ECLI:NL:CBB:2021:390
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1539 en 19/1583
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma [naam 1]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B. Timmermans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van den Brink).
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten uit de Nationale reserve toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 15 juni 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling), de vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2018, eveneens op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 30 augustus 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Niettemin heeft verweerder dit besluit herroepen en het aantal betalingsrechten dat aan appellante wordt toegewezen, gewijzigd.
Bij besluit van 13 september 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. Niettemin heeft verweerder dit besluit herroepen en opnieuw beslist over de uitbetaling.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit I is geregistreerd onder procedurenummer 19/1539. Het beroep tegen het bestreden besluit II is geregistreerd onder procedurenummer 19/1583.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend dat ziet op beide procedures.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de kant van appellante is ook verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Op 10 mei 2018 heeft verweerder de Gecombineerde opgave 2018 van appellante ontvangen. Daarin heeft appellante verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve voor percelen waarvoor in 2015, 2016 of 2017 geen betalingsrechten zijn toegekend omdat hierop op grond van het destijds geldende artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling een niet-subsidiabele N-code lag. Appellante heeft ook verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2018.
1.2
Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan appellante 21,30 betalingsrechten uit de Nationale reserve toegewezen. Bij het primaire besluit II heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt als basis- en vergroeningsbetaling en extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2018. Bij de primaire besluiten I en II heeft verweerder – voor zover hier van belang – de subsidiabele oppervlakte van perceel 62 vastgesteld op 0,00 hectare (ha) in plaats van de door appellante opgegeven 6,95 ha. Bij het primaire besluit II heeft verweerder – voor zover hier van belang – de subsidiabele oppervlakte van perceel 91 vastgesteld op 14,34 ha in plaats van de door appellante opgegeven 14,66 ha.
2. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit I herroepen en het bij dit besluit toegewezen aantal betalingsrechten verlaagd naar 20,90. Verweerder heeft – voor zover in beroep van belang – voorts het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte van perceel 62 ongegrond geacht omdat perceel 62 dusdanig is verruigd, dat dit niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het primaire besluit II herroepen en het bedrag dat appellante ontvangt voor de uitbetaling opnieuw vastgesteld. Daarbij heeft hij de administratieve sanctie die bij het primaire besluit II was opgelegd, verlaagd, wat heeft geleid tot een terugbetaling aan appellante. Ook heeft verweerder – voor zover in beroep van belang – het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte van perceel 91 ongegrond geacht omdat op de zuidzijde (het College begrijpt: noordzijde) van dit perceel zand dan wel water ligt en omdat appellante aan de noordzijde (het College begrijpt: zuidzijde) van dit perceel een bomenrij heeft ingetekend. Voor perceel 62 heeft verweerder de motivering uit het bestreden besluit I overgenomen.
3. In beroep heeft appellante aangevoerd dat zij door middel van haar natuurlijke bedrijfsvoering probeert de biodiversiteit te vergroten. De vegetatie op perceel 62 betreft volgens appellante natuurlijk grasland dat (extensief) wordt gemaaid en begraasd. Hoewel een zekere mate van verruiging volgens appellante inherent is aan het type landbouwgrond, zijnde ruigteland, overheersen (natuurlijke) grassen en andere kruidachtige voedergewassen. Het feit dat het perceel soms onder water loopt, maakt dit niet anders omdat er nauwelijks restschade zichtbaar is. Ten aanzien van perceel 91 voert appellante aan dat de oppervlakte onder de bomenrij aan de noordzijde (het College begrijpt: zuidzijde) grasland is dat landbouwkundig in gebruik is. Verder stelt zij dat de begroeiing rondom de poel bosachtig lijkt, maar dat dit niet het geval is. Direct rondom de poel staat een aantal wilgen. De grond rondom de poel wordt begraasd en gemaaid. Daarnaast mocht verweerder zijn oordeel niet enkel baseren op luchtfoto’s. Ook de feitelijke situatie, waarvan foto’s zijn overgelegd, had in ogenschouw moeten worden genomen, aldus appellante. Tot slot voert appellante aan dat de aan haar opgelegde administratieve sanctie moet vervallen.
