ECLI:NL:CBB:2021:635
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/654
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 oktober 2018 (het herziene besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 4 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 22 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herziene besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 mei 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 1, aanhef, onder kk, van de Msw wordt onder melkvee verstaan
1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.3
In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;
- roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.
Feiten
2. Appellante exploiteert een gecombineerd bedrijf. Het bedrijf levert geen melk. Op de stallijst van appellante heeft appellante geregistreerd dat zij op de peildatum 2 juli 2015 op haar bedrijf de volgende dieren hield:
25 (mannelijke) fokstieren / roodvleesstieren,
32 (vrouwelijke) koeien voor de fokkerij,
17 stuks (vrouwelijk) jongvee van 1 jaar en ouder,
15 stuks (vrouwelijk) jongvee jonger dan 1 jaar.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 429 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 15 stuks jongvee in diercategorie 101 en 13 stuks jongvee in diercategorie 102 hield. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellante volledig grondgebonden is. In het herziene besluit, dat verweerder in het bestreden besluit heeft gehandhaafd, heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 352 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 7 stuks jongvee in diercategorie 101 en 13 stuks jongvee in diercategorie 102 hield.
In het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herziene besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 517 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 15 stuks jongvee in categorie 101 en 17 stuks jongvee in categorie 102 hield. Verweerder heeft appellante een proceskostenvergoeding toegekend.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte geen fosfaatrecht heeft vastgesteld voor de 25 stuks mannelijk jongvee ouder dan één jaar die zij op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield. Deze dieren vallen volgens appellante onder de definitie van melkvee als genoemd in artikel 1 lid kk, onder 3° van de Meststoffenwet omdat ze als ‘overig vleesvee’ (diercategorie 102) moeten worden aangemerkt. Zij stelt met oog hierop dat het mannelijk jongvee op dezelfde manier wordt verzorgd als het vrouwelijk jongvee. Ze eten hetzelfde voer als de vrouwelijke dieren en de excretie zal ook nagenoeg hetzelfde zijn. Het mannelijk jongvee van appellante valt volgens appellante niet in de diercategorieën 115 (startkalveren voor rosévlees of roodvlees) en 122 (roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot slacht). Dit geldt te meer nu het bedrijf van appellante niet gespecialiseerd is in het houden van rosékalveren of het mesten van stieren, maar een zoogkoeienbedrijf is. De mannelijke dieren zijn niet gehouden als roodvleesstieren, maar als ‘overig vleesvee’. De dieren werden niet – zoals roodvleesstieren – jaarrond gehouden op stro in strohokken, maar werden op drijfmest gehouden en kregen weidegang. Ook werden de dieren rustig gevoerd. Dat blijkt volgens appellante ook uit de gecombineerde opgave 2015. Dat deze dieren in de administratie van appellante anders vermeld stonden, doet daar niet aan af. Per ongeluk iets anders invullen betekent volgens appellante niet dat er roodvleesstieren worden gehouden. De administratie dient namelijk, net zoals gebeurt bij mestboetes, wettelijk te worden getoetst. De bewijslast voor het aantonen van de bestemming van de dieren kan volgens appellante niet bij haar neergelegd worden.
4.2
Ten slotte verzoekt appellante haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat terecht geen fosfaatrechten zijn toegekend voor de stierkalveren die appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield. Verweerder verwijst met het oog hierop naar eerdere uitspraken van het College daarover waarin is bepaald dat de uiteindelijke bestemming van een dier op de peildatum bepaalt of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en dus betrokken moet worden bij de vaststelling van fosfaatrecht. En niet, zoals appellante betoogt, de wijze waarop het jongvee wordt gehouden. In beginsel geldt de registratie van het dier op de peildatum daarbij als uitgangspunt. Verweerder stelt zich op standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze kalveren bestemd waren voor de melkveehouderij. Daarbij is van belang dat appellante al haar mannelijk rundvee in diercategorie 122 heeft ingedeeld. Voor wat betreft jongvee ouder dan 1 jaar geldt dat roodvleesstieren volgens de definitie daarvan zijn uitgezonderd voor diercategorie 102. Ook wijst de bedrijfsvoering van appellante er volgens verweerder niet op dat de dieren werden gehouden voor de melkveehouderij. Verweerder heeft op de zitting nader toegelicht dat hij daarbij uitgaat van de eigen administratie van de melkveehouder. Zo heeft appellante in de gecombineerde opgave 2010 en 2015 aangegeven geen melkvee te houden. Dat is volgens verweerder een aanwijzing dat ook het jongvee niet onder de categorie melkvee moet worden geschaard. Alhoewel de SBI-code 0141 uit de gecombineerde opgave 2014 van appellante het fokken en houden van melkvee omvat, voert appellante volgens verweerder in de praktijk een zoogkoeienhouderij. Verweerder verwijst voorts naar de gecombineerde opgave 2015 van appellante waarin gehanteerd zijn de SBI-codes 0142 en 0143, die omvatten het fokken van rundvee geen melkvee, respectievelijk het fokken en houden van paarden.  Appellante beschrijft het bedrijf zelf als een zoogveehouderij/jongveehouderij, dat past volgens verweerder niet bij een melkveehouder. Op de zitting heeft verweerder er voorts op gewezen dat uit de eigen I&R-registratie van appellante opgemaakt kan worden dat de uiteindelijke eindbestemming van de dieren slacht of natuurlijke dood is geweest. Dat zijn  allemaal aanwijzingen dat de bedrijfsvoering niet gericht is op de melkveehouderij. Verweerder vindt daarom niet aangetoond dat de stieren gehouden werden voor de melkveehouderij.
Beoordeling
6.1.1
Het geschil tussen partijen beperkt zich nog tot de vraag of verweerder terecht de 25 stuks mannelijk jongvee die appellante op de peildatum op haar bedrijf hield, niet heeft aangemerkt als melkvee in de zin van de Meststoffenwet.
6.1.2
Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaats vindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat die registratie niet juist was (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 4.4 en 6.3). De bewijslast dat de (eerder door appellante zelf gedane) registratie onjuist was ligt bij appellante. Anders dan zij betoogt is er geen sprake van omkering van de bewijslast. Een vergelijking met de oplegging van een mestboete gaat niet op, alleen al omdat het daarbij gaat om de vaststelling van een overtreding door het bestuursorgaan en niet, zoals hier, om de toekenning van een productierecht.
6.1.3
Het College is van oordeel dat verweerder voor de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante in het vervangingsbesluit is uitgegaan van de juiste dieraantallen. Verweerder heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat geen fosfaatrechten worden toegekend voor de 25 stuks mannelijk jongvee.
6.1.4
Daarvoor is het volgende van belang. Het betreffen mannelijke dieren van één jaar en ouder die op de stallijst van appellante zijn aangeduid als fokstieren / roodvleesstieren. Uitgaande van deze registratie en gelet op hetgeen is bepaald in artikel 1 onderdeel kk onder 3°, van de Msw zijn aldus geregistreerde dieren uitgezonderd van diercategorie 102 en worden derhalve niet voor de vaststelling van fosfaatrecht aangemerkt als melkvee.
Er is evenwel aanleiding anders te oordelen indien er voldoende aanwijzingen zijn dat deze registratie niet in overeenstemming is met de werkelijkheid. De gehanteerde SBI-codes zijn niet van doorslaggevend belang voor het vaststellen van de werkelijke situatie. Appellante heeft gesteld dat zij de dieren verkeerd geregistreerd heeft en gewezen op de extensieve bedrijfsvoering van haar bedrijf die daarin bestaat dat de mannelijke dieren worden geweid en niet als roodvleesstieren worden gehouden. Ter onderbouwing hiervan heeft zij verwezen naar de gecombineerde opgave 2015 waarin zij heeft aangegeven dat het bedrijf grasland heeft dat in 2015 is gebruikt voor beweiding van graasdieren en dat zij daarop drijfmest heeft toegediend.
Daartegenover staan de aanwijzingen die verweerder heeft aangevoerd, namelijk de registratie van de dieren op de stallijst alsook in de mestregistratie en op de veesaldokaarten als fokstieren / roodvleesstieren, het feit dat in de gecombineerde opgaven van 2010 en 2015 is aangegeven door appellante dat geen melkvee werd gehouden en tot slot het gegeven dat de dieren na een hele korte tijd (allemaal) zijn geslacht.
Anders dan verweerder lijkt te betogen is voor de vraag of de dieren aangemerkt dienen te worden als behorend tot diercategorie 102, gelet op de tekst van de wet niet van belang of zij bestemd waren voor de melkveehouderij (zie ook de uitspraak van het College van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140). Dat appellante – volgens eigen opgaaf in de gecombineerde opgaven van 2010 en 2015 – geen melkgevende koeien hield, is dus niet relevant. Dat geldt ook voor het gegeven dat de dieren uiteindelijk zijn geslacht, aangezien dat niet aangeeft tot welke categorie de dieren behoorden op de peildatum.
Dat betekent echter niet dat verweerder uit diende te gaan van de door appellante aangevoerde omstandigheden over de bedrijfsvoering. Wat appellante hierover heeft aangevoerd geeft naar oordeel van het College geen aanleiding om de registratie van de dieren door appellante zelf onjuist te achten. Dat de bedrijfsvoering aantoont dat feitelijk geen sprake is van het houden van roodvleesstieren is door appellante onvoldoende onderbouwd. Het gegeven dat het bedrijf drijfmest gebruikt is op zichzelf onvoldoende aanknopingspunt om aan te nemen dat deze 25 mannelijke dieren niet worden gehouden als fokstieren / roodvleesstieren, zoals appellante ze oorspronkelijk heeft aangeduid. Het gegeven dat het bedrijf over grasland beschikt evenmin. Daarvoor is mede van belang dat appellante ook andere dieren (runderen en schapen) houdt op haar bedrijf. De in de gecombineerde opgave van 2015 gehanteerde SBI-codes zijn verenigbaar met de registratie van de dieren door appellante. Verweerder heeft het fosfaatrecht dan ook op juiste wijze vastgesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2.1
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade vanwege het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overweegt het College het volgende. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het uitgangspunt voor de vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal aantal maanden van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.2.2
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. De redelijke termijn is op 22 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 16 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.
Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zeven maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – zeven maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – negen maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 656,25 (7/16 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 843,75 (9/16 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Omdat verweerder pas in beroep bij het vervangingsbesluit de juiste dieraantallen ten grondslag heeft gelegd aan de vaststelling van het fosfaatrecht ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand gelet hierop vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 534,-). Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 843,75;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 656,25;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.201,50 (€ 1.068,- + € 133,50);
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen