ECLI:NL:CBB:2021:363
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1676
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.091,00 voor periode 1, van € 4.315,00 voor periode 2, van
€ 5.760,00 voor periode 3, van € 9.254,00 voor periode 4 en van € 6.667,00 voor periode 5.
Bij besluit van 12 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder de opgelegde heffingen ambtshalve gewijzigd en vastgesteld op € 2.726,40 voor periode 1, € 3.950,40 voor periode 2, € 5.395,20 voor periode 3,
€ 8.889,60 voor periode 4 en € 6.302,40 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2020. Namens appellante hebben [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en de gemachtigde van appellante via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een grondgebonden melkveebedrijf in de vorm van een maatschap in [plaats] . De maatschap bestaat uit [naam 2] en [naam 3] . Voorheen maakten ook de ouders van [naam 2] deel uit van de maatschap. De vader is in 2006 overleden en de moeder is op 14 april 2014 uit de maatschap getreden.
Appellante heeft op 10 maart 2017 melding gedaan van bijzondere omstandigheden.
Verweerder heeft aan appellante hoge geldsommen opgelegd over de periodes 1 tot en met 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periodes hoger was dan het doelstellingsaantal.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een knelgeval, omdat niet is voldaan aan de 5%-voorwaarde in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Daarnaast heeft verweerder geconcludeerd dat de toepassing van de Regeling in het geval van appellante niet leidt tot een individuele en buitensporige last. Verder heeft verweerder een op
2 juli 2015 afgevoerde pink alsnog meegeteld bij het referentieaantal. Op basis hiervan heeft verweerder de opgelegde geldsommen herberekend en de aan appellante opgelegde geldsommen verlaagd.
Het beroep
-knelgevallenregeling
Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Zij voert aan dat door dierziekten (Para TBC en Salmonella) de veestapel niet zo hard is gegroeid als zij had gepland. Volgens appellante dient verweerder rekening te houden met de gewenste, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
5.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt: “Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”
5.2.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van de buitengewone omstandigheid is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
5.3.
Niet in geschil is dat er sprake is geweest van dierziekten op het bedrijf van appellante. Op de alternatieve peildatum 28 september 2012 bedroeg het aantal GVE 104,71. Het aantal GVE op de peildatum 2 juli 2015 bedroeg 145,99 GVE. Dit betekent dat het aantal GVE op de peildatum in vergelijking met de alternatieve peildatum niet minimaal 5% is afgenomen, maar juist fors is gestegen. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de 5%-voorwaarde. Al hierom kan een beroep op de knelgevallenregeling niet slagen. Voor zover appellante betoogt dat de beoogde groei moet worden meegenomen, kan dit betoog niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling in artikel 12, tweede lid, van de Regeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
Het betoog slaagt niet.
-individuele en buitensporige last en hardheidsclausule
6. Appellante betoogt verder dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat niet voorzienbaar was dat er productiebeperkingen zouden komen voor melkveehouderijen en al helemaal niet voor grondgebonden bedrijven. Die voorzienbaarheid ontbreekt ook omdat banken en overheden achter de uitbreiding van het bedrijf van appellante hebben gestaan door het verstrekken van een lening respectievelijk het verlenen van vergunningen. Appellante voert ook aan, onder verwijzing naar een rapport van Herman Smit Advies, Agro en Administratie van 18 januari 2019 en de aanvulling daarop van 10 mei 2019, dat sprake is van een individuele buitensporige last. De geldsommen rusten zwaar op het bedrijf van appellante. Daarbij komt dat zij al aanzienlijke verliezen heeft geleden door dierziektes. Er zijn 20 melkkoeien afgevoerd en veel kosten gemaakt om de ziektes te bestrijden. Ook is de melkproductie per koe fors gedaald. Verder voert appellante aan dat zij zeer beperkte neveninkomsten heeft en dat de melkveestal niet voor andere doeleinden kan worden gebruikt.
Appellante betoogt subsidiair dat verweerder in de aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien voor toepassing van de hardheidsclausule.
