ECLI:NL:CBB:2021:351
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1770
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 10 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 23 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard
.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Tot december 2013 exploiteerde appellant een melkveebedrijf in de vorm van een maatschap met zijn ouders. Op 2 januari 2015 heeft appellant het bedrijf overgenomen van zijn ouders. Appellant heeft het bedrijf voortgezet als eenmanszaak. Op 16 december 2016 heeft verweerder een ‘Melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf’ ontvangen, waarin is aangegeven dat het bedrijf is overgedragen aan appellant.
2.2
In 2013 was appellant voornemens om het melkveebedrijf om te schakelen naar een jongvee-opfokbedrijf. Op 14 december 2013 is het melkvee afgevoerd en op 18 januari 2014 is het jongvee afgevoerd. Op 9 oktober 2014 is de verbouwing van de ligboxenstal tot jongveestal gestart. Op 5 januari 2015 heeft de maatschap een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) gekregen voor het houden van 70 stuks jongvee tot 2 jaar en 10 stuks ander rundvee. Op 5 november 2015 was de verbouwing van de stal gereed en is het eerste jongvee op het bedrijf gearriveerd. De stal is geschikt voor 70 stuks jongvee en 10 droge koeien.
2.3
Op 14 december 2013 hield de maatschap op het bedrijf 58 melk- en kalfkoeien, 26 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 16 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Op 17 januari 2014 hield de maatschap op het bedrijf 24 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 17 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Appellant hield op de peildatum van 2 juli 2015 geen melkvee of jongvee op zijn bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert samengevat aan dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Er is volgens appellant wel degelijk sprake van een causaal verband tussen de verbouwing en het aantal toegekende fosfaatrechten. Het is door de verbouwing dat op de peildatum van 2 juli 2015 geen dieren op het bedrijf aanwezig waren. De omzetting van een melkveebedrijf naar een jongvee-opfokbedrijf doet daar niet aan af. Appellant verzoekt om in plaats van 17 januari 2014 als alternatieve peildatum 13 december 2013 te hanteren, aangezien appellant op 14 december 2013 het laatste melkvee heeft verkocht en is gestart met de voorbereidingen voor de verbouwing.
4.2
Indien zijn beroep op de knelgevallenregeling niet slaagt, voert appellant subsidiair aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant stelt dat hij voor de peildatum over de noodzakelijke vergunningen beschikte en dat hij voor de peildatum forse onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan om de verbouwing te bekostigen. Appellant ervaart een zware financiële last, nu vanwege het fosfaatrechtenstelsel zijn stal leeg staat en hij geen opbrengsten meer heeft. Appellant stelt dat zijn situatie verschilt van andere veehouders. Appellant heeft namelijk geen fosfaatrechten toegekend gekregen als gevolg van de verbouwing. Er is geen sprake van een uitbreiding. Door de omschakeling naar een     jongvee-opfokbedrijf reduceert appellant de fosfaatproductie op zijn bedrijf juist in aanzienlijke mate. Ter onderbouwing van zijn betoog dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van juli 2018 overgelegd             – opgesteld door Accon Avm adviseurs en accountants – waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant zijn vastgesteld.
4.3
Appellant voert aan dat verweerder in het bestreden besluit eraan voorbij is gegaan dat de omstandigheden maken dat appellant een beroep op de knelgevallenregeling toekomt alsmede dat in zijn situatie sprake is van een individuele en buitensporige last. Hiermee heeft verweerder volgens appellant in strijd gehandeld met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling, aangezien appellant niet aan alle voorwaarden voldoet. Verweerder weerspreekt niet dat er bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden op het bedrijf van appellant. Er is geen causaal verband tussen de afvoer van de dieren en de bouwwerkzaamheden. De afvoer van de dieren is het gevolg van de beslissing die appellant heeft genomen om het melkveebedrijf dat appellant met zijn ouders voerde te beëindigen, de samenwerking met zijn ouders te stoppen en verder te gaan als eenmanszaak. Verweerder stelt verder dat hij het jongvee-opfokbedrijf niet kan vergelijken met het melkveebedrijf. Dit zijn immers twee verschillende bedrijfsvoeringen. Volgens verweerder is het beëindigen van het melkveebedrijf een bewuste ondernemerskeuze geweest, waarvan de risico’s voor rekening van appellant moeten komen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat appellant voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling 13 december 2013 als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheid voordoet die buiten de invloedsfeer van appellant ligt. Het bedrijf van appellant is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden of, zoals in het geval van appellant, is gaan omschakelen (zie ECLI:NL:CBB:2020:186). Appellant wilde het bedrijf laten groeien van 0 melk- en kalfkoeien met 0 stuks jongvee in 2014 naar 70 stuks jongvee en 10 stuks ander rundvee. Ten behoeve van de beoogde uitbreiding heeft appellant in 2014 en 2015 de stal verbouwd.
Hiermee heeft appellant een groot risico genomen. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Appellant is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Volgens verweerder had van appellant voorzichtigheid mogen worden verwacht. Daarom dienen de vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding voor rekening en risico van appellant te komen. De omstandigheid dat appellant (net) niet onder de knelgevallenregeling valt maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de voorgenomen omschakeling van de melkveehouderij naar het jongvee-opfokbedrijf.
5.3
Verweerder stelt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Niet in geschil is dat sprake is van een buitengewone omstandigheid als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, te weten bouwwerkzaamheden. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de datum waarop het laatste melkvee is afgevoerd, 14 december 2013, aansluit bij de buitengewone omstandigheid. Partijen zijn het erover eens dat de dag voorafgaand aan de afvoer, te weten 13 december 2013, moet worden gehanteerd als alternatieve peildatum. Ook is niet in geschil dat appellant voldoet aan de 5%-drempel. Wel verschillen partijen over het antwoord op de vraag of er sprake is van een causaal verband tussen de buitengewone omstandigheid en de afvoer van het melkvee.
6.2
Het College is van oordeel dat een dergelijk causaal verband bestaat. Uit de door appellant overgelegde CRV-rundveestaat blijkt dat op 14 december 2013 het laatste melkvee is verkocht. Verweerder heeft niet betwist dat tussen 9 oktober 2014 en 5 november 2015 een verbouwing van de bestaande ligboxenstal tot een jongveestal heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van het College heeft appellant voldoende aannemelijk gemaakt dat de beslissing tot omschakeling van een melkveebedrijf naar een jongvee-opfokbedrijf al was genomen voor de overname van het bedrijf door appellant en dat het melkvee, inclusief het jongvee, is afgevoerd om de verbouwing van de ligboxenstal naar een jongveestal mogelijk te maken. Dat de beslissing tot afvoer van het melkvee zou zijn genomen omdat het bestaande bedrijf door de maatschap is beëindigd en overgenomen door appellant is niet aannemelijk, omdat appellant een jongvee-opfokbedrijf wilde starten en het in dat geval voor de hand had gelegen dat hij het jongvee niet had afgevoerd. Voor zover verweerder heeft willen betogen dat het gelet op de lange periode tussen de afvoer van het melkvee en de start van de bouwwerkzaamheden niet aannemelijk is dat deze afvoer het gevolg is van de geplande bouwwerkzaamheden volgt het College verweerder daarin niet. Appellant heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de bouwwerkzaamheden later zijn gestart in verband met een asbestsanering, de financiering van de bouwwerkzaamheden en een verdeling van het erf moest plaatsvinden tussen appellant en zijn broer. Verweerder heeft gelet daarop ten onrechte overwogen dat er geen causaal verband bestaat tussen de buitengewone omstandigheid en de afvoer van het melkvee. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling daarom ten onrechte afgewezen. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgronden slagen.
6.3
Nu de primaire beroepsgrond van appellant slaagt, behoeft de subsidiaire beroepsgrond gelet op wat appellant daarover op zitting heeft aangevoerd geen bespreking.
7.	Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om (immateriële) schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren.
7.2
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 31 mei 2019, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 30 maart 2021. De redelijke termijn van twee jaar is niet overschreden. Appellant heeft daarom geen recht op een schadevergoeding.
Slotsom
8.1
Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellant gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het College kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat het niet beschikt over alle relevante gegevens van de situatie van appellant voor het bepalen van het aan appellant toekomende fosfaatrecht. Daarom zal het College verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder dient daarbij uit te gaan van de dieraantallen op de alternatieve peildatum 13 december 2013 en een  melkproductie die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de buitengewone omstandigheden. In het geval van appellant is dit het jaar direct voorafgaand aan de afvoer van het melkvee, te weten van december 2012 tot en met november 2013. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.
8.2
Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen			 de uitspraak te ondertekenen