ECLI:NL:CBB:2021:610
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1895
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 22 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante zijn ook verschenen haar vennoten [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Sinds 27 maart 2015 exploiteert appellante een melkveebedrijf. Voor 27 maart 2015 exploiteerde de rechtsvoorganger van appellante een gemengd bedrijf met een akkerbouwtak en een melkveetak. Op 1 april 2013 werden op het bedrijf van de rechtsvoorganger van appellante 39 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee gehouden. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 40 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee.
2.2
Op 15 september 2015 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend (aangevraagd op 6 maart 2015) voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Op 6 juli 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend (aangevraagd op 14 april 2015) voor het uitbreiden van een ligboxenstal.
2.3
Appellante heeft ten behoeve van de uitbreiding van de ligboxenstal op 21 april 2015 een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 428.410,18. Om dit te kunnen betalen heeft appellante op 26 oktober 2015 een financieringsovereenkomst met de Rabobank gesloten voor een bedrag van € 675.000,-.
2.4
In oktober 2013 is bij een toenmalig bedrijfshoofd van de rechtsvoorganger van appellante ( [naam 3] ) een agressieve hersentumor geconstateerd waarvan genezing niet mogelijk was. Vanaf dat moment verslechterde de geestelijke gezondheid van het andere toenmalige bedrijfshoofd van de rechtsvoorganger van appellante ( [naam 4] ). In maart 2014 raakte [naam 4] in een ernstige psychose en werd hij met een depressie enige tijd opgenomen in een psychiatrische kliniek. [naam 3] is op 9 augustus 2014 overleden. [naam 4] heeft zichzelf op 27 maart 2015 van het leven beroofd. De vennoten van appellante [naam 1] (zoon) en [naam 2] (schoondochter) zijn vanaf 2013 mantelzorger van beide ouders geweest en ook zaakwaarnemer van het ouderlijk agrarisch bedrijf. In een verklaring van notaris A.J. van Bekkum van 6 december 2019 staat dat het bedrijf verschillende schulden had. Appellante heeft toegelicht dat de zaakwaarneming tot gevolg heeft gehad dat de schulden van het ouderlijk bedrijf op haar verhaalbaar werden.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.177 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld op 2.281 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in het licht van de hierboven weergegeven omstandigheden de keuze gemaakt om het ouderlijk bedrijf voort te zetten en het bedrijf levensvatbaar te maken. Zoon en schoondochter wilden beide ouders tijdens hun ziekte een stabiele thuisbasis bieden en zagen in deze situatie dan ook geen andere keuze dan het bedrijf als zaakwaarnemer te exploiteren en het bedrijf uiteindelijk over te nemen. Door de grote zorgtaak, het ziekteverloop van de ouders en de zaakwaarneming is de overname en de daarbij beoogde groei niet meteen gerealiseerd. Daar kwam nog bij dat sprake was van een ingewikkelde erfenis. Voor de overname van het ouderlijk agrarisch bedrijf bestond het bedrijf uit een akkerbouwtak en een melkveetak. Appellante heeft toegelicht dat beide bedrijfstakken te klein waren om rendabel te zijn. Appellante heeft daarom de akkerbouwtak beëindigd en geïnvesteerd in de melkveetak. Bovendien merkt appellante op dat in haar geval geen sprake was van een uitbreiding, maar van het volledig benutten van de vergunning. Ter onderbouwing van haar betoog heeft zij een Rapportage Individuele Last, welke dateert uit  2 april 2019, overgelegd.
