ECLI:NL:RVS:2021:765
Raad van State — Uitspraak 


202101713/1/A3 en 202101713/2/A3.
Datum uitspraak: 16 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Overasselt, gemeente Heumen,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 2 februari 2021 in zaken nrs. 20/5859, 20/6356 en 20/6363 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
Procesverloop
Bij besluiten van 4 februari en 19 mei 2020 heeft het college dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van onderscheidenlijk € 1.250,00 en € 1.000,00.
Bij besluiten van 5 en 6 oktober 2020 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van € 1.250,00.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 april 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door N. Arts, zijn verschenen.
Overwegingen
Kortsluiten
1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
2.       [appellant] heeft een winkel op het adres [locatie A] in Overasselt. Hij verkoopt groente, fruit en zuivel. Van april tot en met juni verkoopt hij ook buitenplanten en potgrond, hetgeen hij voornamelijk in karren voor de winkel zet. Volgens het college staan de karren deels op de openbare weg. Hierover zijn gesprekken gevoerd en afspraken gemaakt. Volgens het college kwam [appellant] de afspraken niet na. Daarom heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Vervolgens heeft het college dwangsommen ingevorderd. Deze procedure gaat over de invorderingsbesluiten.
Besluiten van het college
3.       Bij besluit van 20 mei 2019, zoals gecorrigeerd op 29 mei 2019, heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het plaatsen van uitstallingen op de openbare weg. Die last gaat specifiek over de uitstallingen van planten op het trottoir:
- voor het perceel van [appellant] op een afstand minder dan 1,20 m van de parkeervakken;
- voor het perceel [locatie B], waarbij het aantal van 4 karren wordt overschreden; en
- voor het perceel [locatie C].
De dwangsom is € 250,00 per dag met een maximum van € 3.500,00.
4.       Bij besluit van 1 juli 2019 heeft het college [appellant] vergunning verleend voor het plaatsen van uitstallingen op het trottoir voor zijn winkel. In het besluit staat dat een doorgang van minimaal 1,2 meter nodig is om te voorkomen dat de publieke functie van het trottoir wordt belemmerd en om een veilig gebruik van het trottoir te waarborgen. Op een tekening is gemarkeerd waar de uitstallingen mogen staan. Dat is vóór het pand van [appellant].
[appellant] heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
5.       Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de last onder dwangsom van 20 mei 2019 ongegrond verklaard. Omdat inmiddels een vergunning was verleend, heeft het college de last gewijzigd, in die zin dat geen uitstallingen mogen worden geplaatst in afwijking van de vergunning.
[appellant] heeft geen beroep ingesteld tegen dit besluit.
6.       Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college vijf dwangsommen van € 250,00 ingevorderd voor overtredingen van de oorspronkelijke last op 24 en 28 mei en 11, 13 en 17 juni 2019.
7.       Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college vier dwangsommen van elk € 250,00 ingevorderd voor overtredingen van de gewijzigde last op 6, 8, 10 en 11 april 2020.
8.       Zowel tegen het besluit van 4 februari 2020 als tegen het besluit van 19 mei 2020 heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 5 en 6 oktober 2020 heeft het college deze bezwaren ongegrond verklaard.
9.       Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college vijf dwangsommen van € 250,00 ingevorderd voor overtredingen van de gewijzigde last op 7, 9 en 21 oktober en 5 en 11 november 2020. Het hoger beroep over de eerdere invorderingsbeschikkingen heeft mede betrekking op deze invorderingsbeschikking.
Aangevallen uitspraak
10.     [appellant] heeft beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar van 5 en 6 oktober 2020. De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard.
Hoger beroep
-        Zijn onduidelijkheden ontstaan door de zitting bij de rechtbank?
11.     [appellant] stelt dat onduidelijkheden zijn ontstaan doordat hij tijdens de zitting bij de rechtbank niet de gelegenheid kreeg om zijn pleitnota voor te dragen. Een van die onduidelijkheden staat in overweging 6.4 van de aangevallen uitspraak, waarin het gaat over de door hem toegezonden beelden van Google Maps. Deze beelden betreffen de vroegere situatie, waarin de karren op de weg stonden. In de huidige situatie staan de karren tegen de gevels.
11.1.  In het door [appellant] bedoelde gedeelte van overweging 6.4 staat: "De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de overgelegde foto's en rapporten en de door eiser zelf aangehaalde beelden van Google-maps en Google-streetview blijkt dat hij voorafgaand aan het handhavend optreden het trottoir inderdaad veelvuldig blokkeerde met zijn karren, zakken en reclameborden."
Uit deze passage blijkt dat de rechtbank ervan is uitgegaan dat de beelden van Google Maps de vroegere situatie, dus de situatie van vóór het handhavend optreden, weergeven. Dit komt overeen met wat [appellant] stelt. Niet valt in te zien dat op dit punt een onduidelijkheid is ontstaan.
-        Wat is de grondslag voor het handhavend optreden?
12.     Verder voert [appellant] aan dat het college zich volgens overweging 6.1 van de aangevallen uitspraak opeens op een aantal wetsartikelen baseert. Dit is volgens hem nooit goed met hem gecommuniceerd. Verder heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte overwogen dat de stoep voor zijn winkel voldoet aan de vereisten voor openbaarheid van een weg zoals die in overweging 6.1 staan. Hij voert in dat verband aan dat hij de stoep al meer dan 10 jaar in gebruik heeft. Daarnaast wijst hij erop dat het college hem heeft laten weten dat hij op de grond van de buren vergunningsvrij karren mag stallen.
12.1.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
12.2.  Een belanghebbende in de procedure kan tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
12.3.  Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellant] geen beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 29 oktober 2019 over de oplegging van de last onder dwangsom. In beginsel kan het in deze procedure daarom niet over de last onder dwangsom gaan. De rechtbank heeft beoordeeld of in dit geval sprake is van een uitzonderlijk geval waarin vaststaat dat geen overtreding is gepleegd. In dat verband heeft de rechtbank in overweging 6.1 verwezen naar artikel 2:10, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Heumen 2019 (hierna: de Apv), artikel 1 (lees: 1:1), aanhef en onder b, van de Apv, artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 en artikel 4 van de Wegenwet. Dat betekent niet dat de grondslag van de last onder dwangsom pas in de aangevallen uitspraak duidelijk is gemaakt. In de besluiten van het college is namelijk steeds gewezen op artikel 2:10 van de Apv. Daarin staat dat het verboden is zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Het college heeft steeds gesteld dat [appellant] dit verbod heeft overtreden door zonder vergunning uitstallingen te plaatsen op het trottoir. Dat het college niet uitdrukkelijk heeft vermeld waar het in artikel 2:10 van de Apv opgenomen begrip 'weg' is gedefinieerd, betekent niet dat het college niet duidelijk heeft gemaakt waar de last onder dwangsom op is gebaseerd.
12.4.  In overweging 6.1 van de aangevallen uitspraak staat dat in artikel 4 van de Wegenwet is bepaald dat een weg onder meer openbaar is als deze weg gedurende tien jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd is onderhouden door de gemeente. Het trottoir voor de winkel van [appellant] is al meer dan tien jaar voor een ieder toegankelijk. De door [appellant] geplaatste karren bemoeilijken wel de doorgang over het trottoir, maar zorgen er niet voor dat het trottoir niet meer voor een ieder toegankelijk is. Ook is het trottoir al die tijd door de gemeente onderhouden, zij het dat dit onderhoud door de goede staat van het straatwerk heel beperkt is geweest. Dat [appellant] ook zelf het trottoir voor zijn winkel onderhoudt maakt niet dat van een openbare weg geen sprake meer is. Bepalend is dat ook de gemeente het trottoir onderhoudt. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het trottoir voor de winkel tot de openbare weg behoort.
12.5.  Voor zover het college heeft meegedeeld dat [appellant] op het terrein van de buren - als zij daar toestemming voor geven - vergunningsvrij karren mag stallen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit niet ziet op grond van de buren die tot de openbare weg behoort. In het besluit tot oplegging van de dwangsom is ter verduidelijking ook vermeld dat het gaat om de tuin en inrit.
12.6.  De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval waarin vaststaat dat [appellant] geen overtreding heeft gepleegd. Daarom moet van de juistheid van de opgelegde last onder dwangsom moet worden uitgegaan.
-        Is de last overtreden?
13.     Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij de last niet heeft overtreden voor zover er vier karren tegen de gevel of direct daarnaast voor het perceel van de buren stonden. Hij stelt dat het college zelf heeft toegestaan dat daar vier karren staan. Ook hebben de buren er volgens hem geen enkel bezwaar tegen en is de veilige doorgang over het trottoir hierbij niet in het geding.
13.1.  In de oorspronkelijke last, zoals die in het besluit van 20 mei 2019 is opgenomen, is onder meer een maximum aantal van vier karren voor het perceel [locatie B] vermeld. Bij het besluit op bezwaar van 29 oktober 2019 is de last echter aangepast. Sindsdien moet [appellant] de karren plaatsen binnen het gebied waarvoor op 1 juli 2019 vergunning is verleend. Het gebied voor het perceel van de buren op nummer 22 valt buiten de vergunde zone. Het college mocht sindsdien dus dwangsommen invorderen voor de gevallen waarin is geconstateerd dat [appellant] karren heeft geplaatst voor het perceel van de buren.
13.2.  Of het niet bezwaarlijk is als voor een groter gebied vergunning wordt verleend, kan in deze procedure niet worden beoordeeld. Het staat [appellant] vrij om het college te vragen om de verleende vergunning te wijzigen.
-        Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?
14.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. Een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek) over handhavend optreden tegen uitstallingen van andere ondernemers heeft geen documenten opgeleverd. Verder is op foto's te zien dat ook andere ondernemers uitstallingen op de openbare weg plaatsen.
14.1.  Zoals hiervoor al is overwogen, moet in deze procedure van de juistheid van de last onder dwangsom worden uitgegaan. Het betoog over de schending van het gelijkheidsbeginsel is eigenlijk met name gericht tegen de oplegging van de last onder dwangsom. Het betoog komt er immers op neer dat het college volgens [appellant] niet handhavend optreedt tegen andere uitstallingen en dat het college daarom ook jegens hem niet handhavend mocht optreden. Daar kan het in deze procedure niet over gaan. Ook als dat buiten beschouwing wordt gelaten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. Het college heeft uiteengezet dat strikt genomen voor elke uitstalling op de openbare weg een vergunning is vereist, maar dat in de praktijk pas actie wordt ondernomen als een uitstalling de vrije doorgang belemmert. In dat geval wordt de desbetreffende ondernemer aangesproken en gevraagd om de uitstalling te verplaatsen of verwijderen. Omdat daar praktisch altijd gehoor aan wordt gegeven, komt het eigenlijk nooit tot handhavend optreden. Dat [appellant] geen documenten heeft ontvangen in reactie op zijn Wob-verzoek over handhavend optreden tegen uitstallingen van andere ondernemers, is in lijn met deze uiteenzetting van het college. [appellant] heeft gewezen op gevallen waarin andere ondernemers uitstallingen op de openbare weg hebben geplaatst. Hij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het daarbij ging om gevallen waarin de vrije doorgang werd belemmerd en waarin de ondernemers stelselmatig geen gehoor gaven aan verzoeken van de kant van de gemeente om de uitstallingen te verplaatsen of verwijderen. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gaat om gevallen die vergelijkbaar zijn met de situatie bij [appellant].
Slotoverwegingen
15.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van het college van 3 februari 2021 is ongegrond.
16.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 3 februari 2021 ongegrond;
III.      wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2021
640