ECLI:NL:RVS:2021:361
Raad van State — Uitspraak 


201901141/1/R2.
Datum uitspraak: 24 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1] en anderen (hierna: [appellant sub 1] e.a.), gevestigd te America, gemeente Horst aan de Maas,
2.    Limburgse Land- en Tuinbouw Bond-Belangenbehartiging (hierna: LLTB), gevestigd te Roermond,
3.    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 december 2018 in zaken nrs. SHE 18/1159, SHE 18/1174 en SHE 18/1505 in het geding tussen:
[appellant sub 1] e.a.,
Stichting Werkgroep Behoud de Peel (hierna: de Werkgroep), gevestigd te Deurne,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college)
Procesverloop
In het besluit van 5 april 2018 heeft het college op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) het beheerplan "Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel" vastgesteld.
Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] e.a. daartegen ingestelde beroep niet ontvankelijk verklaard voor zover het is ingediend namens [zes appellanten sub 1] en ongegrond verklaard voor zover het is ingediend door [twee appellanten sub 1]. De rechtbank heeft bij die uitspraak het beroep van de Werkgroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd, voor zover hierin voor het gebruik van beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregening voor open teelt een uitzondering op de natuurvergunningplicht is gemaakt. De rechtbank heeft voorts een voorlopige voorziening getroffen dat het gebruik van legale beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregening voor open teelt is uitgezonderd van de natuurvergunningplicht, indien voor het gebruik van deze beregeningsputten toestemming is verleend, dan wel het gebruik van deze beregeningsputten is geregistreerd in een register van verweerder, het college van gedeputeerde staten van Limburg, het waterschap Aa en Maas of het waterschap Limburg of het voormalige waterschap Peel en Maasvallei voor 1 januari 2001. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] e.a., LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, gedeputeerde staten van Limburg en de Werkgroep hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2021. [appellant sub 1] e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigden A], LLTB, vertegenwoordigd door [gemachtigden B], het college van gedeputeerde staten van Limburg, vertegenwoordigd door mr. A.C.H. Lahaije en R.H. Bijlmakers, het college, vertegenwoordigd door S. Bouchiba en T. Paternotte en de Werkgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], hebben met een video-verbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het beheerplan "Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel" heeft betrekking op de Natura 2000-gebieden "Groote Peel" en "Deurnsche Peel en Mariapeel". De gebieden liggen gedeeltelijk in Noord-Brabant en gedeeltelijk in Limburg. De Groote Peel is samen met de Deurnsche Peel en Mariapeel de zuidelijkste representant van de vlakke subatlantische hoogvenen, die elders en ook in de Peelregio door afgraving, ontginning en verveningen grotendeels zijn verdwenen.
De Groote Peel wordt gekenmerkt door een complex van horsten en slenken. Het gebied kent daardoor een grote landschappelijke afwisseling van open vochtige en droge heideterreinen, pijpestrootjessavannen, struwelen en bosjes en moerassige laagten met veenputten en plaatselijk bossen en natte heide. Dit gebied is ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied voor twee habitattypen, waaronder herstellende hoogvenen, en negen vogelsoorten.
De Deurnsche Peel bestaat uit een complex van fragmenten levend hoogveen, beginstadia van regenererend hoogveen, natte heide op rustend hoogveen en droge heide op minerale gronden, opgaand loof- en naaldbos, gras- en bouwlanden en open water (sloten, kanalen en plassen). Het landschap van de Mariapeel kenmerkt zich door een afwisseling van onder andere hogere, droge en lage, vochtige heideterreinen en moerasachtige gedeelten, open en gesloten bossen, veenputten, wijken, vennen en open water. Dit gebied is ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied voor drie habitattypen, waaronder actieve hoogvenen en herstellende hoogvenen, en negen vogelsoorten.
1.1.    Bij de aanwijzing van deze gebieden als Natura 2000-gebied zijn doelstellingen geformuleerd voor de habitattypen en vogelsoorten die in de gebieden aanwezig zijn. De kern van de doelstelling voor deze gebieden is het op gang brengen van het unieke proces van hoogveenvorming en het beschermen van het nog aanwezige hoogveenlandschap. Verder zijn er doelen voor het behouden van droge heiden en diverse vogelsoorten.
1.2.    In het beheerplan is opgenomen welke maatregelen het bevoegd gezag wil treffen om de instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden te bereiken. Omdat het huidige watersysteem in het gebied onvoldoende geschikt is voor de habitats en soorten, voorziet het beheerplan onder meer in maatregelen die gericht zijn op de stabilisering van het waterpeil en de vernatting van deze gebieden.
In het beheerplan is daarnaast ingegaan op de relatie tussen bestaande activiteiten in de omgeving van de Peelgebieden en de opgave voor natuurherstel. Dit heeft ertoe geleid dat in het beheerplan is bepaald dat sommige activiteiten, bijvoorbeeld het gebruik van bestaande beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregeningen open teelt - onder specifieke voorwaarden - zijn uitgezonderd van de natuurvergunningplicht.
1.3.    Bij de bestuursrechter kan alleen beroep worden ingesteld tegen die onderdelen van een beheerplan waarin bepaalde projecten of andere handelingen worden uitgezonderd van de natuurvergunningplicht. Dat volgt uit artikel 8.1, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, zoals deze luidden ten tijde van belang.
Uit artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan verder worden afgeleid dat het college in een beheerplan projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitzonderen van de vergunningplicht indien uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Bij het besluit om andere handelingen dan projecten met significante gevolgen uit te zonderen van de vergunningplicht dient het college rekening te houden met de mogelijke gevolgen van die andere handelingen voor het Natura 2000-gebied.
1.4.    [appellant sub 1] e.a. hebben kassen, landbouwpercelen en cultuurgronden in eigendom of gebruik in de omgeving van de Groote Peel en de Deurnsche Peel. Zij hebben bezwaar tegen de gevolgen van de voorgestelde vernattingsmaatregelen voor hun landbouwgronden. Daarnaast richten zij zich tegen de vernietiging door de rechtbank van het onderdeel van het beheerplan dat voorziet in een uitzondering op de vergunningplicht van het gebruik van bestaande beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregening open teelt. De beroepen van LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn daar tevens tegen gericht.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] e.a. over de vernattingsmaatregelen
2.    [appellant sub 1] e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de keuze voor de in het beheerplan opgenomen vernattingsmaatregelen geen rekening hoefde te houden met de gevolgen van die maatregelen voor hun bedrijfsvoering. Volgens [appellant sub 1] e.a. zullen de verhoging van de peilopzet, compartimentering en peilgestuurde drainaige, het landbouwkundige gebruik van hun gronden in ernstige mate belemmeren met grote schade tot gevolg. Eerder - onjuist en onvolledig - uitgevoerde maatregelen hebben geleid tot het weglekken van water uit het Natura 2000-gebied met vernatting van en schade aan hun landbouwgronden tot gevolg. [appellant sub 1] e.a. menen dat er eerst meer onderzoek moet plaatsvinden naar de wijze waarop de vernattingsmaatregelen deugdelijk gerealiseerd kunnen worden, zodanig dat het water in het Natura 2000-gebied blijft, en het landbouwkundige gebruik van het omliggende gebied ongewijzigd kan worden voortgezet.
[appellant sub 1] e.a. stellen voorts dat de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte betrekt dat zij een verzoek om tegemoetkoming van schade kan doen. Uit eerdere procedures hebben zij ervaren dat geen sprake is van een daadwerkelijke schadevergoeding.
2.1.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] e.a., gericht tegen de gevolgen van de vernattingsmaatregelen voor hun gronden, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat zij het ervoor houdt dat de vernattingsmaatregelen projecten of andere handelingen zijn waarvoor een natuurvergunning is vereist en dat de opname van deze maatregelen in tabel 5.8 van het beheerplan tot gevolg heeft dat de maatregelen zijn uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank is van oordeel dat het college de gevolgen van de vernattingsmaatregelen voor de gronden van [appellant sub 1] e.a. niet hoefde te betrekken bij het besluit om deze maatregelen uit te zonderen van de vergunningplicht, omdat bij de verlening van een natuurvergunning de gevolgen van een project of handeling voor gronden buiten het Natura 2000-gebied evenmin hoeven te worden onderzocht.
2.2.    In het beheerplan is in hoofdstuk 4 (p. 93) beschreven dat het huidig gebruik in en rondom de Peelgebieden is beoordeeld en dat is bezien of dat uitgezonderd kan worden van de vergunningplicht. Onder huidig gebruik wordt verstaan het gebruik en beheer dat ten tijde van het opstellen van het Natura 2000-beheerplan (31 december 2014) in en rond de Natura 2000-gebieden Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel plaatsvond. Toekomstige ontwikkelingen worden niet in het beheerplan geregeld, maar zullen zo nodig in individuele vergunningprocedures moeten worden behandeld (p. 94).
