ECLI:NL:RVS:2019:4345
Raad van State — Uitspraak 


201901711/1/A3.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 januari 2019 in zaak nr. 17/4189 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen vier horeca-inrichtingen aan de Mallemolen en het verzoek om de exploitatievergunningen van deze horeca-inrichtingen in te trekken of te wijzigen, afgewezen.
Bij besluit van 9 mei 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2019, waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Wilbrink, bijgestaan door ing. P. Zonneveld, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Café de Kleine Witte, vertegenwoordigd door mr. G.J. Kerver, advocaat [NAAM]n Haag, Café Hier, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en Café de Malle Meid, vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont aan de [locatie] in Den Haag. Hij woont in de directe nabijheid van de Mallemolen. De Mallemolen is een straat met veel horeca-inrichtingen met bijbehorende terrassen. Van het stemgeluid van de bezoekers van die horeca-inrichtingen ondervindt hij overlast.
Bij brief van 21 juli 2014 heeft [appellant] het gemeentebestuur verzocht om handhavend op te treden tegen de horeca-inrichtingen Café de Kleine Witte, Café Hier, Café de Malle Meid en restaurant Mochi, die aan de Mallemolen zijn gevestigd. Ook heeft hij verzocht om een wijziging of intrekking van de exploitatievergunningen van deze inrichtingen.
Bij het besluit van 17 oktober 2014 heeft de burgemeester de verzoeken afgewezen. Bij besluit van 21 april 2015 heeft de burgemeester het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het verzoek om handhavend op te treden tegen overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) afgewezen. Bij besluit van 27 mei 2015 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 21 april 2015 en het beroep tegen het besluit van het college van 27 mei 2015 gevoegd behandeld. Bij uitspraak van 15 februari 2016 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van de burgemeester gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Het beroep tegen het besluit van het college is ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
Bij het besluit van 9 mei 2017 heeft de burgemeester, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 mei 2017, het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. De afwijzing van het verzoek om de exploitatievergunningen te wijzigen is gehandhaafd. De burgemeester heeft aan dit besluit het horecabeleid, zoals dat is neergelegd in de Horecavisie 2016 (hierna: de Horecavisie), ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester voert de gemeente een zogeheten liberaal terrassenbeleid, waarbij de toename van het aantal terrassen wordt bevorderd. Er is een afweging gemaakt tussen de gewenste levendigheid en aantrekkelijkheid van de stad en de gevolgen van horeca-activiteiten voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. De gemeente heeft de keuze gemaakt om de gewenste levendigheid en aantrekkelijkheid in woongebieden te laten prevaleren boven het woon- en leefklimaat. De toegestane openingstijden voor horecaterrassen sluiten op die wens aan. Voor horecaterrassen in woongebieden geldt een openingstijd tot 23:00 uur. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat voorschriften die in een vroegere sluitingstijd voorzien alleen zijn te verdedigen indien het karakter van de Mallemolen zich van andere woongebieden relevant onderscheidt. Dat is volgens de burgemeester niet het geval.
[appellant] heeft tegen het besluit van de burgemeester van 9 mei 2017 beroep bij de rechtbank ingesteld. Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) een deskundigenbericht uitgebracht. Bij de uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het besluit van 9 mei 2017 rechtmatig geacht.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het horecabeleid, zoals dat is neergelegd in de Horecavisie, van toepassing is op de Mallemolen. In de Horecavisie wordt het gebiedsprofiel Woongebieden genoemd en de Mallemolen is een horecalocatie die onder dit gebiedsprofiel valt. Op grond van de Horecavisie is er geen reden om de openingstijd tot 23:00 uur te wijzigen. De burgemeester hoefde niet wegens bijzondere omstandigheden voorschriften aan de exploitatievergunningen te verbinden, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat tegen de horeca-inrichtingen handhavend opgetreden dient te worden wegens overschrijding van de toepasselijke geluidniveaus van het Activiteitenbesluit. De Mallemolen dient te worden aangemerkt als een binnenterrein als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. Het stemgeluid van bezoekers kan daarom niet buiten beschouwing blijven bij het bepalen van geluidniveaus. Ten onrechte is niet beoordeeld op welke wijze aan de toepasselijke geluidniveaus kan worden voldaan.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn, die tot het afwijken van het horecabeleid en het verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunningen zouden moeten leiden om geluidoverlast tegen te gaan. Het aandeel lichte horeca-inrichtingen in de Mallemolen overschrijdt de norm van maximaal 30% voor winkelgebieden. Ook zijn er zware horeca-inrichtingen, aldus [appellant].
