ECLI:NL:RBZWB:2020:7015
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/3677 WLZ
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. G.J.W. Pulles,
en
CZ Zorgkantoor B.V. (het Zorgkantoor), verweerder.
Procesverloop
In de brief van 3 mei 2019 heeft het Zorgkantoor aan eiser medegedeeld dat het aan hem toegekende persoonsgeboden budget (pgb) over de periode januari 2018 tot en met februari 2019 voorlopig is afgekeurd voor een bedrag van € 13.800,-.
In het besluit van 13 juni 2019 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar van eiser tegen de mededeling van 3 mei 2019 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 1 september 2020.
Hierbij waren aanwezig eisers gemachtigde, [naam vader eiser] (de vader van eiser), [naam moeder eiser] (de moeder van eiser), en mr. S.A.M. Cleijsen namens het Zorgkantoor.
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiser heeft een verstandelijke beperking, zware epilepsie en gedragsproblemen. In het besluit van 14 december 2017 heeft het Zorgkantoor aan eiser een pgb toegekend over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 ter hoogte van € 80.656,-. In het besluit van 12 december 2018 heeft het Zorgkantoor aan eiser een pgb toegekend over de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 ter hoogte van € 83.583,-.
1.2
De moeder van eiser verleent zorg aan eiser in de vorm van persoonlijke verzorging en begeleiding. Eiser en zijn moeder hebben in een zorgovereenkomst afgesproken dat zij hem 14 uur per week aan zorg zal verlenen.
1.3
Het Zorgkantoor heeft een administratief onderzoek uitgevoerd om te controleren of de pgb-administratie van eiser in orde is en of eiser zijn pgb gebruikt waarvoor het is bedoeld. In de brief van 3 mei 2019 heeft het Zorgkantoor aan eiser medegedeeld dat uit het uitgevoerde onderzoek is gebleken dat eiser een gedeelte van het ontvangen budget niet goed besteed heeft, omdat in het jaar 2018 gemiddeld wekelijks 49 uur aan zorg is geleverd. Daarmee is het overeengekomen urenaantal van 14 uur per week ruim overschreden. Uit coulance heeft het Zorgkantoor het maximaal declareerbare urenaantal van 40 uren per week als grens gehanteerd. Met betrekking tot de periode van januari 2018 tot en met februari 2019 heeft het Zorgkantoor een bedrag van € 48.440,- voorlopig goedgekeurd en een bedrag van € 13.800,- voorlopig afgekeurd.
1.4
In het besluit van 26 november 2019 heeft het Zorgkantoor het pgb-budget van eiser over het jaar 2018 vastgesteld. In de budgetafrekening staat vermeld dat het Zorgkantoor een bedrag ter hoogte van € 11.280,- heeft afgekeurd en dat eiser dit bedrag moet terugbetalen aan het Zorgkantoor. Ter onderbouwing van dit bedrag wordt door het Zorgkantoor verwezen naar de resultaten van het hiervoor genoemde administratieve onderzoek.
Beroepsgronden
2.	Eiser voert, kort samengevat, aan dat de urennorm alleen toegepast kan worden als het werken van méér dan 40 uren per week er toe zou leiden dat de zorg niet langer kwalitatief verantwoord zou zijn. Daarvan is in het geval van eiser geen sprake. Daarnaast heeft het Zorgkantoor tijdens eerdere controles nooit aangegeven dat er iets niet zou kloppen. Eiser heeft er steeds gerechtvaardigd op vertrouwd dat hij juist handelde. Bovendien heeft het Zorgkantoor bij de belangenafweging niet gemotiveerd hoe een eventueel belang van het Zorgkantoor opweegt tegen het grote nadeel dat eiser boven het hoofd hangt.
Wet- en regelgeving
3.	De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
4.1
De rechtbank moet eerst ambtshalve de vraag beantwoorden of de mededeling van 3 mei 2019 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.2
In de brief van 3 mei 2019 heeft het Zorgkantoor aan eiser medegedeeld dat een deel van het verleende pgb-budget (ter hoogte van € 48.440,-) voorlopig is goedgekeurd en een ander deel (ter hoogte van € 13.800,-) voorlopig is afgekeurd. Verder wordt medegedeeld dat eiser de acceptgiro ontvangt nadat de budgetafrekening is verstuurd.
4.3
De rechtbank overweegt dat uit het gebruik van de termen ‘voorlopig afgekeurd’ en ‘nadat de budgetafrekening is verstuurd’ blijkt dat het Zorgkantoor nog een nader besluit zal nemen waarin een definitieve goed- of afkeuring van declaraties zal plaatsvinden, evenals de vaststelling van het bedrag waarop eiser uiteindelijk aanspraak zal blijken te hebben. Dit betekent dat de mededeling van 3 mei 2019 op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roept. Gelet op het voorlopige karakter daarvan, is de rechtbank van oordeel dat de mededeling van 3 mei 2019 geen besluit in de zin van de Awb is. De beroepsgronden, voor zover die zijn gericht tegen die mededeling, zijn om die reden niet-ontvankelijk.
4.4
Tijdens de zitting hebben partijen naar voren gebracht dat zij het erover eens zijn dat de vaststellingsbeschikking van 26 november 2019 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, en dat het beroep moet worden geacht mede te zijn gericht tegen de genoemde vaststellingsbeschikking. De rechtbank neemt dit dan ook als uitgangspunt voor de verdere beoordeling. Daarbij wordt opgemerkt dat de vaststellingsbeschikking – en daarmee ook de beoordeling door de rechtbank – zich beperkt tot de vaststelling van het pgb-budget over het jaar 2018.
5.	Tussen partijen is niet in geschil dat het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is op de moeder van eiser en dat eiser haar voor gemiddeld 49 uren per week aan zorg heeft uitbetaald. Verder is niet in geschil dat deze overschrijding, bij de hantering van een grens van 40 uur per week, een bedrag vertegenwoordigt van € 11.280,-. Partijen verschillen van mening over de vraag of het Zorgkantoor dit bedrag op goede gronden heeft afgekeurd.
6.1
Eiser betoogt dat artikel 5.22, vierde lid, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) pas mag worden toegepast wanneer het werken van méér dan 40 uur per week ertoe zou leiden dat de zorg niet langer kwalitatief verantwoord is. Eiser wijst in dat verband naar de bedoeling van de wetgever. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Op grond van het genoemde artikellid mag het aantal voor de verzekerde gewerkte en uitbetaalde uren niet meer bedragen dan 40 uur per week. De tekst en de bewoordingen van artikel 5.22, vierde lid, van de Rlz, zijn helder en laten geen ruimte voor misverstand. Gelet op die bewoordingen en de ondubbelzinnige uitleg die daaraan moet worden gegeven, is er geen aanleiding voor een interpretatie als door eiser wordt voorgestaan. Hetzelfde geldt voor artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz, op grond waarvan de verzekerde verplicht is er zorg voor te dragen dat een zorgverlener niet meer dan 40 uur in één week voor hem werkzaamheden verricht. De verwijzing van eiser naar de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 30 maart 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:3744) en de rechtbank Noord-Nederland van 26 februari 2018 (ECLI:NL:RBNNE:2018:310) gaat niet op. In die uitspraken ging het immers om de toepassing van artikel 5.18, aanhef en onder b, van de Rlz, en de interpretatie van het begrip ‘kwalitatief verantwoorde zorg’.
6.2
Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat met de genoemde artikelen uit de Rlz een expliciete begrenzing van 40 uur per week zorgverlening is gegeven. Dat betekent dat eiser zich niet heeft gehouden aan de in artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz neergelegde verplichting om een zorgverlener op wie het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is, niet meer dan 40 uur voor hem te laten werken. Eiser heeft zijn moeder dan ook in strijd met artikel 5.22, vierde lid, van de Rlz voor meer dan 40 uur per week uit zijn pgb uitbetaald. Het Zorgkantoor was daarmee in beginsel bevoegd om dat deel van het budget, ter hoogte van € 11.280,-, af te keuren.
7.1
Vervolgens is het de vraag of het Zorgkantoor in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep moet het Zorgkantoor de discretionaire bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen uitoefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot een evenredige belangenafweging (zie onder meer de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2653). Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is.
