.
- Verweerder had zich er, op grond van de voorgeschiedenis, meer voor moeten inspannen dat Artamuse had kunnen ‘instromen’ in het cultuurbedrijf De Domijnen zoals in 2013 was afgesproken. Nadat Artamuse zou zijn opgegaan in ‘De Domijnen’ zou zij niet langer verantwoordelijk zijn voor de personele frictiekosten. Deze personele frictiekosten bestaan uit (bovenwettelijke) ontslagvergoedingen en wachtgelden, omdat 30 van de 36 werknemers van Artamuse ex-ambtenaren waren die Artamuse bij de fusie in 2005 van de gemeente Sittard-Geleen had overgenomen en op wie Artamuse toen op instigatie van de gemeente de CAR/UWO-regeling van toepassing had verklaard. De personele frictiekosten zouden volgens Artamuse zijn opgelopen tot een bedrag van meer dan vijf miljoen euro.
- Omdat instroom in De Domijnen niet heeft kunnen plaatsvinden en Artamuse geen reservering voor wachtgeldkosten heeft kunnen opbouwen om de personele frictiekosten zelf te financieren, is er sprake van uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan verweerder verantwoordelijkheid draagt voor deze personele frictiekosten en verweerder ten onrechte heeft geweigerd deze voor rekening van verweerder te nemen. In dit verband heeft volgens Artamuse in de voorgeschiedenis de invloed van de gemeente bij de overname in 2005 van voormalig gemeentepersoneel en bij de statutaire bepalingen een belangrijke rol gespeeld. Ook zou er sprake zijn van besluitvorming, afspraken, toezeggingen, gewekt vertrouwen en verwachtingen dat verweerder de personele frictiekosten voor haar rekening zou nemen.
De bestreden besluiten en de in de subsidiebeschikkingen aangekondigde en toegepaste afbouw met de daarbij gehanteerde termijnen kunnen om die redenen niet in stand blijven, aldus de eisende partij.
Toetsingskader en algemene jurisprudentie
4. De wettelijke regels over subsidie staan vermeld in titel 4.2 van de Awb.
Artikel 4:51, over de toepassing waarvan tussen partijen verschil van mening bestaat, luidt als volgt:
Indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
4.1.
In de rechtspraak komt naar voren dat dit artikel vooral een procedurele bescherming geeft en dat het bestuursorgaan bij de toepassing ervan een ruime beleidsvrijheid toekomt, waarbij uiteraard met de begrenzing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur rekening dient te worden gehouden. Dat betekent dus ook dat de rechter zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend dient op te stellen. Beoordeeld moet worden of het bestuursorgaan, met inachtneming van voormelde beginselen, in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot dat besluit heeft kunnen komen.
Volgens de rechtspraak biedt een voornemen tot beleidswijziging voldoende grondslag voor het nemen van een beëindigingsbesluit (ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008: BC7627). De overgang naar beëindiging van subsidie hoeft niet zodanig te worden geregeld dat de (voormalige) subsidieontvanger geen of zo weinig mogelijk last heeft van de beëindiging en zijn levensvatbaarheid hoeft niet te worden gegarandeerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7048).
De omstandigheid dat een subsidieontvanger aan de jarenlange ontvangst van subsidies enig vertrouwen kan ontlenen biedt nog geen aanspraak op voortzetting daarvan (bijvoorbeeld ABRvS 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0095).
De redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb dient volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld: ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9097) ertoe om de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Bij de afbouw/beëindiging van subsidie moet rekening worden gehouden met langlopende verplichtingen van een subsidieontvanger jegens zijn personeel. Als werknemers moeten worden ontslagen, moet de subsidieontvanger de geldende ontslagtermijnen in acht kunnen nemen.
In de rechtspraak gaat de bescherming van artikel 4:51 Awb daarbij echter niet zo ver, dat het bestuursorgaan ook alle wachtgeldverplichtingen moet garanderen (zie bijvoorbeeld ABRvS 26 februari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF5004 en ABRvS 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9276). Uit deze laatste uitspraak blijkt dat de verplichting voor verweerder om (personele) frictiekosten te vergoeden slechts bij (hoge) uitzondering bestaat. Die plicht kan aan de orde zijn indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en in zoverre (mede) verantwoordelijkheid draagt voor de omvang van de wachtgeldverplichtingen.
4.2.
Eisende partij doet ook beroep (pag. 25 beroepsgronden) op artikel 3:4 van de Awb, dat bepaalt:
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Afbouw van de subsidie zonder voorafgaande finale besluitvorming over de toekomst van muziek- en dansonderwijs
5. Eiser erkent in beroep dat een subsidieverlener op grond van de vrije beleidsruimte in de toepassing van artikel 4:51 van de Awb altijd subsidies kan wijzigen en verlagen mits de subsidieverlener dat maar zorgvuldig en tijdig met de subsidieontvanger bespreekt zodat deze tijdig de organisatie kan aanpassen aan de nieuwe situatie. Verweerder heeft bij brief van 22 januari 2019 aan Artamuse de afbouw en beëindiging van de subsidiëring medegedeeld. Deze laatste was vanaf die datum op de hoogte van het voornemen van verweerder en heeft dus drie jaar de tijd gehad ter voorbereiding op de beëindiging van de subsidie.
5.1.
Van de zijde van Artamuse wordt aangevoerd dat de beschikkingen in primo en in bezwaar onzorgvuldig zijn, omdat het besluitvormingstraject over de vormgeving van het muziek- en dansonderwijs nooit is afgerond en er dus nog geen finale besluitvorming voorligt over de wijze waarop dit onderwijs in de toekomst gestalte krijgt.
5.2.
Verweerder heeft onderbouwd dat de afbouw en beëindiging van de subsidie voor deze vormen van onderwijs is ingegeven door de ernstig verslechterde financiële positie van de gemeente, en daardoor de noodzaak tot forse bezuinigingen en de keuze die de gemeenteraad daarin heeft gemaakt. Daarmee is sprake van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Verder is niet vereist, dat op het moment van de bezuinigingsmaatregelen duidelijkheid of zekerheid bestaat over de toekomst van de activiteiten waarop de subsidie betrekking had.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat er door de opgelegde noodzaak tot bezuinigen inderdaad sprake is van veranderde omstandigheden, respectievelijk gewijzigde inzichten, die verweerder beleidsvrijheid geven de subsidie af te bouwen en te beëindigen. Verweerder kan niet de bevoegdheid worden ontzegd om daartoe over te gaan zonder dat op dat moment al duidelijk is of en hoe de kwaliteit van het muziek- en dansonderwijs in de toekomst valt te garanderen. Zoals verweerder terecht opmerkt kan een subsidie ook worden beëindigd voordat nieuw beleid is vastgesteld. Dat verweerder - zulks ter uitvoering van een motie van de gemeenteraad van november 2018 - partijen heeft opgeroepen tot overleg over deze toekomst maakt niet dat hij zich heeft verplicht de uitkomsten daarvan af te wachten.
Heeft verweerder onrechtmatig gehandeld door bezuinigingsmaatregelen te nemen voordat de integratie van Artamuse in De Domijnen was gerealiseerd en kan verweerder worden verweten dat hij daartoe niet voldoende regie heeft genomen?
6.	De instroom van Artamuse met andere organisaties in De Domijnen zou volgens het bestuursplan, waarmee ook Artamuse in mei 2013 vrijwillig heeft ingestemd, moeten plaatsvinden per 1 januari 2015. Daarbij gold wel onder meer de voorwaarde, die partijen waren overeengekomen, dat alle betrokken organisaties “schoon door de poort”, dit wil zeggen: financieel gezond, zouden instromen. Per die datum voldeed Artamuse echter niet aan die voorwaarde waardoor integratie van Artamuse in De Domijnen in 2015 niet doorging. Ook in de jaren daarna is deze integratie niet tot stand gekomen. Verweerder heeft integratiepogingen verder niet afgewacht en is uiteindelijk met de nu bestreden besluitvorming overgegaan tot afbouw en beëindiging van subsidie voor het muziek- en dansonderwijs.
6.1.
Artamuse stelt dat er in 2015 weliswaar nog sanering van kosten noodzakelijk was, maar dat zij nadien inmiddels wel financieel gezond was, en dat instroom zou zijn tegengehouden door De Domijnen. Indien verweerder zich voldoende inspanningen zou hebben getroost, zou de integratie wel tot stand kunnen zijn gekomen en zou een bezuiniging als nu aan de orde niet nodig zou zijn geweest.
6.2.
