ECLI:NL:CBB:2021:229
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/480
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 24 maart 2018, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 64.211,- voor periode 1, van € 280.224,- voor periode 2, van € 297.864,- voor periode 3, van € 418.296,- voor periode 4 en van € 453.638,- voor periode 5.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gedeeltelijk gegrond verklaard, die besluiten herroepen en de heffingen verlaagd naar € 52.460,80 voor periode 1, € 229.867,20 voor periode 2, € 247.507,20 voor periode 3, € 367.939,20 voor periode 4 en € 403.281,60 voor periode 5. Bij aanvullend besluit van 23 maart 2019 heeft verweerder de bedragen, genoemd in het bestreden besluit, afgerond op hele bedragen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 maart 2019.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Voor appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante, die allen via een videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die eveneens via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Msw), na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situatie eveneens als knelgeval, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223).
Appellante is in 2014, in het zicht van het afschaffen van het melkquotum per 1 april 2015, gestart met 'sharemilking'. Dat is een bedrijfsconcept waarbij zij, kort gezegd, voor het fokken en houden van melkvee samenwerkt met een partij die de benodigde grond en gebouwen inbrengt (locatie) en waarbij zij zorgt voor de financiering van de koeien en de afzet van de melk.
Appellante heeft dit concept vormgegeven door, na het verkrijgen van de benodigde financiering, op 15 januari 2015 1.350 stuks melkkoeien aan te schaffen voor een bedrag van € 2.160.000,-. Deze dieren zouden vervolgens tussen 1 februari 2015 en 1 december 2015 gehuisvest en gemolken gaan worden op verschillende door appellante op basis van huur/pacht te verwerven bedrijfslocaties. Vóór de peildatum is appellante hiervoor verscheidenehuur-/pachtovereenkomsten aangegaan. Met deze partijen zijn ook daaruit voortvloeiende exploitatieovereenkomsten ('sharemilkingovereenkomsten') gesloten. Omdat de gehuurde/gepachte locaties al enige tijd leegstonden heeft appellante investeringen gedaan om deze weer geschikt te maken voor het houden en melken van haar koeien. Appellante heeft verder geïnvesteerd in mestverwerking.
Op de peildatum waren de verschillende bedrijfslocaties nog niet volledig operationeel en hield appellante op twee locaties in totaal 271,90 GVE. Omdat appellante in de vijf periodes van 2017 inmiddels aanzienlijk meer GVE hield, heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Omdat haar bedrijf op de peildatum nog in ontwikkeling was en na die datum is doorgegroeid tot het beoogde aantal van ongeveer 1.300 stuks melkvee eind 2015, heeft appellante verweerder verzocht om met toepassing van de knelgevallenregeling het referentieaantal vast te stellen op 1.241 GVE, zijnde het gemiddelde aantal GVE dat zij tussen december 2015 en maart 2016 hield minus de korting voor niet-grondgebonden bedrijven.
Verweerder heeft het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling aangemerkt als verzoek om toepassing van de startersregeling en dat verzoek afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat appellante beschikt over een vóór 2 juli 2015 aan haar verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Appellante maakt voor haar bedrijfsconcept namelijk gebruik van bedrijfslocaties waarvoor reeds vergunningen zijn verleend. Die vergunningen zijn dus niet aan appellante verleend, aldus verweerder.
Wel heeft verweerder bij het bestreden besluit de primaire besluiten 1 tot en met 5 herroepen, omdat hij bij die besluiten ten onrechte was uitgegaan van 166,99 GVE op de peildatum in plaats van 271,90 GVE. Bij het bestreden besluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 maart 2019, heeft verweerder de heffingen dienovereenkomstig verlaagd.
Beoordeling van het beroep
7. Appellante betoogt primair dat verweerder niet bevoegd was heffingen op te leggen, in ieder geval niet voor de periodes 1 tot en met 4, omdat verweerder lange tijd geen duidelijkheid heeft gegeven over de gevolgen van de Regeling voor haar. Pas kort voor de inwerkingtreding van de Regeling op 1 maart 2017 werd duidelijk wat de gevolgen zouden zijn voor haar bedrijf. Zij had toen al, en wel vóór 2 juli 2015, fors en onomkeerbaar geïnvesteerd in de bedrijfslocaties en vee gekocht. Het gaat om levende have en zij verkeerde financieel in een onmogelijke situatie om dat vee af te stoten. Het was dus onmogelijk om haar bedrijf ineens te staken in 2017. Appellante is daarom een civiele procedure tegen de Staat begonnen. Bij uitspraak van 4 mei 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag de Regeling buiten werking gesteld voor appellante en dat is zo gebleven totdat het gerechtshof Den Haag op 31 oktober 2017 de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft vernietigd. Onder die omstandigheden is het in 2019 alsnog opleggen van heffingen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Het was voor haar, in ieder geval vóór 31 oktober 2017, niet voorzienbaar dat zij geconfronteerd zou worden met heffingen van ongeveer 1,3 miljoen euro, aldus appellante.
