ECLI:NL:CBB:2021:381
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/153
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ,
en de maten [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante,
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Blaauw).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 4.874,- voor periode 1, van € 4.604,- voor periode 2, van € 3.261,- voor periode 3, van € 3.662,- voor periode 4 en van € 3.088,- voor periode 5.
Bij besluit van 19 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2021. Appellante, vertegenwoordigd door [naam 3] en bijgestaan door haar gemachtigde, heeft door middel van videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft eveneens via videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante heeft een melkveehouderij. Deze melkveehouderij had aanvankelijk een omvang van 35 melkkoeien. Vanwege de beperkte omvang, de verouderde bedrijfsbebouwing en de algemene gezondheidstoestand van [naam 1] wilde appellante haar bedrijf aanpassen en uitbreiden. Door de aanleg van de […] had Rijkswaterstaat de grond van appellante nodig. Appellante kon vervolgens een naastgelegen bedrijf met een grotere omvang overnemen. De aankoop van de nieuwe bedrijfslocatie vond plaats op 28 oktober 2014.
Op 16 januari 2015 en op 3 maart 2015 zijn aan appellante vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 281 melk en kalfkoeien en 56 stuks jongvee verleend.
Op 26 september 2014 heeft appellante een financieringsovereenkomst afgesloten bij [naam 4] N.V. voor een bedrag van € 1.380.000,-. Op 16 februari 2015 heeft appellante een grondruilovereenkomst gesloten met de Staat. Appellante heeft ruim 2 ha grond aan de Staat in ruil gegeven en heeft ruim 30 ha grond van de Staat overgenomen. De ruiling is geschied onder betaling van een bedrag door appellante aan de Staat van € 1.743.628,50.
In 2015 is gestart met de uitbreiding van het bedrijf. Vanaf begin 2015 is de nieuwe bedrijfslocatie in gebruik genomen en heeft appellante vee aangekocht.
Op de peildatum was appellante in het bezit van 109 melk- en kalfkoeien, 39 vrouwelijke kalveren en 51 vrouwelijke pinken.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft aan appellante voor alle periodes heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard omdat er volgens hem – kort gezegd – geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Beroepsgronden
Nitraatrichtlijn, strijd met artikel 1 van het EP en voorzienbaarheid
4. Appellante betoogt in beroep dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen, getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
4.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken – maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat nu met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
Het betoog over de strijdigheid met de Nitraatrichtlijn faalt.
4.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst ook voor dit aspect naar zijn overwegingen in de genoemde uitspraken van 21 augustus 2018.
Het betoog over de strijdigheid van de Regeling als zodanig met artikel 1 van het EP vanwege onder meer de onvoorzienbaarheid ervan faalt.
Individuele buitensporige last
5. Appellante betoogt dat de Regeling voor haar concrete geval in strijd met artikel 1 van het EP een individuele buitensporige last oplevert. De voorgenomen aanleg van de weg was volgens haar een blokkade voor groei van haar bedrijf. Door de aanleg van de […] kwam er op een buurperceel een bedrijf vrij dat appellante kon overnemen. De aanschaf van het nabijgelegen melkbedrijf was een unieke kans om het eigen extensieve bedrijf toekomstperspectief te bieden en de problematiek op het eigen bedrijf het hoofd te kunnen bieden. Appellante maakte hiermee met haar bedrijf ruimte voor de aanleg van de […] en tegelijkertijd kon zij de problemen op haar bedrijf oplossen die de continuïteit in gevaar brachten. Zij had oorspronkelijk 35 melkkoeien, maar heeft diverse investeringen gedaan gericht op het houden van 281 melkkoeien en 56 stuks jongvee. Deze investeringen waren noodzakelijk omdat appellante beschikte over verouderde bedrijfsbebouwing, haar bedrijf een ontoereikende omvang had en er gezondheidsproblemen ontstonden bij één van de maten, [naam 1] . De uitvoering werd uiteindelijk vertraagd door ziekte op haar bedrijf van de maat [naam 3] , de renovatie van het verworven bedrijf en de vertraagde oplevering van de […] . De Regeling leidt ertoe dat de financiering en verdiencapaciteit van appellante onder druk is komen te staan. Appellante heeft een rapportage van Flynth adviseurs en accountants overgelegd waaruit volgens haar vergaande gevolgen voor haar bedrijf blijken. Om de schadelast te beperken heeft appellante haar bestaande varkenshouderij verkocht. Het vorenstaande maakt volgens appellante dat er in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last.
5.1.
Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij eveneens een beroep doet op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:834), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.
5.2.
Appellante heeft op 28 oktober 2014 de nieuwe bedrijfslocatie gekocht. Hoewel het op dat moment voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatproductie terug te dringen en appellante bij haar beslissing om uit te breiden een zekere voorzichtigheid had moeten betrachten, acht het College het strikt volgen van de Regeling in dit geval niet redelijk. Daarbij acht het College van belang dat appellante haar bedrijf heeft verplaatst vanwege de aanleg van de […] . Voor de aanleg van die weg had Rijkswaterstaat gronden van appellante nodig. Ook het nabijgelegen bedrijf aan de [adres] , dat door Rijkswaterstaat is aangekocht, moest wijken voor de aanleg van de […] . Rijkswaterstaat initieerde in de onderhandelingen de verwerving van deze nabijgelegen leegstaande bedrijfslocatie. Op 16 februari 2015 heeft appellante een grondruilovereenkomst gesloten met de Staat. De ruiling is geschied onder betaling van een bedrag door appellante aan de Staat van € 1.743.628,50. Van belang is dat Rijkswaterstaat appellante de gelegenheid heeft geboden om de nabijgelegen bedrijfslocatie aan de [adres] over te nemen. Het College acht verder van belang dat op 21 maart 2006 een revisievergunning in het kader van de Wet milieubeheer is verleend voor 239 melkkoeien en 56 stuks jongvee aan de [adres] . Het College heeft geconstateerd dat appellante is gegroeid ten opzichte van haar historische bedrijfsgrootte op de oude locatie, maar ook dat de omvang van het bedrijf in alle periodes onder de vergunde situatie van haar nieuwe locatie aan de [adres] is gebleven. Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden brengt het strikt volgen van de Regeling in dit geval voor appellante onredelijke gevolgen met zich. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien om met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet ontheffing te verlenen van de betaling van ten minste een deel van de opgelegde heffingen. Met het oog op het belang van finale geschilbeslechting zal het College bepalen dat het bedrag van de opgelegde heffingen over alle vijf periodes met 50% zal worden verlaagd.
5.3.
Naar het oordeel van het College wordt met de halvering van de aan appellante opgelegde heffingen recht gedaan aan de individuele omstandigheden van haar geval. Dat de resterende last die appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling te dragen heeft buitensporig is, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP, is niet gebleken.
Grondgebondenheid
6. Appellante betoogt dat verweerder haar bedrijf ten onrechte niet als grondgebonden heeft aangemerkt. Appellante heeft al jaren een grondgebonden bedrijf, maar door de aanleg van de […] en de verplaatsing van het bedrijf kon zij in 2015 9,44 hectare grond niet zelf gebruiken. Die grond is daarom eenmalig aan een akkerbouwer verhuurd, aldus appellante.
6.1.
Artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling luidt:
“het referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid.”
Artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling luidt:
“grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de
Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0036489&g=2021-03-16&z=2021-03-16)
waarbij wordt uitgegaan:
1°.
van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of
2°.
van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100;”
Artikel 7 van de Regeling luidt:
“Indien houder runderen hield op 2 juli 2015 op een grondgebonden bedrijf, is het referentieaantal voor de toepassing van de artikelen 4 en 6 niet verminderd met 4%.”
Artikel 4 van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 luidt:
“1. Een opgaveplichtige verstrekt:
a. informatie over de toestand van de veestapel zoals die is op 1 april 2015;
b. informatie over de toestand van de beteelde periode zoals die is of wordt verwacht op 15 mei 2015; en
c. de naam van het gewas waarmee een perceel zal worden beteeld, als dat niet is beteeld op 15 mei 2015.
2. Een opgaveplichtige verstrekt overige informatie naar de toestand op zijn onderneming op het moment van ondertekening van het formulier.”
6.2.
Uit artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b (https://www.navigator.nl/document/openCitation/idbabbc645aaef4853b350226d1517b378), van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015, volgt dat voor de vraag of een bedrijf in 2015 grondgebonden is, gekeken wordt naar de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond op 15 mei 2015, zoals die door het bedrijf is opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015.
6.3.
Niet in geschil is dat appellante in de gecombineerde opgave over 2015 heeft opgegeven dat zij 9,44 hectare verhuurde. Zij heeft deze grond verhuurd omdat de percelen wegens de aanleg van de […] voor haar niet goed toegankelijk waren. Appellante is, als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van de fosfaatruimte aan te sluiten bij peildatum 15 mei 2015, uitsluitend door de verhuur van 9,44 ha grond niet als grondgebonden aangemerkt. Appellante heeft de grond steeds zelf in gebruik gehad, met uitzondering van de periode dat de grond was verhuurd. Een deel van de grond was in 2013 tijdelijk verhuurd, maar dit was voor de bedrijfsverplaatsing en de verhuur in 2015 in een overgangssituatie van het bedrijf betrof een tijdelijke aangelegenheid. Het College acht het voorts van belang dat appellante bij het aangaan van de verhuurovereenkomst weliswaar kon verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, maar niet kon voorzien dat de verhuur zou leiden tot het niet als grondgebonden aanmerken van haar bedrijf. Hierbij komt nog dat appellante in 2015 mest van haar bedrijf op de verhuurde grond heeft afgezet en daarmee feitelijk in lijn met de grondgebondenheid handelde. In zoverre verschilt het bedrijf van appellante feitelijk niet van grondgebonden bedrijven. Gelet op al deze specifieke omstandigheden is het College van oordeel dat de door verweerder bij de bepaling van het referentieaantal toegepaste korting van 4% voor appellante onevenredige gevolgen met zich brengt. De heffingen zijn ook in zoverre in strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vastgesteld. Bij het zelf voorzien in de zaak zal het College, met overeenkomstige toepassing van artikel 7 van de Regeling, uitgaan van het referentieaantal zonder deze korting.
Het betoog slaagt.
Motiveringsgebrek
7. Appellante betoogt tot slot dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Volgens appellante heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat in gevallen waarbij alleen financiële omstandigheden spelen geen sprake kan zijn van een individuele buitensporige last.
7.1.
De stelling van appellante dat verweerder het beroep op de individuele buitensporige last heeft afgewezen louter op basis van de financiële omstandigheden, berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. Verweerder heeft dit element mede aan zijn besluit ten grondslag gelegd, maar heeft bij de beoordeling van de individuele buitensporige last ook andere elementen betrokken zoals de bijzondere omstandigheden die op het bedrijf van appellante aan de orde zijn geweest. Dat appellante het inhoudelijk oneens is met deze conclusie, maakt niet dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
Het betoog faalt.
Slotsom
8. Het beroep is gegrond.
9. Het College zal het bestreden besluit wegens strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vernietigen, het primaire besluit herroepen en, zelf voorziend, bepalen dat appellante heffingen is verschuldigd van € 2.112,32 voor periode 1, € 1.977,36 voor periode 2, € 1.305,92 voor periode 3, € 1.506,40 voor periode 4 en € 1.219,12 voor periode 5.
10. Tot slot zal het College verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 2.112,32 voor periode 1, op € 1.977,36 voor periode 2, op € 1.305,92 voor periode 3, op € 1.506,40 voor periode 4 en op € 1.219,12 voor periode 5;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 354,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.