ECLI:NL:CBB:2021:102
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1364
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 19 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Op 30 oktober 2014 heeft appellant een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van een ligboxenstal. Deze vergunning heeft appellant op 4 december 2014 verkregen. Op 27 maart 2015 heeft appellant een Nbw-vergunning verkregen voor het houden van 131 melk- en kalfkoeien en   71 stuks jongvee.
2.2
Appellant heeft voor de uitbreiding van de ligboxenstal op 19 maart 2015 een aanneemovereenkomst afgesloten voor een bedrag van € 380.061,-. Ter financiering hiervan heeft appellant op 27 mei 2015 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 400.000,-.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellant 86 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee op zijn bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.455 kg. Daarbij is hij uitgegaan van de op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant gehouden dieren.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Het fosfaatrechtenstelsel was pas voorzienbaar bij de concrete beleidsbeslissing die met de kamerbrief van 2 juli 2015 kenbaar is gemaakt. Dit wordt bevestigd door de kamerbrief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013, waarin hij aangeeft dat er voor de Nederlandse zuivelsector kansen zijn om na beëindiging van de melkquotering te groeien, mits in lijn met de duurzaamheidsdoelen voor de sector. Bij wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Kamerstukken II 2014/2015, 33 979) werd groei voor melkveehouderijen beoogd via grondgebondenheid en/of mest verwerking. Bij de kamerbrief van staatssecretaris Mansveld van 10 maart 2014 werd aangegeven dat er geen dierenrechten zouden komen. Stellen en oordelen dat het fosfaatrechtenstelsel voor 2 juli 2015 voorzienbaar was, is bovendien in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Ook kan er niet gesproken worden van ‘fair balance’ omdat voor starters die willen uitbreiden wel een regeling is getroffen. Volgens appellant hadden zij dezelfde risico’s moeten kennen. Appellant is van mening dat hiermee een verboden onderscheid wordt gemaakt en dat daarmee ook in strijd wordt gehandeld met het gelijkheidsbeginsel zoals bedoeld in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
4.2
Appellant voert verder aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in zijn geval geen sprake is van een individuele buitensporige last. Appellant heeft in 2011 het bedrijf overgenomen. Destijds bestond er voor een financiering van de uitbreiding geen ruimte. Bovendien wilde appellant eerst bezien hoe het bedrijf zou draaien. In 2015 heeft appellant vervolgens besloten fors te investeren in de uitbreiding van zijn bedrijf. Appellant wilde groeien van 85 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee naar 130 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de veestapel nog niet op het gewenste niveau. De onomkeerbare investeringen waren gericht op de exploitatie van zijn bedrijf met 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Duidelijk is dat de ten gevolge van de gedane investeringen en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de winstgevendheid van het bedrijf ernstig onder druk staat. Appellant kan onmogelijk een gezond agrarisch bedrijf voeren met het aantal fosfaatrechten dat is toegekend. De continuïteit van het bedrijf is als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar gekomen. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar een rapportage van [naam 2] Advies van 19 juli 2018.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Appellant heeft in het zicht van de afschaffing van het melkquotum ingezet op een uitbreiding van zijn bedrijf. Op het moment dat appellant in 2014 besloot om uit te breiden, was reeds voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen.
5.2
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is er in het geval van appellant geen sprake van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedsfeer van appellant zelf lag, aangezien er sprake is van uitbreiding van het bedrijf. Dit is door veel meer melkveehouders gedaan. Het enkele feit dat appellant zijn uitbreiding heeft ingezet om de verdiencapaciteit te vergoten, is onvoldoende om een bedrijfseconomische noodzaak aan te nemen. Daar komt bij dat appellant een groot risico heeft gelopen door pas in 2015 te investeren in de gewenste uitbreiding, terwijl hij had behoren te weten dat in verband met het einde van het melkquotum in april 2015 er nadere productiebeperkende maatregelen het melkquotum zouden opvolgen. De gevolgen van deze keuze komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellant. Tot slot merkt verweerder op dat appellant bovendien niet inzichtelijk gemaakt waarom het noodzakelijk was om een nieuwe stal te laten bouwen en in te zetten op een forse uitbreiding naar 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Het College heeft in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.10.1 en 6.10.2) ook overwogen dat slechts in een beperkt aantal gevallen, waaronder bij de zogenoemde uitbreiders, het fosfaatrechtenstelsel op de betrokken melkveehouder een individuele en buitensporige last legt en dat zonder compensatie in enigerlei vorm sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog van appellant dat niet gesproken kan worden van ‘fair balance’ en dat sprake is van strijd met artikel 2 van het VEU vanwege de (beperkte reikwijdte van) de startersregeling slaagt evenmin. De situatie van appellant als bestaand bedrijf dat op locatie in 2014 heeft ingezet op uitbreiding van de veestapel, is niet op één lijn te stellen met die van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. De startersregeling is nadrukkelijk alleen bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven (zie de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 9). Dat betekent dat van rechtsongelijkheid of strijdigheid met artikel 2 van het VEU geen sprake is.
6.2
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van [naam 2] Adviesbureau van 19 juli 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder [6.3.2] weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.455 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (86 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellant op 19 maart 2015 een aanneemovereenkomst heeft afgesloten voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal en daartoe op 27 mei 2015 een financieringsovereenkomst heeft afgesloten. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De omstandigheid dat appellant het bedrijf al in 2011 heeft overgenomen, er destijds geen ruimte bestond voor een financiering van de uitbreiding en appellant eerst wilde bezien hoe het bedrijf zou draaien maakt dat niet anders. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen			 de uitspraak te ondertekenen