ECLI:NL:RBDHA:2019:13764
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/1549
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.J. de Jongh),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: O.J. Massalova).
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres bijzondere bijstand ingevolge de Participatiewet (de Pw) toegekend ter vergoeding van de kosten voor een haarprothese van 35 centimeter.
Bij besluit van 17 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder wijziging van de motivering van het besluit.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres heeft op 24 april 2018 een aanvraag om bijzondere bijstand voor een haarprothese van 50 centimeter ingediend. De kosten van de haarprothese (€ 2.930,-) worden voor een deel vergoed door de zorgverzekering (€ 571,-). Eiseres wenst bijzondere bijstand te ontvangen voor het bedrag dat zij zelf als eigen bijdrage (€ 2.359,-) nog dient te dragen.
1.2.
Verweerder is naar aanleiding van deze aanvraag een onderzoek gestart en heeft in het kader van dit onderzoek medisch advies ingewonnen bij de GGD. In het advies van de GGD van 2 juli 2018 staat vermeld dat er geen medische noodzaak is voor het dragen van een haarprothese, maar dat eiseres wel op sociale gronden baat heeft bij het dragen ervan. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in de rapportage aanvraag bijzondere bijstand van 13 augustus 2018 (de rapportage) en zijn voor verweerder aanleiding geweest om het primaire besluit te nemen. Hierin heeft verweerder opgenomen dat in beginsel geen bijzondere bijstand behoeft te worden verleend voor de kosten van de haarprothese, nu een medische noodzaak tot het dragen daarvan ontbreekt
.
Omdat eiseres in de voorgaande jaren wel bijzondere bijstand heeft ontvangen ter dekking van de kosten van een haarprothese, ziet verweerder aanleiding om nog één keer bijzondere bijstand toe te kennen voor de kosten van een haarprothese van 35 centimeter. Verweerder stelt hiermee te hebben gekozen voor de goedkoopste adequate oplossing.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat er sprake is van een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Pw die passend en toereikend wordt geacht te zijn, en dat om die reden vergoeding vanuit de bijzondere bijstand niet mogelijk is. Eiseres kan een beroep doen op haar ziektekostenverzekering en een deel van de kosten voor de haarprothese via die weg vergoed krijgen. Dat haar zorgverzekering niet het gehele bedrag vergoedt doet hieraan niet af. Hoewel bijzondere bijstand dus niet behoeft te worden verstrekt en ook de Beleidsregels bijzondere bijstand en minimaregelingen 2019 (de Beleidsregels) geen ruimte bieden voor een vergoeding aan eiseres, is verweerder bereid om bij wijze van overgangsmaatregel nog éénmaal bijzondere bijstand aan eiseres te verstrekken voor de kosten van een haarprothese. Aan eiseres is immers in voorgaande jaren ook bijzondere bijstand voor deze kosten  verleend. Op basis van het advies van de GGD verleent verweerder echter slechts bijzondere bijstand ter dekking van de kosten van een haarprothese van 35 centimeter, nu dit als goedkoopste en meest adequate voorziening wordt aangemerkt.
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij wenst bijzondere bijstand te ontvangen voor een haarprothese van 50 centimeter, omdat een prothese van 35 centimeter niet lang genoeg is om het haar in het gewenste model te brengen. Zij betoogt dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat er sprake is een passende voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Pw. Eiseres krijgt een deel van de kosten voor de haarprothese vergoedt via haar zorgverzekering bij Zorg en Zekerheid, maar het resterende bedrag komt voor haar eigen rekening (€ 2.359,-). Daarbij betwist eiseres dat er sprake is van een doorkruising van een voorliggende voorziening. Er is slechts sprake van een aanvulling daarvan. Daarnaast betoogt eiseres dat het beleid dat verweerder hanteert (artikel 7a van de Beleidsregels) niet consistent is toegepast. De afgelopen jaren zijn de kosten voor de haarprothese van 50 centimeter namelijk wel aan eiseres vergoed via de bijzondere bijstand. Verder is het (gedeeltelijk) afwijzen van de aanvraag volgens eiseres in strijd met de rechtszekerheid, nu de omstandigheden en het beleid ongewijzigd zijn gebleven. Tot slot voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar bijzondere omstandigheden. Eiseres kampt al dertig jaar met een chronische huidaandoening. Zij heeft overmatig haarverlies en de kans op verbetering of genezing is niet aanwezig. Als gevolg van deze aandoening ervaart zij ernstige psychosociale problemen.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Pw heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te landen in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet meer over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
4.2.
In artikel 35, lid 1, eerste zin, van de Pw staat vermeld dat de alleenstaande of het gezin recht heeft bijzondere bijstand voorzover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voorzover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
4.3.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Pw bestaat geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
4.4.
Verweerder heeft in de Beleidsregels aanvullende regels opgenomen. Zo is in artikel 7 bepaald welke specifieke kosten in ieder geval voor bijzondere bijstandsverlening in aanmerking komen.
4.5.
In artikel 7, onder i, van de Beleidsregels staat vermeld dat in beginsel geen bijzondere bijstand wordt verstrekt voor (para)medische kosten waarvoor via de gemeentelijke collectieve, aanvullende ziektekostenverzekering, de AV-gemeente, een tegemoetkoming kan worden verkregen.
4.6.
