ECLI:NL:CBB:2021:172
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1651
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen [naam 1] V.O.F., te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
(gemachtigde: mr. J. Zwiers)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 2.356,- voor periode 1, van € 7.114,- voor periode 2, van € 12.715,- voor periode 3, van € 23.333,- voor periode 4 en van € 27.514,- voor periode 5.
Bij besluit van 28 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 3 februari 2021. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Zij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Deze regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een dierziekte is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid (de 5%-voorwaarde). Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellante
4. Appellante exploiteerde tot 2011 een melkveehouderij. Zij heeft in 2011 erf en bijbehorende kavel gekocht voor het oprichten van een nieuwe melkveehouderij. Op deze tweede locatie was een akkerbouwbedrijf gevestigd, zodat de bouw van een nieuwe ligboxenstal en overige bijbehorende bouwwerken noodzakelijk waren om te kunnen omschakelen naar een volwaardige melkveehouderij. De bedoeling was om de dieren van appellante van de oude naar de nieuwe locatie over te brengen en, ook vanwege de kosten van een nieuwe duurzame emissiearme stal, de veestapel beperkt uit te breiden. Appellante heeft daartoe in 2011 een kredietovereenkomst gesloten met de [naam 2] voor een bedrag van € 3 miljoen. Tevens heeft zij op 12 maart 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd, die op 23 juli 2012 is verleend. In mei 2013 was de nieuwe stal, die ruimte biedt aan 375 melkkoeien en bijbehorend jongvee, klaar. Vervolgens heeft appellante op 15 mei 2013 34 melkkoeien aangekocht. Zij is voorts in oktober 2014 een pachtovereenkomst aangegaan voor 47 hectare cultuurgrond, om zo grondgebonden te kunnen worden. Op 2 juli 2015 heeft appellante ten slotte nog een melding in het kader van de PAS-regeling gedaan. Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 256 melkkoeien en 297 stuks jongvee aanwezig. Het aantal GVE op die datum bedroeg 366,91.
5. Appellante heeft op 31 maart 2017 een verzoek ingediend om als knelgeval te worden aangemerkt, omdat zij in de periode 2013 tot en met 2016 is geconfronteerd met dierziekte, hetgeen tot een hoger sterftecijfer en tot vruchtbaarheidsproblemen onder de dieren heeft geleid. In bezwaar heeft appellante voorts gesteld dat zij een knelgeval is vanwege de verbouwing in 2012.
6. Verweerder heeft appellante voor de perioden 2, 3, 4 en 5 een hoge geldsom opgelegd, omdat het op haar bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingsaantal. Omdat het aantal vrouwelijke runderen op het bedrijf in periode 1 lager was dan het doelstellingsaantal, maar nog wel hoger dan het referentieaantal, heeft verweerder appellante voor die periode een solidariteitsgeldsom opgelegd. Het verzoek van appellante om als knelgeval te worden aangemerkt, heeft verweerder afgewezen.
7. Appellante is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Knelgevallenregeling
8. Appellante betoogt dat verweerder haar ten onrechte niet als knelgeval heeft aangemerkt. In de periode van 15 mei 2013 tot en met 31 december 2016 heeft haar bedrijf te maken gehad met het BVD-virus, waardoor de veestapel te kampen had met algehele weerstandsvermindering, productiedaling, ontstekingen van de slijmvliezen, koorts, abortus en vruchtbaarheidsproblemen, afwijkingen bij geboorte van de zwakke kalveren, geboorte van BVD-virusdragers en een hoge sterfte. In de periode van 15 mei 2013 tot en met 2 juli 2015 zijn 34 melkkoeien gestorven en 18 runderen afgevoerd vanwege het BVD-virus. Het gevolg was dat de eigen aanwas in aantal dieren, die wel nodig is om een financieel gezonde melkveehouderij te runnen, niet op de peildatum van 2 juli 2015 was gerealiseerd en dat niet aan de beoogde en benodigde melkproductie werd toegekomen. Volgens appellante had verweerder bij de vaststelling van het referentieaantal dan ook moeten uitgaan van het aantal runderen dat zij zou hebben gehad als haar veestapel niet door het BVD-virus zou zijn getroffen.
8.1
Voor een geslaagd beroep op toepassing van de knelgevallenregeling is onder meer nodig dat het aantal vrouwelijke runderen dat op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015 geregistreerd staat minimaal 5% lager is dan het aantal op dat bedrijf geregistreerde runderen op de door appellante zelf aangedragen alternatieve peildatum (de zogenoemde 5%-voorwaarde). Artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt, anders dan appellante meent, verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met een beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
8.2
Verweerder heeft uiteengezet dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 366,91 GVE had. Op de in verband met dierziekte aangedragen alternatieve peildatum van 14 mei 2013 had appellante 279,10 GVE. Dit betekent dat appellante op 2 juli 2015 niet minimaal 5% minder vrouwelijke runderen had dan op 14 mei 2013, maar juist meer. Zij voldoet daarmee niet aan de 5%voorwaarde.
Ook de verbouwing heeft er niet toe geleid dat appellante op 2 juli 2015 minimaal 5% minder vrouwelijke runderen had. Vlak vóór de start van de verbouwing, op 23 oktober 2012, stonden er op het bedrijf van appellante namelijk 200,46 GVE geregistreerd, terwijl dat 366,91 GVE waren op 2 juli 2015. Ook hier is dus sprake van meer vrouwelijke runderen op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015, in plaats van minder.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht afgewezen. Het betoog faalt.
Startersregeling
9. Appellante betoogt voorts tevergeefs dat verweerder haar ten onrechte niet als starter heeft aangemerkt. De startersregeling is neergelegd in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet en wordt door verweerder van overeenkomstige toepassing geacht op fosfaatreductiezaken. Uit het tweede lid van deze bepaling volgt onder meer dat de startersregeling alleen van toepassing is op bedrijven die tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 zijn gestart met de productie van melk. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet aan deze voorwaarde voldoet, nu zij reeds in 2009 op de oude locatie melk produceerde.
Individuele buitensporige last
10. Appellante betoogt ten slotte dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last. Er is geen, dan wel onvoldoende rekening gehouden met alle bijzondere omstandigheden, zoals de dierziekte in combinatie met de verbouwing, de financiële noodzaak daartoe en de noodzakelijke uitbreiding om het bedrijf financieel gezond te houden. Naast de kosten die zij voor de tweede locatie moest maken en de negatieve gevolgen van de verbouwing en dierziekte voor de omvang van haar veestapel, heeft zij in 20162017 ook fors moeten investeren in duurzame energie (zonnepanelen) om te kunnen voldoen aan de duurzaamheidsvoorwaarden van Friesland Campina om zo melk te kunnen blijven leveren. Verder is, door het niet volledig kunnen benutten van de stalcapaciteit in 2017, de aangegane pachtovereenkomst uit 2014, die haar € 100.000,- per jaar kost, een financiële last geworden. Daarnaast bedragen de geldsommen ruim € 73.000,- en heeft zij in december 2018 noodgedwongen fosfaatrechten verkocht om met de opbrengst daarvan fosfaatrechten terug te kunnen leasen en extra liquide middelen te kunnen creëren ter aanvulling van de rekening-courant. Vanaf januari 2019 is zij door [naam 3] ondergebracht bij bijzonder beheer vanwege de huidige financiële situatie en de onzekere toekomstige liquiditeit, vermogens- en bedrijfsontwikkeling. Daarna heeft de bank een blokkaderecht gevestigd op haar fosfaatrechten, waardoor verkoop van deze rechten niet meer mogelijk is zonder toestemming van de bank. Appellante kan daardoor niet op deze manier aan liquide middelen komen. Verkoop van andere rechten is eveneens niet mogelijk zonder dat dit negatieve gevolgen heeft voor de broodnodige inkomsten. Met de bank vinden geregeld gesprekken plaats over de bedrijfscontinuïteit, aldus appellante.
Al deze feiten en omstandigheden bij elkaar genomen maakt dat zij onevenredig is getroffen door de Regeling. Ten onrechte is hier in het bestreden besluit geen rekening mee gehouden en zijn voor de vraag of sprake is van een disproportionele last niet alle omstandigheden in onderlinge samenhang bekeken. Het bestreden besluit is daarmee niet zorgvuldig, aldus appellante.
10.1	Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
10.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd.  Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
10.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
10.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
10.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
10.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
10.7
Met verweerder is het College van oordeel dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last. In dat kader is van belang dat zij in 2011-2012 stappen heeft gezet om haar bedrijf uit te breiden. Op dat moment kon echter voor een melkveehouder al duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat er productiebeperkende maatregelen zouden komen (vergelijk voormelde uitspraak van het College van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Met verweerder is het College dan ook van oordeel dat het risico dat appellante nam door in de periode 20112013 grote investeringen te doen, voor haar rekening dient te blijven. Dat, naar appellante heeft gesteld, de uitbreiding noodzakelijk was vanwege de kosten van de nieuw te bouwen emissiearme stal, heeft zij niet met (financiële) gegevens onderbouwd. Evenmin heeft zij onderbouwd dat de verplaatsing van haar bedrijf, met de daarmee gepaard gaande kosten, noodzakelijk was voor het voortbestaan van haar bedrijf. Uit het door haar overgelegde bedrijfsplan voor de nieuwe locatie blijkt dit niet. Nu appellante in weerwil van de productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de verhuizing en geplande groei, komt dit voor haar rekening en risico. Naar het oordeel van het College is de investeringsbeslissing van appellante dan ook niet navolgbaar. Appellante dient de risico’s die aan deze beslissing waren verbonden zelf te dragen.
De stelling van appellante dat zij als gevolg van de verbouwing en de dierziekte haar groeistrategie niet (volledig) heeft kunnen verwezenlijken en daardoor op de peildatum niet heeft kunnen beschikken over het gewenste aantal stuks vee, leidt evenmin tot de conclusie dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Hoe begrijpelijk die vertraging ook is, zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen heeft er ondanks die omstandigheden wel groei plaatsgevonden. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het bedrijf van appellante daarmee niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum hun bedrijf wilden laten groeien, maar op de peildatum om uiteenlopende redenen hun stal niet volledig hadden gevuld en geconfronteerd worden met latente stalruimte en onomkeerbare financiële verplichtingen.
10.8	Het College wil wel aannemen dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel (zeer) ernstig wordt geraakt. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante, hoe hard ook, zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om in te zetten op uitbreiding van het bedrijf niet kan afwentelen. De omstandigheden die door appellante zijn genoemd, leiden, ook wanneer zij in samenhang worden bezien, niet tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last.  Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de last van appellante als gevolg van de Regeling niet zodanig is dat dit het achterwege laten van toepassing van de Regeling zou rechtvaardigen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11.
Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
w.g. H.C.P. Venema					w.g. I.S. Ouwehand