ECLI:NL:RVS:2021:330
Raad van State — Uitspraak 


202002655/1/R1.
Datum uitspraak: 17 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Hulst,
en
de raad van de gemeente Hulst,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2020 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong., Lamswaarde" niet vast te stellen.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.A. Sluiter, rechtsbijstandverlener te ’s-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door P. Verstraeten en ing. J. Markenhof, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plangebied van het ontwerpbestemmingsplan is gelegen aan de Frederik Hendrikstraat te Lamswaarde. De Frederik Hendrikstraat vormt een verbindingsweg tussen de kern van Lamswaarde ten oosten van het plangebied en de provinciale weg N689 ten westen van het plangebied, gelegen aan het dorp Kuitaart.
Het bestemmingsplan om de vaststelling waarvan door [appellante] is verzocht, voorziet in de wijziging van de bestemming "Agrarisch" naar de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuis’, waarbij 50% van het perceel moet bestaan uit opgaand hout. Het plan is gebaseerd op de toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling in de Omgevingsverordening Zeeland 2018 van de Provincie Zeeland (hierna: de Omgevingsverordening).
2.    De raad heeft om drie redenen geweigerd het plan vast te stellen. Ten eerste acht de raad het ongewenst om een woning nabij een natuurgebied te bouwen. De gevolgen van de ontwikkeling voor het natuurgebied zijn niet onderzocht. Ten tweede wordt er volgens de raad te veel bebouwing toegestaan op het perceel. Dit staat volgens de raad niet in verhouding tot wat er gesloopt wordt met de ruimte-voor-ruimteregeling. Ten derde staat volgens de raad niet vast dat een ruimtelijke kwaliteitswinst wordt behaald met het plan.
3.    [appellante] stelt dat het ontwerpplan ten onrechte niet als bestemmingsplan is vastgesteld door de raad. Volgens haar kunnen de weigeringsgronden die de raad aan het besluit ten grondslag heeft gelegd niet in stand blijven.
Toetsingskader
4.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Inhoudelijk
Natuur
5.    [appellante] betoogt dat de weigeringsgrond die ziet op natuur geen stand kan houden, aangezien er volgens haar geen sprake is van strijd met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening. Zij voert in dit verband allereerst aan dat op grond van de plantoelichting en het flora- en faunaonderzoek genaamd "QuickScan Frederik Hendrikstraat te Lamswaarde" van Ecodat van 19 november 2018 (hierna: het flora- en faunaonderzoek), is aangetoond dat er geen onevenredige aantasting van de natuurwaarden plaatsvindt. Ook stelt [appellante] dat er als gevolg van een landschappelijk inpassingsplan 1,5 ha aan natuur wordt toegevoegd, zodat de natuurwaarden ter plaatse alleen maar worden versterkt. Verder voert zij aan dat er andere woningen in de omgeving zijn die dichterbij het natuurgebied gelegen zijn. Het plangebied gaat volgens [appellante] daarnaast fungeren als overgang naar het openbaar gebied, waardoor de waterkwaliteit en natuurwaarden alleen maar zullen verbeteren. Het ontwerpbestemmingsplan biedt volgens [appellante] in artikel 3.2.4 van de planregels de waarborg dat het landhuis en de bijgebouwen ver genoeg van de natuur zullen worden gebouwd. Daarnaast voert zij aan dat er op dit moment geen zicht op het natuurgebied bestaat.
5.1.    De raad stelt dat [appellante] onvoldoende heeft onderbouwd waarom er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de natuurwaarden. In dit verband stelt de raad dat noch uit de ruimtelijke onderbouwing, noch uit het flora- en faunaonderzoek blijkt welke invloed het toekomstige woonperceel heeft op de bestaande natuur. Dat 1,5 ha aan natuur wordt toegevoegd, wil volgens de raad niet zeggen dat de natuurwaarden van het omliggende natuurgebied ook worden versterkt. De raad ziet niet welke woningen dichterbij het natuurgebied liggen, maar stelt ook dat het toevoegen van een woning op grotere afstand dan omliggende woningen niet betekent dat deze woning geen negatieve effecten kan hebben op het natuurgebied.
5.2.    Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor gronden die zijn gelegen binnen 100 meter rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, zoals aangegeven in bijlage 9, met inachtneming van een ingevolge artikel 2.26 vastgestelde wijziging van de begrenzing, wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en wordt aannemelijk gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt.
2. In een bestemmingsplan waarin een bevoegdheid tot afwijking van de regels door middel van een omgevingsvergunning wordt opgenomen, voor de in het eerste lid bedoelde gronden, wordt de regel gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 meter afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt."
5.3.    De verbeelding behorende bij het ontwerpplan voorziet in de bestemming "Wonen", de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuis’ en de gebiedsaanduiding ‘vrijwaringszone - molenbiotoop’.
Artikel 3.1, onder a, van de planregels luidt: "De op de verbeelding voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - landhuizen', tevens een landhuis;"
Artikel 3.2.4 luidt: "Voor het bouwen van landhuizen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - landhuizen' gelden de volgende regels:
a. Bebouwing is toelaatbaar indien de oppervlakte van een bouwperceel minimaal 2 hectare bedraagt en hiervan minimaal 50% met opgaand hout is beplant;
b. De inrichting met 50% opgaand hout is gesitueerd aan de noordzijde van het plangebied conform het landschapsplan opgenomen in appendix 5, p. 22 en dient uiterlijk 1 jaar na oplevering van de woning gerealiseerd te zijn en dient te allen tijde in stand gehouden te worden conform de gestelde beheersmaatregelen in het landschapsplan;
c. De gezamenlijke oppervlakte van gebouwen en overkappingen mag niet meer dan 5% van de totale oppervlakte van het perceel bedragen;
d. Bouwen van het hoofdgebouw is alleen toegestaan binnen het bouwvlak wat gesitueerd is op de zuidelijke helft van het perceel;
e. Bouwen van bijgebouwen is toegestaan op het gehele perceel met inachtneming van het gestelde onder lid c;
f. De inhoud van een landhuis mag conform artikel 3.2.1 lid f. niet meer dan 750 m³ bedragen;
g. De afstand van een landhuis tot de perceelsgrens mag niet minder dan 25 meter bedragen;
h. De afstand van aan- en bijgebouwen tot de perceelgrens mag niet minder dan 10 meter bedragen;
i. De goothoogte van aan- en bijgebouwen mag niet meer dan 4 meter bedragen."
5.4.    De Afdeling stelt vast dat het plangebied is gelegen direct naast het natuurgebied "Klein Vogel". Dit natuurgebied is opgenomen in bijlage 9 behorende bij de Omgevingsverordening.
5.5.    Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Omgevingsverordening dient daarom een beschrijving te worden gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en dient aannemelijk te worden gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt.
De Afdeling stelt vast dat het flora- en faunaonderzoek ziet op het plangebied zelf en niet op de effecten van het plan op de naastgelegen natuurgronden. Uit het flora- en faunaonderzoek blijkt daarom niet op welke wijze rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van naastgelegen natuurgebieden. Een onderzoek naar het natuurgebied "Klein Vogel" ontbreekt De raad heeft daarom terecht vastgesteld dat de vereiste beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurgebied "Klein Vogel" niet is gemaakt en daarmee niet aannemelijk is gemaakt dat de gewenste ontwikkeling geen onevenredige aantasting van de kenmerken en waarden van dit natuurgebied tot gevolg zou hebben.
[appellante] heeft een onderzoek "Bodemonderzoek Kleinvogel Kuitaart" van 20 november 2020 door Ingenieursbureau Land laten uitvoeren, waarbij wel is ingegaan op de gevolgen van de beoogde ontwikkeling voor het natuurgebied "Klein Vogel". Dit onderzoek dateert echter van na het besluit tot niet vaststellen van het bestemmingsplan. Om die reden heeft de raad dit stuk niet bij het besluit  kunnen betrekken. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan artikel 2.27, eerste lid, van de Omgevingsverordening. In zoverre heeft de raad het bestemmingsplan wegens het nabijgelegen natuurgebied mogen weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Ruimte-voor-ruimteregeling
6.    [appellante] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de ruimte-voor-ruimteregeling aan de vaststelling van het door haar gewenste plan in de weg staat.
[appellante] betoogt verder dat de raad in strijd met artikel 6.1 van de beleidsregels "nieuwe woningbouwverzoeken" van de gemeente Hulst (hierna: de beleidsregels) handelt, nu er ruim meer bebouwing wordt gesloopt dan de ruimte-voor-ruimteregeling in de Omgevingsverordening vereist. Ook stelt zij dat de raad op grond van artikel 6.2 van de beleidsregels niet bevoegd is om locaties voor compensatiewoningen te weigeren. Deze bevoegdheid komt slechts aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) toe volgens haar.
6.1.    Artikel 2.7 van de Omgevingsverordening luidt: "In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in het landelijk gebied wordt toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden. Nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied, die niet voldoen aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden, worden in een bestemmingsplan niet toegelaten."
Artikel 2 van bijlage C behorende bij artikel 2.7 van de Omgevingsverordening luidt:
"Een eenvoudige vorm van ruimte voor ruimte is het uitruilen van ontwikkelingsmogelijkheden. Het kan bijvoorbeeld gaan om de verplaatsing van een agrarisch bedrijf naar een nieuwe locatie of het uitbreiden van bebouwing in het buitengebied ten behoeve van het vergroten van een nieuwe economische drager waarvoor elders bebouwing wordt gesaneerd. Van gemeenten wordt verwacht dat zij de mogelijkheden die het Omgevingsplan hiervoor biedt uitwerken in hun eigen beleid.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om ongewenste of in onbruik geraakte objecten in het buitengebied te saneren in ruil voor planologische ontwikkelingsruimte, bijvoorbeeld in de vorm van een woon- of recreatieve functie.
Een voorbeeld hiervan vormt de regeling voor sanering van vrijkomende bebouwing in het buitengebied, waarvoor in ruil een woonfunctie kan worden toegekend. Aan de uitvoer van deze regeling op gemeentelijk niveau worden de volgende voorwaarden gesteld:
- Er kunnen maximaal 3 compensatiewoningen worden gerealiseerd. Voor de realisatie van een woning/bouwkavel wordt uitgegaan van een te slopen oppervlak van 500 m² schuur of 0,5 ha glas of andere bebouwing van een vergelijkbare grootte. Hiervan kan worden afgeweken indien:
- uit een financiële onderbouwing blijkt dat onvoldoende kostendragers kunnen worden gegenereerd voor de sloop van het betreffende object en
- dit aantoonbare meerwaarde oplevert voor het landschap.
-Het dient te gaan om niet-cultuurhistorisch waardevolle bebouwing.
-Sloop en het voorkomen van heroprichting dienen te worden gewaarborgd."
6.2.    Artikel 6 van de beleidsregels luidt:
"6.1 Voldaan moet worden aan de beleidsregels voor Ruimte-voor-Ruimte woningen zoals vastgelegd in de geldende Verordening Ruimte Provincie Zeeland (VRPZ);
6.2. De compensatiewoningen worden bij voorkeur gebouwd binnen het stedelijk gebied. Indien sprake is van bouw in het buitengebied geldt dat dit uitsluitend plaats kan vinden in of aansluitend aan buurtschappen, lintbebouwing, of bebouwingsclusters en in kernrandzones. Voor de locatie waar de compensatiewoning(en) wordt/ worden gebouwd dient een stedenbouwkundige onderbouwing door de initiatiefnemer te worden aangeleverd, waaruit blijkt dat de woning past in de omgeving. Het college is bevoegd om locaties voor de compensatiewoning te weigeren;
6.3 In afwijking van artikel 6.2 mag er ten hoogste één compensatiewoning worden gebouwd op het erf waar de bedrijfsgebouwen worden gesloopt, tenzij het erf is gelegen in of aansluitend aan buurtschappen, lintbebouwing, of bebouwingsclusters en in kernrandzones;
6.4 Voor de saneringslocatie en de compensatielocatie dient een erfinrichtingsplan- en beplantingsplan ter goedkeuring aan het college van B&W van de gemeente Hulst te worden overgelegd. Waar noodzakelijk zal landschappelijke inpassing in het bestemmingsplan met een voorwaardelijke verplichting worden vastgelegd;
6.5 In de regels van het bestemmingsplan dat nodig is voor het wijzigen van de bestemming op de saneringslocatie en het oprichten van een compensatiewoning op de toepassingslocatie wordt een voorwaardelijke verplichting opgenomen waaruit blijkt dat de te saneren bedrijfsgebouwen zijn gesloopt, voordat de ruimte-voor-ruimte woning(en) mag/mogen worden gebouwd;
6.6 Artikel 6.1 tot en met 6.5 zijn uitsluitend van toepassing wanneer door initiatiefnemer is aangetoond dat:
a. er sprake is van een stedenbouwkundig aanvaardbaar plan;
b. de nieuwe woningen voorzien in een aantoonbare behoefte;
c. de bodemkwaliteit geschikt is voor de beoogde functie;
d. een archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden en wanneer eenmaal aangetroffen archeologische waarden blijkens rapportage van de archeologisch deskundige in voldoende mate zijn zeker gesteld;
e. een watertoets is uitgevoerd; hieronder wordt in ieder geval verstaan afwegen en beoordelen van waterhuishoudkundige aspecten van het ruimtelijk plan en besluiten, geconcretiseerd in termen van vasthouden, bergen en afvoeren van water, hierbij dient vooraf schriftelijk advies worden ingewonnen bij de waterbeheerder;
f. in geval van een Grondwaterbeschermingsgebied: de ontwikkeling uit het oogpunt van bescherming van de kwaliteit van het grondwater, aanvaardbaar is;
g. inzicht is verkregen in het voorkomen van inheemse planten en diersoorten die worden beschermd ingevolge de Wet natuurbescherming;
h. omliggende (agrarische) bedrijven en percelen mogen niet worden belemmerd in de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden."
6.3.    Toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling maakt het in beginsel mogelijk dat in het buitengebied gesloopte agrarische bebouwing mag worden vervangen door woningbouw in het buitengebied. De raad heeft geweigerd toepassing te geven aan de ruimte-voor-ruimte-regeling in artikel 2.7 van de Omgevingsverordening, omdat volgens de raad niet is voldaan aan de voorwaarden in die regeling.
6.4.     De raad heeft toegelicht dat de ruimte-voor-ruimteregeling de mogelijkheid geeft om, ter compensatie voor de sloopkosten van agrarische bedrijfsbebouwing, één bouwtitel te verkrijgen per 500 m² gesloopte schuren of 0,5 ha glastuinbouw. Met een ruimte-voor-ruimteregeling zijn drie bouwtitels verkregen door de sloop van 15.000 m² glastuinbouw in de gemeente Terneuzen. Het verzoek van [appellante] tot het vaststellen van het bestemmingsplan is gebaseerd op één van deze bouwtitels. Dit betekent volgens de raad dat de oppervlakte van de bouwkavel in beginsel niet meer mag bedragen dan 500 m2 en dat de bouwkavel daarom geen 1.500 m² mag bedragen, zoals [appellante] wenst. Dat deze bouwtitel is verworven van een locatie met in totaal drie bouwtitels is daarvoor niet relevant, aldus de raad. Daarnaast heeft de raad ter zitting toegelicht dat indien [appellante] meer oppervlakte bouwkavel zou willen verkrijgen, dit nader onderbouwd had moeten worden. Dat is in dit geval niet gebeurd.
6.5.    De Afdeling stelt vast dat in de Omgevingsverordening niet is bepaald dat slechts 500 m² oppervlakte bouwkavel verkregen kan worden per bouwtitel. Dat deze omvang als uitgangspunt wordt genomen door de raad strookt echter wel met de bepaling dat een bouwtitel kan worden verkregen voor de sloop van een schuur van 500 m2 (of 0,5 ha glas). Daarom acht de Afdeling het standpunt van de raad dat hij een nadere onderbouwing nodig acht van [appellante] indien hij een grotere bouwkavel wenst, niet onredelijk. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat één van de  doelstellingen van de Omgevingsverordening het tegengaan van verstening in het buitengebied is. De Afdeling volgt [appellante] gelet hierop niet in haar stelling dat de raad in strijd met artikel 6.1 van de beleidsregels handelt.
De Afdeling overweegt verder dat de bevoegdheid tot het vaststellen van het bestemmingsplan bij de raad berust en niet bij het college. De raad kan ook weigeren om het bestemmingsplan vast te stellen. Dat in art. 6.2 van de beleidsregels is aangegeven dat het college bevoegd is locaties voor een compensatiewoning te weigeren betekent niet dat de raad de omvang van het bebouwd oppervlak van de woning niet aan de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, ten grondslag mocht leggen.
Het betoog slaagt niet.
Ruimtelijke kwaliteitswinst
7.    [appellante] stelt verder dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het plan geen ruimtelijke kwaliteitswinst mogelijk maakt. Zij wijst in dit verband op de voorwaardelijke verplichting in artikel 3.2.4 van de planregels waarmee de aanplant van 1,5 ha opgaand hout is verzekerd. Met de toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling wordt volgens [appellante] bovendien meer gesloopt aan agrarische bebouwing dan dat er wordt gebouwd. De raad lijkt deze ruimtelijke kwaliteitswinst uit het oog te zijn verloren, aldus [appellante].
7.1.    De raad stelt dat de aanplant van 1,5 ha opgaand hout niet per definitie een ruimtelijke kwaliteitswinst betekent. De raad stelt in dit verband dat [appellante] onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de vaststelling van het bestemmingsplan geen onevenredige aantasting van het naast het plangebied gelegen bestaande natuurgebied zal plaatsvinden.
7.2.    De Afdeling overweegt dat deze weigeringsgrond gebaseerd is op het ontbreken van inzicht in de gevolgen van de beoogde ontwikkeling op het naast gelegen natuurgebied. Ter zitting is daartoe bij wijze van voorbeeld gewezen op de noodzaak van aansluiting van de te ontwikkelen natuurwaarden op de kenmerken van het natuurgebied. Gelet op hetgeen hierover in 5.5 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de raad heeft kunnen oordelen dat niet vaststaat dat de beoogde ontwikkeling  ruimtelijke kwaliteitswinst mogelijk maakt. De raad mocht deze weigeringsgrond daarom ten grondslag leggen aan het besluit.
Het betoog slaagt niet.
Anterieure overeenkomst
8.     [appellante] betoogt tot slot dat de raad bij de weigering om het plan vast te stellen niet duidelijk heeft gemaakt welk gewicht is toegekend aan de uit de anterieure overeenkomst voortvloeiende afspraken. In dit verband stelt zij dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met provinciaal en gemeentelijk beleid, zodat de raad diende te motiveren waarom de ruimtelijke belangen in dit geval zwaarder wegen dan haar belang. Ter onderbouwing van haar betoog wijst [appellante] op de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:288, onder 3.3.
8.1.     De raad stelt in het verweerschrift dat hij niet is toegekomen aan het betrekken van de inspanningsverplichting uit de anterieure overeenkomst in het besluit nu naar zijn mening het voorgelegde ontwerpbestemmingsplan niet in lijn is met het provinciale en gemeentelijke beleid. Ter zitting is toegelicht dat de anterieure overeenkomst bekend is bij de raad en dat de belangen van [appellante] worden onderkend, maar dat een belangenafweging nog niet is gemaakt wegens het ontbreken van een onderzoek naar de omliggende natuurwaarden.
8.2.    Tussen de gemeente en [appellante] is op 4 juli 2019 een anterieure overeenkomst gesloten, waarin voor de gemeente een inspanningsverplichting is neergelegd om de door [appellante] gewenste ontwikkeling planologisch mogelijk te maken.
8.3.    De Afdeling overweegt dat een zodanige overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Dat tussen de gemeente en [appellante] een overeenkomst is gesloten is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het bestemmingsplan in zijn overwegingen dient te betrekken.
De raad mag derhalve niet de anterieure overeenkomst buiten de afweging laten omdat hij van oordeel is dat het plan strijdig is met het provinciale en gemeentelijke beleid. Het standpunt van de raad dat hij in dit geval, nu niet over de vereiste informatie kon worden beschikt over de gevolgen van het plan voor het naastgelegen natuurgebied, geen volledige afweging kon maken van alle betrokken belangen, acht de Afdeling redelijk. Daarom oordeelt de Afdeling dat de anterieure overeenkomst in voldoende mate bij het besluit is betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
191-928.