ECLI:NL:CBB:2021:72
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1343
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
[naam] handelend onder de naam [naam] Veehouderij, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 6 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om het fosfaatrecht te verhogen afgewezen.
Bij besluit van 20 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd. Deze verhoging onderscheidenlijk verlaging komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen van het aantal uitgeschaarde onderscheidenlijk ingeschaarde stuks melkvee.
1.3
Op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een jongvee-opfokbedrijf. Appellant beoogde op een door hem per 1 augustus 2015 gehuurde locatie het jongvee van het door familie geëxploiteerde melkveebedrijf te gaan opfokken en de niet-melkproducerende (droogstaande) koeien te gaan huisvesten. Appellant heeft daarom op 1 februari 2015 met dat melkveebedrijf een overeenkomst gesloten voor het huren van een jongveestal en ligboxenstal voor jongvee en droge koeien en heeft op 21 mei 2015 een koopovereenkomst gesloten voor 41 melk- en kalfkoeien en 248 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, was dit vee bij een derde gehuisvest en hield appellant zelf nog geen dieren.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft in het primaire besluit geweigerd het fosfaatrecht te verhogen omdat appellant geen nieuw gestart bedrijf is. Appellant beschikt niet over een vóór de peildatum aan hem toegekende omgevingsvergunning of een melding Activiteitenbesluit Milieubeheer. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd voor zover daarin het fosfaatrecht op 0 kg is vastgesteld en het beroep van appellant op de startersregeling is afgewezen. Verweerder heeft hieraan ook ten grondslag gelegd dat appellant niet is gestart met de productie van melk tussen januari 2014 en juli 2015 en hij voor de peildatum geen onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan. Verder heeft verweerder het beroep van appellant op artikel 1 EP afgewezen.
Beroepsgronden
4. Op de zitting heeft appellant de beroepsgrond ten aanzien van de startersregeling laten vallen. Hij voert slechts nog aan dat het niet toekennen van fosfaatrechten in zijn geval in strijd is met artikel 1 van het EP. Er is in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant was op de peildatum eigenaar van 41 melk- en kalfkoeien en 248 stuks jongvee. Hij beoogde vanaf 1 augustus 2015 het jongvee van het melkveebedrijf van de familie op te fokken en de droogstaande koeien te huisvesten. Op de peildatum was dit jongvee en waren de koeien nog bij derden gehuisvest. Nu appellant op de peildatum geen houder was van de dieren en het melkveebedrijf van de familie ook niet, heeft hij hiervoor geen fosfaatrechten verkregen en kan hij het bedrijf niet exploiteren. Appellant kon niet voorzien dat het fosfaatrechtenstelsel, en de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015, zijn bedrijfsvoering negatief zou beïnvloeden.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Ten eerste is niet gebleken van een bijzondere omstandigheid, die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De wijziging in de bedrijfsvoering en de keuze om het jongvee te verplaatsen naar het bedrijf van appellant is een vrije ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden uit de startersregeling, maakt evenmin dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder benadrukt verder dat appellant geen inzage heeft verschaft in de bedrijfseconomische noodzakelijkheid van de uitbreiding met jongvee noch inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre hij financieel geraakt is door het stelsel. Appellant heeft geen stukken overgelegd waarmee hij heeft onderbouwd dat hij onomkeerbare uitgaven heeft gedaan. Een huurovereenkomst kan opgezegd of aangepast worden en het aangekochte vee kan weer verkocht worden. Verweerder betwist dat de door appellant aangegane constructie niet meer ongedaan kan worden gemaakt. Appellant kan de benodigde fosfaatrechten leasen waardoor de gekozen constructie in stand kan blijven.
Beoordeling
6.1
Vaststaat dat appellant op de peildatum geen houder was van de door hem aangekochte dieren, zodat aan hem op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw geen fosfaatrechten toekomen. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat hierdoor sprake is van een individuele en buitensporige last nu hij het bedrijf niet kan exploiteren zonder fosfaatrechten. Het College volgt hem daarin niet. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Verder is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn veestapel legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 41 melk- en kalfkoeien en 248 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 0 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 toen er op het bedrijf van appellant nog geen dieren aanwezig waren. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.5
Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van de door hem genomen beslissing om een melkveebedrijf te starten niet afwentelen op het collectief. Het College ziet in dit geval geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is het tijdstip waarop het huurcontract voor de locatie is aangegaan (februari 2015) en het tijdstip waarop het vee is aangekocht (mei 2015) van belang. Gelet op het tijdstip van deze investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak dan wel andere dwingende redenen acht het College deze beslissing van appellant, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ten overvloede merkt het College op dat de omstandigheid dat de koeien en het jongvee die appellant heeft gekocht van het melkveebedrijf van zijn familie op de peildatum nog bij een derde waren gehuisvest en de inschaarder blijkbaar niet instemt met de verlaging van het aan hem toegekende fosfaatrecht, niet betekent dat er om die reden op hem een individuele en buitensporige last rust. Bovendien is niet gebleken dat appellant de huurovereenkomst niet kon opzeggen of het aangekochte vee niet kon (terug) verkopen en dat de investeringsbeslissingen dus niet onomkeerbaar zijn.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.