ECLI:NL:RVS:2020:509
Raad van State — Uitspraak 


201903990/1/A3.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Eindhoven,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 april 2019 in de zaken nr. 18/2228 en 18/2229 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2017 heeft de burgemeester bij wijze van spoedeisende bestuursdwang op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning op het adres [locatie] te Eindhoven, inclusief bijbehorende opstallen en erf (hierna tezamen: de woning) voor onbepaalde tijd, maar minstens voor 360 dagen, laten sluiten.
Bij besluit van 25 januari 2018 heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast in verband met een (brand)gevaarlijke situatie in de woning en de garage. De bestuursdwang bestond uit het laten verwijderen van de (brand)gevaarlijke stoffen en elektra-voorzieningen.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang, een bedrag van € 7.017,99, aan eiser in rekening gebracht.
Bij ongedateerd besluit, verzonden op 7 augustus 2018, heeft het college de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 25 januari 2018 en 13 februari 2018 ongegrond verklaard.
Bij ongedateerd besluit, verzonden op 17 augustus 2018, heeft de burgemeester het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 9 november 2017 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2019 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant] tegen deze besluiten op bezwaar ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding.
Het college en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.A. Verstijnen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door B. Timmermans en P. van der Heijden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door B. Timmermans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is samen met zijn vrouw eigenaar van de woning die hij verhuurt. In de woning is bij een controle in de nacht van 8 november op 9 november 2019 onder andere aangetroffen: een in aanbouw zijnde hennepkwekerij met lampen en een koolstoffilter, dertien hennepplanten en 10 gram MDMA. In de garage en in een hok achter de garage werden verschillende stoffen, een installatie en andere materialen aangetroffen waarmee harddrugs geproduceerd kunnen worden. Op de zolder van de garage werd verder een elektriciteitsinstallatie aangetroffen die volgens de brandweer zo was aangelegd dat deze brand kon veroorzaken en gevaar voor elektrocutie kon opleveren. De gevaarlijke elektriciteitsinstallatie is direct ontmanteld. Deze bevindingen waren aanleiding om de woning direct te sluiten. Nader onderzoek heeft uitgewezen dat naast de 10 gram nog 130 gram MDMA is aangetroffen.
De sluiting is per 11 oktober 2018 opgeheven en heeft 336 dagen geduurd.
Herhaling van het beroep bij de rechtbank
2.    Met uitzondering van de hierna te bespreken gronden heeft [appellant] in hoger beroep volstaan met een herhaling van de in beroep aangevoerde gronden. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank daarop ingegaan. Nu [appellant] niet heeft uiteengezet dat en waarom de desbetreffende overwegingen in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zijn, kan het hoger beroep in ieder geval in zoverre niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Sluiting van de woning
3.    [appellant] betoogt dat sprake is van een punitieve sanctie en vraagt dit nogmaals goed te onderzoeken. De sluiting voor onbepaalde tijd en minstens voor 12 maanden schiet het doel van de herstelsanctie voorbij. [appellant] stelt dat er geen loop was naar de locatie vanuit het criminele circuit. De duur is te verstrekkend gelet op het doel de overtreding te beëindigen, herhaling te voorkomen en de rust te doen wederkeren. Daarom heeft de sanctie een punitief karakter.
[appellant] stelt dat hij € 22.000,- aan huurinkomsten is misgelopen Daarnaast heeft hij door de inval minimaal € 7.500,- schade aan de woning. Bovendien heeft de politie in de periode waarin de woning gesloten was geen toezicht gehouden waardoor kon worden ingebroken en vernielingen zijn aangericht. De schade als gevolg hiervan loopt op tot € 29.500,-. Ook vanwege deze schade moet de sluiting worden aangemerkt als punitieve sanctie, aldus [appellant].
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187, strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.
De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. Een sluiting van een woning voor onbepaalde tijd kan op zichzelf een bestuurlijke maatregel zijn die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen, als deze noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken.
De controle is gebaseerd op klachten over overlast uit de buurt. Ter zitting is toegelicht dat het ging om klachten over veelvuldig nachtelijk bezoek van verschillende personen. Daarnaast heeft er in 2014 een schietincident tussen leden van de motorclubs No Surrender en Satudarah bij deze woning plaatsgevonden en zijn tijdens de controle attributen van onder andere Satudarah in de woning aangetroffen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in dit geval voldoende heeft gemotiveerd dat sluiting van de woning noodzakelijk was met het oog op de bekendheid als drugspand en met het oog op de openbare orde.
Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel niet zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart, is hierbij in het algemeen niet van belang. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat de opgelegde maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een punitieve sanctie is aan te merken. Daarbij weegt de Afdeling ook mee dat [appellant] zelf niet woonachtig is in de woning.
3.2.    De burgemeester heeft voldoende gemotiveerd waarom sluiting van de woning noodzakelijk was om overtreding van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. De sluiting is derhalve niet gericht op leedtoevoeging. Van een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is dan ook geen sprake.
4.    [appellant] betoogt dat er geen verhandelbare drugs aanwezig waren, maar alleen een aantal verdorde stekjes van hennepplanten. De foto’s in de bestuurlijke rapportage tonen niet aan dat er een drugslaboratorium was dat in werking was. De aangetroffen materialen duiden op restanten van een oud lab die gedumpt zijn. Er zijn geen XTC- of MDMA-pillen aangetroffen. [appellant] kent geen klachten over de locatie, controleerde de locatie regelmatig en heeft nooit iets vreemds gezien. [appellant] betoogt voorts dat hij nooit iets met drugs te maken heeft gehad. Hij verhuurde het pand slechts. Hij heeft dan ook niet gerecidiveerd. Na de ontruiming had hij direct een bonafide nieuwe huurder. De gemeente wilde het pand echter niet vrijgeven. Dat is pas na 11 maanden gebeurd.
[appellant] betoogt dat hij onevenredig is getroffen door de sluiting en het verhaal van kosten. Daarbij weegt mee dat het college en de burgemeester de huurder hebben laten lopen en hem niet aangeschreven hebben voor het verhaal van de kosten. Hij meent dat hij als onschuldige eigenaar schadeloos moet worden gesteld.
4.1.    Op grond van paragraaf 3.3.II van de beleidsregels artikel 13b Opiumwet Eindhoven 2016 (hierna: de beleidsregel), wordt een woning bij de eerste constatering van het verkopen, afleveren of verstrekken, dan wel daartoe aanwezig zijn van harddrugs voor de duur van 3 maanden gesloten, bij een tweede constatering voor 6 maanden en bij een derde constatering voor onbepaalde tijd. Met een waarschuwing wordt volstaan als het niet gaat om een "grote hoeveelheid" en er geen bijkomende verzwarende omstandigheid is. Bij softdrugshandel volgt bij een eerste constatering een waarschuwing, bij een tweede constatering 3 maanden sluiting, bij een derde 6 maanden en bij een vierde 12 maanden. Met een "grote hoeveelheid" in paragraaf 3.3.II wordt bedoeld: een hoeveelheid van 500 of meer hennepplanten of -stekken, 3000 gram of meer hennep of eenheden van andere softdrugs, of 15 of meer gram of 30 of meer pillen of eenheden harddrugs. In paragraaf 5 van de beleidsregel heeft de burgemeester aangegeven wanneer volgens hem sprake is van een zeer ernstig geval op grond waarvan hij stappen kan overslaan of een woning voor een langere of onbepaalde tijd kan sluiten. Een dergelijk zeer ernstig geval doet zich in beginsel onder andere voor als naast drugshandel naar het oordeel van de burgemeester ook sprake is van een zogenoemd laboratorium of een andere productiefaciliteit voor harddrugs, of een ernstige georganiseerde of misdadige context. Ook is sprake van een zeer ernstig geval bij 30 gram of meer harddrugs. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
Gelet op de aangetroffen materialen en de grote hoeveelheid grondstoffen heeft de burgemeester een criminele context aanwezig mogen achten. Deze criminele context en de aanwezigheid van meer dan 30 gram harddrugs, de hennepplanten, de in aanbouw zijnde hennepplantage en de installatie, materialen en grondstoffen voor de productie van grote hoeveelheden harddrugs, rechtvaardigen de kwalificatie als een zeer ernstig geval. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze omstandigheden sluiting voor onbepaalde tijd van de woning rechtvaardigen.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, heeft overwogen, handelt het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De burgemeester dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
In de eerder genoemde uitspraak van 28 augustus 2019 heeft de Afdeling overwogen dat in de eerste plaats aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding dient te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Daarbij zijn de hoeveelheid en de soort aangetroffen drugs van belang. In beginsel zal bij een handelshoeveelheid harddrugs de noodzaak om tot sluiting over te gaan dan ook groter zijn dan bij softdrugs. In verband met de ernst en omvang van de overtreding is mede van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld. Uitgangspunt is dat als in een woning een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, aangenomen mag worden dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel, hetgeen op zichzelf al een belang bij sluiting oplevert, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs, meer dan 5 gram softdrugs, of meer dan 5 hennepplanten in een woning, is het in beginsel aannemelijk dat de aangetroffen drugs deels of geheel bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking.
Als sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. Persoonlijke verwijtbaarheid is weliswaar niet vereist voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, maar de vraag of de rechthebbende een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan wel aan de orde komen in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting. Van degene die een woning verhuurt, wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. De rechtspraak daarover brengt mee dat verhuurders concreet toezicht moeten houden op het gebruik van een pand dat zij verhuren. Het is niet genoeg als zij het pand alleen maar bezoeken. Zij moeten ook controles uitvoeren die zijn gericht op het gebruik van het pand.
4.2.    De burgemeester heeft aan zijn besluit van 9 november 2017 ten grondslag gelegd dat na overlastmeldingen uit de buurt onderzoek is verricht in de woning en dat 13 hennepplanten zijn aangetroffen, een in aanbouw zijnde hennepplantage aanwezig was, de elektriciteitsmeter was gemanipuleerd en dat 10 gram materiaal met MDMA van bakken is geschraapt. Daarnaast zijn jerrycans en flessen met honderden liters gevaarlijke stoffen en voorwerpen die verband houden met productie van synthetische drugs aangetroffen. Daaruit leidt de politie af dat een grote hoeveelheid synthetische harddrugs is geproduceerd. Ook zijn spullen aangetroffen die verband houden met motorclubs Satudarah en Bersatuh Maluku. Op het perceel heeft op 4 oktober 2014 een schietincident plaatsgevonden met als oorzaak een conflict tussen de bewoner en leden van motorclubs Satudarah en No Surrender. Op het adres stond ten tijde van de controle niemand ingeschreven. Degene die later stelde huurder te zijn, staat elders ingeschreven, was niet aanwezig en stelde elders te hebben geslapen.
In de bestuurlijke rapportage van de politie van 15 november 2017 staat dat verder nog is aangetroffen:
- 85 liter zoutzuur
- 400 liter aceton
- 150 liter monomethylamine
- 10 gr. eindproduct (kristallen)
- 600 liter brandbaar bijtende stof
- 100 liter zuur.
In de aanvullende bestuurlijke rapportage van 1 augustus 2018 staat dat naast de 10 gram MDMA bevattende stof die van een bak is geschraapt, een brok met een gewicht van 130 gram positief getest is op MDMA. Ook is een RVS-destillatieopstelling aangetroffen met onder de uitloop van de koeler een maatbeker met vloeistof die amfetaminebase bevat. Gelet daarop en de aangetroffen 130 gram MDMA bevattende kristallen, stelt de rapportage dat het aangetroffen laboratorium op de locatie is gebruikt of kan worden gebruikt ten behoeve van de productie van amfetamine en MDMA. Op basis van de hoeveelheid en de soort stoffen en de omstandigheden waaronder zij werden aangetroffen, wordt geconcludeerd dat met deze stoffen zeker 10 kilo eindproduct en in totaal 100.000 pillen zijn vervaardigd.
4.3.    De burgemeester stelt dat aard, ernst en omvang en de omstandigheden maken dat de duur van de sluiting niet bepaald kon worden en dat naar de stand van zaken op het moment van de sluiting, de sluiting minstens 12 maanden zou moeten duren. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat na verloop van twee derde van de opgelegde minimale sluitingsduur een verzoek om beëindiging van de sluiting in behandeling zal worden genomen en in dat geval overleg wordt gevoerd over hoe een herhaling kan worden voorkomen. In dit geval is de sluiting na minder dan een jaar beëindigd.
4.4.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat de feiten in de bestuurlijke rapportages onjuist zijn. Gelet op deze feiten heeft de burgemeester terecht geoordeeld dat sprake is van een zeer ernstig geval. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] zijn plicht om de woning te controleren op het gebruik heeft veronachtzaamd. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het mislopen van de huurinkomsten niet tot onevenredigheid leidt. Gelet op de aard, omvang en ernst van de overtreding en de overige omstandigheden heeft de burgemeester een sluiting voor onbepaalde tijd, met een minimum van een jaar evenredig mogen achten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de burgemeester daarbij heeft gesteld een verzoek tot beëindiging in overweging te zullen nemen als twee derde van de opgelegde termijn is verlopen.
Het betoog faalt.
Kostenverhaal en spoedbestuursdwang door het college
5.    [appellant] betoogt dat de besluitvorming over het kostenverhaal en de spoedbestuursdwang onzorgvuldig is. Het lag niet aan hem dat hij tijdens de controle niet ter plaatse is gekomen. Hij twijfelde of hij wel door een betrouwbare partij werd gebeld toen de politie contact met hem opnam. Als beter was gecommuniceerd, had hij zelf een einde kunnen maken aan de situatie.
5.1.    In het besluit van 25 januari 2019 is gemotiveerd onderbouwd dat de opslag van brandgevaarlijke stoffen en andere stoffen en de aanleg van de elektriciteitsinstallatie een zodanig gevaar opleverden dat direct maatregelen moesten worden genomen om het gevaar weg te nemen. De situatie ter plaatse is vastgelegd in het "Ter plaatse onderzoek rapport"  van de Brandweer van 8 november 2017. De elektriciteitsinstallatie is direct verwijderd en de gevaarlijke stoffen zijn later door een gespecialiseerd bedrijf verwijderd. Ter zitting is toegelicht dat de afzonderlijke stoffen, onder andere door de wijze van opslag, gevaar opleverden en dat ook gevaar ontstond doordat sommige stoffen op elkaar kunnen reageren. Om die reden kan en mag de afvoer van deze stoffen niet aan een particulier worden overgelaten.
5.2.    [appellant] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de juistheid van het rapport van de Brandweer. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college op grond van de situatie ter plaatse niet heeft kunnen oordelen dat de situatie gevaarlijk was en spoedeisend belang aanwezig was om deze situatie te beëindigen. Het college heeft gelet op de aard van de aangetroffen stoffen en de wijze van opslag terecht een deskundig bedrijf ingeschakeld voor de afvoer en dit niet aan [appellant] overgelaten. Dat [appellant], nadat de politie contact heeft gezocht, zelf niet ter plaatse is verschenen om zelf gepaste maatregelen te nemen, is aan hemzelf toe te rekenen en maakt daarnaast gelet op het voorgaande niet dat het besluit onzorgvuldig is.
De betogen falen.
Overige betogen
6.    De betogen van [appellant] dat de gemeente hem zwart maakt, onvoldoende toezicht op de woning heeft gehouden tijdens de sluiting, niets heeft gedaan met de aangifte van inbraak in de woning, onvoldoende doet om het zicht op de woning te verbeteren en hem bot heeft behandeld bij het zoeken naar oplossingen hebben geen betrekking op de bestreden besluiten. Deze kunnen daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en de in beroep bestreden besluiten leiden.
Verzoek om schadevergoeding
7.    [appellant] verzoekt de gemeente Eindhoven te veroordelen om de door hem geleden schade als gevolg van de sluiting van de woning te vergoeden. Deze schade schat hij voorlopig op € 22.000,- aan gederfde huurinkomsten.
7.1.    Uit hetgeen in het voorgaande door de Afdeling is geoordeeld volgt  dat het besluit tot sluiting niet onrechtmatig is. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het toekennen van schadevergoeding.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Rietberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
725.