ECLI:NL:RBMNE:2019:1037
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/2323
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2019 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Autobedrijf De Wegman-Muiden B.V., te Muiden, eiseres,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J.H. Athmer).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap Fastned B.V.
, te Amsterdam (gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder aan Fastned B.V. (Fastned) een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) verleend voor het realiseren, hebben en behouden van een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats De Hackelaar gelegen langs de rijksweg A1 in de gemeente Gooise Meren.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 juni 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van Fastned tot wijziging van het bestreden besluit I een vergunning voor deze wijzigingen verleend. De wijzigingen ten opzichte van het bestreden besluit I betreffen aanpassingen van de overkapping van het elektrisch laadstation en het aanpassen van de technische zone.
Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het wijzigingsbesluit ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2019. Namens eiseres is verschenen [A] , algemeen directeur, samen met [B] van de Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen van Tankstations. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens Fastned is zijn gemachtigde verschenen, samen met mr. [C] , werkzaam bij Fastned.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Fastned heeft in december 2011 voor een groot aantal verzorgingsplaatsen van Rijkswaterstaat een vergunning aangevraagd voor het plaatsen van energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen. Een aanzienlijk deel van de locaties waarvoor Fastned (en andere partijen) een vergunning hebben aangevraagd is via een loting verdeeld over de verschillende aanvragers. Verzorgingsplaats De Hackelaar is niet bij deze loting betrokken, omdat ten tijde van de aanvraag nog niet duidelijk was hoe de inrichting van de verzorgingsplaats eruit zou gaan zien in verband met de werkzaamheden aan de rijksweg A1.
Eiseres exploiteert een tankstation op verzorgingsplaats De Hackelaar en beschikt over een zogeheten basisvoorziening.
Fastned heeft zijn aanvraag van december 2011 voor zover het verzorgingsplaats De Hackelaar betreft aangevuld op 10 november 2016, waarna verweerder na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met het bestreden besluit I de vergunning heeft verleend. Fastned heeft op 6 april 2018 een aanvraag ingediend voor wijziging van deze vergunning. De aangevraagde wijziging betreft aanpassingen van de overkapping van het laadstation en het aanpassen van de technische zone, waaronder de transformator, meterkast en powercabinettes. Met het wijzigingsbesluit heeft verweerder hiervoor een vergunning verleend. Het bezwaar van eiseres tegen laatstgenoemd besluit is met het bestreden besluit II ongegrond verklaard.
2. De rechtbank stelt vast dat verweerder het bestreden besluit I heeft gewijzigd met het wijzigingsbesluit. Dit wijzigingsbesluit is door verweerder in het bestreden besluit II gehandhaafd. Nu het wijzigingen van ondergeschikte aard betreffen en er geen sprake is van een wezenlijk ander besluit, is naar het oordeel van de rechtbank het beroep van eiseres gelet op artikel 6:19, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede gericht tegen het bestreden besluit II.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit I onvoldoende zorgvuldig is voorbereid door verweerder. Volgens eiseres gaat verweerder ten onrechte uit van een aanvraag die Fastned in december 2011 zou hebben gedaan en is de procedure rondom het verlenen van de vergunning niet transparant verlopen.
4.1.
De rechtbank overweegt dat uit de onderliggende stukken blijkt dat verweerder terecht uitgaat van de aanvraag van Fastned van december 2011 voor verzorgingsplaats De Hackelaar. De rechtsvoorganger van Fastned, Beheersmaatschappij Breesaap B.V., heeft op 20 december 2011 een aanvraag ingediend op grond van de Wbr voor een vergunning voor het plaatsen en exploiteren van elektrische snellaadstations op 245 Rijkswaterstaat-verzorgingslocaties, waaronder verzorgingsplaats De Hackelaar. Dat de aanvraag op dat moment nog onvolledig was, maakt dat niet anders. De omstandigheid dat deze verzorgingsplaats niet in de loting van 27 april 2012 is meegenomen, doet daar evenmin aan af. Daarmee is de aanvraag immers niet ingetrokken of anderszins komen te vervallen. De (aanvullende) aanvraag van Fastned van 10 november 2016 bouwt voort op de aanvraag van december 2011 en is daarom geen nieuwe aanvraag. De rechtbank wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 19 september 2018,
die in zijn uitspraak - betreffende deze zelfde locatie - ook is uitgegaan van een aanvraag in december 2011.
4.2.
Verder overweegt de rechtbank dat met de publicatie van de ‘Kennisgeving Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (energielaadpunten)’ (de Kennisgeving) op 20 december 2011 in de Staatscourant
geïnteresseerde partijen erop zijn gewezen dat naast energielaadpunten als aanvullende voorziening vanaf 10 januari 2012 op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen ook een energielaadpunt als basisvoorziening kan worden toegestaan. De vertegenwoordiger van eiseres heeft ter zitting verklaard deze publicatie niet te hebben gezien. Dit is een omstandigheid die voor risico van eiseres komt. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat eiseres als houder van een tankstation daartoe in het bijzonder of juist specifiek uitgenodigd zou moeten worden, nog daargelaten dat gebleken is dat het beleid het al in een eerder stadium mogelijk maakte dat bij de bestaande basisvoorzieningen energielaadpunten als aanvullende voorziening aangevraagd konden worden. Dat eiseres graag zou zijn uitgenodigd, geeft de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen.
