ECLI:NL:GHSHE:2021:504
Gerechtshof SHE — Uitspraak 


GERECHTSHOF
’
s-HERTOGENBOSCH
Team handel
zaaknummer gerechtshof 200.259.871/01
arrest van 23 februari 2021
in de zaak van
1
de vennootschap onder firma [de V.O.F.] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
2.
[appellant 1] ,
wonende te [woonplaats] ,
3.
[appellant 2] ,
wonende te [woonplaats] ,
4.
[appellant 3] ,
wonende te [woonplaats] (België),
appellanten,
hierna gezamenlijk aan te duiden als [appellanten] en ieder afzonderlijk als respectievelijk de [de V.O.F.] , [appellant 1] , [appellant 2] en [appellant 3] ,
advocaat: mr. M.J.A. Weda te Castricum,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
Gemeente Bladel,
zetelend te Bladel,
geïntimeerde,
hierna aan te duiden als de Gemeente,
advocaat: mr. H.J. Heynen te Venlo.
op het bij exploot van dagvaarding van 1 mei 2019 – zoals hersteld bij exploot van 17 juni 2019 – ingeleide hoger beroep van de vonnissen van 1 maart 2017 en 13 februari 2019, door de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats Eindhoven gewezen tussen de Gemeente als eiseres in conventie, verweerster in reconventie en [appellanten] als gedaagden in conventie, eisers in reconventie.
1
Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/01/308183 HA ZA 16-363)
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormelde vonnissen.
2
Het geding in hoger beroep
2.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding in hoger beroep met één productie;
- de memorie van grieven, tevens houdende akte wijziging eis zijdens [appellanten] ;
- de memorie van antwoord met één productie.
2.2.
Vervolgens hebben partijen de stukken voor het wijzen van arrest aan het hof overgelegd en heeft het hof arrest bepaald.
2.3.
[appellanten] concluderen in hoger beroep – samengevat – tot vernietiging van de bestreden vonnissen, tot afwijzing van de vordering van de Gemeente en tot toewijzing van de vorderingen van [appellanten] zoals gewijzigd in hoger beroep, met veroordeling van de Gemeente in de kosten van het geding.
2.4.
De Gemeente concludeert in hoger beroep – samengevat – dat het hof de bestreden vonnissen bekrachtigt, met veroordeling van [appellanten] in de kosten van het geding, met rente.
3
De vaststaande feiten
3.1.
Tussen partijen staat als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken het volgende vast.
3.2.
De Gemeente is eigenaar van een 4.645 m2 groot perceel aan de [perceel] te [plaats] (hierna: het perceel). Begin jaren ’80 heeft de Gemeente een deel van dit perceel bestemd als woonwagenlocatie. De standplaatsen werden door haar verhuurd aan de bewoners. Op deze basis zijn familieleden van [appellanten] hier komen te wonen. Een circa 2.400 m2 groot deel van het perceel (hierna: het perceelsgedeelte) is door de bewoners vervolgens bedrijfsmatig in gebruik genomen voor kort gezegd de op- en overslag van (oude) metalen. De laatste jaren dreven [appellanten] dit bedrijf.
3.3.
Sinds begin 2000 heeft de Gemeente ingezet op verplaatsing van de op het perceelsgedeelte uitgeoefende bedrijfsactiviteiten alsmede de verplaatsing van de woonwagens. Sindsdien is de Gemeente met [appellanten] in overleg geweest over een geschikte locatie voor de bedrijfsactiviteiten.
3.4.
In 2007 vond een inval plaats op het perceel door de milieurecherche, de provincie Noord-Brabant en de politie. De inval leidde tot een strafrechtelijke verdenking wegens overtreding van milieuwetgeving jegens zowel [appellanten] als tegen de Gemeente. Alleen de Gemeente is daarop vervolgd wegens kort gezegd het zonder vergunning (laten) exploiteren van een afvalinrichting. Uiteindelijk is de Gemeente door dit hof bij arrest van 8 mei 2012 vrijgesproken van het primair ten laste gelegde zelf exploiteren van de inrichting. Verder heeft het hof geoordeeld dat de Gemeente strafrechtelijke immuniteit geniet ten aanzien van het subsidiair ten laste gelegde gedogen van de exploitatie zonder vergunning door [appellanten] en het openbaar ministerie ter zake niet-ontvankelijk verklaard.
3.5.
In 2010 is de vof geconfronteerd met een tweede verdenking wegens opnieuw een milieudelict. Ditmaal heeft dit wel tot een stafrechtelijke vervolging en veroordeling van de vof geleid.
3.6.
Op 14 september 2010 heeft de Gemeente met [appellanten] een overleg gehad waarin de verantwoordelijk wethouder kenbaar heeft gemaakt alsnog de mogelijkheid van legalisering van de bedrijfsactiviteiten op de [adres 1] te willen onderzoeken, met dien verstande dat dan “wonen bij de locatie volstrekt kansloos is”, aldus het kort verslag van dat overleg (prod. 26 CvA).
3.7.
Op 5 maart 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders ingestemd met een ambtelijk voorstel van 26 februari 2013 (prod. 31 CvA). Daarin staat onder meer:
“
5. Argumentatie ambtelijk advies
1.1
Door middel van behoud van initiatief en het creëren van een win-winsituatie wordt getracht bestuursrechtelijke legalisatie van de bedrijfslocatie [perceel] te bereiken, waarbij tegelijkertijd de situatie privaatrechtélijk – tegen reële voorwaarden – geregeld wordt
Voor bedrijfslocatie [perceel] geldt in feite dat niets formeel geregeld is. Bestuursrechtelijk is niets vastgelegd of vergund en privaatrechtelijk liggen er oude overeenkomsten die geen recht meer doen aan de huidige situatie. Daarnaast vonden er - en is de kans groot dat dit voortduurt - milieudelicten plaats, doordat bestuursrechtelijk niets geregeld is. Voor al deze aspecten dient een blijvende oplossing te worden bereikt.
1.2
Er wordt overleg gevoerd over legalisering van de bedrijfslocatie en tegelijkertijd wordt handhavend opgetreden tegen de grootte van de bedrijfslocatie en de woonwagen die niet onder het overgangsrecht vallen
Uitgaande van het juridische advies en het gemeentelijke standpunt uit 2010 streeft de gemeente naar een oplossing in de sfeer van legalisering. Hiervoor wordt echter wel een twee sporen strategie gevoerd. Dit houdt in dat we enerzijds het gesprek aangaan, maar anderzijds druk zetten, op hen. Er zal dus niet blanco een gesprek worden aangegaan met de vraag wat de wensen zijn. Er wordt bij aanvang aangeven dat we in overleg willen om te kijken hoe we recht kunnen doen aan de uitspraak van de Raad van State. Dit betekent dat we direct aangeven dat het bedrijf de grootte mag hebben van de peildatum 1988, dat er geen tweede woonwagen is toegestaan en dat de gemeente huur gaat vragen voor het gebruik van de gronden. Tegen hetgeen niet toegestaan is, zal tegelijkertijd bestuursrechtelijk handhavend worden opgetreden, zo zal worden aangegeven. Oftewel er zal overleg gevoerd worden, maar aan het begin van het overleg wordt duidelijk gemaakt dat er handhavend opgetreden wordt tegen de woonwagen die niet onder het overgangsrecht valt en niet te legaliseren is en tegen het gebruik van het perceel ten behoeve van het bedrijf voor zover dit groter is dan in het jaar 1988. Voor de bedrijfslocatie wordt aangegeven dat de omvang hiervan een punt van gesprek is, doch wanneer geen overeenstemming wordt bereikt de uitspraak van de Afdeling hieromtrent gevolgd wordt. Hetgeen aldus betekent dat de omvang van het bedrijf van 1988 gerespecteerd wordt en het
overige verwijderd dient te worden.
6
Alternatieven
Er bestaan vele alternatieven die in grote mate de voorbije jaren zijn geprobeerd, maar om diverse redenen nooit het beoogde resultaat hebben gehad.
Een alternatieve weg die nog niet is ingeslagen is om handhavend op te treden ter plaatse. Aangezien een deel van de bedrijfslocatie - naar nu blijkt - onder het overgangsrecht valt lijkt het trachten een oplossing te bereiken voor het gehele terrein eenvoudiger tot het beoogde doel te kunnen leiden dan het voeren van een zware en lange handhavingsprocedure.
[…]
.
”
3.8.
Over de voorwaarden van legalisering van het gebruik van het perceel door [appellanten] kon uiteindelijk geen overeenstemming worden bereikt.
3.9.
Bij brief van 6 januari 2014 is namens de Gemeente aan [appellanten] aangezegd het perceelsgedeelte uiterlijk per 6 januari 2016 te ontruimen:
“
De Gemeente Bladel heeft inmiddels vastgesteld dat de door u ontplooide bedrijfsactiviteiten op het Perceel in ieder geval gedeeltelijk niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van enig bestemmingsplan vallen en derhalve illegaal zijn. De Gemeente Bladel behoudt zich uitdrukkelijk alle rechten voor om terzake handhavend op te treden.
[…]
Zoals bij u bekend wenst de gemeente om meerdere redenen tot een beëindiging van het gebruik te komen. Gesprekken dienaangaande c.q. pogingen om tot een oplossing te komen hebben niet tot een voor de gemeente gewenst resultaat geleid. Gelet daarop wenst de gemeente thans het gebruik (ook) langs privaatrechtelijke weg te beëindigen.
”
3.10.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 27 mei 2014 heeft de Gemeente [appellanten] aangeschreven om op straffe van een dwangsom een einde te maken aan de door haar geconstateerde overtredingen op het perceel, waaronder de uitbreiding van het bedrijfsmatig gebruik door gronden die niet volgens het overgangsrecht en niet volgens het nieuwe bestemmingsplan [bestemmingsplan] als zodanig mogen worden gebruikt, toch bedrijfsmatig te gebruiken.
3.11.
Ook nadien hebben partijen nog overleg gevoerd, maar tot een regeling heeft dit niet geleid.
3.12.
Bij besluiten van 4 december 2014 heeft de Gemeente de bezwaren van [appellanten] tegen de handhavingsbesluiten van 27 mei 2014 ongegrond verklaard.
3.13.
Bij brief van 3 februari 2016 zijn [appellanten] door de Gemeente gesommeerd uiterlijk per 22 februari 2016 tot ontruiming van het perceelsgedeelte over te gaan. Hieraan hebben zij geen gehoor gegeven.
3.14.
Bij uitspraak van 8 april 2016 heeft de rechtbank Oost-Brabant, locatie ’sHertogenbosch geoordeeld dat de Gemeente bij de aanschrijving van 27 mei 2014 mocht uitgaan van de delen van het terrein die op grond van het geldende bestemmingsplan “ Buitengebied 2014 ” zijn aangeduid met “opslag” alsmede dat zij ter zake van de opslag op de andere delen van het perceel bevoegd was om handhavend op te treden. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
3.15.
[appellanten] hebben na het bestreden vonnis van 13 februari 2019 het perceel verlaten.
4
Het geschil en de beslissing in eerste aanleg
4.1.
De Gemeente heeft in eerste aanleg in conventie gevorderd [appellanten] hoofdelijk te veroordelen het perceelsgedeelte te ontruimen met machtiging om bij niet tijdige ontruiming hiervoor zorg te dragen door middel van een deurwaarder, eventueel met behulp van justitie en politie.
Hieraan heeft de Gemeente ten grondslag gelegd dat het perceelsgedeelte zonder recht of titel werd gebruikt althans dat sprake is van een stilzwijgende, opzegbare bruikleenovereenkomst die met een termijn van twee jaar is opgezegd.
4.2.
[appellanten] hebben in reconventie in eerste aanleg een verklaring voor recht gevorderd dat de Gemeente toerekenbaar is tekortgeschoten dan wel onrechtmatig heeft gehandeld jegens de vof en haar firmanten, alsmede veroordeling van de Gemeente om binnen zes weken na betekening een passend alternatief terrein ter beschikking te stellen op straffe van een dwangsom en onder benoeming van een vertegenwoordiger in de zin van artikel 3:300 BW indien de Gemeente weigert aan de hiervoor genoemde vordering te voldoen.
[appellanten] hebben hieraan ten grondslag gelegd dat in 2001 met de Gemeente een afspraak is gemaakt die inhield dat [appellanten] zouden verhuizen naar een woonwagen op het [adres 2] in [plaats] , onder de voorwaarde dat de Gemeente hen een passende alternatieve bedrijfslocatie zou aanbieden.
4.3.
De rechtbank heeft bij tussenvonnis van 1 maart 2017 [appellanten] in conventie en in reconventie in de gelegenheid gesteld bewijs te leveren van haar stelling dat in 2001 tussen de Gemeente en (de rechtsvoorganger van) [appellanten] is overeengekomen dat (de rechtsvoorganger van) [appellant 3] het perceelsgedeelte pas zou hoeven te ontruimen nadat de Gemeente had voldaan aan de op haar rustende resultaatsverbintenis om aan (de rechtsvoorganger van) [appellanten] een passende alternatieve bedrijfslocatie voor het perceelsgedeelte aan te bieden. Bij eindvonnis van 13 februari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellanten] niet zijn geslaagd in het bewijs en heeft zij de vordering van de Gemeente toegewezen. De vorderingen van [appellanten] heeft de rechtbank afgewezen, met veroordeling van [appellanten] in de kosten in conventie en reconventie.
