ECLI:NL:RBDHA:2021:1512
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/2909
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
[eiser] , eiser
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. J.A.P.F. Hoens),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Gerritsen).
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser van 30 augustus 2019 tot het verlenen van een visum kort verblijf afgewezen.
Bij besluit van 5 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend en schriftelijke vragen van de rechtbank beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. [referent] (referent en de broer van eiser) is ook ter zitting verschenen.
Overwegingen
1. Eiser heeft de Marokkaanse nationaliteit. Hij heeft een visum aangevraagd voor verblijf bij referent.
2. Verweerder heeft met het primaire besluit het aangevraagde visum geweigerd op grond van artikel 32, eerste lid, aanhef en sub a onder ii, iii en sub b, van de Visumcode
. Verweerder heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat eiser het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf onvoldoende heeft aangetoond, dat eiser niet over voldoende middelen van bestaan beschikt, en dat eiser zijn voornemen om tijdig terug te keren naar het land van herkomst onvoldoende heeft aangetoond.
3. Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen de weigering kennelijk ongegrond verklaard omdat hij wordt beschouwd als een bedreiging voor de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode, vanwege de uitbraak van het coronavirus. Hij geeft hiermee toepassing aan artikel 32, eerste lid, aanhef en sub a onder vi, van de Visumcode. Verweerder heeft deze grondslag gebruikt omdat de Nederlandse overheid verschillende maatregelen heeft genomen om verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Zo heeft de Nederlandse overheid besloten vanaf 19 maart 2020 de grenzen te sluiten voor burgers van buiten de Europese Unie. Daarnaast zijn ook andere maatregelen genomen ter bescherming van de volksgezondheid. Verweerder is in het bestreden besluit voorbij gegaan aan de weigeringsgronden die in het primaire besluit zijn gebruikt en de bezwaargronden die daartegen zijn aangevoerd.
4. Eiser voert aan dat verweerder artikel 32, eerste lid, sub a onder vi, van de Visumcode ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Eiser is van mening dat verweerder in het bestreden besluit inhoudelijk had moeten ingaan op de bezwaargronden. Verweerder kan volgens eiser niet zomaar een andere afwijzingsgrond gebruiken in de beslissing op bezwaar. Eiser heeft er begrip voor dat de coronapandemie reisbeperkingen met zich mee brengt, maar het ligt niet in de lijn der verwachting dat het toeristisch verblijf in Nederland nooit meer mogelijk is. Verweerder had daarom, na een inhoudelijke behandeling van de bezwaargronden, op grond van het evenredigheidsbeginsel voorwaarden aan het af te geven visum kunnen verbinden. Als voorbeeld van zo een voorwaarde noemt eiser de bepaling dat van het visum pas gebruik mag worden gemaakt als de situatie dat toelaat en verweerder daarmee instemt. Verder voert eiser aan dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. Tijdens een hoorzitting had eiser aan verweerder kunnen laten weten dat hij bereid is om genoegen te nemen met een visum onder voorwaarden.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het weigeren van visa aan derdelanders op grond van artikel, 32, eerste lid, sub a onder vi, van de Visumcode een effectief middel is om niet-essentiële reisbewegingen te beperken en daarmee de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. De volksgezondheid is een dwingende afwijzingsgrond. Verweerder is, gelet op dit gevaar, dus gehouden de visumaanvraag af te wijzen. Het is inherent aan de weigeringsgrond volksgezondheid dat niet de individuele gezondheidssituatie van de derdelander tot uitgangspunt wordt genomen bij de beoordeling voor het gevaar van de volksgezondheid. Juist bij een epidemische ziekte, zoals het coronavirus, past dat generieke maatregelen worden getroffen om de volksgezondheid te beschermen. Verweerder heeft beoordeeld of eiser woonachtig is in een land met een laag COVID-19-risico en of hij onder een van de uitzonderingen op de reisbeperkingen valt. Verweerder betoogt dat het in zoverre ook een individuele beoordeling betreft. Op deze manier is volgens verweerder voldoende rekening gehouden met alle elementen zoals ook blijkt uit het arrest Fahimian
. Verweerder volgt eiser niet in het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit had moeten ingegaan op de bezwaargronden. De volledige heroverweging in de bezwaarprocedure is niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld, aldus verweerder.
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de visumaanvraag op grond van op artikel 32, eerste lid, sub a onder vi, van de Visumcode heeft kunnen afwijzen en overweegt hiertoe als volgt.
6.1.
Met de afgifte van een visum wordt aan reizigers een machtiging verleend om het Schengengebied in te reizen. Uit het arrest Koushkaki volgt dat nationale autoriteiten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling of iemand al dan niet in aanmerking komt voor een visum. In het arrest Fahimian onderstreepte het HvJEU de ruime beoordelingsmarge waarover de nationale autoriteiten bij de beoordeling van de relevante feiten beschikken om te bepalen of de in artikel 6, lid 1, onder d), van richtlijn 2004/114
opgesomde redenen in verband met een bedreiging voor onder meer de openbare veiligheid zich ertegen verzetten dat de betrokken derdelander wordt toegelaten. Het HvJEU oordeelde dat het aan die nationale autoriteiten staat om ter bepaling of de visumaanvrager een – al was het maar potentiële – bedreiging vormt voor de openbare veiligheid, een algemene beoordeling te verrichten van alle elementen die de situatie van deze persoon kenmerken. Advocaat-Generaal Pikamäe (AG) overweegt in zijn conclusie van 9 september 2020 voor het arrest R.N.N.S. en K.A.
dat artikel 32, eerste lid, sub a onder vi, van de Visumcode een risicobeoordeling veronderstelt en dat er geen absolute zekerheid is vereist voor het bestaan van een echte bedreiging. Om deze bepaling te kunnen toepassen volstaat het volgens hem in beginsel dat bepaalde aanwijzingen worden gevonden die op risico’s voor de betrokken legitieme belangen duiden. De AG concludeert dat nationale autoriteiten zich mogen baseren op de aanwijzingen waarover zij beschikken om zich tegen de afgifte van een visum te verzetten, zonder dat zij de absolute zekerheid moeten hebben verkregen dat de aanvrager daadwerkelijk een bedreiging vormt.
6.2.
De rechtbank beoordeelt deze zaak dan ook met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die verweerder heeft. In de lijn van het arrest Fahimian en de genoemde conclusie van de AG beoordeelt de rechtbank of eiser individueel een gevaar vormt voor de volksgezondheid op basis van alle elementen die zijn situatie kenmerken, maar waarbij de beoordeling niet zo ver gaat dat verweerder absolute zekerheid moet hebben dat eiser persoonlijk de volksgezondheid in gevaar brengt voordat zijn visum geweigerd kan worden op grond van artikel 32, eerste lid, sub a onder vi, van de Visumcode.
6.3.
Eén van de uitgangspunten bij de bescherming van de volksgezondheid sinds de uitbraak van het coronavirus is het beperken van de reisbewegingen. Om dit te bewerkstelligen heeft de Europese Commissie op 19 maart 2020 een inreisverbod opgelegd voor reizigers van buiten de Europese Unie, met als gevolg dat zij het Schengengebied niet konden inreizen. Behoudens uitzonderingen werd het daardoor voor alle derdelanders onmogelijk om het grondgebied van de Europese Unie in te reizen. Verweerder weigert sindsdien een visum voor kort verblijf op grond van artikel 32, eerste lid, aanhef en sub a onder vi, van de Visumcode, tenzij een derdelander onder de uitzonderingen van het inreisverbod valt.
6.4.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat eiser niet kan worden aangemerkt als reiziger met een essentiële functie of een reiziger aan wiens aanwezigheid een wezenlijk belang wordt gehecht. Eiser heeft dit niet betwist. Daarmee staat vast dat eiser niet onder de uitzonderingen van het inreisverbod valt. Vanwege de aard van het coronavirus, het besmettingsgevaar en de op dat moment getroffen maatregelen, heeft verweerder eiser - zijnde een reiziger uit een derde land - als een bedreiging voor de volksgezondheid kunnen aanmerken. Verweerder heeft in het bestreden besluit weliswaar niet expliciet stilgestaan bij eisers land van herkomst, maar de motivering dat alle derdelanders ten tijde van het bestreden besluit een bedreiging vormden voor de volksgezondheid is naar het oordeel van de rechtbank voldoende. Het beleid van verweerder om niet alleen de grenzen te sluiten voor niet-essentiële reizen maar in het verlengde daarvan ook visa te weigeren draagt immers bij aan het doel om aankomende reizigersstromen drastisch te beperken. Dat er geen absolute zekerheid bestond dat eiser zelf besmet was met het coronavirus doet niet ter zake. Voldoende is dat hij, net als andere reizigers, een risico vormt voor verspreiding van het coronavirus, bijvoorbeeld door bij te dragen aan ongewenste situaties van drukte. Verweerder heeft de weigering van het visum gebaseerd op alle elementen die eisers situatie kenmerken en de aanwijzingen waarover hij beschikte, te weten de coronapandemie, de getroffen nationale en Europese maatregelen om de volksgezondheid te beschermen, het Europese inreisverbod om reisbewegingen te verminderen, de uitzonderingen op het inreisverbod en de omstandigheid dat eiser niet onder die uitzonderingen valt. De beoordeling die verweerder op grond van het voorgaande heeft gemaakt, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende individueel.
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet onrechtmatig heeft gehandeld door in het bestreden besluit een andere grondslag te gebruiken voor de weigering van het visum, dan de grondslag opgenomen in het primaire besluit. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vindt immers op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Het hanteren van een niet eerder ingeroepen weigeringsgrond in het bestreden besluit, kan worden beschouwd als het resultaat van deze heroverweging van het primaire besluit
. Verweerder heeft daarom in het bestreden besluit een nieuwe weigeringsgrond mogen hanteren.
8. Dat verweerder, zoals eiser aanvoert, een voorwaardelijk visum had moeten verlenen volgt de rechtbank niet. De Visumcode biedt geen ruimte voor een voorwaardelijk visum en het nemen van een extra tussenstap, waarbij het visum wel wordt verleend maar later wordt beoordeeld of van het visum gebruik kan worden gemaakt. Die conclusie wordt niet anders door de omstandigheid dat het inreisverbod vanuit Marokko van 1 juli tot 13 augustus 2020 opgeheven is geweest. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat die tijdelijke opheffing op het moment dat hij het bestreden besluit nam niet voorzienbaar was. Verweerder heeft dat standpunt op de zitting gemotiveerd door erop te wijzen dat het inreisverbod van 19 maart 2020, dat aanvankelijk voor één maand gold, kort voordat het bestreden besluit werd genomen is verlengd en dat die verlenging ook zag op reizigers uit Marokko. Met die motivering maakt verweerder aannemelijk dat de opheffing van het inreisverbod per 1 juli 2020 niet voorzienbaar was op het moment dat hij het bestreden besluit nam.
9. Ten aanzien van het horen wijst de rechtbank erop dat op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van horen kan worden afgezien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Daarvan is sprake als er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Die situatie doet zich in eisers geval voor. Er is sprake van het toepassen van de dwingende weigeringsgrond van artikel 32, eerste lid, aanhef en sub a onder vi, van de Visumcode. Verweerder beschikte over alle relevante feiten om die weigeringsgrond toe te passen. Er was sprake van een gevaar voor de volksgezondheid zoals bedoeld in artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode en er was een Europees inreisverbod als gevolg van de uitbraak van het coronavirus. Uit de aanvraag voor het visum bleek verder duidelijk dat eiser geen reiziger met een essentiële functie was en dat er evenmin zwaarwegende redenen waren voor hem om in te reizen in de zin van de uitzonderingen op het Europese inreisverbod. Zoals hiervoor uiteengezet, biedt de Visumcode geen ruimte voor het verlenen van een voorwaardelijk visum. Een feitelijke toelichting door eiser tijdens een gehoor zou gelet op de gegevens in het visumdossier dan ook niet tot een andersluidend besluit hebben geleid. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het gevraagde visum terecht heeft geweigerd. Het beroep is dus ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. E.E.M. van Abbe en
mr. M. den Heijer, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is uitgesproken en bekendgemaakt op 19 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier													voorzitter
De griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Op grond van artikel 84, onder b, van de Vw staat tegen deze uitspraak geen hoger beroep open.
Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode.
Arrest van het HvJEU van 4 april 2017, C-544/15, ECLI:EU:C:2017:255.
Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk.
Conclusie van de AG, ECLI:EU:C:2020:679, punt 65. Arrest van het HvJEU van 24 november 2020, C-225/19 en C-226/19, ECLI:EU:C:2020:951..
zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2483.