ECLI:NL:CBB:2021:173
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1693
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
[naam] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Samenvatting
De centrale vraag in deze zaak is of appellant een individuele en buitensporige last draagt. Het College is van oordeel dat dit niet het geval is, omdat appellant in 2013 ervoor heeft gekozen om in te zetten op een forse uitbreiding, van 32 melkkoeien en 52 stuks jongvee naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. In 2013 konden melkveehouders verwachten dat er productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De keuze van appellant om in deze periode te investeren in een forse uitbreiding is daarom niet navolgbaar. Appellant heeft de keuze gemaakt om op een nieuwe locatie uit te breiden, omdat de gemeente niet wilde meewerken aan een uitbreiding op de oude locatie. Dat een uitbreiding noodzakelijk was, heeft appellant niet onderbouwd. Ook is niet gebleken dat appellant zijn bedrijfsvoering niet op een minder ingrijpende manier rendabel had kunnen maken. Het College verklaart het beroep ongegrond.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteerde een melkveehouderij aan de [adres 1] in [plaats] . Appellant heeft op 1 mei 2013 een nieuwe locatie aan de [adres 2] in [plaats] gekocht. In augustus 2014 en in september 2014 heeft appellant een offerte geaccepteerd voor de bouw van een rundveestal en een melkstal. Appellant is op 23 maart 2015 gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal. Op 24 april 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten voor de aankoop van de nieuwe locatie, inclusief bedrijfsgebouwen, bedrijfswoning, 11 hectare landbouwgrond, de verbouwing van de bedrijfswoning, nieuwbouw van de ligboxenstal en de melkstal. De rundveestal is in november 2015 in gebruik genomen.
2.2
Op 16 oktober 2014 kreeg appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 200 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee op de nieuwe locatie. Appellant heeft op 5 februari 2015 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend voor het veranderen van het bedrijf en het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee op de nieuwe locatie. Op 11 februari 2015 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal op de nieuwe locatie.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellant 46 melkkoeien en 60 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 2.738 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellant biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.2.1
Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2.2
Appellant betoogt verder dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Appellant exploiteert een melkveebedrijf op de locatie [adres 1] te [plaats] (de oude locatie) en heeft omdat hij wilde uitbreiden op 1 mei 2013 een nieuwe locatie gekocht aan de [adres 2] te [plaats] . Volgens appellant was de omvang van zijn bedrijf te klein om levensvatbaar te zijn en was de stal op de oude locatie verouderd. De gemeente [gemeente] heeft aangedrongen op de bedrijfsverplaatsing, omdat de gewenste uitbreiding niet mogelijk was op de oude locatie. Op de nieuwe locatie was een varkens- en akkerbouwbedrijf aanwezig. Appellant heeft van deze locatie slechts de ammoniakemissierechten overgenomen. Appellant was voornemens om op deze nieuwe locatie een nieuwe ligboxenstal te bouwen en de bestaande varkensstal om te bouwen naar een jongveestal. Enige groei was hiervoor volgens de bank noodzakelijk. Appellant kon de verbouwing van de varkensstal niet meer financieren en houdt zijn jongvee daarom nog steeds op de oude locatie. Appellant stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel heeft geleid tot een groot financieel nadeel voor het bedrijf. De last is buitensporig. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant een rapport van Accon Avm adviseurs en accountants van 20 december 2018 overlegd. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf en het feit dat een milieu hygiënisch ongewenste situatie werd opgelost niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht op het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Hij wijst er - kort en zakelijk weergegeven - op dat het bedrijf op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte en dat appellant dus op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. Er is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Ook doen zich geen bijzondere omstandigheden voor. Het bedrijf van appellant is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellant is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft hierdoor een groot risico genomen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellant te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. De keuze om uit te breiden lijkt vooral gericht op het vergroten van de verdiencapaciteit van het bedrijf. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellant niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders.
5.3
Verweerder is verder van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is
gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde gronden. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten in strijd is met de Nitraatrichtlijn en op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.1).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het rapport van Accon Avm adviseurs en accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 200 melkkoeien en 100 stuks jongvee – de beoogde bedrijfsvoering uitgaande van de vergunde situatie - en de vastgestelde 2.738 kg fosfaatrecht  voor het houden van 46 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
In dat verband is van belang dat appellant er in 2013 voor heeft gekozen om in te zetten op een forse uitbreiding van het aantal melk- en kalfkoeien en stuks jongvee, namelijk van 32 melkkoeien en 52 stuks jongvee, zoals gehouden op 1 april 2013, naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Appellant heeft daarom in mei 2013 een nieuwe locatie gekocht en heeft in augustus en september 2014 offertes geaccepteerd voor een nieuwe rundveestal en een nieuwe melkstal. In maart 2015 is appellant vervolgens daadwerkelijk gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College de beslissingen hiertoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren - waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 - heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak of dwingende redenen voor de verplaatsing en de uitbreiding is niet gebleken. Appellant heeft er zelf voor gekozen om op een nieuwe locatie uit te breiden omdat de gemeente aan een uitbreiding op de oude locatie niet mee wilde werken. Dat een uitbreiding noodzakelijk was, zoals appellant stelt, omdat de stal op de oude locatie verouderd was en het bedrijf door de geringe omvang niet rendabel uitgebaat kon worden heeft appellant niet onderbouwd. Maar ook als dat zou moeten worden aangenomen is niet gebleken dat deze forse uitbreiding, naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, noodzakelijk was en dat een rendabele exploitatie op een minder vergaande wijze niet mogelijk zou zijn geweest. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen, en zeker op het moment dat hij startte met de bouw van de nieuwe stal in maart 2015, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen