ECLI:NL:CBB:2021:526
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1798
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Meststoffenwet.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Namens appellante is verschenen [naam 5] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat deze verhoging niet plaats vindt indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw
(de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.4
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2014 heeft zij haar melkveebedrijf in Lemele verkocht. In 2015 is zij gestart op de huidige locatie waar zij een bestaand bedrijf heeft overgenomen.
2.2
Appellante heeft het bedrijf op 22 maart 2014 aangekocht. Op 1 mei 2014 is een financieringsovereenkomst gesloten voor de aankoop van het nieuwe bedrijf. Appellante heeft op 14 oktober 2014 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van haar ligboxenstal. De stal is opgeleverd in januari 2015.
2.3
Op 3 april 2013 is voor de locatie in [plaats] een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de veehouderij naar 322 melkkoeien en 135 stuks jongvee. Op 9 september 2014 verkreeg appellante een omgevingsvergunning voor het vergroten van de ligboxenstal en het slopen van de veestal.
2.4
Volgens de Gecombineerde Opgave 2010 hield zij in dat jaar 86 melk- en kalfkoeien en 78 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 109 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 7.085 kg en is daarbij voor 6.169 kg uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. De resterende 916 kg (18 melk- en kalfkoeien en 14 stuks jongvee) betreft overgenomen dieren van het bedrijf met relatienummer 204869095. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante verzoekt al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.
4.2
Appellante stelt dat verweerder een verkeerde uitleg hanteert ten aanzien van artikel 23, zesde lid, Msw door nog niet gerealiseerde uitbreidingen buiten beschouwing te laten. Ook geeft verweerder een te beperkte uitleg aan de 5%-drempel. Volgens appellante zou verweerder een vergelijking moeten maken tussen de situatie op een datum vóór 2007 en de situatie op 2 juli 2015.
4.3
Appellante stelt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante is in 2007/2008 ervan op de hoogte gesteld dat haar melkveebedrijf in het natuurgebied Vecht- en Beneden-Reggegebied zou komen te liggen. De discussie hieromtrent heeft tot onzekerheid geleid. In 2012 is besloten dat appellante vanwege de wijziging van de bestemming van haar grond haar bedrijf in Lemele moest verplaatsen. Appellante heeft daarom de oude locatie verkocht aan landgoed Archem, zodat de dijken in het gebied verwijderd konden worden. Hierdoor heeft de klimaatbuffer Regge tot stand kunnen komen. Zonder de meewerkende houding van appellante was dit project waarschijnlijk onmogelijk geweest. Door de lange onderhandelingen met de overheid heeft appellante pas in 2014 stappen kunnen zetten om de verplaatsing van haar bedrijf te realiseren. Appellante heeft haar oude locatie in Lemele verkocht en in 2014 een nieuwe bedrijfslocatie aangekocht in [plaats] . Daar heeft zij een nieuwe stal moeten plaatsen met ruimte voor 169 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Appellante heeft geen melkvee overgenomen van de vorige eigenaar, omdat gelet op de melkkwaliteit een vermenging van vee vanuit verschillende locaties onwenselijk is. Appellante beschikt over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) op grond waarvan het beoogde aantal van 169 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee kan worden gehouden. Na ontvangst van de benodigde omgevingsvergunningen op 3 april 2013 en 9 september 2014 kon appellante pas beginnen met de sloop en heropbouw. Uitbreiding was geen doel op zich, maar een middel om de gedwongen verplaatsing te bekostigen en een rendabele bedrijfsvoering te kunnen voeren. De dieren zijn begin 2015 verhuisd naar de nieuwe locatie, waardoor het aantal dieren op de peildatum niet representatief was. Op de peildatum was de stal nog niet volledig gerealiseerd. Appellante is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan en moest hierdoor haar veestapel uitbreiden. Er is sprake van financiële problemen op het bedrijf. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt een rapportage van [naam 6] , agrarisch bedrijfsadviseur, van 5 juni 2018 overgelegd.
4.4
Appellante stelt ook dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De overheid heeft het vertrouwen gewekt dat de uitbreidingsplannen, die onderdeel waren van de bedrijfsverplaatsing, zonder meer gerealiseerd konden worden.
4.5
Appellante stelt verder dat een ontheffing moet worden verleend op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw, gelet op de excessieve last die op het bedrijf rust.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder verzoekt het College voorbij te gaan aan de herhaalde en ingelaste gronden van bezwaar, omdat appellante niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College hierover van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391).
5.2
Verweerder stelt dat hij, gelet op de jurisprudentie van het College, geen rekening houdt met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen bij de toepassing van de knelgevallenregeling. Ook stelt verweerder dat de knelgevallenregeling op de juiste wijze is toegepast. Er dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de situatie vóór het intreden van de bijzondere omstandigheden en de daadwerkelijke situatie op de peildatum 2 juli 2015. De door appellante aangedragen suggestie om als peildatum ergens vóór 2007 te kijken, is te weinig concreet. Daarnaast is de vereiste causaliteit tussen de afname van de veestapel en de realisatie van het natuurgebied onvoldoende aangetoond. Uit de gecombineerde opgave 2010 blijkt dat appellante destijds, in vergelijking met de peildatum, ook vóór de planologische procedure een kleinere veestapel had.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat een ongedateerde Nbw-vergunning is overgelegd, zodat niet vaststaat dat deze daadwerkelijk is verleend. In beginsel kan dan geen sprake zijn van een schending van artikel 1 van het EP. Ook indien appellante, zoals ter zitting aangevoerd, wel over een vergunning blijkt te beschikken, verandert dit niets aan het standpunt van verweerder. Het feit dat appellante niet voldoet aan de knelgevallenregeling leidt niet tot de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante had ten tijde van de investeringen in de periode 2013 - 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante had zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Dat appellante vanwege de aanleg van het Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden Reggegebied haar bedrijf heeft verplaatst, is navolgbaar. Dit geldt echter niet voor de door appellante gewenste uitbreiding naar 169 melkkoeien en 100 stuks jongvee. De noodzaak hiertoe is niet onderbouwd, waardoor die beslissing niet navolgbaar is. Volgens verweerder was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar voor appellante. Mede gelet daarop bestaat er geen aanleiding voor een ontheffing. Verweerder merkt verder op dat appellante reeds voor een deel van de uitbreiding fosfaatrechten heeft verkregen (voor 109 van de beoogde 169 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee van de beoogde 100 stuks jongvee).
5.4
Verweerder is verder van mening dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Appellante heeft niet aangetoond dat er aan de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij haar uitbreidingsplannen kon realiseren ondanks de mogelijke productie begrenzende maatregelen.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3).
6.2
Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4) en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). Met haar niet nader onderbouwde stelling dat verweerder een vergelijking had moeten maken met de situatie vóór 2007 heeft zij voorts niet aannemelijk gemaakt dat dit tot een succesvol beroep op de knelgevallenregeling zou kunnen leiden. Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Voor zover appellante wenst te betogen dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.4
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.4.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van [naam 6] ) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 169 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en het vastgestelde 7.085 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (109 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.6
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.7
In dat verband is van belang dat appellante een ongedateerde Nbw-vergunning heeft overgelegd. Indien al, zoals appellante heeft betoogd, moet worden aangenomen dat zij ten tijde van de uitbreiding beschikte over de benodigde Nbw-vergunning, is niettemin geen sprake van een individuele en buitensporige last. Dat appellante vanwege de aanleg van het Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden Reggegebied haar bedrijf heeft verplaatst, is op zichzelf navolgbaar. Dit geldt echter niet voor de door appellante gewenste uitbreiding naar 169 melkkoeien en 100 stuks jongvee. De noodzaak voor die uitbreiding is niet onderbouwd. Appellante heeft het nieuwe bedrijf voorts pas op 22 maart 2014 aangekocht en is daarna begonnen met de bouwwerkzaamheden. Gezien het tijdstip waarop de benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar beslissing om de stal te verbouwen dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door haar beoogde uitbreiding naar 169 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen.
6.4.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw behoefde verweerder daarom evenmin aanleiding te zien.
6.4.9
Aan de omstandigheid dat door de lokale overheden medewerking is verleend aan de verplaatsing van haar bedrijf, mocht appellante voorts niet de verwachting ontlenen dat haar door verweerder ook het gewenste aantal fosfaatrechten zou worden verleend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen