ECLI:NL:CBB:2021:226
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/269
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stokmann).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit  beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante is verder nog verschenen de maat [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% lager is (de 5%-drempel) door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een maatschap van [naam 2] ( [naam 2] ) en zijn (meewerkende) ouders en exploiteert sinds (in ieder geval) 1998 een melkveehouderij te [plaats] . Volgens de gecombineerde opgave hield zij op 1 april 2012 116 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. Op 11 september 2012 is haar op haar aanvraag een vergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal. Op 2 mei 2013 is appellante daar financieringsverplichtingen voor aangegaan. Op 19 september 2013 is haar op haar aanvraag een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. De stal was in december 2014 gereed. In augustus 2015 is de nieuwe stal in gebruik genomen.
2.2
Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf 139 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee  aanwezig.
2.3
Appellante heeft op 6 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Als bijzondere omstandigheid is aangegeven dat op 1 augustus 2013 sprake was van ziekte en verbouwing. Op die datum waren er op het bedrijf 125 melkkoeien en 108 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.134 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen op de grond dat niet is gebleken van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, en op de grond dat, uitgaande van de alternatieve peildatum 1 augustus 2013 de 5%-drempel niet wordt gehaald. Verweerder heeft verder gesteld dat er in dit geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt, samengevat, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatsteun is. Deze gronden kunnen bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Verweerder is hier ten onrechte niet op ingegaan.
4.2.
Appellante stelt dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat zij altijd een groeiend bedrijf is geweest. De ziekte van [naam 2] heeft ertoe geleid dat er minder dieren zijn gehouden dan normaal het geval zou zijn geweest. Onder ziekte verstaat appellante de echtscheiding van [naam 2] , die heeft geleid tot (psychische) gezondheidsproblemen waarvoor hij niet onder medische behandeling is geweest, maar die een aan ziekte vergelijkbare impact heeft gehad op de bedrijfsvoering. Dat blijkt ook uit de overgelegde verklaring van 18 februari 2019 van de rundveedierenarts [naam 3] . Daarin is vermeld dat het melkveebedrijf elk jaar groeide tot het jaar 2014/2015. Door de persoonlijke problemen van [naam 2] zijn in 2014 veel pinken niet geïnsemineerd, waardoor er ongeveer 20 pinken waren die anders als melkkoe hadden meegeteld bij het fosfaatrecht. In 2014 zijn 48 melkkoeien afgevoerd in plaats van gemiddeld 18,6 in eerdere jaren. Deze extra afvoer van melkkoeien werd veroorzaakt door de persoonlijke omstandigheden van [naam 2] , omdat het extra werk voor deze koeien door hem niet opgebracht kon worden. Ook was er een melkproductiedaling rond de persoonlijke problemen van [naam 2] . Op het moment dat er minder aandacht is voor de koeien en het bedrijf, reageren de koeien hierop door minder melk te gaan produceren. Deze mindere productie heeft een direct gevolg gehad voor het fosfaatrecht van appellante. Appellante stelt dat als [naam 2] gezond was geweest zij door middel van eigen aanfok en aanwas op 2 juli 2015 over 137 melkkoeien en bijbehorend jongvee zou hebben beschikt. Het tekort aan dieren wegens ziekte valt volgens haar onder de knelgevallenregeling. Het overige tekort aan dieren om de stal vol te zetten met de vergunde 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee valt volgens haar onder niet gerealiseerde uitbreiding. Als [naam 2] gezond was geweest zou er ook een veel grotere melkproductie zijn geweest. Appellante is ruim voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling moet rekening worden gehouden met haar uitbreidingsplannen.
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, waarbij zij verwijst naar het schaderapport van Vermetten accountants en adviseurs van 15 november 2018. In de in het geding gebrachte aanbiedingsbrief bij dat rapport is vermeld dat de schade, de begrote investering in de aankoop van nog benodigde fosfaatrechten, onder voorbehoud van wisselende marktprijzen, is berekend op € 831.00,-.  Appellante stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden omdat door ziekte van [naam 2] in de loop van 2014 en 2015 de klad in de groei van het bedrijf is gekomen. Appellante heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat het nu nog wel goed gaat met het bedrijf. Het bedrijf is niet failliet. Het is echter nog maar de vraag of [naam 2] het bedrijf van zijn ouders kan overnemen, zoals het plan is, of dat zij het aan iemand anders gaan verkopen.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder heeft overeenkomstig de motivering van het bestreden besluit, als hierna meer uitgebreid weergegeven, voormelde beroepsgronden betwist. Verweerder acht het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 EP. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, omdat appellante dit onvoldoende heeft onderbouwd.
Beoordeling
6.1.
De beroepsgrond dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt niet. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 en van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:615. Verweerder is in het bestreden besluit inhoudelijk op deze beroepsgrond van appellante ingegaan. Van een motiveringsgebrek is geen sprake.
6.2.1.
Voor de door appellante onder 4.2 bepleite uitleg van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, bestaat geen ruimte. De wetgever heeft gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling en heeft ervoor gekozen om niet gerealiseerde uitbreidingen niet mee te nemen bij de beoordeling van knelgevallen. Zie de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, en van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246. Anders dan appellante meent gaat het hierbij niet zo zeer om niet gerealiseerde stalruimte, maar vooral om de niet gerealiseerde beoogde uitbreiding van de veestapel. Dat geldt niet alleen voor uitbreidingen na de peildatum 2 juli 2015, maar ook voor uitbreidingen die op die datum nog niet (volledig) waren gerealiseerd. Zoals het College in die uitspraken heeft overwogen heeft de wetgever zich een systeem gedacht waarin verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie die (op een voor die datum gelegen alternatieve peildatum) zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht.
6.2.2.
De vraag of de echtscheiding van [naam 2] gelijk kan worden gesteld aan de bijzondere omstandigheid ‘ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer’, hoeft in dit geding niet te worden beantwoord omdat, uitgaande van de alternatieve peildatum 1 augustus 2013, de 5%-drempel niet wordt gehaald. De gemelde bijzondere omstandigheid bouwwerkzaamheden, als hiervoor onder 2.3 vermeld, baat appellante om dezelfde reden en daargelaten dat zij daar in beroep niets over heeft aangevoerd, evenmin. Voor zover appellante stelt dat verweerder bij de berekening van haar fosfaatrecht op beide peildata van een te lage melkproductie is uitgegaan, baat haar dat ook niet. Met betrekking tot de peildatum in 2013 heeft zij het standpunt van verweerder (in het verweerschrift) dat een verhoging van de melkproductie in 2013 er niet toe leidt dat de 5%-drempel wél wordt gehaald, niet betwist. Het College gaat daarom uit van de juistheid van dit standpunt. Met betrekking tot de peildatum in 2015 is verweerder naar het oordeel van het College, als hiervoor vermeld onder 6.2.1, terecht uitgegaan van de feitelijke dieraantallen op 2 juli 2015 en de feitelijke melkproductie in 2015. Dat die melkproductie groter zou zijn geweest als appellante meer dieren had gehad ziet niet op feitelijk meer geproduceerde melk maar op fictief hogere melkproductie bij een fictief groter veebestand en baat haar daarom niet.
6.3.1.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Verweerder heeft in het bestreden besluit erkend dat appellante heeft onderbouwd dat zij voorafgaand aan de peildatum 2 juli 2015 investeringen in het bedrijf heeft gedaan. Verder acht verweerder aannemelijk dat appellante schade lijdt omdat investeringen niet volledig kunnen worden benut. Volgens verweerder is echter niet aannemelijk gemaakt dat de last buitensporig is.
Er is in ontoereikende mate inzicht gegeven in alle bedrijfsmatige gegevens, waaronder de vermogenspositie en de totale financieringspositie van het bedrijf, eventuele nevenactiviteiten of andere inkomsten. Er is geen rapport van de bank overgelegd waaruit blijkt dat de continuïteit van het bedrijf bedreigd wordt. Ook is voor verweerder niet duidelijk of de investeringen waarvan gegevens door appellante zijn overgelegd daadwerkelijk betrekking hebben op voorgenomen groei van het bedrijf. Appellante heeft in beroep herhaald wat zij in bezwaar naar voren heeft gebracht, maar is niet inhoudelijk ingegaan op de motivering van dit deel van het bestreden besluit. Nu appellante op geen enkele manier heeft beargumenteerd waarom de door de door verweerder gegeven motivering op dit punt onjuist zou zijn, slaagt deze beroepsgrond niet. Van een motiveringsgebrek is evenmin sprake.
6.3.2.
Het College voegt aan het vorenstaande nog toe dat het wel aanneemt dat de echtscheiding de uitbreiding heeft vertraagd, maar dat niet dat de uitbreiding louter daardoor op de peildatum niet volledig was gerealiseerd. Het College leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat dat ook het gevolg is van de door appellante gestelde omstandigheid dat [naam 2] op het bedrijf het meeste en het zware werk doet, als het melken van de koeien, en zijn ouders, vanwege hun hoge leeftijd, minder zwaar werk doen, als het voeren van de kalfjes. De op [naam 2] rustende werklast, naast de door hem genoemde zorg voor zijn kinderen, waaronder het melken van de koeien en het in eigen beheer bouwen van de stal, is naar het College aanneemt er de reden van geweest dat hij in 2014 veel volwassen dieren heeft weggedaan en dat in dat jaar een deel van het jongvee niet is geïnsemineerd. Het College is van oordeel dat dit allemaal ondernemersbeslissingen zijn, waarvoor geen noodzaak is gesteld of gebleken, en waarvan de gevolgen voor risico van appellante komen. Van een bijzondere omstandigheid die noopt tot het aannemen van een individuele en buitensporige last is ook daarom niet gebleken. Het College merkt hierbij nog op dat de door appellante ter zitting gestelde omstandigheid dat het de vraag is of [naam 2] de maatschap van zijn ouders kan overnemen, buiten het bereik van deze beoordeling valt.
6.4.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.