ECLI:NL:RVS:2020:1598
Raad van State — Uitspraak 


201906477/1/A3.
Datum uitspraak: 8 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 juli 2019 in zaak nr. 18/4341 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00.
Bij besluit van 24 mei 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Carter,  is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Naar aanleiding van verschillende ‘meldingen woonfraude’ heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning op het adres [locatie]. Uit administratief onderzoek bleek dat [appellante] sinds 28 oktober 2014 eigenaar van de woning was. Twee personen stonden in de basisregistratie personen als bewoner van de woning geregistreerd. De woning heeft de bestemming ‘wonen’. Toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente hebben op 31 oktober 2017 een bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek hebben zij drie vrouwen met de Roemeense nationaliteit aangetroffen. De vrouwen hebben alle drie verklaard een huurcontract te hebben met [bedrijf], € 350,00 huur per maand te betalen, werkzaam te zijn voor ‘Werk en ik’ en de woning te moeten verlaten wanneer zij stoppen met dit werk. In totaal woonden zes vrouwen in de woning. Verder hebben zij verklaard gemeenschappelijk gebruik te maken van de douche, het toilet, de keuken en de woonkamer. De toezichthouders hebben zes slaapplaatsen verdeeld over drie kamers in de woning aangetroffen. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen opgemaakt.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) is het verboden om een door de gemeenteraad aangewezen woning zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Omdat geen vergunning is verleend voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning, heeft het college bij het besluit van 18 december 2017 aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar, waarbij de boete is gehandhaafd, ongegrond verklaard.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden al in het boetestelsel zijn verdisconteerd. Volgens [appellante] weigert het college ten onrechte om de boete te matigen. In haar geval zijn de bijzondere omstandigheden de volgende. Zij heeft het beheer van en toezicht op de woning tegen een forse vergoeding uitbesteed aan een professioneel en betrouwbaar ogende makelaar. Zij is de Nederlandse taal niet machtig, reden waarom zij juist een makelaar heeft ingeschakeld. De makelaar is niet beboet, terwijl hij was ingehuurd om toezicht te houden op de woning. De overtreding is zonder haar medewerken of toestemming gepleegd. Haar ingrijpen na kennisneming van de overtreding is adequaat geweest. Daarnaast is zij first offender en heeft zij geen buitensporig voordeel genoten uit de overtreding. Dit alles had tot matiging van de boete moeten leiden. Dat in het boetestelsel niet kan worden gedifferentieerd naar dergelijke bijzondere omstandigheden en blijkens het handhavingsbeleid nooit wordt gematigd, levert strijd op met Nederlands recht en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Verder betoogt zij dat boeteoplegging in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat het niet zo kan zijn dat aan een particuliere eigenaar zwaardere eisen worden gesteld dan aan een professionele partij, zoals een woningcorporatie. Zij heeft net als woningcorporaties voldaan aan haar zorgplicht, maar overtredingen worden nooit aan corporaties toegerekend en in dit geval wel aan haar. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 3 juli 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4660 stelt zij dat zij door het toezicht aan de makelaar te delegeren concrete inspanningen heeft verricht om het gebruik van de woning te controleren.
De rechtbank heeft miskend dat de wijze waarop zij tijdens de hoorzitting in bezwaar is bejegend onbehoorlijk en in strijd is met het fairplay-beginsel. Huiseigenaren en verhuurders worden door het college a priori al beschouwd als kwaadwillende uitbuiters en wetsovertreders. De boete van € 20.500,00 was niet voorzienbaar omdat deze slechts terug te vinden was in een bijlage van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv). Laatstgenoemd punt valt ook niet te rijmen met het argument van het college dat boetes een afschrikwekkende werking moeten hebben, aldus [appellante].
Beoordeling
4.    De Afdeling constateert dat niet langer in geschil is dat terecht is vastgesteld dat een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw heeft plaatsgevonden.
Toerekenbaarheid
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1121), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval - voor shortstay werd gebruikt.
6.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] als overtreder kan worden aangemerkt. Zij is eigenaar van de woning en draagt daarmee de verantwoordelijkheid voor rechtmatig gebruik. [appellante] heeft verder zelf in de zienswijze uitdrukkelijk gesteld ‘geen actieve bemoeienis’ te hebben gehad met de verhuur van de woning vanaf het moment dat zij de overeenkomst met het makelaarskantoor had gesloten. Het had op de weg van [appellante] gelegen zich ook daarna te vergewissen van het gebruik dat van de woning zou worden gemaakt. Het inschakelen van een makelaarskantoor voor het beheer van de verhuurde woonruimten komt voor rekening en risico van [appellante], zodat het niet-naleven van bepalingen uit de Hw door de makelaar aan haar dient te worden toegerekend (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2853). Anders dan zij betoogt, volgt uit de overeenkomst met het makelaarskantoor van 9 oktober 2015 niet dat is overeengekomen dat laatstgenoemde zorgt voor regelmatig toezicht op het gebruik van de woning. Zij heeft deze stelling niet nader onderbouwd met concrete informatie met betrekking tot de wijze en het tijdstip waarop deze controles zouden hebben plaatsgevonden. Niet in geschil is dat [appellante] de overeenkomst die het makelaarskantoor met [bedrijf] heeft gesloten, onder ogen heeft gekregen. Daaruit blijkt duidelijk dat de woning zal worden gebruikt om buitenlandse werknemers te huisvesten. Dit zou reden moeten zijn geweest om extra alert te zijn. Dat zij de Nederlandse taal niet machtig is, ontslaat haar niet van de verplichting zich te verzekeren van de gehele inhoud van de overeenkomst.
Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft [appellante], anders dan zij betoogt, niet aan haar zorgplicht voldaan. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt ook niet. Het is niet in geschil dat woningcorporaties in beginsel voldoen aan hun zorgplicht en hieraan actief invulling geven zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1336. Verder wordt in dit kader overwogen dat de activiteiten van een particulier makelaarskantoor niet vallen te vergelijken met de inzet van woonfraudeteams, meldpunten en samenwerkingen tussen woningcorporaties en gemeenten tegen woonfraude.
Boetehoogte
7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2641), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, dat artikel 6 van het EVRM een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling van de boetebedragen dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
8.    Ingevolge artikel 35, derde lid, van de Hw stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2473, is er geen reden om de in de Hv geregelde boete niet passend te achten. Redelijkerwijs kon aan de vaststelling van de boete ten grondslag worden gelegd dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is en de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat bijlage 3 van de Hv met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen.
9.    Zoals [appellante] terecht betoogt en de rechtbank terecht heeft overwogen dient, omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de eerder aangehaalde uitspraak van 22 april 2020, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
10.    Aan [appellante] is, in overeenstemming met artikel 4.2.2. van de Hv en de daarbij behorende tabel 3, een boete van € 20.500,00 opgelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door haar aangevoerde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die tot matiging van deze boete moeten leiden. Gelet op wat is overwogen onder 6 is niet gebleken dat zij zich voldoende heeft geïnformeerd over het gebruik van de woning. Haar ingrijpen achteraf ter beëindiging van de overtreding is dan geen aanleiding tot matiging. Het feit dat zij de Nederlandse taal niet machtig is ontslaat haar niet van de verplichting om zich goed te informeren. Ten slotte is niet in geschil dat [appellante] deelde in de inkomsten uit verhuur aan de zes vrouwen die maandelijks elk € 350,00 aan huur betaalden. Het betoog dat zij geen ‘buitensporig gewin’ genoot uit de overtreding baat het beroep op matiging dan ook niet. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de aan [appellante] opgelegde boete.
11.    Dat het college voornemens is geweest informatie over de boetes toegankelijker en laagdrempeliger beschikbaar te maken voor burgers, maakt niet dat de boetes daarvoor niet voorzienbaar waren. Datzelfde geldt voor het feit dat [appellante] de Nederlandse taal niet machtig is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn de boetes opgenomen in de bijlage van de Hv, die op de website van de gemeente Amsterdam voor iedereen elektronisch beschikbaar is, hetgeen in het kader van voorzienbaarheid volstaat.
12.    Ten slotte overweegt de Afdeling over de wijze waarop het college [appellante] heeft bejegend tijdens de hoorzitting in bezwaar het volgende. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling uitgelegd dat de situatie op de woningmarkt in Amsterdam een zeer strenge aanpak vereist, die tot uitdrukking is gebracht tijdens de hoorzitting. Dat bij de hoorzitting sprake is geweest van een onbehoorlijke bejegening heeft de Afdeling niet kunnen vaststellen. De Afdeling heeft evenmin kunnen vaststellen dat de besluitvorming onbehoorlijk of vooringenomen is geweest. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een overtreding heeft plaatsgevonden en deze overtreding aan [appellante] kan worden toegerekend.
Conclusie
13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
176-898.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[...]
Artikel 35
1 De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[...]
3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[...]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[...]
In Bijlage 3 in kolom A van tabel 2 is vermeld dat het boetebedrag voor het  geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning € 20.500,00 is.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6. Recht op een eerlijk proces
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
[...]