ECLI:NL:RVS:2010:BM9695, Raad van State, 30-06-2010, 200907193/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2009 heeft het college aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de oprichting van een woning op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend [gemeente], Sectie […], nummer […].

200907193/1/H1.
      Datum uitspraak: 30 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Wierden (hierna: het college),
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Almelo van 11 augustus 2009 in de zaken nrs. 09/684 en 09/774 in het geding tussen:
    
    [belanghebbende], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 februari 2009 heeft het college aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de oprichting van een woning op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend [gemeente], Sectie […], nummer […].
    
    Bij besluit van 22 juli 2009 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 augustus 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover van belang, het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2009 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2009, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 september 2009, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 13 oktober 2009. [appellante sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 19 oktober 2009.
    
    Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Daartegen heeft [belanghebbende] bij brief van 30 november 2009, bij de rechtbank ingekomen op 1 december 2009, beroep ingesteld. De rechtbank heeft de brief ter behandeling doorgezonden naar de Raad van State.
    
    [belanghebbende] heeft een verweerschrift inzake het hoger beroep ingediend.
    
    Het college en [appellante sub 2] hebben beiden een verweerschrift inzake het beroep ingediend.
    
    Bij besluit van 8 april 2010 heeft het college vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de oprichting van de woning aan de [locatie 1].
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting inzake dit besluit ingediend.
    
    [appellante sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2010, waar het college, vertegenwoordigd door G.J. Sluiskes en M.A. Abbink, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Enschede, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J. Molenaar, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. P.J. Smink, verschenen.
    
    Na de zitting is met toestemming van partijen door het college een nader stuk ingediend.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een woning op het perceel aan de [locatie 1]. De woning wordt gebouwd ter compensatie van de gevolgen van de afbraak van agrarische bedrijfsgebouwen met een oppervlakte van ongeveer 2.300 m² op het perceel [locatie 2] te [plaats] op grond van de in november 2007 vastgestelde beleidsnota Rood voor Rood met gesloten beurs gemeente Wierden (hierna: de beleidsnota).
    
    2.2. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied '85" (hierna: het bestemmingsplan), omdat op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" rust. Om verwezenlijking van het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend.
    
    2.3. Ingevolge die bepaling kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist.
    
    2.4. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college geen gebruik had mogen maken van de algemene verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college van gedeputeerde staten) ten behoeve van de verlening van vrijstelling.
    
    2.4.1. Bij brief van 27 juli 2006 heeft het college een verzoek gedaan om een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO voor bouwplannen die in overeenstemming zijn met de op 11 juli 2006 vastgestelde gemeentelijke beleidsnotities Rood voor Rood met gesloten beurs gemeente Wierden en Vrijkomende Agrarische Bedrijfsbebouwing gemeente Wierden. Bij brief van 19 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten de gevraagde algemene verklaring van geen bezwaar afgegeven. In die verklaring heeft het college van gedeputeerde staten overwogen dat de beleidsnotities in overeenstemming zijn met de provinciale beleidsregels, vastgelegd in de Partiële streekplanherziening, het Uitvoeringskader Rood voor Rood met gesloten beurs en het Uitvoeringskader hergebruik Vrijkomende Agrarische Bebouwing. Gelet hierop kunnen volgens het college van gedeputeerde staten de gemeentelijke beleidsnotities een basis vormen voor het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO, mits de VROM-inspectie dit ook heeft verklaard.
    
    2.4.2. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college geen gebruik kon maken van de door het college van gedeputeerde staten verleende algemene verklaring van geen bezwaar, omdat deze verklaring is gebaseerd op de beleidsnota Rood voor Rood met gesloten beurs gemeente Wierden, zoals die op 11 juli 2006 is vastgesteld, terwijl dit beleid in november 2007 is gewijzigd en de vrijstelling op het gewijzigde beleid gebaseerd is. Uit de stukken blijkt dat de wijziging van het rood voor rood beleid in 2007 uitsluitend een aanscherping van het beleid uit 2006 op ondergeschikte onderdelen betrof en geen wijzigingen met enige relevantie voor het bouwplan bevatte. Gelet hierop hoefde de wijziging van het rood voor rood beleid voor het college geen belemmering te zijn gebruik te maken van de op 19 december 2006 door het college van gedeputeerde staten verleende algemene verklaring van geen bezwaar.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het college en [appellante sub 2] betogen voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan, wat betreft de gekozen bouwlocatie, in overeenstemming is met de in november 2007 vastgestelde beleidsnota. Hiertoe voeren zij aan dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de woning op grond van omstandigheden niet op de sloopkavel kon worden teruggebouwd.
    
    2.5.1. Uit paragraaf 4.5 van de beleidsnota volgt dat in beginsel de mogelijkheid bestaat om een bouwtitel toe te kennen aan de locatie waar de bedrijfsgebouwen gesloopt worden. Er kunnen redenen zijn waarom dit niet mogelijk of wenselijk is. Dit zal volgens de beleidsnota goed moeten worden gemotiveerd, waarbij als voorwaarde geldt dat de compensatiekavel c.q.
    
    -woning geen onevenredige aantasting van agrarische en andere belangen in de omgeving mag veroorzaken.
    
    Het college heeft gesteld dat ten tijde van de ontwikkeling van de plannen van [appellante sub 2] de op dat moment geldende milieuregelgeving aan de realisering van een (extra) woning op dat perceel in de weg stond. Ter zitting is - onweersproken - gesteld dat deze bezwaren ook bestonden op het moment dat de agrarische bedrijfsbebouwing is gesloopt. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met het bouwen van de compensatiewoning op een andere locatie dan de sloopkavel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, voldaan wordt aan de in de beleidsnota opgenomen vereisten voor het bouwen op een andere locatie dan de sloopkavel, omdat aansluiting is gezocht bij een bestaand bebouwingscluster en realisering van de woning de ontwikkelingsmogelijkheden van agrarische bedrijven in de omgeving niet belemmert. Deze stellingen heeft [belanghebbende] op zichzelf niet bestreden. De voorzieningenrechter heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan, wat betreft de gekozen bouwlocatie, in overeenstemming is met de beleidsnota.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.6. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de inhoud van de te realiseren woning voldoet aan de in de beleidsnota opgenomen voorwaarden. Volgens het college en [appellante sub 2] heeft de voorzieningenrechter niet onderkend dat een deel van de woning als bijgebouw dient te worden aangemerkt en dat de inhoud van dit bijgebouw terecht niet is meegenomen bij de vaststelling van de inhoud van de woning. Daarbij verwijzen zij naar de definitie van bijgebouw in het bestemmingsplan.
    
    2.6.1. De in het bouwplan opgenomen woning heeft een inhoud van 1071,1 m3. Volgens paragraaf 4.1 van de beleidsnota mag de inhoud van een woning op een bouwkavel niet meer bedragen dan 750 m³, exclusief bijgebouwen met een maximum van 75 m². De beleidsnota regelt niet wat onder een bijgebouw moet worden begrepen. Het begrip bijgebouw is evenmin in de beleidsstukken betreffende het provinciale rood voor rood beleid gedefinieerd. Voor het oordeel dat aansluiting kon worden gezocht bij de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan aan de term bijgebouw gegeven uitleg bestaat thans onvoldoende grond, omdat is gebleken dat niet in alle binnen de gemeente Wierden ten tijde van het in beroep bestreden besluit van 22 juli 2009 geldende bestemmingsplannen een uniforme definitie daarvan is opgenomen. Zo is in het bestemmingsplan "De Stouwe" een definitie opgenomen waarin een bijgebouw functioneel ondergeschikt dient te zijn, in die zin dat het gebouw niet voor bewoning bestemd is. Toepassing van de beleidsnota, in samenhang met de in dat bestemmingsplan opgenomen definitie, zou leiden tot het oordeel dat het deel van de woning, dat volgens het college als bijgebouw moet worden aangemerkt, wel als onderdeel van het hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Dat deel is immers wel bestemd voor bewoning. Afhankelijk van in welk gebied een perceel ligt, kan derhalve een verschillende uitleg aan de beleidsnota worden gegeven, hetgeen ongewenst is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat aansluiting diende te worden gezocht bij de in de jurisprudentie ter zake ontwikkelde criteria, nu dat zal leiden tot een uniforme uitleg van de beleidsnota.
    
    Volgens vaste jurisprudentie (uitspraak van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904043/1/H1) moet onder bijgebouw worden verstaan een gebouw dat, zowel in bouwkundige als in functionele zin ondergeschikt is aan en ten dienste staat van een hoofdgebouw.
    
    In het deel van de woning dat volgens het college als bijgebouw dient te worden aangemerkt zijn op de begane grond een werkkamer, toilet en bergingen, en op de eerste verdieping een slaap- en badkamer voorzien.
    
    Derhalve vormen deze ruimten een functionele eenheid met de overige woonvertrekken en heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het voorziene bouwwerk dient te worden aangemerkt als onderdeel van een hoofdgebouw en dat de ingevolge de beleidsnota maximaal toegestane inhoud voor woningen van 750 m³ ruimschoots wordt overschreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellante sub 2] betoogt tot slot dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college heeft verzuimd om de belangen van [belanghebbende] inzichtelijk te maken en af te wegen tegen de belangen van [appellante sub 2] en het algemene belang bij uitvoering van het in de beleidsnota neergelegde
    
    Rood voor Rood beleid.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. Uit de in het besluit van 19 februari 2009 neergelegde ruimtelijke onderbouwing, die eveneens aan het in beroep bestreden besluit van 22 juli 2009 ten grondslag lag, blijkt dat het college de bij het besluit omtrent het verlenen van vrijstelling betrokken belangen heeft afgewogen alvorens het tot de verlening daarvan is overgegaan. Nu [belanghebbende] niet inzichtelijk heeft gemaakt wat zijn specifieke belangen zijn in verband waarmee het college niet in redelijkheid de vrijstelling heeft kunnen verlenen en een afweging van de bij de verlening van vrijstelling betrokken belangen blijkens de ruimtelijke onderbouwing heeft plaatsgevonden, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het aan het college was om de belangen van [belanghebbende] inzichtelijk te maken, dat het college dat heeft verzuimd en dat het college deze belangen niet heeft afgewogen tegen de belangen van [appellante sub 2] en het algemene belang bij uitvoering van het rood voor rood beleid.
    
    2.8. Nu, gelet op overweging 2.6.1, de rechtbank terecht het besluit van 22 juli 2009 heeft vernietigd, zijn de hoger beroepen ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op de overwegingen 2.4.2 en 2.7.1, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.9. Het college heeft op 17 november 2009 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar genomen en dit bezwaar gegrond verklaard. Voorts heeft het college bij besluit van 8 april 2010 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO en bouwvergunning verleend voor het bouwplan. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding. Het bij de rechtbank ingediende beroepschrift van [belanghebbende] tegen het besluit van 17 november 2009 wordt bij dit geding betrokken evenals het door hem tegen het besluit van 8 april 2010 ingediende bezwaarschrift.
    
    2.10. Het beroep tegen het besluit van 17 november 2009 is ter zitting ingetrokken. Ter zitting heeft [belanghebbende] voorts het betoog, dat het besluit van 8 april 2010 is genomen in strijd met de artikelen 10:16 en 10:19 van de Awb, ingetrokken.
    
    2.11. [belanghebbende] betoogt, gelet op overweging 2.5.1, tevergeefs dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan, wat betreft de gekozen bouwlocatie, in overeenstemming is met de beleidsnota.
    
    2.12. [belanghebbende] betoogt dat de vrijstelling en bouwvergunning in strijd met de beleidnota zijn verleend, omdat de te bouwen woning een inhoud heeft van meer dan 750 m³.
    
    2.12.1. Dit betoog slaagt. Gelet op overweging 2.6.1. staat vast dat de oprichting van een hoofdgebouw met een omvang van 1071,1 m³ op het perceel in strijd is met de beleidsnota.
    
    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    In het besluit van 8 april 2010 heeft het college niet gemotiveerd waarom het op het perceel, in afwijking van de beleidsnota, waar het besluit op gebaseerd is, een woning met een omvang van 1071,1 m³ in plaats van de toegestane 750 m³ toelaatbaar acht. Het besluit dient derhalve te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb. De Afdeling zal een termijn stellen waarbinnen het college met inachtneming van deze uitspraak opnieuw een besluit moet nemen op het gemaakte bezwaar. Daarbij kan, gelet op overweging 2.4.2, zonodig toepassing worden gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO worden verleend.
    
    2.13. Het beroep is gegrond.
    
    2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wierden van 8 april 2010, nr. BWT08223;
    
    III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Wierden op om binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wierden tot vergoeding van bij [belanghebbende] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 973,00 (zegge: negenhonderdendrieenzeventig euro), waarvan € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Wierden een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010
    
    163-552.