In artikel 7a van de Beleidsregels staat vermeld dat de kosten die samenhangen met een langdurige zorgvraag, chronische ziekte of handicap, waarvoor geen voorliggende voorziening beschikbaar is of waarvan de maximale vergoeding op grond van de voorliggende voorziening bereikt is, als noodzakelijke kosten worden aangemerkt.
4.7.
Ingevolge artikel 20 van de Beleidsregels kan het college ten gunste van de belanghebbende op basis van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht afwijken van de bepalingen van deze beleidsregels, als de toepassing hiervan leidt tot bijzonder onredelijke gevolgen.
5.	Volgens vaste rechtspraak zijn de prestaties en vergoedingen op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) voor medische en paramedische kosten aan te merken als aan de Pw voorliggende, toereikende en passende voorzieningen. In deze regelgeving is in het algemeen een bewuste keuze gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van deze kosten. Indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste keuze is gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van deze kosten, kan het bijstandverlenend orgaan daarvoor in beginsel geen bijzondere bijstand toekennen. Het bovenstaande brengt met zich mee dat artikel 15, eerste lid, van de Pw aan toekenning van de gevraagde bijstand voor een haarprothese in de weg staat. Aan het voorgaande doet volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) met betrekking tot kosten als hier aan de orde niet af dat de door betrokkene gemaakte kosten niet volledig door de voorliggende voorziening worden vergoed. Dit volgt uit onder meer de uitspraak van de CRvB van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:708 en de uitspraak van 25 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4024. Dit alles brengt met zich dat verweerder wettelijk gezien niet gehouden was de gevraagde bijzondere bijstand aan eiseres te verstrekken.
6.1.
Gelet hierop moet artikel 7a van de Beleidsregels worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Die bepaling voorziet immers in de mogelijkheid om toch bijzondere bijstand te verlenen voor (para)medische kosten, ook al bestaat daarop volgens de Pw geen aanspraak. De aanwezigheid en de toepassing van dit beleid wordt volgens vaste rechtspraak als gegeven beschouwd, met dien verstande dat wel door de rechter wordt getoetst of het beleid op een consistente wijze wordt toegepast. Dit betekent dat de rechter niet beoordeelt of het beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van het beleid moet worden afgeweken. Voor een voorbeeld van deze rechtspraak wordt verwezen naar de uitspraak van de CRvB van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553.
6.2.
Eiseres heeft zich beroepen op artikel 7a van de Beleidsregels. Verweerder heeft echter terecht geoordeeld dat die bepaling ook geen ruimte biedt om de kosten van een haarprothese te vergoeden. Zoals blijkt uit de toelichting bij de Beleidsregels heeft artikel 7a  betrekking op een afspraak tussen de gemeente Leiden en zorgverzekeraar Zorg en Zekerheid om bij sommige meerkosten die samenhangen met chronische ziekten een hogere maximale vergoeding vanuit de aanvullende verzekering te verlenen, indien de betrokkene zo’n aanvullende verzekering heeft afgesloten. Die regeling laat de vergoeding vanuit het basispakket, waarvoor iedereen verzekerd is, onverlet. Daarnaast ziet artikel 7a op sommige onverzekerbare kosten zoals beddengoed of parkeerkosten van een mantelzorger.
7. Uit het vorenstaande volgt dat noch de Pw, noch de Beleidsregels ruimte bieden om  bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van een haarprothese. Desondanks heeft verweerder in het verleden herhaaldelijk de kosten van een haarstuk vergoed. De rechtbank is van oordeel dat eiseres er niet zonder meer op heeft mogen vertrouwen dat verweerder deze praktijk onveranderd zou voortzetten. De door verweerder getroffen overgangsmaatregel, die inhoudt dat nog één keer de kosten van een haarstuk met een lengte van 35 centimeter worden vergoed, is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Verweerder heeft die beslissing mede mogen baseren op het advies van de GGD, nu daaruit volgt dat een haarstuk met een lengte van 35 centimeter de hoofdhuid bedekt, en daarom kan worden aangemerkt als de goedkoopste en toch adequate voorziening.
8. Verder betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Pw.
Ingevolge dit artikellid kan bijstand worden verleend indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Daarvoor moet, naar vaste rechtspraak van de CRvB, vaststaan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Een acute noodzaak is aan de orde als de situatie levensbedreigend is of blijvend ernstig psychisch en lichamelijk letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben. Bij wijze van voorbeeld van deze vaste rechtspraak noemt de rechtbank de uitspraak van de CRvB van 19 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1527. De rechtbank neemt zonder meer aan dat een prothese van de gewenste lengte voor eiseres op sociale gronden van zeer groot belang is, zeker nu zij daaraan inmiddels gewend is geraakt. Daarmee is echter nog niet onderbouwd dat sprake is van een acute noodzaak in vorenbedoelde zin. Het betoog van eiseres slaagt om die reden niet.
9. Voor zover eiseres met het beroep beoogt te bereiken dat ook een toekomstige aanvraag om bijzondere bijstand voor een haarprothese zal worden toegewezen, gaat dit het beoordelingskader van deze procedure te buiten. De enkele aankondiging van verweerder  dat dit de laatste keer is dat een vergoeding wordt toegekend, is nog geen besluit.
10.1.
Het beroep is ongegrond.
10.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. Arreman-Mos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
12 december 2019.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.