ECLI:NL:RVS:2020:30
Raad van State — Uitspraak 


201805831/1/A3.
Datum uitspraak: 8 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Hapert, gemeente Bladel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 juni 2018 in zaak nr. 17/1884 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie te verstrekken gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 2 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 7 december 2017 heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken in het besluit van 2 juni 2017 te herstellen en het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
Bij einduitspraak van 15 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit van vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
[appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2019, waar [appellant], in de persoon van [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.T.P. Joosten, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend en het college in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te geven. Bij brief van 1 juli 2019 heeft het college van deze gelegenheid gebruik gemaakt. [appellant] heeft hierop een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 6 november 2019 behandeld, waar [appellant], in de persoon van [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.T.P. Joosten, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Het college heeft verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb van een stuk van het Regionale Informatie en Expertise Centrum (hierna: het RIEC). De Afdeling heeft het verzoek tot beperkte kennisneming toegewezen. [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 25 oktober 2016 heeft [appellant] op grond van de Wob verzocht om inzage in de hierna vermelde stukken:
- alle stukken uit het tijdregistratiesysteem over de afgelopen 3 jaren waaruit blijkt hoeveel tijd is besteed aan zaken van [appellant];
- alle facturen van [persoon] over de afgelopen 3 jaren voor werkzaamheden voor de gemeente Bladel of samenwerkingsverbanden van de gemeente Bladel met anderen;
- alle stukken van bijeenkomsten met onder meer de burgemeester, [persoon] en de pers naar aanleiding van de controles op de locatie van [appellant], zoals afspraaknotities, gespreksverslagen en urenverantwoordingen;
- alle stukken over afspraken tussen de burgemeester, de Officier van Justitie en de politie voorafgaand aan en na de controle van de locatie van [appellant]; en
- alle stukken van het RIEC waarbij de controles op de locatie van [appellant] zijn besproken.
1.1.    Bij het besluit van 12 december 2016 heeft het college het Wob-verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Het college heeft de volgende stukken verstrekt:
- een overzicht uit het tijdregistratiesysteem over de afgelopen 3 jaren van de tijd die is besteed aan zaken van de familie [appellant]; en
- alle facturen van [persoon] van de afgelopen 3 jaar aan de gemeente Bladel of de Afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) van de zogeheten Kempengemeenten.
De overige stukken waar [appellant] om heeft verzocht zijn geweigerd.
1.2.    Bij het besluit van 2 juni 2017, waaraan een advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 20 maart 2017 ten grondslag is gelegd, heeft het college het zogeheten Preweeg-document, het algemeen draaiboek en het controlerapport van 1 september 2011 alsnog verstrekt. De persoonsgegevens in deze stukken zijn weggelakt.
Het college heeft de strategiebepaling, de processen-verbaal van de Landelijke Inspectie Dierenbescherming (hierna: LID), het rapport van de International Fund for Animal Welfare (IFAW) over hondenhandel en de meldingen bij het meldpunt voor dieren in nood, de zogeheten 144-meldingen, geweigerd. De strategiebepaling voor handhavingskwesties, zoals de kwestie met [appellant], is wegens het belang van inspectie, controle en toezicht op grond van artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob geweigerd. Tevens is dit stuk op grond van artikel 11 van de Wob geweigerd, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De processen-verbaal van de LID zijn wegens het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob geweigerd. De 144-meldingen zijn geweigerd, omdat die meldingen politiegegevens bevatten. De Wob is op die gegevens niet van toepassing, maar de openbaarmakingsregeling van de Wet politiegegevens (hierna: Wpg), aldus het college.
Tussenuitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het beroep ten eerste gericht is tegen de weigering van het college om de hierna vermelde stukken van het RIEC te verstrekken: de processen-verbaal van de LID, de 144-meldingen, de strategiebepaling, het rapport beeldvorming hondenhandel, de persoonsgegevens in het Preweeg-document met bijlagen 1 tot en met 4 en de persoonsgegevens in het algemeen draaiboek. Het rapport van de IFAW over hondenhandel was reeds openbaar gemaakt.
De processen-verbaal van de LID zijn opgesteld door buitengewoon opsporingsambtenaren van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming. In het kader van de uitoefening van een deel van de politietaak hebben zij in de processen-verbaal persoonsgegevens verwerkt.
Die persoonsgegevens zijn daarom politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg. Vanwege de samenhang tussen de processen-verbaal en de daarbij behorende bijlagen moeten al die gegevens in deze stukken worden aangemerkt als politiegegevens.
Ook de 144-meldingen zijn politiegegevens waarop de Wpg van toepassing is. Omdat de Wpg een uitputtende regeling bevat voor de verstrekking van politiegegevens is de Wob op die gegevens niet van toepassing. Omdat de korpschef van politie bevoegd is om te beslissen op verzoeken om kennisneming van politiegegevens, had het college het verzoek in zoverre moeten doorzenden aan de korpschef van politie en zich onbevoegd moeten verklaren, aldus de rechtbank.
De strategiebepaling omvat ook het rapport beeldvorming hondenhandel. De strategiebepaling bevat veronderstellingen en achtergrondinformatie, die naar eigen inzicht van de opsteller zijn opgesteld. Ook bevat de strategiebepaling een mogelijk plan van aanpak met opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid. Uit de aard en inhoud van de strategiebepaling volgt dat de opstellers daarvan het doel hebben gehad om dit stuk voor zichzelf te houden. Het college heeft de strategiebepaling terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob vanwege de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin zijn opgenomen, aldus de rechtbank.
Na kennisneming van de geheime persoonsgegevens heeft de rechtbank, in navolging van het college, vastgesteld dat de weggelakte persoonsgegevens in het Preweeg-document en het algemeen draaiboek de persoonlijke levenssfeer raken. Het college was niet gehouden om na te gaan of betrokkenen bereid zijn toestemming te geven voor het verstrekken van die gegevens. Evenmin was het gehouden om die gegevens te verstrekken na het uitblijven van een reactie van betrokkenen. Niettemin was het college op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob gehouden om een afweging te maken tussen het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering en het belang van het eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer. Omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze deze belangen zijn afgewogen, kleeft aan het besluit van 2 juni 2017 in zoverre een motiveringsgebrek, aldus de rechtbank.
2.1.    Ten tweede is het beroep van [appellant] gericht tegen de weigering van het college om stukken te verstrekken over afspraken tussen de burgemeester, de Officier van Justitie en de politie die voorafgaand aan en na de controle van het perceel van [appellant] zijn gemaakt. Dat die stukken onder het college berusten, heeft hij niet aannemelijk gemaakt.
Einduitspraak van de rechtbank
3.    Ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank heeft het college bij besluit 23 januari 2018 een aanvullende motivering ingediend. Het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op de processen-verbaal van de LID en de 144-meldingen, is doorgezonden aan de korpschef van politie voor verdere behandeling. Het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op de persoonsgegevens in het Preweeg-document en het algemeen draaiboek, is afgewezen wegens het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college stelt zich op het standpunt dat de veiligheid van de betrokken personen door openbaarmaking van de persoonsgegevens in het geding kan komen. Openbaarmaking van die gegevens kan ertoe leiden dat zij worden benaderd door bijvoorbeeld dierenactivisten, aldus het college.
3.1.    [appellant] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen tegen het besluit van 23 januari 2018. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de gebreken in het besluit van 2 juni 2017, zoals beschreven in de tussenuitspraak, heeft hersteld.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het rapport beeldvorming hondenhandel heeft mogen weigeren. Zonder dit rapport kan hij niet nagaan of het informatie bevat waaruit de vooringenomenheid van het college blijkt bij het vervullen van zijn taken. Voorts is niet onderkend dat er bij het RIEC mogelijk stukken liggen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, maar ten onrechte niet zijn beoordeeld. Het college heeft nagelaten daarover bij het RIEC navraag te doen. In overweging 2 en 3 van de einduitspraak spreekt de rechtbank ten onrechte over processen-verbaal van de IDD in plaats van de LID. Verder heeft de rechtbank [persoon], die werkzaam is als jurist bij de gemeente Bladel, ten onrechte niet als getuige opgeroepen. Omdat het college geheime stukken heeft overgelegd, had [appellant] hem willen horen of die stukken volledig zijn.
4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…].
Artikel 11, eerste lid, luidt: "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1246), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. Aan het belang van de verzoeker wordt in deze belangenafweging geen waarde toegekend. [appellant] heeft niet aangevoerd waarom het college de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder d, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten onrechte heeft toegepast. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het rapport beeldvorming hondenhandel ten onrechte aan hem is geweigerd.
4.3.    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld, waarna het onderzoek is gesloten. De Afdeling heeft aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen, omdat zij nadere inlichtingen nodig had om tot een uitspraak te komen. Uit de bijlagen bij het nadere stuk van [appellant] van 12 februari 2019 volgt dat het RIEC, in het kader van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens, aan hem documenten heeft verstrekt genummerd 30 tot en met 66. Volgens [appellant] vallen de documenten genummerd 1 tot en met 29 mogelijk onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. De Afdeling heeft het college in de gelegenheid gesteld om bij het RIEC na te vragen om welke stukken het gaat, te beoordelen of die stukken onder het college behoren te berusten en zo ja, die te achterhalen. Bij brief van 1 juli 2019 heeft het college een lijst van het RIEC overgelegd waaruit volgt welke stukken het RIEC heeft genummerd van 1 tot en met 29. Het gaat niet om de onderliggende stukken, maar alleen om een lijst met documentnamen. Het college heeft de lijst onder geheimhouding bij de Afdeling ingediend. De Afdeling heeft het verzoek tot beperkte kennisneming gerechtvaardigd.
De Afdeling heeft kennis genomen van de lijst met documenten. Volgens het college berusten documenten 4, bijlage 1, 5, bijlage 1, 7, 9 en 11 onder hem en zijn die beoordeeld in het kader van het Wob-verzoek.  Document 15 maakt geen onderdeel uit van de Wob-procedure. De Afdeling is niet gebleken dat deze motivering onjuist is.
Het college stelt dat documenten 1, 2, 3, 4, bijlage 2, 5, exclusief bijlage 1, 6, 8, bijlage 1, 10 en 13, bijlage 1 niet meer onder hem berusten. Die documenten zijn verwijderd overeenkomstig de Archiefwet 1995 en artikel 19.1.9 van de selectielijst die op grond van artikel 5 van die wet is vastgesteld. De documenten zijn opgesteld naar aanleiding van een overleg zonder dat beleidsmatige besluitvorming heeft plaatsgevonden en worden maximaal één jaar bewaard. Het college heeft daarbij verklaard dat de documenten reeds waren verwijderd voordat het Wob-verzoek was ingediend. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] dit niet aannemelijk gemaakt. Vernietiging van documenten na het verstrijken van de bewaartermijn moet in beginsel rechtmatig worden geacht. Het college hoefde derhalve niet meer over die documenten te beschikken. Voor zover het RIEC over de documenten beschikt, die het college heeft verwijderd, hoefde het college die documenten niet te achterhalen.
Het college stelt dat documenten 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 en 29 afkomstig zijn van convenantpartners van het RIEC. De documenten zijn opgesteld in het kader van een handhavingsactie op het perceel van [appellant] in 2016. Vanaf het moment dat is besloten tot een gezamenlijke handhavingsactie, medio 2015, is er een strikt onderscheid gemaakt tussen het straf- en fiscaalrechtelijke traject en het bestuurlijke traject. De gegevens die in het kader van het straf- en fiscaalrechtelijke traject zijn verzameld zijn niet met het college gedeeld, aldus het college. Op grond van de lijst met documentnamen heeft het college aannemelijk gemaakt dat deze documenten niet bij het college aanwezig zijn en ook niet voor het college zijn bestemd.
4.4.    In overweging 2 van de einduitspraak heeft de rechtbank weergegeven wat in de tussenuitspraak over de processen-verbaal van de LID is overwogen. De rechtbank spreekt zowel in overweging 2 als in overweging 3 over processen-verbaal van de IDD. Deze vermelding is een kennelijke verschrijving en vormt als zodanig geen aanleiding voor een vernietiging van de einduitspraak.
4.5.    Ingevolge artikel 8:60, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter getuigen oproepen en deskundigen en tolken benoemen. De rechter mag afzien van het oproepen en horen van getuigen ingeval de verklaring van de op te roepen getuige niet noodzakelijk is voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten. De rechtbank heeft geen grond voor het oordeel gezien dat de door het college aan de rechtbank overgelegde stukken niet volledig zijn. Het verzoek van [appellant] om [persoon] als getuige te horen is daarom afgewezen. [appellant] heeft alleen gesteld dat [persoon] geen advocaat [NAAM], zodat zijn verklaring dat de stukken volledig zijn niet zonder meer voor waar kan worden aangenomen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het horen van [persoon] ten onrechte niet noodzakelijk heeft geacht.
4.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De einduitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Schueler    w.g. Man
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2020
629.