ECLI:NL:RVS:2021:553
Raad van State — Uitspraak 


202004858/1/R4.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2017 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een gemeentelijke monument op het perceel [locatie] te Leidschendam.
Bij besluit van 19 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen
gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 oktober 2018 heeft de rechtbank Den Haag het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2017 vernietigd en het besluit van 23 februari 2017 herroepen.
Bij uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4396 heeft de Afdeling het daartegen door het college ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank behoudens de beslissingen over het griffierecht en de proceskosten vernietigd. De Afdeling heeft vervolgens het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 19 juni 2017 vernietigd voor zover daarbij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen buiten behandeling is gelaten. De Afdeling heeft tevens bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 23 februari 2017 alsnog gegrond verklaard en besloten een omgevingsvergunning te verlenen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door R. Vrijlink en C.N. Vermeulen, bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat [NAAM]a/d Rijn, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       De woning is een beschermd gemeentelijk monument. [appellant] kijkt vanaf zijn perceel uit op de achterzijde van de woning. Het bouwplan voorziet in de gedeeltelijke vervanging van het dak van de woning. Op het achterdakvlak worden nieuwe dakpannen geplaatst die groter zijn en een ander profiel hebben. De nog goede dakpannen van het achterdakvlak zouden moeten worden opgeslagen om later te gebruiken voor het herstellen van de dakpannen aan de voorzijde. Om het bouwplan te mogen uitvoeren, heeft [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bouwwerk en het wijzigen van een beschermd monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a alsmede b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Het college heeft zich in eerste instantie op het standpunt gesteld dat er sprake is van regulier of gewoon onderhoud en om die reden is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist. Het college heeft destijds daarom alleen een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en artikel 10 van de Erfgoedverordening gemeente Leidschendam-Voorburg verleend. Die vergunning was aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat de omgevingsvergunning, anders dan de rechtbank had overwogen, niet hoefde te worden geweigerd vanwege de aantasting van de monumentale waarden. De Afdeling heeft verder overwogen dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Om die reden heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 19 juni 2017 waarin het college heeft beslist op het door [appellant] tegen de eerste omgevingsvergunning gemaakte bezwaar vernietigd. Bij het hier aan de orde zijnde besluit van 20 juli 2020 heeft het college die omgevingsvergunning alsnog verleend en beoogd te beslissen op het bezwaar van [appellant].
[appellant] is het niet eens met het besluit en heeft daarom beroep in gesteld. Hij vindt dat het college met het besluit van 20 juli 2020 nog steeds niet heeft beslist op zijn bezwaren en daarom een dwangsom wegens niet tijdig beslissen heeft verbeurd. Hij is het verder ook niet eens met de verleende omgevingsvergunning omdat met het bouwplan de monumentale waarden van het pand worden aangetast. Voorts is het bouwplan volgens hem in strijd met redelijke eisen van welstand. [appellant] vindt dat de originele dakpannen ook op het achterdakvlak moeten worden gebruikt.
Omvang van het geding
2.       Gelet op de uitspraak van de Afdeling is thans slechts de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aan de orde. Dit betreft de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. De omgevingsvergunning voor het wijzigen van het monument is aan de orde geweest in de vorige procedure. De conclusie van de Afdeling in overweging 2.4 van de eerder genoemde uitspraak is dat het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het bouwplan zoals aangevraagd de monumentale waarde van het pand niet onaanvaardbaar aantast. Het vernieuwen van het achterdakvlak met nieuwe dakpannen leidt tot een aantasting van de monumentale waarden van het pand maar die aantasting is niet onaanvaardbaar. Hetgeen [appellant] daarover in deze procedure aan de orde stelt, zal om die reden buiten beschouwing blijven. De Afdeling zal bijvoorbeeld niet meer ingaan op de vraag of de monumentale waarden van het pand onevenredig worden aangetast omdat ervoor is gekozen om nieuwe dakpannen te gebruiken in plaats van oude te hergebruiken. In deze uitspraak wordt hierna wel de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen besproken. Gelet op het beroepschrift van [appellant] wordt hierna ingegaan op de vraag of redelijke eisen van welstand niet aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan. In het kader daarvan moet gelet op artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo worden beoordeeld of het uiterlijk van het pand zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
3.       [appellant] heeft de Afdeling verzocht om niet alleen de omgevingsvergunning voor het bouwen te vernietigen, maar ook alle adviezen van de welstandscommissie Stichting Dorp Stad & Land (hierna: de welstandscommissie) nietig te verklaren. De Afdeling is daar niet toe bevoegd. De Afdeling kan slechts beoordelen of het aan het besluit van 20 juli 2020 ten grondslag gelegde advies niet zodanig gebrekkig is dat het om die reden niet aan het besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De bevoegdheid van de Afdeling strekt ook niet zover dat de Afdeling, zoals verzocht door [appellant], kan bepalen dat er bepaalde welstandscriteria in een welstandsnota worden opgenomen. De Afdeling kan slechts een welstandnota onverbindend achten indien het niet voldoet aan artikel 12a van de Woningwet.
Omgevingsvergunning voor activiteit bouwen
4.       In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Bij de beoordeling of voldaan is aan de eisen van welstand hanteert het college de welstandsnota zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg op 14 juni 2004, laatst gewijzigd bij besluit van 13 september 2011 (hierna: de welstandsnota).
Het bouwplan is voorgelegd aan de welstandscommissie. De welstandscommissie heeft op 17 januari 2020 een positief advies gegeven over het bouwplan. Het college heeft het advies van de welstandscommissie overgenomen en zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. In verweer heeft het college als reactie op het beroepschrift van [appellant] ook het advies van de welstandscommissie van 11 februari 2021 overgelegd waarin wordt gereageerd op hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht over de beoordeling van een ander bouwplan.
5.       [appellant] betoogt tevergeefs dat de welstandsnota in strijd is met artikel 12a van de Woningwet omdat het geen criteria bevat voor werkzaamheden die plaatsvinden aan de achterzijde van het dak dan wel geen criteria bevat over dakpannen. De Afdeling stelt voorop dat het niet verplicht is dat een welstandsnota voor iedere werkzaamheid dan wel gebied welstandscriteria bevat. Bovendien bevat de welstandsnota wel criteria voor het achterdakvlak. De algemene criteria zijn namelijk van toepassing op het gehele bouwwerk.
6.       [appellant] betoogt dat het college in strijd met artikel 2.10 van de Wabo een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verleend. In dat artikel is bepaald dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet worden getoetst aan redelijke eisen van welstand en niet kan worden verleend als het daarmee in strijd is. Het bouwplan is volgens [appellant] in strijd met redelijke eisen van welstand. Het is in strijd met de algemene criteria uit de welstandsnota omdat de stedenbouwkundige aspecten van de wijk ernstig worden verstoord en een inbreuk wordt gemaakt op de continuïteit van het dakbeeld. In dit verband verwijst hij ook naar de door hem overgelegde second opinion. Het advies van de welstandscommissie waaruit iets anders volgt, is gebrekkig tot stand gekomen en kan om die reden niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd. Het advies zoals op schrift is gesteld, komt niet overeen met hetgeen tijdens de vergadering van de welstandscommissie is besproken. Bovendien beschikken niet alle leden over de noodzakelijk certificering in het kader van de VTH kwaliteitscriteria, zodat het college het advies niet zonder meer had mogen overnemen. Ook de inhoud van het advies is volgens [appellant] niet juist. In het advies wordt ten onrechte aangenomen dat het achterdakvlak niet dan wel nauwelijks zichtbaar zou zijn. Verder wijst [appellant] ook op het advies van de welstandscommissie van 3 november 2020 over de aanvraag voor de Prinses Beatrixlaan 13 waar is vereist dat de authentieke dakpannen in dezelfde maat en vorm zoals het was moeten worden gebruikt.
6.1.    Het college heeft het welstandsadvies aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
6.2.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet aan die verplichting heeft voldaan dan wel dat het college het advies gelet op de wijze van totstandkoming en de inhoud daarvan niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
Ten aanzien van de totstandkoming van het advies overweegt de Afdeling dat daargelaten of de VTH kwaliteitscriteria van toepassing zijn op leden van de welstandscommissie het niet voldoen aan de criteria niet maakt dat het welstandsadvies niet deugt. Het college is via de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht Leidschendam-Voorburg 2018 verplicht om de raad te informeren in hoeverre aan de criteria wordt voldaan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat indien niet aan de criteria wordt voldaan het college dient te motiveren hoe de kwaliteit wel wordt gewaarborgd. De Afdeling volgt het college hierin en verwijst in dit verband naar artikel 5 van de verordening en de toelichting daarop waaruit volgt dat ook op een andere wijze de kwaliteit gewaarborgd kan worden maar dat het college dit wel moet motiveren. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de welstandscommissie niet deskundig zou zijn en dat het college altijd welstandsadviezen vraagt aan deze commissie. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanknopingspunten om dit standpunt niet te volgen.
Ten aanzien van de inhoud van het aan het besluit ten grondslag gelegde advies van de welstandscommissie overweegt de Afdeling als volgt. In het advies gaat de welstandscommissie er van uit dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen het achter- en voordakvlak wat betreft de toepassing van de welstandcriteria. Dit omdat de afwijking in gebruik van dakpannen nauwelijks zichtbaar zou zijn vanuit de openbaar toegankelijke ruimte. In haar eerdere uitspraak van 24 december 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college in redelijkheid minder waarde heeft kunnen toekennen aan het achterdakvlak dan aan het voordakvlak. Dit omdat de afwijking volgens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening slechts zichtbaar zou zijn vanaf een bepaald standpunt op de Koningin Julianaweg en vanaf de brandgang achter de woonblokken aan de Prinses Beatrixlaan. In hetgeen [appellant] nu heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen. De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de adviezen van de welstandscommissie inconsequent zouden zijn. Het bouwplan voor het pand op nummer 13 is niet vergelijkbaar met het onderhavige omdat het hier gaat om de vervanging van het dak en bij nummer 13 het bestaande dak werd verlengd. Dat het pand op nummer 13 een van nummer 11 afwijkende kleur kozijnen heeft, leidt ook niet tot het oordeel dat de welstandcommissie in haar advisering niet consequent is en dwingt evenmin tot een bepaalde advisering over dakpannen.
De conclusie is dat het college het advies van de welstandscommissie aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen en daarmee voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het betoog faalt.
Wet dwangsom
7.       [appellant] heeft het college op 11 augustus 2020 laten weten dat het college niet tijdig op zijn bezwaren heeft beslist. Hij stelt dat het besluit van 20 juli 2020 niet kan worden aangemerkt als een besluit op zijn bezwaren omdat het college daarin niet in gaat op hetgeen hij in zijn bezwaarschrift en de aanvulling daarop heeft gezegd. In het besluit heeft het college zijn bezwaren gegrond verklaard maar hij heeft nimmer in zijn bezwaar aangegeven dat er een omgevingsvergunning voor activiteit bouwen moest worden verleend. Sterker nog, hij stelt dat die vergunning niet nodig is omdat het bouwplan zou moeten voorzien in het herstel van het dak met herbruikbare pannen. Als zijn bezwaar gegrond zou zijn verklaard, dan zou de verleende omgevingsvergunning conform zijn bezwaar worden ingetrokken en het dak worden hersteld met authentieke pannen, aldus [appellant].
Het college stelt zich op het standpunt dat met het besluit van 20 juli 2020 uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling en dit op de juiste wijze bekend is gemaakt. Volgens het college zijn geen dwangsommen verbeurd.
7.1.    Met het besluit van 20 juli 2020 heeft het college beoogd te beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Aan het besluit heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie van 3 juli 2020 ten grondslag gelegd waarin de bezwaren van [appellant] voorzover die kunnen worden geacht te zijn gericht tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen zijn behandeld. Dat het college anders heeft beslist dan [appellant] beoogde, maakt niet dat het college niet op zijn bezwaren heeft beslist. Hetzelfde geldt voor het feit dat het college los van de gemaakte bezwaren in heroverweging, mede in het licht van de eerdere uitspraak van de Afdeling, tot de conclusie is gekomen dat het oorspronkelijke besluit om een andere reden dan door [appellant] aangevoerd niet juist was. Het college mocht dit tot uitdrukking brengen door te spreken van een gegrond bezwaar.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met het besluit van 20 juli 2020 beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Het college heeft dit mogelijk niet tijdig gedaan. Maar het college is geen dwangsom verschuldigd omdat het college heeft beslist voordat een ingebrekestelling is ontvangen.
Het betoog faalt.
8.       Het beroep is ongegrond.
9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
712.