ECLI:NL:RVS:2020:1654
Raad van State — Uitspraak 


201905696/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna: [appellant] en in enkelvoud), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2019 in zaak nr. 18/6580 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2018 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00.
Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2020, waar [appellant A], [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk Kader
1.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    Kleiburg is een flatgebouw met woningen in Amsterdam Zuidoost. [appellant] is sinds 2015 eigenaar van de in dit gebouw gelegen woning met nummer [...]. In 2016 heeft [appellant] hierin twee zelfstandige studio’s gemaakt, die beschikken over eigen voorzieningen en een eigen voordeur. [appellant] verkeerde in de veronderstelling dat hij hiervoor geen vergunning nodig had. Naar aanleiding van berichten in de pers en op social media, heeft hij in het najaar van 2017 alsnog informatie ingewonnen bij de gemeente.
Toezichthouders van de gemeente hebben op 31 oktober 2017 een controle uitgevoerd en een rapport van bevindingen opgemaakt. Daaruit blijkt dat de woonruimte is omgevormd in twee zelfstandige studio’s en dat die elk zijn verhuurd aan derden. Volgens het college is het zonder vergunning verbouwen van een woning in twee zelfstandige studio’s een overtreding van de Huisvestingsverordening. Het heeft daarom een boete aan [appellant] opgelegd.
Niet meer in geschil is dat het college bevoegd was een boete op te leggen omdat [appellant] voor de omvorming van de woning in twee zelfstandige studio’s ten onrechte geen vergunning heeft aangevraagd. Ook is niet meer in geschil dat de opgelegde boete in overeenstemming is met tabel 2, van bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening en dat het gefixeerde boetestelsel in zijn algemeenheid niet onevenredig is.
In geschil is alleen nog of het college de boete had moeten matigen.
Aangevallen uitspraak
3.    Volgens de rechtbank is het college bevoegd om de boete op te leggen en zijn er geen bijzondere omstandigheden die leiden tot verlaging van de boete.
Hoger beroep
4.    [appellant] is het niet eens met deze uitspraak. Hij heeft hiertegen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte in de door hem aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Dat had de rechtbank wel moeten doen omdat [appellant], net zoals het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953, zelf de overtreding heeft gemeld bij de gemeente. Bovendien is volgens [appellant] sprake van gelijksoortige bijzondere omstandigheden als in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:90, waarin de boete met tweederde is gematigd. De rechtbank heeft verzuimd de verschillen te benoemen over de ernst van de overtreding, de verwijtbaarheid en andere omstandigheden, aldus [appellant].
Beoordeling
5.    Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij die aannemelijk maken.
6.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in dit geval zodanige bijzondere omstandigheden zijn. Voor dat oordeel is het volgende van belang.
6.1.    [appellant] heeft weliswaar ook zelf bij de gemeente de overtreding gemeld, maar dat heeft hij pas gedaan in oktober 2017. Op dat moment liep, naar aanleiding van de bespreking van klachten in de raadsvergadering van 8 maart 2017, al enige tijd een onderzoek naar de woningen aan Kleiburg en was, zoals de vertegenwoordiger van het college ter zitting heeft verklaard, de situatie in de woning van [appellant] al sinds juni 2017 bekend bij de gemeente. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017 niet dat altijd als de betrokkene zelf de overtreding meldt, de boete moet worden gematigd. In het geval van die uitspraak wogen namelijk ook mee de specifieke achtergrond van het betreffende meldpunt en het feit dat informatie over wat te doen ontbrak. Daarvan is in dit geval geen sprake.
6.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] had kunnen weten dat hij een vergunning nodig had voor het verbouwen van de woning in twee studio’s en dat hij daarvoor de juiste informatie had moeten inwinnen. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat de website van de gemeente misleidend is. [appellant] heeft gezocht op een term waarvan hij dacht dat die op zijn situatie van toepassing was, namelijk splitsing, en kwam op de website van de gemeente over dat onderwerp terecht. Omdat de informatie over splitsing voor hem duidelijk was, heeft hij verder geen informatie opgezocht. Daarmee nam [appellant] een risico omdat hij naar eigen zeggen een leek is, niet bekend is met de materie en dus ook niet wist dat de wijze waarop hij de twee studio’s had gerealiseerd, geen splitsing van woonruimte is maar omvorming. Het feit dat de informatie op de website is veranderd en volgens [appellant] is verduidelijkt, maakt dat niet anders. De omstandigheid dat in de folder van de projectontwikkelaar stond dat de omvorming tot studio’s tot de mogelijkheden behoort, ontslaat [appellant] niet van zijn informatieplicht, te meer omdat in de folder ook staat dat procedures van toepassing kunnen zijn. Hetzelfde geldt voor de website Amsterdam ZuidOostPartners waarop ook het logo van de gemeente staat, en waarop is vermeld dat studio’s mogelijk zijn. Dat een studio mogelijk is, betekent namelijk nog niet dat daarvoor geen vergunning nodig is. Eerder heeft de Afdeling (zie haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3419) ook geoordeeld dat de omstandigheid dat de betrokken projectontwikkelaar de woning voor het doel waarmee het was gekocht heeft aangeprezen, niet leidt tot verminderde verwijtbaarheid.
Ook de omstandigheid dat [appellant] de studio’s heeft verhuurd voor een huurprijs beneden de liberalisatiegrens is, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429, geen bijzondere omstandigheid die moet leiden tot matiging van de boete. Verder leiden de omstandigheden dat [appellant] vrijwel direct na het bezoek van de inspecteurs een vergunning heeft aangevraagd en dat hij de vergunning als hij die wel voor het begin van de bouw had aangevraagd, gezien het beleid, had gekregen, niet tot het oordeel dat sprake is van een beperkte ernst van de geconstateerde overtredingen. Die omstandigheden doen niet af aan het feit dat hij ten tijde van de controle in oktober niet over de vergunning beschikte en dat hij de studio’s toen al langer dan een jaar verhuurde. Daarbij merkt de Afdeling overigens op dat de vergunning is geweigerd en dat die weigering sindsdien niet is herroepen.
6.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] geen geslaagd beroep kan doen op de uitspraak van haar rechtbank van 9 januari 2019. Die uitspraak zag namelijk op de situatie dat al voor de omvorming van de woning meerdere keren informatie was ingewonnen bij de gemeente. Dat is hier niet het geval. Het enkele zoeken op google.com op de term splitsing en het bezoeken van de daarbij gegeven hit, kan daar niet mee worden gelijkgesteld. Omdat het geheel van omstandigheden in die uitspraak voor de rechtbank aanleiding is geweest om de boete te matigen, hoefde de rechtbank, anders dan [appellant] stelt, in de aangevallen uitspraak niet per argument het verschil met deze uitspraak te benoemen.
Het betoog slaagt niet.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
290.
BIJLAGE
Awb
Artikel 5:41 luidt:
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46 luidt voor zover van belang:
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet
Artikel 21 luidt voor zover van belang:
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…];
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Huisvestingsverordening
Artikel 1 luidt voor zover van belang:
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
eee. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
[…].
Artikel 3.1.1 luidt:
1.Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
Artikel 3.1.2 luidt voor zover van belang:
1.De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. […].
Artikel 4.2.2 luidt voor zover van belang:
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. […];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…].
Bijlage 3, tabel 2