ECLI:NL:RVS:2020:1636
Raad van State — Uitspraak 


201906774/1/R1.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zaandam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 juli 2019 in zaak nr. 18/5368 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning oprichten van een houten berging op het perceel [locatie] in Zaandam (hierna: het perceel).
Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2020, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door F.P. Brouwer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd vanwege het realiseren van een houten berging zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning, aangezien hij hiermee in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Nu legalisering van de illegaal gebouwde berging volgens het college niet aan de orde is, heeft het college [appellant] gelast om de berging binnen 12 weken na de verzenddatum van het besluit van 26 januari 2018 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien aan de gegeven last niet, niet volledig of niet tijdig wordt voldaan, verbeurt [appellant] een dwangsom van € 2.500,00 ineens. [appellant] kan zich niet met de last onder dwangsom verenigen en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, waardoor de last bij besluit op bezwaar in stand is gebleven.
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar ongegrond is. Volgens de rechtbank is er geen sprake van een vergunningsvrij bouwwerk, aangezien de berging voor de voorgevel is geplaatst en niet in het achtererfgebied. Volgens de rechtbank is er ook geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
Hoger beroep
Vergunningsvrij bouwwerk?
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de houten berging vergunningsvrij kan worden opgericht. [appellant] stelt dat de berging is opgericht in het achtererfgebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). De rechtbank heeft volgens [appellant] het begrip ‘achtererfgebied’ onjuist uitgelegd door niet alleen het brede deel van de voorzijde van de woning als voorgevel aan te merken maar ook het smalle deel daarvan. Hij voert daartoe aan dat het aanmerken van meerdere geveldelen als onderdeel van de voorgevel in strijd is met de definitie van voorgevel uit het bestemmingsplan "Peldersveld-Hoornseveld" dat bij het bepalen van de voorgevel als uitgangspunt dient te worden genomen. Volgens deze definitie is het geveldeel waarin zich ook de voordeur, de brievenbus en het voorraam bevinden, het grootste en belangrijkste geveldeel. Dit strookt, zo stelt [appellant], met de in de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2014, 333) gegeven toelichting waarin staat dat de voorkant van het hoofdgebouw gevormd wordt door de gevel die bepalend is voor de hoofdmassa van het hoofdgebouw. Ondergeschikte aan- of uitbouwen, zoals in dit geval het smalle geveldeel aan de voorkant van de woning, blijven dus buiten beschouwing bij het bepalen van de voorgevel. Ook indien van de definitie van voorgevelrooilijn in de bouwverordening van de gemeente Zaandam van 17 oktober 2018 (hierna: de bouwverordening) zou moeten worden uitgegaan, dient het brede deel van de voorzijde van de woning als voorgevel te worden aangemerkt. Bovendien verspringt de voorgevelrooilijn en loopt deze lijn niet evenwijdig aan dan wel zoveel mogelijk overeenkomstig de richting van de weg, aldus [appellant].
3.1.    Artikel 1 van bijlage II van het Bor luidt:
"Achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…];
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…];
voorerfgebied: erf dat geen onderdeel is van het achtererfgebied;
voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening;
[…]."
Artikel 2, aanhef en derde lid, luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…]."
3.2.    In bijlage II van het Bor is geen beschrijving opgenomen van wat onder het begrip "voorkant" in de definitie van "achtererfgebied" in artikel 1 van bijlage II moet worden verstaan. Niet in geschil is dat de zijde van de woning van [appellant] waar zich ook de voordeur en het woonkamerraam bevinden als voorkant van de woning moet worden aangemerkt. In dit geval verspringt de voorkant van de woning. Het is daarom niet meteen duidelijk welk geveldeel als de voorkant als bedoeld in de definitie "achtererfgebied" moet worden aangemerkt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 mei 2019; ECLI:NL:RVS:2019:1725), kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
3.3.    De Afdeling stelt vast dat op het perceel de beheersverordening "Zaandam Oost en West" van toepassing is. Volgens artikel 1 van de beheersverordening zijn de planregels van het bestemmingsplan "Herziening Peldersveld-Hoornseveld 1", vastgesteld door de raad op 6 augustus 1973, van overeenkomstige toepassing. In dat bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van het begrip voorgevelrooilijn. Anders dan [appellant] stelt, zijn in de bouwverordening die gold ten tijde van het besluit op bezwaar van 20 november 2018, te weten de "Bouwverordening Zaanstad 2008" van 17 oktober 2018, geen artikelen opgenomen over onder meer de voorgevelrooilijn. Dit betekent dat de feitelijke situatie doorslaggevend is voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel van de woning van [appellant] bevindt.
3.4.    Zoals blijkt uit de nota van toelichting bij het "Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht" (Stb. 2014, 333, blz. 29 en 30) wordt de voorkant van het hoofdgebouw gevormd door de gevel die bepalend is voor de hoofdmassa van het hoofdgebouw. Ondergeschikte aan- of uitbouwen, zoals erkers of uitgebouwde vestibules, blijven dus buiten beschouwing bij het bepalen van de voorgevel. In de regel geldt als voorgevel het geveldeel aan de voorkant met de grootste oppervlakte. De hoofdmassa van het hoofdgebouw kan aan de voorzijde ook bepaald worden door meer dan één geveldeel. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de hoofdmassa van een hoofdgebouw L-vormig of T-vormig is. In zo’n geval bestaat de voorkant van het hoofdgebouw uit meer geveldelen. Bij dergelijke situaties, waar de voorgevel verspringt, kan de lijn die bepalend is voor het achtererfgebied, in een knik evenwijdig met deze geveldelen meelopen. Aan- en uitbouwen die zich aan een zijgevel van een hoofdgebouw bevinden, spelen in beginsel geen rol bij het bepalen van de voorgevel. Alleen in geval een dergelijke aan- of uitbouw een uitbreiding vormt van de hoofdmassa van het hoofdgebouw, wordt het geveldeel aan de voorkant van die desbetreffende uitbreiding mede aangemerkt als voorgevel. Dat zal echter alleen aan de orde zijn indien sprake is van een geheel in de architectuur van de hoofdmassa van het hoofdgebouw geïntegreerde uitbreiding die alle bouwlagen van het hoofdgebouw betreft.
3.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat een voorgevel uit meer geveldelen aan dezelfde kant van een gebouw kan bestaan, die tezamen de voorgevel vormen. Het smalle, naar achterliggende geveldeel aan de voorzijde van de woning van [appellant] maakt onderdeel uit van de hoofdmassa van het hoofdgebouw en is, anders dan [appellant] stelt, niet aan te merken als een ondergeschikte aan- of uitbouw. Deze situatie in acht genomen, is de conclusie van het college, onder verwijzing naar de nota van toelichting bij het Bor, zoals hiervoor onder 3.4 weergegeven, dat in dit geval zowel het brede als het smalle geveldeel aan de voorzijde van de woning de voorgevel vormt, juist. De omstandigheid dat zich in het brede geveldeel aan de voorzijde van de woning onder meer de voordeur bevindt, leidt, gezien de hiervoor geschetste situatie, niet tot een ander oordeel. Dit betekent dat in dit geval de voorgevel van de woning verspringt en dat de lijn die bepalend is voor het achtererfgebied, in een knik evenwijdig met het brede en smalle geveldeel van de woning meeloopt. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de berging niet in het achtererfgebied is gesitueerd en daarom vergunningplichtig is.
Het betoog faalt.
4.    Aangezien voor het oprichten van de berging een omgevingsvergunning is vereist, maar deze niet is verleend, was het college bevoegd handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde berging.
Bijzondere omstandigheden
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant] is door een medewerker van de afdeling vergunningen van de gemeente aangegeven dat de berging vergunningsvrij kon worden opgericht.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat hij de berging zonder omgevingsvergunning mocht bouwen. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat [appellant] zijn betoog niet heeft onderbouwd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ter zitting heeft gesteld dat gesprekken zoals die tussen [appellant] en de desbetreffende gemeenteambtenaar van algemene strekking plegen te zijn, dat tijdens dergelijke gesprekken een voorbehoud pleegt te worden gemaakt en wordt verwezen naar de mogelijkheid tot het aanvragen van een verklaring omtrent vergunningsvrij bouwen. Gesteld noch gebleken is dat [appellant] over zo’n verklaring beschikt. [appellant] heeft ook geen documenten of andere gegevens overgelegd waaruit valt af te leiden dat het gesprek in zijn geval anders is verlopen.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellant] stelt dat er zich in de buurt reeds bestaande bergingen aan de voorzijde van de woning bevinden en verwijst hiervoor naar de percelen Schepenlaan 8, Schepenlaan 25 en Jachtenlaan 52. In dat verband voert [appellant] aan dat het perceel Schepenlaan 8 ten onrechte geen prioriteit heeft bij handhaving en zijn perceel wel. Voor de berging op de Jachtenlaan 52 is in 2007 al een vergunning verleend. Verder stelt het college volgens hem ten onrechte dat de brief aan de bewoner van het perceel Schepenlaan 25, waarin staat dat zijn berging vergunningsvrij gebouwd kan worden, als een eenmaal gemaakte fout moet worden beschouwd die niet herhaald behoeft te worden. Volgens [appellant] betreft dit geen fout maar een juiste interpretatie van het begrip "achtererfgebied".
7.1.    Met betrekking tot het perceel aan de Schepenlaan 8 is het gemeentelijk beleid ten aanzien van prioritering bij handhavend optreden van belang. De Afdeling wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, waarin de Afdeling onder meer overweegt dat handhavingsbeleid er niet toe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.
Op basis van het gemeentelijk beleid "Beleidsplan Vergunningverlening Toezicht en handhaving 2016-2018" van de gemeente Zaandam wordt er een lage prioriteit toegekend aan het bouwen van bergingen zonder omgevingsvergunning en wordt enkel in geval van klachten handhavend opgetreden. Het college heeft ter zitting toegelicht dat er over de berging aan de Schepenlaan 8, in tegenstelling tot de berging die [appellant] heeft gebouwd, geen klacht is ontvangen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat er in dit geval geen sprake is van gelijke gevallen.
Het betoog faalt in zoverre.
7.2.    Ook in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot het feit dat er voor de schuur aan de Jachtenlaan 52 wel een vergunning is verleend, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is. De Afdeling overweegt ten aanzien van dit betoog dat hieruit juist blijkt dat er geen sprake is van gelijke gevallen. Immers, indien er wel sprake zou zijn van een gelijk geval zou dit betekenen dat [appellant] meent dat zijn berging ook vergunningplichtig is. Dat [appellant] het opmerkelijk acht dat de vergunning voor de Jachtenlaan 52 destijds is verleend, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
7.3.    Met betrekking tot het perceel aan de Schepenlaan 25 acht de Afdeling van belang dat het college ten overstaan van de rechtbank heeft toegelicht dat er destijds een beoordelingsfout is gemaakt ten aanzien van het perceel aan de Schepenlaan 25. Het college heeft deze toelichting ter zitting bij de Afdeling herhaald. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8131, heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Hij stelt dat de omgevingsvergunning verleend kan worden aangezien deze past binnen de nota "Woonbebouwing Zaanstad 2019" (hierna: de nota).
8.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is mee te werken aan de legalisering van de berging. Volgens het college is de berging in strijd met de bestemming "Tuinen" en is het ingevolge de nota niet toegestaan bijbehorende bouwwerken voor de voorgevel te plaatsen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste vergunning, indien een daartoe strekkende aanvraag wordt ingediend, niet zal kunnen worden geweigerd. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. De Afdeling merkt hierbij op dat ondanks het feit dat [appellant] ter zitting te kennen heeft gegeven onlangs een vergunning te hebben aangevraagd ten behoeve van legalisering van de berging, hij dit nog niet had gedaan ten tijde van het besluit op bezwaar van 20 november 2018.
Het betoog faalt.
9.    Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die aanleiding geven voor het oordeel dat het college van handhavend optreden af had moeten zien.
Conclusie
10.    Het beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
374-928.