ECLI:NL:RVS:2020:251
Raad van State — Uitspraak 


201903394/1/A3.
Datum uitspraak: 29 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2019 in zaak nr. 18/2712 in het geding tussen:
[appellante]
en
de algemene rijksarchivaris.
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2018 heeft de rijksarchivaris het verzoek van [appellante] tot raadpleging van persoonsdossiers in het archief van de Rijksvreemdelingendienst (hierna: RVD) afgewezen.
Bij besluit van 5 juni 2018 heeft de rijksarchivaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De rijksarchivaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2019, waar [appellante], en de rijksarchivaris, vertegenwoordigd door mr. E.A.T.M. Schreuder en F.G.W. Flietstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Archiefwet 1995, de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp), de Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de UAVG) en het besluit houdende beperking aan de openbaarheid van het archief van de Rijksvreemdelingendienst (RVD) en taakvoorgangers over de periode 1918-1945 (hierna: het besluit beperkingen openbaarheid) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    Bij e-mail van 17 februari 2016 heeft [appellante] de rijksarchivaris verzocht om raadpleging van persoonsdossiers ten behoeve van een wetenschappelijk onderzoek naar de deportatie van in Nederland woonachtige Joden naar Duitsland in de periode 1945-1950.
Bij e-mail van 2 maart 2017 heeft [appellante] een lijst met 281 namen overgelegd, waarbij de geboortedata en -plaatsen van de betrokken personen zijn vermeld.
Bij e-mail van 15 december 2017 heeft de rijksarchivaris [appellante] medegedeeld dat zij tot op heden geen stukken heeft toegezonden waaruit blijkt dat zij zich heeft ingespannen om eventuele bewijzen van overlijden van de betrokken personen te achterhalen.
Bij e-mail van 24 januari 2018 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen de e-mail van 15 december 2017.
Bij het besluit van 14 februari 2018 heeft de rijksarchivaris [appellante] medegedeeld dat tegen de e-mail van 15 december 2017 geen bezwaar kan worden gemaakt. De rijksarchivaris heeft haar e-mail van 24 januari 2018 opgevat als een verzoek tot het raadplegen van persoonsdossiers in het archief van de RVD en dit verzoek afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat [appellante] geen bewijzen van overlijden heeft overgelegd of toestemmingen van de betrokken personen om persoonsdossiers te raadplegen. Ook heeft zij geen stukken overgelegd waaruit volgt dat het overleggen van die bewijzen of toestemmingen een onevenredige inspanning kost. Bij het besluit van 5 juni 2018 heeft de rijksarchivaris de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de rijksarchivaris het verzoek tot raadpleging van 59 persoonsdossiers heeft afgewezen. De beroepsprocedure gaat alleen over die afwijzing.
De rechtbank is [appellante] niet gevolgd in haar betoog, dat zij heeft onderbouwd met een verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:9101, dat het op de weg van de rijksarchivaris ligt om aan te tonen dat de betrokken personen geen bezwaar hebben tegen raadpleging van hun persoonsdossiers. [appellante] dient aan te tonen dat het verbod van artikel 16 van de Wbp op het verwerken van persoonsgegevens niet van toepassing is, omdat aan de voorwaarden van artikel 23, tweede lid, van die wet zou zijn voldaan.
De rijksarchivaris mocht zich op het standpunt stellen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat het niet mogelijk is om bewijzen van overlijden of toestemmingen van de betrokken personen te krijgen. Evenmin heeft zij aangetoond dat het voor haar een onevenredige inspanning vergt om die stukken te krijgen. Verder zijn aan [appellante] geen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen gedaan die tot het gerechtvaardigde vertrouwen hebben geleid dat zij geen bewijzen van overlijden hoefde over te leggen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat de rijksarchivaris heeft nagelaten haar verzoek te beoordelen aan de hand van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). Zij maakt aanspraak op verstrekking van informatie over de Holocaust, zoals volgt uit de laatste zin van punt 158 van de considerans van de AVG. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat in een besluit van 2 maart 2016 is medegedeeld dat zij de dossiers mag raadplegen. Ook in een besluit van 19 mei 2017 is haar verzoek reeds ingewilligd. De rechtbank is ten onrechte daarop niet ingegaan. Voorts is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op haar beroepsgrond dat de rijksarchivaris heeft nagelaten zich ervan te vergewissen of betrokken personen een beroep doen op hun recht op privacy. Uit de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2018 volgt dat dit op zijn weg lag, aldus [appellante].
4.1.    Het archief van de RVD is overgebracht naar het Nationaal Archief. Bij verklaring van overbrenging van 14 december 2000 zijn aan de openbaarheid van een deel van de archiefbescheiden beperkingen gesteld met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van nog levende personen. Bij het besluit beperkingen openbaarheid zijn bepaalde beperkingen opgeheven. Omdat [appellante] persoonsdossiers wil raadplegen ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek, staat het besluit beperkingen openbaarheid, gelet op artikel 3 van dat besluit, daaraan niet in de weg. De rijksarchivaris heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat het vragen van uitdrukkelijke toestemming onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost. Die voorwaarde staat in artikel 23, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wbp.
4.2.    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat haar verzoek niet is getoetst aan de AVG, overweegt de Afdeling als volgt. De AVG en de Uitvoeringswet AVG zijn op 25 mei 2018 in werking getreden. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, waren de AVG en de UAVG, zoals de rijksarchivaris ter zitting heeft erkend, ten tijde van het besluit van 5 juni 2018 van toepassing en niet de Wbp. Omdat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rijksarchivaris aan dit besluit niet het juiste wettelijke kader ten grondslag heeft gelegd en dit besluit dus niet op een deugdelijke motivering berust, slaagt het betoog van [appellante].
De Afdeling zal de beroepsgrond dat haar verzoek niet is getoetst aan de AVG en de UAVG alsnog beoordelen. Indien aan de voorwaarden van artikel 24 van de UAVG is voldaan, zoals vermeld onder a tot en met d, is het verbod van artikel 22 van die wet om bijzondere categorieën van persoonsgegevens te verwerken ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek niet van toepassing. Indien aan de voorwaarden van artikel 23, tweede lid, van de Wbp is voldaan, zoals vermeld onder a tot en met d, is het verbod van artikel 16 van die wet om bijzondere categorieën van persoonsgegevens te verwerken ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek niet van toepassing. Artikel 23, tweede lid, onder c, van de Wbp en artikel 24, tweede lid, onder c, van de UAVG bevatten dezelfde voorwaarde. Het gaat om de voorwaarde dat het vragen van uitdrukkelijke toestemming aan een betrokkene om gegevensverwerking onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost.
Voor zover [appellante] betoogt dat de voorwaarde in artikel 24, aanhef en onder c, van de UAVG zich niet verdraagt met punt 158, ziet de Afdeling voor dat oordeel geen grond. In punt 158 van de considerans van de AVG staat: "[…]. De lidstaten moeten tevens worden gemachtigd om te bepalen dat persoonsgegevens voor archiveringsdoeleinden verder mogen worden verwerkt, bijvoorbeeld met het oog op het verstrekken van specifieke informatie over het politiek gedrag onder voormalige totalitaire regimes, over genocide, misdaden tegen de menselijkheid, met name de Holocaust, of over oorlogsmisdaden." Uit punt 158 volgt niet dat er in het kader van wetenschappelijk onderzoek in verband met de Holocaust geen voorwaarden aan gegevensverwerking mogen worden gesteld.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat het vragen van uitdrukkelijke toestemming onmogelijk is of een onevenredige inspanning kost. Ook heeft zij niet aangetoond dat het niet mogelijk is om aan bewijzen van overlijden te komen. Bij e-mail van 28 november 2017 heeft een medewerker van het Nationaal Archief [appellante] een aantal opties aangereikt om aan die bewijzen te komen. Zo kan zij het archief vermiste personen van het Nationaal Archief en het archief van het Rode Kruis raadplegen. Ook kan zij zich nog wenden tot de gemeente Den Haag voor informatie. Ter zitting heeft de rijksarchivaris daarbij verklaard dat geen hoge eisen worden gesteld aan pogingen om aan bewijzen te komen. Voldoende is dat [appellante] laat zien dat zij zich heeft gewend tot instanties en dat die hebben verklaard dat zij haar verzoek om gegevens niet kunnen inwilligen. Omdat niet gebleken is dat [appellante] deze pogingen heeft ondernomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] heeft nagelaten de aangereikte opties te onderzoeken. Aan de voorwaarde van artikel 24, aanhef en onder c, van de UAVG is daarom niet voldaan.
4.3.    Naar aanleiding van het verzoek van [appellante] van 17 februari 2016 heeft een medewerkster van het Nationaal Archief, B.J. Meiboom, op 2 maart 2016 een e-mail aan haar gezonden. Daarin staat dat toestemming voor inzage in de dossiers kan worden verleend gezien de inhoud van de onderzoeksopzet. Verder staat in de e-mail dat zij een e-mail kan sturen naar het Nationaal Archief met de gegevens, zoals de voornaam, achternaam, geboortedatum en -plaats, van de personen van wie zij het dossier wil raadplegen. Omdat in de e-mail van Meiboom niet concreet en ondubbelzinnig op het verzoek is beslist, is er reeds daarom geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Evenmin heeft [appellante] aan de e-mail van Meiboom de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat zij geen overlijdensbewijs of toestemming van een betrokken persoon hoefde te verstrekken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het voor [appellante] duidelijk had moeten zijn dat toestemming alleen per concreet geval kan worden verleend en niet met een algemene e-mail voor een onbekend aantal personen die niet nader gespecificeerd zijn. [appellante] heeft bij haar verzoek van 17 februari 2016 geen lijst overgelegd met namen en aanvullende gegevens. Op 2 maart 2017 heeft [appellante] een lijst met namen en aanvullende gegevens verstrekt en eerst vanaf die datum kon de rijksarchivaris haar verzoek beoordelen.
