ECLI:NL:RBAMS:2021:2616
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/3389
uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen
[eisers] . , en
[eisers]  ,
te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt),
en
het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Oost, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Koten).
Procesverloop
Met de besluiten van 19 oktober 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder vijf tijdelijke ligplaatsvergunningen verleend.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers  ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. In verband met overheidsmaatregelen die zijn uitgevaardigd als gevolg van de uitbraak van het Corona-virus vond deze zitting via een videoverbinding plaats. De rechtbank heeft de zaak gelijktijdig behandeld met de zaak AMS 19/286.
Namens eisers waren [persoon 1] en [persoon 2] aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigden.
Namens verweerder verschenen de gemachtigde en [persoon 3] .
Overwegingen
1.1.
De gemeente Amsterdam heeft de percelen [perceel 1] en [perceel 2] , betreffende het perceel aan de [adres] in erfpacht gegeven aan [B.V.] waar [hotel] onderdeel van is. [hotel] verhuurt aan [eisers] vijf ligplaatsen aan de kade op het erf waar het [hotel] gevestigd is, gelegen aan de lange kade links van het terras tot aan het eind van de parkeerplaats ter hoogte van de portal cabine.
1.2.
Eisers hebben op 4 april 2018 aanvragen gedaan voor een ligplaatsvergunning op de locatie [adres] in Amsterdam voor de bedrijfsvaartuigen [bedrijfsvaartuigen] ’, [bedrijfsvaartuigen] en [bedrijfsvaartuigen] . [B.V.] heeft een aanvraag gedaan voor het bedrijfsvaartuig [bedrijfsvaartuigen] ’. Met afzonderlijke primaire besluiten heeft verweerder voor deze bedrijfsvaartuigen tijdelijke ligplaatsvergunningen verleend voor de periode tot 9 oktober 2021.
1.3.
[eisers] . en [eisers] B.V. hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten omdat aan hen niet een vergunning voor onbepaalde tijd is verleend. De gemachtigde heeft verzocht hierin te lezen dat ook bezwaar is gemaakt namens [B.V.]
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder [B.V.] niet als ontvankelijk bezwaarde aangemerkt, omdat [B.V.] geen bezwaar heeft gemaakt. Dat Sde BV’s vennootschapsrechtelijk in verband staan met [B.V.] maakt dit niet anders. Verweerder heeft het bezwaar van [eisers] en [eisers] ongegrond verklaard.
Volgens verweerder staan de ligplaatsvergunningen los van de grond (het erf) waarop het [hotel] gevestigd is. Het is openbaar water en is geen eigendom van [hotel] . De huurovereenkomst maakt niet dat er een exclusief recht bestaat op een deel van het openbare water. Via privaatrechtelijke afspraken over de kade kan niet worden afgedwongen dat er maar één gegadigde is voor de ligplaatsvergunningen. De vergelijking met een bouwvergunning of kavels gaat niet op, dat is een andere situatie.
Er moet een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd worden verleend tot het nieuwe stedelijke beleid in werking is getreden. Fysieke schaarste was niet de enige reden om vergunningen voor drie jaar te verlenen. Op 27 september 2016 heeft het college besloten om een nieuw ligplaatsbeleid voor bedrijfsvaartuigen uit te werken. Vooruitlopend op het nieuwe beleid worden ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd uitgegeven. De duur van drie jaar is als redelijke duur aangemerkt. Daarbij is rekening gehouden met de mogelijkheid om te kunnen exploiteren in die periode en met de mogelijkheid voor derden om in de toekomst mee te kunnen dingen naar de (schaarse) vergunning. Dit volgt uit de notitie van Waternet van 17 juli 2018. Nota Varen 1 is uitgebracht, Nota Varen 2, waarin is gekeken naar een transparante verdeling van de (nacht)ligplaatsen, wordt in de zomer van 2019 verwacht.
3. Eisers voeren allereerst gemotiveerd aan dat het bezwaar tegen het besluit over [bedrijfsvaartuigen] wel ontvankelijk is.
Zij vinden verder dat verweerder aan hen ten onrechte geen vergunning voor onbepaalde tijd heeft verleend. Volgens eisers is het geen schaarse vergunning. Eisers verwijzen naar overweging 4.5 van de conclusie van AG Widdershoven over schaarse publieke rechten bij ruimtelijke besluiten.
De gemeente Amsterdam is eigenaar van de grond, en heeft die in erfpacht uitgegeven aan [B.V.] (onderdeel van [hotel] , verder te noemen [B.V.] ). Voor het innemen van ligplaats en gebruik maken van de voorzieningen, zoals het laden van accu’s, is toestemming van [B.V.] . nodig. Eisers hebben huurovereenkomsten voor de grond met [hotel] . Daarom kunnen andere reders daar geen ligplaats innemen. Het aantal gegadigden voor deze ligplaatsvergunningen is daarom beperkt tot één. Eisers doen een beroep op het arrest Promoimpresa van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
In dit arrest heeft het Hof overwogen dat fysieke schaarste noodzakelijkerwijs uit beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron voort dient te komen. In dit geval is dat het gehele binnenwater van de gemeente Amsterdam. Reders (ook eisers) zijn bereid relatief grote afstanden af te leggen van en naar de respectievelijke ligplaatsen. Er is voldoende ruimte om alle vergunde bedrijfs- en passagiersvaartuien een ligplaats te kunnen geven. Verweerder maakt beleidsmatige keuzes, dat kan op grond van het Promoimpresa-arrest niet als grondslag aan fysieke schaarste worden gelegd. Voor woonboten, die gebruik maken van de zelfde natuurlijke hulpbron, worden wel vergunningen voor onbepaalde tijd verleend. Daaruit moet worden geconcludeerd dat er geen fysieke schaarste bestaat voor ligplaatsen voor woonboten, derhalve ook niet voor bedrijfsvaartuigen.
Eisers voeren verder aan dat ook geen sprake is van beleidsmatige schaarste. In de Verordening op het binnenwater (Vob) is geen plafond of maximum aantal uit te geven ligplaatsvergunningen ingesteld. Het beleid is juist gericht op substantiële uitbreiding van het aantal ligplaatsen, zo volgt uit de Toelichting ontwerp bestemmingsplan Jachthavens. Beleidsmatige schaarste kan volgens eisers niet volgen uit nieuw stedelijk beleid. Getoetst moet worden aan het beleid zoals dat geldt ten tijde van het besluit op bezwaar. Toekomstig beleid zou een verkapt moratorium zonder concrete einddatum inhouden, wat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) onredelijk heeft geacht.
Eisers voeren ten slotte aan dat verweerder niet heeft onderzocht of met een termijn van drie jaar gelet op de noodzakelijke investeringen het innemen van een ligplaats rendabel is.
Beoordeling door de rechtbank
Het bezwaar tegen de ligplaatsvergunning van [bedrijfsvaartuigen]
4. De rechtbank leest in het bestreden besluit dat verweerder het bezwaar voor zover dat ziet op het vaartuig [bedrijfsvaartuigen] ’ buiten beschouwing heeft gelaten. Daarbij heeft verweerder overwogen dat [eisers] B.V. en [eisers]  geen belanghebbende kunnen zijn en dat [B.V.] zelf geen bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder de bezwaren van eisers ten aanzien van de [bedrijfsvaartuigen] ’ impliciet niet-ontvankelijk heeft verklaard, nu zij geen belanghebbende zijn in die zaak. De rechtbank stelt vast dat door [B.V.] , de rechthebbende van de [bedrijfsvaartuigen] ’, niet zelf bezwaar gemaakt is. Dat [eisers]  bestuurder is van [B.V.] en deel uitmaakt van dezelfde holding als [eisers] . maakt niet dat [eisers] een rechtstreeks belang heeft bij het primaire besluit over de [bedrijfsvaartuigen] ’, maar een afgeleid belang.
Hetzelfde geldt voor de huurovereenkomst van de ligplaatsen die op naam staat van [eisers]  Er is ook geen sprake van een concurrentiebelang, omdat [eisers]  en [eisers]  zelf ook vergunningen op deze locatie hebben. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de bezwaren niet zagen op het vaartuig [bedrijfsvaartuigen] ’. Nu verweerder zich in het bestreden besluit niet uitlaat over dit vaartuig, ligt dit in beroep niet ter beoordeling voor.
Is sprake van een schaarse vergunning?
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat voor het beoordelen van schaarste van ligplaatsvergunningen niet alleen gekeken moet worden naar de locatie waarvoor eisers in deze zaak vergunning hebben aangevraagd, maar naar het gehele binnenwater van Amsterdam waar zowel een ligplaatsvergunning vereist is voor bedrijven die bijvoorbeeld passagiersvaartuigen exploiteren als voor particulieren bijvoorbeeld met een woonboot. Dit geldt voor de fysieke en beleidsmatige schaarste. Dat betekent dat er, ondanks dat eisers op grond van privaatrechtelijke afspraken (huur) exclusief gebruiksrecht op de gevraagde locatie hebben, er meer gegadigden kunnen zijn dan het binnenwater fysiek of beleidsmatig aan kan. Dit is anders dan de boten van de Hollands Glorie
en de Koningin Juliana
. Daar was een ligplaats op die specifieke locatie voor die bedrijfsvaartuigen noodzakelijk voor het uitoefenen van het bedrijf, omdat die bedrijfsvaartuigen gebruikt werden voor post- en pakketbezorging, respectievelijk opslag en werkplaats van passagiersvaartuigen. Daarnaast is de verplichting voor een ligplaatsvergunning niet alleen gericht op dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten, maar ook voor particulieren. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 1 januari 2019.
Anders dan in die zaak was het parkeerverbod daar uitsluitend gericht op bepaalde bedrijven, waarmee het onder de Dienstenrichtlijn viel. Het stelsel voor ligplaatsvergunningen is dus anders dan het stelsel voor exploitatievergunningen voor het verzorgen van rondvaarten, want het is geen vergunningstelsel met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit. Dat het voor het verkrijgen van een exploitatievergunning noodzakelijk is om een ligplaatsvergunning te hebben, maakt dat niet anders. De Dienstenrichtlijn is daarom op het beleid voor ligplaatsvergunningen niet van toepassing. Het beroep van eisers op het arrest Promoimpresa kan daarom buiten bespreking blijven.
5.2.
In de in overweging 2 genoemde uitspraak van 2 november 2016 heeft de Afdeling overwogen dat zij de conclusie van de AG Widdershoven van 25 mei 2016 deelt, dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie van de AG wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan:
“Schaarse vergunningen zijn een species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota, en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. […]
Volgens een algemeen (en ook door mij) gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". […] Deze definitie impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor wat betreft het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld.”
Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2016 overwogen dat doorgaans dit plafond in een getal zal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift kan worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd.
5.3.
Met het besluit "Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en havenatlasgebied" van het college van 17 december 1996 (hierna: het Instellingsbesluit) is besloten dat aanvragen voor een ligplaatsvergunning voor nieuwe bedrijfsvaartuigen die ingediend zijn na 18 december 1996 worden afgewezen. In het Instellingsbesluit staat dat verweerder bezig is nieuw beleid te ontwikkelen voor de vergunningverlening voor bedrijfsvaartuigen. In dit verband acht verweerder noodzakelijk dat eerst wordt overgegaan tot eventuele legalisering van aanwezige bedrijfsvaartuigen en tot beoordeling van reeds ingediende aanvragen. Pas na de ordening op het water kan worden bezien in hoeverre uitbreiding van ligplaatsen voor bedrijfs- en woonfuncties op het water te realiseren is. Om duidelijkheid te verschaffen worden nieuwe aanvragen voorlopig afgewezen, aldus het Instellingsbesluit. De vergunningstop voor de exploitatievergunning is opgenomen in de Uitvoeringsnota.
