ECLI:NL:RVS:2020:1642
Raad van State — Uitspraak 


201906445/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2019 in zaak nr. 18/6821 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.250,- opgelegd.
Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het bestreden besluit herroepen, in die zin dat het college een bestuurlijke boete van € 5.000,- heeft opgelegd.
Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.M. Bekooij, advocaat [NAAM]n Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Gündüz-Bouchotrouch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 2 november 2016 heeft de politie in de woning van [appellant] een hennepkwekerij aangetroffen. Naar aanleiding daarvan heeft het college op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) in samenhang gelezen met artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 (hierna: de Huisvestingsverordening) een bestuurlijke boete aan [appellant] opgelegd wegens het onttrekken van zijn woning aan de woonbestemming zonder een daartoe strekkende vergunning.
1.1.    Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard, de boete gematigd en in het besluit op bezwaar een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bestuurlijke boete gelet op de financiële draagkracht van [appellant] niet verder heeft hoeven matigen. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het college van [appellant] geen inzicht heeft gekregen in het uit de hennepkwekerij genoten financieel voordeel, terwijl het college het aannemelijk heeft mogen achten dat [appellant] daaruit aanzienlijk financieel voordeel heeft genoten.
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de bestuurlijke boete onevenredig hoog is. Het college had het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften moeten opvolgen, die het college heeft geadviseerd om in navolging van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9) en de Afdeling (uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1845), de boete te matigen tot een bedrag van € 2.376,-, omdat [appellant] anders voor een zeer lange periode op een absoluut minimumniveau moet leven. Daarnaast heeft hij geen financieel voordeel van de hennepkwekerij genoten en als hij dat had gedaan, dan is dat voordeel al van hem ontnomen door de strafrechtelijke ontnemingsmaatregel. Dat had voor het college ook reden moeten zijn de bestuurlijke boete te matigen tot een bedrag van € 2.376,-. Verder had het college bij het vaststellen van de bestuurlijke boete rekening moeten houden met de ruime overschrijding van de besluittermijn in bezwaar, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling hoger beroep
- Draagkracht
4.    Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient deze te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te verlagen. Voor zover [appellant] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820). Daarbij is verder van belang dat bij een gebrek aan inzicht in het uit een overtreding genoten voordeel, aanleiding kan bestaan om niet tot verlaging van de daarvoor opgelegde boete over te gaan, omdat niet kan worden beoordeeld of de boete onevenredig hoog is (zie de uitspraken van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, en 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4305).
4.1.    Uit het bij het boeterapport woningonttrekking bijgevoegde, op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal aantreffen hennepkwekerij blijkt dat het in dit geval gaat om een aanzienlijke hennepkwekerij met meer dan 200 planten. Daarnaast blijkt uit een e-mailbericht van Stedin van 9 november 2016 dat [appellant] in de periode van 6 april 2016 tot en met 2 november 2016 drie volle oogsten heeft gehad. Hennepteelt heeft een cyclus van acht tot tien weken, zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:363, heeft overwogen. Verder heeft de verbalisant verklaard dat de aangetroffen hennepkwekerij in de woning duidt op verscheidene opbrengsten uit de exploitatie daarvan. De rechtbank heeft daarom mogen aannemen dat [appellant] financieel voordeel heeft genoten uit de hennepkwekerij en het aan [appellant] was om inzicht te geven in de hoogte van dit voordeel.
[appellant] heeft geen inzicht gegeven in de inkomsten die hij uit de hennepkwekerij verworven heeft. De rechtbank heeft zijn enkele stelling, dat zijn financieel voordeel slechts twee keer € 500,- heeft bedragen, terecht niet aannemelijk geacht. De stelling dat het verkregen voordeel, als dat er zou zijn, al strafrechtelijk ontnomen is door de ontnemingsmaatregel en er daarom geen financieel voordeel meer voor hem is, slaagt niet, alleen al omdat [appellant] geen stukken van de desbetreffende procedure heeft overgelegd. Door het enkel en alleen aangeven door [appellant] dat hij geen financiële vruchten uit de exploitatie van zijn hennepkwekerij heeft genoten, kan het college niet beoordelen of hij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te voldoen en of hij door de boete onevenredig is getroffen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de bestuurlijke boete daarom niet heeft hoeven matigen tot een bedrag van € 2.376,-. Het betoog faalt.
- Redelijke termijn
5.    [appellant] heeft zich beklaagd over schending van de wettelijke besluittermijn. Met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb moet deze klacht aldus worden opgevat dat [appellant] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is geschonden. Deze klacht moet voorts aldus worden opgevat dat [appellant] verzoekt om vergoeding van de daardoor geleden schade. De rechtbank heeft dit verzoek ten onrechte niet inhoudelijk behandeld.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188), is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar en beroep samen ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
5.2.    In gevallen zoals dit, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijn haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat een vertraging bij de behandeling van het bezwaar of beroep kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. De rechtbank mag echter niet anticiperen op een mogelijke voortvarende behandeling van een eventueel tegen haar uitspraak in te stellen hoger beroep en evenmin vanwege de mogelijkheid van hoger beroep zich van een oordeel over de schending van de redelijke termijn onthouden.
5.3.    In hoger beroep staat ter beoordeling of de rechtbank een vergoeding had moeten toekennen op grond van schending van de redelijke termijn. Daarbij bestaat geen aanleiding voor compensatie van een ten tijde van de uitspraak van de rechtbank bestaande overschrijding van de redelijke termijn door een voortvarende behandeling van het hoger beroep door de Afdeling, nu de rechtbank over de behandeling van het bezwaar en beroep onafhankelijk van de behandelingsduur van een eventueel ingesteld hoger beroep binnen een redelijke termijn had te oordelen.
5.4.    De redelijke termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859).
De redelijke termijn is aangevangen op  21 november 2016, toen het college aan [appellant] een kennisgeving concept bestuurlijke boete toestuurde. De rechtbank heeft op 18 juli 2019 uitspraak gedaan. De termijn tussen de kennisgeving en uitspraak van de rechtbank bedraagt 32 maanden. De redelijke termijn van twee jaar voor de behandeling van het bezwaar en beroep was ten tijde van de uitspraak van de rechtbank dus met acht maanden overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM8823), ligt bij een zodanige overschrijding een vermindering van de boete met 10%, met een maximum van € 2.500,-, in de rede. Het betoog slaagt.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 augustus 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM voor vernietiging in aanmerking. Gelet op hetgeen in 5.4 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om in het belang van een effectieve rechtsbescherming en uit oogpunt van finale geschillenbeslechting met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal de bestuurlijke boete bepalen op een bedrag van € 4.500,-. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 augustus 2018.
7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van het beroep en het hoger beroep te worden veroordeeld, met dien verstande dat de Afdeling een wegingsfactor van 0,5, als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht, zal toepassen omdat de aangevallen uitspraak en het besluit van 30 augustus 2018 alleen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2019 in zaak nr. 18/6821;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 30 augustus 2018, kenmerk B.2.17.0290.001;
V.    bepaalt dat de bestuurlijke boete op € 4.500,- (zegge: vierduizendvijfhonderd euro) wordt gesteld;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,- (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,- (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
582-960.
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Artikel 6, eerste lid, van het EVRM
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 8:69, tweede lid, van de Awb
De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a.    anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
Artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening
De in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014:
a.    anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
Artikel 45, eerste en vierde lid, van de Huisvestingsverordening
1.    Voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
4.    Bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage V van deze verordening.