In overweging 7 van de aangevallen uitspraak staat dat [appellante] ook geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan het besluit van de rijksarchivaris van 19 mei 2017. Dat, zoals zij stelt, de rechtbank niet is ingegaan op die beroepsgrond over dat besluit is dus niet juist. Omdat in dat besluit slechts twee dossiers van de RVD worden genoemd, kan op grond van dat besluit niet het gerechtvaardigde vertrouwen zijn ontstaan dat zij geen overlijdensbewijzen of toestemmingen van andere betrokken personen hoefde te verstrekken.
4.4.    Omdat [appellante] een beroep doet op de uitzonderingsgrond van artikel 24, aanhef en onder c, van de UAVG van het verbod op het verwerken van bijzondere categorieën van persoonsgegevens dient zij aannemelijk te maken dat het vragen van uitdrukkelijke toestemming aan betrokken personen niet mogelijk is of een onevenredige inspanning kost. Anders dan [appellante] betoogt, lag het niet op de weg van de rijksarchivaris om zich ervan te vergewissen dat de betrokken personen geen bezwaar hebben tegen raadpleging door [appellante] van hun persoonsgegevens. [appellante] heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2018. De rechtbank heeft in een geding tussen de Stichting Onderzoek Oorlogsmisdaden en de rijksarchivaris geoordeeld dat, voor zover de rijksarchivaris het recht op privacy inroept hij zich ervan zal moeten vergewissen of de betrokken personen ook daadwerkelijk een beroep doen op dit recht. Bij uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4453, heeft de Afdeling uitspraak gedaan in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam en geoordeeld dat het oordeel op dit punt van de rechtbank niet juist is. Daargelaten dat in die zaak niet ter beoordeling staat of aan de uitzonderingsgrond van artikel 24, aanhef en onder c, van de UAVG is voldaan, kan het beroep op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam [appellante] dus niet baten.
4.5.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 juni 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 5 juni 2018 in stand te laten. Dit betekent dat de procedure hiermee is beëindigd.
6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2019 in zaak nr. 18/2712;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de algemene rijksarchivaris van 5 juni 2018, kenmerk 1366897;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI.    gelast dat de algemene rijksarchivaris aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Eck    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
629.
BIJLAGE
Archiefwet 1995
Artikel 14
De archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten zijn, behoudens het bepaalde in de artikelen 15, 16 en 17, openbaar. Ieder is, behoudens de beperkingen die voortvloeien uit het in die artikelen bepaalde, bevoegd die archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken of op zijn kosten te doen maken.
Artikel 15
1. Bij de overbrenging van de in artikel 1, onder c 1° en 2°, bedoelde archiefbescheiden kan de zorgdrager, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid stellen voor een bepaalde termijn en met het oog op:
a. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
b. het belang van de Staat of zijn bondgenoten;
c. het anderszins voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen danwel van derden.
[…]
Besluit houdende beperking aan de openbaarheid van het archief van de
Rijksvreemdelingendienst (RVD) en taakvoorgangers over de periode
1918-1945
Artikel 3
Inzage in de in de archiefbescheiden, geborgen onder de inventarisnummers genoemd in de artikelen 1 en 2 is alleen mogelijk na voorafgaande schriftelijk toestemming van de algemene rijksarchivaris. Deze verleent zijn toestemming wanneer
• de persoon wiens dossier u wilt raadplegen, is overleden;
• u de uitdrukkelijke toestemming heeft van de persoon wiens dossier u wilt raadplegen;
• de persoon wiens dossier u wilt raadplegen de gegevens zelf openbaar heeft gemaakt;
• raadpleging noodzakelijk is als juridisch bewijsstuk;
• raadpleging noodzakelijk is ter voldoening aan volkenrechtelijke verplichting;
• raadpleging plaats vindt ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek of statistiek.
Wet bescherming persoonsgegevens, zoals die luidde ten tijde van belang
Artikel 16
De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.
Artikel 23
[…]
2. Het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16, te verwerken ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek of statistiek is niet van toepassing voor zover:
a. het onderzoek een algemeen belang dient,
b. de verwerking voor het betreffende onderzoek of de betreffende statistiek noodzakelijk is,
c. het vragen van uitdrukkelijke toestemming onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost en
d. bij de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad.
Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensbescherming
Artikel 22. Verwerkingsverbod bijzondere categorieën persoonsgegevens en algemene uitzonderingen uit verordening
1. Overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van de verordening zijn verwerking van persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid verboden.
[…]
Artikel 24 Uitzonderingen voor wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden
Gelet op artikel 9, tweede lid, onderdeel j, van de verordening, is het verbod om bijzondere categorieën van persoonsgegevens te verwerken niet van toepassing, indien:
a. de verwerking noodzakelijk is met het oog op wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden overeenkomstig artikel 89, eerste lid, van de verordening;
b. het onderzoek, bedoeld in onderdeel a, een algemeen belang dient;
c. het vragen van uitdrukkelijke toestemming onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost; en
d. bij de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad.