ECLI:NL:RVS:2020:2529
Raad van State — Uitspraak 


201904899/1/R3.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Meesterwerk B.V., gevestigd te Zwolle, en [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 mei 2019 in zaak nr. 18/1530 in het geding tussen:
Meesterwerk B.V. en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 23 januari 2018 heeft het college aan Meesterwerk B.V. en anderen lasten onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op het perceel Polstraat 90 t/m 90G te Deventer (hierna: het perceel) als zorgwoningen zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen drie maanden na de verzenddatum van deze besluiten, te (doen) staken. Als Meesterwerk B.V. en anderen niet voldoen aan deze lasten, worden dwangsommen verbeurd van € 10.000,- per maand, of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 50.000,-.
Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college het door Meesterwerk B.V. en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 mei 2019 heeft de rechtbank het door Meesterwerk B.V. en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Meesterwerk B.V. en anderen hoger beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 juli 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 10.000,00 bij Meesterwerk B.V. en anderen. Meesterwerk B.V. en anderen hebben tegen deze besluiten gronden ingebracht.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 september 2020, waar Meesterwerk B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Hutten-Bekemeier, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft bij besluit van 21 februari 2017 aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bestaand kantoor in 8 wooneenheden op het perceel. [appellant A] en [appellant B] hebben het pand na de verbouwing verhuurd aan Meesterwerk B.V. Meesterwerk B.V. heeft de wooneenheden vervolgens verhuurd aan cliënten met een begeleidingsvraag.
Het college stelt zich op het standpunt dat dit betekent dat de wooneenheden worden gebruikt als zorgwoningen, dat de verleende omgevingsvergunning hier niet op ziet en dat dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad". Om die reden heeft het college aan Meesterwerk B.V. en anderen lasten onder dwangsom opgelegd, inhoudende het gebruik van het pand als zorgwoningen te (doen) staken.
De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien gebruik te maken van deze bevoegdheid. Meesterwerk B.V. en anderen kunnen zich hier niet mee verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
De lasten onder dwangsom
2.        Meesterwerk B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de wooneenheden in het pand ten tijde van de lastoplegging werden gebruikt als zorgwoning. In dat kader voeren Meesterwerk B.V. en anderen aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het in de uitspraken van de Afdeling van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4968, 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7184 en 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1396, geformuleerde criterium "nagenoeg zelfstandige bewoning" in dit geval geen betekenis toekomt. Daarbij heeft de rechtbank miskend dat in dit geval de mate en vorm van de aangeboden zorg en ondersteuning aan de bewoners niet dusdanig was dat niet langer gesproken kon worden van nagenoeg zelfstandige bewoning. De bewoning vond op vrijwillige basis voor onbepaalde tijd plaats en maakte geen deel uit van een verplicht begeleidings- en behandelingstraject. De rechtbank is uitgegaan van een te grote zorgbehoefte, 24-uursbegeleiding is namelijk op deze locatie niet mogelijk. In dit geval is sprake van zorg van gemiddeld 10 uur per week, waarbij de geboden begeleiding geen betrekking had op wonen en volstrekt ambulant was. De begeleiding zag op het functioneren buiten de woning in de maatschappij. Tot slot wijzen Meesterwerk B.V. en anderen op de uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7418, en 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8034, waaruit volgens hen volgt dat het aanbieden van begeleiding niet in de weg staat aan nagenoeg zelfstandige bewoning.
2.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het gebruik van het pand door het college terecht is geduid als gebruik als zorgwoning in de zin van de planregels. De rechtbank heeft overwogen dat in dit geval, anders dan in de uitspraken waarnaar Meesterwerk B.V. en anderen hebben verwezen, in het bestemmingsplan een expliciet onderscheid is gemaakt tussen een "woning" en een "zorgwoning". Beide termen zijn gedefinieerd in artikel 1 van de planregels. Om die reden is de inhoud van de definitie van een zorgwoning bepalend voor beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik kan worden geduid als zorgwoning. De rechtbank overweegt dat de verwijzing van Meesterwerk B.V. en anderen naar de uitspraken van de Afdeling dan ook tevergeefs is gedaan.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat, gelet op hetgeen Meesterwerk B.V. ter zitting heeft verklaard en de inhoud van de memo van 13 oktober 2017, het college het gebruik van het pand terecht heeft geduid als zorgwoning in de zin van de planregels. Er is namelijk sprake van een bepaalde categorie van de bevolking (te weten personen met een verstandelijke beperking), waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning dusdanig is (gemiddeld 10 uur per week ambulante begeleiding wegens een verstandelijke beperking in combinatie met verslavings- en of psychiatrische problematiek; verplichte inkoop van zorg; zorg-indicatie vereist) dat niet langer kan worden gesproken van zelfstandige bewoning.
2.2.    Artikel 24, lid 24.1, van de planregels, luidt:
"De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis conform het gesteld in lid 34.2;
[…]
c. zorgwoningen, alleen indien met toepassing van lid 24.5 met omgevingsvergunning is afgeweken;
[…]"
Artikel 1, aanhef en onder lid 1.88, luidt:
"zorgwoning:
een woning voor de huisvestiging van bepaalde categorieën van de bevolking, zoals ouderen, jongeren, of mensen met een beperking, waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning, maar die gezien de maatschappelijke ontwikkelingen en hun geringe ruimtelijke impact wel aanvaardbaar zijn in de woonomgeving."
2.3.    De Afdeling merkt op dat, wanneer dit in het bestemmingsplan niet nader is bepaald, voor de beoordeling of een minder traditionele woonvorm zich verdraagt met een woonbestemming moet worden bekeken of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. In dit geval is echter in het bestemmingsplan de afweging gemaakt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden alleen voor zorgwoningen zijn bestemd indien daar een omgevingsvergunning voor is verleend. Daarbij is in artikel 1, aanhef en onder lid 1.88, een definitie opgenomen van het begrip zorgwoning. Uit deze definitie volgt dat voor de vraag of sprake is van een zorgwoning moet worden bekeken of de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning. Nu het woord "nagenoeg" in deze definitie ontbreekt, volgt de Afdeling Meesterwerk B.V. en anderen niet in het betoog dat in dit geval moet worden getoetst aan het criterium "nagenoeg zelfstandige bewoning". Uit de planregels volgt immers dat moet worden bekeken of de mate en de vorm van de door Meesterwerk B.V. geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning.
2.4.    Uit de processtukken en wat is besproken op zitting is gebleken dat de 8 woonheden van het pand in Deventer waren ingericht als zelfstandige appartementen met een eigen douche, toilet, keuken en slaapkamer. Meesterwerk B.V. verhuurde deze appartementen aan cliënten met een begeleidingsvraag. In de huurovereenkomsten van Meesterwerk B.V. met de bewoners werd een koppeling gemaakt tussen zorg en huur, door middel van een artikel dat bepaalt dat het gehuurde uitsluitend is bestemd om te worden gebruikt als woonruimte voor cliënten die verpleging en/of verzorging en/of begeleiding behoeven en die daarvoor geïndiceerd zijn. Het grootste deel van de bewoners stond ook onder begeleiding van Meesterwerk B.V. en had een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz). Het ging voornamelijk om cliënten met een verstandelijke beperking, veelal in combinatie met verslavings- of psychiatrische problematiek, met een grote zorgvraag. De geboden begeleiding betrof ambulante begeleiding voor gemiddeld 10 uur per week. Daarnaast bezocht een medewerker van Meesterwerk B.V. het pand wekelijks om te controleren hoe het gesteld was met de woonsituatie van de bewoners, waarbij bijvoorbeeld werd gekeken of de bewoners voldoende boodschappen in huis hadden. Er was geen vaste ruimte voor medewerkers in het pand en er was geen 24-uurspost gevestigd in het pand. Er was wel sprake van 24-uurszorg in die zin dat Meesterwerk B.V. gedurende 24 uur per dag bereikbaar was om cliënten te helpen.
2.5.    Gelet op het feit dat de bewoners een indicatie op de grond van de Wlz hadden, uit de huurovereenkomsten blijkt dat sprake was van een koppeling tussen zorg en huur, de begeleiding ook was gericht op het controleren van de woonsituatie en dat Meesterwerk B.V. 24 uur per dag bereikbaar was, is de Afdeling van oordeel dat de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van gebruik als zorgwoning.
Het betoog faalt.
Last aan beide overtreders?
3.    Op zitting hebben [appellant A] en [appellant B] betoogd dat hen niet een last onder dwangsom kon worden opgelegd, omdat zij het niet in hun macht hadden de bewoning van het pand door de cliënten van Meesterwerk B.V. te beëindigen.
3.1.    [appellant A] en [appellant B] hebben deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant A] en [appellant B] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
4.    Meesterwerk B.V. en anderen betogen dat de rechtbank het ten onrechte toegestaan acht dat bij beide overtreders afzonderlijk verbeurde dwangsommen kunnen worden ingevorderd. Dit is met het oog op het doel van de last niet nodig. In de lasten had opgenomen moeten worden dat bij betaling van een dwangsom door de ene partij, dit de andere partij bevrijdt. Vooral omdat [appellant A] en [appellant B] alles hebben gedaan wat in hun macht lag om de overtreding tijdig te beëindigen.
4.1.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2796, overwogen dat het bevrijdend kunnen betalen voor de andere overtreder, in strijd zou zijn met deze rechtspraak, waarin de Afdeling heeft overwogen dat afzien van invordering van een van beide verbeurde dwangsommen zou afdoen aan het gezag en de beoogde werking van de lasten.
4.2.    Hoewel Meesterwerk B.V. en anderen er terecht op wijzen dat hun situatie verschilt van de situatie in de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling, omdat de lasten op twee verschillende wettelijke grondslagen waren gebaseerd, betekent dat naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college hen niet beide een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen en in de last had moeten opnemen dat de één bevrijdend kan betalen voor de ander. De Afdeling weegt hier mee dat beiden als overtreder, afzonderlijk van elkaar, de verantwoordelijkheid dragen een einde te maken aan de overtreding. In dat geval zou het afdoen aan de werking van de last indien daarin wordt opgenomen dat de één bevrijdend kan betalen voor de ander.
Het betoog faalt.
Invorderingsbesluiten
5.        Bij besluiten van 23 juli 2019 heeft het college van zowel Meesterwerk B.V. als van [appellant A] en [appellant B] een bedrag van € 10.000,00 aan dwangsommen ingevorderd. Deze besluiten maken, gelet op artikel 5:39, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onderdeel uit van dit geding.
5.1.        Meesterwerk B.V. en anderen betogen dat het college ten onrechte niet heeft afgezien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Zij voeren aan dat zij tijdig de (onder)huur van de appartementen hebben opgezegd. Dat desondanks ten tijde van de controle bleek dat twee appartementen nog in gebruik waren kan hen niet worden verweten. Zij hebben zich tot het uiterste ingespannen. Zeker van [appellant A] en [appellant B] kon niet meer worden verwacht dan het opzeggen van de huurovereenkomst met Meesterwerk B.V. Verder raakten zij pas op de dag dat de appartementen ontruimd hadden moeten zijn, ervan op de hoogte dat dit niet het geval was. Ontruiming was echter pas mogelijk met een vonnis, dat niet eerder kan worden verkregen dan nadat zich een noodzaak tot ontruiming heeft aangediend.
5.2.        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.3.        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Het is zowel aan Meesterwerk B.V. als aan [appellant A] en [appellant B] om te zorgen dat het gebruik van het pand als zorgwoning zal worden gestaakt, waarbij het aan beide is om voorafgaand aan de afloop van de begunstigingstermijn in de gaten te houden of de bewoners tijdig de appartementen zouden verlaten. Indien dat onmogelijk was vanwege het moeten instellen van een civiele procedure tot verwijdering van een persoon uit een appartement, hadden Meesterwerk B.V. en anderen het college daarvan op de hoogte moeten stellen. Ook hadden zowel Meesterwerk B.V. als [appellant A] en [appellant B] het college in verband met het instellen van een civiele procedure om een verlenging van de begunstigingstermijn kunnen vragen. De Afdeling weegt hier verder mee dat de voorzieningenrechter op verzoek van Meesterwerk B.V. en anderen de begunstigingstermijn reeds met drie maanden heeft verlengd, waardoor Meesterwerk B.V. en anderen vanaf 24 juni 2018 dwangsommen konden gaan verbeuren. Toch hebben Meesterwerk B.V. en anderen tot 18 juni 2018 gewacht met het ontbinden van hun huurovereenkomst. Dat binnen deze termijn geen civiele procedure meer kon worden gestart, komt zowel voor rekening van Meesterwerk B.V. als van [appellant A] en [appellant B]. Tot slot heeft het college van belang kunnen achten dat ten aanzien van één van de bewoners, die ten tijde van de controle nog aanwezig was, een huurovereenkomst is aangegaan nadat de last onder dwangsom al was opgelegd.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen de besluiten van 23 juli 2019 is ongegrond.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 23 juli 2019 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
270-952.