ECLI:NL:CBB:2021:65
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/806
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. H.G.M. Wammes en mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 4 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft in 2014 besloten om te schakelen van een melkveebedrijf naar een jongveeopfokbedrijf.
2.2
Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield appellante op 1 april 2014 op haar bedrijf  74 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee jonger dan één jaar en 29 stuks jongvee ouder dan één jaar. Volgens de gecombineerde opgave 2015 hield zij op 1 april 2015 op haar bedrijf 9 melk- en kalfkoeien, 19 stuks jongvee jonger dan één jaar en 19 stuks jongvee ouder dan één jaar.
2.3
De maat J. [naam 4] is sinds 2012 onder behandeling bij een cardioloog.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 5 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee jonger dan één jaar en 17 stuks jongvee ouder dan één jaar.
2.5
Op 20 december 2018 heeft appellante 410 kg fosfaatrechten gekocht.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 720 kg. Hij is daarbij (onder meer) uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en een gemiddeld aantal melkkoeien in 2015 van 24,5. Verweerder heeft de generieke korting niet toegepast omdat appellante grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 728 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van een gemiddeld aantal melkkoeien in 2015 van 22,3. Het excretieforfait is naar aanleiding hiervan gewijzigd naar 38,4 kg. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de knelgevallenregeling toe te passen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling niet heeft gehonoreerd. De gezondheidsproblemen van de maat maakte de arbeidsbelasting – met name het twee maal per dag melken – op het bedrijf te zwaar. Vanaf 2012 had appellante via de bedrijfsverzorgingsdienst hulp ingeschakeld. Het aantal uren dat hulp nodig was, nam de laatste jaren toe. Dat noodzaakte appellante uiteindelijk om in 2014 te kiezen voor een minder arbeidsintensieve wijze van bedrijfsvoering door om te schakelen naar de opfok van jongvee. Deze oplossing kon appellante kiezen omdat zij daarvoor geen aanvullende investeringen hoefde te doen en zij reeds kennis had van de opfok van jongvee. Daarbij zou het voor de maten mogelijk zijn om in de bedrijfswoning te blijven wonen en zou het bedrijf beschikbaar blijven voor toekomstige generaties. Ook verwachtte appellante dat de prijs van vaarzen, na afschaffing van het melkquotum, goed zou zijn. Hierdoor werd het ook bedrijfseconomisch haalbaar om om te schakelen naar jongveeopfokbedrijf. Anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, is er volgens appellante, gelet daarop, wel degelijk sprake van een causaal verband met de ziekte van de maat. Appellante betoogt dat zij met toepassing van de knelgevallenregeling, rekening houdend met de veebezetting op 1 januari 2014, recht heeft op 3.938 kg fosfaatrechten.
4.2
Appellante voert voorts aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Met de toegekende 728 kg fosfaatrechten is de exploitatie van het bedrijf niet rendabel. Voor appellante betekent dit een krimp in de veebezetting van 81%. De bijzondere omstandigheid van de ziekte van de maat maakte het noodzakelijk om om te schakelen naar een andere bedrijfsvoering. Zo heeft zij in de periode januari-juli 2015 – vlak vóór de peildatum 2 juli 2015 – 97 dieren verkocht. Appellante heeft niet kunnen voorzien dat het tijdelijk aanhouden van een lagere veebezetting op 2 juli 2015 zulke grote gevolgen zou hebben. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489). Er dient dan ook bij de vaststelling van het fosfaatrecht uitgegaan te worden van de gebruikelijke veebezetting. Appellante vindt primair de veebezetting in de jaren 2012 tot en met 2014 in dit verband representatief. Dit zou moeten leiden tot een toekenning van 3.735 kg fosfaatrechten. Subsidiair vindt appellante dat moet worden uitgegaan van de veebezetting op 3 maart 2016, wat neerkomt op 1.069 kg fosfaatrechten. Pas op 3 maart 2016 werd, volgens appellante, bekend dat de peildatum veranderd zou worden van 2014 naar 2 juli 2015.
Appellante heeft haar schade toegelicht aan de hand van een door haar overgelegde financiële begroting. Appellante betoogt dat zij gecompenseerd dient te worden voor het tekort aan fosfaatrechten. Zij benadrukt daarbij dat zij geen uitbreider is en geen investeringen heeft gedaan. Haar omstandigheden zijn in die zin dan ook niet te vergelijken met andere melkveehouders. Verweerder heeft daarmee onvoldoende rekening gehouden. Het bestreden besluit is volgens appellante dan ook onvoldoende gemotiveerd.
4.3
Appellante betoogt tot slot dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet is volgens verweerder in geschil dat op het bedrijf, gelet op de ziekte van de maat, sprake was van een van de in artikel 23, zesde lid, van de Msw genoemde buitengewone omstandigheden. Zoals verweerder op de zitting heeft aangevoerd is voor de vraag of appellante voldoet aan de 5%-drempel een vergelijking met de veebezetting in het verleden in dit geval echter niet goed mogelijk omdat er toen sprake was van een andere bedrijfsvoering (melkveebedrijf) dan ten tijde van de peildatum (jongveeopfokbedrijf). Voorts is volgens verweerder geen sprake van een causaal verband tussen de ziekte van de maat en het lager aantal fosfaatrechten. Verweerder wijst er op dat het aan appellante is om feiten te stellen en inzichtelijk te maken dat de ziekte van de maat noopte tot deze omschakeling van de bedrijfsvoering en daarmee het terugbrengen van het aantal dieren. Volgens verweerder heeft appellante dit niet aannemelijk gemaakt.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich, volgens verweerder, in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover zij meent dat de omschakeling als bijzondere omstandigheid moet worden gezien, stelt verweerder zich op het standpunt dat de stelling van appellante dat haar veestapel tijdelijk lager was op de peildatum niet nader is onderbouwd of aannemelijk is gemaakt. Met name is niet aangetoond volgens verweerder dat er sprake is van een omschakeling naar een jongveeopfokbedrijf en niet van een geleidelijke beëindiging van het bedrijf. Zo zijn de gestelde voornemens van appellante om de stallen te vullen met jongvee niet onderbouwd. Verweerder wijst er op dat het een ondernemerskeuze is geweest om de bedrijfsvoering te wijzigen en na de verkoop van de melkkoeien in april 2015 de stallen niet direct te vullen met jongvee. Ook heeft appellante volgens verweerder niet aangetoond dat de omschakeling bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Voorts kan volgens verweerder vanwege het feit dat appellante geen onomkeerbare investeringen is aangegaan vóór 2 juli 2015 reeds geen sprake zijn van een individuele en buitensporige last. Voor compensatie, al dan niet in de vorm van een ontheffing, is volgens verweerder geen aanleiding. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Met oog op het beroep van appellante op de knelgevallenregeling dient de vraag beantwoord te worden of de gezondheidsproblemen van de maat hebben geleid tot het lager vastgestelde aantal fosfaatrechten op de peildatum. De bewijslast om aan te tonen dat dit het geval is ligt bij appellante. Appellante heeft met het oog daarop gesteld dat de ziekte van de maat haar noodzaakte om te schakelen naar een andere, minder arbeidsintensieve, bedrijfsvoering. Appellante heeft daarbij gekozen voor het opfokken van jongvee omdat daarbij niet twee keer per dag hoeft te worden gemolken. Het College stelt aan de hand van door appellante overgelegde facturen vast dat zij met oog hierop vanaf medio 2012 tot en met maart 2015 hulp had op het bedrijf van de bedrijfsverzorgingsdienst. Appellante had aldus de bedrijfsvoering van haar melkveebedrijf reeds aangepast op de verminderde inzetbaarheid van de maat. Dat de gezondheidsproblemen van de maat niettemin noodzaakten om te kiezen voor omschakeling van melkveehouderij naar jongveeopfokbedrijf heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Zoals ter zitting door appellante is toegelicht was het de verwachting van appellante dat de exploitatie van het jongveeopfokbedrijf op zichzelf minder zou opbrengen. Anderzijds zouden er voor de exploitatie daarvan ook minder kosten gemaakt hoeven worden, onder meer omdat de inzet van een bedrijfsverzorgingsdienst niet meer nodig zou zijn. Hieruit volgt, naar het oordeel van het College, dat het voor het voortbestaan van het bedrijf niet noodzakelijk was om te beslissen tot deze omschakeling in de bedrijfsvoering.
Daarnaast lijkt de nieuwe bedrijfsvoering van appellante ook te zijn afgestemd op de bedrijfsvoering van Melkveebedrijf “ [naam 5] ” die de bedrijfshulpverlening verzorgde voor appellante tot en met maart 2015.  Het College is uit de stukken en de toelichting op de zitting gebleken dat appellante haar koeien heeft verkocht aan “ [naam 5] ” en ook jongvee voor “ [naam 5] ” is gaan opfokken. Het College is gelet hierop met verweerder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een causaal verband bestaat tussen de ziekte van de maat en het lager vastgestelde aantal dieren op de peildatum als gevolg van de beslissing om om te schakelen naar het opfokken van jongvee. Dat appellante voorts ook nog bedrijfseconomische redenen had om om te schakelen –  gelegen in de verwachtte stijging van de prijs van vaarzen en de lage investeringskosten –  kan in dit verband geen doorslaggevende rol spelen. Het College komt dan ook tot de conclusie dat verweerder op goede gronden heeft afgezien van toepassing van de knelgevallenregeling. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Het College heeft in dit geval onvoldoende gegevens om de last op basis van de hiervoor onder 6.3.2 vast te kunnen stellen. Dat de last bestaat uit een krimp van de veebezetting van 81% zoals appellante betoogt, volgt het College niet omdat appellante daarbij uitgaat van haar bedrijfsvoering als melkveehouderij, terwijl zij ten tijde van de peildatum 2 juli 2015, deze bedrijfsvoering had beëindigd om over te schakelen naar jongveeopfokbedrijf. Voorts is door appellante geheel niet duidelijk gemaakt op welke wijze zij invulling wilde geven aan deze nieuwe bedrijfsvoering. Een bedrijfsplan voor de exploitatie van het jongveeopfokbedrijf ontbreekt. Op de zitting heeft appellante daarover enerzijds gesteld dat de beoogde omvang 120 á 130 stuks jongvee is. Maar anderzijds heeft appellante voor de beoogde bedrijfsomvang verwezen naar de stalcapaciteit die plaats zou bieden aan 200 stuks jongvee. Gelet op deze onduidelijkheid is het niet mogelijk om de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vast te stellen. Het College wil evenwel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt. Maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat ook sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar beslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing ten aanzien van haar bedrijfsvoering in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
De reden van appellante om te kiezen voor deze wijziging in haar bedrijfsvoering, is – zo begrijpt het College – gelegen in de beperkte arbeidsmogelijkheden van de maat, de mogelijkheid om vee over te doen aan “ [naam 5] ” en het feit dat “ [naam 5] ” de bedrijfsverzorgingsdienst niet meer zou voortzetten omdat zij zelf een melkveehouderij ging opstarten. Het College acht de beslissing van appellante om, gelet op het geheel van deze omstandigheden, om te schakelen naar jongveeopfokbedrijf weliswaar navolgbaar, maar ziet hierin echter geen goede reden om aan te nemen dat het belang van appellante zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang dat is gediend van het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Dit oordeel is gebaseerd op de volgende omstandigheden. Er is niet inzichtelijk geworden wat de plannen van appellante waren voor de nieuwe bedrijfsvoering, appellante heeft geen inzicht gegeven in haar verplichtingen en inkomsten en de huidige activiteiten van appellante zijn ook niet helder. Zo zou zij deels de opfok verzorgen voor “ [naam 5] ” en deels opfok voor haar eigen jongveeopfokbedrijf. Echter over welke dieraantallen het gaat en in welke verhouding is niet duidelijk. De door appellante overgelegde financiële begroting geeft dat inzicht niet.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 31 januari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 12 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
6.4.2
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 14 maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten bijna 21 maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – vier maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – acht maanden – voor rekening van verweerder.
Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 666,67 (8/12 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 333,33 (4/12 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu het beroep ongegrond is en geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 666,67;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 333,33.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen