ECLI:NL:RVS:2020:488
Raad van State — Uitspraak 


201807475/1/A3.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Fietsersbond, gevestigd te Utrecht, en Stichting Wandelnet, gevestigd te Amersfoort,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juli 2018 in zaak nr. 17/2952 in het geding tussen:
Fietsersbond en Wandelnet
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad van de gemeente Heemstede verzoeken tot onttrekking aan de openbaarheid van de spoorwegovergang "Boekenroodeweg" (hierna: de overgang) afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2017 heeft het college de door ProRail B.V., [belanghebbende A] e.a. (eigenaren van de Laan van Alverna) en [belanghebbende B], directeur van [bedrijf A] en van de Bloembollenkwekerij en -handel (voorheen: [bedrijf B]; hierna: [belanghebbende B]) daartegen ingestelde administratieve beroepen gegrond verklaard, het besluit van 29 september 2016 vernietigd en de verzoeken ingewilligd.
Bij uitspraak van 30 juli 2018 heeft de rechtbank het door Fietsersbond en Wandelnet daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Fietsersbond en Wandelnet hoger beroep ingesteld.
Het college, de raad, ProRail, [belanghebbende A] e.a. en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Fietsersbond en Wandelnet, ProRail en [belanghebbende A] e.a. en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2020, waar Fietsersbond en Wandelnet, vertegenwoordigd [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door D. Kamberovic, bijgestaan door mr. A. van Dijck, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Voorts zijn de raad, vertegenwoordigd door mr. L.A. Kadiks, ProRail, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat [NAAM], en [belanghebbende A] e.a., vertegenwoordigd door [belanghebbende A], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De overgang ligt in de gemeente Heemstede, even ten zuiden van het station Heemstede-Aerdenhout. De overgang is onbewaakt. Als eigenaar van de overgang heeft ProRail in 2014 de overgang aan weerszijden afgesloten met een hek en heeft zij een nieuwe, nog open te stellen ontsluitingsweg aangelegd, die aan de westelijke zijde van en parallel aan de spoorlijn loopt. Fietsersbond en Wandelnet hebben hierop het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heemstede verzocht de afsluiting van de overgang ongedaan te maken. Dit verzoek om handhaving heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3727). Hieruit volgt dat de overgang openbaar is in de zin van de Wegenwet voor fiets- en voetgangersverkeer. Zolang de overgang niet aan de openbaarheid is onttrokken, moet ProRail de veiligheid hiervan garanderen. Ten westen en direct in het verlengde van de overgang ligt een weg, aangeduid als de Laan van Alverna. Deze laan loopt vanuit Heemstede door tot het grondgebied van de gemeente Bloemendaal. De eigenaren van de laan hebben deze afgesloten voor derden door plaatsing van een hek aan de Bloemendaalse zijde. De gemeente Bloemendaal heeft daarvoor een omgevingsvergunning verleend. Het hiertegen ingestelde beroep en hoger beroep is ongegrond verklaard.
Wet- en regelgeving
2.    Artikel 8 van de Wegenwet luidt:
"1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten."
Artikel 9 luidt:
"1. Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten."
Artikel 11 luidt:
1. Ieder belanghebbende bij een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, heeft het recht aan den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van dien weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
2. Op de voorbereiding van de beslissing op het verzoek is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
3. Weigert de raad aan het verzoek te voldoen, dan staat aan den verzoeker beroep op Gedeputeerde Staten open."
Besluitvorming
3.    ProRail, [belanghebbende A] e.a. en [belanghebbende B] hebben de gemeenteraad verzocht met toepassing van artikel 9 van de Wegenwet de overgang aan de openbaarheid te onttrekken. De raad zag geen zwaarwegende reden voor onttrekking aan de openbaarheid en heeft het verzoek afgewezen. Het college heeft het besluit van de raad vernietigd en de overgang aan de openbaarheid onttrokken. Daarbij heeft het college overwogen dat door de omstandigheden ter plaatste de overgang een verhoogd risico op een ongeval kent. De kans op een ongeval is tweemaal zo groot als gemiddeld en in een periode van anderhalf jaar zijn er 51 meldingen gedaan van
bijna-ongelukken. Het college heeft de veiligheidsbelangen zwaarder laten wegen dan de recreatieve belangen. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat de overgang geen deel uitmaakt of deel gaat uitmaken van een aangegeven wandel- of fietsroute, dat de overgang zinledig is geworden door het hek aan de Bloemendaalse zijde en dat er een aanvaardbare alternatieve route is.
Hoger beroep van Wandelnet
4.    Fietsersbond en Wandelnet hebben samen op nader aan te voeren gronden hoger beroep ingesteld. Vervolgens heeft alleen de Fietsersbond gronden ingediend. Wandelnet heeft geen gronden ingediend.
5.    Het hoger beroep van Wandelnet is om die reden niet-ontvankelijk.
Hoger beroep van Fietsersbond
6.    Fietsersbond betoogt dat, zoals ter zitting van de Afdeling door hem is verduidelijkt, de rechtbank heeft miskend dat het college niet bij de belangenafweging heeft meegewogen dat in de onmiddellijke nabijheid van de overgang geen vervangende verbinding, bijvoorbeeld in de vorm van een voetgangerstunneltje, aanwezig is en ProRail ook niet voornemens is dat aan te leggen. Voorts betoogt Fietsersbond dat de rechtbank zich ten onrechte heeft gebaseerd op door ProRail aangeleverd cijfermateriaal over het aantal incidenten dat zich op de overgang heeft voorgedaan. Volgens Fietsersbond zijn deze cijfers niet onderbouwd en ongeloofwaardig. Ter onderbouwing van deze stelling heeft hij een door hemzelf gemaakte risicoanalyse van de ongevallencijfers met betrekking tot de overgang en een door onderzoeksbureau Panteia uitgevoerde toetsing van deze analyse overgelegd. Verder heeft hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet erkend dat de overgang onveilig is, aldus Fietsersbond. Tot slot betoogt Fietsersbond dat de rechtbank heeft miskend dat de omweg in strijd is met de CROW-richtlijnen en dat die afwijking van deze richtlijnen onvoldoende is gemotiveerd. De overgang wordt volgens Fietsersbond bovendien gebruikt als directe verbinding van en naar Heemstede en het station, klooster Alverna, een manage en hockeyclub.
Beoordeling hogerberoepsgronden
6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college tot het onttrekken van de overgang aan de openbaarheid mocht overgaan. Dat in de onmiddellijke nabijheid van de overgang geen vervangende verbinding aanwezig is, zoals een voetgangerstunneltje, maakt dat niet anders. De rechtbank heeft - wat van het beschikbare cijfermateriaal ook zij - terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de onbewaakte overgang gevaarlijk is en dat het college zich daarbij heeft mogen baseren op de algemeen aanvaarde stelling van ProRail dat onbewaakte overgangen zeer gevaarlijk zijn en op de stelling van ProRail dat deze specifieke overgang extra gevaarlijk is vanwege de ligging. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat bij de overgang sprake is van een dubbele spoorlijn die in twee richtingen intensief gebruikt wordt door optrekkende, afremmende of doorgaande treinen met zeer wisselende snelheden. Het inschatten van de snelheid van een naderende trein is daarmee lastig. Daar komt bij dat de ene trein een andere trein aan het zicht kan onttrekken. Voorts is van belang dat het nabijgelegen station Heemstede-Aerdenhout hoger is gelegen dan de overgang waardoor treinen die vanuit noordelijke richting het station passeren zonder te stoppen, pas in een zeer laat stadium zichtbaar zijn vanaf de overgang. Bij slecht weer en in het donker doen deze problemen zich in nog sterkere mate voor. Hetgeen Fietsersbond in verband met de veiligheid van de overgang in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel.
6.2.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat Fietsersbond tegenover het algemeen veiligheidsbelang uitsluitend een recreatief belang heeft gesteld, terwijl niet is gebleken dat het college dat belang in dit geval zo zwaar had moeten laten wegen dat het algemene veiligheidsbelang daarvoor had moeten wijken. Zoals de rechtbank heeft overwogen is het recreatieve belang bovendien niet zozeer gelegen in de overgang zelf, maar meer in de historische Laan van Alverna. Onweersproken is echter dat de overgang en de Laan van Alverna geen deel uitmaken of zullen uitmaken van officiële wandel- en fietsroutes. De stelling van Fietsersbond dat de overgang door omwonenden wordt gebruikt als directe verbinding van en naar Heemstede en het station, klooster Alverna, een manage en hockeyclub raakt niet het door haar behartigde belang. Bovendien is geen sprake van een noodzakelijke infrastructurele verbinding nu omrijden mogelijk is en deze omweg niet onaanvaardbaar is. Daarbij zijn er geen omwonenden die als partij in het geding hebben gepleit voor het openhouden van de overgang. Fietsersbond heeft nog betoogd dat de nieuwe ontsluitingsweg geen redelijk alternatief is om de Laan van Alverna te bereiken omdat daarvoor een aanzienlijke omweg moet worden gemaakt. Daarin heeft de rechtbank terecht niet een zodanig belang gezien dat het college om die reden het veiligheidsbelang niet zwaarder heeft mogen laten wegen dan het recreatieve belang. Door het college is onweersproken gesteld dat de afstand van Kohnstammlaan 22, ter hoogte van de overgang, naar station Heemstede 650 m is. De afstand van station Heemstede tot aan de Laan van Alverna, uitgaande van de nog te openen ontsluitingsweg, is 750 m. Niet valt in te zien dat deze omweg niet aanvaardbaar is. Het door Fietsersbond gedane beroep op de CROW-richtlijnen, baat hem evenmin. De genoemde richtlijnen zijn immers niet bindend en de overgang maakt, zoals hiervoor reeds is overwogen, geen deel uit van een noodzakelijke infrastructurele verbinding.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep van Wandelnet is niet-ontvankelijk en het hoger beroep van Fietsersbond is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door
Stichting Wandelnet niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door Fietsersbond, ongegrond;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
597.