ECLI:NL:RVS:2019:4405
Raad van State — Uitspraak 


201900896/1/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 december 2018 in zaak nr. 18/3408 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.250,- opgelegd.
Bij besluit van 4 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.A.H. Wiekamp, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
Overwegingen
Besluitvorming college
1.    Naar aanleiding van een melding over lekkage bij de onderburen van [appellant] zijn de politie en een inspecteur van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (hierna: DSO) van de gemeente Den Haag op 8 augustus 2017 de door [appellant] gehuurde woning aan de [locatie] te Den Haag binnengetreden. In het naar aanleiding van die inspectie op 9 oktober 2017 opgestelde rapport van bevindingen is vermeld dat twee van de drie ruimtes waren ingericht om bedrijfsmatig hennep te kweken.
Het college heeft aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.250,- opgelegd. Volgens het college heeft hij de woning zonder vergunning gedeeltelijk onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet) in samenhang met artikel 35 van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 (hierna: Huisvestingsverordening). Het college heeft [appellant] als overtreder aangemerkt en de boete in het besluit op bezwaar van 4 april 2018, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, gehandhaafd.
Wettelijk kader
2.    Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet luidt: "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden."
Artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening luidt: "De in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken."
Artikel 45, eerste lid, luidt: "Voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, 21, of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen."
Artikel 45, vierde lid, luidt: "Bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage V van deze verordening."
In bijlage V van de verordening is bepaald dat de boete bij overtreding van artikel 21, eerste lid, bij bedrijfsmatige exploitatie € 10.250,- bedraagt.
Is er een overtreding?
3.    [appellant] betoogt dat de politie misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid omdat op de machtiging om binnen te treden was aangekruist dat deze was afgegeven ten behoeve van inbeslagname. Hiervoor heeft zij de machtiging niet gebruikt. Ten onrechte heeft de politie de inspecteur van de DSO en daarnaast ook derden, zoals een aannemer en een timmerman, de woning binnengelaten. De machtiging tot binnentreden is voorts ten onrechte niet vooraf aan hem getoond. Onduidelijk is verder waarom niet met de inspectie door de DSO kon worden gewacht tot hij in de woning aanwezig zou zijn. De inspecteur had contact met hem kunnen opnemen toen hij in Servië verbleef. Er bestond geen noodzaak direct te handelen wegens de aangetroffen lekkage aangezien de woningstichting hiervoor al was binnengetreden. Ter zitting heeft [appellant] hier ter verduidelijking aan toegevoegd dat, door zijn woning in zijn afwezigheid te betreden, het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden en zijn bewijspositie op onaanvaardbare wijze is aangetast. Achteraf is het voor hem onmogelijk om aan te tonen hoe de woning er voor het binnentreden uitzag. Volgens hem had hij slechts in twee van de drie ruimtes materialen staan om hennep te kweken en sliep hij in de woonkamer op een slaapbank. De folie die is aangetroffen in de woning is niet door hem aangebracht, maar door de aannemer, timmerman of woningstichting in de woning achtergelaten. Door de foto’s, tekening en beschrijving van de inspecteur van de DSO ontstaat het onjuiste beeld dat de woning grotendeels werd benut als hennepplantage en hennepmaterialenopslag. De spullen zijn aan de kant geschoven vanwege de lekkage. De woning was door de opgeslagen materialen niet minder geschikt geworden voor bewoning. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat een substantieel gedeelte van de woning in gebruik was om hennep te kweken en dat hij de woning gedeeltelijk had onttrokken aan de bestemming tot bewoning, aldus [appellant].
3.1.    Niet in geschil is dat de politie met een op 8 augustus 2017 door de Hulpofficier van Justitie afgegeven machtiging tot binnentreden zonder toestemming van de bewoner de woning is binnengetreden. Of de politie hierbij misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid staat in deze procedure niet ter beoordeling. Uit artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: Awbi) volgt dat de machtiging voor zover mogelijk voor het binnentreden wordt getoond. [appellant] was echter op het moment van binnentreden in Servië, zodat dat niet mogelijk was. Toen de politie de woning van [appellant] was binnengetreden heeft zij op grond van het convenant integrale aanpak hennepkwekerijen de DSO op de hoogte gesteld van de hennepkwekerij en verzocht ter plaatse te komen, aldus het Inspectierapport woningonttrekking. In de machtiging is bepaald dat de politie zich door anderen kan doen vergezellen. Dat is mogelijk op grond van artikel 8, tweede lid, van de Awbi. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld mocht de inspecteur van de DSO de woning betreden en is er geen reden om de binnentreding onrechtmatig te achten. Dat [appellant] in Servië verbleef ten tijde van de lekkage in de woning boven hem, waardoor hij niet bij het binnentreden en het aantreffen van de hennepplantage in zijn woning aanwezig kon zijn, komt voor zijn eigen rekening en risico. Dat hij hierdoor zou zijn benadeeld in zijn bewijspositie, heeft hij op geen enkele wijze nader onderbouwd noch aannemelijk gemaakt. Dit betekent dat er alleen al daarom geen sprake is van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor. Ook deze stelling heeft hij niet nader toegelicht.
3.2.    Uit het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van de inspecteur van de DSO van 9 oktober 2017 blijkt dat de woning van [appellant] uit drie ruimtes bestond, waarvan er twee geheel ten dienste stonden van het bedrijfsmatig kweken van hennep. Uit het eveneens op ambtsbelofte opgemaakte inspectierapport woningonttrekking van 8 augustus 2017 blijkt dat in de ruimte aangeduid als Ruimte 1 een kweektent stond voorzien van assimilatieverlichting en dat de wanden en het plafond van de ruimte waren afgewerkt met kunststoffolie. Verder waren transformatoren op een houten plaat bevestigd en stonden naast de kweektent spullen die aan de hennepkwekerij gerelateerd zijn. In de ruimte aangeduid als Ruimte 3 waren assimilatieverlichting en een afzuiginstallatie met koolstoffilter aangebracht. De kozijnen waren voorzien van kunststoffolie. Ook stonden in deze ruimte potten met aarde. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat er geen slaapplaatsen waren en dat de woning een onbewoonde indruk maakte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [appellant] heeft erkend dat in twee van de drie ruimtes materialen stonden voor de hennepkwekerij. Tegen die achtergrond zijn de enkele stellingen van [appellant] over de inrichting van de woning niet voldoende om niet te mogen uitgaan van de waarnemingen, neergelegd in de rapporten.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de inrichting van twee van de drie ruimtes als hennepkwekerij, een substantieel gedeelte van de woning betrof. Doordat deze ruimtes niet langer geschikt waren voor bewoning, was de woning voor bewoning door minder bewoners geschikt dan zonder de onttrekking het geval was. Dat [appellant] in de woonkamer sliep en naar eigen zeggen voldoende ruimte had om te wonen, laat daarom onverlet dat de woonruimte gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingwet en artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden. Het college was daarom bevoegd om [appellant] een bestuurlijke boete op te leggen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
De hoogte van de boete
4.    [appellant] betoogt voorts dat de boete van € 10.250,- niet in verhouding staat tot de overtreding. Volgens hem had het college ook gelet op zijn financiële draagkracht van oplegging van de boete moeten afzien of de boete moeten matigen. De materialen bedoeld voor de hennepkwekerij hebben alleen maar geld gekost. In bezwaar heeft hij aangetoond dat hij van de Belastingdienst toeslagen ontvangt. Voorts voert [appellant] aan dat hij in beroep een verklaring van zijn ouders en van de kennis van wie hij geld heeft geleend heeft overgelegd. Verder voert hij aan dat hij niet heeft geoogst en dat het boeterapport geen onderbouwing biedt voor de stelling dat dit wel zo is. Bovendien is hij ook nooit veroordeeld en is de strafzaak door het Openbaar Ministerie geseponeerd.
4.1.    Aangezien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient deze getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953, en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven een boete te matigen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, reeds op zichzelf genomen een ernstige overtreding is. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Voorts is deze overtreding geheel aan [appellant] te wijten, zodat van een verminderde verwijtbaarheid geen sprake is. Voor zover [appellant] stelt dat zijn geringe financiële draagkracht moet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid dient hij aannemelijk te maken dat hij niet voldoende financiële draagkracht heeft om de boete te voldoen en dat hij hierdoor onevenredig wordt getroffen. Weliswaar heeft [appellant] om inzicht te geven in zijn financiële draagkracht verklaringen overgelegd van zijn ouders, waarin staat dat aan hem geldbedragen zijn verstrekt, en een afschrift overgelegd van zijn betaalrekening voor zover deze bijschrijvingen van aan hem verstrekte leningen van een kennis betreft, maar daarmee kan zijn financiële draagkracht niet volledig worden vastgesteld. [appellant] heeft geen stukken overgelegd aan de hand waarvan de hoogte van zijn inkomen en vermogen kan worden vastgesteld. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft hij in bezwaar niet aangetoond dat hij van de Belastingdienst toeslagen ontvangt, maar slechts dat hij de afgelopen jaren zorgtoeslag heeft aangevraagd. Dat zegt als zodanig niets over zijn financiële positie. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de door [appellant] aangeleverde stukken geen aanleiding vormen om te oordelen dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft. Nu hij onvoldoende inzicht heeft geboden in zijn financiële positie, wordt niet toegekomen aan de vraag of hij al dan niet heeft geoogst.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de boete vanwege bijzondere omstandigheden had moeten matigen.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
176-893.