ECLI:NL:RBOBR:2021:71
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/914 E
einduitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
[eisers],
te [woonplaats 1], eisers
(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden,
verweerder
(gemachtigden: mr. P.P.A. Bodden en mr. C.M.A.P. Burgman-Linssen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers om tegemoetkoming in planschade in verband met inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening fase 1A”, afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 12 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Er is een telefonische inlichtingencomparitie gehouden op 28 november 2019. Gehoord zijn de gemachtigde van eisers en [naam] als vertegenwoordiger van verweerder. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.
Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie hebben zowel verweerder als eisers nadere stukken ingezonden.
Op 21 april 2020 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan en heeft zij de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) gevraagd haar van advies te dienen.
De StAB heeft op 27 augustus 2020 verslag uitgebracht aan de rechtbank.
Hierop hebben partijen bij brieven van 2 respectievelijk 3 november 2020 gereageerd.
Verweerder heeft een (aanvullend) verweerschrift ingediend.
De zaak is, samen met de zaken SHE 19/908, 19/911, SHE 19/912 en SHE 19/913 behandeld op de zitting van 24 november 2020. Namens eisers zijn de gemachtigde verschenen en heeft online deelgenomen deskundige ing. C.A. Schellekens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Als deskundige voor verweerder heeft J.M.M. Hermens (Hermens Vastgoedadvisering) online deelgenomen. Namens de StAB zijn verschenen bc. K.A. Ottens en taxateur M.J.T. Roosen. Taxateur ing. J.V.M. Aelmans en deskundigen drs. B.T. Koopmans, mr. J.K. van de Poel hebben online deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze einduitspraak zet de rechtbank eerst de feiten nog eens op een rij. Vervolgens worden kort de belangrijkste geschilpunten genoemd. De rechtbank zal die geschilpunten daarna één voor één behandelen.
Feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eisers zijn eigenaren van perceel ’t [adres] te [woonplaats 2], waar zij een varkenshouderij exploiteren. Dit perceel maakte voorheen deel uit van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009”, vastgesteld op 22 september 2009. Op 1 oktober 2013 is het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening fase 1A” in werking getreden.
Op 28 oktober 2016 heeft verweerder een aanvraag van eisers ontvangen om een tegemoetkoming in planschade die zij hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening fase 1A”.
De locatie had in het oude bestemmingsplan de bestemming “Bedrijf-Agrarisch”, waarbij het volledige bestemmingsvlak was aangeduid als “intensieve veehouderij”. Uit artikel 10.2.1 van het oude bestemmingsplan volgt dat een groot gedeelte van het bestemmingsvlak kon worden bebouwd met bebouwing ten behoeve van de intensieve veehouderij.
In het nieuwe bestemmingsplan hebben de betreffende gronden eveneens de bestemming “Bedrijf-Agrarisch” met de aanduiding “intensieve veehouderij” voor het volledige bestemmingsvlak. Uit artikel 10.2.1 onder e van de planregels volgt dat ter plaatse van de aanduiding “intensieve veehouderij”, intensieve veehouderijbebouwing uitsluitend is toegestaan tot maximaal de bestaande oppervlakte, als opgenomen in de bijlage “Bestaande intensieve veehouderijbebouwing” (bijlage 3), waarbij herbouw ter plaatse van de bestaande intensieve veehouderijbebouwing tot deze omvang is toegestaan.
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 14 januari 2020 een tabel opgenomen met per locatie een overzicht van de oppervlaktes van het bouwvlak, de maximale bouwmogelijkheden uit het oude bestemmingsplan en de maximale oppervlaktes aan intensieve veehouderijbebouwing, zoals genoemd in bijlage 3 van het nieuwe bestemmingsplan.
3.1
Verweerder heeft deskundige TOG Nederland (TOG) ingeschakeld om het verzoek te beoordelen en heeft dit advies ten grondslag gelegd aan zijn besluit. TOG concludeert dat weliswaar sprake is van een beperking in de bouwmogelijkheden, maar dat er geen noemenswaardige wijziging van gebruiksmogelijkheden heeft plaatsgevonden. Slechts het gebruik voor groenvoorzieningen in het oude planologische regime is gewijzigd naar het gebruik voor erfbeplanting. Op basis van dit advies heeft verweerder besloten de aanvraag van eisers af te wijzen. TOG concludeert dat er weliswaar sprake is van planologisch nadeel, maar dat de waarde van het object van eisers niet is verminderd. TOG heeft het deel dat als woonerf in gebruik is niet meegenomen in de taxatie.
3.2
Volgens eisers is het planologische nadeel niet alleen gelegen in de beperking van de bouwmogelijkheden. Er is ook sprake van een forse beperking van de gebruiksmogelijkheden en van een verslechtering van de situeringswaarde van hun percelen. Het houden van dieren is op een groot deel van de percelen niet meer mogelijk, terwijl dat onder het voorgaande planologische regime wel het geval was. Ter onderbouwing van hun stelling dat het object wel degelijk in waarde is verminderd hebben eisers in de bezwaarfase gewezen op contra-expertises van Verschel & Van Dun en DLV Advies & Resultaat. Hoewel deze rapporten op twee andere planschadezaken betrekking hebben, zijn deze volgens eisers ook relevant voor hun planschadezaak. Ook deze deskundigen hebben het woonerf niet meegenomen in de taxatie.
3.3
De commissie bezwaarschriften heeft verweerder op 26 september 2018 geadviseerd om nader onderzoek te verrichten naar de hoogte van de planschade en de motivering op dit punt aan te passen. Weliswaar mag in beginsel worden uitgegaan van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde adviseur, maar er is in dit geval sprake van erg grote verschillen tussen de diverse planschadebedragen die door verschillende deskundigen zijn genoemd. Verweerder had volgens de commissie vanwege deze grote verschillen niet zonder meer van het planschadeadvies van TOG mogen (blijven) uitgaan. Verweerder heeft dit advies niet gevolgd en in het bestreden besluit de afwijzing gehandhaafd.
3.	In de tussenuitspraak van 21 april 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat door de beperking in bouwmogelijkheden op de percelen er weliswaar minder stallen kunnen worden gebouwd en minder dieren op de percelen kunnen worden gehouden maar dat er geen sprake is van een planologische beperking van gebruiksmogelijkheden van de percelen van eisers. Het gehele perceel kan nog steeds worden gebruikt voor de intensieve veehouderij.
Het geschil na de tussenuitspraak
4.1
De vervolgvraag is of het planologische nadeel door de beperking in bouwmogelijkheden leidt tot (en zo ja, tot welke) waardevermindering van de percelen van eisers. Hiervoor heeft de rechtbank de StAB gevraagd of de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening fase 1A” heeft geleid tot op geld waardeerbare waardevermindering van de percelen van eisers. In opdracht van de StAB hebben M.J.T. Roosen en ing. J.V.M. Aelmans van Aelmans Rentmeesters- en makelaarskantoor B.V. (Aelmans) de onroerende zaak van eisers getaxeerd. Het woonerf is niet meegenomen in de taxatie. Op basis van de taxatie heeft de StAB geconcludeerd dat door de planologische wijziging de onroerende zaak van eisers in waarde is verminderd.
4.2
Eisers zijn het niet eens met enkele uitgangspunten in het StAB-advies en zijn van mening dat de schade hoger is uitgevallen. Zij zijn het ook niet eens met het standpunt van verweerder.
4.3
Verweerder kan zich vinden in de uitkomst van het StAB-advies. Maar verweerder is van oordeel dat de door de StAB getaxeerde schade geheel binnen het normaal maatschappelijk risico van eisers valt.
4.4
De rechtbank zal deze onderdelen hierna behandelen.
Bespreking reactie eisers op het advies van de StAB
5.	De StAB heeft eerst vastgesteld wat de totale grondoppervlakte van de bedrijfsbebouwing (exclusief bedrijfswoning) is en welke oppervlakte in het oude planologische regime had kunnen worden aangewend voor bedrijfsbebouwing. Verder heeft de StAB de geldende omgevingsvergunning(en) en de vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) in kaart gebracht. De taxateurs van de StAB hebben als taxatiemethodieken gekozen voor de kostenbenadering voor de opstallen (stichtingskosten rond de peildatum in relatie tot de bouwjaren). Daarnaast is een verkoopopbrengstenvergelijking gemaakt (comparatieve methode: vergelijking met diverse referentietransacties). De StAB heeft het perceel ’t [adres] (het bedrijfsgedeelte) onder het oude plan getaxeerd op € 6.000.000,00 en onder het nieuwe op € 5.920.000,00, wat neerkomt op een waardevermindering van € 80.000,00. Door de planwijziging is de waarde van een deel van de gronden (ca. 7.500 m²) verminderd met € 8,00/m² en is de waarde van een ander deel (ca. 1.300 m²) verminderd met € 15,00/m².
6.1
Eisers verwijzen in eerste instantie naar de taxaties van deskundigen die zijn ingeschakeld in andere, soortgelijke zaken. Die taxaties zijn gebaseerd op andere uitgangspunten: de waardevermindering van het bedrijf als geheel, zonder splitsing in verschillende gedeelten en de (ook na herbouw) verminderde mogelijkheden om hetzelfde aantal dieren te houden.
6.2
De rechtbank stelt vast dat de taxateurs van de StAB een andere benaderingswijze hebben gekozen voor de taxatie dan eisers voorstaan. Eisers hebben echter niet aangevoerd dat de benaderingswijze van de taxateurs van de StABonjuist is. De rechtbank ziet hierin geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid van het advies van de StAB.
7.1
Eisers wijzen er verder op dat de taxateurs van de StAB onvoldoende rekening hebben gehouden met de oppervlakte van de grond tussen de stallen die als gevolg van de planologische wijziging niet meer kan worden benut. Zij stellen dat de oude stallen onder het oude planologische regime hadden kunnen worden vervangen door één grote stal, waarbij die ruimte zou worden benut. Deze vierkante meters worden door de StAB in dit gevalhetzelfde gewaardeerd na de planologische wijziging.
7.2
De StAB heeft in het advies aangegeven dat vooral is gekeken naar wat een redelijk denkend en handelend koper zou doen. Hierbij speelt de staat van de bebouwing een grote rol. Als de opstallen nu in goede staat zijn, zal een potentiële koper niet snel overgaan tot sloop van die bebouwing. In het taxatierapport is de bestaande onbenutte ruimte tussen de stallen voor de peildatum op dezelfde wijze gewaardeerd als de intensieve veehouderijbebouwing. Na de peildatum is de waarde getaxeerd op een bedrag per vierkante meter resterend bouwblok.
7.3
Volgens de rechtbank berust de kritiek van eisers op een verkeerde lezing van het advies van de StAB. Eisers hebben niet onderbouwd dat de hoeveelheid vierkante meters bouwblok na de planologische wijziging onjuist is vastgesteld. De rechtbank ziet daarom in de reactie van eisers geen aanleiding om af te wijken van het advies van de StAB.
Normaal maatschappelijk risico
8.1
Verweerder stelt zich, naar aanleiding van het advies van de StAB, op het standpunt dat de door eisers geleden schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Volgens verweerder lag de planologische beperking van de veehouderijbebouwing in de lijn der verwachting. Verweerder wijst in dit verband op een aantal beleidsstukken:
het burgerinitiatief ‘Megastallen-Nee’ van 10 juli 2009;
het voorbereidingsbesluit van Provinciale Staten van 19 maart 2010 waarbij de omvang van bouwvlakken voor intensieve veehouderij is beperkt tot 1,5 hectare;
de Verordening ruimte eerste fase en de daarop volgende Verordening Ruimte 2011 en Verordening ruimte 2012;
de notitie ‘Integrale visie plattelandsontwikkeling’ vastgesteld op 28 februari 2012 (verder: de Visie);
het voorbereidingsbesluit van 8 maart 2012 van de gemeenteraad van Reusel-De Mierden in de aanloop naar de schadeveroorzakende planologische wijziging.
Daarnaast lag de planherziening volgens verweerder in de lijn der verwachting vanwege de ruimtelijke structuur van het gebied en de hoge dierdichtheid per inwoner in de gemeente. Verweerder wijst in dit kader ook op de risico’s voor de volksgezondheid waarover steeds meer bekend is geworden. Omdat geen sprake is van een zeer ingrijpende planologische ontwikkeling die heeft geleid tot een uitzonderlijk hoge schade in relatie tot de waarde van de percelen, stelt verweerder zich op het standpunt dat het normaal maatschappelijk risico zou moeten worden vastgesteld op een percentage van 5%. Verweerder verwacht dat na deze correctie eisers niet in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in planschade.
8.2
Volgens eisers lag de wijziging niet in de lijn der verwachting.
8.3
In paragraaf 1.1 van de Visie is vermeld dat daarin op hoofdlijnen de toekomst van het buitengebied van Reusel-De Mierden wordt beschreven en daarin belangrijke keuzes voor de toekomst in samenhang met elkaar worden bezien. De Visie op de toekomst is geen eindbeeld, omdat er nu en in de nabije toekomst te veel ontwikkelingen gaande zijn. De Visie bevat slechts een denkrichting op hoofdlijnen, die in nadere planologische en stedenbouwkundige studies uitgewerkt moet worden […]. In de Visie is in paragraaf 5.2 “Landbouw” het volgende opgenomen: “Er zijn geen geschikte ontwikkellocaties voor de intensieve veehouderij in Reusel-De Mierden gevonden. De afwaartse beweging is verder voortgezet. Het aantal intensieve veehouderijen en de totale dierbezetting van deze veehouderijen zijn in balans met de normen die zijn gesteld op het gebied van milieu en volksgezondheid. De uitstoot van ammoniak en fijnstof is sterk teruggedrongen en er heeft een aanzienlijke reductie van hinderlijke geur plaatsgevonden. […] De afstand tussen de intensieve veehouderijen voldoet aan de normen. […] Volksgezondheid is het belangrijkste criterium bij de belangenafweging in het kader van de ontwikkeling van het platteland. In samenspraak met de GGD is een locaal toetsingskader ontwikkeld, dat wordt gehanteerd bij ontwikkelingen op het gebied van intensieve veehouderij.”
8.4
De gemeenteraad van Reusel-De Mierden heeft het voorbereidingsbesluit genomen om ongewenste ontwikkelingen in het buitengebied te voorkomen ten aanzien van de algehele gezondheid van mensen in relatie tot de intensieve veehouderij, in afwachting van een landelijk, provinciaal of gemeentelijk toetsingskader.
8.5
Het minimumforfait van 2% uit artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), is niet van toepassing op waardevermindering van het eigen perceel van de aanvrager ten gevolge van een planologische wijziging (directe planschade). De algemene regel van 6.2, eerste lid, van de Wro (binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager) geldt wel voor directe planschade. Directe planschade kan op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aanvrager blijven, indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en de schade, bestaande uit waardevermindering van de desbetreffende onroerende zaak, niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van die onroerende zaak. Hierbij moet onder meer worden bezien of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden, in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachting lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past.
8.6
De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat in opvolgende provinciale verordeningen op basis van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) beperkingen werden gesteld aan de uitbreidingsmogelijkheden van de intensieve veehouderij nog niet wil zeggen dat iedere verdere beperking in de lijn der verwachting lag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in drie opeenvolgende provinciale verordeningen dezelfde beperkingen werden gesteld aan de uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderijen in verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden, namelijk dat de omvang van bouwvlakken werd beperkt tot een oppervlakte van 1,5 hectare. Dat neemt echter niet weg dat enige beperking van de verdere uitbreidingsmogelijkheden wel in de lijn der verwachting lag. Dit alleen rechtvaardigt echter niet de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico op 5%.
8.7
Uit de Visie kan evenmin worden afgeleid dat het gemeentelijke ruimtelijke beleid met betrekking tot intensieve veehouderij zou kantelen en dat de planologische herziening in de lijn der verwachting lag. Weliswaar wordt de zorg geuit over de volksgezondheid, maar deze zorg hoeft nog niet te betekenen dat de gemeente Reusel-De Mierden overwoog om over te gaan tot verdergaande beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande intensieve veehouderijen. Ook uit de algemene motivering van het voorbereidingsbesluit kon niet worden afgeleid dat een verdere beperking van de omvang van bouwvlakken zonder meer in de lijn der verwachting lag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat volksgezondheid primair wordt beschermd in de milieuregelgeving en slechts indirect wordt beschermd in de planologische rechtstreeks werkende regels, sinds de Verordening ruimte 2014.
8.8
Verweerder verwijst in algemene zin naar de ruimtelijke structuur van het gebied, maar laat na in de specifieke gevallen te onderbouwen waarom het noodzakelijk was om verdere uitbreiding van bestaande intensieve veehouderijen te beperken. Ook hierin ziet de rechtbank geen aanleiding voor vaststelling van een normaal maatschappelijk risico op basis van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro op 5%.
8.9
Gelet op de bovenstaande overwegingen (zowel afzonderlijk als in samenhang bezien) ziet de rechtbank geen aanleiding om het standpunt van verweerder te volgen en het normaal maatschappelijk risico vast te stellen op een percentage van 5%. Verweerder heeft de rechtbank gevraagd om het normaal maatschappelijk risico zelf vast te stellen als het percentage van verweerder niet zou worden gevolgd. Dat zal de rechtbank doen. Gelet op het provinciale beleid in de provinciale verordeningen lag enige beperking van de intensieve veehouderij in de gemeente Reusel-De Mierden wel in de lijn der verwachting. De rechtbank stelt het percentage vast op 2%.
12.1
Verweerder is verder van mening dat het percentage normaal maatschappelijk risico in mindering moet worden gebracht op de waarde van de bedrijfspercelen voor de inwerkingtreding van de planologische wijziging én de waarde van de bijbehorende bedrijfswoningen op het perceel voor die peildatum. In dit kader verzoekt verweerder de rechtbank om de StAB ook de waarde van de bedrijfswoning van eisers te laten vaststellen.
12.2
Gelet op de waarde van het bedrijfsgedeelte en het percentage van 2% is op voorhand duidelijk dat het normaal maatschappelijk risico veel hoger is dan de geleden planschade. De rechtbank ziet geen aanleiding om het standpunt van verweerder verder te bespreken.
Conclusie
13.1
Anders dan verweerder komt de StAB tot de conclusie dat er schade is geleden als gevolg van de planologische wijziging. De rechtbank volgt het advies van de StAB. Daarom is het beroep van eisers gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
13.2
Overeenkomstig het verzoek van verweerder zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank gaat hierbij uit van een normaal maatschappelijk risico van 2% over het bedrijfsgedeelte van het object. De planschade bedraagt € 80.000,00. De waarde vóór de planologische wijziging van het bedrijfsgedeelte bedraagt € 6.000.000,00. Het normaal maatschappelijk risico bedraagt meer dan de geleden planschade. Verweerder heeft het verzoek van eiser kunnen afwijzen, zij het op andere gronden. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand.
14.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.670,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor deelname aan een inlichtingencomparitie, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op het StAB-verslag en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
laat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers gezamenlijk tot een bedrag van
€ 2.670,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 12 januari 2021.
griffier								voorzitter
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.