ECLI:NL:CBB:2021:352
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1842
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
De eenmanszaak [naam 2] exploiteerde op de peildatum, 2 juli 2015, een melkveehouderij en was gevestigd te [plaats] aan [adres] . Dit bedrijf is op
1 januari 2017 voortgezet door appellante die op dat moment bestond uit twee maten
( [naam 2] en [naam 4] ).
2.2
De eenmanszaak [naam 3] , die een akkerbouwbedrijf exploiteerde, was ook te [plaats] aan [adres] gevestigd. Het bedrijf is op 1 januari 2020 voortgezet door appellante. Sinds 1 januari 2020 is [naam 3] ook een maat van appellante.
2.3
In de periode 2013 tot en met 2017 zijn vervoersbewijzen dierlijke meststoffen ingediend, waaruit blijkt dat de eenmanszaak [naam 2] mest heeft afgevoerd naar grond die aan de eenmanszaak [naam 3] in gebruik is gegeven.
2.4
Volgens de gecombineerde opgave (GO) van 2015 had de eenmanszaak [naam 2] op 15 mei 2015 de beschikking over 52,75 ha grond verdeeld over zes percelen. De eenmanszaak [naam 3] had op 15 mei 2015, zo volgt uit de door haar ingediende GO van 2015, beschikking over 51,28 ha grond verdeeld over negen percelen.
2.5
Op de 2 juli 2015 hield de eenmanszaak [naam 2] op het bedrijf 135 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.931 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast, waardoor appellante met 627,33 kg is gekort.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. 	Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte een aantal percelen niet heeft meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat de melkveehouderij en het akkerbouwbedrijf vanaf 2006 tot 2020 om administratieve redenen van elkaar waren gescheiden. Feitelijk ging het om één gezamenlijk bedrijf. De melkveehouderij heeft in deze periode, met inachtneming van de teeltwisseling op het akkerbouwbedrijf, jaarlijks wisselende percelen aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking gesteld. Dat is gebeurd op basis van mondelinge afspraken en het akkerbouwbedrijf heeft niet voor de ter beschikking gestelde gronden betaald. De melkveehouderij heeft mest op deze gronden afgezet en het teelt- en bemestingsplan op elkaar afgestemd. Appellante stelt daarom dat de melkveehouderij op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over de uit gebruik gegeven percelen en dat deze percelen daarom bij de fosfaatruimte moeten worden betrokken. Dit heeft tot gevolg dat appellante als grondgebonden bedrijf moet worden aangemerkt en dat zij ten onrechte met de generieke korting is gekort. Althans, door appellante niet aan te merken als grondgebonden bedrijf is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last ter grootte van 627,33 kg (de toegepaste generieke korting).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat de fosfaatruimte niet juist is vastgesteld en dat appellante als grondgebonden bedrijf moet worden aangemerkt. Appellante heeft niet aangetoond dat de op 15 mei 2015 aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking gestelde percelen tot het bedrijf van de melkveehouderij behoorden. Niet bepalend is welk bedrijf eigenaar was van de percelen, maar wie deze percelen op 15 mei 2015 in gebruik had. De melkveehouderij had echter niet de feitelijke beschikkingsmacht over percelen die aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking zijn gesteld. Het gaat in dit geval om twee bedrijven die in 2015 afzonderlijk van elkaar opereerden in het maatschappelijk verkeer. De bedrijven staan apart in het handelsregister van de Kamer van Koophandel geregistreerd en hebben in 2015 afzonderlijk de GO gedaan. In het feit dat vervoersdocumenten zijn ingediend voor het vervoer van mest van de melkveehouderij naar het akkerbouwbedrijf vindt verweerder steun voor zijn standpunt dat sprake is van twee afzonderlijke bedrijven. Als er sprake is van uitrijden van mest op eigen grond is immers geen vervoersbewijs nodig. Appellante heeft verder een bemestingsadvies op naam van het akkerbouwbedrijf in plaats van op naam van de melkveehouderij overgelegd. Hieruit volgt niet dat de melkveehouderij de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen.
5.2
Daarnaast is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft niet met stukken onderbouwd dat de melkveehouderij percelen landbouwgrond aan het akkerbouwbedrijf heeft verhuurd/verpacht en dat het een tijdelijke en eenmalige situatie betrof. Ook is niet gebleken dat appellante haar bedrijfsvoering op basis van de aan haar toegekende fosfaatrechten niet kan voortzetten. Het betreft een ondernemerskeuze om twee aparte bedrijven te houden, waar zowel positieve als negatieve gevolgen aan kunnen zitten. Deze gevolgen behoren voor rekening van appellante te blijven.
Beoordeling
6.1.1
In geschil is of verweerder terecht negen percelen landbouwgrond, die volgens appellante ten tijde van de hier in het geding zijnde periode aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking waren gesteld, buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van de fosfaatruimte van appellante. Met oog hierop dient de vraag te worden beantwoord of deze percelen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellante behorende oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van appellante in gebruik is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw.
6.1.2
Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer feitelijke beschikkingsmacht over de grond moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:64, onder 6.1.2).
6.1.3
Van belang is dat het akkerbouwbedrijf – en dus niet de melkveehouderij – de negen percelen landbouwgrond heeft opgegeven in haar GO van 2015 en deze percelen dus in gebruik had. Dat het bemestingsadvies, geadresseerd aan het akkerbouwbedrijf, is gemaild aan een e-mailadres van [naam 2] is onvoldoende om aan te tonen dat de melkveehouderij, ondanks het voorgaande, de feitelijke beschikkingsmacht had over de negen percelen landbouwgrond. Dat de melkveehouderij mest op de percelen heeft afgezet, maakt dit niet anders (zie vergelijkbaar de uitspraak van 26 januari 2021, hiervoor aangehaald, onder 6.1.3). Evenmin is van belang dat de bedrijven slechts om administratieve redenen van elkaar waren gescheiden. De bepalingen van de Msw en het Uitvoeringsbesluit bieden geen ruimte om bij de vaststelling van de fosfaatruimte en het fosfaatrecht aan te sluiten bij de, invoelbare, beleving van appellante dat de twee bedrijven alleen op papier van elk elkaar waren gescheiden, maar dat het in de dagelijkse praktijk om één groot bedrijf ging. Aan de keuze om twee gescheiden bedrijven te voeren kunnen gunstige en ongunstige rechtsgevolgen zijn verbonden. Dat deze keuze in het kader van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante minder voordelig uitpakt, moet voor haar eigen rekening blijven (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:455, onder 6.2). Verweerder heeft deze landbouwgrond dan ook terecht buiten beschouwing gelaten bij het vaststellen van de fosfaatruimte van appellante. Nu daaruit volgt dat appellante niet grondgebonden is, heeft verweerder terecht de generieke korting toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Ook het betoog van appellante, dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt, faalt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.3.2
In dit verband is van belang dat, zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.8), voor alle melkveehouders – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van
26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last die is ontstaan door toepassing van de generieke korting voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren of andere bedrijfskeuzes te maken, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op 627,33 kg fosfaatrechten, namelijk de generieke korting die is toegepast omdat zij niet grondgebonden is. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om het melkvee- en akkerbouwbedrijf te scheiden in twee verschillende ondernemingen in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Zoals onder 6.1.3 is overwogen, heeft verweerder terecht de generieke korting toegepast. Dat appellante als gevolg daarvan voor een investering zou komen te staan om het door toepassing van de generieke korting ontstane gat te dichten is, zoals hierboven onder 6.3.2 is weergegeven, op zichzelf geen bijzondere omstandigheid die reden is voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Slechts in uitzonderingsgevallen kan het ter beschikking stellen van percelen landbouwgrond, wat leidt tot een korting op het fosfaatrecht omdat de betrokken melkveehouder daardoor niet meer grondgebonden is, een individuele en buitensporige last opleveren. Het moet gaan om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, waarvan de nadelige gevolgen voor de individuele melkveehouder ten tijde van het aangaan van de overeenkomst niet te voorzien waren (zie de uitspraken van het College van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341, onder 5.5 en 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389, onder 4.5). Appellante stelt dat de melkveehouderij in de periode van 2006 tot 2020 jaarlijks wisselende percelen aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking heeft gesteld. Het gaat dus niet om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid en was daarmee een onderdeel van de bedrijfsvoering. De risico’s van de beslissing om jaarlijks wisselende percelen aan het akkerbouwbedrijf ter beschikking te stellen, komen voor rekening van appellante die de melkveehouderij heeft voortgezet.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van
mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.