ECLI:NL:CBB:2021:165
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1700
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2] (de maatschap) en haar maten, [naam 1] en [naam 2]
, allen te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: N.A. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan de maatschap hoge geldsommen opgelegd voor de periodes 1-5 ten bedrage van onderscheidenlijk € 9.216,-, € 12.293,-, € 12.437,-, € 14.990,- en € 13.565,-.
Bij besluit van 30 september 2019 heeft verweerder het door appellanten tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Appellanten en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, appellanten vertegenwoordigd door [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Besluitvorming
Verweerder heeft aan zijn besluit van 15 december 2018 ten grondslag gelegd dat het aantal GVE op het bedrijf van appellanten te hoog was.
Aan zijn besluit van 30 september 2019 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, ten grondslag gelegd dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben. Het melkveebedrijf van appellanten was in 2013 en 2014 ook al niet rendabel. Appellanten hebben niet aangetoond dat het bedrijf er als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling nog slechter aan toe is. Daarmee staat het oorzakelijk verband tussen de tenuitvoerlegging van de Regeling en de financieel slechte situatie waarin het bedrijf van appellanten verkeert niet vast. In de tweede plaats hebben appellanten ervoor gekozen in 2014 te investeren in de uitbreiding van hun melkveebedrijf, terwijl op dat moment voorzienbaar was dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Aangezien er voor de uitbreiding van het melkveebedrijf geen noodzaak bestond, komen de gevolgen die de tenuitvoerlegging van de Regeling met zich brengt voor rekening van appellanten. De tenuitvoerlegging van de Regeling levert dan ook geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op, aldus verweerder.
Beroep
Appellanten betogen in beroep dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellanten is de inbreuk op hun eigendomsrecht – de Regeling dwingt hun feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellanten onderschrijven het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hen niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doestellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellanten.
4.1.
Anders dan appellanten veronderstellen, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kort gezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
4.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
4.3.
Deze beroepsgrond faalt.
5. Appellanten betogen verder dat verweerder niet heeft onderkend dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben. Hiertoe voeren appellanten het volgende aan. In 2010 is de tweede zoon van [naam 1] en [naam 2] vijf en een halve week na zijn geboorte overleden. Dit heeft [naam 1] en [naam 2] erg geraakt en [naam 2] is als gevolg hiervan haar baan, die ze buiten het melkveebedrijf had, kwijtgeraakt. [naam 2] heeft hierna vaak gesolliciteerd, maar zonder succes. Appellanten hebben ter zitting toegelicht dat [naam 2] zich tijdens haar promotieonderzoek zo heeft gespecialiseerd dat er weinig banen zijn die aansluiten bij haar expertise. Appellanten hebben daarom besloten hun veehouderijbedrijf zo vorm te geven dat hiermee het inkomensverlies van [naam 2] gecompenseerd zou worden. Hiertoe was het nodig een stal waar eerder vleeskalkoenen werden gehouden af te breken en op deze plaats een ligboxstal te realiseren. Het idee van appellanten was deze stal op te vullen met melkvee. Door het melkveebedrijf op deze manier uit te breiden zou er ruimte zijn voor herstel van [naam 1] en [naam 2] en zou het inkomen op een aanvaardbaar peil blijven. Op 29 september 2011 hebben appellanten een
vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet aangevraagd voor het uitbreiden van het melkveebedrijf en de bouw van een nieuwe ligboxstal. Door een fout van het bestuur is er vervolgens vertraging ontstaan bij het aanvragen van de omgevingsvergunning. Dit is uiteindelijk op 22 december 2014 gebeurd. Nadat de vergunning op 11 mei 2015 was verleend, hebben appellanten op 18 mei 2015 een financieringsovereenkomst afgesloten met de [naam 3] . De nieuwe ligboxstal is eind 2015 opgeleverd. Dit betekent dat de veestapel op de peildatum, 2 juli 2015, nog niet de beoogde omvang had. Het is wel nodig een veestapel van deze omvang te houden, omdat anders de investeringen die in het bedrijf zijn gedaan niet kunnen worden terugverdiend. Uit de door appellanten overgelegde rapportage van Flynth Adviseurs en Accountants van 20 september 2018 blijkt dat de tenuitvoerlegging van de Regeling – die erop is gericht het aantal runderen op het bedrijf van appellanten terug te brengen en daarmee meer omvat dan alleen de optelsom van de opgelegde heffingen – het bedrijf van appellanten zwaar treft. Verweerder heeft deze rapportage verkeerd geïnterpreteerd. Verweerder werpt appellanten verder ten onrechte tegen dat er voor hen geen noodzaak bestond de melkveetak van hun bedrijf uit te breiden. Zoals verweerder erkent, was het bedrijf van appellanten in 2013 en 2014 niet rendabel. Juist omdat het veehouderijbedrijf niet rendabel was, was het noodzakelijk de melkveetak op de voorgenomen wijze uit te breiden. Verweerder had volgens appellanten in hun omstandigheden aanleiding moeten zien de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule toe te passen.
.
5.1.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellanten, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4, heeft geoordeeld). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9)
5.3.
Het College acht het heel begrijpelijk dat [naam 1] en [naam 2] ertoe hebben besloten het melkveebedrijf uit te breiden, zodat het bedrijf voldoende inkomsten zou genereren om het inkomensverlies van [naam 2] te compenseren. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College evenwel terecht op het standpunt gesteld dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat deze uitbreiding ook noodzakelijk was. Het kan zo zijn dat [naam 2] zich tijdens haar promotieonderzoek zo heeft gespecialiseerd dat nagenoeg geen banen te vinden zijn waarbij haar specialistische kennis tot zijn recht komt, zoals appellanten stellen, maar dat neemt niet weg dat [naam 2] er ook voor had kunnen kiezen ander, niet specialistisch werk te gaan doen. Zij is nu tenslotte ook werkzaam op een melkveebedrijf. Dat het een poos heeft geduurd voordat de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet aan appellanten is verleend is ongelukkig, maar dit is geen reden om aan te nemen dat appellanten als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben. Vertragingen die kunnen ontstaan bij de vergunningverlening horen – volgens vaste rechtspraak – bij de risico’s die een ondernemer afweegt op het moment dat hij beslissingen neemt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:382, onder 4.3.3). Op het moment dat de vergunning eenmaal was verleend, op 11 mei 2015, was voorzienbaar dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen genomen zouden kunnen worden om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellanten hebben er toen desondanks voor gekozen de voorgenomen uitbreiding te realiseren. Aangezien daartoe geen noodzaak bestond, komen de gevolgen hiervan voor hun rekening.
5.4.
De conclusie is dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben die verweerder had moeten nopen tot compensatie.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.