ECLI:NL:RVS:2020:715
Raad van State — Uitspraak 


201905021/1/A1.
Datum uitspraak: 11 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    Bepel B.V., gevestigd te Baarlo, gemeente Peel en Maas,
2.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te Baarlo, gemeente Peel en Maas,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 mei 2019 in
zaken nrs. 19/993 en 19/1082 in het geding tussen:
[appellant sub 2A] en [appellante sub 2B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft het college aan Bepel B.V. (hierna: Bepel) omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een bedrijfsloods aan de Kieënweg 8 in Baarlo (hierna: het perceel).
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2019 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] te nemen en het besluit van 12 oktober 2018 geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Bepel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bepel en het college hebben een zienswijze op het incidenteel hoger beroepschrift naar voren gebracht.
Het college, [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] en Bepel hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] beslist. Hierbij is het besluit van 12 oktober 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
[appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 14 januari 2020.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2020, waar Bepel, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat [NAAM], het college, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, en [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Goumans, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bepel verhuurt aan In2cars company B.V. een opslag/bedrijfsruimte die is gelegen op het perceel. Op 18 juni 2018 heeft Bepel een aanvraag ingediend voor de aanbouw van een kantoor met een oppervlakte van 45 m2 ten behoeve van In2cars company. In de bijlage bij de aanvraag is vermeld dat de bestaande loods op het perceel wordt gebruikt voor de stalling van auto’s die via internet worden verkocht. Op verzoek van In2cars company wil Bepel een kantoor annex wc en overblijfruimte aanbouwen, omdat de op het perceel aanwezige loods zonder deze voorzieningen voor In2cars company niet bruikbaar is.
Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Voor zover de omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 6.3.2. van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" (hierna: het bestemmingsplan) ten behoeve van de afstand tot de perceelsgrens.
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college de tegen het besluit van 12 oktober 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2019 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] te nemen en het besluit van 12 oktober 2018 geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
Bij besluit van 14 januari 2020 is het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] opnieuw ongegrond verklaard.
Het hoger beroep van Bepel
2.    Bepel betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voorziene bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Bepel is voornemens het bouwwerk te gebruiken voor opslag en voor een kantoorfunctie. De kantoorfunctie hangt samen met de keuringswerkzaamheden die huurder In2cars company verricht aan voertuigen die vanuit het buitenland worden geïmporteerd. De Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: de RDW) stelt voor keuringsinstanties verplicht dat zij beschikken over een kantoorruimte op de locatie waar de keuringswerkzaamheden plaatsvinden. In2cars company voldoet momenteel niet aan de eisen van de RDW voor het uitvoeren van keuringen. Volgens Bepel passen de keuringsactiviteiten ten behoeve waarvan de kantoorruimte wordt gebouwd binnen de bestemming "Bedrijventerrein-1" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3". Voor zover zou blijken dat het kantoor voor doeleinden wordt gebruikt die strijdig zijn met de bestemming, geldt dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. De overige activiteiten die In2cars company verricht, te weten de stalling en verhuur van campers, import en stalling van auto’s, keuringswerkzaamheden, groothandelsactiviteiten waarbij de gestalde auto’s worden verkocht aan garagebedrijven en merkdealers, het verrichten van consultancywerkzaamheden in de voertuigenbranche, het uitoefenen van bemiddeling voor leasemaatschappijen en het begeleiden van particulieren in de aankoop van de door hen gewenste auto, vinden plaats in de bestaande loods. Deze activiteiten zijn aan te merken als dienstverlenende en groothandelsactiviteiten of daarmee naar aard, omvang en invloed op de omgeving gelijk te stellen bedrijfsactiviteiten zoals bedoeld in artikel 6.1, sub b, van de planregels. De rechtbank is ten onrechte uitgegaan van de gegevens uit het handelsregister, dat gebruik maakt van SBI-codes die een bredere omschrijving hanteren dan thans plaatsvindt in de desbetreffende loods en het beoogd gebruik van het geprojecteerde bouwplan zoals aangegeven in de aanvraag, aldus Bepel.
2.1.    Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein-1" toegekend.
Artikel 6, lid 6.1, van de planregels luidt:
"De voor 'Bedrijventerrein - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven en/of het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten welke zijn opgenomen in milieucategorie 1 t/m 2 van de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten' (bijlage 1 bij de regels), groothandelsbedrijven, en/of daarmee naar aard, omvang en invloed op de omgeving gelijk te stellen bedrijven en/of bedrijfsactiviteiten;
(…)
f. verkoop, (detail)handel en reparatie van auto's, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autohandel';
(…)."
Lid 6.2.1. luidt: "Op de voor 'Bedrijventerrein - 1' aangewezen gronden mogen uitsluitend ten behoeve van de in artikel 6.1 genoemde bestemming worden gebouwd:
a. gebouwen;
b. een bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
c. bijbehorende bouwwerken;
d. bouwwerken, geen gebouw zijnde;
met dien verstande dat op gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - onbebouwd' niet mag worden gebouwd."
Lid 6.4.1. luidt: "Onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als:
(..)
perifere detailhandel, behoudens toegestaan krachtens artikel 6.1;
Ingevolge artikel 1, lid 1.35 wordt onder dienstverlening verstaan: "het bedrijfsmatig verlenen van economische en maatschappelijke diensten aan derden, waarbij het publiek rechtstreeks (al dan niet via een balie) te woord wordt gestaan en geholpen."
Ingevolge lid 1.44 wordt onder "groothandel" verstaan:
"het bedrijfsmatig te koop aanbieden, het verkopen en/of leveren van goederen aan wederverkopers, dan wel aan instellingen of personen ter aanwending in een andere bedrijfsactiviteit."
Ingevolge lid 1.71 wordt onder "perifere detailhandel" verstaan:
"een detailhandelsbedrijf te onderscheiden in de volgende categorieën:
a. detailhandel in volumineuze goederen, zoals auto's, boten, motoren, caravans, brommers, fietsen, keukens, sanitair, landbouwwerktuigen en grove bouwmaterialen en daarmee rechtstreeks samenhangende artikelen, zoals accessoires, onderhoudsmiddelen, onderdelen en/of materialen;
(…)."
2.2.    Bij de toetsing of sprake is van strijd met het bestemmingsplan dient niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat geoordeeld moet worden dat een bouwwerk in strijd met de bestemming is indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:858. Dit betekent dat niet alleen naar de aanvraag moet worden gekeken maar ook naar andere feiten en omstandigheden.
2.3.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat op het perceel waar het voorziene bouwwerk dient te worden opgericht, op de verbeelding niet de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf- autohandel" voorkomt. Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder f, van de planregels is verkoop en detailhandel van auto’s ter plaatse daarom niet toegestaan.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college en Bepel niet hebben bestreden dat de bedrijfsactiviteiten van In2cars company zich onder meer richten op de verkoop van auto’s aan particulieren en bedrijven, hetgeen ook uit de website van In2cars company blijkt. Op de website worden personenauto’s te koop aangeboden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het bedrijf geen showroom heeft en qua ruimtelijke uitstraling anders is dan een traditionele autohandel, er niet aan afdoet dat verkoop en handel in auto’s plaatsvindt, hetgeen ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder f, van de planregels ter plaatse niet is toegestaan. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat in het bestemmingsplan geen definitie van het begrip "autohandel" is opgenomen, die de reikwijdte van dat begrip beperkt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, mede in aanmerking genomen de aanvraag om omgevingsvergunning, terecht geconcludeerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwwerk niet in strijd is met de bestemming. Redelijkerwijs valt immers aan te nemen dat het voorziene bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Dat het bouwwerk tevens zal worden gebruikt voor activiteiten, zoals keuringsactiviteiten, waarin de aan het perceel toegekende bestemming wellicht wel voorziet, doet hieraan niet af. Dat laat immers onverlet dat op het perceel tevens autohandel plaatsvindt, hetgeen ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder f, van de planregels niet is toegestaan.
Het betoog faalt.
3.    Het hoger beroep van Bepel is ongegrond.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B]
4.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen dat het bouwplan in strijd is met het bepaalde in artikel 6, lid 6.2.3, aanhef en onder a, van de planregels. Het kantoor wordt volgens [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] gebouwd voor de voorgevelrooilijn van de op het perceel aanwezige kleine loods, terwijl het bouwplan niet is voorzien op minimaal 5 meter van de bestemming "Verkeer" of "Groen".
4.1.    Ingevolge artikel 1, lid 1.80, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan wordt onder "voorgevelrooilijn" verstaan: "denkbeeldige lijn die strak loopt langs de voorgevel van een gebouw tot aan de perceelsgrenzen."
Artikel 6, lid 6.2.3. luidt: "Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen gelden de volgende regels:
a. de voorgevel van de bedrijfsgebouwen dient te worden gebouwd in of achter de bestaande voorgevelrooilijn, dan wel op minimaal 5 meter afstand tot de bestemming 'Verkeer' of 'Groen';
(…)."
4.2.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in verband met het door het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank nieuw te nemen besluit op bezwaar is ingegaan op de door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] aangevoerde beroepsgronden, voor zover die van belang zijn voor de verdere besluitvorming. In dat kader heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de voorziene bebouwing achter de voorgevelrooilijn was gesitueerd. In dat verband acht de Afdeling van belang dat het college heeft toegelicht dat Kieënweg 8 en 10 samen een perceel vormen met daarop twee bestaande bedrijfsgebouwen. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van artikel 6, lid 6.2.3, aanhef en onder a, van de planregels met zich dat de voorgevel van het voorste bestaande bedrijfsgebouw als uitgangspunt moet worden genomen voor het bepalen van de voorgevelrooilijn. Daarvan uitgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de voorziene bebouwing achter de voorgevelrooilijn was gesitueerd.
Het betoog faalt.
5.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] is ongegrond.
Tussenconclusie naar aanleiding van het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep
6.    De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het besluit van 14 januari 2020
8.    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] gemaakte bezwaar.
In dat besluit heeft het college zich, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Peel en Maas van 17 januari 2019, op het standpunt gesteld dat de ingebrachte bezwaargronden geen aanleiding geven om het bezwaar alsnog gegrond te verklaren. Verder heeft het college er op gewezen dat de rechtbank, behoudens de gronden die zijn aangevoerd tegen de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens, aan een bespreking waarvan de rechtbank niet is toegekomen, de overige in bezwaar aangevoerde gronden ongegrond heeft verklaard.
Voorts heeft het college zich, onder verwijzing naar een op 10 december 2019 verleende omgevingsvergunning , waarbij omgevingsvergunning is verleend voor perifere detailhandel in auto’s op het perceel, op het standpunt gesteld dat de strijdigheid met het bestemmingsplan inmiddels is weggenomen. Daarbij is toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 6, lid 6.5.3, aanhef en onder a, van de planregels, zodat perifere detailhandel in auto’s op het perceel thans is toegestaan. Het voorgaande in aanmerking genomen is er volgens het college aanleiding de verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het bedrijfspand in stand te laten.
Het besluit van 14 januari 2020 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Afwijkingsbevoegdheid artikel 6, lid 6.5.3, aanhef en onder a, van de planregels
8.1.     Artikel 6, lid 6.5.3. luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken voor het bepaalde in artikel 6.4 voor perifere detailhandel in:
a. auto's, boten, caravans, scooters en motoren;
(…)."
Gronden [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] tegen het besluit van 14 januari 2020
9.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen dat ten onrechte geen volledige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden, nu het college de door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in beroep aangevoerde gronden niet heeft betrokken bij de besluitvorming.
9.1.    De Afdeling stelt voorop dat de bezwaarschriftenprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt eventuele gebreken te herstellen. Het besluit op bezwaar dient te worden genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden die op het moment van heroverweging bekend zijn.
9.2.    De Afdeling stelt vast dat het college in het besluit van 14 januari 2020, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Peel en Maas van 17 januari 2019, dat deel uitmaakt van het besluit, heeft geconcludeerd dat de aangevoerde bezwaargronden geen aanleiding geven om het bezwaar alsnog gegrond te verklaren. Naar het oordeel van de Afdeling geeft het besluit van 14 januari 2020 er geen blijk van dat op de gronden zoals later in de beroepsprocedure door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] aangevuld, bij de besluitvorming zijn betrokken.
Gelet hierop is het besluit van 14 januari 2020 naar het oordeel van de Afdeling, in strijd met het bepaalde in de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb, onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Conclusie
10.    Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] is gegrond. Het besluit van 14 januari 2020 dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] tegen het besluit van 12 oktober 2018 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
11.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 10 december 2019, waarbij omgevingsvergunning is verleend voor perifere detailhandel in auto’s op het perceel. Gelet op de samenhang tussen de procedure omtrent de verleende omgevingsvergunning van 10 december 2019 en de onderhavige zaak, ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:113, tweede lid, van de Awb.
De Afdeling merkt overigens op dat het voor de hand ligt dat het college de besluitvorming in de onderhavige procedure afstemt op besluitvorming met betrekking tot de op 10 december 2019 verleende omgevingsvergunning.
12.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 14 januari 2020, kenmerk 1894/2019/2144263, gegrond;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 14 januari 2020, kenmerk 1894/2019/2144263;
IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] en dit bekend te maken;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Melenhorst
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2020
490.