ECLI:NL:CBB:2021:400
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1867
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Zij heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf naar 130 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee.
2.2
Op 9 januari 2013 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het veranderen van haar bedrijf, waarvan de ontvangst op 28 november 2014 aan haar is bevestigd. Aan appellante is op 27 februari 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal. Zij heeft op 9 september 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) gekregen voor het houden van 122 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee. Aan appellante is op 3 maart 2015 nog een Nbw-vergunning verleend. Op grond van deze vergunning mag zij 130 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee houden.
2.3
Op 1 april 2012 hield appellante 72 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 waren dat 94 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.160 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melkproductie van appellante aangepast naar 677.171 kg en haar fosfaatrecht verhoogd naar 4.220 kg. Verweerder heeft de bezwaren van appellante voor het overige ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel haar eigendomsrecht aantast, omdat het de mogelijkheden om melkvee te houden ernstig beperkt. De facto is sprake van een onteigening. Het fosfaatrechtenstelsel dwingt melkveehouders afstand te doen van hun eigendom doordat melkvee moet worden afgevoerd. Daar komt bij dat melkveehouders maar een beperkt aantal dieren kunnen houden, waardoor de inkomsten worden beperkt. Het fosfaatrechtenstelsel dient daarom gekwalificeerd te worden als een ongeoorloofde inbreuk op artikel 1 van het EP. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft geïnvesteerd in het melkveebedrijf en kan deze investering in het geheel niet benutten. In dit verband beroept appellante zich op het onderzoeksrapport dat op haar verzoek op 12 juni 2018 is opgesteld door [naam 2] van OOvB adviseurs en accountants (het onderzoeksrapport).
4.2
Appellante voert verder nog aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de noodzaak en de (financiële) gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Uit niets blijkt dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is nog altijd niet duidelijk of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de derogatie wordt behouden. Ook dit levert een schending van artikel 1 van het EP op. Daar komt bij dat het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante de ‘fair balance’ toets niet kan doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Dit volgt ook uit de brief van 3 maart 2016 van staatssecretaris Van Dam en de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom en wel noodzakelijk op grond van de Nitraatrichtlijn. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel was volgens verweerder voorzienbaar.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft daarvoor geen (relevante) bijzondere omstandigheden aangevoerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uitbreiding een ondernemerskeuze is, waarvan de gevolgen in beginsel voor haar rekening en risico dienen te komen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringsbeslissingen zijn genomen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak, acht verweerder die beslissingen niet navolgbaar. Verweerder merkt bovendien op dat appellante de beoogde groei reeds deels heeft gerealiseerd en dat de (waarde van de) daarmee gepaard gaande fosfaatrechten een deel van het (mogelijke) verlies kan opvangen.
5.3
Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat de bestreden beslissing zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) de voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet, stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369).
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het onderzoeksrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.220 kg fosfaatrecht, die is gebaseerd op het aantal dieren dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield, namelijk 94 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op het overgelegde onderzoeksrapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2013 een nieuwe ligboxenstal heeft laten bouwen, die in november 2013 in gebruik is genomen. Zij wilde deze stal met eigen aanwas vullen. Pas op 3 maart 2015 is aan haar een Nbw-vergunning verleend. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
Het College concludeert dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.