ECLI:NL:CBB:2021:274
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/711
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.981,- voor periode 1, € 4.886,- voor periode 2, € 859,- voor periode 3, € 2.016,- voor periode 4 en € 19,- voor periode 5.
Bij besluit van 29 juni 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen nader vastgesteld op € 5.078,- voor periode 1, € 4.997,- voor periode 2, € 970,- voor periode 3, € 2.216,- voor periode 4 en € 130,- voor periode 5.
Bij besluit van 27 juli 2019 (het primaire besluit 3) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen wederom nader vastgesteld op € 5.981,- voor periode 1, € 4.886,- voor periode 2, € 859,- voor periode 3, € 2.016,- voor periode 4 en € 19,- voor periode 5.
Bij besluit van 2 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aan appellante heffingen opgelegd van € 3.811,20 voor periode 1 en € 2.716,80 voor periode 2 en aan appellante bonusgeldsommen toegekend van € 327,60 voor periode 3, € 96,- voor periode 4 en € 1.344,- voor periode 5. Verweerder heeft bij dit besluit geen proceskostenvergoeding toegekend.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 27 juli 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante opgelegde geldsommen nader vastgesteld op € 3.811,- voor periode 1 en € 2.717,- voor periode 2 en de aan appellante toegekende bonusgeldsom voor periode 3 nader vastgesteld op € 328,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Zij wilde haar bedrijf uitbreiden naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 29 november 2012 heeft appellante een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het uitbreiden van de melkveehouderij. Appellante heeft op 18 december 2012 een aannemingsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 362.460,-. Op 13 maart 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de ligboxenstal verleend. Appellante heeft op 19 maart 2013 een financieringsvoorstel getekend, waarvan onder meer een bedrag van € 372.910,- is bestemd voor nieuwbouw van de stal. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft op 21 maart 2013 aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 12 februari 2018 is aan appellante een aan- en afvoer verbod opgelegd voor onder meer de vrouwelijke runderen met levensnummers [… 1] en [… 2] , omdat van deze runderen geen moederdier bekend is.
Besluitvorming van verweerder
4. Verweerder heeft appellante over periode 1 en 2 hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 6.528,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periodes hoger was dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellante over periode 3, 4 en 5 bonusgeldsommen toegekend van in totaal € 1.768,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periodes lager was van het referentieaantal. Verweerder heeft bij de berekening van de heffingen en bonusgeldsommen in bezwaar een referentieaantal gehanteerd van 238,85 GVE op basis van 183 melkkoeien, 75 vrouwelijke kalveren en 70 vrouwelijke pinken.
5. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Hierna zal het College het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, bespreken.
Beroep
Ingetrokken beroepsgrond
6. Appellante heeft ter zitting de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
Referentieaantal
7. Appellante betoogt dat verweerder de vrouwelijke runderen met levensnummers [… 1] en [… 2] ten onrechte niet bij de berekening van het referentieaantal heeft betrokken. Volgens het I&R-systeem waren deze runderen op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig. De door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gedane herstelmeldingen, waarbij de geboortedata van deze runderen om administratieve redenen in het I&R-systeem zijn aangepast naar 22 juli 2017 en 13 december 2017, maken niet dat deze runderen niet aangemerkt kunnen worden als runderen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling. Verweerder heeft niet in afwijking van het I&R-systeem mogen afgaan op de geboortedata zoals die uit de administratie van appellante blijken, omdat de NVWA heeft geoordeeld dat deze administratie onjuist is. Verweerder heeft voorts ten onrechte in de kalfdata van de twee runderen bevestiging gezien van de juistheid van de geboortedata zoals die uit de administratie van appellante blijken, omdat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of dit de eerste kalfdata van deze runderen zijn, aldus appellante.
7.1.
Zoals het College heeft geoordeeld in de uitspraak van 1 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:893), is voor de toepassing van de Regeling het
I&R-systeem in beginsel leidend.Volgens het I&R-systeem waren de runderen met levensnummers [… 1] en [… 2] op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig. Dit is een gevolg van het feit dat deze runderen op grond van artikel 39a van de Regeling identificatie en registratie van dieren als niet identificeerbare runderen zijn aangemerkt, waarbij zij een fictieve geboortedatum van 1 januari 1950 hebben gekregen. Uit de eigen administratie van appellante en de door appellante aangeleverde stallijsten volgt evenwel dat deze runderen op 2 juli 2015 niet op het bedrijf van appellante aanwezig waren en dat zij pas op 22 juli 2017 en 13 december 2017 zijn geboren. Verweerder heeft, gelet op het afkalfpatroon op het bedrijf van appellante, in de kalfdata van deze runderen van 30 juli 2019 en 17 januari 2020 terecht bevestiging gezien van de juistheid van de geboortedata zoals die uit de eigen administratie van appellante volgen. Met de enkele stelling dat dit niet de eerste afkalfdata van de runderen hoeven te zijn, omdat mogelijk sprake is geweest van problemen bij de bevruchting of van doodgeboortes, heeft appellante de juistheid van deze geboortedata niet weerlegd. Appellante heeft deze stelling niet met stukken onderbouwd, terwijl de bewijslast hiervan, nu de door verweerder gehanteerde geboortedata op de eigen administratie van appellante berusten, op appellante rust.
7.2.
Gelet op de voornoemde omstandigheden is verweerder terecht uitgegaan van de gegevens zoals die uit de eigen administratie van appellante volgen. Verweerder heeft de vrouwelijke runderen met levensnummers [… 1] en [… 2] daarom terecht niet bij de berekening van het referentieaantal betrokken. Het betoog faalt.
Individuele en buitensporige last
8. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele buitensporige last. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Zij kan niet op een lijn worden gesteld met ondernemers die hun melkveehouderij fors hebben uitgebreid. Zij is al in 2012 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen voor de uitbouw van haar bedrijf. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Bovendien was sprake van bijzondere omstandigheden. Haar situatie is vergelijkbaar met die in de uitspraken van het College van 23 juli 2019, (ECLI:NL:CBB:2019:301) en van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123). Verweerder is hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Daar komt bij dat zij geen omstandigheden kan aanpassen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt, omdat zij is gebonden aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog berekeningen van Niessink & Partners Advies overgelegd.
8.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.4.
Appellante heeft in eind 2012 en begin 2013 investeringen in de uitbreiding van haar bedrijf gedaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellante de noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voorts is de omvang van de melkveestapel op de peildatum van 2 juli 2015 een gevolg van de keuze om de stal niet eerder volledig te vullen. De gevolgen van deze ondernemerskeuze kunnen in redelijkheid voor appellante worden gelaten. Het betoog dat haar situatie vergelijkbaar is met die in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 23 juli 2019 leidt niet tot een andere oordeel. Niet alleen had die zaak betrekking op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel, maar voorts was daarin tussen partijen niet in geschil dat de financiële gevolgen van dat stelsel voor die melkveehouder dusdanig ingrijpend waren dat liquidatie van het bedrijf dreigde. Appellante heeft met de door haar overgelegde berekeningen van Niessink & Partners dergelijke ingrijpende gevolgen niet aangetoond. De vergelijking met de zaak waarin het College op 3 maart 2020 uitspraak heeft gedaan gaat evenmin op, nu in die zaak sprake was van gezondheidsproblemen van de ondernemer, terwijl appellante niet heeft gesteld dat daar in haar geval sprake van was.
8.5.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
8.6.
Het betoog faalt.
Proceskosten in bezwaar
9. Appellante betoogt verder dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend. Zij voert daartoe aan dat zij al in 2016 via een servicemelding fosfaatrechten heeft aangegeven dat de dieraantallen op de peildatum onjuist waren. Verweerder heeft deze informatie ten onrechte niet bij het primaire besluit betrokken. Dat besluit is dus in bezwaar herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.
9.1.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat hij ten onrechte geen proceskosten heeft toegekend in bezwaar, omdat appellante op 29 september 2016 in het kader van de servicemelding fosfaatrechten en op 19 april 2017 in het kader van de Regeling heeft verzocht om de dieraantallen aan te passen en hij deze informatie ten onrechte niet heeft betrokken bij de primaire besluiten. Verweerder heeft het College verzocht zelf voorziend de proceskostenvergoeding in bezwaar vast te stellen op € 1.068,-. Gelet hierop slaagt het betoog.
Slotsom
10. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb vernietigen, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding voor de kosten in bezwaar toe te kennen. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb verweerder alsnog veroordelen deze kosten aan appellante te vergoeden.
10. Omdat het College het beroep gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting in beroep met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding voor de kosten in bezwaar toe te kennen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.