ECLI:NL:RBDHA:2021:2312
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/4062, 19/4063, 19/2638, 19/4325 en 19/4327
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2021 in de zaken tussen
1.
[eiser 1] e.a.
, te [woonplaats 1]
2.
[eiser 2]
, te [woonplaats 1]
3.
[eiser 3]
, te [woonplaats 1]
(gemachtigde: mr. K. Heede)
4.
[eiser 4]
, te [woonplaats 1]
(gemachtigde: mr. D. Quakernaat)
5.
[eiser 5]
, te [woonplaats 1]
(gemachtigde: mr. D. Quakernaat)
gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Lever).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
-
[derde-partij 1]
, te [woonplaats 2] , vergunninghouder, en
Stichting Studenten Haagweg 47
, te Leiden
(gemachtigde: mr. B.P. van Overeem);
-
[derde-partij 2]
, te [woonplaats 3] ,
[derde-partij 3]
te [woonplaats 4] en
[derde-partij 4]
, te [woonplaats 5] , belanghebbenden
(gemachtigde: mr. M. Smit)
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het pand Haagweg 47 te Leiden ten behoeve van het realiseren van 37 studentenkamers.
Eisers hebben tegen dat besluit bij verweerder bezwaar ingesteld.
Op 17 januari 2019 heeft de voorzieningenrechter een verzoek van eisers om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
[eiser 3] . hebben bij brief van 25 april 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaren (SGR 19/2638).
Bij besluit van 14 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
[eiser 1] , [eiser 2] e.a., [eiser 4] en Ouweneel en Jonk hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepen zijn geregistreerd onder de zaaknummers SGR 19/4062, 19/4063, 19/4325 en 19/4327.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partijen hebben een schriftelijke zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2020. Ter zitting zijn verschenen:
- [eiser 3] , bijgestaan door mr. K. Heede en mr. N.M. Versteege;
- [eiser 4] ;
- [eiser 5] ;
- namens het college: R. Lever, E.J. Timmerman, E. van Beusekom en L.C.E. Augustinus;
- [derde-partij 1] en [A] , bestuurslid Stichting Studenten Haagweg 47, bijgestaan door mr. B.P. van Overeem;
- [derde-partij 2]
- mr. [derde-partij 4] , die ter zitting mede heeft opgetreden als gemachtigde van [derde-partij 2] .
Overwegingen
Ten aanzien van het niet tijdig beslissen op bezwaar ((SGR 19/2638)
1.1
[eiser 3] . hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 14 mei 2019, waarin op de bezwaren van [eiser 3] . is beslist.
1.2
De rechtbank begrijpt dat [eiser 3] . in het kader van dit beroep verzoeke om de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3. van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verbeurde dwangsommen met toepassing van artikel 8:55c van de Awb vast te stellen. Zij hebben derhalve nog belang bij een oordeel over de vraag of verweerder niet tijdig heeft besloten op het bezwaar en of verweerder een dwangsom heeft verbeurd.
1.3
De rechtbank overweegt dat het primaire besluit op 19 november 2018 is genomen, zodat de termijn om een beslissing op het bezwaar te nemen op 25 maart 2019 afliep. Verweerder stelt dat op 15 februari 2019 tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie de beslistermijn met instemming van bezwaarden voor de duur van drie weken is opgeschort tot en met 15 april 2019 en dat ingevolge artikel 7:10, derde lid, van de Awb op 1 april 2019 de beslistermijn is opgeschort met zes weken tot en met 27 mei 2019. [eiser 3] . betwisten dat zij hebben ingestemd met opschorting en stellen dat, als zou zijn ingestemd, verweerder niet meer bevoegd was om opnieuw tot opschorting van de termijn te beslissen.
1.4
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 7:10, vierde lid, van de Awb verdere opschorting van de termijn alleen mogelijk is als alle belanghebbenden daarmee instemmen of de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. De stelling van verweerder dat de behandeling van de bezwaarschriften tijdens de zitting van de bezwaarschriftencommissie met toestemming van de aanwezige bezwaarden met drie weken is opgeschort wordt door [eiser 3] . gemotiveerd betwist. Zij wijzen er daarbij op dat de eenzijdige mededeling van de bezwaarschriftencommissie “
Wij zullen de termijn voor het behandelen van de bezwaarschriften met drie weken verlengen”
niet voldoet. De rechtbank volgt [eiser 3] . in dit betoog. Niet blijkt immers dat [eiser 3] . of andere bezwaarden expliciet hebben ingestemd met deze door de bezwaarschriftencommissie genoemde verlenging. De beslistermijn is derhalve per 25 maart 2019 niet rechtsgeldig verlengd. Nu de beslissing van verweerder van 1 april 2019 om de beslistermijn op te schorten is genomen nadat deze termijn reeds op 25 maart 2019 was verlopen, komt hieraan geen betekenis toe. [eiser 3] . hebben verweerder bij brief van 10 april 2019, en derhalve na afloop van de beslistermijn, in gebreke gesteld, zodat verweerder ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb vanaf 25 april 2019 dwangsommen verbeurt. Verweerder heeft het bestreden besluit op 14 mei 2019 genomen en aldus dwangsommen verbeurd van 25 april tot en met 13 mei 2019. Ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. Verweerder is derhalve in totaal € 430,- (14 x € 20 + 5 x € 30) aan dwangsommen aan [eiser 3] . verschuldigd.
1.5
Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond en wordt de hoogte van de door verweerder aan [eiser 3] . verschuldigde dwangsom voor het niet tijdig beslissen vastgesteld op € 430,-.
Ten aanzien van de omgevingsvergunning
(
SGR 19/4062, 19/4063, 19/4325 en 19/4327 en 19:2638)
2.1
De rechtbank merkt ook de “Stichting Studenten Haagweg 47” in de hoedanigheid als verhuurder van de studentenkamers als belanghebbende aan.
2.2
Vergunninghouder heeft op 31 mei 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd om in het pand Haagweg 47 te Leiden 37 studentenkamers te realiseren. Alle studenten zijn lid van de studentenvereniging “Minerva”. Met dit project wordt beoogd een permanente oplossing te bieden ter vervanging van circa 80 kamers aan de Toussaintkade, in het voormalige ROC-pand. De 37 kamers worden met een zogenaamd campuscontract verhuurd door de onlangs opgerichte “Stichting Studenten Haagweg 47”. Het pand Haagweg 47 is oorspronkelijk een kantoorpand met een bruto vloeroppervlak van circa 1.100 m² en was tot voor kort in gebruik bij de maatschappelijke stichting Kwadraad. Op de begane grond worden 13 kamers gerealiseerd, op de eerste etage 15 en op de tweede etage 9. De aanvraag betreft een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
2.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder - onder voorwaarden - de omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft de aangevraagde functiewijziging aangemerkt als een planologisch kruimelgeval in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) en de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, van de Wabo. Verder is in het primaire besluit overwogen dat geen onttrekkingsvergunning is vereist, omdat het geen woning betreft en er daarom geen bestaande woningen worden onttrokken aan de woningvoorraad.
2.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de Regionale commissie bezwaarschriften gevolgd aangaande het niet vereist zijn van een onttrekkingsvergunning. In afwijking van het advies heeft verweerder het standpunt ingenomen dat wel sprake is van een goede ruimtelijke ordening en een evenwichtige belangenafweging. Verweerder heeft voorts bij het bestreden besluit nadere voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning om overlast voor omwonenden te voorkomen althans te beperken.
3. Eisers betogen dat het voorziene project aantasting van hun woon- en leefklimaat tot gevolg heeft. Zij voeren aan dat studentenhuisvesting in hun wijk in strijd is met gemeentelijk beleid en vrezen voor geluidsoverlast en inbreuk op hun privacy. Huns inziens zijn de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften en het huishoudelijk reglement niet afdoende om deze overlast tegen te gaan. Zij stellen in navolging van het advies van de bezwarencommissie dat verweerder niet, althans in onvoldoende mate, gehoor heeft gegeven aan de overweging van de voorzieningenrechter, om in de bezwaarfase de verleende omgevingsvergunning zorgvuldig te heroverwegen en nader te bezien of de te verwachten overlast voldoende kan worden beperkt en gereguleerd. De gestelde voorschriften zijn ontoereikend en niet handhaafbaar in de praktijk en onvoldoende blijkt dat tegen overtreding daarvan zal worden opgetreden. Eisers voeren verder aan dat, in ieder geval voor de kamers op de begane grond, ook een onttrekkingsvergunning ingevolge de Huisvestingsverordening is vereist. De “Tijdelijke beleidsregel onttrekkingsvergunningen 2018” (hierna: Tijdelijke beleidsregel 2018), en met name de daarin opgenomen “kamerverhuurstop”, is wel degelijk van belang en staat aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg. Daarnaast voeren verzoekers aan dat de Tijdelijke beleidsregel 2018 in ieder geval bij de belangenafweging had moeten worden betrokken, omdat het daarin geformuleerde beleid er toe strekt een acceptabel woon- en leefklimaat te waarborgen.  Eisers betwisten verder dat de “Beleidsregels onttrekking en woonvorming 2019” (hierna: Beleidsregels 2019) van toepassing zijn omdat die pas na het bestreden besluit per 1 januari 2020 in werking zijn getreden. Bovendien wordt, anders dan verweerder stelt, niet voldaan  aan het quotum verkamerde woningen van 8%, zoals neergelegd in de Beleidsregels 2019. Zij wijzen er verder op dat verweerder daags voor het nemen van het primaire besluit een aanvraag voor hetzelfde pand heeft afgewezen op grond van de overweging dat het woon- en leefklimaat ter plaatse al sterk onder druk staat en dat het de wens van het college is om verkamering verder tegen te gaan, omdat dit voor een onevenredige aantasting van de leefbaarheid zorgt. Daarnaast verwijzen zij naar de geweigerde vergunning voor het pand aan de Boerhavelaan 31 te Leiden. Voorts betogen zij dat de voorziene fietsenberging niet volstaat en dat sprake is van inbreuk op hun privacy. Tot slot voeren zij aan dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen. Zij betwisten de noodzaak en het belang om dit pand te gebruiken voor studentenhuisvesting.
4. Ter plaatste geldt ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Zuidwest" (hierna: het bestemmingsplan) onder meer de enkelbestemming "Gemengd-1".
Ingevolge artikel 7.1 van de planregels zijn de voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden onder meer bestemd voor:
a. wonen op de verdiepingen, ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
b. aan-huis-verbonden beroeps-/bedrijfsactiviteiten bij een woning;
c. detailhandel, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel uitgesloten', detailhandel niet is toegestaan;
d. (zakelijke) dienstverlening;
e. maatschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk uitgesloten', maatschappelijke voorzieningen niet zijn toegestaan;
f. recreatieve voorzieningen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'recreatie uitgesloten', recreatieve voorzieningen niet zijn toegestaan;
g. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 (Staat van bedrijfsactiviteiten) onder de milieucategorieën 1 en 2;
h. horeca 1 en 2;
(…)
p. behoud en bescherming van beeldbepalende bebouwing ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek'.
Ingevolge artikel 7.4, onder a, van de planregels - voor zover van belang - zijn in afwijking van het bepaalde in artikel 7.1 onder a, woningen op de begane grond toegestaan.
De aanduiding "wonen" komt ter plaatse op de verbeelding niet voor. Daarom is het realiseren van een woonfunctie op grond van de planregels uitsluitend op de begane grond toegestaan en niet op de eerste en tweede verdieping van het pand.
De eerste en tweede verdieping hebben in het ontwerpbestemmingsplan de aanduiding “wonen” gekregen (net als in het voormalige bestemmingsplan "Leusden Zuid West"), maar niet in het bestemmingsplan.
5.1
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
5.2
Ingevolge artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking - voor zover van belang - het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
5.3
Vast staat dat het realiseren van een woonfunctie op de eerste en tweede verdieping van het pand niet in overeenstemming is met de bestemmingsplanregels. Gelet op het bepaalde in onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II van het Bor is verweerder wel bevoegd van het bestemmingsplan af te wijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo.
5.4
Bij de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo komt verweerder, in aanmerking genomen de bewoordingen van dat artikel en de aard van de bevoegdheid die daarin aan verweerder is toegekend, beleidsruimte toe. De beslissing om van het bestemmingsplan af te wijken mag niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en alle daarbij betrokken relevante belangen, waaronder de gevolgen voor het woon- en leefmilieu, dienen in aanmerking te worden genomen. De rechtbank dient het besluit van verweerder om gebruik te maken van die bevoegdheid terughoudend te toetsen en te beoordelen of verweerder in redelijkheid tot dat besluit is kunnen komen.
5.5
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat geen aanvraag is gedaan om een onttrekkingsvergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet. Daarover is dan ook in het thans bestreden besluit geen beslissing genomen en dit is in dit geding derhalve niet aan de orde. De partijen verdeeld houdende vraag of een zodanige onttrekkingsvergunning in dit geval vereist is, is voor de beoordeling van dit geschil over de verleende omzettingsvergunning niet relevant. Het niet beschikken over een benodigde onttrekkingsvergunning als bedoeld in de Huisvestingswet is immers volgens de toepasselijke bepalingen uit de Wabo geen weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning. Dat betekent dat, zoals verweerder in navolging van de bezwaarschriftencommissie terecht heeft gesteld, de Tijdelijke beleidsregel 2018, zoals die ten tijde van het primaire besluit en het bestreden besluit gold, evenmin direct van toepassing is. Hetzelfde geldt voor de per 1 januari 2020 in werking getreden Beleidsregels 2019. Bovendien zijn de Beleidsregels 2019 pas in werking getreden nadat het bestreden besluit is genomen. Voorgaande betekent niet dat de Tijdelijke beleidsregel 2018 niet relevant is voor de voor verweerder te plegen belangenafweging. De rechtbank komt daar hieronder op terug.
Belang studentenhuisvesting
6.	Verweerder stelt dat beoogd is een (gedeeltelijke) permanente oplossing te realiseren ter vervanging van de circa 80 tijdelijke studentenkamers in het voormalige ROC-pand aan de Toussaintkade. Verder wordt gesteld dat er in Leiden behoefte bestaat aan circa 2.700 studentenkamers - waarvan er na aftrek van concrete plannen in 2019 nog circa 750 resteren. Verder wordt aangevoerd dat het omzetten van een kantoorfunctie naar woonfunctie aansluit op één van de doelstellingen in de “Nota Wonen 2020”. Eisers betwisten dat er voldoende noodzaak is om onderhavig pand te gebruiken voor studentenhuisvesting. Eisers betogen dat verweerder, gelet op een interne nota van 9 juli 2018 van de gemeente Leiden over de verkamering van de Haagweg 47, de studenten elders in de gemeente had moeten huisvesten. Eisers stellen verder dat de studenten van Minerva het pand Toussiantkade 51 moesten verlaten in verband met herontwikkeling van dat pand en dat die herontwikkeling nog (steeds) niet heeft plaatsgevonden en het pand inmiddels weer wordt gebruikt voor kamerverhuur. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het belang bij gebruik van onderhavig pand voor 37 studentenkamers voldoende heeft onderbouwd. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat ten tijde hier van belang nog steeds sprake was van een behoefte van circa 700 studentenwoningen. Dat de ontwikkelingen van het pand Toussaintkade mogelijk een andere wending hebben gekregen neemt niet weg dat de tijdelijke woonruimte die de Minerva-studenten daar hadden is beëindigd. Hetgeen in de betreffende nota is vermeld kan daaraan niet afdoen. Deze nota bevat ook alleen voor- en nadelen van het toestaan van studentenhuisvesting op de Haagweg 47 maar bevat geen conclusie.
Woon en leefmilieu
7.1
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) meermalen heeft overwogen bestaat een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. De ruimtelijke uitstraling daarvan verschilt, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden groepen bewoners. Vanuit kamergewijs verhuurde woningen gaat in het algemeen meer druk op de woonomgeving van anderen uit in de vorm van overlast dan vanuit woningen met gezinsbewoning. Hierbij gaat het onder meer om (geluids)overlast).
Dit maakt kamerverhuur niet per definitie onaanvaardbaar, maar betekent wel dat moet worden bezien of de te verwachten (geluids)overlast vanuit de betreffende woning gelet op de overige belangen evenredig is, zo nodig door het verbinden van voorwaarden en voorschriften aan de te verlenen vergunning.
7.2
Het gegeven dat de Tijdelijke beleidsregel 2018, die ten tijde van het primaire besluit en het bestreden besluit nog steeds gold, niet direct van toepassing is betekent niet dat hieraan geen betekenis kan worden gehecht bij de beantwoording van de vraag of er in het kader van de onderhavige belangenafweging sprake is van onevenredige inbreuk op het woon- en leefmilieu. Blijkens de Tijdelijke beleidsregel 2018 is immers gekozen voor een tijdelijke stop op het verlenen van onttrekkingsvergunningen voor kamerverhuur vanwege de aanhoudende forse overlast die kamerverhuur in de praktijk oplevert, zoals geluidsoverlast, verloedering, verrommeling en vervuiling van het straatbeeld. Verder wordt vermeld dat de oorzaak van veel overlast vooral gelegen is in gedrag en dat gedrag niet te sturen is door middel van het opstellen van regels of door de verplichting om aan te tonen bij de vergunningsaanvraag dat de huisregels onderdeel uitmaken van het huurcontract.
7.3
In dit geval gaat het om grootschalige huisvesting van 37 studenten in het pand Haagweg 47, dat beschikt over een ruime tuin aan het water. De vrees van eisers dat dit, met name in de avond- en nachtperiode, tot aanzienlijke overlast aanleiding zal geven acht ook de rechtbank niet zonder grond. Hierbij is van belang dat enkele eisers op zeer korte afstand woonachtig zijn en dat de woonomgeving als gevolg van bestaande (studenten-)voorzieningen zoals een roeivereniging al belast is.
