ECLI:NL:RVS:2021:839
Raad van State — Uitspraak 


202002405/1/A2.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade als gevolg van zandwinning afgewezen.
Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat [NAAM], en mr. W.D. van Laar, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       [appellante] exploiteerde [camping] aan de [locatie] te Sellingen. De camping ligt aan de zuidoever van de Zuidplas Sellingerbeetse. Dit is een na ontgronding ontstane natuur- en recreatieplas van ongeveer 50 hectare.
2.       [appellante] was bestuurder en enig aandeelhouder van [camping] en is eigenaar van de grond ter plaatse, alsmede erfpachter van percelen bos, water en strand in de nabijheid van de camping.
3.       [camping] is op 10 juli 2018 failliet verklaard.
4.       [appellante] heeft verzocht om vergoeding van schade als gevolg van het besluit van 28 september 2017 waarbij het college een ontgrondingsvergunning heeft verleend voor zandwinning in de zandwinput aan de noordzijde van de Beetserwijk, de Noordplas Sellingerbeetse. Volgens [appellante] is de camping als gevolg van de zandwinning in de Noordplas in waarde gedaald, omdat de directe omgeving niet bestaat uit natuur en recreatie, maar uit een op hoor-, zicht en stuifafstand industrieel aandoende grootschalige zandwinlocatie.
Voorgeschiedenis
5.       Het college heeft bij besluit van 23 augustus 2005 een ontgrondingsvergunning voor zandwinning in de Noordplas tot uiterlijk 10 jaar na het onherroepelijk worden van het besluit met het recht tot verlenging van perioden van ongeveer 10 jaar tot een maximum van 30 jaar.
6.       De locatie ligt ten noorden van de al bestaande zandafgraving (de Zuidplas) en omvat een uitbreiding van de regionale zandwinplaats Sellingerbeetse. Reden voor de verplaatsing van de winplaats is dat op de bestaande locatie binnen korte tijd geen industriezand meer winbaar is. Beton- en metselzand zijn schaarse oppervlaktedelfstoffen, die in de provincie Groningen slechts op enkele plaatsen op winbare diepte voorkomen. Omdat de provincie in principe aan de eigen behoefte aan beton- en metselzand moet voldoen, is de vergunning verleend.
7.       Bij uitspraak van de Afdeling van 13 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8105 is de vergunning van 23 augustus 2005 in rechte onaantastbaar geworden.
8.       De vergunning is op 13 september 2016 verlopen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1336.
9.       Het college heeft bij besluit van 28 september 2017 een ontgrondingsvergunning verleend voor zandwinning op dezelfde locatie, de Noordplas Sellingerbeetse. Het college heeft met de vergunning de bestaande zandwinning met een oppervlakte van ongeveer 28 hectare opnieuw van een juridische basis voorzien en daarnaast een uitbreiding van de zandwinning toegestaan van in totaal ongeveer 17,5 hectare. De vergunning is verleend voor de duur van maximaal 16 jaar.
10.     Bij uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986 is de vergunning van 28 september 2017 in rechte onaantastbaar geworden.
Besluitvorming
11.     Het college heeft het verzoek om schadevergoeding van [appellante] aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 26 in samenhang met artikel 28 van de Ontgrondingenwet.
12.     Het college heeft onder verwijzing naar een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) van januari 2020 de afwijzing van het verzoek gehandhaafd bij besluit van 11 februari 2020.
13.     In het advies van de SAOZ is vermeld dat de aankoop van de camping door [gemachtigde A] eind 2002 als investeringsbeslissing moet worden aangemerkt. De levering heeft plaatsgevonden op 21 februari 2003. Volgens de SAOZ waren ten tijde van de investeringsbeslissing eventuele nadelige gevolgen van zandwinning in de Noordplas voorzienbaar voor [gemachtigde A] op grond van concrete beleidsvoornemens van provinciale staten van de provincie Groningen. Dat betekent volgens de SAOZ dat [appellante] wordt geacht het risico te hebben aanvaard dat de situatie ter plaatse in haar nadeel zou veranderen en dat de schade geheel ten laste van [appellante] behoort te blijven. De SAOZ wijst in dit verband op de beleidsnota ‘Het ontgrondingenbeleid in de provincie Groningen’ van 30 maart 1994 (hierna: het ontgrondingenbeleid van 1994), de beleidsnota ‘Zand in Balans: bouwstenen voor een evenwichtig ontgrondingenbeleid’ van september 1998 (hierna: Zand in Balans) en het Provinciaal Omgevingsplan van 14 december 2000.
14.     Daarnaast stelt het college dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de ontgrondingsvergunning van 28 september 2017 en dat het faillissement van [camping] een rechtstreeks gevolg van de ontgrondingenvergunning is. De zandwinning in de Noordplas vond in 2017 namelijk al ruim 10 jaar plaats, aldus het college.
Gronden in beroep
15.     [appellante] betoogt in beroep dat het college haar verzoek om schadevergoeding niet mocht afwijzen op de grond dat de door haar geleden schade voorzienbaar was. [appellante] wijst erop dat het college met de beleidsnota ‘Van Last naar Lust’ van 5 november 2002 terug is gekomen op het daarvoor geldende ontgrondingenbeleid in de provincie Groningen. De nota ‘Van Last naar Lust’ vormt een actualisering van de nota Zand in Balans. Hierdoor kan volgens [appellante] niet staande worden gehouden dat de schade als gevolg van (voortzetting) van de zandwinning in de Noordplas voorzienbaar was. Daartoe stelt [appellante] dat in Van Last naar Lust de ambitie is neergelegd om primaire ontgrondingen te verminderen en de overgang van grondstoffenvoorziening uit primaire winning naar op andere wijze vrijkomende grondstoffen te bevorderen. Dat betekent volgens [appellante] dat het beleid was gericht op het terugdringen van primaire zandwinning. [appellante] beroept zich op de in de nota neergelegde beleidslijnen, in het bijzonder op beleidslijn F, waarin een concrete doelstelling van een vermindering van 10% gewonnen grondstoffen is opgenomen. Deze beleidslijn zou haar beslag krijgen in bestemmingsplannen en ontgrondingenvergunningen. Ook wijst [appellante] op beleidslijn G, die tot hoofddoelstelling heeft de negatieve neveneffecten van winning van grondstoffen te beperken en op beleidslijn E, waarin als hoofddoelstelling is opgenomen om op reële planologische gronden de mogelijkheid van winning van grondstoffen te beperken. Ten tijde van de aankoop van de camping was er een aflopende vergunning voor de zandwinlocatie de Zuidplas. In het Ontwerp Provinciaal Omgevingsplan II van december 2005 is concreet aangegeven dat de eindbestemming van de Zuidplas natuur en dagrecreatie was. Volgens [appellante] hoefde zij geen rekening te houden met het vergunnen van een volledig nieuwe zandwinput (de Noordplas) in de nabijheid van de camping.
Juridisch kader
16.     Artikel 26, eerste lid, van de Ontgrondingenwet luidt:
Voor zover blijkt dat de aanvrager, de houder van de vergunning of degene die overeenkomstig afdeling 3.4 of afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, ten gevolge van een beschikking ter zake van een ontgronding als bedoeld in artikel 8 schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd, wordt hem een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend, en wel door Onze Minister ten laste van ’s Rijks kas, indien het betreft een ontgronding als bedoeld in artikel 8, eerste lid, en door gedeputeerde staten ten laste van de provinciale kas, indien het betreft een ontgronding als bedoeld in artikel 8, tweede lid.
Artikel 28 luidt:
Indien bij een beschikking als bedoeld in artikel 8 geen vergoeding is toegekend, kan zij worden aangevraagd.
17.     Voor de beoordeling of een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding moet worden toegekend, is onder meer het volgende van belang.
Schade komt niet voor vergoeding in aanmerking indien de schadeoorzaak voorzienbaar is. In dat geval wordt een koper geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard en in zijn aankoopprijs te hebben verdisconteerd. Vergelijk (onder 5.23 tot en met 5.26 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 met betrekking tot planschade (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
De voorzienbaarheid ter zake van een ontgronding dient bij een verzoek op grond van artikel 26 van de Ontgrondingenwet beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat een beschikking ter zake van een ontgronding zou worden genomen en dat daardoor de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid dient rekening te worden gehouden met de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden. Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de aankoop bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Vergelijk (onder 5.27 en 5.28 van) de genoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016.
Beoordeling van het beroep door de Afdeling
18.     Tussen partijen is niet in geschil dat [gemachtigde A] eind 2002 [camping] heeft gekocht en dat dat tijdstip bepalend is voor de beantwoording van de vraag of [appellante] geacht moet worden het risico te hebben aanvaard van nadelige effecten van zandwinning in de Noordplas vanaf 2017.
19.     De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vanaf 1994 en in ieder geval vanaf september 1998 op grond van concrete beleidsvoornemens van provinciale staten, die openbaar zijn gemaakt, rekening diende te worden gehouden met hinder en overlast door langdurige zandwinning, op basis van een beschikking ter zake van een ontgronding, in de omgeving van de camping en de nabij gelegen gronden. Daarbij is het volgende van belang.
20.     Het ontgrondingenbeleid van 1994 vermeldt dat het uitgangspunt van het provinciaal ontgrondingenbeleid is dat de zandwinning in een beperkt aantal aangewezen winplaatsen wordt geconcentreerd (p.7). Hiermee wordt enerzijds de grondstoffenvoorziening veiliggesteld en anderzijds het bestaande landschap, reliëf en milieu zoveel mogelijk beschermd. Sellingerbeetse is in deze nota (p. 15), als ook in het Provinciaal Omgevingsplan aangewezen als een van de vijf regionale zandwinplaatsen. De nota ‘Zand in Balans’ uit 1998 bevestigt en actualiseert het beleid gericht op concentratie van de zandwinning. Deze nota vermeldt dat in Sellingerbeetse beton- en metselzand wordt gewonnen. Dit zand van hoge kwaliteit is schaars. Het kan in Groningen alleen worden gewonnen in Sellingerbeetse en Uiterburen. (Zie Zand in Balans, p.18). Voor de winning van beton- en metselzand zijn grote investeringen nodig. Een ontgronder moet ten minste 15 jaar zekerheid hebben dat hij zijn werkzaamheden kan voortzetten. In het Omgevingsplan en de nota ‘Zand in Balans’ is vermeld dat de zandwinning in Sellingerbeetse zal worden gecontinueerd en dat de winmogelijkheden voor de lange termijn door planologische reservering in het streekplan moeten worden beschermd. Daarbij is ook een uitbreiding in noordelijke richting voorzien (Zie Zand in Balans, p.44).
21.     Het ontgrondingenbeleid van 1994 (p. 28) veronderstelt dat zandwinning in Sellingerbeetse tot ver na de eeuwwisseling nodig zal zijn. Omdat een lange termijnbeleid noodzakelijk is, is een gebied ten noorden en ten oosten van de huidige zandwinlocatie Sellingerbeetse door middel van een negatieve planologische reservering voor toekomstige zandwinning veilig gesteld. Op de bijbehorende kaart (p.29) is de uitbreiding in noordelijke richting aangegeven met pijlen. Ook de nota ‘Zand in Balans’ (p.44) vermeldt dat een nieuwe vergunning voor uitbreiding in noordelijke richting op termijn noodzakelijk is om voor langere tijd beton- en metselzand te kunnen winnen. Het college is in dit verband in beginsel bereid mee te werken aan uitbreiding van de zandwinning in noordelijke richting.
22.     De Afdeling meent dat het college zich, in navolging van het advies van de SAOZ van januari 2020, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] gestelde schade voorzienbaar was op grond van de nota ‘Zand in Balans’ en het eerdere ontgrondingenbeleid uit 1994. De latere beleidsnota ‘Van Last naar Lust’ vermeldt dat de provincie streeft naar het terugdringen van primaire grondstoffenwinning. Deze nota neemt echter geen afstand van het  provinciale beleid om de zandwinning te concentreren in een beperkt aantal aangewezen winplaatsen, waaronder de winplaats Sellingerbeetse.
Beleidslijn F van de nota ‘Van Last naar Lust’ bevat wel de doelstelling om de winning van grondstoffen met 10 % te verminderen, maar niet het voornemen om af te zien van uitbreiding van de zandwinning bij Sellingerbeetse.
23.     Dat de eindbestemming van de Zuidplas natuur en recreatie is, zoals ook is aangegeven in het Ontwerp Provinciaal Omgevingsplan II van december 2005, leidt niet tot een ander oordeel.
24.     Het college heeft dus terecht geoordeeld dat [appellante] het risico op de gestelde schade heeft aanvaard, omdat voorzienbaar was dat de zandwinning in Sellingerbeetse zou worden uitgebreid.
25.     Het betoog van [appellante] dat het college met de verlening van de vergunning van 28 september 2017 in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, leidt niet tot een ander oordeel. [appellante] heeft deze stelling niet dan wel onvoldoende onderbouwd.
Conclusie
26.     Het beroep is ongegrond.
27.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
299.