7.1.
Voor zover appellante betoogt dat de Regeling als zodanig niet voorzienbaar was, geldt dat dat betoog al vaker is gevoerd en het College verscheidene uitspraken heeft gedaan, waarin is geoordeeld dat dat betoog faalt. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419), onder 9.6.3 - 9.6.6.
7.2.
Het College volgt appellante evenmin in haar standpunt dat verweerder in haar specifieke geval niet meer bevoegd was heffingen op te leggen voor de periodes 1 tot en met 4 (en 5). Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat hij appellante bij brief van 13 oktober 2017 erop heeft gewezen dat, hoewel de Regeling voor haar buiten werking was gesteld, de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen het vonnis van de voorzieningenrechter van 4 mei 2017 en dat hij de Regeling voor alle perioden alsnog volledig zal toepassen, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld. Bij arrest van 31 oktober 2017 heeft het Gerechtshof Den Haag het vonnis van de rechtbank vernietigd. Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante daarop medegedeeld dat de Regeling met terugwerkende kracht toch van toepassing is op appellante en dat alsnog heffingen zullen worden opgelegd.
Anders dan appellante betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder daartoe niet meer bevoegd was. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:459), stond het verweerder vrij om na het arrest van het Gerechtshof Den Haag opnieuw of alsnog heffingen op te leggen aan melkveehouders die eerder waren vrijgesteld van de Regeling. Appellante mocht er gelet op de waarschuwing in de brief van 13 oktober 2017 niet van uitgaan dat verweerder de aan de Regeling te ontlenen bevoegdheid later niet alsnog zou gaan uitoefenen voor alle periodes. Overigens zijn die heffingen vanaf maart 2018 opgelegd en niet pas in 2019, zoals appellante stelt.
7.3.
Gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken had appellante rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat alsnog heffingen zouden worden opgelegd. Het was aan appellante om een eigen afweging te maken tussen enerzijds het aanhouden van meer vrouwelijke runderen en wellicht op een later moment heffingen riskeren, en anderzijds het wellicht onnodig reduceren in vrouwelijke runderen (vergelijk de uitspraak van het College van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:871).
7.4.
Het betoog faalt.
8. Appellante betoogt verder dat een redelijke uitleg van de startersregeling meebrengt dat deze wel op haar situatie van toepassing is. Volgens haar kan haar niet worden tegengeworpen dat zij niet zelf een oprichtingsvergunning heeft aangevraagd. Zij heeft leegstaande bedrijfslocaties benaderd die in de periode 2009-2014 zijn gestopt met melken. Die locaties beschikten weliswaar nog over de benodigde ruimte en vergunningen om melkvee te mogen houden, maar zij is feitelijk geheel opnieuw gestart met het houden van melkvee op die locaties.
Ingeval haar situatie toch niet onder de startersregeling past, betoogt appellante dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en door geen rekening te houden met de beoogde ontwikkeling van het bedrijfsconcept – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellante neemt door haar bedrijfsconcept een unieke en uiterst individuele positie in vergeleken met de klassieke melkveehouders. Zij heeft fors geïnvesteerd in vee en de stalinrichting, maar heeft, omdat zij de bedrijfslocaties pacht/huurt, geen onderliggende vermogensbestanddelen. De gedane investeringen resulteren daarom niet in bepaalde daarmee corresponderende zekerheden. Juist de omstandigheid dat appellante reeds bestaande bedrijfslocaties met een bepaalde historische veebezetting en melkveeverleden heeft gehuurd/gepacht, brengt met zich dat zij ervan mocht uitgaan dat er voor haar situatie een voorziening zou worden getroffen. De door haar gemaakte keuze strookt bovendien met hetgeen de wetgever altijd voor ogen heeft gestaan, zoals het niet-nieuwbouwen van grote megastallen en zuinig en duurzaam ruimtegebruik, aldus appellante.
Ten slotte zijn de opgelegde heffingen dusdanig hoog, dat deze tot het faillissement van het bedrijf zullen leiden, aldus appellante.
Startersregeling
8.1.
Artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit Msw bepaalt dat een nieuw gestart bedrijf een bedrijf is dat aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Het College legt, op grond van de toelichting bij artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur.
Met verweerder is het College van oordeel dat appellante geen nieuw gestart bedrijf exploiteert. Appellante heeft immers bestaande locaties voor het houden van melkvee gehuurd/gepacht en maakt voor de exploitatie van haar bedrijf gebruik van de voor die locaties in het verleden verleende vergunningen (vergelijk de uitspraak van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:694, onder 5.2). Dat op het moment van huur/pacht geen actieve bedrijven meer op die locaties zaten en appellante voor het opnieuw gaan melken heeft geïnvesteerd in vee en bedrijfsmiddelen, maakt niet dat er sprake is van een nieuw gestart bedrijf (vergelijk de uitspraken van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:629, onder 6.1, en 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:708, onder 6.1).
8.2.
Het betoog faalt in zoverre.
Individuele en disproportionele last – artikel 1 van het EP
8.3.
Bij uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, hetgeen de mogelijkheid openlaat dat zij in een individueel geval leidt tot een met dat artikel strijdige buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
8.4.
Het College heeft bij uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:147) een oordeel gegeven over het beroep van appellante over de aan haar met ingang van 1 januari 2018 toegekende fosfaatrechten. Hetgeen appellante in deze procedure aanvoert over artikel 1 van het EP, heeft grote overeenkomsten met hetgeen zij in dat beroep heeft aangevoerd. Het College heeft in die uitspraak overwogen dat er geen strijd was met artikel 1 van het EP. In deze uitspraak komt het College, gelet op het navolgende, tot hetzelfde oordeel.
8.5.
De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Dit geldt ook voor appellante.
Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt echter dat appellante die voorzichtigheid niet heeft betracht, maar juist gelet op de komende afschaffing van het melkquotum heeft besloten via het bedrijfsconcept sharemilking een groot melkveebedrijf van 1.350 runderen te exploiteren. Zij heeft hiervoor begin 2015 investeringen gedaan en is relatief kort voor de peildatum huur-/pachtovereenkomsten aangegaan. Zij wilde niet eerder dan na afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 beginnen met uitvoering van het bedrijfsconcept. Daarom was de uitbreiding nog niet voltooid op de peildatum. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het bedrijf van appellante daarmee niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum hun bedrijf wilden laten groeien, welke uitbreiding op de peildatum nog niet was verwezenlijkt waardoor zij geconfronteerd worden met latente stalruimte en onomkeerbare financiële verplichtingen. Dat het bedrijfsconcept van appellante afwijkt van dat van de, naar haar zeggen, klassieke melkveehouder, maakt daarom niet dat zij een individuele positie inneemt.
Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 16 februari 2021 komt de omstandigheid dat appellante ervan uitging dat het risico om getroffen te worden door de ophanden zijnde nieuwe wet- of regelgeving minimaal zou zijn, voor haar eigen rekening, temeer omdat zij haar ondernemingsbeslissingen nam op een tijdstip dat niet meer de vraag was óf er productiebeperkende maatregelen zouden komen, maar welke vorm die zouden krijgen. Blijkens de door appellante in het geding gebrachte brochure ‘Sharemilking Multidoel bedrijfsconcept voor de Nederlandse melkveehouderij’ is appellante met haar nieuwe bedrijfsconcept doelbewust vooruitgelopen op de nieuwe, productiebeperkende regelgeving na de afschaffing van het melkquotum en heeft zij het risico aanvaard dat deze anders zou uitvallen dan gehoopt.
8.6.
Zoals het College verder heeft overwogen in de uitspraak van 16 februari 2021 heeft appellante de door haar gestelde schade niet aannemelijk heeft gemaakt met de door haar overgelegde stukken, evenmin als haar standpunt dat zij als gevolg van het bestreden besluit failliet zal gaan.
Het College begrijpt desalniettemin dat appellante financieel ernstig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, moeten de gevolgen van deze investeringsbeslissingen echter voor risico van appellante blijven. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat voor zover de invoering van de Regeling van invloed is geweest op de betalingscapaciteit van het bedrijf de gevolgen daarvan voor rekening van appellante behoren te blijven. De financiële gevolgen van de Regeling voor het bedrijf vloeien niet (mede) voort uit bijzondere omstandigheden, maar louter uit de beslissing om het bedrijf grootschalig uit te breiden in een periode waarin regulering van de mestproductie voorzienbaar was.
8.7.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft die verweerder had moeten nopen tot compensatie.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie