ECLI:NL:CBB:2021:658
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1962
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat appellante ter zitting heeft gedaan.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Appellante heeft schriftelijk op dit stuk gereageerd.
Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord. Het College heeft bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2012 hield zij 125 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 12 januari 2012 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en het veranderen van de inrichting (uitbreiden melkveehouderij naar 218 melk- en kalfkoeien en 175 stuks jongvee en beëindigen varkenstak). Ook heeft appellante op die datum een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor uitbreiding/wijziging van de rundveehouderij op de hiervoor genoemde wijze. De omgevingsvergunning is op 8 oktober 2012 verleend, de Nbw-vergunning op 17 april 2013.
2.3
Om de uitbreiding van haar bedrijf te financieren heeft appellante op 18 november 2013 en 8 oktober 2014 financieringsovereenkomsten gesloten met de Rabobank voor bedragen van € 1.795.108,- en € 235.000,-. Op 20 maart 2014 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal voor € 865.000,-.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 161 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.241 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het beroep op de knelgevallenregeling (wegens ziekte van de ondernemer) afgewezen en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt in beroep, uitgebreid onderbouwd, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Al begin 2012 heeft zij besloten haar melkveebedrijf uit te breiden met een nieuwe stal. Deze uitbreiding was om verschillende redenen noodzakelijk: de stal uit 1971 was volstrekt verouderd, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting van het vee diende in overeenstemming te worden gebracht met de welzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Ruimschoots vóór de peildatum beschikte appellante over alle benodigde vergunningen. In april 2014 is men gestart met de bouw van de nieuwe stal en in augustus 2014 is deze opgeleverd. Voor de stal was een proefstalstatus verkregen. Op 29 augustus 2014 is één van de maten ernstig verwond door een stier. Na een ziekenhuisopname van 14 dagen volgde een herstelperiode thuis van een jaar. Door het ongeluk was het niet mogelijk om direct na oplevering van de stal de veebezetting aan te vullen. Op 29 juni 2015 zijn de eerste dieren aangekocht (24 pinken). Door de gevolgen van het ongeluk was de veestapel van appellante op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een schaderapport van Vermetten Accountants en Adviseurs van 6 juni 2018 overgelegd. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van appellante. Daarnaast ziet verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd en heeft hij de duurzame uitbouw van het bedrijf, door middel van de bouw van een proefstal, ten onrechte niet bij zijn beoordeling betrokken. Ter zitting heeft appellante een beroep gedaan op de uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123). Appellante stelt dat zij, net als de melkveehouder in die zaak heeft gedaan, van plan was om de geplande uitbreiding nog onder het melkquoteringsstelsel te realiseren en dat daar ook € 135.000,- voor gereserveerd was in de financieringsovereenkomst met de Rabobank van 12 november 2013. Vanwege het ongeluk heeft de uitbreiding vertraging opgelopen en is het melkquotum, dat aangekocht zou worden als de stal klaar was, nooit aangekocht.
4.3
Ter zitting heeft appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, onder verwijzing naar een besluit van verweerder van 28 december 2017 in een fosfaatreductiezaak waarin verweerder in de bezwaarfase zijn discretionaire bevoegdheid uit artikel 13 van de Landbouwwet heeft toegepast. De betreffende melkveehouder had op 30 juni 2015 121 melkkoeien aangekocht in Duitsland, maar vanwege een hittegolf konden deze dieren pas na de peildatum daadwerkelijk geleverd worden. Deze omstandigheid valt niet onder de knelgevallenregeling, maar omdat er sprake was van overmacht heeft verweerder toch besloten compensatie te bieden. Appellante stelt dat verweerder dat in haar geval ook had moeten doen. Zij had vóór de peildatum dieren willen aankopen, maar dat is door het ongeval niet gelukt.
4.4
Appellante stelt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat appellante geen kopieën van de omgevingsvergunning en Nbw-vergunning heeft overgelegd, terwijl zij deze stukken wel degelijk in de bezwaarfase heeft ingediend.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Gelet op het tijdstip waarop appellante is overgegaan tot haar investeringsbeslissingen en de voorzienbaarheid van de nadere productiebeperkende maatregelen heeft appellante een groot risico genomen door vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder heeft de overgelegde financiële rapportage niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet afwijkt van die van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden in het zicht van de afschaffing van het melkquotum.
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat de zaak van appellante niet op één lijn kan worden gesteld met de door haar genoemde fosfaatreductiezaak.
5.4
Verweerder meent dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering met het verweerschrift aangevuld. Van een motiveringsgebrek is daarom geen sprake.
Beoordeling
6.1
Ter zitting heeft appellante de onder 4.1 vermelde beroepsgrond ingetrokken. Het College komt daarom niet toe aan een beoordeling daarvan.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Vermetten Accountants en Adviseurs van 6 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (11.589 – 8.241 =) 3.348 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2012 het plan heeft opgevat om een nieuwe stal te bouwen en haar veestapel flink uit te breiden (van 125 melkkoeien en 111 stuks jongvee naar 216 melkkoeien en 159 stuks jongvee). Zij heeft daar vergunningen voor aangevraagd en verkregen en vervolgens pas in 2014 geïnvesteerd in de bouw van de nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop appellante deze investeringen heeft gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College wil wel aannemen dat de oude stal van appellante verouderd en aan vervanging toe was en dat er dus een bedrijfseconomische reden ten grondslag lag aan die vervanging. Van een noodzaak tot de forse uitbreiding van de veestapel is echter niet gebleken. Voor zover de uitbreiding wenselijk was in verband met de overname van het bedrijf door de zoon van de maten, maakt dat niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische noodzaak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Dat de groei van de veestapel is vertraagd door het ongeluk van één van de maten kan niet afdoen aan het oordeel dat de beslissing tot uitbreiding, die daarvoor al was genomen, niet navolgbaar is.
6.2.7
De vergelijking met de zaak waarin het College op 3 maart 2020 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2020:123) gaat niet op nu in die zaak al in 2010 en 2011 was geïnvesteerd in een nieuwe stal en de aankoop van melkquotum, terwijl appellante pas in 2014 is gestart met de bouw van de nieuwe stal en nooit daadwerkelijk heeft geïnvesteerd in melkquotum.
Voor zover appellante met de verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) heeft willen betogen dat haar geval vergelijkbaar is met de situatie in die uitspraak, heeft zij dit op geen enkele manier onderbouwd, zodat ook daarom geen individuele en buitensporige last moet worden aangenomen.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De situatie van appellante is niet vergelijkbaar met die van de melkveehouder in het genoemde besluit. Appellante stelt dat zij de aankoop van vee heeft moeten uitstellen vanwege het ongeluk, terwijl de melkveehouder in de reductiezaak al koeien had aangeschaft en alleen de levering een paar dagen heeft moeten uitstellen vanwege de hittegolf. Bovendien is de aangehaalde zaak geen gelijk geval, omdat verweerder in die zaak artikel 13 van de Landbouwwet heeft toegepast. Het fosfaatrechtenstelsel is echter niet gebaseerd op de Landbouwwet, maar op de Meststoffenwet. Een toetsing aan artikel 13 van de Landbouwwet is in dit geval dus niet aan de orde.
6.4
Tenslotte is het College van oordeel dat geen sprake is van schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Hoewel verweerder in het bestreden besluit inderdaad ten onrechte heeft opgemerkt dat appellante geen kopieën van de vergunningen had overgelegd, is hij desondanks uitgebreid ingegaan op de vraag of er sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarbij heeft verweerder alle relevante belangen en omstandigheden betrokken.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.