ECLI:NL:CBB:2021:536
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1992
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
maatschap Melkveehouderij [naam 1] , appellante
(gemachtigde: mr. A. Tymersma)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Bij (niet gepubliceerde) uitspraak van 26 juni 2018 heeft het College het beroep van appellante tegen het besluit van 29 maart 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen, omdat verweerder ten onrechte niet de bezwaargrond dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt, bij het bestreden besluit had betrokken.
Bij besluit van 27 november 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit opnieuw beoordeeld en ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te Balkbrug. Op 11 februari 2013 is haar op haar aanvraag een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 300 melkkoeien en 79 stuks vrouwelijk jongvee. Op 26 mei 2014 is haar op haar aanvraag een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 1 december 2014 heeft zij een overeenkomst met een aannemer gesloten voor het bouwen van een ligboxenstal in de periode van 1 december 2014 tot 3 april 2015. Op 18 maart 2015 is de aannemer failliet verklaard en is de bouw van de stal stil komen te liggen. Appellante heeft op 22 juni 2015 een andere aannemer gevonden die de bouw van de stal heeft afgemaakt en op 25 september 2015 heeft opgeleverd. Appellante liet op de peildatum 2 juli 2015 haar jongvee opfokken door een ander bedrijf. Appellante heeft sinds 2014 te maken gehad met ziekte van de echtgenote van de maat [naam 2] (echtgenote).
2.2.
Appellante had op 2 juli 2015 168 melkkoeien en 40 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.077 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw afgewezen. De ziekte van de echtgenote leidt niet tot verhoging van het fosfaatrecht omdat appellante desgevraagd heeft aangegeven dat er geen andere peildatum is voor 2 juli 2015 die recht doet aan haar situatie. Er is geen datum waarop de 5%-drempel wordt gehaald. Het faillissement van de aannemer valt volgens verweerder buiten de toepassing van de knelgevallenregeling.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante verzoekt de gronden van bezwaar van 9 februari 2018, 13 juli 2018, 31 oktober 2018 en 23 april 2019 als ingelast te beschouwen.
4.2.
Appellante stelt dat zij onevenredig hard wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en dat er sprake is van een inbreuk op artikel 1 van het EP.
4.2.1.
Het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar. Als zij had behoren te weten dat de uitbreiding mogelijk niet (volledig) kon worden gerealiseerd, zou zij daarvoor geen financiële verplichtingen zijn aangegaan, die haar dan bovendien door de bank ook niet zouden zijn verstrekt.
4.2.2.
Zij voldoet aan alle voorwaarden voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Er was een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Zij liet haar jongvee extern opfokken, tegen betaling van een dagvergoeding, omdat zij daar zelf geen ruimte voor had. Dit was geen gewenste situatie. Daarnaast waren de gebouwen op het bedrijf verouderd en aan vervanging toe. Zij beschikte tijdig over de benodigde vergunningen. Zij kon de uitbreiding niet meer terugdraaien. Er was sprake van een bijzondere omstandigheid, het faillissement van de aannemer. Met deze omstandigheid, die buiten haar invloedssfeer ligt, hebben andere melkveehouders niet te maken gehad. Zij heeft meteen actie ondernomen door te zoeken naar een andere aannemer om de nieuwbouw van de ligboxenstal te voltooien. Indien deze omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan, zou het vastgestelde fosfaatrecht van appellante van een andere orde zijn geweest. Immers dan was de stal van appellante voor 2 juli 2015 gereed geweest en had appellante deze in gebruik kunnen nemen en haar jongvee in de stal kunnen houden.
4.2.3.
Het vastgestelde fosfaatrecht (7.077 kg) is te laag voor een winstgevende exploitatie van haar bedrijf. Uit het rapport van Countus accountants en adviseurs van 16 april 2018 en de aanvulling daarop van 16 april 2019 blijkt dat wanneer alle stalruimte wordt benut met 250 melkkoeien en 140 stuks jongvee (13.430 kg fosfaatrecht) er sprake is van een ‘break even’ exploitatie. Zij heeft minimaal een fosfaatrecht van 13.430 kg nodig.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder heeft de aangevoerde beroepsgronden betwist. De investeringen zijn reguliere ondernemersbeslissingen waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante komen. Appellante is gaan uitbreiden in een periode waarin nieuwe productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Dat valt onder het reguliere ondernemersrisico, evenals het faillissement van de aannemer. Van een individuele en buitensporige last is verweerder niet gebleken. Er is geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
Beoordeling
6.1.
Het verzoek van appellante om de gronden van bezwaar van 9 februari 2018, 13 juli 2018, 31 oktober 2018 en 23 april 2019 als ingelast te beschouwen zonder aan te geven om welke grond(en) het gaat, is te algemeen om als beroepsgrond te kwalificeren, temeer omdat deze gronden deels betrekking hadden op het besluit van 29 maart 2018 dat door het College is vernietigd. Het College beperkt het geding tot de gronden die appellante tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht
vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van zijn ondernemersbeslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.2.3.
De door appellante gestelde last is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht van 7077 kg voor 168 melkkoeien en 40 stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015) en fosfaatrecht voor 300 melkkoeien en 79 stuks vrouwelijk jongvee (de vergunde situatie). In de rapporten van Countus is vermeld dat tenminste 13.430 kg fosfaatrecht voor 250 melkkoeien en 140 stuks jongvee nodig is (break-even punt) voor een positieve/geen negatieve, exploitatie. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.2. is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.4.
In dat verband is van belang dat appellante pas in december 2014, toen nieuwe productiebeperkende maatregelen te verwachten waren, is begonnen met de bouw van de nieuwe ligboxenstal. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Het College volgt appellante dus niet in haar standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de geplande uitbreiding van 168 naar 300 melk- en kalfkoeien is niet gebleken. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het vanwege ruimte voor het jongvee dat zij extern liet opfokken noodzakelijk was om een nieuwe ligboxenstal te bouwen, volgt daaruit niet dat er een noodzaak was voor het (fors) uitbreiden van haar dieraantallen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Hoewel de bouw van de nieuwe stal is vertraagd door een omstandigheid die buiten haar invloedssfeer lag, het faillissement van de eerste aannemer, is het College van oordeel dat de gevolgen van die vertraging voor haar reguliere ondernemersrisico komen. Appellante heeft alleen onderbouwd dat zij daardoor op de peildatum minder dieren hield voor zover het gaat om het uitgeschaarde jongvee, dat zij elders liet opfokken en waarvan zij op de peildatum zelf geen houder was omdat zij daarvoor nog geen ruimte had, zodat zij daarvoor bij het bestreden besluit geen fosfaatrecht heeft gekregen. Zij had daarvoor echter wel fosfaatrechten kunnen verkrijgen door middel van een in- en uitschaarverklaring. De daarvoor vereiste medewerking van de inschaarder ligt eveneens in de risicosfeer van appellante.
6.2.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
J.L. Verbeek 	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.