ECLI:NL:CBB:2021:322
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1615
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Elzinga).
Procesverloop
Bij besluiten van 31 augustus 2017 en 7 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 13.099,- voor periode 2 en van € 744,- voor periode 3.
Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de opgelegde heffingen ongewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. In het verweerschrift verzoekt verweerder het College om de geldsommen voor periode 2 en 3 te herzien en zelf in de zaak te voorzien.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2021, gelijktijdig met de behandeling van zaak 19/1616. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Besluiten van verweerder
Verweerder heeft aan appellante voor periode 2 en 3 heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het referentieaantal.
2.1.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit – kort gezegd – op het standpunt dat er in het geval van appellante geen sprake is van een individuele buitensporige last. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het jongveegetal terecht is geactiveerd.
Feiten
3. Appellante had tot 3 augustus 2017 een melkveehouderij bestaande uit drie maten. Op die datum is het bedrijf overgegaan naar [naam 3] . Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden om over voldoende stalruimte te kunnen beschikken, de huisvesting van het vee in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen, het bedrijf toekomstbestendig te maken en de bedrijfsresultaten te verbeteren.
In 2008 is een bouwvergunning aangevraagd voor het verlengen van de ligboxenstal. In 2011 is deze aanvraag ingetrokken vanwege financiële redenen. Met de Omgevingsdienst Rivierenland is afgesproken dat het legesbedrag van € 6.235,96 zou worden verrekend wanneer appellante vóór 1 juli 2019 een nieuwe omgevingsvergunning zou aanvragen. Dit is volgens appellante een betalingsverplichting.
Teneinde grondgebonden groei te realiseren heeft appellante op 28 november 2014 cultuurgrond aangekocht. De aanschafprijs hiervan bedroeg € 337.500,-. Voor de financiering van deze grondaankoop heeft appellante op 23 december 2014 een kredietovereenkomst afgesloten van € 350.000,-.
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 174 melk- en kalfkoeien,  72 vrouwelijke kalveren en  84 vrouwelijke pinken op haar bedrijf.
Beroepsgronden
Nitraatrichtlijn, strijd met artikel 1 van het EP en voorzienbaarheid
4. Appellante betoogt in beroep dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen, getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
4.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kort gezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken – maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat nu met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
Het betoog over de strijdigheid met de Nitraatrichtlijn faalt.
4.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst ook voor dit aspect naar zijn overwegingen in de genoemde uitspraken van 21 augustus 2018.
Het betoog over de strijdigheid van de Regeling als zodanig met artikel 1 van het EP vanwege onder meer de onvoorzienbaarheid ervan faalt.
Individuele buitensporige last
5. Appellante betoogt dat de Regeling voor haar concrete geval in strijd met artikel 1 van het EP een individuele buitensporige last oplevert. Appellante wilde uitbreiden naar 222 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. Door een ongeluk van één van de maten, [naam 3] , op 6 mei 2014  is de bedrijfsontwikkeling stilgevallen en had zij op de peildatum niet het met de investeringen beoogde aantal dieren. Appellante heeft een rapportage van Flynth adviseurs en accountants overgelegd waaruit volgens haar de grote impact op haar financiering en verdiencapaciteit blijkt. Appellante is gebonden aan de door haar gedane investeringsverplichtingen en kan geen maatregelen nemen om de schadelast te beperken. Het voorgaande leidt daarom volgens haar tot een individuele buitensporige last.
Verder betoogt appellante dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Volgens appellante heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat in gevallen waarbij alleen financiële omstandigheden spelen geen sprake kan zijn van een individuele buitensporige last.
5.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.4.
Appellante heeft eerst in november 2014 cultuurgrond aangekocht. Van belang is dat op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden te voorzien was dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te laten gaan. Verder is niet gebleken dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Dat appellante wilde uitbreiden om over voldoende stalruimte te kunnen beschikken, om de huisvesting in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen en om de bedrijfsresultaten te verbeteren, maakt dit niet anders. Het College wil op basis van het overgelegde rapport van Flynth adviseurs en accountants aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit het rapport volgt niet dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Voor zover wordt betoogd dat de uitbreiding noodzakelijk is in het kader van bedrijfsopvolging kan dit appellante niet baten. Het College heeft eerder overwogen dat deze omstandigheid geen bijzondere situatie is die leidt tot een individuele buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:587).  Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de productiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante. Voor zover appellante betoogt dat de bijzondere medische omstandigheden op haar bedrijf ervoor hebben gezorgd dat haar stal op de peildatum niet vol stond, heeft zij, hoe betreurenswaardig die omstandigheden ook waren, niet aannemelijk gemaakt dat er een causaal verband is tussen de bijzondere omstandigheden, die zich pas in  2014 hebben voorgedaan, en het late moment van investeren.
5.5.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Op grond van het vorenstaande is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een individuele buitensporige last. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is ook in zoverre niet in strijd met artikel 1 van het EP.
5.6.
De stelling van appellante dat verweerder het beroep op de individuele buitensporige last heeft afgewezen louter op basis van de financiële omstandigheden, berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. Verweerder heeft dit element mede aan zijn besluit ten grondslag gelegd, maar heeft bij de beoordeling van de individuele buitensporige last ook andere elementen betrokken zoals de noodzaak tot uitbreiden en het niet beschikken over een vergunning in het kader Natuurbeschermingswet 1998 op de peildatum. Dat appellante het inhoudelijk oneens is met deze conclusie, maakt niet dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
Het betoog faalt.
5.7.
Voor zover appellante betoogt dat verweerder de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf onvoldoende heeft meegewogen in het bestreden besluit, slaagt dit betoog wel.
Verweerder heeft de bijzondere omstandigheden in het bestreden besluit geplaatst in het licht van de knelgevallenregeling zoals neergelegd in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Wegens het ontbreken van een melding bijzondere omstandigheden is verweerder niet aan een inhoudelijke beoordeling van de bijzondere omstandigheden toegekomen. Hierdoor zijn de bijzondere medische omstandigheden niet in het bestreden besluit meegewogen. Door de bijzondere omstandigheden niet mee te wegen in het betoog over de individuele buitensporige last heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit motiveringsgebrek leidt reeds tot vernietiging, maar verweerder hoeft geen nieuw besluit te nemen met een motivering op dit punt, omdat die motivering besloten ligt in hetgeen onder 5.1 tot en met 5.5 is overwogen.
Beschikking periode 3
6. Appellante betoogt dat de juridische grondslag om aan verschillende ondernemers voor dezelfde periode een heffing op te leggen, ontbreekt. Verweerder heeft daarom ten onrechte voor periode 3 zowel aan appellante als aan [naam 3] een heffing opgelegd. Verweerder is hier in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbijgegaan.
6.1.
Artikel 1, eerste lid en onder a, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Regeling, maakt het mogelijk om aan de houder een geldsom op te leggen. In dit geval is de bedrijfsoverdracht de reden voor het opleggen van twee geldsommen. Deze overdracht heeft plaatsgevonden op 3 augustus 2017. Het houderschap van appellante stopte op 3 augustus 2017 en het houderschap van [naam 3] ving op die datum aan. Nu zowel appellante als [naam 3] in periode 3 houder waren, heeft verweerder terecht aan beide een geldsom opgelegd.
6.2.
Ter zitting heeft appellante betoogd dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de geldsom voor periode 3 is opgebouwd. In zoverre is het bestreden besluit volgens appellante onvoldoende gemotiveerd.
Verweerder heeft in het verweerschrift uitgelegd, en ter zitting nader toegelicht, hoe de berekening voor periode 3 tot stand is gekomen. Verweerder heeft artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van de Regeling toegepast. Daarbij is uitgegaan van het gemiddeld aantal runderen in augustus en is rekening gehouden met het aantal dagen dat sprake was van feitelijk houderschap. Nu verweerder pas in beroep een toereikende motivering heeft gegeven is dit besluit niet in overeenstemming met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Nu het College voor periode 3 op grond van hetgeen onder 7.1 wordt overwogen een hoge geldsom van € 254,- zal vaststellen en het niet aannemelijk is dat het hier aan de orde zijnde gebrek verweerder aanleiding moet geven voor periode 3 een nog lager bedrag vast te stellen, ziet het College aanleiding ten aanzien van dit gebrek toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb.
Jongveegetal en uitscharen
7. Appellante betoogt dat verweerder het jongveegetal ten onrechte heeft toegepast. De activering van het jongveegetal is het gevolg van de op het bedrijf bestendige praktijk om jongvee uit te scharen naar een opfokbedrijf. Het aantal dieren op het bedrijf van appellante is gelijk gebleven en de dieren zijn uiteindelijk ook op het bedrijf teruggekeerd.
7.1.
Verweerder heeft in het verweerschrift, op grond van de gedingstukken en de gegevens in het Identificatie- en Registratie systeem (I&R-systeem), zijn standpunt herzien over de activering van het jongveegetal in periode 2 en 3. Verweerder ziet aanleiding om, gelet op het doel van het jongveegetal, met toepassing van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule het jongveegetal voor die twee periodes niet te activeren wegens de afvoer van jongvee op 16 juni 2017, omdat op die dag eenzelfde aantal stuks jongvee zowel is af- als aangevoerd. Volgens verweerder heeft dit voor periode 2 een hoge geldsom van € 4.939,- tot gevolg en voor periode 3 een hoge geldsom van € 254,-. Het College zal de geldsommen aldus vaststellen.
Het betoog slaagt.
Slotsom
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, de primaire besluiten en het besluit van 16 juni 2018 herroepen en de geldsommen in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder voor periode 2 vaststellen op € 4.939,- en voor periode 3 op € 254,-.
9. Verweerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is in aanmerking genomen dat het beroep in de onderhavige zaak en zaaknummer 19/1616, op dezelfde zitting van het College aan de orde zijn gekomen en als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) moeten worden aangemerkt. Het in verband daarmee door verweerder te vergoeden bedrag voor de gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand moet gelijk over de twee zaken worden verdeeld. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Doordat de kosten verdeeld worden over beide zaken, betekent dit dat in deze zaak € 1.068,- dient te worden vergoed.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de besluiten van 31 augustus 2017, 7 april 2018 en 16 juni 2018;
- stelt de geldsom voor periode 2 vast op € 4.939,- en de geldsom voor periode 3  op € 254,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.