ECLI:NL:RVS:2020:1176
Raad van State — Uitspraak 


201905329/1/R4.
Datum uitspraak: 6 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haren, gemeente Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 juni 2019 in zaak nr. 18/3988 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning van 20 april 2016 uitvoeren van werkzaamheden op het perceel [locatie] te Groningen.
Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 10.000,00.
Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 10.000,00.
Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 28 mei 2018 gemaakte bezwaar, dat van rechtswege tevens was gericht tegen de onderscheiden besluiten van 5 september 2018 en 4 oktober 2018, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. I. Simonides, A.H.M. Dreivers en K. Hoekstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw met zes wooneenheden op het perceel [locatie] te Groningen.
Op 21 februari 2017 en 29 november 2017 hebben inspecteurs van het college een bezoek gebracht aan het pand aan de [locatie] te Groningen. Hierbij is gebleken dat [appellant] het project op een aantal punten in strijd met de verleende omgevingsvergunning heeft uitgevoerd.
Bij brieven van 30 november 2017 en 12 februari 2018 heeft het college [appellant] geïnformeerd over de op 29 november 2017 door de inspecteurs van het college geconstateerde overtreding op het perceel en [appellant] verzocht de overtreding ongedaan te maken.
Op 9 april 2018 heeft inspecteur K. Hoekstra van de gemeente Groningen een bezoek gebracht aan het pand. Daarbij zijn, voor zover thans van belang, de volgende afwijkingen geconstateerd ten opzichte van de op 20 april 2016 verleende omgevingsvergunning:
- Het detail boven het zinken kader van het dak is gewijzigd uitgevoerd;
- Er zijn kunststof kozijnen in plaats van aluminium kozijnen geplaatst;
- De kozijnindeling is gewijzigd uitgevoerd. In plaats van de vergunde naar binnen draaiende deuren zijn schuifpuien geplaatst en bij de voordeur is een bovenkalf toegepast;
- Er is een deur gemaakt tussen de gemeenschappelijke berging en de woonruimte die niet zelfsluitend is;
- De gemeenschappelijke berging is toegevoegd aan de woonruimte op de begane grond, zodat het pand niet over een gemeenschappelijke berging beschikt;
- De kozijnen met glas in de slaapkamers aan de voorzijde op de eerste en tweede verdieping dienen 30 minuten brandwerend te zijn; hiervan zijn geen attesten aangeleverd;
- Alle kozijnen met glas en ventilatieroosters van de dakkapel op de tweede verdieping dienen 30 minuten brandwerend te zijn; hiervan zijn geen attesten aangeleverd;
Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college [appellant], onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per constatering dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 20.000,00, gelast om voor 6 augustus 2018 de strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op te heffen.
Op 30 augustus 2018 heeft het college geconstateerd dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nog niet was beëindigd. Hierdoor is niet aan de last voldaan. Het college heeft vervolgens de dwangsom bij [appellant] ingevorderd.
Op 17 en 19 september 2018 heeft het college geconstateerd dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nog niet geheel was beëindigd. Hierdoor is niet (geheel) aan de last voldaan. Het college heeft vervolgens de dwangsom bij [appellant] ingevorderd.
Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 28 mei 2018 gemaakte bezwaar, dat van rechtswege tevens was gericht tegen de onderscheiden besluiten van 5 september 2018 en 4 oktober 2018, ongegrond verklaard. Hierbij heeft het college aangegeven dat de opgelegde last mede strekt ter naleving van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn standpunt niet heeft gevolgd dat, gelet op artikel 2.3 van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen vergunningplicht geldt voor het detail boven de zinken dakrand, de kunststof kozijnen, kalf en bovenlicht. De rechtbank heeft ten onrechte niet aan de criteria van artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor getoetst en overwogen dat de vergunningplicht is gebaseerd op redelijke eisen van welstand. De vermeende afwijkingen van de verleende omgevingsvergunning betreffen geen verandering van de draagconstructie of brandcompartimering, geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte en geen uitbreiding van het bouwvolume. Voor een welstandsoordeel is volgens [appellant] geen plaats.
2.1.    Artikel 3 van bijlage II bij het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
Artikel 4a, onderdeel 2, luidt: "Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
[…]
b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft:
1°. inpandige veranderingen,
2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,
3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of
4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied."
2.2.        Het college heeft er op gewezen dat het perceel [locatie] te Groningen ligt in het gebied dat is aangewezen als beschermd stadsgebied. De Afdeling stelt vast dat dit door [appellant] niet is betwist.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn de door [appellant] benoemde geconstateerde afwijkingen ten opzichte van de op 20 april 2016 verleende omgevingsvergunning, niet inpandig. Het betreffen echter geen veranderingen van de achtergevel of het achterdakvlak zoals opgenomen in artikel 4a, onderdeel 2, aanhef en onder b, onder 2°, van bijlage II bij het Bor. Het gaat immers om veranderingen aan de voorgevel. Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor is, gelet hierop, niet van toepassing. De desbetreffende afwijkingen van de omgevingsvergunning zijn dan ook niet omgevingsvergunningvrij.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de stelling van [appellant] dat geen vergunningplicht geldt voor het detail boven de zinken dakrand, de kunststof kozijnen, kalf en bovenlicht, gelet op artikel 2.3 van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor, niet kan worden gevolgd.
Het betoog faalt.
3.    Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat, nu de rechtbank in de aangevallen uitspraak bij de weergave van de geconstateerde afwijkingen het aangebrachte kalf en bovenlicht niet heeft vermeld, de opgelegde last onder dwangsom daarop geen betrekking heeft, slaagt dit betoog niet. Uit de last onder dwangsom blijkt dat deze tevens betrekking heeft op het aangebrachte kalf en bovenlicht. In de motivering van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank voorts overwogen dat niet in geschil is dat het aangebrachte kalf en het bovenlicht niet zijn vergund. Zoals hiervoor onder 2.2. is overwogen, kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het aangebrachte kalf en bovenlicht vergunningvrije wijzigingen betreffen.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt voorts ten aanzien van de geplaatste kunststof kozijnen dat de in de details van de omgevingsvergunning vermelde aluminium kozijnen tijdens de bouw niet verkrijgbaar waren. Het gaat volgens [appellant] om een vergunningvrije wijziging als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant], anders dan is vergund, kunststof kozijnen (schuifpuien) heeft aangebracht in plaats van de vergunde aluminium openslaande kozijnen. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat het op de weg van [appellant] had gelegen om bij het college te informeren of een wijziging van de verleende omgevingsvergunning vereist was, toen bleek dat de vergunde openslaande aluminium kozijnen niet leverbaar waren, maar dat hij dat heeft nagelaten.
Voorts kan [appellant], zoals hiervoor onder 2.2. is overwogen, niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de wijziging van het type kozijnen, gelet op het bepaalde in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor, een vergunningvrije wijziging betreft.
Het betoog faalt.
5.    Over het detail boven de zinken dakrand voert [appellant] aan dat een en ander conform de constructie-tekeningen is uitgevoerd. Het detail is niet in de omgevingsvergunning aangegeven, zodat van een afwijkende uitvoering van die vergunning geen sprake kan zijn, aldus [appellant].
5.1.    Nu [appellant] niet heeft betwist dat het detail boven de zinken dakrand niet is aangegeven op de tekeningen die deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit door [appellant] aangebrachte detail derhalve niet is vergund, zodat daarmee is afgeweken van de verleende omgevingsvergunning.
Voor zover [appellant] zich subsidiair op het standpunt heeft gesteld dat ingevolge artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor, sprake is van een vergunningvrije afwijking, kan hij, gelet op hetgeen hiervoor in overweging 2.2. is overwogen, niet in dit standpunt worden gevolgd.
Het betoog faalt.
6.    Over het ontbreken van een gemeenschappelijke berging voert [appellant] aan dat van een gemeenschappelijke berging nog steeds sprake kan zijn.
Voorts heeft hij aangevoerd dat een deur aanwezig is waarmee een van de wooneenheden toegang heeft tot de berging.
6.1.    Artikel 4.30 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
"1. Een te bouwen woonfunctie, anders dan een woonfunctie waarin door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers opvang aan asielzoekers wordt geboden, heeft een afsluitbare bergruimte om fietsen of scootmobielen beschermd tegen weer en wind te kunnen opbergen.
2. Voor zover voor een woonfunctie in deze afdeling voorschriften zijn aangewezen wordt voor die woonfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften."
Artikel 4.31 luidt:
"1. Een woonfunctie heeft als nevenfunctie een niet-gemeenschappelijke afsluitbare bergruimte met een vloeroppervlakte van ten minste 5 m2 bij een breedte van ten minste 1,8 m en een hoogte daarboven van ten minste 2,3 m.
2. In afwijking van het eerste lid kan bij een woonfunctie met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2 de bergruimte gemeenschappelijk zijn indien de vloeroppervlakte van de bergruimte ten minste 1,5 m2 per woonfunctie bedraagt.
3. Een bergruimte als bedoeld in dit artikel is vanaf de openbare weg rechtstreeks bereikbaar via het aansluitende terrein of een gemeenschappelijke verkeersruimte.
(…)."
Artikel 6.26, eerste lid, luidt: "Een beweegbaar constructieonderdeel in een inwendige scheidingsconstructie waarvoor een eis aan de weerstand tegen branddoorslag, weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of weerstand tegen rookdoorgang geldt, is zelfsluitend."
6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet in geschil is dat, in strijd met het bepaalde in de artikelen 4.30 en 4.31, tweede en derde lid, van het Bouwbesluit 2012, in het pand geen gemeenschappelijke berging aanwezig is. Dat, zoals [appellant] stelt, een gemeenschappelijke berging alsnog in het pand zou kunnen worden gerealiseerd, doet hier niet aan af.
Voorts is niet in geschil dat de deur die is aangebracht in de ruimte die was voorzien als gemeenschappelijke berging niet zelfsluitend is, hetgeen in strijd is met artikel 6.26 van het Bouwbesluit 2012.
Het betoog faalt.
7.     Verder betoogt [appellant] dat niet is vastgesteld dat de kozijnen niet voldoende brandwerend zijn, zodat van een overtreding geen sprake kan zijn.
7.1.    De Afdeling stelt vast dat het college heeft toegelicht dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat op de toegepaste materialen de merktekens die blijk geven van de vereiste brandwerendheid ontbreken.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet met behulp van attesten heeft aangetoond dat de kozijnen aan de brandveiligheidseisen voldoen. Hierdoor heeft het college niet kunnen vaststellen dat de kozijnen aan de brandwerendheidseisen voldoen. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geconcludeerd dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat ervan moet worden uitgegaan dat aan voornoemde eisen niet wordt voldaan.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden, aangezien sprake was van vergunningvrije afwijkingen van de op 20 april 2016 verleende omgevingsvergunning. De afwijkingen zijn volgens [appellant] gebruikelijk en van zeer ondergeschikte aard. Het college had, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885, van handhaving moeten afzien. Mocht er al sprake zijn van een vergunningplicht, dan had omgevingsvergunning moeten worden verleend. Het college heeft deze mogelijkheid door te verwijzen naar een negatief welstandsoordeel ten onrechte op voorhand al afgewezen. [appellant] wijst er in dit verband op dat het naastgelegen gebouw dezelfde uitvoering heeft en wel is goedgekeurd.
Volgens [appellant] brengt het zeer hoge kosten met zich om de geconstateerde wijzigingen ongedaan te maken, nu de bouw reeds is gerealiseerd. Daarom is handhavend optreden onevenredig, aldus [appellant].
8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.2.    Zoals hiervoor in overweging 2.2. is overwogen, is geen sprake van vergunningvrije afwijkingen van de bij besluit van 20 april 2016 verleende omgevingsvergunning. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant] niet overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Voorts heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien. Het college heeft het belang bij het handhaven van de omgevingsvergunning mogen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij het niet handhaven daarvan. In dit verband acht de Afdeling van belang dat, anders dan [appellant] stelt, geen sprake is van gebruikelijke wijzigingen van ondergeschikte aard, nu immers onder meer niet aan brandveiligheidseisen is voldaan.
Voor zover [appellant] betoogt dat indien moet worden aangenomen dat sprake is van een vergunningplicht, omgevingsvergunning had moeten worden verleend, gaat hij er naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte aan voorbij dat hij een daartoe strekkende aanvraag had moeten indienen, hetgeen hij heeft nagelaten. Voor zover [appellant] in dit verband heeft verwezen naar het naastgelegen pand Westerbinnensingel 10b, dat ten aanzien van het aspect welstand wel is goedgekeurd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit geen vergelijkbare situatie is, nu de omgevingsvergunning voor dat pand voorzag in het toevoegen van een dakopbouw aan een bestaand pand, terwijl het in het onderhavige geval gaat om de nieuwbouw van een heel pand. Van een concreet zicht op legalisering is, gelet hierop, geen sprake.
Verder gaat een vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 niet op. In de desbetreffende zaak zou, om het bouwplan alsnog te kunnen uitvoeren overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning, ofwel de gehele woning moeten worden afgebroken, ofwel de gehele zijmuur van de woning met gemiddeld 15 centimeter moeten worden verplaatst. Daarnaast heeft het college in die zaak meegedeeld de afwijking in een vast te stellen bestemmingsplan te zullen legaliseren. Daarvan is in de onderhavige zaak geen sprake.
Dat met het ongedaan maken van de geconstateerde overtredingen, zoals [appellant] stelt, zeer hoge kosten zijn gemoeid, is voorts het gevolg van zijn eigen keuze om het bouwplan uit te voeren in afwijking van de verleende omgevingsvergunning, hetgeen voor zijn rekening en risico komt.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, gelet op het welstandsbeleid, van belang heeft kunnen achten dat de vastgestelde uiterlijke afwijkingen ongedaan kunnen worden gemaakt.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte ongemotiveerd heeft overwogen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Hierbij heeft de rechtbank niet onderkend dat sprake is van relatief geringe afwijkingen van de verleende omgevingsvergunning, aldus [appellant].
9.1.    De Afdeling stelt vast dat het college heeft toegelicht dat bij het bepalen van de hoogte van de opgelegde last onder dwangsom rekening is gehouden met het aantal en de aard van de vastgestelde overtredingen en met het doel dat met de last werd beoogd, te weten, het beëindigen van die overtredingen. Hierbij heeft het college betrokken dat het met het oog op de veiligheid van de bewoners van het pand van belang is om vast te kunnen stellen dat het pand aan de brandveiligheidseisen voldoet. Gelet op het strikte welstandsbeleid heeft het college verder het van belang geacht dat de vastgestelde uiterlijke afwijkingen ongedaan worden gemaakt. Voor de conclusie dat sprake is van geringe afwijkingen bestaat naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de aard van de afwijkingen, waaronder het niet voldoen aan brandveiligheidsvereisten, geen grond.
Het voorgaande in aanmerking genomen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
Het betoog faalt.
10.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn van 10 weken onredelijk kort was. Er moeten immers aanpassingen door het hele pand plaatsvinden en nieuwe materialen worden besteld en geleverd, aldus [appellant].
10.1.    Daargelaten dat niet in geschil is dat het college [appellant] al op 20 maart 2017 heeft aangezegd de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken en dat niet is gebleken dat hij sinds dat moment pogingen heeft ondernomen om de overtredingen te beëindigen, stelt de Afdeling vast dat [appellant] niet nader heeft onderbouwd dat een begunstigingstermijn van 10 weken te kort was.
Het voorgaande in aanmerking genomen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de begunstigingstermijn niet onredelijk kan worden geacht.
Het betoog faalt.
11.    Ten slotte betoogt [appellant], onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens bijzondere omstandigheden niet tot invordering van de verbeurde dwangsommen heeft kunnen overgaan. Invordering is volgens [appellant] niet opportuun, omdat de geconstateerde afwijkingen niet in verhouding staan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen.
11.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] niet heeft uiteengezet van welke bijzondere omstandigheden volgens hem sprake is op grond waarvan van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten worden afgezien.
Zoals hiervoor onder 9.1. is overwogen bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het gaat om relatief geringe afwijkingen.
Het betoog faalt.
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2020
490.