ECLI:NL:CBB:2021:135
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1610
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. W. Graafland),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 17 juni 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017,
25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 2.820,00 voor periode 1, van € 11.453,00 voor periode 2, van € 9.360,00 voor periode 3 en van € 582,00 voor periode 4 en een bonusgeldsom toegekend van € 66,00 voor periode 5.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de aan appellant opgelegde heffing voor periode 4 gewijzigd vastgesteld op € 699,00 en de aan appellant toegekende bonusgeldsom voor periode 5 gewijzigd in een heffing van € 92,00.
Bij besluit van 14 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten en het besluit van 16 juni 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard en die besluiten herroepen. Verweerder heeft de aan appellant opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 2.769,76 voor periode 1, € 11.236,80 voor periode 2, € 9.144,00 voor periode 3, € 648,48 voor periode 4 en € 41,44 voor periode 5.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2020. Appellant,  zijn echtgenote [naam 3] en de gemachtigde van appellant hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant exploiteert een melkveebedrijf aan de [adres 1] in [plaats] .  Daarnaast huurt hij een bedrijfslocatie aan de [adres 2] in [plaats] . Appellant heeft op 29 maart 2017 melding gedaan van bijzondere omstandigheden en daarbij 30 oktober 2013 als ingangsdatum vermeld. Hij heeft toegelicht dat op
22 januari 2012 zijn vader is overleden na een operatie wegens een gescheurde aorta. In oktober 2013 werd bekend dat appellant geopereerd moest worden aan de aorta en op 5 februari 2014 vond die operatie plaats. Door de ziekte en het langdurend herstel van appellant is het aantal runderen in 2014 gedaald.
Verweerder heeft appellant solidariteitsgeldsommen opgelegd over de periodes 1, 4 en 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op zijn bedrijf in die periodes lager dan het doelstellingsaantal was maar hoger dan het referentieaantal. Tevens heeft verweerder appellant hoge geldsommen opgelegd over de periodes 2 en 3, omdat het gemiddeld aantal runderen op zijn bedrijf in die periodes hoger was dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft geconcludeerd dat sprake is van een knelgeval. Hij is daarom bij de berekening van de geldsommen uitgegaan van het aantal vrouwelijke runderen op de door appellant genoemde alternatieve peildatum 30 oktober 2013.
Verweerder heeft in het bestreden besluit het referentieaantal op
30 oktober 2013 verhoogd, omdat appellant met stukken aannemelijk heeft gemaakt dat één rund heeft afgekalfd voor 30 oktober 2013 en ten onrechte is aangemerkt als jongvee. Op basis van een herberekening heeft verweerder aan appellant gewijzigde heffingen opgelegd voor alle vijf periodes. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de toepassing van de Regeling in dit geval niet leidt tot een individuele buitensporige last.
Het beroep
-knelgevallenregeling
Appellant betoogt dat verweerder wegens bijzondere omstandigheden het referentieaantal had moeten bepalen aan de hand van het aantal runderen dat op de peildatum 2 juli 2015 aanwezig zou zijn geweest zonder ziekte. Daartoe had verweerder het aantal runderen op die datum moeten verhogen met het jongvee dat tijdelijk op een ander bedrijf was gestald wegens de operatie en het langdurend herstel van appellant.
Subsidiair betoogt appellant dat verweerder had moeten uitgaan van het aantal runderen op de peildatum 2 juli 2015 vermeerderd met het jongvee op het bedrijf van appellant op 27 december 2013, voordat het jongvee naar de opfokker is gegaan.
Meer subsidiair betoogt appellant dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling 7 april 2012 als alternatieve peildatum had moeten hanteren. Appellant voert daartoe aan dat zijn vader in 2012 is overleden en toen ook het medische traject is gestart.
5.1.
Artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling luidt als volgt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
d referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid;”
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt als volgt:
“Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”
5.2.
Uit artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling volgt dat voor de vaststelling van het referentieaantal wordt uitgegaan van het aantal vrouwelijke runderen van de houder dat op 2 juli 2015 op zijn bedrijf staat geregistreerd in het I&R-systeem. 	Uit artikel 12, tweede lid, van de Regeling volgt dat bij bepaalde, in deze bepaling uitdrukkelijk genoemde bijzondere omstandigheden van dit uitgangspunt kan worden afgeweken. Daarvoor geldt als voorwaarde dat de houder aantoont dat het referentieaantal door die buitengewone omstandigheid minimaal 5% lager is. Zoals het College eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:582), wordt voor de beoordeling of is voldaan aan de 5%-voorwaarde, een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie op een andere, door de houder zelf op te geven datum, gelegen vóór het intreden van de buitengewone omstandigheid. De knelgevallenregeling biedt verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van
13 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599).
5.3.
Het College volgt appellant niet in het betoog dat moet worden uitgegaan van de op de peildatum 2 juli 2015 aanwezige runderen verhoogd met het op deze datum dan wel een eerder tijdstip uitgeschaarde jongvee. Zoals het College in de fosfaatrechtenzaak van appellant al heeft overwogen (zie de uitspraak van het College van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:16), wordt bij de knelgevallenregeling in beginsel “teruggekeken” en wordt de situatie op een alternatieve peildatum vergeleken met de latere situatie op 2 juli 2015. De alternatieve peildatum is de datum die de situatie op het bedrijf weergeeft vóór het intreden van de bijzondere omstandigheid, in dit geval aanvankelijk de door appellant opgegeven datum 30 oktober 2013. Verder dient op de (alternatieve) peildatum te worden uitgegaan van het aantal runderen waarvan appellant volgens het I&R-systeem houder is. Dat appellant, naar hij ter zitting heeft gesteld, eigenaar is gebleven van het tijdelijk bij een ander bedrijf ondergebrachte jongvee en met dat bedrijf een samenwerkingsverband vormt, is dus niet bepalend.
Zoals het College ook al in voormelde uitspraak van 12 januari 2021  heeft overwogen, is er geen grond voor het hanteren van de alternatieve peildatum
7 april 2012. Deze datum sluit immers noch direct aan bij het overlijden van de vader van appellant, noch ook bij hetgeen uit de stukken bekend is omtrent de medische situatie van appellant.
5.4.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling terecht uitgegaan van de door appellant opgegeven alternatieve peildatum 30 oktober 2013. De betogen falen.
6. Voor het geval dient te worden uitgegaan van de alternatieve peildatum 30 oktober 2013, betoogt appellant, onder verwijzing naar de veesaldokaart van 2013, dat verweerder het aantal runderen op die peildatum onjuist heeft vastgesteld. Volgens appellant hield hij op die datum 224 melkkoeien, 106 kalveren en 99 pinken op zijn bedrijf.
6.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geconstateerd dat een rund voor 30 oktober 2013 heeft afgekalfd maar in het I&R-systeem als ‘rund, 1 jaar of ouder, niet afgekalfd’ stond geregistreerd. Verweerder heeft het referentieaantal daarom gewijzigd van 223 melkkoeien in 224 melkkoeien en van 90 pinken in 89 pinken. Het aantal kalveren van 87 is ongewijzigd gebleven. Blijkens de CRV Rundveestaat van 30 oktober 2013 had appellant op die datum mannelijk jongvee op zijn bedrijf. Dit betekent dat de op de veesaldokaart over 2013 vermelde aantallen runderen zowel vrouwelijke als mannelijke runderen omvatten. Omdat bij de vaststelling van het referentieaantal voor de toepassing van de Regeling alleen vrouwelijke runderen worden betrokken, volgt uit de op die kaart vermelde aantallen niet dat verweerder is uitgegaan van een onjuist aantal runderen op de alternatieve peildatum 30 oktober 2013.
Het betoog faalt.
7. Voor zover appellant betoogt dat verweerder wegens de bijzondere omstandigheden de hardheidsclausule had moeten toepassen en het tijdelijk op een ander bedrijf geplaatste jongvee had moeten meetellen bij het referentieaantal, faalt dit betoog. Voor toepassing van de hardheidsclausule bestaat aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470). Niet is gebleken dat toepassing van de Regeling in het geval van appellant tot onevenredige gevolgen leidt. Dat hij zijn jongvee wegens bijzondere omstandigheden naar een ander bedrijf heeft verplaatst, is daartoe onvoldoende. Daarbij komt dat verweerder met toepassing van de knelgevallenregeling wegens die bijzondere omstandigheden al is uitgegaan van een hoger referentieaantal.
-individuele en buitensporige last
8. Appellant betoogt dat dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellant leidt de toepassing van de Regeling in zijn geval tot een individuele en buitensporige last. Hij heeft door ziekte zijn bedrijf niet volgens plan kunnen ontwikkelen. Appellant voert aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden. Enerzijds moet hij zijn veestapel inkrimpen om te voldoen aan de reductiedoelstelling en anderzijds moet hij voldoen aan zijn aflossingsverplichtingen waarvoor nodig is dat hij 347 melkkoeien en 239 stuks jongvee houdt. Appellant heeft de investeringen gedaan om een gezond agrarisch bedrijf te creëren. Volgens appellant is er geen andere mogelijkheid om de financiële last te dragen dan door benutting van de gerealiseerde productiecapaciteit. Tot slot wijst appellant voor de onderbouwing van de individuele buitensporige last op een rapport van HLB van Daal Adviseurs en Accountants B.V. van 24 januari 2019.
8.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellant (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
8.2.
Appellant mocht op grond van een aan hem op 12 oktober 2010 verleende milieuvergunning 245 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee houden. Volgens de gecombineerde opgave over 2011 hield hij op 1 april 2011 127 stuks vrouwelijk jongvee. Appellant heeft op de locatie [adres 1] een nieuwe ligboxenstal laten bouwen die hij in september 2011 in gebruik heeft genomen. Op deze locatie is huisvesting voor 364 melkkoeien en 91 stuks jongvee. Op de gehuurde locatie [adres 2] is stalruimte voor nog eens 160 stuks jongvee. De vader van appellant is op 22 januari 2012 overleden. Volgens de gecombineerde opgave van 2012 hield appellant op 1 april 2012 245 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee. Appellant is op 5 februari 2014 geopereerd aan zijn aorta. Hij was van plan zijn bedrijf verder te laten groeien tot 364 melkkoeien en 79 stuks jongvee. Appellant heeft daarvoor op 15 april 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd en die is hem op 22 september 2015 verleend. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 223 melk- en kalfkoeien, 87 vrouwelijke kalveren en 90 vrouwelijke pinken.
8.3.
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Met verweerder acht het College van belang dat het ten tijde van de hiervoor in 8.2 weergegeven investeringen voor appellant voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen konden worden getroffen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Dat het vergunningentraject lang heeft geduurd, naar appellant ter zitting heeft gesteld, is overigens een risico dat appellant bij zijn investeringsbeslissingen heeft genomen en voor zijn rekening dient te blijven. Voorts heeft appellant niet inzichtelijk gemaakt dat de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. De stelling van appellant dat hij de investeringen heeft gedaan om een gezond agrarisch bedrijf te creëren, is daarvoor onvoldoende. Verder staat vast dat de ziekte van appellant van invloed is geweest op zijn uitbreidingsplannen, maar daarmee is niet gezegd dat daardoor sprake is van een buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellant dienen te komen. Daarbij is van belang dat verweerder al rekening heeft gehouden met de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden door op basis van de door appellant genoemde alternatieve peildatum het referentieaantal te verhogen.
Uit het door appellant overgelegde financiële rapport kan niet worden afgeleid in hoeverre zijn bedrijfsvoering door de tenuitvoerlegging van de Regeling wordt geraakt. Het rapport gaat nagenoeg alleen in op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Overigens blijkt uit het rapport dat het bedrijf van appellant in 2017, ondanks de opgelegde geldsommen, een netto positief resultaat heeft behaald. Uit de door appellant overgelegde stukken blijkt niet zonder meer dat de continuïteit van zijn bedrijf in gevaar komt.
8.4.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog faalt.
9. Tot slot betoogt appellant dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen. Dit betoog evenzeer. Verweerder is aan de hand van hetgeen appellant in bezwaar heeft aangevoerd, voldoende ingegaan op het gebruikte referentieaantal en de gehanteerde peildatum.
Slotsom
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen, De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.