ECLI:NL:RBZWB:2018:1170
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/1702 WET
uitspraak van 20 februari 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: [gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele
(het college), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 26 januari 2017 (bestreden besluit) van het college inzake zijn verzoek op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 29 november 2017, tegelijkertijd met de behandeling van de zaken met zaaknummers 17/561, 17/3286 en 17/4613. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger vwr] .
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 10 augustus 2016 heeft eiser verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens, zoals bedoeld in artikel 35 van de Wbp. Eiser verzoekt om een begrijpelijk en volledig overzicht met daarin een beschrijving van het doel of doeleinden van de verwerking, alsmede een lijst van ontvangers. Voor zover het college eisers persoonsgegevens op een andere wijze heeft verwerkt, bijvoorbeeld door berichten te plaatsen op het forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), verzoekt hij de inhoud op te nemen in het overzicht, onder vermelding van doel van de berichten en de lijst van ontvangers. Eveneens verzoekt hij om de logica die ten grondslag ligt aan de (geautomatiseerde) verwerking mede te delen, alsmede de juridische grondslag (het Wbp-verzoek).
Bij besluit van 16 augustus 2016 (primair besluit) heeft het college aan eiser medegedeeld dat zijn NAW-gegevens (naam, adres en woonplaats) zijn opgenomen in het digitale postregistratiesysteem om de binnenkomst van zijn eerdere verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) te registreren en om langs elektronische weg brieven aan te kunnen maken, aan hem te versturen en te registreren. Het college heeft eisers NAW-gegevens gebruikt om twee brieven aan hem te versturen. Dit zijn de brieven van 17 juni 2015 en 7 augustus 2015. Het college stelt geen afschrift van deze brieven aan derden te hebben verstrekt en evenmin op andere wijze persoonsgegevens van eiser aan derden te hebben verstrekt. Het college heeft de gevoerde correspondentie bijgevoegd. Het betreft vier documenten. Het college stelt voorts geen enkele aanleiding te zien om een overzicht te verschaffen van de teksten die op het VNG-forum zijn geplaatst. Het forum betreft een besloten discussieplatform voor functionarissen van de gemeentelijke overheid en heeft verder niets te maken met het verwerken van persoonsgegevens.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 14 november 2016 heeft eiser het college in gebreke gesteld.
Met het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, vanwege misbruik van recht. Volgens het college blijkt uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), waaronder de uitspraak van 22 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2311) en van de rechtbanken dat misbruik van recht is aangenomen in procedures van eisers gemachtigde. Het feit dat eisers gemachtigde, al dan niet met eiser, (Wob-)verzoeken en bezwaarschriften bij veel dan wel alle gemeentes heeft ingediend is een indicatie dat sprake kan zijn van dergelijk misbruik. Voor zover eisers Wbp-verzoek betrekking heeft op het VNG-forum stelt het college dat het voor de hand had gelegen als eiser een verzoek op grond van de Wbp had ingediend bij de VNG, die volgens het college als verantwoordelijke voor het forum kan worden gezien. Eiser heeft er - althans in eerste instantie - voor gekozen om Wbp-verzoeken in te dienen bij een groot aantal gemeenten en niet tevens bij de VNG. Voorts heeft eiser in veel gevallen een bezwaarschrift ingediend tegen de besluiten op die verzoeken. Ook dat is volgens het college een aanwijzing voor misbruik.
2. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het doel van zijn inzageverzoek legitiem is. Eiser heeft voldoende belang bij inzage. Van misbruik van recht is volgens eiser geen sprake. Eiser erkent naar meerdere bestuursorganen een Wbp-verzoek te hebben gestuurd. Hij heeft dat gedaan omdat ieder bestuursorgaan als verantwoordelijke in de zin van de Wbp kan worden aangesproken voor de door hem verwerkte persoonsgegevens. Het college noemt uitspraken waarin misbruik van recht is aangenomen. Er zijn echter ook uitspraken waarin ten aanzien van eiser en zijn gemachtigde geen misbruik van recht is geoordeeld. Eiser wijst op de uitspraken van de AbRS van 15 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:414) en van onder meer deze rechtbank van 15 september 2016 en 15 december 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2016:5891 en ECLI:NL:RBZWB:2016:8264). Volgens eiser heeft het college in strijd gehandeld met het fair play beginsel en het verbod van vooringenomenheid. Het college baseert zich op eerdere, niet vergelijkbare procedures, en houdt geen rekening met uitspraken ten voordele van eiser en zijn gemachtigde.
Eiser stelt voorts dat het college in strijd met de Wbp zijn persoonsgegevens op het VNG-forum heeft gepubliceerd. Het college heeft geen inzage verstrekt in de verwerkingen op het forum, terwijl hij volgens eiser als ‘verantwoordelijke’ in de zin van de Wbp moet worden aangemerkt en die gegevensverwerking onder de Wbp valt. Van uitsluitend ‘intern gebruik’ is geen sprake. Bovendien geldt het inzagerecht onder omstandigheden ook voor uitsluitend interne documenten. In verband met de onrechtmatige verwerking van zijn persoonsgegevens verzoekt eiser een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding. De eer en goede naam van eiser zijn aangetast door vermelding op het forum, evenals het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Verder stelt eiser dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld in verband met het te laat beslissen op het bezwaar. Het college heeft niet binnen de reguliere beslistermijn van zes weken laten weten dat een externe commissie is belast met het adviseren over het bezwaarschrift, zodat de reguliere termijn geldt. Het college heeft niet binnen deze termijn een besluit op bezwaar genomen zodat het een dwangsom verschuldigd is.
3. Op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp wordt onder verantwoordelijke verstaan: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.
Artikel 35 van de Wbp bepaalt:
1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
3. (…)
4. Desgevraagd doet de verantwoordelijke mededelingen omtrent de logica die ten grondslag ligt aan de geautomatiseerde verwerking van hem betreffende gegevens.
In artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
Artikel 7:13 van de Awb bepaalt onder meer:
1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift. (…)
In artikel 4:17, eerste lid, van de Awb is, voor zover hier van belang, bepaald dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
In artikel 4:18 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
4. In beroep heeft het college aangevoerd dat eiser onvoldoende procesbelang heeft bij deze procedure. Het college voert aan dat de VNG al een gedetailleerd overzicht heeft verstrekt van de persoonsgegevens die van eiser op het VNG-forum zijn verwerkt. Eiser heeft daarmee gekregen wat hij met zijn Wbp-verzoek beoogde en deze procedure kan niet tot meer leiden.
Eiser heeft dat betwist en gesteld dat hij nog steeds een volledige lijst van de ontvangers van het VNG-forum mist. Eiser stelt dat hij inmiddels een deel van de gevraagde informatie heeft, maar nog niet alles en dat blijkt uit de informatie die hij inmiddels wel heeft ontvangen. Aan de hand van het noemen van enkele concrete voorbeelden heeft hij dat geïllustreerd. Doel van deze procedure is dan ook om te achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens hebben verwerkt en/of ontvangen, welk belang past in de doelstelling van artikel 35 Wbp.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat niet kan worden geoordeeld dat eiser een belang bij onderhavige procedure ontbeert.
5. Ter beoordeling ligt aan de rechtbank daarom de vraag voor of het besluit van het college, waarbij eisers bezwaar tegen het primaire besluit, vanwege misbruik van recht, niet-ontvankelijk is verklaard, op goede gronden is genomen.
5.1
Blijkens rechtspraak van de AbRS (vergelijk de uitspraken van 19 november 2014, o.a. ECLI:NL:RVS:2014:4129, van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3118, en van
10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1225) kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Uit onder meer de uitspraak van de AbRS van 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1425) volgt dat dit kader eveneens geldt voor de beoordeling van de vraag of de bevoegdheid om bezwaar te maken wordt misbruikt.
5.1
Naar het oordeel van de rechtbank is er in dit geval onvoldoende grond voor de conclusie dat eiser en zijn gemachtigde de bevoegdheid om een Wbp-verzoek in te dienen zodanig hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Doel van artikel 35 van de Wbp is het bieden van de mogelijkheid aan een persoon om te kunnen controleren of er hem betreffende persoonsgegevens zijn verwerkt en zo ja, of dit in overeenstemming met de daarvoor geldende regels is geschied. Een belangrijk onderdeel van het in de wet tot uitdrukking gebrachte transparantiebeginsel is immers dat een ieder in beginsel in de gelegenheid moet zijn om na te kunnen gaan of zijn gegevens worden verwerkt. De betrokkene die de wijze waarop zijn gegevens worden verwerkt onrechtmatig vindt, moet in staat zijn dit zelf in rechte aan te vechten. Eiser heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat met dat doel het verzoek om inzage is gedaan. Ook de bevoegdheid tot het instellen van bezwaar is niet met een ander doel gebruikt. Eiser heeft gebruik gemaakt van zijn recht om bezwaar te maken tegen een besluit waarin naar zijn mening onvoldoende aan zijn verzoek is tegemoet gekomen.
De door het college gegeven redenen, ook in onderlinge samenhang bezien en beoordeeld, zijn onvoldoende om misbruik van recht aan te nemen. De rechtbank betrekt bij dat oordeel dat het Wbp-verzoek niet zodanig (vaag) is geformuleerd dat het voor het college niet mogelijk was om er volledig en adequaat op te kunnen beslissen. Het college heeft hierop ook zonder het stellen van nadere vragen beslist. Het procesgedrag van eiser en zijn gemachtigde in deze zaak geven voorts geen blijk van handelingen waarvan zij geweten moeten hebben dat deze een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken en als gevolg daarvan de kans op dwangsommen en/of proceskosten werd vergroot. Dat er sprake is van meerdere verzoeken en procedures bij andere gemeentes of dat eerder door rechtbanken en de AbRS misbruik van recht ten aanzien van eiser en gemachtigde is aangenomen leidt de rechtbank evenmin tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. Datzelfde heeft te gelden ten aanzien van het gegeven dat eisers gemachtigde op no cure no pay-basis werkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser afdoende uitleg gegeven over de reden waarom bij meerdere bestuursorganen een Wbp-verzoek is ingediend en hij niet heeft volstaan met alleen een verzoek bij de VNG, namelijk omdat volgens hem die bestuursorganen als (mede)verantwoordelijke, in de zijn van de Wbp, kunnen worden aangemerkt ten aanzien van het plaatsen van berichten op het VNG-forum en hij van de VNG niet alle gevraagde informatie heeft ontvangen. Ten aanzien van de door het college genoemde uitspraken overweegt de rechtbank dat de proceshouding van eiser of zijn gemachtigde in het verleden weliswaar een aanwijzing kan vormen voor misbruik, doch de feiten in de betreffende zaken verschillen dusdanig dat dit oordeel al daarom niet zonder meer kan worden doorgetrokken. Daarbij komt dat die uitspraken zien op verzoeken op grond van de Wob, naar aard en strekking een andere wet dan de Wbp. Bovendien is recentelijk door verschillende rechtbanken en de AbRS in Wob-procedures ten aanzien van eiser met [gemachtigde] als gemachtigde is geoordeeld dat geen sprake was van misbruik van recht. De rechtbank wijst op de door eiser aangehaalde uitspraken en dan met name de uitspraak van de AbRS van 15 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:414).
5.3
Samenvattend komt de rechtbank tot het oordeel dat van misbruik van recht geen sprake is. Het college heeft eisers bezwaar dan ook ten onrechte op die grond niet-ontvankelijk verklaard. Het bestreden besluit houdt geen stand.
6. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal thans bezien of er aanleiding is om zelf in de zaak te voorzien.
7. Eiser heeft ter zitting verklaard dat het hem er (uitsluitend) om gaat dat het college geen lijst van ontvangers van het VNG-forum heeft verstrekt. Het gaat dan om een lijst van medewerkers van bestuursorganen/gemeenten die hebben gereageerd op het topic of de topics op het VNG-forum waarop persoonsgegevens staan die direct of indirect tot eiser herleidbaar zijn. Volgens eiser is het college in ieder geval medeverantwoordelijke in de zin van de Wbp en is het gehouden bedoelde lijst met ontvangers te verstrekken.
7.1
De rechtbank overweegt hierover allereerst dat het college daartoe alleen gehouden is als het college als ‘verantwoordelijke’ in de zin van de Wbp kan worden aangemerkt, zoals het ter zitting ook heeft aangevoerd. Het college heeft gesteld dat het standpunt dat de VNG als verantwoordelijke moet worden aangemerkt zodat het college niet gehouden is een lijst van ontvangers te verstrekken, in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal worden ingenomen. De rechtbank zal beoordelen of dat standpunt stand kan houden. Daarbij betrekt de rechtbank dat de discussie over deze vraag naar aanleiding van de ingenomen standpunten schriftelijk en ter zitting uitvoerig aan de orde is geweest.
7.2
Het begrip 'verantwoordelijke' zoals omschreven in artikel 1, onder d, van de Wbp doelt op degene die formeel-juridisch de zeggenschap over de verwerking heeft, en op grond daarvan het doel van en de middelen voor de bewerking van persoonsgegevens vaststelt (
Kamerstukken II
1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 55 e.v.). Het begrip knoopt aan bij het doel en de verwerking van de gegevens. De vraag is dan wie uiteindelijk bepaalt of er gegevens worden verwerkt en zo ja, welke verwerking van welke persoonsgegevens voor welk doel. Ook is van belang wie beslist over de middelen voor die verwerking; de vraag op welke wijze de gegevensverwerking zal plaatsvinden.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt de formeel-juridische zeggenschap over het VNG-forum bij de VNG. De VNG heeft het forum ingesteld en heeft daarover het beheer en de zeggenschap. De VNG heeft in eerste en in laatste instantie het doel van het forum bepaald en zorgt ervoor dat het functioneert. De VNG heeft als houder van het forum de gelegenheid geboden tot het publiceren van gegevens en heeft daarmee de plicht om zorg te dragen voor een zorgvuldige omgang met persoonsgegevens. Voldoende vaststaat dat het college niet in staat is om andere handelingen met betrekking tot het forum uit te voeren dan het plaatsen van een lezersbijdrage. Het is ook de VNG geweest die heeft besloten om het bewuste topic/de topics van het forum te verwijderen. De VNG dient dan ook als ‘verantwoordelijke’ voor het forum te worden beschouwd. Van een gedeelde verantwoordelijkheid is geen sprake.
Nu de rechtbank geen twijfels heeft over de uitleg van het begrip ‘verantwoordelijke’, zoals bedoeld in de Wbp, ziet zij geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen, zoals door eiser is verzocht.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college derhalve op goede gronden geen lijst van ontvangers van het VNG-forum verstrekt. Zij ziet derhalve aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en verklaart het bezwaar ongegrond.
8. Eiser heeft voorts gesteld dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld in verband met het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
De rechtbank stelt vast dat het college (nog) geen besluit als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb heeft genomen. De rechtbank is niet gebleken dat het college in gebreke is gesteld ten aanzien van de te nemen dwangsombeschikking. Daaruit volgt dat evenmin sprake is van niet (tijdig) beslissen over de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom als bedoeld in artikel 6:12 van de Awb. Daarom valt dit aspect buiten de omvang van dit geding en wijst de rechtbank eisers verzoek om vaststelling van de verbeurde dwangsom af.
9. Eiser heeft tot slot zijn verzoek om schadevergoeding ter zitting ingetrokken. Op dat verzoek hoeft derhalve niet meer te worden beslist.
10. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
11. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1). Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van met een andere ter zitting behandelde zaak (17/3286) samenhangende zaak als bedoel in artikel 3, tweede lid, van het Bpb. Het gaat immers om door eiser ingestelde beroepen, die door de bestuursrechter gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Om die reden zal worden bepaald dat ieder college de helft van de kosten draagt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar ongegrond;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 501,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2018.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.