4.3.
Over de lange duur van de behandeling van de aanvraag van Fastned overweegt de rechtbank dat het tijdsverloop in dit geval niet te wijten is aan Fastned. Verweerder heeft de aanvraag laten liggen vanwege de herinrichting die op deze verzorgingsplaats zou plaatsvinden. Vervolgens heeft Fastned, zoals ter zitting is gebleken, in november 2016 de aanvraag op eigen initiatief aangevuld om de behandeling daarvan te bespoedigen. Naast Fastned was er een andere aanvrager die om een vergunning voor deze verzorgingsplaats had verzocht, maar die heeft zijn aanvraag ingetrokken. Fastned was op dat moment nog de enige aanvrager, waarna de besluitvorming als vermeld onder ‘Procesverloop’ heeft plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat er geen rechtsregel bestaat die verweerder verplichtte om op dat moment opnieuw te inventariseren of er nieuwe geïnteresseerden in beeld waren. De rechtbank acht deze handelwijze van verweerder dan ook niet ondoorzichtig of onzorgvuldig. De omstandigheid dat eiseres in 2014 zelf een aanvraag heeft ingediend voor vier energielaadpunten als aanvullende voorziening, maakt dat niet anders. Een aanvraag voor een aanvullende voorziening betreft een ander spoor. De rechtbank vindt voor dat oordeel steun in de uitspraak van de ABRvS van 19 september 2018,
waarin is geoordeeld dat voor zowel een energielaadpunt als aanvullende voorziening als een energielaadpunt als basisvoorziening op dezelfde verzorgingsplaats een vergunning op grond van de Wbr kan worden verleend. De stelling van eiseres dat zij als eerste en enige een aanvraag heeft ingediend voor deze verzorgingsplaats, wordt – mede gelet op wat in rechtsoverweging 4.1. is overwogen – niet gevolgd. Ook hierin ziet de rechtbank geen aanleiding om de handelwijze van verweerder niet transparant te achten.
4.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Het bestreden besluit I is niet om de door eiseres genoemde redenen onzorgvuldig te achten. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
5.	Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder de vergunning had moeten weigeren omdat daarmee het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in het geding komt. Eiseres wijst daarbij op het verloren gaan van de picknickplaatsen en parkeerplaatsen en stelt zich op het standpunt dat verweerder met de bestreden besluiten I en II méér heeft vergund dan was aangevraagd. Ook is er een gebrek aan ruimte op de verzorgingsplaats, wat een onveilige verkeerssituatie tot gevolg heeft. Bovendien heeft TenneT geen toestemming gegeven voor de ingrijpende wijzigingen die het bestreden besluit II tot gevolg heeft en voldoet de technische ruimte niet aan de voorwaarden. Tot slot is volgens eiseres sprake van strijd met het bestemmingsplan van de gemeente Gooise Meren.
6.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat de bevoegdheid om een vergunning voor het realiseren, hebben en behouden van een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen te weigeren en te wijzigen is neergelegd in artikel 3, eerste lid, van de Wbr. Hieruit volgt dat het weigeren en wijzigen van een vergunning alleen mogelijk is ter bescherming van waterstaatswerken, waaronder verzorgingsplaatsen, en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik daarvan. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, is het beleid zoals neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde ‘Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’. Deze Kennisgeving is onder meer in 2011 gewijzigd.
Met die wijziging is naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het energielaadpunt als basisvoorziening toegestaan. Verder is opgenomen dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat Fastned een vergunning heeft aangevraagd voor het plaatsen en exploiteren van een snellaadstation en dat met het bestreden besluit I daarvoor een vergunning is verleend. Uit het document ‘361. De Hackelaar werkzaamheden gedetailleerd’, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit I blijkt dat Fastned vier ‘fast chargers’ mag plaatsen. Ter zitting is toegelicht door Fastned dat slechts één auto per snellaadpaal kan laden. Dit is in overeenstemming met de interne handreiking van verweerder waar door eiseres naar is verwezen. Dat Fastned in het aanvraagformulier heeft aangekruist dat de aanvraag geldt voor ‘Meubilair’, betekent gelet op de inhoud van het bestreden besluit I niet dat verweerder een vergunning heeft verleend voor meer dan is aangevraagd. De rechtbank kan eiseres daarin niet volgen.
De beoordeling of het realiseren van het snellaadstation in strijd is met het geldende bestemmingsplan van de gemeente Gooise Meren is geen vraag die in het kader van de onderhavige procedure dient te worden beoordeeld. Verweerder heeft zich hierover terecht op het standpunt gesteld dat deze beoordeling plaatsvindt door de gemeente Gooise Meren bij de aanvraag van Fastned om een omgevingsvergunning.
6.3.
Wat betreft de 26 parkeerplaatsen die volgens eiseres vervallen met de komst van het snellaadstation overweegt de rechtbank dat ter zitting aan de hand van luchtfoto’s en een tekening van de vergunde situatie is gebleken dat deze 26 parkeerplaatsen nooit zijn aangelegd. In een ontwerpplan voor de verzorgingsplaats uit 2012 waren wel 26 parkeerplaatsen opgenomen, maar dit plan is nooit uitgevoerd. Gelet hierop is er geen sprake van het vervallen van parkeerplaatsen als gevolg van de vergunning. Dit kan dan ook geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. Los van de vraag of het verdwijnen van de picknickplaatsen het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats raakt, blijkt uit het document ‘361. De Hackelaar werkzaamheden gedetailleerd’ dat deze picknickbanken door Fastned verplaatst moeten worden naar een andere plek op de verzorgingsplaats.
6.4.
Verder overweegt de rechtbank dat toestemming van TenneT, als gebruiker van de vrijwaringszone van de 380kV-hoogspanningsleiding, geen voorwaarde is voor het verlenen van de vergunning. Eiseres heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom het realiseren van een snellaadstation deels in deze zone leidt tot een ondoelmatig of onveilig gebruik van de verzorgingsplaats. Bovendien blijkt uit het onderliggende dossier dat TenneT voor het realiseren van het snellaadstation toestemming heeft gegeven. Ter zitting heeft verweerder de brief getoond waarin TenneT ook toestemming geeft voor de later vergunde wijzigingen aan de overkapping en de technische ruimte.
6.5.
Niet langer in geschil is het beoogde doel van de technische ruimte. Wel is eiseres het niet eens met de grootte, vormgeving en omvang daarvan. De rechtbank overweegt dat dit aspecten zijn die in het kader van de omgevingsvergunning dienen te worden beoordeeld. Zoals in rechtsoverweging 6.2 is overwogen is dat een andere procedure dan de onderhavige. Ter zitting is namens Fastned medegedeeld dat de omgevingsvergunning is verleend en inmiddels ook onherroepelijk is geworden.
6.6.
Verweerder heeft de aanvraag van Fastned tevens beoordeeld op verkeersveiligheid. In dit verkeersonderzoek, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit I, wordt ten aanzien van de items ongewenste verkeersbewegingen, verhoogde rijtaakcomplexiteit en relatie tot de snelheid overwogen dat ingestemd kan worden met de beoogde locatie. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich daarop mocht baseren. Eiseres heeft haar stelling dat de komst van het snellaadstation leidt tot een verkeersonveilige situatie op de verzorgingsplaats niet onderbouwd.
Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in het geding komt. Meer specifiek is gelet op de belangen van eiseres niet gebleken dat met de komst van het snellaadstation de gebruikers van de diensten die eiseres aanbiedt de voorziening niet op een veilige wijze kunnen bereiken en daarvan op een veilige wijze gebruik kunnen maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom terecht een vergunning verleend voor het realiseren en exploiteren van een snellaadstation en voor de aanpassingen aan de overkapping en de technische zone. Ook deze beroepsgronden van eiseres slagen niet.
7. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat het altijd de bedoeling is geweest dat er geen (snel)laadstation zou komen op deze verzorgingsplaats. Eiseres wijst daarbij op de eerdergenoemde Kennisgeving van 20 december 2011. Dit is eiseres ook altijd toegezegd.
8. De rechtbank begrijpt dat eiseres hiermee een beroep op het vertrouwensbeginsel doet. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS
is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank overweegt dat eiseres niet heeft onderbouwd dat aan haar concrete, ondubbelzinnige toezeggingen van de zijde van verweerder zijn gedaan over de komst van een (snel)laadstation. De rechtbank leest in de Toelichting bij de Kennisgeving van 20 december 2011 het volgende: “Om het elektrisch rijden te faciliteren is het wenselijk dat er zelfstandig geëxploiteerde elektrische laadstation beschikbaar komen op de verzorgingsplaatsen langs rijkswegen”. Hieruit blijkt juist het tegenovergestelde van wat eiseres aanvoert, namelijk dat het wel degelijk de bedoeling is dat er laadstations beschikbaar komen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzitter, en mr. V.E. van der Does en mr. O. Veldman, leden, in aanwezigheid van mr. M.A.L. Verbruggen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2019.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
ECLI:NL:RVS:2018:3042, r.o. 3.1.
Staatscourant 2011, nr. 23149.
ECLI:NL:RVS:2018:2996, r.o. 4.2.
Zie voetnoot 2.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:428, r.o. 5.1.