7.2
Eiser heeft erop gewezen dat het hier een relatief korte periode betreft, waarin de moeder bovendien in moeilijke omstandigheden zorg moest verlenen. Verder was de zorg daadwerkelijk geleverd, noodzakelijk en van goede kwaliteit. Tijdens de zitting heeft het Zorgkantoor toegelicht dat eiser en zijn moeder een zorgomvang van 14 uur zijn overeengekomen en dat hier sprake is van een forse overschrijding. Juist bij familierelaties is het belangrijk om goede afspraken te maken en die vervolgens na te komen. Eiser heeft bovendien, anders dan het handgeschreven urenoverzicht, geen zorgplannen overgelegd en niet inzichtelijk gemaakt welke specifieke zorg de moeder heeft verleend in de hoedanigheid van zorgverlener. De rechtbank is van oordeel dat het Zorgkantoor in redelijkheid tot de door hem gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. Het Zorgkantoor heeft voldoende rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van eiser, door niet de in de zorgovereenkomst vastgelegde 14 uur als uitgangspunt te nemen, maar uit coulance de 40-urennorm uit de Rlz als grens te hanteren. Het Zorgkantoor heeft in een eerdere fase van de procedure aan eiser de ruimte geboden om de gevraagde onderbouwing van de verleende zorg te verschaffen. Gelet op de stukken die zich nu in het dossier bevinden, kan de rechtbank de afweging van het Zorgkantoor volgen dat de verleende zorg, voor zover die meer is dan 40 uur per week, niet voor vergoeding in aanmerking komt.
8. Eiser heeft nog een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Volgens eiser heeft het Zorgkantoor bij eerdere controles nooit aangegeven dat er iets niet zou kloppen, zodat eiser en zijn ouders erop hebben vertrouwd dat zij juist handelden. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit betoog niet slagen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de zijde van het Zorgkantoor toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat eiser zijn moeder meer dan 14 uur per week (zoals overeengekomen in de zorgovereenkomst), laat staan 40 uur per week, voor hem mag laten werken en uit het pgb mag uitbetalen.
Eiser heeft gewezen op het in het kader van het administratief vooronderzoek afgelegde huisbezoek en heeft ter zitting een brief overgelegd van het Zorgkantoor van 4 december 2018, met daarin de uitslag van het huisbezoek. Tijdens dat huisbezoek hebben de ouders van eiser zijn administratie laten zien, waarover het Zorgkantoor heeft laten weten daar op dat moment geen op- of aanmerkingen over te hebben. Tijdens de zitting heeft het Zorgkantoor dit bevestigd en toegelicht dat met de zorgovereenkomst zelf niets mis was. Bij een dergelijke controle worden de declaraties echter niet gecontroleerd, omdat die via de Sociale Verzekeringsbank lopen. Daarbij constateert de rechtbank dat in de genoemde brief van 4 december 2018 het uitdrukkelijke voorbehoud is gemaakt dat het opvragen van de administratie voor een uitgebreide controle tot een andere uitkomst kan leiden en dat die uitkomst leidend is. Daarom heeft eiser aan de uitkomsten van het huisbezoek niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat hij correct handelde voor wat betreft de besteding van zijn pgb.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Skalonjic, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 17 september 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wet langdurige zorg (Wlz) bepaalt dat het Zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde en onverminderd het vierde en vijfde lid alsmede andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een pgb verleent waarmee de verzekerde in plaats van zorg in natura zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2, b, f of g.
De algemene maatregel van bestuur die in artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz wordt bedoeld is het Besluit langdurige zorg (Blz).
Artikel 3.6.7, aanhef en onder b, van het Blz bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb. Deze regels kunnen mede betrekking hebben op de inhoud, intrekking en wijziging van de beschikking tot verlening en van de beschikking tot vaststelling van het pgb.
De ministeriële regels die worden bedoeld in artikel 3.6.7, aanhef en onder b, van het Blz zijn neergelegd in de Regeling langdurige zorg (Rlz).
Op grond van artikel 5.18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rlz wordt bij de verlening van het pgb de verzekerde de verplichting opgelegd dat de verzekerde ervoor zorgdraagt dat een zorgverlener op wie het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is niet meer dan 40 uur in één week voor hem werkzaamheden verricht.
Artikel 5.22, vierde lid, van de Rlz bepaalt dat het aantal door de zorgverlener voor de verzekerde gewerkte en betaalde uren niet mag afwijken van het Arbeidstijdenbesluit en mag indien het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is, niet meer bedragen dan veertig uur per week.