ECLI:NL:RBNHO:2019:6127
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/172
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2019 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.M. Saris),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M. Pelgrim).
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 108.000,- wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit).
Bij besluit van 5 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de bestuurlijke boete vastgesteld op € 36.000,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 19 augustus 2015 heeft bij het filiaal van eiseres aan [adres] een bedrijfsongeval plaatsgevonden, waarbij een medewerkster ernstig letsel heeft opgelopen. Zij is ter behandeling in het ziekenhuis opgenomen. Het ongeval vond plaats tijdens het lossen van een vrachtwagen met rolcontainers bij het filiaal. Tijdens het lossen is een van de drie rolcontainers die door de chauffeur van de vrachtwagen op de laadklep waren gezet,  op de medewerkster gevallen.  Een inspecteur heeft naar aanleiding van het ongeval op 7 april 2016 een boeterapport opgemaakt.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Eiseres heeft onvoldoende maatregelen genomen om het gevaar dat werknemers worden getroffen of geraakt door voorwerpen tijdens het lossen van een vrachtwagen te voorkomen. Verweerder stelt dan ook dat hij bevoegd is om eiseres een boete op te leggen. De hoogte van die boete heeft verweerder bepaald aan de hand van het beleid dat hij ter zake voert, zijnde de ‘Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving’ (hierna: de beleidsregel). Omdat bij eiseres meer dan 500 werknemers werkzaam zijn, bedraagt het boetenormbedrag € 9.000,-. Dit bedrag wordt op grond van de beleidsregel met vier vermenigvuldigd, omdat het arbeidsongeval heeft geleid tot een ziekenhuisopname. In het bestreden besluit heeft verweerder niet langer gesteld dat sprake is van recidive, waardoor het boetebedrag na heroverweging en herroeping van het primaire besluit is vastgesteld op € 36.000,- in plaats van € 108.000,-. Van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde verwijtbaarheid is volgens verweerder geen sprake, zodat geen aanleiding bestaat voor matiging van de boete.
Overtreding
3.1
Eiseres betwist dat zij artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Zij stelt dat verweerder blijkens de besluitvorming alleen de feitelijke situatie voorafgaand aan het ongeval van belang acht. Wanneer sprake is van een ongeval, is kennelijk volgens verweerder direct sprake van een overtreding. Daarmee miskent verweerder volgens eiseres dat artikel 3.17 van het Arbobesluit ook ziet op het zoveel mogelijk beperken van gevaar, indien het voorkomen daarvan niet mogelijk is. Eiseres heeft haar werknemers geïnstrueerd om bij het lossen van de vrachtwagens tijdens het zakken van de laadklep op een veilige afstand te wachten tot de laadklep bij de grond is. Met die maatregel kan er geen gevaar ontstaan in de zin van artikel 3.17 van het Arbobesluit en voor zover er al gevaar ontstaat, worden de risico’s zoveel mogelijk beperkt.
3.2
Verweerder stelt dat niet het ongeval bepalend is voor de vraag of sprake is van een overtreding, maar de feitelijke omstandigheden voorafgaand daaraan. De feitelijke situatie was, dat de medewerkster werkzaamheden verrichtte bestaande uit het lossen van een vrachtwagen, en dat bij de uitvoering van die werkzaamheden het gevaar om getroffen te worden door voorwerpen of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen niet was voorkomen en in ieder geval niet zoveel als mogelijk was beperkt. Zoals eiseres zelf ook heeft aangegeven, was het mogelijk om een veilige werkwijze toe te passen, waarmee het in artikel 3.17 van het Arbobesluit bedoelde gevaar kon worden voorkomen. Omdat het mogelijk was het gevaar te voorkomen, is niet meer aan de orde of eiseres het gevaar zoveel als mogelijk heeft beperkt, omdat dit zich slechts voordoet in gevallen waarin het gevaar niet kan worden beperkt. Omdat in het onderhavige geval een andere dan de veilige werkwijze werd toegepast direct voorafgaande aan het ongeval, is niet gebleken dat het in artikel 3.17 van het Arbobesluit bedoelde gevaar is voorkomen en is sprake van een overtreding, zo stelt verweerder.
3.3
Op grond van artikel 3.17 van het Arbobesluit wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt.
Op grond van artikel 9.9, eerste lid, onder c, van het Arbobesluit wordt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in onder meer artikel 3.17, aangemerkt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
3.4
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0645), bevat artikel 3.17 van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel. De overtreding staat vast indien aan de materiële voorwaarden van het artikel is voldaan.
3.5
De rechtbank stelt vast dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres in de bestuurlijke fase heeft erkend dat door toepassing van de veilige werkwijze het gevaar, bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, kon worden voorkomen. Het ter zitting door eiseres ingenomen standpunt dat bij het laden en lossen de menselijke factor is betrokken en dat enig gevaar daarom nooit kan worden voorkomen, is een te algemeen standpunt om de eerdere erkenning dat het gevaar kon worden voorkomen ongedaan te maken. Daarbij komt dat dit standpunt het deel van artikel 3.17 van het Arbobesluit, dat betrekking heeft op het voorkomen van gevaar, in feite zinledig maakt.
3.6
Het standpunt van eiseres dat verweerder niet alleen had moeten toetsen of eiseres het gevaar voorkomen heeft, maar ook of zij het gevaar zoveel als mogelijk heeft beperkt, wordt door de rechtbank verworpen. De tekst van artikel 3.17 van het Arbobesluit, noch de toelichting daarop, biedt steun voor het standpunt dat ook moet worden beoordeeld of het gevaar zoveel mogelijk is beperkt, wanneer vaststaat dat het gevaar kon worden voorkomen.
3.7
Nu een veilige werkwijze bestond waarmee het gevaar als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit objectief bezien kon worden voorkomen en met de andere werkwijze die de medewerkster direct voorafgaand aan het ongeval hanteerde, het gevaar niet werd voorkomen, is sprake van overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Verweerder was derhalve bevoegd om een boete op te leggen. De beroepsgrond dat geen sprake is van overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit slaagt niet.
Verwijtbaarheid
4.1
Eiseres voert voorts aan dat voor zover wel sprake zou zijn van een overtreding deze haar in het geheel niet kan worden verweten, zodat verweerder had moeten afzien van boeteoplegging. En voor zover wel sprake is van enige verwijtbaarheid, betoogt zij dat de boete moet worden gematigd vanwege een verminderde mate van verwijtbaarheid. Volgens eiseres is voldaan aan alle randvoorwaarden van de matigingsgronden genoemd in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel, zodat boeteoplegging niet aan de orde kan zijn. Verweerder heeft de beleidsregel op onjuiste wijze toegepast en de daarin neergelegde matigingsgronden niet daadwerkelijk en overzichtelijk in zijn heroverweging betrokken. Eiseres stelt dat de vier in de beleidsregel genoemde matigingsgronden bij een geslaagd beroep daarop ieder kunnen leiden tot een matiging van 25% van het boetebedrag. Indien alle vier de matigingsgronden slagen, hetgeen volgens eiseres hier aan de orde is, moet dus van boeteoplegging worden afgezien.
4.2
Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbobesluit gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid door verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.3.1
Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels hanteert verweerder de beleidsregel. Op 18 december 2015 is deze beleidsregel gedeeltelijk gewijzigd tem aanzien van de gronden die tot matiging van de bedragen kunnen leiden in verband met het geheel of gedeeltelijk ontbreken van verwijtbaarheid.
4.3.2
Ingevolge artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel kan, indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbowet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
4.4.1
Eiseres voert in het kader van de eerste matigingsgrond (onderdeel a) aan dat zij alle risico’s in het kader van het laden en lossen van vrachtwagens heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft ontwikkeld. De risico’s van het laden en lossen van vrachtwagens is geïnventariseerd in de RI&E studie van 2 oktober 2014 en dit heeft geleid tot de werkwijze neergelegd in de ‘Checklist laden en lossen’. Daarin is opgenomen dat medewerkers op een veilige afstand wachten tot de laadklep stil staat op de grond en daarna pas de laadklep benaderen om de rolcontainers ervan af te rijden. Dat de risico’s voldoende zijn geïnventariseerd en dat een veilige werkwijze is ontwikkeld, wordt ook erkend door verweerder in het bestreden besluit. Ten onrechte betrekt verweerder bij deze matigingsgrond dat in de praktijk veelvuldig werd afgeweken van deze werkwijze, aldus eiseres.
4.4.2
Verweerder erkent in het bestreden besluit dat eiseres de risico’s heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft ontwikkeld ten aanzien van het lossen van vrachtwagens, maar komt desondanks tot de conclusie dat dit niet leidt tot matiging van de boete. Omdat is gebleken dat in de praktijk structureel en door meerdere werknemers op verschillende vestigingen werd afgeweken van de ontwikkelde veilige werkwijze en die werkwijze ook niet bekend was bij de betreffende medewerkster en haar collega, stelt verweerder dat in de praktijk geen veilige werkwijze werd gehanteerd.
4.4.3
Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting aangegeven dat hij in de eis dat een veilige werkwijze is ontwikkeld, inleest dat die veilige werkwijze ook in de praktijk in brede zin moet worden gehanteerd. De rechtbank volgt verweerder hierin niet en gaat uit van een strikte lezing van het beleid. Daaruit blijkt niet dat een rol speelt in hoeverre de na de inventarisatie van risico’s ontwikkelde veilige werkwijze in de praktijk wordt gehanteerd. Het beroep op deze matigingsgrond slaagt derhalve.
4.5.1
Ten aanzien van de tweede matigingsgrond stelt eiseres dat zij de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van de veilige werkwijze. Ook hier wijst eiseres erop dat het gaat om een inspanningsverplichting en niet om een resultaatsverplichting. Nu de laadklep van de vrachtwagen was voorzien van rolstops, de rolcontainer goed functioneerde en ook qua gewicht voldeed aan de eisen, de vloer van de laad- en losruimte vlak was en vrij van oneffenheden, heeft eiseres alle noodzakelijke randvoorwaarden geschapen voor de medewerkers om de ontwikkelde veilige werkwijze toe te passen. Dat de medewerkster in strijd met die werkwijze heeft gehandeld, doet daaraan niet af.
4.5.2
Verweerder werpt eiseres niet tegen dat haar medewerkster de ontwikkelde veilige werkwijze niet heeft gevolgd, maar stelt dat de medewerkster die werkwijze niet kón volgen, dan wel dat onvoldoende is aangetoond dat de noodzakelijke randvoorwaarden voor het volgen van die werkwijze zijn gecreëerd. Immers zowel de betreffende medewerkster als een collega hebben verklaard dat het fysiek zwaar(der) is om de rolcontainers tegen een volledig gedaalde en dan hellende laadklep op te duwen. De medewerkster heeft zelfs verklaard dat het voor haar niet mogelijk is om de rolcontainers op de voorgeschreven werkwijze omhoog te duwen en tegelijkertijd de rolstops te ontgrendelen en dat zij daarom niet anders kan dan voortijdig, op het moment dat de laadklep nog niet volledig is gedaald en zich nog in een horizontale stand bevindt, de rolstops te ontgrendelen. Ook heeft verweerder gewezen op het ‘Onderzoek fysieke belasting met betrekking tot het handmatig en direct laden, chauffeur, en filiaal medewerker [eiseres] ’ van 30 augustus 2005, waaruit blijkt dat ruim 33% van de duwkrachten normoverschrijdend zijn en dat vooral is gelegen in het feit dat er tegen de klep van de vrachtwagen op wordt geduwd.
4.5.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij alle noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van de veilige werkwijze. Van belang is dat de veilige werkwijze door iedere medewerker kan worden toegepast. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat is gebleken dat dat niet het geval is en hecht daarbij waarde aan de verklaringen van de betrokken medewerkster en haar collega, waaruit blijkt dat het fysiek zwaar dan wel niet mogelijk is om een rolcontainer tegen de hellende laadklep op te duwen en tegelijkertijd de rolstops te ontgrendelen, alsmede het onderzoek waarnaar verweerder heeft verwezen. Deze matigingsgrond doet zich dus niet voor.
4.6.1
Eiseres voert aan dat zij adequate instructies heeft gegeven als bedoeld in de derde matigingsgrond van de beleidsregel. Eiseres wijst op de ‘Checklist laden en lossen’, de instructies ‘Laden en lossen Medewerkers’ en ‘Laden en lossen Management’ en op een poster die in het kader van de ‘Week van de veiligheid 2013’ is verspreid en waarop expliciet melding is gemaakt van de instructie dat bij het lossen van vrachtwagens gewacht moet worden op een veilige afstand tot de laadklep op de grond stilstaat. Eiseres betwist dat de betreffende medewerkster niet bekend was met de veilige werkwijze, omdat de checklist haar voorafgaand aan het incident was toegezonden en de medewerkster bovendien teamleider was, en van medewerkers met een leidinggevende functie mag worden verwacht dat zij zich extra bewust zijn van hun rol en het goede voorbeeld behoren te geven. Ter zitting heeft eiseres hier nog aan toegevoegd dat de medewerkster en haar collega in ieder geval wisten dat het laden en lossen met twee personen dient plaats te vinden, hetgeen een aanwijzing is dat de rest van de werkinstructie ook bij hen bekend moet zijn.