4.4.
Tegen voornoemde beslissing(en) en de daaraan ten grondslag gelegde motivering komen [appellanten] op in hoger beroep onder aanvoering van zes grieven.
5
De motivering van de beslissing in hoger beroep
5.1.
[appellanten] hebben in hoger beroep hun eis gewijzigd. Omdat zij het perceel inmiddels hebben verlaten, vorderen [appellanten] niet langer (ook) nakoming van de gestelde afspraak met de Gemeente, maar enkel nog schadevergoeding op te maken bij staat wegens toerekenbare tekortkoming dan wel onrechtmatig handelen van de Gemeente. Nu de Gemeente tegen deze eiswijziging geen bezwaar heeft gemaakt en verder niet is gebleken van enige schending van de eisen van een goede procesorde, zal het hof daarop recht doen.
5.2.
Over de bestemming van het perceel zijn door de jaren heen diverse bestuursrechtelijke procedures gevoerd, waar door partijen ook naar verwezen is. Daaruit komt naar voren dat het perceel door zijn ligging een natuurwaarde heeft. Begin jaren ’70 is het perceel in het bestemmingsplan “ Buitengebied 1974 ” als bos bestemd. Het perceelsgedeelte is op enig moment door de bewoners van de woonwagens bedrijfsmatig in gebruik genomen, zonder dat de Gemeente als eigenaar daarvoor toestemming had verleend en zonder dat daarvoor aan de Gemeente een gebruiksvergoeding werd betaald. In 1988 is aan de drie destijds op het perceel aanwezige woonwagenstandplaatsen de bestemming “woonwagenstandplaats” toegekend in het bestemmingsplan “Woonwagenstandplaats [woonwagenstandplaats] ”. Die bestemming is daarna tot 2010 onaangetast gebleven; het perceel was niet opgenomen in de bestemmingsplannen Buitengebied 1988 en Buitengebied 1998. Op 22 februari 2010 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” vastgesteld. In dat plan was het perceel wél opgenomen en was daaraan de bestemming “Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden” toegekend. Het gebruik van de gronden als een bedrijf voor op- en overslag van (oude) metalen en als woonwagenstandplaats was niet toegestaan. Daartegen zijn [appellanten] indertijd met succes opgekomen bij de Afdeling. Omdat de op- en overslag van (oude) metalen al plaatsvond vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan “Woonwagenstandplaats [woonwagenstandplaats] ”, mocht dit gebruik volgens de Afdeling op grond van de gebruiksovergangsbepaling in de bij dat plan behorende planvoorschriften worden voortgezet. Met dit overgangsrechtelijk beschermde gebruik was volgens de Afdeling bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingplan “Buitengebied 2010” ten onrechte geen rekening gehouden. Ook het met de nieuwe bestemming strijdige gebruik zou daardoor weer onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen. Daarop heeft de Afdeling het raadsbesluit in zoverre wegens onvoldoende zorgvuldige voorbereiding vernietigd. Vervolgens is dit gerepareerd door in het op 13 maart 2014 door de raad vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied 2014” een gedeelte van het perceel voor “Opslag” te bestemmen. Ook daartegen zijn [appellanten] bij de Afdeling opgekomen met de stelling dat een groter deel van het perceel voor “Opslag” bestemd moest worden. De Afdeling is daarin echter niet meegegaan en heeft hun beroep verworpen.
5.3.
Uit het voorgaande volgt dat het gebruik van in ieder geval een deel van het perceel voor de op- en overslag van (oude) metalen al sinds het van kracht worden van het bestemmingsplan “Woonwagenstandplaats [woonwagenstandplaats] ” uit 1988 planologisch was toegestaan. Dit laat onverlet dat de inrichting blijkbaar nooit heeft beschikt over een Hinderwetvergunning of een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer en dat de inrichting werd gedreven op de grond van een ander (de Gemeente), zonder dat daarvoor toestemming was verleend of een vergoeding werd betaald. Zolang echter het in 1988 bestaande gebruik niet werd uitgebreid, was er in planologisch opzicht in beginsel geen beletsel en kon de Gemeente in zoverre daartegen ook niet (handhavend) optreden.
5.4.
Het voorgaande laat onverlet dat de Gemeente als eigenaar van de grond ook haar civielrechtelijke bevoegdheden kan inzetten om het gebruik van het perceelsgedeelte door [appellanten] te beëindigen. Dat heeft zij ook gedaan, zo volgt uit de aan [appellanten] gerichte sommatie-brief van 6 januari 2014 (vgl. ov. 3.9), waarin wordt opgemerkt: “
Gelet daarop wenst de gemeente thans het gebruik (ook) langs privaatrechtelijke weg te beëindigen
”.
5.5.
In eerste aanleg hebben [appellanten] primair betoogd dat zij door verjaring eigenaar zijn geworden van het perceelsgedeelte. Deze stelling is door de rechtbank verworpen en daartegen zijn [appellanten] in hoger beroep niet opgekomen, zodat in hoger beroep als uitgangspunt heeft te gelden dat de Gemeente (nog steeds) eigenaar is van het gehele perceel. Verder is in hoger beroep niet in geschil, ofschoon vast staat dat de grond zonder toestemming in gebruik is genomen, dat tussen partijen (stilzwijgend) een bruikleenovereenkomst tot stand is gekomen met betrekking tot het perceelsgedeelte en dat dit een duurovereenkomst betreft die in beginsel opzegbaar is (vgl. HR 15 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:660).
5.6.
Met de grieven 1 tot en met 4, die zich voor gezamenlijke behandeling lenen, stellen [appellanten] opnieuw de vraag aan de orde of in 2001 is afgesproken dat [appellanten] het perceel slechts hoefden te verlaten indien voor hen een passende alternatieve bedrijfslocatie zou zijn gevonden. Volgens [appellanten] volgt die afspraak uit de in eerste aanleg overgelegde stukken, goeddeels bestaande uit correspondentie en memo’s van de Gemeente, alsmede uit de ten overstaan van de rechtbank afgelegde getuigenverklaringen. Voorts stellen [appellanten] zich op het standpunt dat van de zijde van de Gemeente een toezegging is gedaan. Deze afspraak dan wel toezegging stond aan de opzegging van de bruikleenovereenkomst door de Gemeente in de weg, zo stellen [appellanten] Door niettemin de ontruiming door te zetten is de Gemeente tekortgeschoten dan wel heeft zij onrechtmatig gehandeld jegens [appellanten] en is zij aansprakelijk voor de door hen geleden schade, aldus [appellanten]
5.7.
De Gemeente stelt daar tegenover dat zij aan [appellanten] kenbaar heeft gemaakt dat zij hun bedrijf op de bestaande plaats weg wilde hebben en dat zij bereid was te zoeken naar een alternatieve locatie. Dit laatste zou dan niet meer dan een inspanningsverplichting voor de Gemeente hebben ingehouden en daaraan meent zij ook te hebben voldaan.
5.8.
Het betoog van [appellanten] komt erop neer dat er sprake was van verdergaande afspraken inhoudende dat zij pas zouden hoeven verhuizen als de Gemeente was geslaagd in de resultaatsverbintenis tot het vinden van een alternatieve locatie. Bij die stand van zaken is het aan [appellanten] om het bestaan en de inhoud van de door hen gestelde afspraak uit 2001 te bewijzen. Een en ander is conform het systeem van artikel 149 en 150 Rv. [appellanten] doen een beroep op artikel 156 Rv. Daartoe stellen zij, samengevat, dat de gestelde afspraak volgt uit verschillende van de Gemeente zelf afkomstige stukken, zodat hiervan reeds dwingend bewijs is geleverd, waartegen de Gemeente vervolgens tegenbewijs kan leveren. Gelet hierop heeft de rechtbank een onjuiste verdeling van de bewijslast gehanteerd, aldus [appellanten] Het hof volgt hen hierin niet. De schriftelijke stukken waarnaar [appellanten] verwijzen, zijn niet te kwalificeren als akten in de zin van artikel 156 Rv. Het merendeel is niet ondertekend en ze zijn ook niet te beschouwen als geschriften die bestemd zijn om tot bewijs te dienen. Verder heeft te gelden dat uit de genoemde stukken een genuanceerd beeld naar voren komt, dat onvoldoende aanknopingspunten biedt om voorshands uit te gaan van de juistheid van de stelling van [appellanten] dat de door hen gestelde afspraak met de Gemeente is gemaakt. Er is daarom geen grond af te wijken van de hoofdregel van artikel 149 en 150 Rv dat [appellanten] de juistheid van hun betoog hebben te bewijzen.
5.9.
Vastgesteld moet worden dat de door [appellanten] gestelde overeenkomst dat de Gemeente voor passende alternatieve bedrijfshuisvesting zou zorgen, niet schriftelijk is vastgelegd. Voor zover [appellanten] hebben willen aanvoeren dat er sprake was van een overeenkomst tot bedrijfsverplaatsing, vindt dat onvoldoende grondslag in de feiten. Een dergelijke overeenkomst vergt veelomvattende afspraken met betrekking tot onder andere het te volgen tijdpad, prijzen en kosten, zeker in een geval als hier, waar gemeentegrond om niet in gebruik is genomen. Het ligt niet zonder meer voor de hand aan te nemen dat de Gemeente ook de grondkosten van de alternatieve locatie voor haar rekening zou nemen. Doorgaans wordt een dergelijke overeenkomst ook schriftelijk vastgelegd, ook omdat opvolgende gemeentebesturen daaraan gebonden moeten zijn. Er zou in deze zaak derhalve sprake moeten zijn geweest van een mondelinge overeenkomst met de Gemeente, inhoudende dat [appellanten] pas het perceel hoefden te verlaten als er niet alleen een nieuwe woonwagenstandplaats was gevonden, maar ook een nieuwe bedrijfslocatie.
5.10.
Uit de stukken volgt dat het [appellanten] zelf zijn geweest die als voorwaarde voor verhuizing hebben gesteld dat een geschikte vervangende bedrijfslocatie zou worden gevonden:
“
De bewoners verhuizen niet als het sloopterrein er niet is. Ze laten hun spullen niet onbeheerd achter
.” (prod. 11 CvA; memo 13 december 2001)
De Gemeente is daarin meegegaan, zo blijkt uit een brief die 11 maart 2004 werd geschreven aan de VROM-Inspectie Regio Zuid, die vragen had over de opslag op het perceel:
“
een van de voorwaarden voor de verplaatsing was en is het vestigen van de opslag en overslag van schroot en de uitoefening van de handel daarin op een locatie buiten de nieuw te realiseren woonwagenlocatie en het gelijktijdig beschikbaar zijn van bedoelde werklocatie
.” (prod. 18 CvA; brief d.d. 19 maart 2004)
5.11.
De Gemeente heeft ook toegelaten dat [appellanten] op het perceel bleven wonen en werken zolang nog geen geschikte bedrijfslocatie was gevonden. In door [appellanten] overgelegde documenten van de Gemeente – waarover zij kennelijk beschikten – staat onder meer:
“
In afwachting van de realisering continuering werkplek op de locatie [woonwagenstandplaats]
.” (prod. 10; memo d.d. 28 november 2001)
en
“
Wij zijn bereid om in te stemmen met de tijdelijke handhaving van de huidige werkplek (en bewoning door de woonwagenbewoners waarvoor de werkplek geldt) op het woonwagencentrum aan de [woonwagenstandplaats] .
” (prod. 14; d.d. 13 mei 2002)
5.12.
Deze uitlatingen van de Gemeente brengen nog niet mee dat er sprake is van een overeenkomst met de door [appellanten] gestelde voorwaarde. Er is alleen uit af te leiden dat de Gemeente bereid was te wachten met het beëindigen van de bedrijfsactiviteiten. Alleen de getuigenverklaring van [getuige 1] , die enige tijd als gemachtigde voor [appellanten] is opgetreden, wijst in de richting van een verdergaande toezegging, waar hij heeft verklaard dat hem uit gesprekken die hij met de burgemeester, de wethouder en een ambtenaar had gevoerd, was gebleken dat de bewoners pas zouden verhuizen als een werklocatie was gevonden. Die verklaring staat echter geheel op zichzelf, de overige getuigenverklaringen bieden daarvoor geen aanknopingspunten. Er kan dan ook niet van worden uitgegaan dat de Gemeente zich jegens [appellanten] heeft gebonden door middel van een overeenkomst met de strekking dat zij pas zouden hoeven te verhuizen als er een alternatieve bedrijfslocatie was gevonden.
5.13.
Pruimboom c.s. hebben verder betoogd, als het hof het goed begrijpt, dat de Gemeente hen een toezegging heeft gedaan met de strekking dat het ontruimen van de bestaande woon- en werklocatie pas aan de orde zou zijn als er een nieuwe werklocatie was gevonden. Dat de Gemeente (lang) gezocht heeft naar een alternatieve locatie, is niet in geschil. Het gaat erom of daarbij ook is toegezegd dat de ontruiming van de oude locatie pas aan de orde zou zijn als een nieuwe bedrijfslocatie was gevonden.
5.14.
Een toezegging levert een eenzijdige overeenkomst op, die de Gemeente in beginsel dient na te komen. Verder zijn op de voet van artikel 3:14 BW ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van belang. In dit kader gaat het er dan in het bijzonder om dat [appellanten] op basis van het zogenoemde vertrouwensbeginsel van de Gemeente kunnen verlangen dat zij – kort gezegd – gedane toezeggingen nakomt en aan gewekte verwachtingen voldoet. Dit geldt echter alleen voor zover daarop door [appellanten] gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd.
5.15.
Dat de Gemeente een harde toezegging in de door [appellanten] bedoelde zin heeft gedaan, is niet gebleken. Wel blijkt uit de stukken dat de Gemeente in ieder geval een tijdlang bereid is geweest te wachten met de ontruiming zolang er nog geen alternatieve bedrijfslocatie was gevonden. De Gemeente voelde blijkbaar een inspanningsverplichting op zich rusten om te zoeken naar een alternatieve bedrijfslocatie. Een en ander heeft bij [appellanten] kennelijk een indruk gewekt. Maar dat is onvoldoende om aan te nemen dat [appellanten] er ook gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat de Gemeente hen zonder meer zou blijven gedogen totdat alternatieve bedrijfshuisvesting zou zijn gevonden. Als uitgangspunt heeft immers te gelden dat de Gemeente niet hoeft te dulden dat haar grond om niet bedrijfsmatig wordt gebruikt. Het perceel, althans een deel daarvan, werd enkel met het oogmerk wonen ter beschikking gesteld, maar is vervolgens, ongevraagd, gedeeltelijk ook voor bedrijfsdoeleinden gebruikt. Verder gaat het hier om grond met kennelijk een natuurwaarde, deel uitmakend van de Ecologische Hoofdstructuur, die op zichzelf al niet geschikt was voor de aanwezigheid van een woonwagencentrum en al helemaal niet voor de aldaar uitgeoefende bedrijfsactiviteiten. Niet alleen als eigenaar van de grond, maar ook als overheidslichaam mag de Gemeente ernaar streven die natuurwaarde in stand te houden en te beschermen en hoeft zij niet te dulden dat er zonder vergunning een bedrijf wordt gevoerd. Dat daarvoor geen planologische beletselen bestaan (vgl. 5.2-5.3), maakt dit niet anders. Genoegzaam blijkt uit de stukken dat [appellanten] met het voorgaande bekend waren en dat ook zij begrepen dat de bestaande situatie verre van ideaal was. In de bijlage bij de brief van 20 oktober 2008 (prod. 11 bij inleidende dagvaarding) wordt van de zijde van [appellanten] immers opgemerkt:
“
In planologische- en milieutechnische zin is de huidige situatie niet houdbaar.
Direct naast, op een afstand van 6 meter, van de slooplocatie is het natuurlijke waterzuiveringsbekken van de ' [locatie] ' gelegen. De slooplocatie bevindt zich in een eikenbosje en de ontsluiting van zowel de slooplocatie en de staanplaatsen is in verkeerstechnische zin, met de kruising van een twee richtingen fietspad, levensgevaarlijk. Daarnaast is het terrein niet met een hekwerk omgeven zodat eenieder illegaal zijn afval in de directe omgeving kan dumpen. Alhoewel een deel van het sloopterrein voorzien is met betonnen Stelcon vloerplaten zijn geen voorzieningen ten behoeve van een vloeistofdichte- voorziening en/of afvoer aangebracht. Ook de inrichtingssituatie rondom de staanplaatsen is niet meer van deze tijd
.”
5.16.
Het hof neemt hierbij verder in ogenschouw dat de Gemeente herhaaldelijk heeft benadrukt dat het ging om een tijdelijke situatie (zie de citaten uit ov. 5.11). [appellanten] hadden mede gelet op de urgentie van de situatie kunnen en moeten begrijpen dat voor zover al sprake was van gehoudenheid van de Gemeente om te wachten, deze aan zekere grenzen was gebonden alsmede dat toen het na jaren van intensief overleg nog steeds niet was gelukt om een geschikte alternatieve bedrijfslocatie te vinden, waarbij minst genomen de opstelling van [appellanten] ook een rol heeft gespeeld, deze grens werd overschreden. Duidelijk is dat waar in de getuigenverklaringen ( [getuige 2] , [getuige 3] en [getuige 4] ) van een “verplichting” wordt gesproken, het gaat om de door de Gemeente gestelde morele verplichting of inspanningsverplichting, voortkomend uit het feit dat de situatie aan de [woonwagenstandplaats] jarenlang was gedoogd.
5.17.
Uit de overgelegde stukken en de getuigenverklaringen valt dan ook niet af te leiden dat sprake is geweest van een zodanige toezegging van de Gemeente dat [appellanten] op basis daarvan gerechtvaardigd erop mochten vertrouwen dat een ontruiming pas aan de orde zou zijn nadat er een nieuwe bedrijfslocatie was gevonden.
5.18.
De Gemeente heeft zich naar het oordeel van het hof ruimschoots voldoende ingespannen om [appellanten] tegemoet te komen bij het zoeken naar een alternatieve bedrijfslocatie. Tot meer was de Gemeente ook niet gehouden. Dat betekent dat de Gemeente rechtsgeldig heeft kunnen besluiten tot opzegging van de bruikleenovereenkomst met betrekking tot het perceelsgedeelte. Voor toekenning van schadevergoeding ziet het hof onvoldoende grond. Op zichzelf sluit een regelmatige opzegging schadevergoeding niet uit, maar het had op de weg gelegen van [appellanten] om daarvoor bijkomende feiten en omstandigheden aan te dragen, hetgeen zij hebben nagelaten. Dat de Gemeente hierbij in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel en/of het zorgvuldigheidsbeginsel dan wel enig ander geschreven of ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur hebben [appellanten] in het licht van het voorgaande onvoldoende onderbouwd. Los daarvan hebben [appellanten] onvoldoende gesteld om te kunnen beoordelen welke schade zij hebben geleden als gevolg van de door hen gelaakte handelwijze van de Gemeente.
5.19.
De grieven 1 tot en met 4 falen gezien het voorgaande.
5.20.
[appellanten] hebben in eerste aanleg nog betoogd dat de Gemeente misbruik van recht heeft gemaakt door civielrechtelijk tegen hen op te treden. De rechtbank is daar niet uitdrukkelijk op ingegaan. In hoger beroep is daarover echter niet geklaagd, zodat deze grondslag niet langer ter beoordeling voorligt.
5.21.
Met grief 6 betogen [appellanten] dat ook met [naam] de afspraak is gemaakt dat hij het perceel niet behoefde te verlaten zonder dat een vervangend werkperceel was gevonden, zodat de ontruiming ook jegens hem onrechtmatig is geweest. Deze grief is vergeefs voorgesteld voor zover daarin wordt betoogd dat de Gemeente zich (ook) jegens [naam] heeft verplicht. Het hof verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen ter zake van de grieven 1 tot en met 4. Daarop strandt ook het verwijt dat de Gemeente oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van het bestuursrecht om een civielrechtelijke afspraak te omzeilen. [appellanten] hebben geen (andere) feiten en omstandigheden gesteld waaruit kan worden afgeleid dat de Gemeente jegens [naam] in enige verplichting is tekortgeschoten dan wel jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld, zodat grief 6 ook voor het overige faalt.
5.22.
Uit het voorgaande volgt verder dat de rechtbank [appellanten] terecht in de proceskosten heeft veroordeeld, zodat ook grief 5 faalt.
5.23.
Omdat alle grieven falen en het bewijsaanbod van [appellanten] wordt gepasseerd omdat er geen niet-vaststaande stellingen van [appellanten] zijn, die indien zij na bewijslevering wel zouden komen vast te staan, tot een andere beslissing zouden kunnen leiden, zal het hof de bestreden vonnissen bekrachtigen.
5.24.
Als de in het ongelijk gestelde partij zal het hof [appellanten] in de proceskosten van het hoger beroep veroordelen. Als niet weersproken zal het hof ook de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten toewijzen zoals hierna vermeld.
Omdat de kostenveroordeling naar haar aard reeds een hoofdelijke veroordeling betreft (vgl. HR 17 maart 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5169), is er geen grond de gevorderde hoofdelijkheid afzonderlijk toe te wijzen.
6
De beslissing
Het hof:
bekrachtigt de bestreden vonnissen;
veroordeelt [appellanten] in de proceskosten in hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 741,00 aan griffierecht en op € 1.114,00 (1 punt x tarief II) aan salaris advocaat, te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van dit arrest, en – voor het geval voldoening binnen bedoelde termijn niet plaatsvindt – te vermeerderen met de wettelijke rente te rekenen vanaf bedoelde termijn voor voldoening.
Dit arrest is gewezen door mrs. M.A.M. Vaessen, O.G.H. Milar en P.M.A. de Groot-van Dijken en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 23 februari 2021.