ECLI:NL:CBB:2021:86
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/340 en 19/341
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaken tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante 1, en
[naam 2] V.O.F., te [plaats] , appellante 2,
(gemachtigde: mr. J.J.J de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Zaaknummer 19/340
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante 1 vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellante 1.
Bij besluit van 8 januari 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante 1 ongegrond verklaard.
Appellante 1 heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Zaaknummer 19/341
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante 2 vastgesteld.
Bij besluit van 8 januari 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante 2 ongegrond verklaard.
Appellante 2 heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2020. De beroepen met zaaknummers 19/340 en 19/341 zijn ter zitting gezamenlijk behandeld.
Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is voor appellanten verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt vastgesteld indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante 1 exploiteert een melkveebedrijf en appellante 2 exploiteert een opfokbedrijf. Appellanten behoren tot hetzelfde moederbedrijf – [naam 4] B.V., gevestigd aan de [adres] te [plaats] – en maken onderdeel uit van een gezamenlijke bedrijfsvoering van het moederbedrijf op deze locatie.
2.2
Blijkens een getekend financieringsvoorstel hebben appellanten op 31 januari 2012 een financiering ter hoogte van € 12.500.000,- afgesloten met de bank. Op 25 juni 2015 heeft appellante 1 een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen op grond waarvan zij ten hoogste 252 melk- en kalfkoeien en 264 stuks jongvee kan houden.
2.3
Op 27 juni 2013 hebben appellanten vanwege de aanleg van een natuurgebied 24 ha landbouwgrond moeten verkopen. De landbouwgrond is vervolgens aangewend voor de aanleg van nieuwe natuur- en waterberging ten behoeve van verbreding van de N279.
2.4
Appellante 1 hield blijkens de CRV diertelkaart 2013 op 1 juni 2013 op haar bedrijf 158 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee. Appellante 1 hield op de peildatum 2 juli 2015 238 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.5
Appellante 2 hield op de peildatum 122 stuks jongvee.
2.6
Appellante 2 heeft op 29 december 2018 voor in totaal 1.225 kg aan fosfaatrechten overgedragen aan appellante 1.
Besluiten van verweerder
Zaaknummer 19/340
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante 1 vastgesteld op 11.405 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar van appellante 1 ongegrond verklaard.
Zaaknummer 19/341
3.2
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante 2 vastgesteld op 2.135 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van appellante 2 ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten, dan wel dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen.
4.2
Appellanten voeren verder aan dat verweerder de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit in verband met de gedwongen verkoop van 24 ha landbouwgrond vanwege de realisatie van een natuurgebied en de aanleg van publieke infrastructuur onjuist heeft beoordeeld. Appellanten achten het aannemelijk dat zonder de realisatie van het natuurgebied en derhalve zonder de verkoop van de grond op hun bedrijven een hogere fosfaatproductie zou zijn gerealiseerd op 2 juli 2015. Volgens appellanten kan bij toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringbesluit rekening worden gehouden met de hypothetische situatie waarin het bedrijf zou hebben verkeerd en derhalve hoeveel dieren men redelijkerwijs gehad zou hebben als de bijzondere omstandigheid niet aan de orde zou zijn geweest. Appellanten voeren aan dat de medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) tijdens een hoorzitting op 11 juli 2018 hebben aangegeven dat hun casus als “duidelijk knelgeval” valt te beschouwen.
4.3
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast. Er is in hun geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten stellen dat de ontwikkeling en uitbreiding van hun bedrijven door de verkoop van de grond enkele jaren is gestagneerd waardoor zij niet konden voldoen aan de tendens vanuit de wet- en regelgeving om zich te ontwikkelen naar een grondgebonden melkveehouderij. Appellanten wilde vanaf 2010 met hun bedrijf groeien naar een grondgebonden melkveehouderij met een gezamenlijk veebestand van 252 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. In 2012 is de bouw van de stal gerealiseerd. Voor appellanten had de verkoop van de grond in 2013 een aanzienlijke bedrijfseconomische impact. De oppervlakte grond is immers bepalend voor de financiering die de bank hen kan bieden, voor de afzet van dierlijke meststoffen, voor het weiden van de dieren en voor het winnen van ruwvoer. Door de verkoop van de grond in 2013 hebben appellanten hun beoogde uitbreiding van het veebestand op de peildatum van 2 juli 2015 niet kunnen realiseren. De bank heeft aangegeven dat zij kritisch is over de continuïteit van het bedrijf als gevolg van het gebrek aan fosfaatrechten. De bank wil geen aanvullende financiering verstrekken om extra fosfaatrechten te leasen. Verkoop van activa zal ook geen oplossing bieden voor de situatie van appellanten. Verkoop van activa, zoals de landbouwgrond, zal er namelijk toe leiden dat de vrijkomende gelden moeten worden aangewend voor aflossing van de leningen bij de bank. De bank heeft immers het eerste recht van hypotheek. Appellanten hebben een schadeberekening van het stelsel van fosfaatrechten overgelegd. Appellanten verzoeken om verhoging van het aantal fosfaatrechten met 3.229 kg. Volgens appellanten levert het fosfaatrechtenstelsel een derving van € 71.022 netto rendement per jaar op.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat van strijd met de Nitraatrichtlijn en het verbod op ongeoorloofde staatssteun geen sprake is.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat terecht is geoordeeld dat appellanten niet in aanmerking komen voor de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Appellanten hebben weliswaar in 2013 vanwege de aanleg van een natuurgebied meegewerkt aan de verkoop van circa 24 ha landbouwgrond, maar hiermee staat volgens verweerder nog niet vast dat er daardoor tijdelijk minder melkvee werd gehouden. Appellanten voldoen niet aan de voorwaarden van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Het niet kunnen realiseren van een bedrijfsuitbreiding in verband met de realisatie van een natuurgebied betreft géén bijzondere omstandigheid zoals gesteld in artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Op grond van hetgeen appellante 1 in de melding bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht, is niet gebleken dat de alternatieve peildatum voorafgaande aan het intreden van de bijzondere omstandigheid een hoger aantal fosfaatrechten oplevert. Appellanten verzoeken namelijk om rekening te houden met beoogde groei en verzoeken derhalve te rekenen met gegevens in de toekomst en niet met aantallen welke zij hadden voor de bijzondere omstandigheid. Dit is volgens verweerder niet in lijn met de knelgevallenregeling. Volgens verweerder blijkt uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar niet dat door verweerder zou zijn beaamd dat de knelgevallenregeling van toepassing zou zijn.
5.3
Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Verder betwist verweerder dat er op appellanten een individuele en buitensporige last rust. De bedrijven van appellanten zijn niet individueel afwijkend van andere bedrijven die met het oog op de beëindiging van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Volgens verweerder hadden appellanten voorzichtigheid moeten betrachten, aangezien na afschaffing van het melkquotum nadere productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. De investeringsbeslissingen in 2012 zijn gelet hierop niet navolgbaar. Appellanten hebben bovendien niet aangetoond dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om de bedrijven (fors) uit te breiden naar in totaal 252 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
Beoordeling
Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt niet. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit
6.2
Niet in geschil is dat appellanten hebben deelgenomen aan een publiek natuurontwikkelingsproject als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Nu zij echter op 2 juli 2015 niet minder melkvee hielden dan daarvoor, treft de beroepsgrond reeds hierom geen doel.
Individuele en buitensporige last
6.3
Voor zover appellanten hebben beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt dat betoog niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Voor appellanten komt de (gezamenlijke) last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op (16.869 kg –  13.640 =) 3.229 kg fosfaatrechten, zijnde het verschil tussen de door appellanten nagestreefde omvang van de gezamenlijke veestapel op grond van de vergunde situatie en de vastgestelde fosfaatrechten aan de hand van de situatie op 2 juli 2015. Het College wil wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
In dat verband is van belang dat appellanten in januari 2012 een financieringsovereenkomst ten behoeve van de investering met de bank hebben afgesloten en appellante 1 in juni 2015 een Nbw-vergunning heeft verkregen zodat de (forse) uitbreiding van de veestapel kon worden gerealiseerd. Gezien het tijdstip waarop de (zeer) forse investering is gedaan en het tijdstip waarop de uitbreiding kon worden gerealiseerd acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen is niet gebleken. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de verkoop van de grond de groei van de veestapel heeft vertraagd omdat appellanten grondgebonden wilden groeien, kan niet afdoen aan het oordeel dat de investeringsbeslissing niet navolgbaar is. Deze keuze voor grondgebonden groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellanten (zie de uitspraak van het College van 10 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:149, onder 6.4). Tot slot acht het College van belang dat ondanks de stagnatie van de groei aan appellanten voor een deel van de beoogde uitbreiding (80 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend en hen in totaal 13.540 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
De beroepen zijn ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen