ECLI:NL:CBB:2021:280
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/314
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: B. Veldkamp),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft verweerder de op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante opgelegde heffingen over de periodes 1 tot en met 3 ingetrokken. Daarnaast heeft verweerder een verzoek van appellante om toepassing van de zogenoemde ‘lichte toets’ als bedoeld in het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van
9 augustus 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:8944) toegewezen en de Regeling voor appellante buiten werking gesteld.
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder, naar aanleiding van de arresten van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072), meegedeeld dat het opleggen van heffingen dan wel toekennen van bonusgeldsommen zal worden hervat.
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 1.287,00 voor periode 1, van   € 475,00 voor periode 2, van € 494,00 voor periode 3 en van € 1.718,00 voor periode 4.
Bij besluit van 26 januari 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de brief van 24 november 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.
Bij besluit van 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 21,00 voor periode 5.
Bij besluit van 5 juni 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 27 januari 2018 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen herzien en vastgesteld op € 1.287,00 voor periode 1, € 2.189,00 voor periode 2, € 720,00 voor periode 3, € 1.944,00 voor periode 4 en € 672,00 voor periode 5.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2020. Zowel de gemachtigde van appellante als de gemachtigde van verweerder hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE).
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij wilde haar bedrijf laten groeien, maar op de peildatum hield zij niet het beoogde aantal dieren.
Verweerder heeft aanvankelijk de Regeling voor appellante buiten werking gesteld en de eerder aan appellante opgelegde heffingen ingetrokken.
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante meegedeeld dat uit het arrest van gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067, volgt dat de Regeling met terugwerkende kracht volledig van toepassing is op appellante en dat het opleggen van heffingen dan wel toekennen van bonusgeldsommen zal worden hervat.
In vervolg hierop heeft verweerder bij de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en het besluit van 27 januari 2018 op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd voor de periodes 1 tot en met 5, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is.
Verweerder heeft geconcludeerd dat appellante met het op
23 december 2017 ingediende bezwaarschrift bezwaar heeft gemaakt tegen de brief van 24 november 2017. Hij heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2018 ongegrond verklaard.
Omvang geding
Ter zitting is besproken dat, uitgaande van het wijzigingsbesluit en mede gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb, in dit geding de heffingen over de periodes 1 tot en met 5, zoals vastgesteld bij het wijzigingsbesluit, ter beoordeling voorliggen. Het beroep tegen bestreden besluit 2 dient niet ontvankelijk te worden verklaard.
Gronden beroep
-de bevoegdheidsgrondslag
De beroepsgrond van appellante dat de primaire besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 onbevoegd zijn genomen, faalt al omdat de besluiten op bezwaar door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder zijn genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellante heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419).
-de niet-ontvankelijkverklaring
Appellante betoogt dat verweerder niet heeft onderkend dat zij met het bezwaarschrift van 23 december 2017 bezwaar heeft gemaakt tegen de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017. Verweerder heeft dat bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus appellante.
8.1.
Dit betoog slaagt. In het bezwaarschrift van 23 december 2017 zijn de data van voormelde vier besluiten weliswaar niet vermeld, maar in het bezwaarschrift staat dat bezwaar wordt aangetekend tegen het hervatten van de oplegging van de geldsommen en aan die hervatting is uitvoering gegeven met die besluiten. Gelet hierop en het feit dat het bezwaarschrift is ontvangen binnen de bezwaartermijn die voor de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 gold, had verweerder het bezwaar van appellante moeten aanmerken als gericht tegen de deze besluiten. Dit betekent dat verweerder ten onrechte bij het besluit op bezwaar alleen een oordeel heeft gegeven op het bezwaar tegen de brief van
24 november 2017. Bij dit besluit had verweerder ook moeten beslissen op het bezwaar tegen de toepassing van de Regeling betreffende de periodes 1 tot en met 4. In zoverre schiet dit besluit tekort. Nu verweerder zich met het wijzigingsbesluit alsnog heeft uitgesproken over de toepassing van de Regeling betreffende de periodes 1 tot en met 4 is er geen belang meer bij een opdracht om op dit bezwaar te beslissen. Het beroep tegen besluit 1 dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
-de inningstermijn en de verrekening
9. Appellante betoogt verder dat verweerder met de oplegging van de geldsommen heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van de Regeling wegens overschrijding van de inningstermijn. Ook dit betoog faalt. Zoals het College eerder heeft overwogen, in overweging 6 van de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd en is de inningstermijn niet dwingend.
10. Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog al niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:420).
-individuele en buitensporige last
11. Appellante betoogt dat de opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat de Regeling niet voorzienbaar was. Verder leidt de toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last, aldus appellante.
11.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, was de Regeling voorzienbaar en is op het niveau van de Regeling als zodanig sprake van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
11.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust op appellante. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281 (https://jure.nl/ECLI:NL:CBB:2020:281).
11.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
11.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van
25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
11.5.
Vanaf 1992 hield appellante 80 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Zij heeft op 27 februari 2013 een melding Activiteitenbesluit gedaan in verband met de voorgenomen nieuwbouw van een ligboxenstal en uitbreiding naar 168 melk- en kalfkoeien en 133 stuks jongvee per 1 oktober 2013. Op 7 mei 2013 onderscheidenlijk 14 augustus 2013 hebben de provincies Overijssel en Drenthe appellante vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van deze aantallen dieren. Bij brief van 1 augustus 2013 heeft de provincie Friesland medegedeeld dat een Nbw-vergunning voor die provincie niet nodig was. De omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van de stal en een werktuigenberging is verleend op 28 juni 2013 en wijziging daarvan is op 18 december 2014 vergund.
Op 13 oktober 2014 is appellante overeenkomsten voor renovatie en uitbreiding van de bestaande ligboxenstal aangegaan voor in totaal € 472.500,00.  In de periode december 2013 – april 2014 heeft zij diverse pachtovereenkomsten gesloten. Ook is zij op 10 september 2014 met een bank een lening van
€ 550.000,00 en een krediet van € 50.000,00 overeengekomen die bij de op dat moment bestaande totale schuldenlast van bijna € 1,2 miljoen komen. Verder heeft appellante op 20 mei 2015 een financiële lease-huurkoopovereenkomst afgesloten voor een melkkoeltank van ruim € 40.000,00. Op de peildatum
2 juli 2015 hield appellante 125 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee.
11.6.
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 nog geen volledige uitbreiding naar de vergunde dieraantallen gerealiseerd. Dit maakt echter niet dat sprake is van een individuele buitensporige last. Uit 11.5 volgt dat appellante investeringen heeft gedaan in de renovatie en uitbreiding van de bestaande ligboxenstal. Zoals het College in de uitspraak van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:9) in de fosfaatrechtenzaak van appellante heeft geoordeeld, is in beginsel aannemelijk dat de renovatie van die stal noodzakelijk was. In oktober 2014 is gestart met renovatie en uitbouw van de stal en de oplevering vond plaats in de zomer van 2015. De keuze voor uitbreiding van de stal en de veestapel die appellante voor ogen stond, acht het College, gezien het moment in tijd waarop de investeringen daartoe zijn aangegaan en de beoogde omvang van de uitbreiding van de veestapel, niet zonder meer begrijpelijk. Zoals het College ook al in voormelde uitspraak in de fosfaatrechtenzaak van appellante heeft overwogen, had appellante juist ten tijde van het realiseren van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft haar uitbreidingsplannen in een laat stadium gerealiseerd. Zij heeft de verbouwing van de stal en de financiering daarvan in de tweede helft van 2014 ter hand genomen en is in mei 2015 nog een financiële lease-huurkoopovereenkomst aangegaan. Wil dit handelen van appellante op een dergelijk moment in tijd gerechtvaardigd zijn in het licht van de belangen die zijn gediend met het behoud van de derogatiebeschikking voor de gehele melkveesector, dan moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Appellante heeft geen onderbouwing van de beslissing tot uitbreiding gegeven. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante in die periode heeft gemaakt, dienen daarom voor haar risico te blijven.
11.7.
Gelet op het voorgaande zijn de opgelegde heffingen niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
-zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
12. Appellante betoogt dat het bestreden besluit 2 in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dit betoog faalt. Uit het bestreden besluit 2 volgt dat verweerder is in gegaan op hetgeen appellante heeft aangevoerd over de investeringen in de uitbreiding van haar bedrijf. Dat appellante vindt dat verweerder op basis van de door haar overgelegde stukken had moeten concluderen dat sprake is van een individuele buitensporige last en daarom had moeten afzien van het opleggen van geldsommen, is onvoldoende voor het oordeel dat het bestreden besluit 2 in strijd is met voormelde beginselen.
-overschrijding van de redelijke termijn
12. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
13.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
13.2.
Verweerder heeft de bezwaarschriften tegen de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 ontvangen op 28 december 2017 en
28 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.500,00 aan immateriële schade.
13.3.
Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 1.500,00 aan appellante.
Slotsom
14. Gelet op het hiervoor overwogene dient het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk te worden verklaard. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 16 juni 2018 dient ongegrond te worden verklaard. Verder heeft appellante recht op een vergoeding van € 1.500,00 aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
14. Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de in bezwaar en beroep door appellante gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.602,00 (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van twee beroepschriften in samenhangende zaken en 1 punt voor het bijwonen van de zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,00). Verder bestaat aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bedrag wordt vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2
niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding van € 1.500,00 te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,00;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,00 aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.602,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.