ECLI:NL:CBB:2021:394
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1771
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.138,00 voor periode 1, van € 452,00 voor periode 2, van
€ 504,00 voor periode 3, van € 3.168,00 voor periode 4 en van € 109,00 voor periode 5.
Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 15 december 2018 herroepen. Verweerder heeft aan appellante heffingen opgelegd van € 515,20 voor periode 1 en van € 499,20 voor periode 4. Tevens heeft verweerder appellante bonusgeldsommen toegekend van € 182,40 voor periode 2, van € 541,20 voor periode 3 en van € 1.377,00 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2020. De gemachtigde van appellante en de gemachtigde van verweerder hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Regeling, kan de minister indien de houder meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, op verzoek van de houder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet op verzoek van een landbouwer indien op het bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid van deze bepaling vindt de verhoging, bedoeld in het eerste lid, niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de [naam 2] . Haar bedrijf is in het kader van het project “Rivierverruiming [naam 2] ” (het project), dat is gebaseerd op de Planologische kernbeslissing “Ruimte voor de Rivier”, verplaatst naar een nieuw aangelegde terp in die polder. De werkzaamheden voor de aanleg van de terp zijn in 2010 gestart en de oplevering vond plaats op 2 december 2015. Appellante heeft de verplaatsing gecombineerd met een uitbreiding van haar veestapel. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante niet het door haar beoogde aantal dieren.
Appellante heeft op 24 maart 2017 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Aan het primaire besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is.
Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat appellante niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling, omdat niet is voldaan aan de 5%-voorwaarde. Tevens heeft verweerder geconcludeerd dat geen sprake is van een individuele buitensporige last. Daarnaast heeft verweerder het bedrijf van appellante alsnog als grondgebonden aangemerkt en op basis van een hoger referentieaantal een herberekening gemaakt. Verweerder heeft de opgelegde geldsommen voor periodes 1 en 4 verlaagd en de opgelegde geldsommen voor de periodes 2, 3 en 5 vervangen door te ontvangen bonusgeldsommen.
Het beroep
-knelgevallenregeling
Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Volgens appellante legt verweerder deze bepaling onjuist uit door een vergelijking te maken tussen de dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015 en de dieraantallen op een datum in het verleden. Zij voert aan dat de dieraantallen op de peildatum moeten worden vergeleken met de dieraantallen die appellante zou hebben gehad op de peildatum als de bijzondere omstandigheid zich niet had voorgedaan. Volgens appellante zou zij op 2 juli 2015 131 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee hebben gehad. Daarmee is voldaan aan de 5%-voorwaarde. Verweerder had daarom het referentieaantal moeten verhogen op basis van deze dieraantallen, aldus appellante.
8.1.
Niet in geschil is dat de bedrijfsverplaatsing heeft plaatsgevonden in verband met de aanleg van publieke infrastructuur als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Anders dan appellante betoogt, heeft verweerder deze bepaling juist uitgelegd. Zoals het College al heeft overwogen in de uitspraak van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:323) in de fosfaatrechtenzaak van appellante, wordt geen rekening gehouden met de beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1). Dit betekent dat verweerder op basis van een juiste vergelijking tussen de dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015 en de dieraantallen op de eerdere datum voor het intreden van de bijzondere omstandigheden het verzoek van appellante om toepassing van de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
-individuele en buitensporige last
9. Appellante betoogt verder dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat zij al in 2005 en 2010 tot en met 2012 onomkeerbare investeringsbeslissingen heeft genomen en toen waren de productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar. Vanaf het moment van deze investeringen was er voor appellante geen weg meer terug en kon zij haar gedrag niet meer aanpassen. Volgens appellante leidt de toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last gelet op de bijzondere omstandigheid van de gedwongen verplaatsing naar de terp en omdat zij volgens verweerder niet in aanmerking komt voor een knelgevallen- of schadevergoedingsregeling. Ook voert zij aan dat zij op de peildatum 2 juli 2015 al op de terp woonde en de nieuwe stallen in gebruik waren, maar dat de veestapel nog niet op het beoogde peil was. Op dat moment waren alle gronden nog niet geleverd of nog niet te gebruiken en waren de overige projectwerkzaamheden in een afrondende fase. Verder wijst appellante op haar enorme financieringslast die zij niet kan dragen, omdat zij melkvee heeft moeten afvoeren en nu te weinig koeien melkt om aan die last te kunnen voldoen.
Appellante betoogt subsidiair dat verweerder in de aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien voor toepassing van de hardheidsclausule.
9.1.
Over de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen ten tijde van de door appellante gedane investeringen in de bedrijfsuitbreiding wordt het volgende overwogen. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421). Het betoog over de strijdigheid van de Regeling als zodanig met artikel 1 van het EP wegens onder meer de onvoorzienbaarheid ervan slaagt niet.
De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
9.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.5.
Appellante heeft omstreeks 2005-2006 besloten medewerking te verlenen aan het onder 4 vermelde project om haar in de [naam 2] gelegen bedrijf te verplaatsen naar een nieuw aan te leggen terp in die polder. Op
6 november 2008 heeft zij dit vastgelegd in een intentieverklaring. De werkzaamheden voor de aanleg van de terp zijn in 2010 gestart.
Appellante is op 20 juli 2010 een koopovereenkomst aangegaan met de provincie, waarbij appellante haar oude gronden heeft verkocht (voor een bedrag van € 2.024.414,00) en de gronden op de terp heeft aangeschaft (voor een bedrag van € 331.245,00). Op 2 maart 2012 is zij een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor een bedrag van € 950.000,00 ten behoeve van de nieuwbouw op de terp. Op 12 december 2012 is het bedrijf van appellante verplaatst naar de terp. Appellante heeft op 25 juni 2014 een koopovereenkomst gesloten met de provincie, waarbij appellante gronden heeft verkocht (voor een bedrag van € 149.580,00) en gronden heeft aangeschaft (voor een bedrag van
€ 1.304.803,00). Tevens heeft appellante vanaf 2014 enkele percelen gepacht. De oplevering van de terp heeft plaatsgevonden op 2 december 2015.
Op 21 juli 2011 heeft appellante een melding gedaan als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de verplaatsing naar en de bouw van de nieuwe melkveehouderij op de terp. Op 24 augustus 2011 heeft zij een melding ingediend op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor deze verplaatsing en voor het houden van 131 melkkoeien en 92 stuks jongvee. Aan appellante is op 26 oktober 2011 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van voormelde dieraantallen op de bedrijfslocatie op de nieuwe terp.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 105 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee.
9.6.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. De beslissing van appellante om in het kader van de bedrijfsverplaatsing het bedrijf uit te breiden moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt, deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor vermelde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten.
Zoals het College in de uitspraak van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:323) in de fosfaatrechtenzaak van appellante heeft overwogen, is er in de omstandigheden van dit geval geen aanleiding om die uitzondering te maken. Voor zover moet worden aangenomen dat appellante bij haar beslissing om in het kader van de bedrijfsverplaatsing haar bedrijf uit te breiden afdoende voorzichtigheid heeft betracht en dat deze beslissing en de daarop voortbordurende beslissingen in zoverre navolgbaar zijn, ziet het College in wat appellante heeft aangevoerd geen goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is. Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij op de peildatum niet optimaal gebruik kon maken van de gronden en gebouwen en dat de uitbreiding naar 131 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee op de peildatum nog niet gereed was als gevolg van het project, maar appellante heeft dit niet of nauwelijks onderbouwd en geconcretiseerd. Appellante heeft tot aan de verplaatsing van haar bedrijf naar de terp op 12 december 2012 de veehouderij op de oude locatie kunnen exploiteren. Zij had – naar eigen zeggen – in 2013 80 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee, in 2014 96 en 79, in 2015 102 en 91 en in 2016 121 en 86. Appellante heeft niet duidelijk gemaakt of, en zo ja in hoeverre werkzaamheden ten aanzien van het project in weg stonden aan de beoogde uitbreiding tot 131 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Dat appellante op de peildatum nog niet over die beoogde aantallen beschikte lijkt in ieder geval mede het gevolg te zijn van haar eigen keuze om haar veestapel uit eigen opfok te laten groeien. In zoverre verschilt zij niet van andere melkveehouders die om die reden evenmin op de peildatum de door hun beoogde groei hadden gerealiseerd. Overigens heeft appellante op de peildatum een aanmerkelijk deel van de beoogde groei gerealiseerd. Het feit dat appellante geen succesvol beroep toekomt op de knelgevallenregeling levert evenmin een bijzondere situatie op die aanleiding geeft te oordelen dat de last buitensporig is.
Verder heeft appellante gesteld dat zij de financieringslast van haar investeringen niet kan dragen door de Regeling, maar zij heeft geen inzicht gegeven in de financiële gevolgen die de Regeling met zich brengt en hoe de continuïteit van het bedrijf hierdoor wordt geraakt. Overigens leiden de opgelegde en toegekende geldsommen ertoe dat appellante per saldo € 1.076,40 ontvangt van verweerder.
9.7.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
10. Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Het College is van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. Het College acht niet aannemelijk gemaakt dat de situatie van appellante, zoals die volgt uit de door haar hiervoor aangevoerde omstandigheden in het kader van de individuele buitensporige last, zodanig afwijkt van die van andere melkveehouders dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Dat appellante in 2017 melkvee heeft moeten afvoeren om te voldoen aan de reductiedoelstelling ingevolge de Regeling, is daarvoor onvoldoende, omdat appellante zich daarmee onvoldoende onderscheidt van andere melkveehouders. Voor zover appellante betoogt dat uit de uitspraak van het College van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:171) volgt dat in haar geval de hardheidsclausule dient te worden toegepast, slaagt dat betoog niet. De omstandigheden in die andere zaak zijn onvoldoende vergelijkbaar met die hier aan de orde zijn. Zo was in die zaak, anders dan in het geval van appellante, sprake van zeer hoge verschuldigde geldsommen.
Slotsom
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.