Het huidige gebruik is in het beheerplan ingedeeld in vier categorieën. Op pagina 98-99 van het beheerplan staat: "Het huidig gebruik dat in categorie 1, 2 en 3 is ingedeeld, is na het onherroepelijk worden van het beheerplan vergunningvrij. Voor categorie 2 en 3 geldt dat dit voorwaardelijk gebeurt: alleen indien de maatregelen worden genomen die tot deze categorie-indeling leiden en/of aan de voorwaarden wordt voldaan, is het huidig gebruik vergunningvrij. Voor categorie 4 geldt dat het huidig gebruik met blijvend (significant) negatieve effecten via het vergunningenspoor in het kader van de Wnb beoordeeld moet worden, inclusief mogelijk een (hernieuwde) passende beoordeling en kan dus niet in het beheerplan worden opgenomen".
Op pagina 99 van het beheerplan staat dat "Bos- en natuuractiviteiten voor het realiseren van Natura 2000-doelen" zijn ingedeeld in categorie 1. Het gaat om regulier beheer of om maatregelen zoals die in hoofdstuk 6 zijn genoemd. Randvoorwaarde is dat er wordt gewerkt met door de minister goedgekeurde gedragscodes in het kader van de Wnb.
In hoofdstuk 6, paragraaf 6.3 van het beheerplan (p. 200 en 201) zijn de hydrologische maatregelen beschreven voor de Groote Peel en de Deurnsche Peel en Mariapeel. De door [appellant sub 1] e.a. genoemde maatregelen: verhoging van de peilopzet, compartimentering en peilgestuurde drainaige zijn in paragraaf 6.3 opgenomen.
De rechtbank heeft, zij het op andere gronden, terecht geoordeeld dat de uitvoering van de vernattingsmaatregelen in het beheerplan is uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant sub 1] e.a. daartegen beroep kunnen instellen.
2.3.    De vernattingsmaatregelen zijn nodig voor het beheer van het Natura 2000-gebied en zijn daarom in de systematiek van artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, zoals deze luidden ten tijde van belang, uitsluitend vergunningplichtig als andere handelingen (de zogenoemde verslechteringsvergunning). Dat betekent dat het college bij het besluit om de vernattingsmaatregelen in het beheerplan uit te zonderen van de vergunningplicht rekening diende te houden met de mogelijke gevolgen van die uitvoering voor het Natura 2000-gebied.
Op 1 januari 2020 is de in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb opgenomen vergunningplicht gewijzigd. Vergunningplichtig zijn projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. De vernattingsmaatregelen die nodig zijn voor het beheer van het gebied zijn door het vervallen van de vergunningplicht voor andere handelingen die een verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, niet langer vergunningplichtig. Dat betekent dat aan de uitzondering op de vergunningplicht voor het uitvoeren van de vernattingsmaatregelen die in het beheerplan is opgenomen geen betekenis meer toekomt indien en voor zover de uitvoering van de maatregelen na 1 januari 2020 plaatsvindt.
2.4.    Het vervallen van de vergunningplicht voor de vernattingsmaatregelen betekent ook dat [appellant sub 1] e.a. in beginsel geen belang meer hebben bij de behandeling van hun hoger beroep. Dit kan anders zijn als [appellant sub 1] e.a. stellen schade te hebben geleden en enigszins aannemelijk is dat schade is geleden als gevolg van de in het beheerplan opgenomen uitzondering op de vergunningplicht.
2.5.    [appellant sub 1] e.a. hebben in hun hoger beroepschrift en ter zitting gesteld dat zij schade hebben geleden door de - onjuiste en onvolledige - uitvoering van vernattingsmaatregelen in het deelgebied Grauwveen.
Het college heeft ter zitting gesteld dat de vernattingsmaatregelen in het deelgebied Grauwveen in het beheerplan zijn beschreven omdat zij deel uitmaken van het totale pakket van maatregelen dat nodig is voor de instandhouding van de natuurwaarden in de Peelgebieden. De vernattingsmaatregelen in het deelgebied Grauwveen waren volledig uitgevoerd voordat het beheerplan in werking trad. Dit is tussen [appellant sub 1] e.a. en het college niet in geschil. De door [appellant sub 1] e.a. gestelde schade door de - onjuiste en onvolledige - uitvoering van die vernattingsmaatregelen kan daarom niet het gevolg zijn van de in het beheerplan opgenomen uitzondering op de vergunningplicht. Verder is niet in geschil dat in de periode tussen de inwerkingtreding van het beheerplan en 1 januari 2020 in het deelgebied Grauwveen noch in de andere deelgebieden, bijvoorbeeld het deelgebied Leegveld, vernattingsmaatregelen zijn uitgevoerd. Nu vaststaat dat geen vernattingsmaatregelen zijn uitgevoerd gedurende de periode waarin de uitvoering van die maatregelen op grond van het beheerplan was uitgezonderd van de vergunningplicht, is niet aannemelijk dat [appellant sub 1] e.a. schade hebben geleden als gevolg van de uitzondering op de vergunningplicht. Dat betekent dat hun hoger beroep voor zover dat gericht is tegen de uitzondering op de vergunningplicht voor de uitvoering van de vernattingsmaatregelen niet-ontvankelijk is.