3.1.    In de uitspraak van 15 februari 2016 heeft de rechtbank beoordeeld of bij het bepalen van de geluidniveaus als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit het stemgeluid van bezoekers van de terrassen buiten beschouwing dient te blijven. Op grond van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit heeft de rechtbank overwogen dat het stemgeluid niet buiten beschouwing blijft. In haar beoordeling is de rechtbank ook ingegaan op de vraag of de Mallemolen kan worden aangemerkt als een binnenterrein in de zin van die bepaling. De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord. De Mallemolen dient aangemerkt te worden als een openbare ruimte. Verder heeft de rechtbank in de uitspraak van 15 februari 2016 geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de horeca-inrichtingen wegens overtredingen van het Activiteitenbesluit. Niet in geschil is dat de gemeten geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant] de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit overschrijdt. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is om vast te stellen of een horeca-inrichting verantwoordelijk is voor die overschrijding en zo ja, welke inrichting, aldus de rechtbank.
3.2.    Voor zover [appellant] het niet eens was met de uitspraak van de rechtbank van 15 februari 2016, in de zaak tussen hem en het college, had hij daartegen hoger beroep kunnen instellen. In die procedure had hij kunnen aanvoeren dat het college handhavend had moeten optreden wegens overtredingen van het Activiteitenbesluit. In de voorliggende procedure gaat het alleen om de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2019, in de zaak tussen hem en de burgemeester. Nu de hogerberoepsgrond dat het college handhavend had moeten optreden niet tegen deze uitspraak is gericht, dient die buiten beschouwing te worden gelaten.
Het betoog faalt.
3.3.    Artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag luidt:
"[…].
6. De burgemeester kan de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
[…]."
3.4.    In de uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan de burgemeester de openingstijd tot 23:00 uur, zoals vermeld in de Horecavisie en de exploitatievergunningen, had moeten wijzigen. Op grond van de geluidonderzoeken die zijn verricht en het deskundigenbericht van de StAB is aannemelijk geworden dat de cumulatieve geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant] in de avondperiode maximaal 58 dB(A) bedraagt. Deze geluidwaarde valt binnen de bandbreedte van het gemiddelde geluidniveau van een rustig, gemiddeld of levendig terras aan de openbare weg, zoals vermeld in de Nota toetsingskader stemgeluid van horecaterrassen van de gemeente Leiden. Op die nota heeft [appellant] zich beroepen. Voorts is niet gebleken dat van de terrassen een grotere geluidbelasting uitgaat dan van een gemiddeld levendig terras aan de openbare weg, aldus de rechtbank.
3.5.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat vorenstaand oordeel van de rechtbank onjuist is. Daarbij overweegt zij dat [appellant] ter zitting heeft erkend dat een cumulatieve geluidbelasting van maximaal 58 dB(A) op de gevel van zijn woning niet onjuist is. De stelling van [appellant] dat het aandeel lichte horeca-inrichtingen in de Mallemolen de norm van maximaal 30% voor winkelgebieden overschrijdt, kan niet slagen, omdat de Mallemolen niet in een winkelgebied binnen de hoofd-winkelstructuur ligt waar op grond van de Horecavisie maximaal 30% lichte horeca is toegestaan.
Het betoog slaagt niet.
Slotsom
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Eck    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
629.