ECLI:NL:RVS:2020:664
Raad van State — Uitspraak 


201903797/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 april 2019 in zaak nr. 18/231 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij brief van 2 februari 2017 heeft het college meegedeeld dat van rechtswege een beperkte onttrekkingsvergunning is verleend ten behoeve van kamerverhuur op het adres [locatie 1] te Groningen.
Bij besluit van 27 december 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Kerver, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont in een benedenwoning op het adres [locatie 2]. Sinds 28 september 2017 zijn [belanghebbende A] en zijn echtgenote eigenaar van de bovenwoning op het adres [locatie 1]. Zij hebben de woning gekocht voor hun dochter, die in Groningen studeert. De bovenwoning bevindt zich boven een gedeelte van de woning van [appellant]. Op de eerste verdieping bevinden zich kamers en suite en een keuken. Op de tweede verdieping bevinden zich drie slaapkamers en een badkamer.
2.    Ten tijde van de besluiten die in dit geding aan de orde zijn, was in Groningen ingevolge de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2015 voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte in bepaalde gevallen een vergunning van het college nodig. Sinds 1 juli 2015 is dat het geval als minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven. Volgens het college zijn door deze wijziging naar schatting 2.000 onzelfstandig bewoonde woningen vergunningsplichtig geworden, bovenop de circa 4.000 woningen die voor 1 juli 2015 al vergunningsplichtig waren. Tot 1 juli 2017 kon een beroep worden gedaan op een overgangsregeling, die was uitgewerkt in de Beleidsregels onttrekkingsvergunning woningvorming. De overgangsregeling hield in dat een eigenaar van een pand dat op 1 juli 2015 feitelijk werd gebruikt voor onzelfstandige bewoning door maximaal drie bewoners in drie kamers in aanmerking kwam voor een vergunning. Deze vergunning werd beperkt tot het aantal bewoners dat daadwerkelijk op 1 juli 2015 een kamer huurde. Zo'n vergunning wordt ook wel een beperkte onttrekkingsvergunning genoemd.
3.    Op 25 oktober 2016 heeft [persoon], de toenmalige eigenaar van de bovenwoning, een aanvraagformulier 'overgangsregeling beperkte onttrekkingsvergunning kamerverhuur' ingediend. Bij het besluit van 2 februari 2017 heeft het college bekend gemaakt dat deze vergunning van rechtswege is verleend. Bij het besluit op bezwaar van 27 december 2017 heeft het college de verlening van de vergunning gehandhaafd.
Regelgeving
4.    De relevante gedeelten uit de Beleidsregels onttrekkingsvergunning woningvorming zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep van [appellant]
Overgangsregeling van toepassing?
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overgangsregeling van toepassing is. Hij voert aan dat al vóór de wijziging van de Huisvestingsverordening op 1 juli 2015 een vergunningsplichtige situatie bestond. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de woning blijkens de uitdraai van de basisregistratie personen (hierna: de brp) op enig moment vóór 1 juli 2015 bewoond is geweest door vier personen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet aannemelijk geacht dat de woning uit vier verhuurbare kamers bestond. De kamers en suite op de eerste verdieping kunnen door middel van schuifdeuren van elkaar gescheiden worden, waardoor de voorzijde een afzonderlijke kamer is. Dit wordt bevestigd door de appartementstekening die ter zitting van de rechtbank is overgelegd. Samen met de drie kamers op de tweede verdieping zijn er dus vier verhuurbare kamers. Verder heeft de rechtbank ten onrechte de situatie op 10 november 2017 van belang geacht, nu deze datum ver na de datum van aanvraag ligt. Het verslag van de inspectie in het kader van de basisregistratie adressen en gebouwen (hierna: bag) op 25 oktober 2016 kan niet dienen als bevestiging van de registratie in de brp, omdat het niet door een ambtenaar is opgemaakt, voor een ander doel is opgesteld, niet is ondertekend en geen op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte verklaring bevat, aldus [appellant].
5.1.    Niet in geschil is dat op het adres [locatie 1] sprake is van onzelfstandige bewoning. In geschil is hoeveel onzelfstandige woonruimten er waren en hoeveel personen er woonden.
5.2.    Voor beantwoording van de vraag of de overgangsregeling van toepassing is, is ingevolge de Huisvestingsverordening en de Beleidsregel de situatie op 1 juli 2015 bepalend. Het is dus, anders dan [appellant] stelt, niet zo dat de overgangsregeling niet van toepassing is indien op enig moment vóór 1 juli 2015 een vergunningsplichtige situatie bestond. Dat uit de door het college overgelegde uitdraai van de brp kan worden afgeleid dat van 24 november 2010 tot 31 januari 2011 vier personen stonden ingeschreven op het adres [locatie 1], betekent dus niet dat de overgangsregeling niet van toepassing is. De situatie in 2010 en 2011 zegt immers niets over de situatie op 1 juli 2015.
5.3.    Volgens de Beleidsregels wordt een pand voor de toepassing van de overgangsregeling in beginsel geacht een onzelfstandig bewoond pand te zijn als zowel op 1 mei 2015 als op 1 juli 2015 drie of meer bewoners met een leeftijd tussen 18 en 25 jaar met verschillende achternamen op het desbetreffende adres in de brp geregistreerd stonden. Voor het adres [locatie 1] is aan dit uitgangspunt voldaan, nu op dat adres zowel op 1 mei 2015 als op 1 juli 2015 drie personen met verschillende achternamen in de leeftijd van onderscheidenlijk 19 en 20 jaar stonden ingeschreven.
Het college heeft aangenomen dat het pand, in lijn met het aantal in de brp ingeschreven personen, werd bewoond door drie personen in drie kamers. Het college heeft erop gewezen dat op de aanvraag van 25 oktober 2016 staat dat het pand drie kamers en drie bewoners heeft en dat het pand op die dag is gecontroleerd door N. Marmaras. Deze persoon is inspecteur bij de gemeente en heeft op die datum gecontroleerd of de feitelijke situatie in het pand overeenkwam met de registratie in de bag. Op een ingevulde checklist en in een brief van het college van 1 november 2016 aan de toenmalige eigenaar staat dat de feitelijke situatie inderdaad overeenkwam met de registratie in de bag. Ten behoeve van het besluit op bezwaar is de woning op 10 november 2017 bezocht door een andere inspecteur van de gemeente. Volgens het verslag van bevindingen van deze controle heeft de inspecteur waargenomen dat zich op de eerste verdieping een grote woonkamer met daaraan vast een open keuken bevindt, dat die kamer niet afzonderlijk te verhuren is en dat zich op de tweede verdieping drie verhuurbare kamers bevinden. Verder volgt uit het verslag dat tijdens de controle te kennen is gegeven dat drie personen in de woning wonen. De opgegeven namen van deze personen kwamen overeen met de bij de gemeente geregistreerde namen.
Hoewel de resultaten van de controle van de bag en het verslag van bevindingen van de inspectie op 10 november 2017 dateren van na de peildatum 1 juli 2015, mocht het college in aanmerking nemen dat deze informatie in dezelfde richting wijst als hetgeen op grond van de registratie in de brp en de informatie in de aanvraag werd aangenomen. Wat [appellant] aanvoert over de controle van de bag en de verslaglegging ervan, maakt niet dat het college deze informatie buiten beschouwing had moeten laten.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat op 1 juli 2015 drie personen woonden op het adres [locatie 1]. [appellant] bestrijdt niet dat de registratie van de drie personen in de brp, behoudens tegenbewijs, een vermoeden oplevert dat deze drie personen hun hoofdverblijf hadden op dit adres. De enkele stelling dat hij meer dan drie bewoners heeft waargenomen is onvoldoende. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [appellant] met de door hem overgelegde appartementstekeningen uit 1974 niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op 1 juli 2015, anders dan het college heeft aangenomen, vier verhuurbare kamers waren in de woning. De tekeningen dateren uit 1974. [appellant] heeft zelf op de tekeningen aangeduid welke ruimten volgens hem verhuurbare kamers zijn. Dit kan niet dienen als bewijs van de indeling van de woning op 1 juli 2015.
5.4.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overgangsregeling van toepassing is.
Het betoog faalt.
Ontbreken omgevingstoets
6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de vraag of het verlenen van een vergunning zonder zogenoemde omgevingstoets niet in strijd is met het beginsel dat een vergunning een deugdelijke feitelijke grondslag moet hebben.
6.1.    [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Niet valt in te zien waarom hij dit niet al bij de rechtbank had kunnen aanvoeren. Uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had hij dit behoren te doen. Daarom laat de Afdeling deze grond buiten beschouwing.
Persoonsgebonden of pandgebonden
7.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank hem ten onrechte niet is gevolgd in het betoog dat de verleende vergunning persoonsgebonden is en niet pandgebonden. Hij voert aan dat het doel van de vergunningsplicht voor omzetting is om de beschikbare woonruimte evenwichtig te verdelen en kamerbewoning - en daarmee samenhangende overlast - te reguleren. Dit doel kan beter worden gediend als de vergunning persoonsgebonden is, omdat dan na enige tijd opnieuw moet worden beoordeeld of de situatie ter plaatse het toelaat dat opnieuw een vergunning wordt verleend. Daarnaast mag een vergunning alleen aan de eigenaar van een pand worden verstrekt. Dit pleit ervoor dat de vergunning persoonsgebonden en niet zonder meer overdraagbaar is.
7.1.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in de Huisvestingsverordening niet bepaald dat de vergunning persoonsgebonden is en is de vergunning verleend voor het pand [locatie 1] te Groningen. Ingevolge artikel 23 van de Huisvestingswet kan alleen de eigenaar van de woonruimte een vergunning aanvragen. De achtergrond hiervan is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 52) dat op deze manier zeker kan worden gesteld dat de eigenaar van de betrokken woonruimte instemt met de voorgenomen activiteiten, die gevolgen hebben voor de eigendom van de betrokken woonruimte. Dit maakt de vergunning echter niet persoonsgebonden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een vergunning voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte speelt de persoon van de aanvrager geen rol. Daarom valt niet in te zien waarom de vergunning als persoonsgebonden zou moeten worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
640.
Verzonden: 4 maart 2020
BIJLAGE
Beleidsregels onttrekkingsvergunning woningvorming
Overgangsregeling bepalen 15% en vergunnen bestaande situaties drie bewoners en drie kamers
Door de invoering van een vergunningsplicht vanaf 3 bewoners en 3 kamers zullen meer woningen vergunningsplichtig worden. Op basis van onze basisregistraties gaan we uit van circa 2.000 extra woningen die vergund moeten worden, bovenop de circa 4.000 woningen die reeds vergund zijn.
Op 1 juli 2015 is een uitdraai uit het Basisregister Personen (BRP) gemaakt. Ook is een controle-uitdraai op 1 mei 2015 gemaakt. Alle woningen waarin volgens die lijsten drie of meer bewoners wonen met een leeftijd tussen 18 en 25 jaar met verschillende achternamen worden in beginsel geacht een onzelfstandig bewoond pand te zijn. Voor het bepalen van de 15% wordt uitgegaan van deze lijst per 1 juli 2015.
Eigenaren van deze panden worden aangeschreven dat ze een vergunning moeten aanvragen. Aan deze vergunning wordt de voorwaarde verbonden dat deze beperkt is tot maximaal het aantal bewoners dat daadwerkelijk op de peildatum een kamer huurde. Eigenaren van panden die niet zijn aangeschreven maar wel aan de voorwaarden van de overgangsregeling vallen worden via een advertentie opgeroepen een vergunningaanvraag te doen. Ook worden de makelaars geïnformeerd. Een eigenaar die aantoont dat zijn pand op 1 juli 2015 feitelijk gebruikt werd voor de bewoning door drie bewoners in drie kamers komt in aanmerking voor de vergunning.
Personen die ten tijde van de invoering van deze regels met de aankoop van een pand bezig waren en een voorlopig koopcontract hebben ondertekend, krijgen tot 1 augustus de tijd om tot definitieve verkoop over te gaan waarna zij alsnog in aanmerking kunnen komen voor een vergunning.
In de panden waarin voor 1 juli 2015 kamers werden verhuurd die kleiner waren dan 7,5m2, werden deze niet meegeteld als verhuurbare kamer. Deze worden ook niet meegeteld als deze feitelijk wel werden verhuurd. Op grond van het rechtzekerheidsbeginsel worden ook deze kamers in het nieuwe beleid meegenomen in de legalisatievergunningen. Deze panden krijgen dus een vergunning tot maximaal het feitelijk aantal bewoonde kamers.
2 maanden leegstand van een kamer wordt beschouwd als maximale periode voor het zoeken van een nieuwe huurder. Bij langere leegstand is er dus geen sprake meer van kamerverhuur. Het is aan de eigenaar om aan te tonen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waarom dit anders is.
De vergunning kan worden aangevraagd tot en met 1 juli 2017 . Daarna worden vergunningen alleen verleend als de omgevingstoets dat toelaat. Voor de onttrekkingsvergunning voor panden in de overgangsregeling worden geen kosten [verbonden.]