De hoger beroepen tegen de vernietiging van de uitzondering op de vergunningplicht voor het gebruik van beregeningsputten
Oordeel rechtbank
3.    De rechtbank heeft het beroep van de Werkgroep dat gericht is tegen de uitzondering op de vergunningplicht voor het gebruik en de verplaatsing van beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregeningen open teelt en het vergroten van de hoeveelheid te onttrekken water gegrond verklaard en heeft dit onderdeel van het beheerplan vernietigd. De rechtbank oordeelde dat deze uitzonderingen op de vergunningplicht in strijd zijn met de rechtszekerheid omdat niet duidelijk is wat is uitgezonderd en wanneer. Volgens de rechtbank is niet duidelijk (1) of de uitzonderingen op de vergunningplicht voor het gebruik en verplaatsen van beregeningsputten alleen in Limburg of ook in Noord-Brabant gelden en (2) of voldaan is aan de voorwaarden waaronder het gebruik en het verplaatsen is uitgezonderd van de vergunningplicht, (3) wat de grondslag is voor de voorwaarde dat bij verplaatsing de oude put moeten gesaneerd, (4) om welke verdroogde natuurgebieden het gaat en (5) of het vergroten van de hoeveelheid te onttrekken water is begrensd tot een bepaalde hoeveelheid.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de effecten van het gebruik van de beregeningsputten voor de Natura 2000-gebieden onvoldoende zijn onderzocht. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het college zich naar aanleiding van het beroep van de Werkgroep op het standpunt heeft gesteld dat nader onderzoek nodig is omdat in het onderzoek uit 2010 dat aan het beheerplan ten grondslag is gelegd extreem droge jaren niet zijn betrokken en sinds 2010 een aantal zaken is veranderd aan de waterbeheersing.
De hoger beroepen
3.1.    [appellant sub 1] e.a., LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg betogen dat de rechtbank ten onrechte deze uitzonderingen op de vergunningplicht heeft vernietigd.
3.2.    [appellant sub 1] e.a. stellen dat zij hun beregeningsputten al vele jaren gebruiken en dat deze onmisbaar zijn voor hun bedrijfsvoering. Zij beregenen jaarrond en bij elk weertype. Zij stellen dat zij onnodig hard worden getroffen als dit gebruik vergunningplichtig wordt.
3.3.    LLTB betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onduidelijk is welk gebruik, waar en wanneer is uitgezonderd van de vergunningplicht. De uitzondering op de vergunningplicht is beperkt tot het gebruik van in Limburg gelegen beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor open teelt die uiterlijk op 1 januari 2008 in het grondwaterregister zijn opgenomen. Het is overduidelijk over welk gebruik en welke putten het gaat.
Verder stelt LLTB dat de rechtbank het betoog van de Werkgroep dat onduidelijk is welk gebruik is uitgezonderd van de vergunningplicht ten onrechte heeft opgerekt tot de vraag of de uitzondering op de vergunningplicht voldoende is onderbouwd. LLTB onderschrijft bovendien het oordeel van de rechtbank dat onvoldoende onderzoek naar de effecten is gedaan niet. De vrijstelling is beperkt tot het bestaande gebruik van de beregeningsputten waarvoor natuurvergunningen zijn verleend, in welk kader de gevolgen zijn onderzocht. Verder zijn de gevolgen betrokken in de habitattoets die gemaakt is voor de uitvoering van de maatregelen voor het Nieuw Limburgs Peil (hierna: NLP). In die habitattoets is geconcludeerd dat het gebruik van de beregeningsputten geen negatieve gevolgen heeft als de maatregelen voor de invoering van het NLP, die leiden tot vernatting van de Natura 2000-gebieden, worden uitgevoerd. Die maatregelen zijn grotendeels uitgevoerd en zijn bovendien afdwingbaar. De rechtbank heeft volgens LLTB ten onrechte aan het door het college bij de rechtbank ingenomen standpunt dat nader onderzoek naar de gevolgen van beregening nodig is omdat in de habitattoets geen rekening is gehouden met extreem droge jaren, de conclusie verbonden dat de gevolgen van de uitzondering op de vergunningplicht onvoldoende zijn onderzocht. In een extreem droog jaar kan het Waterschap Limburg op basis van de keur een beregeningsverbod instellen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college de habitattoets uit 2010 niet aan de uitzondering op de vergunningplicht ten grondslag kon leggen, aldus LLTB.
3.4.    LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitzondering op de vergunningplicht voor het verplaatsen van beregeningsputten in en buiten de bufferzones van verdroogde natuurgebieden onduidelijk is. LLTB stelt dat duidelijk is dat deze uitzondering alleen geldt voor de in Limburg gelegen beregeningsputten. LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg menen dat de grondslag voor de saneringsplicht van de oude put ligt besloten in de Wnb. Het is de voorwaarde waaronder de verplaatsing van de beregeningsput is uitgezonderd van de vergunningplicht. Verder wijst het college van gedeputeerde staten van Limburg erop dat bufferzones zijn aangegeven op kaart 11 bij de provinciale omgevingsverordening Limburg.
3.5.    LLTB betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitzondering op de vergunningplicht voor de vergroting van de hoeveelheid te onttrekken grondwater voor beregening van open teelt rechtsonzeker is, omdat onduidelijk is tot welke hoeveelheid deze vrijstelling geldt. Volgens LLTB bestaat geen aanleiding de hoeveelheid te begrenzen. In de habitattoets is immers uitgegaan van het worst case scenario, namelijk de totale onttrekkingsbehoefte van gewassen indien enkel de meest water vragende gewassen worden geteeld.
Het beheerplan
3.6.    In het beheerplan is op pagina 105 het volgende opgenomen: "Onderstaand is puntsgewijs weergegeven wanneer en onder welke voorwaarden of maatregelen het gebruik van beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt wordt vrijgesteld van de vergunningplicht (aan Limburgse zijde):
- het gebruik van bestaande beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt waarbij de betreffende beregeningsputten uiterlijk op 1 januari 2008 in het grondwaterregister zijn opgenomen en derhalve als bestaande putten - worden beschouwd - is, voor de looptijd van het beheerplan, vrijgesteld van vergunningplicht, mits de maatregelen, zoals benoemd in hoofdstuk 6, worden uitgevoerd (categorie 3);
- het gebruik van nieuwe beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt is, zowel in de bufferzones verdrogingsgevoelige natuurgebieden als daarbuiten, niet vrijgesteld (categorie 4). Dit gebruik is ook volgens het huidige stand-still beleid van het waterschap niet toegestaan. Waterschap Aa en Maas verleent in beginsel geen nieuwe vergunningen voor grondwaterberegening in de beschermingszones.
- verplaatsing van beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt buiten de bufferzones van verdroogde natuurgebieden is vrijgesteld van de vergunningplicht en binnen laatstgenoemde bufferzones is de verplaatsing vrijgesteld mits de onttrekkingen op grotere afstand van het Natura-gebied komen te staan. De verplaatsing van de put dient ingevolge de regelgeving van het Waterschap gemeld te worden bij het bestuur van het Waterschap. Indien een beregeningsput wordt verplaatst geldt voorts dat de oude put moet worden gesaneerd, waarbij de eventuele doorboring van afdichtende bodemlagen hersteld wordt zodat het negatieve effect van de doorboring op Natura 2000 doelen wordt weggenomen (categorie 3).
- grondwateronttrekkingen, zowel in de bufferzones van verdrogingsgevoelige natuurgebieden als daarbuiten, voor ander gebruik dan voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt, zullen per geval getoetst moeten worden aan de Wet natuurbescherming (categorie 4);
- Aan de Limburgse zijde is de vergroting van de hoeveelheid te onttrekken grondwater ten behoeve van beregening open teelt vrijgesteld mits de maatregelen, zoals benoemd in hoofdstuk 6, worden uitgevoerd (categorie 3). De in de habitattoets behorende bij het NLP/GGOR vrijgestelde hoeveelheid te winnen grondwater voor beregeningen is gebaseerd op een theoretische maximale onttrekkingshoeveelheid die wordt bepaald aan de hand van de totale onttrekkingsbehoefte van gewassen indien enkel de meest water vragende gewassen worden geteeld.
Aan Brabantse zijde zijn nadere regels over agrarische beregening uit grondwater opgenomen in de Verordening Natuurbescherming Noord-Brabant. In artikel 1.2 is een vrijstelling opgenomen."
Zijn de uitzonderingen op de vergunningplicht in strijd met de rechtszekerheid?
4.    De Afdeling overweegt dat in het beheerplan duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat de hiervoor bedoelde uitzonderingen op de vergunningplicht alleen van toepassing zijn op het gebruik of de verplaatsing van beregeningsputten in Limburg. De uitzondering op de vergunningplicht voor het vergroten van de hoeveelheid te onttrekken water, geldt eveneens alleen voor Limburg. Zoals vermeld in het beheerplan zijn nadere regels over agrarische beregeningen in Noord-Brabant opgenomen in de Verordening Natuurbescherming Noord-Brabant. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de uitzonderingen op de vergunningplicht op dit punt onduidelijk zijn.
4.1.    Het gebruik van de beregeningsputten en het vergroten van de te onttrekken hoeveelheid water zoals hiervoor bedoeld zijn gedurende de looptijd van het beheerplan uitgezonderd van de vergunningplicht, ‘mits de maatregelen, zoals benoemd in hoofdstuk 6, worden uitgevoerd’. In hoofdstuk 6 van het beheerplan (pagina 200 - 202) zijn de maatregelen opgenomen die gedurende de beheerplanperiode zullen worden getroffen voor het behoud en waar mogelijk een verbetering van de staat van instandhouding van de veengebieden. Het zijn zoals vermeld op pagina 105 van het beheerplan maatregelen die deels al uitgevoerd worden en voorts op grond van het beheerplan uitgevoerd moeten worden. Halverwege de looptijd van de beheerplanperiode zullen de vorderingen van met name het verloop van de uitvoering van de maatregelen en de hydrologie worden getoetst.
De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de voorwaarde ‘mits de maatregelen, zoals benoemd in hoofdstuk 6, worden uitgevoerd’, meebrengt dat pas aan het einde van de looptijd van het beheerplan kan worden vastgesteld of het gebruik van de bestaande beregeningsputten en het vergroten van de hoeveelheid te onttrekken water daadwerkelijk was uitgezonderd van de vergunningplicht. Dit is, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld in strijd met de rechtszekerheid omdat voor de gebruikers van de beregeningsputten, die geen invloed kunnen uitoefenen op het al dan niet uitvoeren van de maatregelen, gedurende de looptijd van het beheerplan duidelijk dient te zijn of hun activiteiten al dan niet zijn uitgezonderd van de vergunningplicht.
Het betoog van LLTB slaagt niet.
4.2.    In een beheerplan kan worden bepaald dat activiteiten onder bepaalde voorwaarden of beperkingen zijn uitgezonderd van de vergunningplicht. Dit kan worden afgeleid uit artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, waarin is bepaald dat de uitzondering op de vergunningplicht geldt als de activiteit in het beheerplan is beschreven en overeenkomstig het beheerplan wordt gerealiseerd of verricht. De grondslag om aan de uitzondering van de vergunningplicht voor het verplaatsen van de beregeningsputten de voorwaarde te verbinden dat de oude put wordt gesaneerd, waarbij de eventuele doorboring van afdichtende bodemlagen hersteld wordt zodat het negatieve effect van de doorboring op Natura 2000 doelen wordt weggenomen, vindt dan ook zoals LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg terecht stellen, een grondslag in de Wnb.
De rechtbank heeft wel terecht overwogen dat de uitzondering op de vergunningplicht voor het verplaatsen van beregeningsputten binnen en buiten de ‘bufferzones van verdroogde natuurgebieden’, onduidelijk is omdat niet duidelijk is om welke verdroogde natuurgebieden het gaat. Het standpunt van het college van gedeputeerde staten van Limburg dat hier de bufferzones zijn bedoeld die zijn weergegeven op kaart 11, grondwateronttrekkingen, van de provinciale omgevingsverordening Limburg, volgt de Afdeling niet. Op deze kaart zijn geen ‘bufferzones van verdroogde natuurgebieden’ weergegeven maar ‘bufferzones verdrogingsgevoelige natuurgebieden’. Nu in de opsomming op pagina 105 en 106 van het beheerplan zowel verwezen wordt naar ‘bufferzones verdroogde natuurgebieden’ als naar ‘bufferzones verdrogingsgevoelige natuurgebieden’ en alleen bij die laatste in een voetnoot is verwezen naar kaart 11 bij de provinciale omgevingsverordening Limburg, is niet duidelijk of het op de verschillende plaatsen over dezelfde natuurgebieden gaat. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat deze uitzondering op de vergunningplicht in strijd is met de rechtszekerheid.
De betogen van de LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg slagen niet.
Is het onderzoek naar de gevolgen toereikend?
4.3.    De Werkgroep heeft in het beroepschrift van 15 mei 2018 en in het aanvullende beroepschrift van 5 juni 2018, gesteld dat zij zich richt tegen de uitzondering op de vergunningplicht voor het beregenen omdat de effecten daarvan op de Peelgebieden niet slechts beperkt negatief zijn, zoals in het beheerplan wordt geconcludeerd. De Werkgroep heeft dit gemotiveerd onder verwijzing naar verschillende onderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan het beheerplan en waaruit volgens de Werkgroep volgt dat de gevolgen van beregening groter zijn en de positieve effecten van de maatregelen kleiner dan het beheerplan doet vermoeden. De positieve effecten van de beheerplanmaatregelen mogen volgens de Werkgroep dan ook niet als rechtvaardiging worden gebruikt om het negatieve effect van bestaande beregening te compenseren. Bovendien is volgens de Werkgroep bij de berekening van de effecten van beregening in 2010 uitgegaan van een 10% droog jaar en dus niet van een extreem droog jaar. Daarnaast zijn de uitgangspunten van die onderzoeken verouderd omdat het Nieuw Limburgs Peil niet zo wordt uitgevoerd als waarvan in de onderzoeken is uitgegaan en is het grondgebruik rondom de Peelgebieden gewijzigd. De Werkgroep heeft dus, anders dan de LLTB stelt, de gevolgen van beregening voor de Peelgebieden in beroep aan de orde gesteld.
4.4.    De beregeningsactiviteiten die op grond van het beheerplan zijn uitgezonderd van de vergunningplicht zijn op basis van de in dit beheerplan toegepaste systematiek ingedeeld in categorie 3. Dat zijn volgens pagina 98 van het beheerplan activiteiten die passend beoordeeld moeten worden. In het beheerplan (p. 102-106) staat dat de gevolgen van de grondwateronttrekkingen voor beregening open teelt door de waterschappen zijn onderzocht in de visies en studies voor het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime (GGOR) en in het rapport ‘Habitattoetsen Natura 2000-gebied, Waterschap Peel en Maasvallei, 26-01-2010’ voor het Nieuw Limburgs Peil (NLP). "Concluderend geldt ten aanzien van het gebruik van beregeningsputten ten behoeve van beregening open teelt in alle deelgebieden van de Peel het volgende: De winning van grondwater voor beregening open teelt rondom de Peelgebieden draagt bij aan de verdrogingsproblematiek, maar de omvang van dat negatieve effect staat in geen verhouding tot het veel grotere positieve effect door herstel van het interne watersysteem van sloten en watergangen, blijkt in de GGOR-studies van de Deurnsche Peel. Het herstel (een zekere uitbreiding van oppervlakte en verbetering van kwaliteit) van actief hoogveen (Mariapeel) en herstellende hoogvenen (Deurnsche Peel, Mariapeel, de Bult en Groote Peel) is goed mogelijk in combinatie met de huidige omvang van grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt, zelfs indien enkel de meest water vragende gewassen worden geteeld. Het is daarbij noodzakelijk dat de genoemde maatregelen in het hoofdwatersysteem worden uitgevoerd, die tot structurele verbetering van de hydrologische condities in de Peelgebieden leiden; voor de Limburgse zijde is deze verrekening reeds vastgelegd in de habitattoets uit 2010 (zie hierboven bij drainages en bij beregeningen). Deze bijbehorende maatregelen worden deels al uitgevoerd (zie paragraaf 4.1) en staan voorts in dit Natura 2000-beheerplan beschreven. In hoofdstuk 6 (visie en strategie) wordt beschreven hoe het knelpunt 'verdroging' zal worden opgelost".
4.5.    Naar aanleiding van het beroep van de Werkgroep heeft het college zich bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat nader onderzoek nodig is naar de effecten van beregening en een eventuele vrijstelling hiervan binnen het beheerplan. Dat standpunt wordt, zo is ter zitting ook bevestigd, door het college van gedeputeerde staten van Limburg gedeeld. De reden voor dat nader onderzoek is dat bij de beoordeling in 2010 een extreem droog jaar niet is meegenomen omdat dit technisch moeilijk te modelleren was. Verder zijn er sinds 2010 een aantal zaken veranderd aan de waterbeheersing. De grondwaterstanden zoals die in 2010 zijn berekend sluiten ook niet aan bij de huidige situatie voor zover het gaat om beregenen aan Limburgse zijde. Het college acht het daarom noodzakelijk dat nieuw onderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van bestaande hydrologische modellen waarbij er sprake is van extreem droge jaren, ten einde te bezien of daaruit kan worden geconcludeerd of er voldoende garantie is voor de ecologische waarborgen in het gebied, zoals dit is gebleken uit de Habitattoets.
4.6.    Het betoog van LLTB dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onderzoek uit 2010 dat als passende beoordeling ten grondslag is gelegd aan het besluit om in het beheerplan bepaalde beregeningsactiviteiten uit te sluiten van de vergunningplicht niet volstaat, slaagt niet. Uit het door het college ingenomen standpunt volgt dat de gevolgen van een extreem droog jaar niet zijn beoordeeld en dat de omstandigheden in het gebied sinds 2010 zijn gewijzigd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de gevolgen van de uitzonderingen op de vergunningplicht bij de vaststelling van het beheerplan onvoldoende zijn onderzocht.
Overigens is ter zitting door het college van gedeputeerde staten van Limburg toegelicht dat de eerste resultaten van het nadere onderzoek naar verwachting in februari 2021 beschikbaar komen. Nadat deze resultaten met de betrokken partijen zijn besproken zal naar verwachting rond de zomer van 2021 worden besloten of en onder welke voorwaarden beregeningen voor open teelt in het beheerplan uitgezonderd kunnen worden van de vergunningplicht.
4.7.    Het betoog van [appellant sub 1] e.a. en LLTB dat de rechtbank de uitzondering van de vergunningplicht voor het gebruik van de beregeningsputten voor beregening van open teelt niet kon vernietigen gelet op de belangen van [appellant sub 1] e.a. en andere agrarische bedrijven, bij zekerheid over een ongestoorde - vergunningvrije - voortzetting van dit gebruik slaagt niet. Dat het voor de agrarische bedrijven van groot belang is dat het gebruik van de beregeningsputten voor beregening open teelt in het beheerplan wordt gereguleerd, wordt door beide colleges onderkend en hun inzet is dan ook om hiervoor alsnog een regeling in het beheerplan op te nemen. Dit laat echter onverlet dat de uitzondering op de vergunningplicht voor beregenen alleen in het beheerplan kan worden opgenomen als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Voor het meewegen van de agrarische bedrijfsbelangen is in een passende beoordeling geen ruimte.
De door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening
5.    De hoger beroepen van LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg richten zich tot slot tegen de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening die kort gezegd inhoudt dat het gebruik van legale beregeningsputten ten behoeve van beregening voor de open teelt is uitgezonderd van de vergunningplicht als voor de beregeningsput toestemming is verleend voor of deze geregistreerd is voor 1 januari 2001. Op grond van artikel 8:104, vierde lid, van de Awb kan echter geen hoger beroep worden ingesteld tegen de voorlopige voorziening, bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid. Voor zover de hoger beroepen van LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg gericht zijn tegen de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening, is de Afdeling dus niet bevoegd om daarover te oordelen. Alleen al daarom komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de hiertegen aangevoerde gronden.
Ter zitting hebben LLTB, [appellant sub 1] e.a. en het college van gedeputeerde staten van Limburg de Afdeling verzocht om hun betoog te betrekken bij de vraag of voor de Afdeling aanleiding bestaat voor het treffen van een (andere) voorlopige voorziening, omdat voor hen niet duidelijk is wat na deze uitspraak geldt.
De rechtbank heeft bepaald dat de getroffen voorlopige voorziening doorloopt tot het moment waarop het nieuw te nemen besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dat nieuw te nemen besluit wordt, zo heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg ter zitting gesteld, rond de zomer van 2021 verwacht. Nu LLTB, [appellant sub 1] e.a. en het college van gedeputeerde staten van Limburg ter zitting niet concreet hebben kunnen aanduiden waarom de door rechtbank getroffen voorlopige voorziening tot de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit, niet voldoet, ziet de Afdeling geen aanleiding een andere voorlopige voorziening te treffen dan de rechtbank heeft gedaan.
Conclusie
6.    De Afdeling is onbevoegd voor zover de hoger beroepen van LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn gericht tegen de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] e.a. voor zover gericht tegen de uitzondering op de vergunningplicht voor de vernattingsmaatregelen is niet-ontvankelijk.
De hoger beroepen van [appellant sub 1] e.a., LLTB en het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn voor het overige ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
7.    De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:113, tweede lid, van de Awb (de judiciële lus) omdat er veel verschillende belangen, waaronder ook belangen van andere belanghebbenden dan de partijen in deze zaak, betrokken zijn bij het alsnog te nemen besluit.
8.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart zich onbevoegd voor zover de hoger beroepen van de Limburgse Land- en Tuinbouw Bond-Belangenbehartiging en het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn gericht tegen de door de rechtbank in de uitspraak van 20 december 2018 met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb getroffen voorlopige voorziening;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de in het beheerplan opgenomen uitzondering op de vergunningplicht voor het uitvoeren van vernattingsmaatregelen;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
388.