ECLI:NL:CBB:2021:356
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1961
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 17 februari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.085,- voor periode 1, € 950,- voor periode 2, € 5.918,- voor periode 3, € 10.027,- voor periode 4 en € 6.202,- voor periode 5.
Bij besluit van 2 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen
.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante heeft een gemengd bedrijf met een melkveetak en een akkerbouwtak. Appellante wilde de melkveetak van haar bedrijf uitbreiden van 199 melkkoeien en 146 stuks jongvee naar 387 melkkoeien en 266 stuks jongvee. Appellante heeft van voorjaar 2014 tot september 2014 voorbereidende werkzaamheden laten uitvoeren voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Appellante heeft op 9 oktober 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee en het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft deze vergunning op 9 maart 2015 verleend. Op 11 mei 2015 heeft appellante eenzelfde vergunning voor het houden van 388 melkkoeien en 266 stuks jongvee aangevraagd bij het college van gedeputeerde staten van Drenthe en deze vergunning is op 2 februari 2016 verleend. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 192 melkkoeien en 180 stuks jongvee. Op 2 juni 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] het ontwerpbesluit tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een vervangende ligboxenstal en het veranderen van de inrichting genomen. Op 30 augustus 2016 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van de ligboxenstal voor een bedrag van € 1.196.400,-. Op 29 september 2016 heeft appellante een financieringsvoorstel van de bank getekend voor een bedrag van € 2.547.800,-, waarvan € 2.300.000,- is bestemd voor investering in de nieuwbouw van de stal.
Standpunt van verweerder
4. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat hij twee melkkoeien die op 2 juli 2015 door appellante waren afgevoerd ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van het referentieaantal. Verweerder heeft het referentieaantal daarom gewijzigd vastgesteld op 258,46 GVE. Dit resulteert in verschuldigde solidariteitsgeldsommen van € 873,60 voor periode 1, € 739,20 voor periode 2, € 5.707,20 voor periode 3, € 9.816,- voor periode 4 en € 5.990,40 voor periode 5. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en deze solidariteitsgeldsommen in de plaats te stellen van de hoge geldsommen in het bestreden besluit.
Bespreking van de beroepsgronden
Wettelijke grondslag
5. Appellante betoogt dat dat Regeling onverbindend is, omdat de wettelijke grondslag voor de vaststelling van de Regeling niet gelegen kan zijn in artikel 13 van de Landbouwwet. Zij voert daartoe aan dat het doel van de Regeling, te weten het behoud van de derogatie, losstaat van het mogen blijven produceren van melk door Nederlandse melkveehouders. De Regeling is derhalve niet genomen ter zake van een van de in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Landbouwwet genoemde gedragingen, aldus appellante.
5.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Individuele en buitensporige last
6. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De Regeling legt op haar een onevenredige last, omdat zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor de bouw van een nieuwe stal maar zij deze door vertraging in de vergunningverlening niet eerder kon realiseren. Het bedrijf beschikt verder over voldoende grondoppervlak om grondgebonden te kunnen groeien, maar deze capaciteit kan als gevolg van de invoering van de Regeling niet worden benut. De financiële gevolgen van de Regeling staan niet in verhouding tot het doel, te weten het behoud van derogatie. Verder was de Regeling niet voorzienbaar.
6.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.
Appellante heeft gesteld dat zij de eerste investering in de uitbreiding van de melkveetak van haar bedrijf eind 2013 heeft gedaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van die investering voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Ten tijde van de investeringen in 2016 waren de fosfaatproductiebeperkende maatregelen bovendien kenbaar. Niet gesteld of gebleken is dat voor deze forse uitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 nog niet over alle noodzakelijke vergunningen voor de uitbreiding beschikte. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 8 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:476, onder 5.2.3, bestaat in die gevallen in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Een vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning is geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Deze vertraging komt, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, voor haar rekening en risico (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:399, onder 4.5 en 7 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:232, onder 6.3.1).
6.5.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
6.6.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft of dat de opgelegde heffingen anderszins onevenredig zijn.
6.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verrekening
7. Appellante betoogt verder dat de verrekening van de opgelegde heffingen met het melkgeld onrechtmatig is, omdat het op grond van artikel 4:93 van de Algemene wet bestuursrecht niet mogelijk is om heffingen die bij beschikking zijn opgelegd te verrekenen met een contractuele verplichting van de zuivelonderneming om melk af te nemen en daarvoor te betalen.
7.1.
Naar het oordeel van het College heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. Het College komt daarom niet toe aan de verdere beoordeling van deze beroepsgrond.
Slotsom
8. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en in overeenstemming met het verweerschrift zelf voorziend de heffingen vaststellen op € 873,60 voor periode 1, € 739,20 voor periode 2, € 5.707,20 voor periode 3, € 9.816,- voor periode 4 en € 5.990,40 voor periode 5. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het College zal verweerder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Voor de kosten in bezwaar is uitgegaan van 1 punt met een wegingsfactor 1,5 wegens samenhangende zaken en voor de kosten in beroep is uitgegaan van 1 punt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 873,60 voor periode 1, € 739,20 voor periode 2, € 5.707,20 voor periode 3, € 9.816,- voor periode 4 en € 5.990,40 voor periode 5;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.335,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.