ECLI:NL:CBB:2021:63
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/884
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 4 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens appellant is tevens verschenen [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij.
2.2
Appellant heeft op 9 februari 2009 een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal die plaats biedt aan 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. De bouwvergunning is op 21 september 2010 aan appellant verleend. De ligboxenstal is op 18 mei 2011 in gebruik genomen. Verder is op 12 juli 2011 aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee.
2.3
Volgens de gecombineerde opgave over 2010 hield appellant op 1 april 2010 50 melk- en kalfkoeien, 59 stuks bijbehorend jongvee en 239 vleesvarkens. Op 1 april 2012 hield appellant 56 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er 74 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.316 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP, omdat er in zijn geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Appellant voert aan dat hij ruim voor de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare verplichtingen is aangegaan. Omdat een verdere uitbreiding van de varkenstak niet mogelijk bleek te zijn is in 2008 besloten de varkenstak af te stoten en verder te gaan in de melkveetak. De bijzondere omstandigheid is er volgens appellant in gelegen dat hij door een bestemmingsplanwijziging gedwongen moest omschakelen naar een melkveehouderij. Daarbij heeft verweerder er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat de varkenstak geleidelijk is afgebouwd. Verder zijn investeringen gedaan in een periode dat niet bekend was dat het melkquotum zou worden afgeschaft. Ook was volgens appellant niet bekend dat er mestproductie beperkende maatregelen zouden worden ingevoerd. De financiering van de bedrijfsuitbreiding is gebaseerd op een beoogde groei naar 130 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Appellant betoogt dat hij met het toegekende aantal fosfaatrechten een groot financieel nadeel ondervindt en zijn bedrijfscontinuïteit in gevaar komt. Appellant verwijst in dat verband op een verklaring van de bank van 8 maart 2019.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat in het geval van appellant geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat sprake is van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, is niet gebleken. Appellant is daarmee niet individueel afwijkend van andere melkveehouders die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 hebben geïnvesteerd in uitbreiding of voornemens waren om te gaan uitbreiden. Voor zover er sprake was van een noodzaak om de varkenstak af te stoten en volledig te richten op de melkveetak, is volgens verweerder niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden van 50 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee naar 130 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee. Appellant hield op 1 april 2011 239 vleesvarkens. Om het inkomensverlies in de varkenstak te compenseren had appellant 56 melk- en kalfkoeien nodig. Verweerder benadrukt in dit verband dat appellant voor 74 melk- en kalfkoeien fosfaatrechten heeft toegekend en daarmee het verlies aan inkomsten van de varkenstak ruimschoots heeft overgecompenseerd. Bovendien heeft appellant niet inzichtelijk gemaakt waarom hij tussen 2011 en 2015 niet het door hem gewenste aantal dieren heeft kunnen realiseren. Voor zover appellant door middel van onder meer een brief van de Rabobank heeft getracht inzage te geven in zijn bedrijfsresultaten, merkt verweerder op dat hij deze documenten niet heeft onderzocht omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.316 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (74 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om te gaan omschakelen en uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
Appellant exploiteerde een gemengd bedrijf met een varkenstak en een melkveetak. Om een rendabele bedrijfsvoering te houden heeft appellant in 2006 besloten tot uitbreiding van de varkenstak. Voor deze uitbreiding heeft appellant in 2007 een milieuvergunning verleend gekregen. De milieuvergunning is vervolgens na een gerechtelijke procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 9 juli 2008 vernietigd. Vervolgens is door appellant het plan opgevat om te schakelen van een gemengde veehouderij naar een melkveehouderij. Op 27 november 2008 heeft appellant een milieuvergunning aangevraagd – die aan hem is verleend op 20 mei 2010 – voor de uitbreiding van zijn melkveetak. Op 21 september 2010 is aan appellant een bouwvergunning verleend voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal. Appellant heeft vervolgens begin 2011 fors geïnvesteerd in de bouw van de nieuwe ligboxenstal die vervolgens – naar appellant stelt – op 18 mei 2011 in gebruik is genomen. Gezien het tijdstip waarop de forse investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Hoewel de keuze van appellant om zijn melkveetak fors uit te breiden te begrijpen valt, is het College niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Zoals uit 6.3.3. voortvloeit, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn beslissing om de bestaande stalruimte (nog) niet te benutten en kan hij de nadelige gevolgen hiervan in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant hierover ter zitting heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
De omstandigheid dat appellant de beoogde uitbreiding niet geheel heeft kunnen realiseren voor de peildatum vanwege onvoldoende financiële middelen en een ontoereikend melkquotum is een ondernemersrisico waarvan appellant zelf de risico’s draagt.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen			 de uitspraak te ondertekenen