ECLI:NL:CBB:2021:412
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1899
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Partijen zijn niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] . Het bedrijf van appellante was oorspronkelijk gevestigd in [plaats 2] . Op 2 april 2010 heeft appellante haar bedrijf in [plaats 2] voor € 1.697.000,- aan het Bureau Beheer Landbouwgronden verkocht ten behoeve van natuurontwikkeling en beekherstel van de [naam 2] . Vervolgens heeft appellante op 23 november 2010 een bedrijf in [plaats 1] gekocht.
2.2
Op 30 januari 2012 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor het oprichten van het melkveebedrijf in [plaats 1] en het bouwen van een stal, mestopslag en loods. Op 4 juni 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft op 12 maart 2012 een aanneemovereenkomst gesloten voor de ligboxenstal voor € 725.289,-. Appellante heeft overeenkomsten gesloten voor de stalinrichting voor € 357.800,-. Op 15 maart 2012 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 1.245.000,-. De bouwwerkzaamheden aan de nieuwe stal zijn in maart 2012 begonnen en de stal is op 9 oktober 2012 in gebruik genomen.
2.2
Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 op haar bedrijf 65 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee. Blijkens de gecombineerde opgave 2014 hield appellante op 1 april 2014 op haar bedrijf 98 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 120 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft in 2019 524,7 kg fosfaatrechten verworven.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.317 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Niet is volgens appellante gebleken dat het behoud van de derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op uitbreiding van haar bedrijf. De voor de uitbreiding vereiste vergunningen zijn voor de peildatum verkregen. In oktober 2012 was de nieuwe stal gereed. Daarbij komt dat appellante vanwege natuurontwikkeling genoodzaakt was om haar bedrijf in 2010 te verplaatsen. Appellante stelt dat zij vanwege de melkquotering de stal nog niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellante nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. Dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een buitensporige last oplevert, blijkt volgens appellante uit de door haar overgelegde financiële rapportage van Smolders AGRO Advies (Smolders) van 30 augustus 2018. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die voor haar disproportioneel uitpakt. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De bouw van de stal is ruimschoots voor de peildatum van 2 juli 2015 gerealiseerd en de stal is ook ruim voor de peildatum in gebruik genomen. Verweerder acht het een bewuste keuze van appellante om niet direct de veestapel op het beoogde peil te brengen, maar mede vanwege de melkquotering te kiezen voor een gematigde groei. Verweerder stelt dat van appellante verwacht had mogen worden om de snelheid waarmee de veestapel werd uitgebreid te heroverwegen, gelet op de berichten over naderende productiebeperkende maatregelen. In zoverre zijn de beslissingen van appellante niet navolgbaar. Daarbij komt dat niet de gerealiseerde bedrijfsverplaatsing in 2012 maar de bedrijfsmatige keuze om de veestapel gematigd te laten groeien de reden was dat de veestapel niet op het beoogde peil was op de peildatum. De gevolgen van deze bedrijfsmatige keuzes dient appellante zelf te dragen. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding naar 130 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee niet gebleken. Verweerder merkt op dat op de peildatum het beoogde aantal koeien grotendeels bereikt was en dat appellante in staat is gebleken om zelf fosfaatrechten bij te kopen. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van het rapport van Smolders) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 110 stuks (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.317 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (120 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee). Het verschil tussen de door appellante nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op 2 juli 2015 is betrekkelijk. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante in 2012 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal in verband met de uitbreiding van 65 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee naar 130 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. De bouw van de stal is vervolgens in maart 2012 gestart en de stal is in oktober 2012 in gebruik genomen. Appellante is dus relatief vroeg gestart met de geplande uitbreiding, maar heeft gewacht met het vullen van de stal vanwege het melkquotum. Naar het oordeel van het College is niet de gerealiseerde bedrijfsverplaatsing in 2012, maar die keuze om de veestapel gematigd te laten groeien met het oog op het melkquotum de reden dat de veestapel niet op het beoogde peil was op de peildatum. Die keuze is naar het oordeel van het College niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Van een bedrijfseconomische noodzaak of dwingende redenen voor de gedane investeringen is niet gebleken. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat het vasthouden aan het plan om te wachten met het vullen van de stal tot na de afschaffing van het melkquotum voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Niet is gesteld of gebleken dat het voor appellante niet mogelijk was om melkquotum aan te schaffen. Het College stelt overigens met verweerder vast dat op de peildatum het beoogde aantal koeien grotendeels bereikt was.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.2.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen