ECLI:NL:RVS:2020:190
Raad van State — Uitspraak 


201902142/1/A1.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], beiden wonend te Otterlo, gemeente Ede,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 februari 2019 in zaak nr. 18/4022 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf op het adres [locatie] te Otterlo (hierna: de recreatiewoning) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 5 juli 2018 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2019, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door
mr. L.J.C. van der Ham en M. Blom, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellanten] zijn eigenaar van een op het recreatiepark "De Heidekamp" gelegen recreatiewoning. Volgens het college gebruiken [appellanten] de recreatiewoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wijzigingsplan Natuurgebied Veluwe, Koeweg 16 te Otterlo, Recreatiepark Heidekamp". Het perceel heeft in het plan de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". [appellanten] staan ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: BRP) op het adres van de recreatiewoning en beschikken niet elders over een hoofdverblijf. Onder deze omstandigheden stelt het college zich op het standpunt dat gebruik wordt gemaakt van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan.
De rechtbank heeft het college bevoegd geacht handhavend op te treden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid had moeten afzien van handhavend optreden. [appellanten] kunnen zich hier niet mee verenigen.
Is er sprake van een overtreding?
2.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Daartoe voeren zij aan dat geen sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning zoals bedoeld in het bestemmingsplan. De rechtbank heeft volgens [appellanten] een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip "hoofdverblijf". De rechtbank gaat er volgens [appellanten] ten onrechte van uit dat dat begrip niet anders kan worden uitgelegd dan als de centrale levensplaats of het middelpunt van de persoonlijke belangen. Deze uitleg is volgens [appellanten] bezwaarlijk, omdat ter plaatse niet permanent wordt gewoond. Zij beschouwen zichzelf als "semigranten" zonder een vast hoofdverblijf en wonen afwisselend in Nederland, Duitsland en Canada. Volgens [appellanten] dient onder het begrip "centrale leefplaats" te worden verstaan: het centrum van waaruit zij artsen, kerken en andere gemeenschappen bezoeken en de plaats waar zij hun vrienden ontvangen. Voor [appellanten] is dat in Duitsland.
Verder voeren [appellanten] aan dat het besluit van 5 juli 2018 onzorgvuldig is voorbereid. Het college heeft te weinig gegevens vergaard over hun leefwijze, aldus [appellanten]. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte in haar oordeel heeft betrokken dat op het adres van de recreatiewoning bij de Kamer van Koophandel een bedrijf staat ingeschreven dat in eigendom toebehoort aan [appellanten].
2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 3.1, onder a, van de planregels luidt: "De voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor terreinen voor de verblijfsrecreatie."
Artikel 3.1, onder b, luidt: "De voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor terreinen voor recreatiewoonverblijven."
In artikel 1 is "verblijfsrecreatie" gedefinieerd als: het recreatieve verblijf van één of meerdere personen met of zonder overnachting die elders hun hoofdverblijf hebben, waarmee in ieder geval geen sprake is van permanente bewoning.
2.2.    Het begrip "hoofdverblijf" is niet gedefinieerd in de planregels. Het college heeft zich in het besluit van 5 juli 2018 op het standpunt gesteld dat er sprake is van een hoofdverblijf indien een gebouw voor een persoon functioneert als centrum van iemands persoonlijke belangen. Ter zitting is gebleken dat volgens het college daarbij inschrijving in de BRP niet doorslaggevend is. Of iemand in de gemeente van inschrijving hoofdverblijf heeft, wordt door het college naar de feitelijke omstandigheden beoordeeld. Van belang hierbij is waar iemand werkelijk woont met zijn gezin, waar hij de zetel van zijn fortuin heeft, waar hij zijn zaken behartigt en zijn goederen en eigendommen beheert. De inschrijving in het BRP levert volgens het college in het algemeen een aanwijzing op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is. Bovendien gaat het erom dat iemand niet elders over een hoofdverblijf beschikt, aldus het college.
Niet in geschil is dat [appellanten] sinds 1 november 2017 in de BRP van de gemeente Otterlo op het adres van de recreatiewoning staan ingeschreven. De rechtbank is er terecht vanuit gegaan dat inschrijving in het BRP op het adres van de recreatiewoning een vermoeden oplevert dat [appellanten] de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruiken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellanten] dit vermoeden onvoldoende hebben weerlegd. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellanten] in de recreatiewoning verblijven als zij in Nederland zijn en dat er onvoldoende objectieve aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat het hoofdverblijf van [appellanten] zich in Duitsland bevindt. Ter zitting hebben [appellanten] bevestigd dat zij niet in Duitsland staan ingeschreven. Daarmee hebben zij formeel niet hun hoofdverblijf in Duitsland. Dat zij, zoals ter zitting gesteld, op verschillende adressen in Nederland, Duitsland en Canada verblijven, leidt niet tot de conclusie dat het gebruik dat [appellanten] van de recreatiewoning maken, een recreatief gebruik niet overstijgt. Derhalve heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat [appellanten] de recreatiewoning als "hoofdverblijf" gebruiken. Voor het oordeel dat het college het besluit op bezwaar van 5 juli 2018 onzorgvuldig heeft voorbereid, is, anders dan [appellanten] stellen, geen grond. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat bij de vraag of aan de last is voldaan opnieuw beoordeeld zal worden waar het hoofdverblijf van [appellanten] zich bevindt en dat mogelijk dan wel wordt aangetoond dat zij hun hoofdverblijf in Duitsland hebben.
Het betoog faalt.
2.3.    Nu moet worden aangenomen dat [appellanten] ten tijde van belang de recreatiewoning gebruikten in strijd met het bestemmingsplan, was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Onevenredigheid
3.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college hiervan had moeten af zien. Hiertoe voeren zij aan dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat verkoop van de recreatiewoning noodzakelijk is om aan de last te voldoen.
4.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden heeft kunnen laten prevaleren boven het belang dat [appellanten] hebben bij het uitblijven van handhavend optreden. Dat de last mogelijk verstrekkende financiële gevolgen heeft voor [appellanten], maakt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de last niet onevenredig. De last zelf dwingt [appellanten] niet tot verkoop van de recreatiewoning. Het staat [appellanten] vrij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, om de recreatiewoning in overeenstemming met het bestemmingsplan voor recreatieve doeleinden te gebruiken.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Slump    w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
531-930.