ECLI:NL:CBB:2021:108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2949
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] BV en [naam 3]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Appellante heeft in augustus 2012 en januari 2013 aannemingsovereenkomsten gesloten ten aanzien van de bouw van een nieuwe jongveestal en een mestopslagput voor een aanneemsom van in totaal € 166.167,- exclusief omzetbelasting. Appellante heeft op 30 juni 2015 landbouwgrond gekocht voor een aankoopsom van € 297.446,07 exclusief omzetbelasting.
2.3
Op 27 februari 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning bouwen en milieu verleend voor het oprichten van een jongveestal en het milieuneutraal veranderen van een milieu-inrichting.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 74 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.698 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.
4.2
Voorts betoogt appellante dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
4.3
Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft namelijk voor de peildatum 2 juli 2015 forse onomkeerbare investeringen gedaan voor het uitbreiden van haar melkveebedrijf door het bouwen van een nieuwe jongveestal. Zij kan nu niet het beoogde aantal dieren houden door het fosfaatrechtenstelsel, waardoor haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar wordt gebracht. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dat niet mogelijk is. Daarnaast betoogt appellante dat in het bestreden besluit sprake is van een motiveringsgebrek, omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de feiten en omstandigheden die appellante heeft aangevoerd niet zouden leiden tot de conclusie dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij zet de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteen en wijst op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar deze verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen in de periode van 2013 tot en met 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan haar uitbreiding. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Appellante heeft de noodzaak om uit te breiden niet verder uiteengezet of onderbouwd. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
In het geval van appellante heeft zij ten aanzien van de onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last enkel volstaan met een verwijzing naar de uiteenzetting die zij in bezwaar heeft gegeven en geconcludeerd dat in het bestreden besluit onvoldoende met haar omstandigheden rekening is gehouden. Op geen enkele wijze heeft appellante in haar beroep echter concreet aangegeven in welk opzicht de motivering van het bestreden besluit – waarin verweerder op de door appellante in bezwaar aangedragen feiten en omstandigheden is ingegaan – tekort schiet. Met verweerder is het College van oordeel dat de bewijslast hier bij appellante ligt; zij dient inzicht te geven in, en bewijs te leveren van, hoe het fosfaatrechtenstelsel haar treft en welke uitzonderlijke omstandigheden (die niet voor andere melkveehouders in een vergelijkbare situatie gelden) maken dat zij zodanig in bijzondere mate de gevolgen van het stelsel ondervindt dat deze niet (volledig) voor haar rekening mogen blijven (zie ook de uitspraken van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:480, onder 4.3 en 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:135, onder 5.2). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Dat betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.
6.4
Ook overigens bestaan er geen redenen appellante te volgen in haar betoog dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. Weliswaar heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in combinatie met artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, desondanks is hij – zij het ten overvloede – inhoudelijk ingegaan op de bezwaargronden gericht tegen de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen