ECLI:NL:RBZWB:2020:3891
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/4806 WET en BRE 19/4807 WET
uitspraak van 18 augustus 2020 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam BV eiseres] , te [plaatsnaam eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.P. Wolf,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft met instemming van verweerder rechtstreeks beroep ingesteld tegen het besluit van 11 juni 2019 (bestreden besluit I) (BRE 19/4806 WET) van de minister inzake het wijzigen van de gevelreclame op een bestaand wegrestaurant en het aanbrengen van signage-items ten behoeve van een drive thru op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] aan de [adres verzorgingsplaatsen] in de gemeente [naam gemeente] .
Eiseres heeft ook met instemming van verweerder rechtstreeks beroep ingesteld tegen het besluit van 18 juni 2019 (bestreden besluit II) (BRE 19/4807 WET) van de minister inzake het wijzigen van reclame- en bewegwijzeringsborden bij het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] , alsmede op de parkeerterreinen van de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] aan de [adres verzorgingsplaatsen] in de gemeente [naam gemeente] .
In beide zaken heeft de minister op 18 februari 2020 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 25 februari 2020 een reactie gegeven op het verweerschrift.
In een brief van 15 april 2020 heeft de rechtbank schriftelijke vragen gesteld aan partijen. Op 28 april 2020 heeft de rechtbank hierop een reactie ontvangen van eiseres.
Op 6 mei 2020 heeft de rechtbank hierop tevens een reactie ontvangen van de minister.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 juni 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. E.C.M. Wouters en [naam vertegenwoordiger eiseres] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger verweerder] , mr. R. Sassen en drs. T. Groen.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met twee weken verlengd.
Overwegingen
1.
Feiten
De verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] zijn gelegen aan [adres verzorgingsplaatsen] in de [naam gemeente] (tussen km 50,100 en km 50,500). Eiseres exploiteert als vergunninghoudster een wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] . De grond is in 1977 aan eiseres in erfpacht gegeven. In het wegrestaurant bevinden zich vestigingen van [naam bedrijf 1] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 3] .
Op het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] is door eiseres nieuwe gevelreclame aangebracht ten behoeve van [naam bedrijf 1] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 3] . Tevens zijn signage-items ten behoeve van een drive thru geplaatst.
Bij het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] en op de parkeerterreinen van de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] zijn door eiseres ook nog diverse reclame- en bewegwijzeringsborden geplaatst en aangebracht.
Al deze zaken zijn gerealiseerd zonder vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
Op 9 oktober 2017 is door een inspecteur van de afdeling Handhaving van Rijkswaterstaat Zuid-Nederland een controle uitgevoerd op de naleving van de voorschriften uit de Wbr op de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] . Tijdens de controle is geconstateerd dat er op de verzorgingsplaatsen reclame- en informatieborden, vlaggenmasten, zuilen en spandoeken zijn geplaatst zonder vergunning.
In een brief van 30 oktober 2017 heeft de minister het voornemen geuit aan eiseres om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning plaatsen van reclame-, informatieborden, vlaggenmasten, zuilen en spandoeken. Volgens de minister is sprake van strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wbr. Eiseres heeft hiertegen haar zienswijze kenbaar gemaakt.
Op 31 oktober 2017 heeft eiseres (alsnog) een vergunning op grond van de Wbr aangevraagd bij de minister voor het wijzigen van de gevelreclame op een bestaand wegrestaurant, het aanbrengen van signage-items ten behoeve van een drive thru en het realiseren van de opbouw boven de entree van het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] .
Op 12 december 2017 heeft eiseres (alsnog) een vergunning op grond van de Wbr aangevraagd bij de minister voor de (gewijzigde) reclame- en bewegwijzeringsborden bij het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] , alsmede op de parkeerterreinen van de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] .
In een brief van 29 januari 2018 heeft de minister aan eiseres bericht dat de vergunningaanvragen aanleiding hebben gegeven om de handhavingsprocedure op te schorten.
Op 5 maart 2019 heeft de minister het voornemen geuit aan eiseres om de gevraagde vergunning voor de geplaatste dubbelzijdige ronde lichtbak op een paal op het dak van het wegrestaurant (staande voor de hoofdingang van het wegrestaurant op het dak aan de rechterzijde van het pand), zoals aangegeven op de bij de vergunningaanvraag gevoegde tekening 1 van [lichtreclame bedrijf] van 21 augustus 2017 en tekening 2 van [lichtreclame bedrijf] van 7 november 2017 (hierna: de reclamemast) te weigeren.
Op 5 maart 2019 heeft de minister tevens het voornemen geuit aan eiseres om de gevraagde vergunning voor de (gewijzigde) reclame- en bewegwijzeringsborden bij het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] , alsmede op de parkeerterreinen van de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] gedeeltelijk te weigeren.
Op 29 maart 2019 heeft eiseres haar zienswijze tegen beide voornemens kenbaar gemaakt.
In het bestreden besluit I heeft de minister de gevraagde vergunning verleend voor wat betreft de gewijzigde gevelreclame op een bestaand wegrestaurant, de aangebrachte signage-items ten behoeve van een drive thru en de gerealiseerde opbouw boven de entree van het wegrestaurant. De gevraagde vergunning is, onder weerlegging van de zienswijze
,
geweigerd voor wat betreft de reclamemast. De minister heeft daartoe overwogen dat de reclamemast wordt gezien als een hoge mast en daardoor niet voldoet aan de eisen zoals gesteld in de Kennisgeving “Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen” (het Voorzieningenbeleid). Er worden geen hoge masten toegestaan. Derhalve mag de geplaatste reclamemast niet aanwezig zijn en dient deze volgens de minister door eiseres te worden verwijderd.
In het bestreden besluit II heeft de minister de gevraagde vergunning voor wat betreft de geplaatste en aangebrachte reclame- en bewegwijzeringsborden bij het wegrestaurant op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] , alsmede op de parkeerterreinen van de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] verleend met betrekking tot hetgeen is weergegeven op de foto’s in bijlage 2 en buiten beschouwing gelaten, omdat deze reeds zijn vergund in het bestreden besluit I, voor wat betreft hetgeen weergegeven op de foto’s in bijlage 4.
De minister heeft de gevraagde vergunning geweigerd met betrekking tot hetgeen is weergegeven op de foto’s in bijlage 3. Het betreft de navolgende nummers:
13 - reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop de logo’s van [naam bedrijf 3] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 1] ;
14 - reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop het logo van [naam bedrijf 3] en het woord drive thru;
15 - reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop de letter P en de woorden “trucks & LKW” met twee afbeeldingen van vrachtwagens;
16- reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop de logo’s van [naam bedrijf 3] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 1] met daarop de woorden “entree/entrance” en een verwijzingspijl;
17 - reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop de logo’s van [naam bedrijf 3] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 1] ;
18 - reclamemast;
19 - reclamemast;
20 - 3 vlaggenmasten (staat samen op de foto met nummer 21);
28 - reclamedoek van de [naam loterij] ;
29 - reclamebord van PitstopA58 met daarop de logo’s van [naam bedrijf 3] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 1] en een verwijzingspijl;
31 - bord van PitstopA58 met daarop de woorden “ingang en uitrit A58” met twee verwijzingspijlen;
32 - reclamedoek in frame van PitstopA58 met daarop de logo’s van [naam bedrijf 3] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 1] ;
drie ongenummerde foto’s met daarop aangegeven een reclamemast met reclame van [naam bedrijf 3] (aangeduid op de overzichtstekening met een X).
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten voor wat betreft de geweigerde onderdelen van haar aanvragen. Op 23 augustus 2019 heeft eiseres de gronden van haar bezwaar aangevuld en de minister verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De minister heeft ingestemd met het verzoek en heeft op 6 september 2019 het bezwaar van eiseres en de bestreden besluiten doorgezonden naar deze rechtbank.
2.
Beroepsgronden
2.1
Eiseres stelt allereerst dat de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] geen waterstaatswerken zijn, zodat de Wbr niet van toepassing is. Een vergunning voor de reclame-uitingen is daarom volgens eiseres niet nodig.
2.2
Eiseres stelt verder dat de minister de gevraagde vergunningen niet kan weigeren, omdat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) reeds toestemming heeft verleend voor de verhuur en ingebruikgeving van het perceel grond dat de Staat tot en met 31 augustus 2075 aan eiseres in erfpacht heeft uitgegeven.
2.3
Eiseres stelt dat het plaatsen van de reclamemast en de andere reclame-uitingen vergunningvrij is, omdat deze niet als een “werken” zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van de Wbr kunnen worden aangemerkt.
2.4
Eiseres stelt daarnaast dat het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn verzorgingsplaatsen 2010 (de Richtlijn), waar de minister aan heeft getoetst, niet van toepassing zijn.
2.5
Voor zover het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn wel van toepassing zijn, stelt eiseres dat de reclamemast en de andere reclame-uitingen hiermee in overeenstemming zijn, zodat de minister de gevraagde vergunningen niet kan weigeren.
2.6
Eiseres stelt tot slot dat het gelijkheidsbeginsel aan het weigeren van de vergunningen voor de reclamemast en de andere reclame-uitingen in de weg staat en dat de minister het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
3.
Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.
Waterstaatswerken
4.1
Eiseres stelt dat de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats] en [naam tweede verzorgingsplaats] geen waterstaatswerken zijn. Volgens eiseres is niet voldaan aan de definitie in artikel 1 van de Wbr en kan uit de Memorie van Toelichting ook niet worden afgeleid dat een verzorgingsplaats als waterstaatswerk moet worden aangemerkt.
4.2
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft in een uitspraak van 5 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2905) geoordeeld dat een verzorgingsplaats kan worden gekwalificeerd als een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Een verzorgingsplaats maakt deel uit van het gesloten stelsel van rijkswegen dat de publieke functie heeft de weggebruiker in staat te stellen om, zonder het wegenstelsel te verlaten, de reis te onderbreken om, onder meer, uit te rusten, zich te verzorgen, te tanken, voertuig en lading te inspecteren en informatie uit te wisselen, dit alles ten behoeve van het goede verloop van de reis. Aldus vervult een verzorgingsplaats een belangrijke functie voor een goede en veilige afwikkeling van het lange afstandsverkeer. Voor het realiseren van een voorziening op een verzorgingsplaats is gelet op het vorenstaande ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr een vergunning nodig.
4.3
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat een verzorgingsplaats een waterstaatswerk is, zoals bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Dat in de situatie die in voormelde uitspraak voorlag geen sprake was van erfpachtsituatie, zoals eiseres ter zitting heeft benadrukt, doet hier niet aan af, zoals de rechtbank hierna onder 5.3 nader zal toelichten. De beroepsgrond faalt.
5.
Reeds toestemming verleend
5.1
Eiseres voert aan dat de gevraagde vergunningen niet geweigerd kunnen worden, omdat de minister van BZK reeds toestemming heeft verleend voor de verhuur en ingebruikgeving van het perceel grond dat de Staat aan eiseres in erfpacht heeft uitgegeven. De minister van BZK heeft toestemming verleend voor de exploitatie van een [naam bedrijf 1] -, [naam bedrijf 2] - en [naam bedrijf 3] -vestiging op het perceel. Daarmee is volgens eiseres ook toestemming verleend voor de reclame-uitingen, nu inherent aan de exploitatie is dat bezoekers moeten kunnen zien welke ketens ter plaatse zijn gevestigd.
5.2
De rechtbank overweegt dat de AbRS in voormelde uitspraak heeft geoordeeld dat het verlenen van een vergunning voor exploitatie en beheer van een verzorgingsplaats niets verandert aan het feit dat voor het realiseren van een voorziening op een verzorgingsplaats een vergunning ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr nodig is.
Dat het privaatrechtelijke beheer en de exploitatie van de verzorgingsplaats aan eiseres zijn vergund, betekent niet dat ook het publiekrechtelijke beheer in de zin van artikel 1 van de Wbr aan eiseres is overgedragen, zo dat al mogelijk zou zijn. De stelling van eiseres dat de minister van BZK reeds toestemming aan haar heeft verleend voor de reclame-uitingen slaagt dus niet.
5.3
Voor zover eiseres heeft gesteld dat de erfpachtovereenkomst met de Staat toepassing van de Wbr uitsluit, volgt de rechtbank dit niet. De rechtbank overweegt dat de minister terecht onderscheid maakt tussen het publiekrechtelijk (waterstaatkundig) beheer van de verzorgingsplaats en het private beheer en commerciële exploitatie. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de unieke situatie op verzorgingsplaats [adres verzorgingsplaatsen] vanwege de eigendomsverhouding (erfpacht) met zich meebrengt dat de minister het waterstaatkundig beheer van de verzorgingsplaats aan eiseres heeft overgedragen. Een dergelijke publiekrechtelijke bevoegdheid is niet voor niets aan de minister als bestuursorgaan toegekend. Dat eiseres het terrein privaatrechtelijk beheert en onderhoudt, maakt dat niet anders. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande ook geen aanleiding om in dit geval een uitzondering te maken op de vergunningplicht uit de Wbr. De beroepsgrond faalt.
6.
Plaatsen reclame-uitingen vergunningvrij
6.1
Eiseres stelt dat de reclamemast en de andere reclame-uitingen geen “werken” zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van de Wbr zijn, zodat het plaatsen van deze reclame-uitingen vergunningvrij is.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt onvoldoende is onderbouwd. De zinsnede ‘werken maken of behouden’ duidt naar het oordeel van de rechtbank in de context van artikel 2 van de Wbr op ‘een door mensen gemaakte constructie’, zoals bijvoorbeeld een reclamemast. In voornoemde uitspraak van de AbRS is een spandoek aangemerkt als een werk in de zin van de Wbr. Gelet hierop valt niet in te zien waarom de reclamemast en de andere reclame-uitingen geen werken zouden zijn. De beroepsgrond faalt.
7.
Toepasselijkheid Voorzieningenbeleid en Richtlijn/Kader
7.1
Eiseres stelt dat de minister ten onrechte het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn als toetsingskader hanteert bij de invulling van de weigeringsgronden uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr. De minister moet zich volgens eiseres beperken tot de weigeringsgronden van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wbr.
7.2
De rechtbank stelt voorop dat de Richtlijn in februari 2019 is vervangen door het Kader inrichting verzorgingsplaatsen (het Kader). Het toetsingskader is daarmee inhoudelijk niet of nauwelijks gewijzigd. Nu de bestreden besluiten dateren van juni 2019 dienen zij evenwel getoetst te worden aan het Kader.
7.3
De minister heeft ruimte om beleid vast te stellen. Dit volgt uit artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht geconcludeerd dat het Voorzieningenbeleid en het Kader als toetsingskader mogen worden gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen op grond van de Wbr. Dit blijkt uit voormelde uitspraak van de AbRS van 5 september 2018, maar ook uit de uitspraak van de AbRS van 18 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN4285). Daarin overweegt de AbRS expliciet dat (voorheen) de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (Strct. 2004, 56) het kader vormt voor voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen.
7.4
Voor zover eiseres heeft gesteld dat het Voorzieningenbeleid en het Kader niet het toetsingskader vormen omdat in de erfpachtovereenkomst uit 1977 reeds afspraken zijn gemaakt over het gebruik van de verzorgingsplaatsen, volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen al dat deze stelling niet opgaat. Het Voorzieningenbeleid en het Kader betreffen het publiekrechtelijke beheer van de verzorgingsplaatsen door de minister en staan los van de erfpachtovereenkomst die de privaatrechtelijke verhoudingen regelt. De beroepsgrond faalt.
8.
Overeenstemming met Voorzieningenbeleid en Kader
8.1
Eiseres stelt dat de reclamemast en de andere geweigerde reclame-uitingen in overeenstemming zijn met het Voorzieningenbeleid en het Kader, zodat de minister de gevraagde vergunningen ten onrechte heeft geweigerd.
8.2
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de reclamemast en de andere geweigerde reclame-uitingen in strijd zijn met het Voorzieningenbeleid en het Kader.
8.3
In het Voorzieningenbeleid is, voor zover hier van belang, bepaald:
“Binnen randvoorwaarden worden reclame- en informatieborden toegestaan. De reclame moet zich binnen de grenzen van de in exploitatie uitgegeven kavel bevinden, mag niet op het doorgaande wegverkeer gericht zijn en moet een relatie hebben met de activiteiten van de vergunninghouder. Uitgezonderd de reclameportaal (blikvanger) worden geen hoge masten toegestaan. De maximale afmetingen van een reclameportaal zijn 8 meter hoog en 2 meter breed.”
8.4
In het Kader is, voor zover hier van belang, bepaald:
“5.4	Bebording
(..)
Organisatie
De wegbeheerder is bevoegd en verantwoordelijk voor het aanbrengen van verkeerstekens op de weg en het plaatsen van verkeersborden. Dit geldt ook voor de verwijzing naar de parkeerplaatsen voor de verschillende voertuigcategorieën en naar eventuele aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen.
Aandachtspunten
(..)
Aanduidingen:
Het duidelijk aangeven van welke voorzieningen zich op de VZP bevinden en waar deze zich bevinden wordt belangrijk gevonden. Dit om de bezoekers te attenderen op de aanwezigheid hiervan en om het gebruik hiervan te stimuleren. Hierbij wordt gedacht aan borden met duidelijke pictogrammen die op de verzorgingsplaats en op de bebording langs de (snel)weg geplaatst dienen te worden.
(..)
5.17
Prijspalen en reclame-uitingen
(..)
De vergunninghouder van een basisvoorziening kan bij Rijkswaterstaat een Wbr vergunning aanvragen voor het plaatsen van reclame. Voorwaarden voor het plaatsen van reclame zijn:
• binnen de grenzen van de in exploitatie uitgegeven kavel;
• niet gericht op verkeer buiten de verzorgingsplaats;
• niet langs aan- en afvoerwegen*;
• buiten de obstakelvrije zone;
• de reclame dient een relatie te hebben met de activiteiten van het bedrijf.
(..)
Uitgezonderd de zogenaamde blikvanger worden geen hoge masten toegestaan.
(..)
De reclamemast
8.5
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de reclamemast een hoge mast is, gericht op het doorgaande verkeer en dus op grond van het Voorzieningenbeleid en het Kader niet toegestaan.
8.6
Volgens eiseres dient de reclamemast te worden aangemerkt als een reclameportaal en/of blikvanger zoals bedoeld in het Voorzieningenbeleid en het Kader. De reclamemast voldoet volgens eiseres aan alle voorwaarden die hierin worden gesteld. Eiseres betwist dat de reclamemast gericht is op het doorgaande verkeer en heeft in dat verband aangevoerd dat de mast pas zichtbaar is voor het passerende verkeer op het moment dat zij de afslag al voorbij zijn.
8.7
De rechtbank overweegt dat in het Voorzieningenbeleid en het Kader geen definities zijn opgenomen van een reclameportaal en/of hoge mast. In reactie op de schriftelijke vraag van de rechtbank wat de minister verstaat onder een reclameportaal en een hoge mast, heeft de minister gesteld dat een reclameportaal een vrijstaand reclamebord is dat, al dan niet door middel van staanders, in de grond geplaatst kan worden. Nu de reclamemast op het dak van het wegrestaurant staat, is duidelijk dat aan deze definitie niet wordt voldaan. De rechtbank is echter van oordeel dat onduidelijk is waar de voorwaarde dat een reclameportaal met de grond verbonden moet zijn vandaan komt. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
De minister heeft ter zitting gesteld dat ook als de reclamemast wel als een reclameportaal wordt aangemerkt, deze niet is toegestaan omdat slechts één reclameportaal per verzorgingsplaats is toegestaan. De rechtbank stelt vast dat de minister (ter zitting) onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom het Voorzieningenbeleid en/of het Kader op deze manier moeten worden gelezen. Daarnaast is ook niet gebleken dat op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] al een reclameportaal is vergund. Dit standpunt van de minister kan de rechtbank dus niet volgen.
Ook het standpunt van de minister dat de reclamemast niet is toegestaan omdat deze is gericht op het doorgaande verkeer is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. De rechtbank overweegt dat eiseres terecht heeft gesteld dat het op de verzorgingsplaats gelegen benzinestation ter hoogte van de afslag het zicht op de reclamemast (grotendeels) ontneemt. Het enkele feit dat de reclamemast (na de afslag) zichtbaar is vanaf de rijksweg is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat deze gericht is op het doorgaande verkeer. Dit zou dan immers ook voor andere, wel toegestane, reclame-uitingen gelden.
De vlaggenmasten
8.8
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een aantal vlaggenmasten niet is vergund omdat ze niet in nabijheid van het wegrestaurant staan.
8.9
Eiseres stelt dat de minister voor alle vlaggenmasten een vergunning had moeten verlenen omdat de weigeringsgronden uit het Voorzieningenbeleid of het Kader niet aan de orde zijn.
8.10
De rechtbank overweegt dat de minister desgevraagd ter zitting niet duidelijk heeft kunnen maken waarom de vergunde vlaggenmasten wel zijn toegestaan en de geweigerde niet. Onduidelijk is waar de minister op baseert dat de vlaggenmasten in de nabijheid van het wegrestaurant moeten staan. Deze voorwaarde is niet afkomstig uit het Voorzieningenbeleid of het Kader. De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt dus onvoldoende gemotiveerd.
De reclame-uitingen met nummers 18, 19 en de drie ongenummerde foto’s (X)
8.11
De minister stelt dat de reclame-uitingen op de foto’s met nummers 18, 19 en op de drie ongenummerde foto’s als hoge masten moeten worden aangemerkt, die gericht zijn op het doorgaande verkeer, zodat deze niet zijn toegestaan op grond van het Voorzieningenbeleid en het Kader.
8.12
Volgens eiseres dienen deze reclame-uitingen te worden aangemerkt als reclameportalen en/of blikvangers. Met deze reclame-uitingen is bedoeld bezoekers te trekken naar de aanwezige voorzieningen op de verzorgingsplaats. De reclame-uitingen zijn volgens eiseres dus niet gericht op het doorgaande verkeer.
8.13
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de reclamemast, concludeert de rechtbank dat ook de weigering van de gevraagde vergunning voor deze reclame-uitingen onvoldoende is gemotiveerd. Onduidelijk is waarom deze reclame-uitingen als een hoge mast kwalificeren en waarom zij volgens de minister gericht zijn op het doorgaande verkeer.
Daarbij merkt de rechtbank wel op dat het tonen van reclame die geen relatie heeft met de activiteiten van het bedrijf van eiseres (zoals op foto 18 en 19 reclame voor het merk Peugeot) op grond van het Voorzieningenbeleid en het Kader niet is toegestaan.
De reclame-uiting met nummer 28
8.14
De reclame-uiting op foto nummer 28 bevindt zich volgens de minister buiten de grenzen van de in exploitatie uitgegeven kavel en voldoet reeds om die reden niet aan het Voorzieningenbeleid en het Kader.
8.15
Volgens eiseres bevindt deze reclame-uiting zich wel binnen de grenzen van de in exploitatie aan haar uitgegeven kavel, aangezien deze op het hekwerk hangt.
8.16
De rechtbank overweegt dat de minister ter zitting desgevraagd niet duidelijk heeft kunnen maken waar de grens van de in exploitatie aan eiseres uitgegeven kavel precies loopt. Het bestreden besluit is op dit onderdeel naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende gemotiveerd.
De reclame-uitingen met nummers 13 t/m 17, 29, 31-32
8.17
De minister stelt dat de reclame-uitingen op de foto’s met nummers 13 t/m 17, 29, 31 en 32 in strijd zijn met hoofdstuk 5.4 van het Kader omdat de bewegwijzering op de verzorgingsplaatsen dient plaats te vinden door Rijkswaterstaat door middel van de borden zoals weergegeven in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV-borden) en niet door middel van de reclamedoeken in frame van eiseres. De minister stelt tevens dat deze reclame-uitingen in strijd zijn met hoofdstuk 5.17 van het Kader omdat ze langs aan- en afvoerwegen zijn geplaatst.
8.18
Volgens eiseres maakt hoofdstuk 5.4 van het Kader geen onderdeel uit van het toetsingskader, aangezien het om reclame-uitingen en niet om verkeerstekens gaat. De reclame-uitingen zijn volgens eiseres geplaatst om bezoekers van de verzorgingsplaatsen te informeren over de aanwezige faciliteiten. Dat sprake is van strijd met hoofdstuk 5.17 van het Kader bestrijdt eiseres.
8.19
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat deze reclame-uitingen niet als bewegwijzering kunnen worden aangemerkt. Het enkele feit dat deze reclame-uitingen zijn voorzien van richtingspijlen is daartoe onvoldoende. Hoofdstuk 5.4 van het Kader is dus geen onderdeel van het toetsingskader.
8.20
De rechtbank volgt de minister evenmin in zijn standpunt dat deze reclame-uitingen langs aan- en afvoerwegen zijn geplaatst. In hoofdstuk 4.3 van het Kader staat een definitie van aan- en afvoerwegen, die luidt: “de aan- en afvoerwegen vormen de overgang tussen de auto(snel)weg (stroomweg) en het verblijfsgebied. De aanvoerweg is het weggedeelte tussen het puntstuk van de uitvoegstrook van de auto(snel)weg en de eerste splitsing van wegen op de verzorgingsplaats. De afvoerweg is het weggedeelte tussen de laatste samenvoeging van wegen op de verzorgingsplaats en het puntstuk van de invoegstrook van de auto(snel)weg.”
De rechtbank stelt op basis van de overzichtstekening in het dossier vast dat alle reclame-uitingen zich na de eerste splitsing van wegen op de verzorgingsplaats en voor de laatste samenvoeging van wegen op de verzorgingsplaats bevinden.
8.21
Ter zitting heeft de minister nog gesteld dat deze reclame-uitingen ook niet zijn toegestaan omdat bedrijfsnamen alleen op gebouwen mogen staan. De minister heeft desgevraagd niet kunnen toelichten op basis waarvan deze voorwaarde zou gelden. De rechtbank stelt vast dat deze voorwaarde in ieder geval niet afkomstig is uit het Voorzieningenbeleid of het Kader. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
9.
Conclusie
9.1
De rechtbank concludeert dat de minister zowel in bestreden besluit I als in bestreden besluit II onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de reclame-uitingen van eiseres niet aan de criteria uit het Voorzieningenbeleid en het Kader voldoen. Ook de nadere toelichting van de minister ter zitting heeft dit niet duidelijk kunnen maken.
9.2
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen van eiseres gegrond verklaren wegens een onderzoeks- en motiveringsgebrek. De rechtbank zal zowel bestreden besluit I als bestreden besluit II vernietigen. De minister zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen op de aanvragen van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank geeft de minister daarbij in overweging dat hij op grond van artikel 4:84 van de Awb de mogelijkheid heeft om af te wijken van de beleidsregels. Bijvoorbeeld ten aanzien van de vlaggenmasten en de reclamemast op het dak van het wegrestaurant, ten aanzien waarvan eiseres onweersproken heeft gesteld dat die er al vele jaren staan (de reclamemast met Toekan in plaats van [naam bedrijf 3] logo), dient de minister te beoordelen of strikte naleving van de beleidsregels, gelet op de strekking en de onderliggende wettelijke regeling, in dit concrete geval nodig is en niet leidt tot onevenredig nadeel voor eiseres.
9.3
Gelet op het voorgaande behoeft het beroep van eiseres op het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel geen bespreking meer.
9.4
Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
9.5
De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1). Het punt voor het verschijnen ter zitting zal worden toegekend in de gelijktijdig behandelde zaken met zaaknummers BRE 18/4575 WET en BRE 18/6734 WET.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt de minister op om nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 690,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en
mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 18 augustus 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wettelijk kader
*Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr)
Op grond van artikel 1 van de Wbr wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat (thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat) gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt dat weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 slechts kan geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Het tweede lid bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde besluiten mede kunnen strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
* Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In artikel 4:81 van de Awb is bepaald:
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.