4. Het College ziet zich gesteld voor de vragen of verweerder bij zijn beoordeling van de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve perceel 62 terecht heeft afgekeurd, of hij bij zijn beoordeling van de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2018 terecht de percelen 62 (geheel) en 91 (gedeeltelijk) heeft afgekeurd, of hij zich bij een en ander mocht baseren op luchtfoto’s en of de in het kader van de uitbetaling opgelegde administratieve sanctie kan standhouden. Het College overweegt als volgt over deze vragen.
5.1
Verweerder heeft de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve beoordeeld aan de hand van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van deze bepaling wijst de minister – voor zover van belang – naar aanleiding van in 2018 gedane aanvragen betalingsrechten toe uit de Nationale reserve voor areaal waarvoor in 2015, 2016 of 2017 geen betalingsrechten zijn toegekend omdat het areaal was uitgesloten op grond van artikel 2.10, tweede lid, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling zoals dat luidde tot 1 januari 2018, en dat alsnog kan worden aangemerkt als subsidiabele hectare, bedoeld in artikel 32, tweede lid, onderdeel a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013).
5.2
Ook voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling gaat het – kort gezegd – om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen, en, indien lidstaten daartoe besluiten, die ten minste vijf jaar niet is omgeploegd; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, en, indien lidstaten daartoe besluiten, andere soorten, zoals struiken en/of bomen die diervoeder produceren, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen blijven overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid).
5.3
De oppervlakte moet daarom, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, punt 54).
6.1
De beroepsgrond van appellante dat verweerder zich niet enkel mocht baseren op luchtfoto’s en dat verweerder de feitelijke situatie in ogenschouw had moeten nemen, slaagt niet. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 10 april 2014 inzake Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer, C-485/12 (ECLI:EU:C:2014:250), punten 59 en volgende, overwogen dat artikel 24, tweede lid, van Verordening 796/2004 (thans artikel 29, tweede lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden) bepaalt dat de constatering van onjuistheden in de aangifte van de landbouwer aanleiding geeft tot een vervolgactie in de vorm van enige passende administratieve procedure en zo nodig een controle ter plaatse. Dit geldt – ingevolge de doelstelling van artikel 23, eerste lid, van Verordening 796/2004 – ook als die onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen door een vergelijking tussen in de steunaanvraag opgegeven percelen landbouwgrond en recente luchtbeelden die worden gebruikt voor actualisering van het systeem voor identificatie van de landbouwpercelen. Wordt een onregelmatigheid geconstateerd, dan is het aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen welke maatregelen dienen te worden genomen. Uit het voorgaande volgt dat de bevoegde autoriteit die geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt, in elk geval niet verplicht is om de betrokken percelen ter plaatse op te meten. In het tegenovergestelde geval zou de beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteit aldus beschikt immers betekenisloos zijn. De voor de lidstaten om evidente kostenredenen geopende mogelijkheid om slechts een gering aantal controles ter plaatse uit te voeren, zou in gevaar worden gebracht indien de bevoegde autoriteiten een veldinspectie zouden moeten uitvoeren zodra een onregelmatigheid wordt geconstateerd, aldus het Hof van Justitie. Het College is van oordeel dat uit de hiervoor weergegeven overwegingen van het Hof van Justitie voortvloeit dat verweerder niet verplicht was een fysieke veldmeting uit te voeren van de percelen van appellante, nu niet is gebleken dat de meetgegevens die verweerder heeft ontleend aan de luchtbeelden van de percelen van appellante enige twijfel bij verweerder hebben opgeroepen.
6.2
Tijdens de zitting zijn de door appellante en verweerder ingezonden foto’s en hetgeen daarop te zien is, uitgebreid met partijen besproken. Op basis daarvan overweegt het College als volgt over de vraag of de percelen 62 (geheel) en 91 (gedeeltelijk) kunnen worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal.
