ECLI:NL:CBB:2021:392
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1701
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , en haar maten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna: tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.182,- voor periode 1, van € 857,- voor periode 2, van € 3.749,- voor periode 3, van € 4.742,- voor periode 4 en van € 5.770,- voor periode 5.
Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, de opgelegde geldsommen voor periode 1 tot en met 4 gehandhaafd en de geldsom voor periode 5 gewijzigd naar € 725,76. Bij besluit van 26 oktober 2019 heeft verweerder de geldsom voor periode 5 afgerond naar een geldsom van € 726,-.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante heeft een melkveehouderij. De maatschap van appellante bestond, tot 7 februari 2015, uit [naam 5] (vader), [naam 2] (moeder) en [naam 3] (zoon). Vader was bedrijfshoofd, maar omdat hij ernstig ziek werd, heeft hij in 2014 zijn bedrijfsactiviteiten fors afgebouwd met lagere dieraantallen tot gevolg. Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden van 39 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee naar 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante heeft gesteld dat zij op 16 juni 2015 een financieringsovereenkomst heeft afgesloten met [naam 6] voor een totaalbedrag van € 150.000,- voor de bouw van een ligboxenstal en dat zij op 18 juni 2015 een aannemingsovereenkomst heeft gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor een aanneemsom van € 250.000,-. Appellante heeft op 8 september 2015 een omgevingsvergunning verkregen voor de nieuwbouw van de stal en op 27 november 2015 is een vergunning verkregen in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee.
Op 2 juli 2015 hield appellante 39 melk- en kalfkoeien, 7 vrouwelijke kalveren en 29 vrouwelijke pinken op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
Verweerder heeft aan appellante voor alle periodes heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat er geen sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft aan deze conclusie onder andere ten grondslag gelegd dat geen bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is gebleken, appellante niet over alle vereiste vergunningen beschikte en de opgelegde heffingen, gezien de hoogte ervan, geen individuele buitensporige last opleveren. Verder heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat appellante geen beroep op de knelgevallenregeling toekomt als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
Beroepsgronden
.
Individuele buitensporige last
4. Appellante betoogt dat de Regeling voor haar concrete geval in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) een individuele buitensporige last oplevert. In 2014 werd het bedrijf van appellante getroffen door bijzondere omstandigheden. Eén van de maten werd ziek waardoor de werkzaamheden op de melkveehouderij werden afgebouwd. Uiteindelijk is deze maat op 7 februari 2015 overleden en moesten de overgebleven twee maten het bedrijf hervatten. Appellante heeft daarom diverse investeringen gedaan gericht op het houden van 100 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Als gevolg van de bijzondere omstandigheden had zij op de peildatum geen representatieve veebezetting. De Regeling heeft, gezien de gedane investeringen, een grote impact  op de financiering en verdiencapaciteit van haar bedrijf, aldus appellante.
4.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.4.
Appellante heeft gesteld in juni 2015 investeringsverplichtingen voor onder andere een ligboxenstal te zijn aangegaan. Deze investeringen zijn niet met stukken onderbouwd, waardoor niet gebleken is dat appellante op de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Voor zover wel van die investeringsverplichtingen kan worden uitgegaan, is van belang dat op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden te voorzien was dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Verder is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Appellante heeft geen financiële gegevens overgelegd waaruit volgt dat als gevolg van de Regeling de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt. Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de fosfaatproductiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante.
Voor zover appellante betoogt dat de bijzondere medische omstandigheden op haar bedrijf ervoor hebben gezorgd dat zij op de peildatum geen representatieve veebezetting had, baat dat haar, hoe betreurenswaardig die omstandigheden ook waren, niet. Die omstandigheden hebben zich eerst in 2014 voorgedaan, terwijl er geen aantoonbare activiteiten tot uitbreiding hebben plaatsgevonden tot juni 2015. Een omgevingsvergunning was toen de bijzondere omstandigheden in 2014 intraden nog niet aangevraagd, laat staan verkregen, zodat de bouw van de stal nog niet legaal had kunnen aanvangen. Het College acht daarmee het causaal verband tussen de bijzondere omstandigheden die zich pas in 2014 hebben voorgedaan en het late moment van investeren onvoldoende aannemelijk gemaakt.
4.5.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Op grond van het vorenstaande en mede gezien de relatief beperkte hoogte van de opgelegde heffingen van totaal € 11.256,- is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een individuele buitensporige last. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Knelgevallenregeling
5. Tot slot betoogt appellante dat verweerder haar ten onrechte niet als knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling heeft aangemerkt. Verweerder heeft niet toegelicht op welke dieraantallen de berekening van het aantal GVE en een eventuele toe- of afname is gebaseerd. Op basis van de ingebrachte stallijsten is volgens appellante aangetoond dat sprake is van een afname van 5%, waardoor aan de voorwaarden van artikel 12, tweede lid, van de Regeling is voldaan.
5.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een ziekte is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
5.2.
Appellante heeft op 31 maart 2017 een melding bijzondere omstandigheden gedaan en daarbij 7 februari 2015, de dag van het overlijden van vader, als datum voor de intreding van de bijzondere omstandigheid opgegeven. Verweerder heeft de dag voorafgaand aan de intreding van de bijzondere omstandigheid getoetst als alternatieve peildatum. Het aantal GVE bedroeg toen 53,20. Het aantal GVE op de peildatum bedroeg 55,98. Dat betekent dat sprake is van een stijging van het aantal GVE. Appellante heeft geen stallijsten voor deze periode overgelegd waardoor de registraties zoals die volgen uit het I&R-systeem leidend zijn.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van heden in de fosfaatrechtenzaak 19/1963 is ook de ziekte van vader een buitengewone omstandigheid, maar heeft appellante niet aangetoond wat het moment van het intreden van deze buitengewone omstandigheid is. Omdat appellante niet heeft aangetoond wat de alternatieve peildatum moet zijn, kan niet worden vastgesteld of de 5%-drempel wordt gehaald. In deze omstandigheid heeft verweerder daarmee terecht geen aanleiding gezien om de knelgevallenregeling toe te passen.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598) en (ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
Het College concludeert dat verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht en op goede gronden heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
Slotsom
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.