ECLI:NL:CBB:2021:186
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/817
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2]
, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Appellant heeft op 27 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert in de vorm van een eenmanszaak een melkvee- en schaaphouderij in [plaats] onder de naam [naam 2] . [naam 3] (de zoon) was in loondienst fulltime werkzaam voor appellant. In 2012 is appellant met het oog op de toetreding van de zoon begonnen met plannen voor de uitbreiding van zijn bedrijf. Op 20 juli 2012 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) gekregen voor het houden van 343 melkkoeien en 229 stuks jongvee. Op 23 maart 2013 heeft de zoon een bedrijfsongeval gehad met een shovel, waarbij hij zijn linkerhand en pols heeft verbrijzeld. Hij kon daardoor niet meer de dagelijkse werkzaamheden op het bedrijf uitvoeren, waaronder het tweemaal daags melken van de koeien, het insemineren, het bekappen van de klauwen en inkuilen van diverse gewassen. Na het ongeval kon hij evenmin actief deelnemen aan het onderhoud en de verbouwingen van de bedrijfspanden. Appellant heeft gedurende de revalidatie van de zoon een gedeelte van zijn veestapel moeten verkopen en de dagelijkse werkzaamheden van de zoon moeten uitbesteden. Appellant hield op 23 maart 2013 172 melk- en kalfkoeien en 143 stuks jongvee op zijn bedrijf. In 2014 zijn de plannen voor de uitbreiding weer opgepakt. Op 2 juli 2015 waren 206 melk- en kalfkoeien en 166 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig. In 2018 heeft appellant meer dan 2.600 kg fosfaatrecht gekocht en 450 kg verkocht.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 11.307 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 1.023,34 kg. In het bestreden besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten door de bijzondere omstandigheden op de peildatum minimaal 5% lager was, dan zonder deze omstandigheden het geval zou zijn geweest. Verweerder heeft de bezwaren ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit ten tijde van de eerste investeringen nog niet voorzienbaar was. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft sinds 2012 geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn bedrijf. Doordat zijn zoon, die fulltime op het bedrijf werkzaam was, op
23 maart 2013 een bedrijfsongeval kreeg en ernstig letsel opliep, moesten de uitbreidingsplannen tijdelijk on hold worden gezet. Toen de uitbreiding in 2014 werd hervat kon appellant niet meer terug. Bedrijfsuitbreiding was bedrijfseconomisch noodzakelijk om de na het ongeval gestagneerde bedrijfsvoering weer op orde te krijgen. De gedane investeringen moesten worden ingevuld.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden. Het bedrijf van appellant is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Volgens verweerder is evenmin gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien naar 343 melk- en kalfkoeien en 229 stuks jongvee. Verweerder is van oordeel dat de beslissingen van appellant om uit te breiden en die uitbreiding door te zetten, niet navolgbaar zijn. Appellant heeft op meerdere momenten in het bouwproces 2013-2015 zijn plannen kunnen heroverwegen of aanpassen. In deze tijd werd het immers steeds duidelijker dat - na afschaffing van het melkquotum - nadere
productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Appellant is echter blijven vasthouden aan de geplande groei. Vergeefse investeringen dienen dan ook voor zijn rekening te komen. Dat de beslissing om uit te breiden mede is ingegeven om toetreding van de zoon tot het bedrijf en uiteindelijk diens overname van het bedrijf mogelijk te maken, is eveneens een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellant moet blijven. Hetzelfde geldt volgens verweerder voor de keuze om de uitbreiding van het aantal te houden stuks vee vanuit eigen aanwas te realiseren.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Appellant heeft bij zijn melding bijzondere omstandigheden een bedrijfseconomische analyse overgelegd, die op 14 september 2015 is opgemaakt door P. Bolwijn van Heling & partners B.V. Aangezien deze analyse ziet op de bedrijfssituatie met en zonder ongeval van de zoon en niet zozeer op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel op het bedrijf van appellant, kan aan deze analyse niet de waarde worden toegekend die appellant voor ogen heeft.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 343 melk- en kalfkoeien en 229 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 11.307 kg fosfaatrecht, die is gebaseerd op het aantal dieren dat appellant op 2 juli 2015 op zijn bedrijf hield, namelijk 206 melk- en kalfkoeien en 166 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op de overgelegde analyse, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel hard wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant een forse uitbreiding van zijn bedrijf voor ogen had van 175 melk- en kalfkoeien en 126 stuks jongvee op 1 april 2012 naar 343 melk- en kalfkoeien en 229 stuks jongvee. Hoewel de uitbreidingsplannen van appellant dateren van 2012 en hij op 20 juli 2012 de benodigde Nbw-vergunning heeft gekregen voor het houden van het beoogde aantal dieren, heeft hij deze plannen pas in 2014 verder opgepakt. Het College begrijpt dat de uitbreiding van het bedrijf van appellant door het ongeval van zijn zoon in 2013 tijdelijk is stopgezet, maar acht de gestelde investeringen gelet op het tijdstip waarop die zouden zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, niet goed navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van de uitvoering van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem op dat moment meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellant is echter blijven vasthouden aan de geplande groei van zijn bedrijf. Dat die beslissing tot uitbreiding mede is ingegeven om toetreding van de zoon tot het bedrijf en uiteindelijk diens overname van het bedrijf mogelijk te maken, is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellant moet blijven. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraak van 1 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:589).
6.3.7
Het College concludeert op grond van het voorgaande dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval dan ook zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.