ECLI:NL:RVS:2020:1473
Raad van State — Uitspraak 


201904632/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 mei 2019 in zaak
nr. 18/2805 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2016 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid (thans het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en hierna te noemen: het college) aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en veranderen van de kelder en de begane grond en het vernieuwen van de fundering van de gebouwen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amsterdam.
Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het door omwonenden daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2016 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 7 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.O. Klaassen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en Vereniging van Eigenaars Sarphatipark 110 te Amsterdam, vertegenwoordigd door [belanghebbende A], ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] exploiteert in de gebouwen [locatie 2] en [locatie 3] en in de kelder, begane grond en eerste verdieping van het naastgelegen gebouw [locatie 1] een hotel met de naam "[hotel A]", voorheen bekend als "[hotel B]". Het hotel heeft nu 42 kamers en het bouwplan voorziet in een uitbreiding met 9 kamers door het vergroten en veranderen van de kelder en de begane grond en het vernieuwen van de fundering van de drie gebouwen. Het bouwplan zal leiden tot een volledige onderkeldering van de drie gebouwen. Ten behoeve van deze hotelkamers voorziet het bouwplan aan de achterzijde van ieder van de gebouwen in wolfskuilen (gemetselde putten voor kelderramen) en aan de voorzijde van ieder van de gebouwen in koekoeken.
2.    Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pijp 2005" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de locatie van de voorziene kelders de bestemming "Gemengde doeleinden", op de locatie van de voorziene koekoeken de bestemming "Verkeersareaal" en op de locatie van de voorziene wolfskuilen de bestemming "Tuinen". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat het gebruik van de voorziene kelders als hotel in strijd is met de bestemming "Gemengde doeleinden" aangezien de locatie van de voorziene kelders op de plankaart niet de nadere aanduiding "hotel toegestaan" heeft. Daarnaast is het realiseren van koekoeken niet toegestaan op gronden met de bestemming "Verkeersareaal" en is het realiseren van wolfskuilen niet toegestaan op gronden met de bestemming "Tuinen".
3.    Nadat het college aanvankelijk een omgevingsvergunning heeft verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van het bouwplan, heeft het in bezwaar alsnog geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat bij een uitbreiding van het bestaande hotel met 9 meerpersoonskamers sprake is van een zo substantiële toename van het aantal hotelgasten dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden niet kan worden veilig gesteld. Het college vindt daarom dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarnaast heeft het college aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het nieuwe aangescherpte hotelbeleid "Overnachtingsbeleid 2017", zoals uitgewerkt in de Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017, deel I en II. Deel I van het Overnachtingsbeleid is op 1 januari 2017 in werking getreden ter vervanging van het Amsterdamse deel van de Regionale Hotelstrategie 2016-2022. De doelstelling van 9000 extra hotelkamers uit 2012 en 2014 is inmiddels ruimschoots gehaald, zodat als hotelstrategie is gekozen voor een "nee tenzij" beleid, op grond waarvan medewerking aan nieuwe hotelinitiatieven in beginsel niet wordt gegeven.  Op 1 april 2017 is deel II, het Ruimtelijk planologisch toetsingskader, in werking getreden. De overgangsregeling voor het Overnachtingsbeleid (hierna: de overgangsregeling) is opgenomen in paragraaf 4.1 van hoofdstuk 4 van deel II en luidt:
"Het Overnachtingsbeleid is van toepassing op lopende initiatieven, met uitzondering van hotel Spa Zuiver, hotel 't Mandje, Stadswerf Oostenburg, Geldersekade 30-34 en Heinekenhoek, tenzij:
- al een omgevingsvergunning voor dat initiatief is verleend en in een procedure in stand is gebleven;
- of dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast dan wel dat medewerking zou blijven worden verleend, hierbij geldt wel de eis dat gedane toezeggingen moeten blijken uit schriftelijke bescheiden;
- sprake is van een exceptioneel geval op grond waarvan toepassing van het nieuwe beleid leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijke afwijking van het nieuwe beleid."
Omdat het Overnachtingsbeleid inmiddels in werking was getreden, is het door het college vanwege de ex nunc toetsing in de heroverweging in bezwaar betrokken. Het bouwplan ligt in een gebied waar op grond van het Overnachtingsbeleid geen hotelontwikkeling is toegestaan en er doen zich geen van de in de overgangsregeling genoemde omstandigheden voor, zodat het nieuwe hotelbeleid volgens het college in dit geval geen ruimte laat voor de beoogde uitbreiding van het hotel van [appellante].
De aangevallen uitspraak
4.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het nieuwe hotelbeleid in dit geval terecht toegepast. Aan de aanvankelijke vergunningverlening kon [appellante] geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat door het college medewerking zou worden verleend. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat geen sprake is van een exceptioneel geval als bedoeld in de overgangsregeling. [appellante] kan zich daarom niet met succes op de in de overgangsregeling genoemde uitzonderingen beroepen. Het nieuwe beleid is dus van toepassing. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met dit beleid. Al om deze reden heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning moeten weigeren. Aan de bespreking van het tweede argument van het college - dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening - komt de rechtbank daarom niet meer toe, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval de onder het tweede en derde streepje van de in de overgangsregeling bedoelde situaties aan de orde zijn, waardoor het college het oude en soepeler hotelbeleid had moeten toepassen.
Volgens [appellante] heeft het college gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast dan wel dat medewerking verleend zou blijven worden. [appellante] wijst daarbij op een in 2012 gegeven vooradvies over een conceptaanvraag die voorzag in de realisatie van een kelder ten behoeve van hotelkamers, de in 2014 verleende omgevingsvergunning voor uitbreiding van het hotel, het besluit van 24 maart 2016 en de door het college aan de secretaris van de bezwaarschriftencommissie overgelegde memo van 15 november 2016.
Daarnaast is er volgens [appellante] sprake van een exceptioneel geval op grond waarvan toepassing van het nieuwe beleid leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijk afwijken van het nieuwe beleid. Zij wijst op drie bijzondere omstandigheden. Ten eerste de omstandigheid dat de gebouwen op nrs. 106 en 108 per abuis in het bestemmingsplan niet de aanduiding "hotel toegestaan" hebben gekregen, wat ook door het college is erkend. Ten tweede de omstandigheid dat het besluit op bezwaar in strijd met de geldende wettelijke termijn pas op 6 maart 2018 is genomen op welk moment het nieuwe striktere beleid inmiddels in werking was getreden. Ten derde is in de overgangsregeling zonder enige onderbouwing een uitzonderingspositie gegeven aan een vijftal hotels. Niet valt in te zien waarom [appellante] geen uitzonderingspositie heeft gekregen, omdat, net als bij de vijf andere hotels, ook bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude hotelbeleid zou worden toegepast, dan wel uit schriftelijke bescheiden is gebleken dat medewerking zou worden verleend.
Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in afwijking van het Overnachtingsbeleid de gevraagde omgevingsvergunning had moeten verlenen. Omdat de situatie als bedoeld onder het derde streepje van de overgangsregeling volgens [appellante] nagenoeg overeenkomt met het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, wijst zij op dezelfde omstandigheden die zij in het kader van het derde streepje van de overgangsregeling heeft aangevoerd.
5.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de onder het tweede streepje van de overgangsregeling bedoelde situatie in dit geval niet aan de orde is. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast dan wel dat medewerking verleend zou blijven worden aan een verdere uitbreiding van het hotel. Het in 2012 gegeven vooradvies en de omgevingsvergunning uit 2014 dateren van ruim voor inwerkingtreding van het Overnachtingsbeleid. Niet is gebleken dat daarin van de zijde van het college aan [appellante] toezeggingen zijn gedaan dat, ondanks inwerkingtreding van het Overnachtingsbeleid, medewerking verleend zou blijven worden aan verdere uitbreiding van het hotel. Evenmin vormen de omstandigheden dat het college bij besluit van 26 maart 2016 aanvankelijk omgevingsvergunning heeft verleend en zich in een memo voor de bezwaarschriftencommissie aanvankelijk op het standpunt heeft gesteld dat de vergunningverlening in stand kon blijven, aanleiding voor het oordeel dat [appellante] erop mocht vertrouwen dat het college blijvend medewerking zal verlenen aan een verdere uitbreiding van het hotel. Uit het eerste streepje van de overgangsregeling volgt dat de overgangsregeling alleen van toepassing is op initiatieven waar een vergunning voor is verleend en in een procedure in stand is gebleven. Dat is hier niet het geval. Bovendien kan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om, na heroverweging van het primaire besluit, in de beslissing op bezwaar met toepassing van het recht zoals dat op dat moment geldt terug te komen van de aanvankelijke bereidheid om omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2444).
5.3.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ook de onder het derde streepje van de overgangsregeling bedoelde situatie in dit geval niet aan de orde is. De Afdeling ziet in de door [appellante] genoemde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van een exceptioneel geval op grond waarvan toepassing van het nieuwe beleid leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijke afwijking van het nieuwe beleid. De omstandigheid dat aan de percelen [locatie 2] en 108 per abuis op de plankaart niet de nadere aanduiding "hotel toegestaan" is gegeven, maakt niet dat in dit geval sprake is van een exceptioneel geval als bedoeld in de overgangsregeling. De Afdeling is van oordeel dat het ontbreken van de nadere aanduiding in dit geval niet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijke afwijking van het nieuwe beleid, reeds vanwege de omstandigheid dat het bouwplan, indien de percelen wel de nadere aanduiding "hotel toegestaan" zouden hebben gekregen, nog steeds in strijd met het bestemmingsplan zou zijn.
Evenmin maakt het tijdsverloop van de bezwaarprocedure dat sprake is van een exceptioneel geval als bedoeld in de overgangsregeling. Weliswaar is de voor de bezwaarprocedure geldende wettelijke beslistermijn overschreden, maar dat maakt niet dat het tijdsverloop in dit geval leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijke afwijking van het nieuwe beleid. Daarbij is van belang dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537, en de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4045, bij het nemen van een besluit als uitgangspunt geldt dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt evenzeer voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Bovendien staat niet vast dat de gevraagde omgevingsvergunning bij toepassing van het oude beleid verleend zou zijn, omdat het bouwplan in het besluit van 26 maart 2016 niet is getoetst aan het op dat moment nog geldende oude beleid, maar daarin slechts is beoordeeld of het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tegen dat besluit hebben omwonenden bezwaar gemaakt. Mede gelet op hun bezwaren, heeft overeenkomstig artikel 7:11 van de Awb een volledige heroverweging van het besluit van 26 maart 2016 plaatsgevonden.
Wat betreft de in de overgangsregeling opgenomen uitzonderingspositie voor een vijftal hotelinitiatieven heeft het college ter zitting nader toegelicht dat het hierbij om langdurige trajecten gaat waarin concrete toezeggingen zijn gedaan en die zich in een zodanig ver stadium bevonden dat hierdoor bij initiatiefnemers het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat door het college blijvend medewerking zal worden verleend. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, is daar in het geval van [appellante] geen sprake van, zodat het initiatief van [appellante] niet gelijk is te stellen met de initiatieven waarvoor expliciet een uitzonderingspositie in de overgangsregeling is opgenomen.
5.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] zich niet met succes op de in de overgangsregeling genoemde uitzonderingen kan beroepen, zodat het Overnachtingsbeleid van toepassing is. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zijn de door [appellante] genoemde omstandigheden evenmin bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die maken dat de gevolgen van toepassing van het Overnachtingsbeleid onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door haar aangevoerde beroepsgronden over het woon- en leefklimaat niet heeft besproken. Zij heeft aangevoerd dat het college de gevolgen van de uitbreiding onvoldoende heeft onderzocht. Het hotelconcept van "[hotel A]" is ten onrechte als negatieve factor voor het woon- en leefklimaat bestempeld. Zij voert aan dat dit nieuwe concept hoger opgeleide en oudere hotelgasten trekt in vergelijking met het vorige hotelconcept en dat de hotelkamers duurder zijn.
6.1.    Het college heeft toegelicht dat het de bewoners van De Pijp niet verder wil belasten, vanwege de bestaande gespannen situatie in de wijk als gevolg van de steeds dominanter wordende toeristische sector. Het bouwplan voorziet in 9 meerpersoonskamers en vormt daarmee een substantiële uitbreiding van 22% ten opzichte van de capaciteit in de bestaande situatie. Het hotelconcept van het "[hotel A]" trekt als zogeheten gamehotel voornamelijk hotelgasten in de leeftijdscategorie 18-35 jaar, die volgens het college over het algemeen meer hinder veroorzaken dan het geval was bij het vorige hotelconcept, een familiehotel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door de toename van het aantal hotelgasten de geluidoverlast voor de omgeving zal toenemen. Verder wijst het op andersoortige overlast zoals de overlast van geparkeerde fietsen. De druk op het woon- en leefklimaat wordt volgens het college daarom verder vergroot. Het college acht dit niet aanvaardbaar. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het hotel in 2014 reeds met 7 kamers is uitgebreid en dat in het hotel ook evenementen worden georganiseerd, zoals gamejams, gamequizzen en gamecompetities.
6.2.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat niet wenselijk is. Gelet op de omvang van de uitbreiding en de substantiële effecten van het gewijzigde karakter van het hotel heeft het college de belangen van omwonenden zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het besluit om geen medewerking te verlenen aan een verdere uitbreiding van het hotel.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
374-855.