ECLI:NL:CBB:2021:210
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1207
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Zuivelboerderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 14 januari 2021. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 1 juli 2013 een melkveehouderij, kaasmakerij en een kaaswinkel in de vorm van een vennootschap onder firma (V.O.F.). Appellante heeft het bedrijf overgenomen van de V.O.F. [naam 2] . Deze V.O.F. exploiteerde een rundveehouderij.
2.2
Op 19 maart 2013 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden en wijzigen van de veehouderij. Op 11 juli 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het slopen van asbesthoudende golfplaten van een stal. Deze vergunning is op 17 juli 2013 verleend. Op 20 september 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een rundveestal en het plaatsen van silo’s. Deze vergunning is op 16 januari 2014 verleend. Op 14 mei 2014 is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 92 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee. Op 1 oktober 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] de melding Activiteitenbesluit van appellante (ingediend op 14 oktober 2013) goedgekeurd.
2.3
Op 24 september 2013 heeft appellante twee melkrobots aangeschaft voor een bedrag van € 176.000,-. Uit de koopovereenkomst blijkt dat de robots in het eerste of tweede kwartaal van 2014 zullen worden geplaatst. Op 15 oktober 2013 heeft appellante een aannemingsovereenkomst getekend voor het saneren van de asbesthoudende golfplaten op de stal. De aanneemsom bedraagt € 26.300,-. Op 26 februari 2014 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 3] aangegaan voor een bedrag van € 950.000,-, voor de verbouwing van de melkstal, investeringen in de kaasmakerij, de bouw van een nieuwe stal en de overnamesom. Appellante is een aannemingsovereenkomst aangegaan voor het uitbreiden van de rundveestal. De aanneemsom bedraagt € 240.000,-. Uit de overeenkomst blijkt dat de werkzaamheden begin mei 2014 zullen starten en dat de stal begin oktober 2014 zal worden opgeleverd. Op 7 augustus 2015 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 3] aangegaan voor € 175.000,- voor investeringen in de kaasmakerij.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 70 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.192 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Verweerder is hier ten onrechte niet op ingegaan.
4.2
Appellante voert daarnaast aan dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. In bezwaar heeft appellante een uitgebreid schaderapport overgelegd, waaruit blijkt dat zij niet aan haar financiële verplichtingen kan voldoen en dat een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. Appellante verwijst naar een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). In die zaak was er, net als in het geval van appellante, sprake van dreigende gedwongen liquidatie en is geoordeeld dat er om die reden sprake was van een individuele en buitensporige last. Verweerders standpunt dat niet is aangetoond dat er sprake is van een individuele en buitensporige last omdat er geen aanvullende stukken zijn aangeleverd, is evident onjuist. Het bestreden besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn en dat er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en deugdelijk gemotiveerd.
5.2
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante wilde het bedrijf uitbreiden en omschakelen van een rundveebedrijf naar een melkveebedrijf met kaasmakerij. Deze omschakeling is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Er zijn immers veel meer veehouders die ervoor gekozen hebben uit te breiden in het zicht van het einde van het melkquotum. Appellante heeft tot vlak voor de peildatum en ook na de peildatum investeringen gedaan voor de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissingen niet navolgbaar. De uitspraak van het College van 23 juli 2019 waar appellante naar verwijst is volgens verweerder niet vergelijkbaar gelet op de omvang van de investeringen, het toegekende fosfaatrecht en het tijdstip waarop het bedrijf is overgedragen. Daarnaast is de stelling dat er sprake is van een dreigende liquidatie niet onderbouwd met een verklaring van de bank. Evenmin is duidelijk gemaakt dat het niet mogelijk zou zijn dat de vennoten een baan buiten het bedrijf zouden kunnen nemen.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld die van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615). Verweerder is in het bestreden besluit inhoudelijk op deze grond van appellante ingegaan. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het schaderapport van 25 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 89 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van het bedrijfsplan) en de vastgestelde 4.192 kg fosfaatrecht voor 70 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee (zijnde de situatie op de peildatum 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante vanaf eind 2013 grote financiële verplichtingen is aangegaan om het bedrijf over te nemen, te moderniseren en uit te breiden. Ook na de peildatum 2 juli 2015 heeft zij nog investeringen gedaan. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover de uitbreiding is ingezet met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging maakt niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische noodzaak om over te gaan tot deze uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het moderniseren van het bedrijf en daarna laten groeien van de veestapel door eigen aanwas, is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor rekening van appellante dienen te blijven. Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) kan niet tot een ander oordeel leiden. In de zaak die tot deze uitspraak heeft geleid ging het om een melkveehouder die in 2012 een melkveebedrijf heeft gekocht zonder vee. Hij is toen eerst het bedrijf gaan moderniseren en verbouwen en hield daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet het beoogde en vergunde aantal stuks vee. Bovendien hield hij op de peildatum minder vee dan zijn voorganger. Niet is gebleken dat de situatie van appellante, voor zover daar inzicht in is gegeven, vergelijkbaar is met de situatie van deze melkveehouder. Tenslotte is van belang dat appellante weliswaar grote investeringen heeft gedaan en dat uit het schaderapport blijkt dat het bedrijf verlies lijdt, maar uit de beschikbare stukken blijkt niet dat gedwongen liquidatie dreigt. Ook in zoverre kan de situatie van appellante niet op één lijn gesteld worden met de situatie die heeft geleid tot de aangehaalde uitspraak.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.