Naar de mening van verweerder staat de instroom van Artamuse in De Domijnen los van het besluit tot afbouw en beëindiging van de subsidie voor muziekonderwijs. De vraag of instroom nog mogelijk zou zijn heeft daarom geen invloed op deze afbouw en beëindiging.
6.3.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam overtuigend toegelicht dat, ook als de integratie van Artamuse in De Domijnen was gerealiseerd, bezuinigingsmaatregelen voor muziek- en dansonderwijs, gelet op de financiële situatie van de gemeente, niet uitgesloten zouden zijn geweest en dat voor de omvang van uitgaven aan muziek- en dansonderwijs van de gemeente niet bepalend hoefde te zijn of die integratie zou plaatsvinden.
7.	De vraag is vervolgens aan de orde of verweerder, zoals Artamuse stelt, op grond van besluitvorming, afspraken dan wel gedane toezeggingen of gewekte verwachtingen verplicht was geweest om zich in te spannen om integratie van Artamuse in De Domijnen alsnog tot stand te brengen.
7.1.
Ter onderbouwing van haar standpunt op dit punt doet Artamuse een beroep op de stukken betreffende de vaststelling van het bestuursplan (het raadsbesluit van 23 mei 2013) en de instelling van het cultuurbedrijf, alsmede op verdere correspondentie en verslagen waaruit blijkt dat verweerder de regie op zich zou (moeten) nemen van het integratieproces. Artamuse wijst in het bijzonder op de inhoud van een bestuurlijk overleg van 13 mei 2015 met de toenmalige wethouder. Deze zou daarin het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat op basis van de ontwikkelde saneringsmodellen in de loop van 2015 ingestroomd zou kunnen worden in De Domijnen.
Verder is in dit verband in beroep een uitvoerige schriftelijke verklaring ingebracht d.d.
29 april 2020 van [naam 4] , voormalig (interim-)directeur/bestuurder van Artamuse. Daarin geeft [naam 4] zijn ervaringen van contacten met de gemeente weer over de periode van benoeming in 2015 tot zijn ontslagname eind 2018.
Voor het bestaan van bedoelde inspanningsverplichting beroept Artamuse zich ook op een motie 22 die in de vergadering van de gemeenteraad van 13/14 november 2018 is aangenomen. Daarin roept de raad verweerder onder meer op “Om er bij de Stichting Artamuse en De Domijnen op aan te dringen dat beide partijen in een door henzelf te kiezen vorm om tafel te gaan (bijvoorbeeld mediation), om daarmee in gezamenlijkheid een advies aan college en gemeenteraad uit te brengen hoe muziek- en dansonderwijs in Sittard-Geleen vorm zou kunnen krijgen na 2020”.
Volgens Artamuse had verweerder mogelijkheden gehad, en deze ten onrechte niet benut, om De Domijnen door middel van subsidievoorwaarden of -verplichtingen te dwingen tot integratie met Artamuse.
Deze hele voorgeschiedenis wijst er naar de opvatting van Artamuse op, dat er op verweerder wel degelijk een inspanningsverplichting heeft gerust om integratie met De Domijnen tot stand te brengen, welke verplichting niet voldoende is nagekomen. De toepassing van het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb is daarom in strijd met de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid.
7.2.
Verweerder heeft gesteld, dat de realisatie van de instroom in De Domijnen niet uitsluitend afhankelijk was van inspanningen van verweerder. Daarvoor was in de eerste plaats inspanning van de betrokken partijen vereist geweest. Artamuse heeft zelf in alle vrijheid ingestemd met de plannen tot integratie in de Domijnen en de daarvoor geldende voorwaarden. De gemeente had geen zeggenschap over De Domijnen, niet over het opgaan van Artamuse in De Domijnen, en had geen middelen om de overgang van Artamuse rechtens af te dwingen.
Uit geen enkel door Artamuse aangevoerd besluit of andere stukken blijkt volgens verweerder van een beslissing, afspraak, toezegging of verwachting, dat op verweerder een inspanningsverplichting rustte als door Artamuse gesteld. Verweerder heeft zich in de verdere ontwikkeling van het cultuurbedrijf en in pogingen om Artamuse daarin te integreren onverplicht uitdrukkelijk beperkt tot het voeren van regie over het proces.
Wel heeft verweerder de nodige inspanningen verricht om Artamuse in een financieel gezonde positie te brengen en aldus gereed te maken voor integratie met De Domijnen. In 2013 is dat gebeurd door realisatie van een bijdrage in “mensontwikkelbudgetten”.
Ook heeft verweerder in 2017 stappen gezet om een nieuwe kans te geven aan de vastgelopen integratiestappen door het bedrijf BMC te vragen te bemiddelen tussen Artamuse en De Domijnen. Bij brief aan verweerder d.d. 13 juni 2018, nadat de integratiepogingen volledig waren vastgelopen en het onderling vertrouwen geheel afwezig was gebleken, heeft Artamuse zelf voorgesteld een forse adempauze in te lassen van bijvoorbeeld twee jaren. Die adempauze zou, zo was het voorstel, benut kunnen worden om onder leiding van een onafhankelijke externe voorzitter de daarin ingenomen posities en stellingen van partijen duidelijk te maken met het doel om tot gezamenlijke oplossingen en afspraken te komen. Naar de opvatting van verweerder stond dit voorstel tot adempauze los van de bezuinigingsmaatregelen, en is dat, anders dan Artamuse doet voorkomen, niet op verzoek van de wethouder geweest.
Ook uit het verslag van het overleg van 13 mei 2015, blijkt naar de opvatting van verweerder niet van enige toezegging en/of gewekt vertrouwen door verweerder. Daarbij geldt volgens verweerder dat een dergelijke toezegging ook niet kon worden gedaan en partijen daarvan op de hoogte waren.
Over de door Artamuse genoemde motie 22 stelt verweerder dat deze, zoals uit de bewoordingen blijkt, geen oproep behelsde om de regie te nemen. Ter uitvoering van deze motie heeft verweerder partijen opgeroepen tot overleg over de toekomst van het muziek- en dansonderwijs hetgeen niet tot resultaat heeft geleid.
7.3.
De rechtbank overweegt over dit onderdeel het volgende.
Zij stelt vast dat verweerder in de totstandkoming van het bestuursplan cultuurbedrijf en van het cultuurbedrijf De Domijnen een eigen rol en taak heeft gehad, duidelijk gekoppeld aan de verzelfstandiging van drie gemeentelijke organisaties. Ook stelt de rechtbank vast dat Artamuse in 2011 geheel verzelfstandigd was en in 2013 in alle vrijheid heeft ingestemd met de plannen tot integratie in De Domijnen en de daarvoor geldende voorwaarden. Uit de gedingstukken die betrekking hebben op de verwikkelingen rond de beoogde integratie over de periode van 2015 tot in 2018 komt herhaaldelijk, ook van de kant van verweerder, naar voren dat deze laatste een begeleidende rol op zich neemt en soms met zoveel woorden dat hij regie moet nemen of neemt in de pogingen om die integratie tot stand te brengen. Maar de rechtbank kan uit al die gedingstukken, in samenhang met de ontstaansgeschiedenis van het cultuurbedrijf en ieders rol daarin, niet de conclusie trekken dat de rol van verweerder ten aanzien van specifiek de integratie van Artamuse in De Domijnen verder ging dan begeleiding van het proces en hem verantwoordelijk maakte voor een goed resultaat daarin. Steeds bleef duidelijk dat het van de bereidheid en verantwoordelijkheid van ieder van deze twee partijen buiten verweerder afhankelijk was om stappen te zetten richting integratie. Noch uit de stukken rond het raadsbesluit van mei 2013 noch uit het verslag van 13 mei 2015 vermag de rechtbank op te maken dat er afspraken zijn gemaakt of toezeggingen zijn gedaan, die voor verweerder hadden moeten leiden tot een grotere en mogelijk meebeslissende betrokkenheid
.
Ook de weergave van de gang van zaken door de voormalige bestuurder [naam 4] in diens verslag over zijn periode van 2015 tot eind 2018 biedt daartoe geen aanknopingspunten.
Dat verweerder zich heeft ingespannen om Artamuse in een financieel gezonde situatie te brengen, onder meer door een mensontwikkelingsbudget ter beschikking te stellen, maakt dit niet anders; zoals verweerder stelt is dit onverplicht gebeurd.
Het bestuurlijk overleg van 13 mei 2015 vond zijn basis in een brief van verweerder van
18 december 2014, waarin aangegeven was dat Artamuse per direct een aanvang zou maken met de sanering van haar organisatie, zulks met het oog op de aansluiting bij het cultuurbedrijf De Domijnen. Uit het verslag van dat overleg valt slechts op te maken dat Artamuse, kennelijk ook volgens de wethouder, haar huiswerk gedaan heeft en dat er scenario’s van instroom zijn besproken, waarbij uitdrukkelijk is opgemerkt dat De Domijnen aan de overgang van Artamuse zouden moeten meewerken. De rechtbank leest echter nergens in dat verslag dat de wethouder een toezegging heeft gedaan of aan verweerder een dwingende rol heeft toebedeeld. Ook ziet de rechtbank in het vervolg op dit overleg in een brief van De Domijnen d.d. 6 juli 2015 aan Artamuse over de bedoelde scenario’s dat er verschil van inzicht bestond over de toekomst en inrichting van het muziekonderwijs en dat de afspraak is gemaakt dat partijen Artamuse en De Domijnen samen de verdere voorbereiding zouden gaan bespreken van het voorgenomen opgaan van Artamuse in De Domijnen per 1 januari 2016. Over een rol van verweerder daarin wordt in de hele brief niet gesproken.
Verder acht de rechtbank de motie 22 van de gemeenteraad van november 2018 duidelijk, namelijk niet meer dan een oproep aan verweerder om aan te dringen bij partijen hun eigen verantwoordelijkheid te nemen en geen opdracht aan verweerder om zelf (mee) te gaan beslissen of te gaan sturen.
De rechtbank komt tot de slotsom dat niet is kunnen blijken van een inspanningsverplichting, als door Artamuse betoogd, voor verweerder om integratie tussen Artamuse en De Domijnen tot stand te brengen; ook niet van afspraken of toezeggingen op dat punt. De rechtbank komt daardoor niet toe aan de vraag of verweerder mogelijkheden had moeten benutten om De Domijnen via subsidieverplichtingen te dwingen tot integratie met Artamuse.
Deze beroepsgrond faalt.
Waren er gezien de voorgeschiedenis zodanig uitzonderlijke omstandigheden dat verweerder bij de toepassing van bezuinigingsmaatregelen de wachtgelden/frictiekosten voor zijn rekening had moeten nemen?
8.	Verweerder heeft, terwijl hij in de besluitvorming op bezwaar uitdrukkelijk de aansprakelijkheid voor personele frictiekosten heeft afgewezen, in verweer opgeworpen dat aansprakelijkheid van verweerder voor personele frictiekosten aan de civiele rechter is en niet aan de orde kan komen in deze bestuursrechtelijke procedure.
8.1.
De rechtbank wijst op de in 4.1 genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007 ( ECLI:NL:RVS:2007:BA9276). Daaruit blijkt dat artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in een uitzonderlijk geval met zich mee kan brengen dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie, te weten indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en daarmee (mede) de verantwoordelijkheid heeft gedragen voor de wachtgeldverplichtingen. Als die plicht inderdaad wordt vastgesteld en als geconcludeerd wordt dat die plicht niet is nagekomen, is onrechtmatigheid van de besluitvorming wegens strijd met artikel 4:51 van de Awb aan de orde en daarmee in deze procedure de aansprakelijkheid.
9.	Bij de overheveling in 2005 van de werknemers van Sideion naar Artamuse is in de statuten van Artamuse opgenomen dat met betrekking tot de rechtspositie van het personeel het Arbeidsvoorwaardenreglement van de gemeente Sittard-Geleen gevolgd wordt, aangevuld met bijlage IV van de CAR (Collectieve Arbeidsvoorwaarden Regeling) en bijlage V van de UWO (Uitwerkingsovereenkomst). Van 2005 tot 2012 werd bovendien het bestuur van Artamuse op grond van de toenmalige statuten benoemd door verweerder, de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Beek en Stein, gezamenlijk. Vanaf 2012 gebeurde benoeming door een Raad van Toezicht.
Voor de rechtbank doet zich thans de vraag voor of er, gelet op de zojuist genoemde rechtspraak, ten tijde van de bestreden besluitvorming sprake was van zodanige invloed van verweerder dat voor verweerder de verplichting bestond en is blijven bestaan om wachtgelden/personele frictiekosten te vergoeden.
9.1.
Artamuse stelt dat verweerder volgens de statuten van Artamuse van 2005 tot 2012 - naast de andere subsidiërende gemeenten - medeverantwoordelijk was voor de benoeming van het bestuur en in de statuten een gecontinueerde toepassing van de CAR/UWO had bedongen voor het overgenomen gemeentepersoneel. Daardoor draagt verweerder dan ook verantwoordelijkheid voor de personele frictiekosten die zijn ontstaan door de subsidiebeëindiging.
In dat verband voert Artamuse aan dat, hoewel zij daar herhaaldelijk aandacht voor had gevraagd, haar de feitelijke mogelijkheid zou zijn ontzegd om zelf reserves op te bouwen en aldus in de opvang van personele frictiekosten te voorzien
.
Artamuse stelt dat verweerder tot en met 2014 de lege docentenuren bij garantie-ontslag van minder dan vijf docentenuren steeds volledig heeft gesubsidieerd, en dit vanaf 2015 deed onder de noemer van WW/wachtgeld. Verder heeft verweerder in 2011 en in 2016 subsidies uitgekeerd die zien op wachtgelden.
Bij het opstellen van verschillende saneringsmodellen heeft verweerder volgens Artamuse op ambtelijk niveau er mee ingestemd dat de saneringskosten over 2015 uit eigen middelen zouden worden gedragen en nadien onderdeel zouden uitmaken van de te verstrekken subsidies. Verwezen wordt in dit verband weer naar het bestuurlijk overleg van 13 mei 2015 met de wethouder, waarin die saneringsmodellen aan de orde zijn geweest.
9.2.
Verweerder stelt dat er geen sprake is geweest van directe invloed van hem op de aanstelling van het personeel van Artamuse en daarmee van verantwoordelijkheid voor eventuele wachtgeldverplichtingen. Artamuse heeft zelf haar personeel aangesteld en verweerder heeft geen cao voorgeschreven waarin een wachtgeldverplichting is voorgeschreven.
Vanaf haar oprichting in 2005 heeft verweerder met Artamuse toegewerkt naar een volledig zelfstandige organisatie en deze situatie is volgens verweerder vanaf 2011 bereikt. Daarbij heeft Artamuse bij brief van 3 maart 2011 uiteindelijk ingestemd met definitieve ontvlechting uit de gemeentelijke organisatie, als gevolg waarvan verweerder niet verantwoordelijk is voor wachtgelden/frictiekosten. De verzelfstandiging bracht met zich, dat er vanaf dat moment tussen partijen alleen nog een zuivere subsidierelatie was. Ook conform het Sociaal Plan 2004, op grond waarvan verweerder slechts gedurende vijf jaar garant diende te staan voor nakoming van gemaakte afspraken en slechts gedurende zeven jaar voor de voldoening van bovenwettelijke afspraken, waren er vanaf die verzelfstandiging niet langer wachtgeldverplichtingen voor rekening en risico van verweerder.
Ook stelt verweerder dat er geen sprake was van subsidie aan Artamuse die zag op het uitkeren van wachtgelden van reeds ontslagen personeel. Gehoor gevend aan een oproep van Artamuse heeft verweerder wel bij besluit van 17 mei 2011 in het begrote exploitatietekort van het overgangsjaar 2010 een subsidie verstrekt ad 240.000 euro om daarmee het weerstandsvermogen op peil te houden en daarmee eenmalig een laatste bijdrage te leveren in het kader van de verzelfstandiging van Artamuse.
Verweerder wijst er voorts op dat ingevolge de Algemene Subsidieverordening Sittard-Geleen wel de mogelijkheid bestaat voor subsidieontvangers om te beschikken over reserves met een maximum van 10% per jaar. Dat de stichting feitelijk nagenoeg geen reserves heeft opgebouwd, komt voor haar rekening.
9.3.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Inderdaad valt uit artikel 15 van de Statuten uit 2005 van Artamuse af te leiden dat verweerder invloed heeft gehad op de omvang van wachtgeldkosten. Voor de vraag of deze invloed ook nog in 2018/2019 bij de ingevoerde bezuinigingsmaatregelen met zich brengt dat verweerder in strijd handelt met artikel 4:51 van de Awb door zich niet verantwoordelijk te achten voor de wachtgeldverplichtingen, zijn naar het oordeel van de rechtbank de volgende feiten van belang.
In het Sociaal Plan 2004 is in overeenstemming met Artamuse een aanvaardbare overgangssituatie neergelegd. Uit de tekst van dit plan blijkt een duidelijke beperking in de duur van de garantie. Op grond van het Sociaal Plan wist Artamuse dat zij na afloop van de daarin genoemde termijnen zelf verantwoordelijk zou zijn voor de personele frictiekosten.
Voor het einde van deze garantieduur, in 2011, hebben partijen afspraken gemaakt over ontvlechting van Artamuse uit de gemeentelijke organisatie en haar volledige, definitieve verzelfstandiging. In de brief van 31 maart 2011, waarin Artamuse definitief daarmee heeft ingestemd, heeft zij zelf als afspraak aangegeven: “Het Sociaal Plan uit 2005 bindt de werkgever (Artamuse) en de werknemers. Per 1 maart 2011 is door werkgever (Artamuse) met vakbonden een akkoord bereikt over een Sociaal Plan in het kader van collectief ontslag ten gevolge van opgelegde bezuinigingen”. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Artamuse daarmee erkend dat wachtgelden c.a. daarna voor haar rekening en risico komen.
In de gedingstukken vindt de rechtbank verder geen aanknopingspunten voor de stelling dat verweerder Artamuse niet zou hebben toegestaan zelf reserves op te bouwen om in toekomstige wachtgeldverplichtingen te voorzien. In de jaarverslagen van 2012, 2013 en 2014 is juist een “bestemmingsreserve ten behoeve van (toekomstige) wachtgeldverplichtingen” te zien. Voor 2012 heeft verweerder een overschrijding van de totale reserve gerechtvaardigd bevonden “door de speciale status en de verplichting tot het uitkeren van bovenwettelijke regelingen waarvoor terecht een bestemmingsreserve werd aangelegd”. Ook in zijn beoordeling van de jaarverslagen 2013 en 2014, waar de reserve beduidend lager bleek, heeft verweerder telkens uitdrukkelijk laten weten dat opbouw van een bestemmingsreserve nodig was voor personele frictiekosten die niet langer voor rekening en risico van verweerder waren. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser aangevoerd dat de bestemmingsreserve voor 2012 een in tijd en omvang beperkt karakter zou hebben. Daarvan is de rechtbank, gezien de duidelijke bewoordingen, niet gebleken.
Ook voor 2016 en 2017 heeft verweerder blijkens de gedingstukken subsidie voor een reorganisatievoorziening telkens afgewezen, “omdat de gemeente heeft aangegeven niet te subsidiëren in de saneringskosten van lege docenturen”.
Uit de hiervoor genoemde stukken blijken de rechtbank geen aanknopingspunten heeft gevonden voor het aannemen van afspraken of toezeggingen dat verweerder de personele frictiekosten voor zijn rekening zou nemen. Zulke aanknopingspunten zijn ook niet te vinden in ambtelijke overleggen of in het verslag van het bestuurlijk overleg van 13 mei 2015; daarvoor verwijst de rechtbank naar hetgeen hierboven in 7.3 is overwogen.
Deze beroepsgrond faalt.
10. 	De rechtbank komt tot de volgende conclusie.
10.1.
Vanuit de in 4.1 aangegeven terughoudende beoordeling die de rechter toekomt is er geen grond voor het oordeel dat de motivering de bestreden besluiten niet kan dragen of dat de toepassing van artikel 4:51 van de Awb hier strijd oplevert met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft voldoende zorgvuldig gehandeld en is bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de aangevochten afbouw en beëindiging van de subsidie kunnen komen. Er is geen sprake van strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb.
10.2.
Voor de vraag of de redelijke termijn als bedoeld in het eerste lid van artikel 4:51 van de Awb in acht is genomen, speelt een bepalende rol dat, zoals de rechtbank hierboven heeft vastgesteld, zich niet de uitzonderlijke omstandigheden voordoen die ertoe leiden dat verweerder verplicht zou zijn de personele frictiekosten voor zijn rekening te nemen. Er is naar het oordeel van de rechtbank een redelijke termijn in acht genomen, gelet op het feit, dat het voornemen al bij brief van 22 januari 2019 is medegedeeld en er vanaf de aankondiging in de subsidieverleningsbeschikking 2019 tot 2022 tijd is gegund rekening te houden met een gefaseerde beëindiging van de subsidie. Dat Artamuse financieel niet in staat is geweest het ontslag van haar werknemers binnen die termijn te financieren vanwege de gestelde wachtgeldverplichtingen, treft dan ook geen doel.
10.3.
De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Voncken, voorzitter, en mr. M.A.H. Span-Henkens en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2021.
De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 april 2021
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.