4.2
Appellante verwijst verder naar de uitspraak van het College van 26 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:74) waarin het beroep van appellante was gericht tegen een aantal heffingen uit de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (Regeling). In die uitspraak heeft het College overwogen dat gelet op de beschreven omstandigheden van appellante en de daarmee samenhangende opgelegde heffingen over 2017, appellante in 2017 naar het oordeel van het College onevenredig hard wordt getroffen. Het beroep van appellante op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, is door het College gegrond verklaard. Gelet hierop is in de betreffende uitspraak appellantes beroepsgrond dat op haar een individuele en buitensporige last rust, onweersproken gelaten. Volgens appellante blijkt reeds uit de omstandigheid dat haar beroep op de hardheidsclausule gegrond is verklaard in haar geval, op grond van dezelfde feiten en omstandigheden, eveneens sprake is van een individuele en buitensporige last door invoering van het fosfaatrechtenstelsel en op grond waarvan zij gecompenseerd dient te worden.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Allereerst merkt verweerder op dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 niet beschikte over alle vergunningen die nodig zijn om de beoogde uitbreiding rechtsgeldig te laten functioneren. Zo is de omgevingsvergunning voor de bouw van de ligboxenstal op 15 juli 2015 verleend en is de Nbw-vergunning op 15 september 2015 verleend. De door appellante genomen investeringsbeslissingen zijn volgens verweerder, ondanks de tragische omstandigheden waaronder die hebben plaatsgevonden, niet navolgbaar. Appellante heeft in 2014 en 2015 fors geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Hiermee heeft appellante investeringsbeslissingen genomen in een voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum. Verweerder benadrukt dat het stelsel van fosfaatrechten op dat moment voorzienbaar was en dat appellante ten tijde van de beslissingen ten aanzien van investeringen en uitbreiding een andere keus had kunnen maken. De door appellante gewenste uitbreiding is fors, terwijl daarvoor geen noodzaak is gebleken. De door appellante aangevoerde tragische omstandigheden binnen de familie kunnen niet leiden tot toepassing van de knelgevallenregeling. Dat betekent dat appellante niet individueel en buitensporig wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en dus geen geslaagd beroep kan doen op artikel 1 van het EP. Ook is bedrijfsopvolging geen omstandigheid die grond kan opleveren voor de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last. Ter zitting heeft verweerder verder nog aangevoerd dat de omstandigheid dat haar beroep op de hardheidsclausule in de uitspraak van het College van 26 januari 2021 gegrond is verklaard, niet impliceert dat er in haar geval ook sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last worden andere belangen meegewogen dan bij een beroep op de hardheidsclausule.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). Appellantes stelling dat geen sprake is van een uitbreiding omdat slechts sprake is van het alsnog volledig benutten van de ruimte van een reeds in het verleden aan haar rechtsvoorganger verleende Hinderwetvergunning, kan niet worden gevolgd. Wat van dat laatste ook zij, met de voorgenomen feitelijke toename van het aantal stuks melkvee zal sprake zijn van een voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel relevante uitbreiding van de bedrijfsvoering.
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 85 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de beoogde situatie) en de vastgestelde 2.281 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (40 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
Het College is van oordeel dat in gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van het bedrijf benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Voor zover moet worden aangenomen dat appellante op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, is van belang dat appellante op 21 april 2015 een aanneemovereenkomst heeft gesloten ter hoogte van € 428.410,18 ten behoeve van de uitbreiding van de ligboxenstal en op 26 oktober 2015 een financieringsovereenkomst met de Rabobank heeft gesloten voor een bedrag van € 675.000,-. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt des te meer voor investeringsbeslissingen van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd. Appellante had namelijk rekening moeten houden met de omstandigheid dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan de op
2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.2). Het College neemt aan dat de zeer ingrijpende familieomstandigheden een grote impact hebben gehad op de bedrijfsvoering en dat daardoor de voorgenomen groei van de veestapel is belemmerd. Ook de wens tot overname en voortzetting van het ouderlijk bedrijf door de vennoten van appellante na ziekte en het overlijden van [naam 3] en de daarop gevolgde depressie en overlijden van [naam 4] acht het College invoelbaar. Deze omstandigheden, hoe tragisch ook, kunnen echter niet afdoen aan het oordeel dat de beslissing tot uitbreiding niet navolgbaar is. De omstandigheid dat de hardheidsclausule is toegepast in de uitspraak over de Regeling, maakt niet dat hier sprake is van een individuele en buitensporige last. Anders dan in die uitspraak, waar het slechts ging om een aantal heffingen over perioden in 2017, gaat het hier om het fosfaatrechtenstelsel welk een verstrekkender doel heeft en waarbij daarom ook zwaardere belangen meewegen. De door notaris gegeven verklaring over de precaire situatie waarin appellante zich vond voorafgaand aan de peildatum van 2 juli 2015 doet niet aan het vorenstaande af.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.