ECLI:NL:CBB:2021:415
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1740
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mw. P. Meijer)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 25 juli 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek van appellant om toekenning van immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, voor zover hier van belang, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant drijft een eenmanszaak en heeft een veehouderij te [plaats 2] waar hij rundvee en kippen houdt. Hij had een jongvee opfokbedrijf dat jongvee van en voor een ander bedrijf opfokte tot drachtige vaarzen. Blijkens zijn gecombineerde opgaven 2010 tot en met 2016 had hij elk jaar op 1 april jongvee op zijn bedrijf, te weten 136 stuks in 2010, 131 stuks in 2011, 142 stuks in 2012, 131 stuks in 2013, 64 stuks in 2014, 115 stuks in 2015 en 108 stuks in 2016.
2.2.
Appellant had op de peildatum 2 juli 2015 0 melkkoeien en 0 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant op de peildatum 2 juli 2015 geen melkvee had. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en het beroep op de knelgevallenregeling (bouwwerkzaamheden) afgewezen op de grond dat de werkzaamheden aan de stal niet zijn begonnen na 1 februari 2015, de alternatieve peildatum die door appellant is opgegeven, maar pas in september 2015. Ook is de reden voor de afvoer van het jongvee dat het bedrijf waarvoor appellant jongvee opfokte de opfok wilde beëindigen. Het verband tussen de alternatieve peildatum en de bijzondere omstandigheid is volgens verweerder dus onvoldoende gebleken.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel, voor zover daarin is gekozen voor één peildatum, voor jongvee opfokbedrijven in strijd is met artikel 1 van het EP. Er geen sprake van fair balance voor jongvee opfokbedrijven. De afvoer van een groep jongvee voor of na de peildatum 2 juli 2015 kan schommelingen in het aantal fosfaatrechten met zich mee brengen.
4.2.
Appellant stelt dat zijn beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, ten onrechte is afgewezen. Op 1 februari 2015 had hij 158 stuks jongvee op zijn bedrijf. Dat jongvee was van zijn toenmalige opdrachtgever ( [naam 2] B.V.) die de opfokovereenkomst had beëindigd en die op 1 februari 2015 is begonnen met de verkoop van dat jongvee. Op 6 mei 2015 is het laatste jongvee van zijn bedrijf afgevoerd. Dat hij op 2 juli 2015 tijdelijk geen dieren had, is niet representatief voor zijn bedrijf. De situatie op 1 februari 2015 is dat wel. Hij heeft in september 2015 voor de nieuwe opdrachtgever ( [naam 3] ) de jongveestal verbouwd. Vanaf 1 oktober 2015 had hij jongvee van die opdrachtgever op zijn bedrijf. Appellant stelt dat hij voldoet aan alle voorwaarden van artikel 23, zesde lid, van de Msw en bepleit dat 1 februari 2015 als (alternatieve) peildatum wordt gehanteerd. Uit de facturen blijkt dat er bouwwerkzaamheden zijn geweest, waarmee is voldaan aan de eerste voorwaarde. De tweede voorwaarde is een 5% lagere fosfaatproductie op de peildatum 2 juli 2015. Die staat niet ter discussie. De derde voorwaarde wordt onderbouwd door het feit dat het ene bedrijf stopte met het laten opfokken van jongvee en het andere bedrijf eiste dat de stal naar zijn eisen werd aangepast. Uit artikel 23, zesde lid, van de Msw volgt volgens appellant niet dat voor een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling dieren moeten zijn afgevoerd vanwege bouwwerkzaamheden voorafgaand aan de peildatum 2 juli 2015.
4.3.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt.  Het was voor hem niet voorzienbaar dat een referentiedatum zou gelden. Uit de rundveestaten van 2014, 2015 en 2016 en uit zijn gecombineerde opgaven blijkt dat de dieraantallen op zijn bedrijf sterk fluctueren. Hij had op 1 januari 2014 192 dieren en op 2 juli 2015 geen. Dit grote verschil kenmerkt zijn bedrijf. Het fosfaatrechtenstelsel houdt daar geen rekening mee. De uitspraak van het College van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:523, waarnaar verweerder verwijst, zegt niets over zijn situatie. Zijn situatie is vergelijkbaar aan die in de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, waarin een inbreuk op artikel 1 van het EP is aangenomen. De bijzondere omstandigheid is dat hij op de peildatum tijdelijk geen dieren had, omdat zijn toenmalige nieuwe opdrachtgever eiste dat de stal verbouwd werd en pas nadat de stal in september 2015 was verbouwd, in oktober 2015 zijn eerste dieren bij hem heeft ondergebracht. De keuze in het fosfaatrechtenstelsel voor het aantal dieren op één datum levert een individuele last op voor appellant. Zonder extra fosfaatrechten is de continuïteit en het bestaansrecht van het bedrijf in gevaar.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder heeft de beroepsgronden betwist. Het fosfaatrechtenstelsel is op regelingsniveau niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het beroep op de knelgevallenregeling is terecht en op goede gronden afgewezen. Niet de bouwwerkzaamheden, maar het einde van de samenwerking met de vorige opdrachtgever heeft geleid tot het niet toekennen van fosfaatrechten aan appellant. Daar voorziet de knelgevallenregeling niet in. Volgens verweerder legt het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op appellant.
Beoordeling
6.1.
De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel voor jongvee opfokbedrijven in strijd is met artikel 1 van het EP slaagt niet. Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291. De wetgever heeft het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk geacht om de derogatie te behouden. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, waaronder dat van de jongvee opfokbedrijven.
6.2.
De beroepsgrond dat het beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte is afgewezen slaagt evenmin. De wetgever heeft gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling en heeft zich een systeem gedacht waarin verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie die zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. Zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2. De vergelijking die dus moet worden gemaakt is die van het fosfaatrecht aan de hand van de situatie op 2 juli 2015 (peildatum) met het fosfaatrecht aan de hand van de situatie op een daarvoor gelegen datum, voorafgaand aan het intreden van een in artikel 23, zesde lid, van de Msw vermelde bijzondere omstandigheid (alternatieve peildatum). Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de datum 1 februari 2015 als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd nu de bijzondere omstandigheid, de bouwwerkzaamheden, zich pas ruim na 1 februari 2015, namelijk in september 2015 hebben voorgedaan. De bouwwerkzaamheden hebben zich bovendien niet vóór de peildatum voorgedaan. Als de bouwwerkzaamheden als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt is het dus niet mogelijk om een vergelijking te trekken tussen de situatie op de peildatum en de situatie die zich op een daarvoor gelegen tijdstip heeft voorgedaan. Voor zover appellant zich op het standpunt heeft willen stellen dat het eindigen van de opfokovereenkomst als een bijzondere omstandigheid moet worden overweegt het College dat dit geen bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Voor zover appellant ook heeft willen aanvoeren dat zijn fosfaatrecht moet worden vastgesteld op grond van het aantal dieren dat hij op 1 februari 2015 had, zonder een vergelijking te maken, geldt dat daarvoor geen aanknopingspunt is te vinden in de regelgeving of de jurisprudentie.
6.3.
Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt, al omdat hij de door hem gestelde feiten en omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder heeft appellant meermalen in de gelegenheid gesteld om de gestelde individuele en disproportionele last met gegevens te onderbouwen. Appellant heeft dat onvoldoende gedaan. Hoewel uit de beschikbare gegevens blijkt dat er in de jaren 2010 tot en met 2016 op de datum 1 april altijd jongvee heeft gestaan bij appellant, heeft appellant niet met stukken aannemelijk gemaakt dat, zoals hij stelt, er sprake was van een jaarlijkse cyclus in de dieraantallen en welke cyclus dat dan zou zijn. Al daarom baat zijn verwijzing naar de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen, hem niet. Niet is gebleken dat zijn situatie vergelijkbaar is met de situatie die tot die uitspraak heeft geleid. Appellant heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat, zoals hij stelt, hij door een wisseling van opdrachtgevers tijdelijk geen jongvee had op zijn bedrijf. Als er op basis van de door appellant overgelegde facturen voor voergeld over de maanden maart en april al van uit zou moeten worden gegaan dat hij een opfokovereenkomst had met [naam 2] B.V. heeft hij niet onderbouwd dat en op welke datum deze is beëindigd. Evenmin heeft hij aannemelijk gemaakt dat en vanaf welk moment hij een nieuwe opfokovereenkomst is aangegaan onder de voorwaarde dat hij eerst zijn stal zou verbouwen. Dat op 5 oktober 2018 een machtiging zou zijn afgegeven aan [naam 3] voor het aan en afmelden van vee op het UBN van appellant is daarvoor onvoldoende. Appellant heeft ook geen stukken overgelegd waaruit blijkt wat de financiële gevolgen zijn voor zijn bedrijf van het als gevolg van het bestreden besluit - naast het houden van kippen - niet meer kunnen opfokken van jongvee. Het College volgt appellant al daarom niet in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt.
7.1.
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.1.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 8 augustus 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 20 april 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) negen maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op €1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.1.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zes maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van drie maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase. De te vergoeden schade zal naar rato tussen verweerder en de Staat worden verdeeld.
Slotsom
8.1.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
8.2.
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
9.1.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen en verweerder op de voet van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot betaling van € 667,- (6/9 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van € 333,- (3/9 x € 1000,-) aan appellant.
9.2.
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten inzake het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 333,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 667,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
A.W.C.M. van Emmerik	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.