4.6.2
Verweerder stelt dat de door eiseres genoemde instructies niet daadwerkelijk aan de betrokken medewerker zijn verstrekt, maar beschikbaar zijn gesteld in een digitaal handboek en dat in de e-learning module slechts  wordt verwezen naar die instructies. Verweerder acht dat onvoldoende en meent dat de werkgever ervoor dient te zorgen dat de medewerker daadwerkelijk adequate instructies krijgt en ook nagaat of de medewerker bekend is met de inhoud van die instructies. Eiseres heeft verklaard dat alle teamleiders, waaronder de betrokken medewerkster, de checklist ‘Veilig laden en lossen’ in een nieuwsbericht op hun huisadres hebben ontvangen. Nu de betrokken medewerkster heeft verklaard niet bekend te zijn met deze instructies, acht verweerder onvoldoende aangetoond dat zij de instructies daadwerkelijk heeft ontvangen en zal verweerder de boete niet matigen op dit onderdeel.
4.6.3
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat een adequate instructie inhoudt dat een medewerker die ook daadwerkelijk moet hebben ontvangen en tot zich moet hebben genomen. Onvoldoende is dus het ter beschikking stellen van de instructies in een digitaal handboek of vermelding ervan op een poster in het kader van de ‘Week van de veiligheid 2013’. Eiseres heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de betrokken medewerkster de e-learning module heeft gevolgd en dat zij de veilige werkinstructie in een nieuwsbericht op haar huisadres heeft ontvangen. Dat de betrokken medewerkster en haar collega ermee bekend waren dat het laden en lossen met twee personen dient te gebeuren, biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende grond voor de conclusie dat zij bekend waren met de veilige werkinstructie. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat geen adequate instructies zijn gegeven en deze matigingsgrond dus niet aan de orde is.
4.7.1
Eiseres doet ook een beroep op de vierde en laatste matigingsgrond uit de beleidsregel. Zij stelt dat adequaat toezicht werd gehouden op de werkzaamheden die haar medewerkers verrichten. Uit het voornoemde rapport van RI&E van 2 oktober 2014 en de voornoemde instructie ‘Laden en lossen Management’ volgt dat de leidinggevende instructies geeft aan medewerkers en erop toeziet dat zij werken volgens de werkinstructie laden en lossen. Uit het bestreden besluit maakt eiseres op dat verweerder haar kennelijk verwijt dat er geen toezichthouder aanwezig was ten tijde van de werkzaamheden die de medewerkster uitvoerde direct voorafgaand aan het ongeval, maar hiermee miskent verweerder de inspanningen die eiseres heeft geleverd op het gebied van toezicht. Ook wordt wederom gesteld dat de medewerkster de veilige werkwijze niet heeft nageleefd, waarmee verweerder in feite stelt dat adequaat toezicht een arbeidsongeval kan voorkomen, hetgeen geen houdbaar standpunt is. Voor zover de rechtbank tot het oordeel komt dat eiseres niet voor volledige matiging op dit onderdeel in aanmerking komt, dan ligt enige matiging in de rede nu is aangetoond dat op het terrein van toezicht het nodige is gedaan.
4.7.2
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:957
) hangt het antwoord op de vraag wanneer adequaat toezicht is gehouden af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
4.7.3
Verweerder stelt dat de betrokken medewerkster als leidinggevende zelf ook de toezichthouder was en in die hoedanigheid niet heeft ingegrepen terwijl de veilige werkwijze niet werd gevolgd. Aldus kan niet worden gesteld dat adequaat toezicht heeft plaatsgevonden. Ook op een toezichthouder dient toezicht te worden gehouden. Eiseres heeft onvoldoende aangetoond dat adequaat toezicht is gehouden op de werkzaamheden van de betrokken medewerkster. Bovendien is nooit door een toezichthouder geconstateerd dat zij in al die jaren voorafgaand aan het ongeval niet heeft gewerkt volgens de beoogde werkwijze.
4.7.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt kon stellen dat geen sprake is geweest van adequaat toezicht. Uit de verklaringen van de bij het ongeval betrokken medewerkers blijkt dat veelvuldig van de veilige werkwijze werd afgeweken en dat zij daar nooit op zijn gewezen. Onder die omstandigheden kan niet worden gesteld dat sprake is van adequaat toezicht. Eiseres voldoet daarmee niet aan de vierde matigingsgrond.
4.8
De rechtbank ziet in het kader van de verwijtbaarheid voorts geen grond voor een gedeeltelijke matiging, wanneer ten dele aan een inspanning genoemd in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel is voldaan. Alleen wanneer volledig is voldaan aan een onderdeel van artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel, kan op de boete op die grond met 25% worden gematigd. Anders dan eiseres stelt, biedt de beleidsregel geen ruimte voor een gedeeltelijke matiging per onderdeel.
4.9
Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 4.4.3 is overwogen, komt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, voor vernietiging in aanmerking. De boete zal - gelet op de beleidsregels - met 25% worden gematigd, tot een bedrag van € 27.000,-.
Evenredigheid
5.1
Tot slot stelt eiseres dat de opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Op grond van een achttal factoren meent eiseres dat de boete op nihil dient te worden gesteld, dan wel zeer aanzienlijk moet worden gematigd. Allereerst stelt eiseres dat het ontbreken van opzet een matigende invloed dient te hebben op de hoogte van de boete, nu het aspect opzet wel een rol kan spelen bij de evenredigheidstoets. Eiseres wijst er daarbij op dat indien en voor zover overtredingen van de Arbowet opzettelijk worden begaan, zij als misdrijf worden aangemerkt en zwaarder worden bestraft dan wanneer daarvan geen sprake is. Niet valt in te zien dat bestraffing via de bestuursrechtelijke weg, die bedoeld is voor minder ernstige overtredingen, leidt tot zwaardere sancties dan via het strafrecht. Aldus is opzet, anders dan verweerder stelt, een relevante factor die bij het bepalen van de boetehoogte betrokken dient te worden.
Voorts stelt eiseres dat zij het ongeval meteen heeft gemeld bij de Inspectie SZW en haar medewerking heeft verleend aan het onderzoek van de Inspectie SZW.
Naar aanleiding van het ongeval heeft eiseres bovendien aanvullende maatregelen getroffen, die zij in haar aanvullend beroepschrift en ter zitting nader heeft toegelicht. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 (
ECLI:NL:RVS:2014:2511
) zijn deze na het ongeval getroffen additionele maatregelen relevant bij het bepalen van de hoogte van de boete. Daarnaast is de medewerkster na het ongeval zo goed mogelijk begeleid en ondersteund. Zo is zij thuis bezocht en is er telefonisch contact met haar gehouden, hetgeen aantoont dat eiseres zorg draagt voor haar medewerkers, ook als zij zijn geconfronteerd met een ongeval.
De beleidsregel leidt er volgens eiseres toe dat zij, terwijl zij zich aantoonbaar inspant en blijft inspannen om de veiligheid op de werkvloer te handhaven en waar mogelijk te verbeteren, hetzelfde wordt behandeld als werkgevers die die inspanningen in het geheel niet verrichten, wat onevenredig is. Hoewel verweerder zijn beleid heeft aangepast ten aanzien van de matigingsgronden, blijft de uitwerking ten opzichte van het oude beleid aldus hetzelfde.
Eiseres merkt verder op dat zij geen enkel voordeel heeft behaald uit het begaan van de overtreding. Uit de wetsgeschiedenis van de voorganger van artikel 34 van de Arbowet blijkt dat dit een relevante factor is bij het bepalen van de hoogte van de boete. De boete moet dan ook worden gematigd.
Verder acht eiseres van belang dat de betreffende medewerkster met haar acht jaar werkervaring een ervaren kracht was en mede vanwege haar rol als teamleider over voldoende ervaring beschikte om anders te handelen dan zij heeft gedaan.
Tot slot hanteert eiseres een sanctiebeleid op grond waarvan medewerkers worden aangesproken op onveilig gedrag. Daarmee toont eiseres dat zij verantwoordelijkheid neemt en houdt voor het gezond en veilig werken door haar werknemers.
Eiseres stelt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat slechts inspanningen die zijn verricht met het oog op het voorkomen van de overtreding relevant zijn en dat aspecten die reeds zijn besproken in het kader van de verwijtbaarheid niet meer aan de orde kunnen komen bij de evenredigheidstoets. Dat eiseres in het kader van de evenredigheid ook factoren heeft aangevoerd die voortvloeien uit andere wettelijke verplichtingen, betekent volgens haar niet - anders dan verweerder stelt - dat die factoren in het kader van de evenredigheid geen rol kunnen spelen. De Arbowet is immers gericht op bevorderen van een veilige werkomgeving in algemene zin. Dat betekent dat ook maatregelen die niet concreet een arbeidsongeval hebben kunnen voorkomen, maar wel gericht zijn op de bevordering van de veilige werkomgeving een rol moeten spelen in de evenredigheidstoets als bedoeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In dat kader dient verweerder rekening te houden met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, zodat alle voornoemde acht factoren hierbij betrokken behoren te worden, aldus eiseres.
5.2
In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat, gelet op het letsel als gevolg van de overtreding en het feit dat de medewerkster in het ziekenhuis is opgenomen, een verviervoudiging van de boete evenredig is. Omdat opzet geen vereiste is voor het opleggen van de boete, kan het ontbreken daarvan ook niet leiden tot matiging van de boete. Wanneer wel sprake is van opzet, dan zal dat strafrechtelijke consequenties hebben en is er dus onderscheid tussen werkgevers die met of zonder opzet handelen. Verweerder betwist verder dat op grond van het beleid ongelijke gevallen gelijk beboet worden en wijst er onder meer op dat werkgevers die in het geheel niets aan veiligheid doen, op meerdere fronten beboet zullen worden. Het melden van het ongeval bij de Inspectie SZW, meewerken aan het onderzoek en het begeleiden van het slachtoffer van het arbeidsongeval zijn wettelijke verplichtingen en daarmee geen omstandigheden die kunnen leiden tot matiging op grond van onevenredigheid. Dat geen voordeel is verkregen uit de overtreding is evenmin een reden tot matiging. In dit verband heeft verweerder gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:967). Dat thans nieuwe maatregelen zijn getroffen in het kader van de arbeidsomstandighedenwetgeving, kan volgens verweerder niet afdoen aan de overtreding en het ongeval dat heeft plaatsgevonden. Voorts zijn alleen inspanningen die zijn verricht in het kader van voorkoming van de overtreding relevant, aldus verweerder. Tot slot kan de stelling dat het een ervaren medewerkster betrof niet leiden tot de conclusie dat de boete niet evenredig is. Dit is enerzijds niet relevant, omdat het gaat om de vraag of het handelen van de werkgever matiging rechtvaardigt, en anderzijds niet aannemelijk, omdat de medewerkster heeft verklaard dat zij niet beter wist dan te werken volgens de werkwijze die zij al sinds 2006 hanteerde.
5.3
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder het standpunt verlaten dat maatregelen die zijn getroffen na het ongeval niet kunnen meewegen bij de beoordeling van de evenredigheid. Het treffen van maatregelen door eiseres was volgens verweerder ook nodig, nu is gebleken dat structureel van de veilige werkwijze werd afgeweken. Verweerder heeft gesteld dat die maatregelen  lang na het ongeval zijn getroffen en dat het de vraag is of de nieuwe werkwijze veilig is, zodat dat niet maakt dat de boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat deze beroepsgrond wordt besproken met inachtneming van het gematigde boetebedrag, zoals volgt uit rechtsoverwegingen 4.4.3 en 4.9. Omdat de rechtbank met eiseres van oordeel is dat maatregelen die zijn getroffen na het ongeval een rol kunnen spelen bij de evenredigheidstoets en verweerder, anders dan in het bestreden besluit, zich thans ook op dit standpunt stelt, kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek op dit punt. De rechtbank passeert dit evenwel met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, gelet op de aanvullende motivering die verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft gegeven. Eiseres is hierdoor niet in haar belangen geschaad, nu zij daarop ter zitting heeft kunnen reageren.
5.5
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt en overweegt daarbij nog het volgende. De maatregelen waarnaar eiseres in haar aanvullend beroepschrift heeft verwezen, zijn niet direct of op korte termijn na het ongeval getroffen, maar eerst medio 2017. Daarnaast heeft eiseres niet concreet gemaakt dat het toezicht is aangescherpt en dat de nieuwe werkinstructie is opgehangen in de laad- en losruimte. Dit biedt aldus geen grond voor het oordeel dat de boete, gelet op de getroffen maatregelen, onevenredig is. Voor wat betreft de overige factoren die eiseres in het kader van de evenredigheid heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat  verweerder - mede gelet op de door hem aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016 – terecht tot de conclusie is gekomen dat die factoren geen aanleiding geven de boete te matigen. De beroepsgrond dat de boete onevenredig is, slaagt dus niet.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op hoogte van de vastgestelde boete, vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete, in die zin dat de boete wordt bepaald op € 27.000,-.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de vastgestelde boete
betreft;
- herroept het primaire besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, en mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2019.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.