ECLI:NL:CBB:2021:421
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1451
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 27 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak. Uit de gecombineerde opgave volgt dat appellant in 2011 62 melk- en kalfkoeien, 57 stuks jongvee en 977 stuks vleesvarkens op zijn bedrijf hield. In 2012 hield appellant 66 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee op zijn bedrijf. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er 95 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee op zijn bedrijf aanwezig.
2.2
Op 5 december 2002 heeft appellant een vergunning aangevraagd op grond van de Wet milieubeheer voor het houden van 85 melk- en kalfkoeien, 83 stuks jongvee en 960+560 stuks vleesvarkens. Op het moment van de aanvraag had appellant 79 melk- en kalfkoeien, 60 stuks jongvee en 960 stuks vleesvarens. Op 4 april 2011 heeft appellant een omgevingsvergunning aangevraagd om het gedeelte tussen twee stallen te bebouwen. Hierop is op 23 juni 2011 positief besloten. Op 22 augustus 2013 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998  aangevraagd voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Deze vergunning is op 24 juni 2015 aan appellant verleend.
2.3
Appellant heeft facturen overgelegd uit de periode van 2011 tot 2013 die betrekking hebben op de verbouwing van de stallen en de aanschaf van een silotank.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.325 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft de generieke korting van 8.3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Verweerder is hier, volgens appellante, ten onrechte niet op ingegaan.
4.2
Appellant voert verder aan dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant stelt zich op het standpunt dat hij in grote financiële nood is komen te verkeren als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. In dit verband wijst appellant op de het overgelegde schaderapport met de daarin geschetste scenario’s. De bijzondere omstandigheid is gelegen in het feit dat appellant fors heeft geïnvesteerd in de verbouwing van zijn varkensstallen naar melkveestallen ten behoeve van de voorgenomen omschakeling van zijn veestapel. De omschakeling c.q. uitbreiding is relatief beperkt. De omstandigheid dat sprake is van een omschakeling rechtvaardigt naar het oordeel van appellant de conclusie dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Appellant voert aan dat hij zonder de toekenning extra fosfaatrechten zijn bedrijf moet staken. Volgens appellant is uitbreiding van zijn veestapel noodzakelijk om het inkomstenverlies van het afstoten van de varkenstak te kunnen ondervangen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel, gelet op de doelstelling van de nitraatrichtlijn, rechtmatig is. Hij verwijst daartoe naar uitspraken van het College op dit punt. Verweerder bestrijdt verder dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun en verwijst naar de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017. Van strijd met het motiveringsbeginsel is volgens verweerder geen sprake.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat in het geval van appellant geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat de situatie van appellant afwijkt van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Voor zover er al sprake is van een noodzaak om de varkenstak af te stoten en zich volledig te richten op de melkveetak, is volgens verweerder niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar 200 melk kalfkoeien. Verweerder heeft uiteengezet dat, om het inkomensverlies in de varkenstak te compenseren appellant grofweg 28 melk- en kalfkoeien nodig heeft. Verweerder benadrukt dat aan appellant voor 95 melk- en kalfkoeien fosfaatrechten is toegekend. Hiermee is het verlies aan inkomsten van de varkenstak al ruimschoots overgecompenseerd. Appellant had een zekere mate voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van zijn veestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gelet op het moment waarop de investeringen zijn gedaan is verweerder van mening dat die investeringsbeslissingen niet navolgbaar zijn. Verder merkt verweerder op dat de keuze om de varkenstak af te stoten begrijpelijk is, maar appellant wilde tegelijkertijd zijn bedrijf laten groeien. Dat is volgens verweerder een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen en risico’s voor zijn rekening dienen te komen.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt niet. Het College wijst in dit verband naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615). Appellant wordt verder niet gevolgd in zijn betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek. Verweerder is in het bestreden besluit ook inhoudelijk ingegaan op beide door appellant aangevoerde gronden. Deze beroepsgronden falen.
6.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt evenmin. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd.
6.3
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hierover als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.325 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (95 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellant in periode tussen 2011 en 2013 is begonnen aan de verbouwing van zijn stallen en in die periode heeft besloten om de vleesvarkenstak van zijn bedrijf af te stoten en zich te richten op de melkveehouderij. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant had ten tijde van zijn beslissing om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door hem beoogde forse uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee en de daarmee gemoeide investeringen voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige forse uitbreiding van het bedrijf is niet gebleken. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellant verweerders standpunt dat het verlies aan inkomsten door de beëindiging van de varkenstak door de realiseerde uitbreiding ruimschoots is gecompenseerd, niet gemotiveerd heeft bestreden.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper,
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen