ECLI:NL:RVS:2021:806
Raad van State — Uitspraak 


202101508/2/R2.
Datum uitspraak: 16 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) hangende het hoger beroep van:
Stichting Flora & Faunabescherming, gevestigd te Amsterdam,
verzoekster,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 maart 2021 in zaak nr. 20/2265 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2019 heeft het college het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen handelingen die door GEM Bloemendalerpolder C.V. (hierna: GEM) zonder of in afwijking van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) worden verricht en om invordering van dwangsommen, afgewezen.
Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2021 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en heeft het besluit van 3 april 2020 vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op één van de twee verzoeken tot invordering van een dwangsom.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek samen met het verzoek in de zaak 202101642/2/R2, ter zitting behandeld op 1 april 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door ing. J. Benz en mr. F. Sassen, en GEM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Voorgeschiedenis
2.       GEM realiseert in de Bloemendalerpolder in Weesp een woonwijk met 2.750 woningen met de daarbij behorende voorzieningen. Het project is onderverdeeld in een aantal gebiedsdelen en fasen, waarin werkzaamheden zullen plaatsvinden. Omdat de Bloemendalerpolder leefgebied is van verschillende diersoorten heeft het college aan GEM voor de realisering van het project verschillende ontheffingen verleend van een aantal verbodsbepalingen van de Wnb. Deze ontheffingen hebben onder meer betrekking op de beschermde diersoorten heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren (een soort slak), hermelijn, wezel en ringslang.
3.       Op 1 november 2017 heeft het college een ontheffing verleend ten behoeve van de uitvoering van werken en werkzaamheden in het kader van de realisatie van het (deel)project Bloemendalerpolder fase 2 (hierna: totaalontheffing). Deze werken en werkzaamheden bestaan onder meer uit het bouwrijp maken van het projectgebied, grondverzet en nieuwbouwwerken en -werkzaamheden. In de totaalontheffing is de verplichting voor GEM opgenomen om - ter compensatie van het verlies van 200 ha leefgebied van beschermde diersoorten - een geoptimaliseerde habitat in te richten in het westelijke deel van de Bloemendalerpolder en om ecologische verbindingen te realiseren met vier ten noorden van de A1 gelegen compensatiegebieden (voorschrift 18). Verder is aan deze ontheffing het voorschrift verbonden dat voordat beschermde dieren naar compensatiegebieden worden verplaatst, die gebieden functioneel dienen te zijn en dienen te voldoen aan de eisen die in de ontheffing zijn verbonden aan de inrichting ervan (voorschrift 19).
3.1.    Op 10 april 2018 heeft het college aan GEM een ontheffing verleend om de inrichting en ontwikkeling van het in de totaalontheffing bedoelde compensatiegebied in het westelijk deel van de Bloemendalerpolder en de verbindingszone mogelijk te maken (hierna: compensatieontheffing).
3.2.    De Afdeling heeft op 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1491 en op 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2737, uitspraak gedaan op het hoger beroep van de Stichting tegen de totaal- en compensatieontheffing.
3.3.    Omdat enkele wijzigingen zijn doorgevoerd in de oorspronkelijke opzet van het project is op 31 juli 2019 een ontheffing verleend voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden op vier locaties die aanvankelijk niet of niet geheel onder de werking van de totaalontheffing vielen (hierna: ‘de veegontheffing’). Alle bepalingen, voorschriften en beperkingen verbonden aan de totaalontheffing zijn daarbij integraal van toepassing verklaard op de vier in de veegontheffing genoemde locaties. Daarnaast is voorschrift 13 gewijzigd. De rechtbank heeft bij uitspraak van 4 maart 2021 het beroep van de Stichting tegen deze ontheffing ongegrond verklaard. De Stichting heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft dat verzoek bij uitspraak van heden afgewezen (zaaknr. 202101642/2/R2).
De handhavingsprocedure
4.       De Stichting heeft het college op 17 juli 2019 verzocht om (1) handhavend op te treden tegen de vele handelingen die GEM zonder of in afwijking van de totaal- en compensatieontheffing verricht, en (2) om over te gaan tot invordering van twee dwangsommen die GEM heeft verbeurd door overtreding van de bij besluit van 6 juni 2017 opgelegde last onder dwangsom. Omdat het college van mening is dat GEM niet zonder of in afwijking van de ontheffingen handelt, heeft het college het verzoek afgewezen. Dat besluit is in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van de Stichting gegrond verklaard en heeft het besluit op bezwaar vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op één van de twee verzoeken tot invordering van een dwangsom. De beroepsgronden tegen de weigering om handhavend op te treden en om tot invordering over te gaan van één van de twee volgens de Stichting verbeurde dwangsommen slagen volgens de rechtbank niet.
De Stichting heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het hoger beroep is gericht tegen de overwegingen in de aangevallen uitspraak over de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden en de weigering tot invordering van één van de twee verbeurde dwangsommen. Daarnaast heeft de Stichting de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Voor de motivering van haar verzoek verwijst de Stichting naar de gronden in het hoger beroepschrift.
5.       Doordat de Stichting voor de motivering van haar verzoek om voorlopige voorziening verwijst naar de gronden van het hoger beroep ziet dit verzoek ook op het niet invorderen van een dwangsom die volgens de Stichting verbeurd is door overtreding van de op 6 juni 2017 opgelegde last onder dwangsom. Ter zitting heeft de Stichting toegelicht dat met de invordering van de verbeurde dwangsom geen spoedeisend belang is gemoeid en dat op dit punt geen maatregel nodig is totdat op het hoger beroep is beslist. De voorzieningenrechter ziet op dit punt dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
5.1.    De Stichting richt zich in hoger beroep verder tegen de overwegingen in de aangevallen uitspraak over de afwijzing van het verzoek om handhaving. Dat verzoek ziet op een groot aantal in uitvoering zijnde of uitgevoerde werken en werkzaamheden die volgens de Stichting zonder of in afwijking van de totaal- of compensatieontheffing worden of zijn uitgevoerd. De Stichting stelt dat de rechtbank ten onrechte het college volgt in het standpunt dat GEM geen overtredingen begaat. Met name het oordeel van de rechtbank dat het college zijn standpunt dat GEM de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing niet overtreedt, kon baseren op de hectareboekhouding die door GEM wordt bijgehouden, en dat door de Stichting niet aannemelijk is gemaakt dat de omvang en draagkracht van het compensatiegebied waarvan in de hectareboekhouding wordt uitgegaan, niet overeenkomt met de werkelijkheid, kan volgens de Stichting geen stand houden. Volgens de Stichting onttrekt GEM in strijd met deze voorschriften gronden aan het leefgebied van beschermde soorten zonder dat er voldoende geschikt compensatiegebied is om dieren naar uit te plaatsen. Het compensatiegebied in de Bloemendalerpolder is volgens de Stichting kleiner en heeft minder draagkracht dan waarvan in de hectareboekhouding wordt uitgegaan. De Stichting heeft haar standpunt uitvoerig onderbouwd met documenten en foto’s.
Ter zitting heeft de Stichting toegelicht dat zij met haar verzoek om voorlopige voorziening beoogt te bewerkstelligen dat het onttrekken van gronden aan het leefgebied van beschermde soorten in de Bloemendalerpolder stopt, zolang niet op het hoger beroep is beslist, dan wel dat GEM wordt opgedragen om de omvang en draagkracht van het compensatiegebied, mede gelet op de omvang van het reeds onttrokken leefgebied, in overeenstemming te brengen met het bepaalde in de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing.
5.2.    Het college stelt dat GEM ten tijde van het bestreden besluit handelde overeenkomstig de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing. Ter motivering van zijn standpunt verwijst het college naar de hectareboekhouding die GEM bijhoudt om aan te tonen dat zij zich aan deze voorschriften houdt. Uit die hectareboekhouding volgt dat ten tijde van het primaire besluit 133,71 ha aan het leefgebied van de beschermde soorten was onttrokken en dat binnen de Bloemendalerpolder een gebied met een compensatiewaarde van 133,76 ha aanwezig was. Het gaat daarbij om 54,50 ha met een draagkrachtfactor 2 en 39,63 ha met een draagkrachtfactor 3. Het college leidt hieruit af dat er ten tijde van de onttrekking van gronden aan het leefgebied voldoende geschikt compensatiegebied aanwezig was om dieren naar uit te plaatsen. Voorts twijfelt het college niet aan de toelichting van GEM dat voldoende gronden uit intensief agrarisch beheer zijn gehaald dan wel zijn opgewaardeerd, waardoor de draagkracht van die gronden is toegenomen tot de factor die daaraan in de hectareboekhouding is toegekend.
6.       De voorzieningenrechter stelt voorop dat een beoordeling van de uitgebreid gemotiveerde standpunten van de Stichting in de bodemprocedure zal moeten plaatsvinden. Daarvoor leent deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet. De vraag of in afwachting van de beoordeling van het hoger beroep een voorlopige voorziening moet worden getroffen zal de voorzieningenrechter aan de hand van een belangenafweging beantwoorden. Daarbij zal hij enkele gronden betrekken die door de Stichting centraal zijn gesteld in haar betoog dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal kunnen blijven.
6.1.    Voorschrift 18 en 19 van de totaalontheffing luiden:
"18. De biotopen en natuurtypen die in het compensatiegebied zijn en worden ontwikkeld dienen te worden gerealiseerd conform de inrichtingsplannen (zie bijlagen bij dit besluit) en te voldoen aan de specifieke eisen die de beschermde soorten aan hun biotoop stellen.
19. Alvorens de beschermde soorten naar (delen van) het compensatiegebied worden verplaatst, dienen deze gebieden functioneel te zijn en te voldoen aan de eisen gesteld onder voorschrift 18".
6.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat uit de voorschriften 18 en 19 volgt dat het onttrekken van gronden aan het leefgebied van beschermde soorten voorafgegaan dient te worden door uitplaatsing van beschermde soorten naar geschikt compensatiegebied. Voorts heeft GEM ter zitting verklaard dat de beschermde diersoorten uit de onttrokken leefgebieden zijn verplaatst naar de compensatiegronden binnen de Bloemendalerpolder. Dat kon op grond van de voorschriften 18 en 19 alleen als de compensatiegronden in de Bloemendalerpolder op dat moment geschikt waren om de dieren uit te plaatsen. Daarvoor diende de draagkracht van delen van die compensatiegronden zodanig verhoogd te zijn, dat de omvang van het compensatiegebied x de zogenoemde draagkrachtfactor minimaal even groot is als de omvang van de aan het leefgebied onttrokken gronden.
6.3.    De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat het zich kon baseren op de gegevens in de hectareboekhouding en dat het in de standpunten van de Stichting geen aanleiding hoefde te zien te twijfelen aan de informatie van GEM over de omvang en de verhoging van de draagkracht van de compensatiegronden. De voorzieningenrechter overweegt dat hij, anders dan de rechtbank, uit het verhandelde ter zitting niet de overtuiging heeft gekregen dat het college zich voldoende kenbaar heeft vergewist of de omvang en de draagkracht van het compensatiegebied waarvan in de hectareboekhouding is uitgegaan, juist zijn. Daar bestond gelet op de door de Stichting overgelegde stukken wel aanleiding toe. Dat, zoals het college ter zitting stelde, hij is afgegaan op de bevindingen van een ecoloog die (delen van) het gebied naar aanleiding van het verzoek om handhaving zou hebben bezocht, is niet verifieerbaar. In het besluit is daarvan geen melding gemaakt en ook anderszins kon het college niet bevestigen dat de bevindingen van de ecoloog schriftelijk zijn vastgelegd. Nu er tussen het college en GEM enerzijds en de Stichting anderzijds verschil van inzicht bestaat over de eisen en kenmerken waaraan het gebied moet voldoen voor toekenning van een draagkrachtfactor 2 of 3 lag het naar het voorlopig oordeel van de voorzitter in de rede om in het besluit te motiveren waarom het college vindt dat de draagkracht van de betreffende compensatiegronden met een factor 2 of 3 kon worden verhoogd en dat deze verhogingen ook aan de orde konden zijn op alle gronden die in de hectareboekhouding van dergelijke factoren zijn voorzien. Dit laatste is van belang nu uit de hectareboekhouding volgt dat GEM nauwelijks een marge aanhoudt tussen de omvang van het compensatiegebied en de omvang van de onttrokken gronden.
6.4.    Hoewel uit het voorgaande volgt dat er naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wel wat af te dingen valt op het oordeel van de rechtbank over het besluit op bezwaar, ziet de voorzieningenrechter daarin geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening, zoals door de Stichting verzocht. Een voorziening die ertoe strekt dat GEM stopt met het onttrekken van gronden aan het leefgebied van beschermde soorten in de Bloemendalerpolder, zou betrekking hebben op andere gronden dan waarop het verzoek om handhaving zag, en is alleen daarom al te verstrekkend. Het verzoek om handhaving zag immers op gronden die volgens de Stichting op dat moment in strijd met de voorschriften uit de totaalontheffing aan het leefgebied onttrokken waren. Een voorziening die ertoe strekt dat GEM wordt opgedragen om de omvang en draagkracht van het compensatiegebied in overeenstemming te brengen met het bepaalde in de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing, is ook te verstrekkend, omdat niet vaststaat dat GEM in strijd met die voorschriften heeft gehandeld. Die vraag is in de bodemprocedure aan de orde. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de Stichting niet gebaat is bij uitsluitend schorsing van het besluit op bezwaar waarbij de afwijzing van het verzoek om handhaving is gehandhaafd. De enkele schorsing van dat besluit betekent immers niet dat het college alsnog handhavend moet gaan optreden.
6.5.    De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
6.6.    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2021
388.