6.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, was de Regeling voorzienbaar. In wat appellante aanvoert over de voorzienbaarheid van de Regeling, ziet het College geen aanleiding om voor melkveehouders met een grondgebonden bedrijf tot een ander oordeel op dit punt te komen. Zoals het College eerder in die uitspraak heeft overwogen, is in de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 (op pagina 7) weliswaar de verwachting vermeld dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar daaraan is direct de waarschuwing gekoppeld dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 is sprake van productiebeperkende maatregelen. Voorts hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel. Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Voor veehouders was het dus voorzienbaar dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de veestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Dit is niet anders voor melkveehouders met een grondgebonden bedrijf. Dat appellante voor de door haar gewenste bedrijfsuitbreiding de gevraagde financiering van de bank en de benodigde vergunningen heeft gekregen, staat los van voormelde ontwikkelingen en leidt daarom niet tot een ander oordeel over de voorzienbaarheid. Het betoog slaagt in zoverre niet.
6.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.5.
Appellante wilde het bedrijf uitbreiden door een vergroting van een stal en uitbreiding van de veestapel. Daarnaast heeft zij op 14 april 2014 het bedrijfsaandeel van de moeder overgenomen. Appellante heeft op 21 maart 2014 een financieringsovereenkomst met een bank gesloten voor de overname van dat bedrijfsaandeel en de voorgenomen uitbreiding van de stal. Op 18 maart 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning voor de staluitbreiding gekregen. De stal was klaar in november 2014. Op 10 juni 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 gekregen voor de uitbreiding van haar veestapel naar 153 melkkoeien en 120 stuks jongvee. Op de peildatum
2 juli 2015 hield zij 104 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee.
6.6.
Appellante had op voormelde peildatum nog geen volledige uitbreiding naar het aantal vergunde dieren gerealiseerd. Dit maakt echter niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2014 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveebedrijf door de overname van het bedrijfsaandeel van de moeder en de uitbreiding van de stal. Gezien het moment waarop deze investeringen zijn gedaan, acht het College de beslissingen hiertoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante heeft een zeer hoge financiële last op zich genomen, terwijl de eerste bank die zij om financiering daarvan vroeg, dat verzoek heeft afgewezen. Doorgaan met de plannen is een eigen keuze van appellante geweest. Dat de overname van moeders aandeel in het bedrijf volgens de tweede bank niet financierbaar was zonder een uitbreiding van de stal en daarmee van de veestapel, maakt dit niet anders. Zoals het College in de uitspraak van 3 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:793) in de fosfaatrechtenzaak van appellante heeft overwogen, is van een dwingende (bedrijfseconomische of andere) noodzaak om de uittreding van de moeder juist op dat moment te doen plaatsvinden, niet gebleken. De kwestie van de financiering van het op enig moment te verwachten uittreden van de moeder uit het bedrijf speelde als sinds 2006. Dit had, toen later bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en dus een einde zou komen aan de begrenzing van de mestproductie voor rundvee, voor appellante aanleiding moeten zijn zich (opnieuw) op deze kwestie te bezinnen en daarbij de nodige voorzichtigheid te betrachten. Immers, ook voor appellante had redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het mestplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat het bedrijf van appellante in 2013 en 2014 geconfronteerd werd met twee dierziekten, leidt evenmin tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last.
In het door appellante overgelegde rapport van Herman Smit Advies, Agro en Administratie van 18 januari 2019 en de aanvulling daarop van
10 mei 2019 is onder meer ingegaan op de gevolgen van de Regeling voor de liquiditeit en aflossingsruimte van het bedrijf van appellante. Het College wil wel aannemen dat appellante door de toepassing van de Regeling financieel hard wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele buitensporige last. Niet is gebleken dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de Regeling in gevaar komt.
6.7.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog slaagt niet.
7. Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Het College is van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. Niet is in geschil dat in de periode 2012-2016 het bedrijf van appellante werd geconfronteerd met dierziekten. Het College wil op basis van de stukken wel aannemen dat dit heeft geleid tot een lagere melkproductie, het ruimen van een aantal dieren en dat dit serieuze financiële gevolgen heeft gehad voor het bedrijf van appellante. Ondanks deze omstandigheid heeft appellante echter in die periode, zoals hiervoor in 5.3 ook is overwogen, een aanmerkelijke groei kunnen realiseren. Het College acht niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsvoering van appellante zodanig afwijkt van die van andere veehouders dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
8. Appellante heeft verder ter zitting nog gewezen op het rapport Ongekend Onrecht dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag op 17 december 2020 heeft uitgebracht en stelt dat het College hier betere rechtsbescherming zou moeten bieden dan de rechtsbescherming die volgens het rapport in de kinderopvangtoeslagzaken is geboden. Het College overweegt hierover dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.