Perceel 62
6.3
Op de hoge-resolutiefoto’s van verweerder is zichtbaar dat grote delen van perceel 62 lichtbruin ogen. De rest van het perceel oogt groen van kleur. Op de lage-resolutiefoto’s is zichtbaar dat het overgrote deel van het perceel bruin oogt en een onregelmatige structuur heeft. Gelet op deze kleur- en structuurverschillen is het College met verweerder van oordeel dat de bruin gekleurde delen van het perceel duiden op verruiging. Daarbij heeft het College ook waarde gehecht aan het feit dat het naastgelegen perceel, dat volgens appellante 100% grasland betreft, er qua structuur aanzienlijk anders uitziet. Omdat de verruiging zichtbaar is op het overgrote deel van perceel 62, heeft verweerder dit perceel terecht volledig afgekeurd voor zowel de toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve als de uitbetaling voor het jaar 2018. Ter zitting heeft appellante weliswaar betoogd dat de zichtbare bruine vegetatie liesgras en dauwbraam betreft, en dat op basis van kleuren geen goed oordeel kan worden geveld over de begroeiing op het perceel, maar zij heeft deze stellingen niet nader onderbouwd. Dit betoog kan haar dan ook niet baten. Voor zover appellante meent dat zij haar stellingen heeft onderbouwd met de door haar overgelegde foto’s, is het College van oordeel dat hieraan niet de waarde kan worden gehecht die zij daaraan gehecht wenst te zien, omdat op deze foto’s slechts beperkte delen van het perceel zichtbaar zijn waardoor aan de hand van deze foto’s een onvoldoende representatief beeld van het gehele perceel kan worden verkregen.
Perceel 91
6.4
Wat betreft perceel 91 merkt het College op dat hij het standpunt van verweerder zo begrijpt, dat appellante aan de zuidzijde van het perceel een bomenrij heeft ingetekend en dat op de noordzijde van het perceel zand dan wel water ligt. Ter zitting heeft verweerder zijn motivering wat betreft de noordzijde van het perceel aangevuld door te stellen dat op dit gedeelte de grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen. Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij het afgekeurde gedeelte aan de zuidzijde van het perceel niet langer betwist. Het College zal hierover dan ook geen oordeel geven. Verder heeft appellante ter zitting verklaard dat zij de afkeuring van het perceelsgedeelte oostelijk van de poel aan de noordzijde van het perceel, waar een aantal bomen staat, niet meer betwist. Ook hierover zal het College geen oordeel geven. Op het gedeelte van perceel 91 dat nog in geschil is, zijnde de grond ten westen en ten zuiden van de poel, zijn op de luchtfoto’s grijsbruine plekken zichtbaar die een onregelmatige structuur hebben. Daarnaast is op de luchtfoto’s zichtbaar dat de kleur en structuur van het nog in geding zijnde perceelsgedeelte afwijken van die van de omliggende, wel goedgekeurde delen van perceel 91. Gelet op de zichtbare kleur- en structuurverschillen is het College van oordeel dat het niet aannemelijk is dat op het afgekeurde deel van perceel 91 sprake is van grassen of andere kruidachtige voedergewassen. De twee door appellante overgelegde foto’s van perceel 91 die ter zitting zijn besproken maken dit niet anders nu ook op deze foto’s verruiging zichtbaar is.
6.5
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de percelen 62 en 91 terecht (gedeeltelijk) afgekeurd. Dit brengt met zich dat er geen aanleiding is om te oordelen dat de op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden aan appellante opgelegde administratieve sanctie moet komen te vervallen, nu het verschil tussen het aangegeven en het geconstateerde areaal meer dan 2 ha bedraagt.
7. Ter zitting heeft appellante in beide zaken verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit I ontvangen op 23 april 2019 en het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II op 26 juli 2019. Vanaf de ontvangst van de bezwaarschriften door verweerder tot aan de datum van deze uitspraak op 13 april 2021 is nog geen twee jaar verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn niet is overschreden.
8. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. De verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn zullen worden afgewezen.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 				de uitspraak te ondertekenen.