7.4
Tegelijk neemt verweerder terecht in aanmerking dat op grond van artikel 7.1 van de planregels, zonder dat daarvoor een specifieke omgevingsvergunning nodig is, ter plaatse reeds diverse gebruiksfuncties zijn toegestaan, die eveneens gevolgen voor de woon- en leefomgeving kunnen hebben en in enige mate tot overlast voor omwonenden kunnen leiden. Het kan daarbij gaan om aan huis verbonden beroepen en bedrijfsactiviteiten, zoals een “bed & breakfast”, autobeklederij, artsenpraktijk, kliniek of dagverblijf, consultatiebureau, kapperszaak, schoonheidssalon, of uitvaartcentrum (bijlage 2 bij de planregels). Tevens zijn op grond van datzelfde artikel ter plaatse bedrijven toegelaten zoals genoemd in de staat van bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1 en 2, zoals een brood- en banketbakkerij, aannemersbedrijf met werkplaats, autowasserij, groothandel op het gebied van diverse producten waaronder consumentenvuurwerk, cateringbedrijf, post- en koeriersbedrijf, personenautoverhuurbedrijf of chemische wasserij (bijlage 1 bij de planregels). Verder is, eveneens op grond van dat artikel, tevens ter plaatse de vestiging van horeca 1 en horeca 2 mogelijk, hetgeen inhoudt horeca-inrichtingen, die uitsluitend tussen 6.00 uur en 22.00 uur geopend zijn, zoals thee- en koffieconcepten, brood- en lunchconcepten, ijs- en yoghurtconcepten, alsmede een horeca-inrichting waar snacks worden verstrekt, en waar eventueel in combinatie daarmee, uitsluitend alcoholvrije, dranken worden verstrekt, zoals fastfoodconcepten, snackbars en shoarmazaken.
Dit betekent dat eisers ook reeds op grond van verwezenlijking van de toegelaten bestemmingen een grotere mate van overlast te verwachten hebben dan in de situatie dat uitsluitend wonen zou zijn toegestaan.
Voorschriften in de vergunning
7.5
Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder, vanwege de te verwachten overlast van de grootschalige studentenhuisvesting, gehouden is om met het oog op het voorkomen van onaanvaardbare (geluids-)overlast in de vergunning voorschriften op te nemen. De voorzieningenrechter heeft daarover in zijn uitspraak van 17 januari 2019 aangegeven, dat verweerder in de bezwaarfase de verleende omgevingsvergunning zorgvuldig zal dienen te heroverwegen en nader zal moeten bezien of de te verwachten overlast als gevolg van het gewijzigde gebruik van het pand voldoende kan worden beperkt en gereguleerd. Daarbij zal ook moeten worden bezien of de noodzakelijke voorschriften en maatregelen in de praktijk ook echt kunnen worden nageleefd, en of tegen overtreding voldoende kan en zal worden opgetreden. Verder verdient het aanbeveling om in overleg met de andere betrokken partijen een overeenkomst te sluiten over het gebruik van het pand, waarin concrete en afdwingbare huisregels voor de bewoners zijn opgenomen die het woon- en leefklimaat ter plaatse waarborgen.
7.6
De rechtbank kan zich met deze overweging van de voorzieningenrechter verenigen en zal hieronder beoordelen of het bestreden besluit daaraan voldoet.
7.7
Verweerder heeft in het primaire besluit vermeld dat, om eventuele geluidsoverlast richting belendende panden en percelen tegen te gaan, met vergunninghouder en de “Stichting Studenten Haagweg 47” diverse afspraken zijn gemaakt die zijn vastgelegd in het huishoudelijk reglement van 12 november 2018, dat deel uitmaakt van het primaire besluit. Hierin is onder meer opgenomen dat de dakterrassen en balkons uitsluitend als vluchtroutes gebruikt mogen worden en dat het niet is toegestaan om in de buitenruimte versterkte muziek af te spelen. Verder is het huishoudelijk reglement gekoppeld aan het huurcontract, dat deel uitmaakt van het primaire besluit. De studenten worden verplicht de hierin neergelegde huisregels na te leven. De rechtbank leidt hieruit af dat het huishoudelijk regelement en het huurcontract, waarin de diverse afspraken zijn vastgelegd, weliswaar deel uitmaken van het primaire besluit, doch de daarin opgenomen afspraken zijn niet als voorschriften in de vergunning zelf opgenomen.
7.8
De rechtbank stelt vast dat dit in het bestreden besluit wel is gebeurd voor wat betreft de volgende voorschriften:
“Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden met het oog op een goed woon- en leefklimaat voor de omgeving, te weten:
Dakterassen, balkons en andere buitenruimten op en aan daken mogen enkel gebruikt worden als vluchtroute; deze mogen niet gebruikt worden als buitenruimte;
Het is niet toegestaan om in buitenruimten versterkte muziek af te spelen;
Het huishoudelijk reglement maakt onderdeel uit van de omgevingsvergunning;
De kamerverhuur dient plaats te vinden via een campuscontract.”
Verder is ook een aantal aanvullende voorwaarden opgenomen, welke kennelijk zijn overgenomen uit het concept-convenant van april 2019:
“1.	Indien binnen het pand Haagweg 47 versterkte muziek wordt afgespeeld, dan dienen ramen en deuren van de kamer, waarin de versterkte muziek wordt afgespeeld, gesloten te zijn;
2. De tuin van Haagweg 47 wordt op:
a. maandag, dinsdag, woensdag, donderdag en zondag, van 23 september tot en met 19 maart na 20.00 uur niet meer gebruikt;
b. vrijdag en zaterdag, van 23 september tot en met 19 maart na 21.00 uur niet meer gebruikt;
c. maandag, dinsdag, woensdag, donderdag en zondag, van 20 maart tot en met 22 september na 22.00 uur niet meer gebruikt;
d. vrijdag en zaterdag, van 20 maart tot en met 22 september na 23.00 uur niet meer gebruikt;
e. maximaal vier maal per jaar zal de tuin tot uiterlijk 00.00 uur mogen worden gebruikt voor festiviteiten, op voorwaarde dat minimaal twee weken voorafgaand aan de festiviteit hierover schriftelijk informatie is verstrekt aan omwonenden in een straal van (minimaal) 50 meter aan de zijde van de Haagweg en minimaal 100 meter aan de zijde van de Rijn/Morsweg, gerekend van respectievelijk de voorgevel van het pand/de grens van de tuin en het water.
3. Om mogelijke (geluids)overlast van dichtslaande buitendeuren te voorkomen dienen deze buitendeuren te worden voorzien van deurdrangers, welke in stand dienen te worden gehouden en te worden onderhouden.”
Tenslotte wordt ook in het bestreden besluit verwezen naar een aantal (aanvullende) voorwaarden die in het huishoudelijk regelement staan voor zover het betreft het voorkomen of beperken van overlast. Verder wordt erop gewezen dat er een convenant met de buurt wordt opgesteld waarin de gedragsregels worden vastgesteld.
7.9
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarden alles is gedaan wat in redelijkheid verlangd kan worden om overlast te voorkomen, althans zoveel mogelijk te beperken. Verweerder vindt dat de gestelde voorwaarden ook handhaafbaar zijn in het geval er ondanks deze voorwaarden en de afspraken die zijn gemaakt in het huishoudelijk reglement toch sprake zal zijn van overlast. Verweerder merkt daarbij op dat gedragingen van bewoners, ongeacht of het nu om studenten of andere bewoners gaat, altijd maar beperkt kunnen worden beïnvloed door het stellen van voorschriften. De belangrijkste basis voor een goed woon- en leefklimaat is dat er goede contacten bestaan tussen bewoners van het pand en de omgeving en dat men elkaar kan aanspreken als er sprake is van overlast. Dat het convenant nog niet is gesloten komt omdat omwonenden dat niet hebben ondertekend.
7.10
Eiseres stellen dat de (nadere) voorschriften ontoereikend zijn om de overlast te voorkomen. Zij betwisten verder dat de voorschriften effectief te handhaven zijn door verweerder. In het bijzonder de in het besluit opgenomen huisregels zijn onvoldoende en niet te handhaven. Dat maakt de gestelde voorwaarden tot een dode letter. Dat klemt temeer, aldus eisers, nu verweerder zelf in de Beleidsregel 2019 aangeeft dat handhaving tekortschiet. Verweerder is derhalve gehouden om in het besluit handhavingszekerheid te bieden, bijvoorbeeld door het koppelen van een dwangsom aan overtredingen. Het convenant biedt verder geen handvat voor het behoud van de woon- en leefomgeving. Bovendien is het convenant doodgebloed omdat verweerder niets meer van zich liet horen en zich feitelijk heeft teruggetrokken.
8.1
De rechtbank  overweegt als volgt. Het is op zich niet onjuist dat gedragingen van bewoners maar beperkt kunnen worden beïnvloed door het stellen van voorschriften, zoals ook is geconstateerd in de Tijdelijke beleidsregel 2018. Het is verder zeker van belang voor een goed woon- en leefklimaat dat er goede contacten bestaan tussen bewoners van het pand en de omgeving en dat men elkaar kan aanspreken als er sprake is van overlast. Het voorgaande neemt echter niet weg dat verweerder, zeker in een geval als het onderhavige, zich maximaal moet inspannen om voorschriften en voorwaarden aan de vergunning te verbinden die ook zoveel mogelijk effectief en handhaafbaar zijn.
8.2
Met inachtneming van dit uitgangspunt vindt de rechtbank dat de boven geciteerde voorschriften en voorwaarden die in het bestreden besluit direct als voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning zijn verbonden relevant en voldoende concreet zijn om (geluids)overlast zoveel mogelijk te voorkomen. Deze zijn ook handhaafbaar, nu bij overtreding daarvan door verweerder handhavend kan worden opgetreden wegens overtreding van de vergunningsvoorwaarden. Dat geldt echter niet, althans in beduidend mindere mate, voor de verwijzing in het bestreden besluit naar een aantal (aanvullende) voorwaarden die in het huishoudelijk regelement staan voor zover het betreft het voorkomen of beperken van overlast. Deze voorwaarden zijn immers niet direct als voorwaarden aan de verleende vergunning verbonden, terwijl een aantal daarvan voldoende concreet en relevant zijn om overlast te voorkomen en daartegen bij overtreding effectief handhavend kan worden opgetreden. Dat betreft naar het oordeel van de rechtbank de navolgende voorwaarden:
Het is niet toegestaan om kratten bier in de tuin te plaatsen;
Er zijn gesloten containers beschikbaar voor vuilafvoer op eigen terrein;
Vuilniszakken mogen niet op het eigen terrein komen te liggen of aan de straat gezet worden;
Voor bewoners is het niet toegestaan om fietsen voor het pand te stallen; fietsen dienen in de stalling in de rekken die daarvoor bedoeld zijn geplaatst te worden.
Verweerder heeft niet, althans niet genoegzaam onderbouwd waarom deze voorwaarden niet  direct als voorschrift aan de vergunning zijn verbonden. In zoverre kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek.
8.3
Ten aanzien van de handhaafbaarheid overweegt de rechtbank nog het navolgende. Het bestreden besluit vermeldt niet, zoals eisers wensen, welke sancties of maatregelen worden getroffen als sprake is van overtreding van de voorschriften. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat verweerder gehouden is om in het bestreden besluit sancties, zoals dwangsommen, aan overtreding van de voorschriften te verbinden. Indien sprake is van overtreding dan kunnen eisers verzoeken om handhavend op te treden, in welk geval verweerder daar onderzoek naar zal moeten doen en daarop een besluit zal moeten nemen.
8.4
Zulks neemt niet weg dat eisers er een gerechtvaardigd belang bij hebben dat effectief toezicht wordt gehouden en bij overtredingen adequaat wordt opgetreden. In dat verband acht de rechtbank van belang dat het convenant, dat blijkens het in het dossier voorhanden concept uit april 2019 als tripartite overeenkomst zou worden gesloten tussen verweerder, de Stichting studenten Haagweg 47 en de omwonenden, (nog) niet tot stand is gekomen. Verweerder acht het sluiten van dat convenant blijkens het bestreden besluit van belang. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat verweerder zich ook actief heeft ingezet om dit convenant tot stand te laten komen en dat de betrokken wethouder, blijkens de in het dossier voorhanden mails uit maart 2019, ook bereid was mee te tekenen. Hoewel niet volledig duidelijk is geworden waarom het convenant uiteindelijk niet is gesloten, blijkt uit de toelichting van verweerder ter zitting dat de toezegging om het convenant mede te ondertekenen nog steeds geldt. Verder is vermeld dat, zodra deze nadere afspraken zijn gemaakt, verweerder de mogelijkheden van extra toezicht kan bekijken en gesprekken kan faciliteren.
Artikel 8 van het concept-convenant gaat over handhaving. Daarin zijn in de leden 3 tot en met 6 een aantal bepalingen opgenomen die zien op de rol van verweerder. Deze luiden:
“3 De Gemeente zal vanuit de afdeling Handhaving Openbare Ruimte toezicht houden rondom Haagweg 47:
Jaarlijks zal de Gemeente het toezichthouden evalueren en afhankelijk van de uitkomsten de intensiteit bijstellen;
De Gemeente bespreekt bovengenoemde evaluatie met de overige partijen tijdens één van de periodieke overleggen;
4 De Gemeente geeft prioriteit aan eventuele binnengekomen klachten en meldingen ten aanzien van Haagweg 47, die zien op de overtreding(en) van de voorwaarden die gesteld zijn in de omgevingsvergunning en het onderhavige convenant;
a. Indien er in een kortere periode meerdere klachten en meldingen binnenkomen ten aanzien van Haagweg 47 zal het toezichthouden over een bepaalde periode worden geïntensiveerd door de Gemeente;
5 Indien noodzakelijk zal bij (aanhoudende) overlast binnen de Gemeente bestuurlijk worden opgeschaald;
a. De Gemeente kan besluiten om bestuurlijke maatregelen te treffen om eventuele overlast tegen te gaan;
6 De Politie blijft het systeem van het uitdelen van gele en rode kaarten hanteren.”
Hieruit blijkt dat verweerder bereid is om in dit geval specifieke maatregelen te treffen op het punt van toezicht en handhaving, onder meer in het geval van overtreding van de voorwaarden die gesteld zijn in de omgevingsvergunning. Verweerder is kennelijk nog steeds bereid het convenant mede te ondertekenen en daarmee deze specifieke maatregelen uit te voeren. De rechtbank begrijpt bij gebreke aan een motivering op dat punt echter niet waarom dergelijke specifieke maatregelen op het gebeid van toezicht en handhaving, die immers zien op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden van verweerder, afhankelijk worden gesteld van de totstandkoming van een privaatrechtelijke overeenkomst en niet zijn opgenomen in de omgevingsvergunning. Daarmee kan immers worden bereikt dat de effectiviteit van de opgenomen voorschriften wordt vergroot en daarmee het voorkomen van overlast. Ook op dit punt is derhalve sprake van een motiveringsgebrek. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht welke (specifieke) maatregelen op het punt van toezicht en handhaving mogelijk en geboden kunnen zijn en heeft daarover ten onrechte geen gemotiveerd standpunt ingenomen in het bestreden besluit.
Overige punten
9.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder wel voldoende gemotiveerd dat de situatie van de Boerhaavelaan 31 geen gelijk geval is. Voor dat pand is wel een onttrekkingsvergunning nodig. Bovendien ging het in dat geval om handhaving van een terras dat illegaal was vergroot en was er sprake van overlast. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de overwegingen ten aanzien van “symboolpolitiek” in dat verband moeten worden gezien en niet zonder meer op de onderhavige situatie van toepassing zijn.
9.2
Verweerder heeft verder voldoende aannemelijk gemaakt dat de andere vergunningaanvraag voor het gebruik van Haagweg 47 als hostel evenzeer een wezenlijk andere situatie is dan de onderhavige aanvraag. Daar ging het immers om een plan van 28 onzelfstandige woonruimtes voor twee personen (56 bedden) en zeven kamers die gezamenlijk ruimte zouden bieden voor 83 bedden. In combinatie met wooneenheden zou dat in totaal uitkomen op 139 bedden. De rechtbank kan verweerder volgen dat dit plan niet vergelijkbaar is en een nog grotere druk zou opleveren voor de woonomgeving.
9.3
Eisers stellen dat maatregelen als bedoeld in artikel 76a van de Wet geluidhinder (Wgh) als voorwaarde aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. De rechtbank overweegt dat de bepalingen van de Wgh tot bescherming van de belangen van de bewoners van Haagweg 47 strekken, niet die van eisers. Dit betekent dat de beroepsgrond van eisers afstuit op het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb en daarom niet slaagt.
10. [eiser 3] . betogen verder dat er vanuit het studentenhuis inkijk in hun woning zal zijn zodat hun privacy afneemt. De rechtbank overweegt dat een zekere mate van inbreuk op de privacy inherent is aan het wonen in een stad.
Naar het oordeel van de rechtbank is van een onaanvaardbare aantasting van de privacy van [eiser 3] . geen sprake. De rechtbank betrekt daarbij dat de betreffende ramen reeds aanwezig zijn en dat dit ook bij gebruik van het pand overeenkomstig de bestemming kan leiden tot inbreuk op de privacy.
11. Gelet op het vorenoverwogene komt het bestreden besluit vanwege de in rechtsoverwegingen 8.2 en 8.4 genoemde onderzoeks- en motiveringsgebreken voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [eiser 3] , [eiser 3] , [eiser 3] en [eiser 4] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor [eiser 3] vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512 ,- en wegingsfactor 1). Voor [eiser 4] respectievelijk [eiser 5] stelt de rechtbank de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 534,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, met een waarde per punt van € 534 ,- en wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden.
Beslissing
Inzake SGR 19/2638 voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit:
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- stelt op grond van artikel 4:17 van de Awb de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 430,-;
Inzake SGR 19/4062, 19/4063, 19/4325 en 19/4327 en 19:2638:
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is  overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 3] tot een bedrag van € 1.068,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 4] tot een bedrag van € 534,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 5] tot een bedrag van € 534,-;
- draagt verweerder op het door [eiser 1] e.a. betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- draagt verweerder op het door [eiser 2] betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- draagt verweerder op het door [eiser 3] betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- draagt verweerder op het door [eiser 4] betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- draagt verweerder op het door [eiser 5] betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2021.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 november 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ2803), 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2276) en 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1907).
AbRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:469.