In maart 2019 heeft verweerder de Nota Varen deel I vastgesteld. In die nota is onder meer opgenomen dat er maximaal 550 exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen zullen worden verleend.
In 2019 is ook de Nota Varen deel II ter inzage gelegd. Deze is in mei 2020 vastgesteld.
5.4.
De Afdeling heeft in de uitspraken van 28 augustus 2019
en de uitspraak van 23 december 2020
geoordeeld dat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen in vergunningengebied I een plafond bestaat en dat verweerder zich reeds om die reden terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van beleidsmatige schaarste en dat de aangevraagde ligplaatsvergunning dus een schaarse vergunning is. De Afdeling overwoog dat de vraag of sprake is van fysieke schaarste omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, daarom buiten bespreking kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank geldt de beleidsmatige schaarste ook voor de rest van het Amsterdamse binnenwater, omdat voor het beleid naar het gehele binnenwater van Amsterdam gekeken moet worden.
5.5.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de beleidsmatige schaarste niet geldt voor passagiersvaartuigen omdat in de Uitvoeringsnota het aantal te verlenen vergunningen niet is beperkt. De rechtbank is van oordeel dat uit de Uitvoeringsnota volgt dat ook een plafond bestaat voor ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen. Daarbij is van belang dat op basis van de conclusie van de AG een plafond ook meer ‘verstopt’ kan zijn en dus niet expliciet wordt genoemd in een wettelijk voorschrift. In het Instellingsbesluit is onder nummer III weliswaar een uitzondering gemaakt voor passagiersvaartuigen, maar er staat ook dat ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen alleen kunnen worden verleend indien ook een exploitatievergunning is verleend. In samenhang gelezen met artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling op het binnenwater 2020, waarin staat dat verweerder ten hoogste 550 exploitatievergunningen kan verlenen, volgt hieruit dat ook voor passagiersvaartuigen een maximum aantal ligplaatsvergunningen kan worden verleend, nu deze twee typen vergunningen onder nummer III aan elkaar zijn gekoppeld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde ligplaatsvergunningen schaarse vergunningen zijn. Daarom heeft verweerder de vergunningen terecht voor bepaalde tijd verleend.
Termijn van drie jaar
6. Verweerder heeft over de termijn van drie jaar voor de ligplaatsvergunning overwogen dat daarmee enerzijds recht wordt gedaan aan de belangen van derden om in de toekomst mee te kunnen dingen naar de schaarse vergunning en anderzijds aan de belangen van eisers om te kunnen exploiteren. De rechtbank acht de termijn van drie jaar voor de ligplaatsvergunning niet onredelijk. Daarbij weegt de rechtbank mee dat verweerder op de zitting en in het verweerschrift heeft aangegeven dat de looptijd voor de ligplaatsvergunning nu verlengd kan worden tot de uitgifte van de eerste tranche exploitatievergunningen per 1 maart 2024. Voor de toekomst zal aansluiting worden gezocht bij de duur van de exploitatievergunning.
7. Eisers hebben ter zitting nog gesteld dat er wel vergunningen voor onbepaalde tijd voor woonboten verleend zijn. Dat eisers vergunningen voor 3 jaren hebben gekregen is volgens eisers daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daar terecht tegen ingebracht dat woonboten en bedrijfsvaartuigen gelet op de verschillende belangen geen vergelijkbare gevallen zijn. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Conclusie
8. De aangevoerde gronden leiden niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L.A.T. Doll, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. D. Bode, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, gerechtsjurist
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
gerechtsjurist(griffier op de zitting)
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
RVS:2018:1847.
Arrest van 14 juli 2016, EU:C:2016:558.
Eisers verwijzen naar de uitspraak van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2958).
Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4198.
Uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2888.
Uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2892.
ECLI:NL:2019:35.
ECLI:NL:RVS:2019:2888 en 2892.
ECLI:NL:RVS:2020:3081.