ECLI:NL:RVS:2020:106
Raad van State — Uitspraak 


201903365/1/A2.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 maart 2019 in zaak nr. 18/3276 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2018 heeft de minister het verzoek om handhavend op te treden tegen het Pieter Baan Centrum (hierna: het PBC) afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 16 mei 2019 heeft de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Schleeper, en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd op 1 november 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen het PBC. [wederpartij] heeft hierom verzocht omdat het PBC zijns inziens ten onrechte geen klachten- en geschillenregeling heeft in de zin van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz). Bij brief van 11 december 2017 heeft [wederpartij] dit verzoek nader toegelicht door te verduidelijken dat het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (hierna: NIFP) feitelijk gezien de zorg doet verlenen binnen het PBC en daarom de zorgaanbieder is in de zin van de Wkkgz. Het verzoek ziet daarom niet alleen op het PBC maar ook op het NIFP.
Bij besluit van 2 januari 2018 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen vanwege het ontbreken van een overtreding.
Bij het besluit van 17 mei 2018 is het door [wederpartij] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard omdat de verplichtingen ten aanzien van de klachten- en geschillenregeling zoals neergelegd in de Wkkgz, niet van toepassing zijn op het PBC.
2.    In geschil is de vraag of de minister het verzoek om handhaving mocht afwijzen. Voor de beantwoording van deze vraag is van belang of het NIFP dan wel het PBC een klachten- en geschillenregeling moet hebben als bedoeld in de Wkkgz.
Oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de letterlijke tekst van artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz, de toepasselijkheid van de Wkkgz voor diagnostisch onderzoek in het PBC niet uitsluit. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in dat artikellid is vermeld dat op de zorg, voor zover deze betreft handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een cliënt, verricht in opdracht van een ander dan de cliënt in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, de toelating tot een verzekering of voorziening, of de beoordeling van de geschiktheid voor een opleiding, een arbeidsverhouding of de uitvoering van bepaalde werkzaamheden, artikel 10, eerste en tweede lid en hoofdstuk 3 van de Wkkgz niet van toepassing zijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat het diagnostisch onderzoek weliswaar handelingen betreft ter beoordeling van de gezondheidstoestand van een cliënt, in opdracht van een ander dan de cliënt, maar dat deze handelingen niet geschieden in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen dan wel de toelating tot een verzekering of voorziening. Het diagnostisch onderzoek in het kader van de TBS valt dus niet onder deze laatste uitzonderingen, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit de parlementaire geschiedenis niet kan worden afgeleid dat de wetgever niettemin uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad diagnostisch onderzoek in het PBC van de werking van de Wkkgz uit te sluiten. Uit de doorlopende integrale toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wkkgz (Kamerstukken I 2013/14,
32 402, F. blz. 20-21) volgt dat onderzoek in verband met de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, waaronder het diagnostisch onderzoek kan worden begrepen, onder zorg als bedoeld in de Wkkgz valt.
Gelet op de duidelijke tekst van artikel 1, eerste en vierde lid, van de Wkkgz, de bij die tekst aansluitende doorlopende integrale toelichting en de bedoeling van de regering om de rechten van de patiënt zoveel mogelijk te versterken en te verduidelijken, heeft de rechtbank geoordeeld dat voor zorg in de zin van diagnostisch onderzoek hoofdstuk 3 van de Wkkgz niet is uitgesloten, zodat de zorgaanbieder die verantwoordelijk is voor de zorg die binnen het PBC wordt verleend, dient te beschikken over een klachtenregeling. Dat de regering de toepassing van de Wkkgz, blijkens een aanhangig wetsvoorstel, wil uitsluiten voor justitiële inrichtingen doet hier niet aan af, omdat dit voorstel nog niet tot wet verheven is.
Gelet hierop is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat niet is voldaan aan de wettelijke verplichting om te beschikken over een klachtregeling in de zin van hoofdstuk 3 van de Wkkgz.
Hoger beroep
4.    De minister is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens en betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hoofdstuk 3 van de Wkkgz van toepassing is op het diagnostisch onderzoek in het PBC. Volgens de minister kan het diagnosticeren van verdachten in het PBC weliswaar worden aangemerkt als zorg in de zin van de Wkkgz, maar is het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om de toepassing van hoofdstuk 3 van de Wkkgz op het diagnostisch onderzoek zoals verricht door het PBC in het kader van de strafzaak uit te sluiten, nu daar reeds een bijzondere wettelijke regeling voor geldt, zijnde het klachtrecht zoals neergelegd in de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw) en het medische klachtrecht zoals bedoeld in de Penitentiaire Maatregel (hierna: PM). De minister wijst daarbij onder andere op artikel 1, vierde lid, en de parlementaire geschiedenis van de voorganger van de Wkkgz, de Wet klachtrecht cliënten zorgsector (hierna: Wkcz), waaruit volgt dat is beoogd de samenloop tussen de klachtregeling in de Wkcz en specifieke beklagregelingen voor onvrijwillig opgenomen cliënten, uit te sluiten. Dit artikellid is in de Wkkgz niet overgenomen, maar in artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz is een uitzonderingssituatie beschreven waarop de bepalingen die betrekking hebben op de klachtenregeling niet van toepassing zijn verklaard. Diagnostisch observatieonderzoek valt onder deze uitzondering, hetgeen ook de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is, aldus de minister.
4.1.    Artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz luidde ten tijde van belang als volgt:
"Op zorg voor zover deze betreft handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een cliënt, verricht in opdracht van een ander dan die cliënt in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, de toelating tot een verzekering of voorziening, of de beoordeling van de geschiktheid voor een opleiding, een arbeidsverhouding of de uitvoering van bepaalde werkzaamheden, zijn artikel 10, eerste en tweede lid, en hoofdstuk 3 niet van toepassing."
4.2.    Niet in geschil is dat het diagnostisch onderzoek in het PBC kan worden aangemerkt als zorg in de zin van de Wkkgz. Ter beoordeling ligt voor of zodanige zorg onder de in artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz opgenomen uitzondering valt, waarbij er geen klachtregeling hoeft te zijn.
Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, betreft het diagnostisch onderzoek in het PBC weliswaar handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand van een cliënt, in opdracht van een ander dan de cliënt, maar geschieden deze handelingen niet in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen of de toelating tot een verzekering of voorziening. Hetgeen de minister heeft aangevoerd ten aanzien van de voorloper van de Wkkgz - de Wkcz - leidt niet tot een ander oordeel aangezien de tekst onder de Wkkgz aanzienlijk is gewijzigd en in hetgeen de minister naar voren heeft gebracht geen grond is gelegen voor het oordeel dat deze niettemin zou moeten worden uitgelegd conform de tekst zoals die luidde onder de Wkcz. Uit de door de minister ingeroepen passages uit de parlementaire geschiedenis kan voorts niet worden afgeleid dat het - in weerwil van de wettekst - niettemin de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest om toepassing van hoofdstuk 3 van de Wkkgz op het diagnostisch onderzoek verricht in het PBC uit te sluiten.
4.3.    Het betoog faalt.
Beroep tegen het besluit van 16 mei 2019
5.    De minister heeft bij besluit van 16 mei 2019, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Omdat de minister hoger beroep heeft ingesteld, wordt dit besluit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in de beoordeling betrokken.
6.    De minister heeft het bezwaar wederom ongegrond verklaard, omdat sinds 1 mei 2019 een nieuw vijfde lid aan artikel 1 van de Wkkgz is toegevoegd, waaruit blijkt dat hoofdstuk 3 van deze wet niet van toepassing is op het PBC.
7.    [wederpartij] kan zich met het besluit van 16 mei 2019 niet verenigen. Hij voert daartoe aan dat het penitentiair (medisch) klachtrecht geen lex specialis is wat betreft het diagnostisch onderzoek in het PBC. Er kan feitelijk niet geklaagd worden op grond van de Pbw of PM. Hij stelt zich op het standpunt dat met het besluit van 16 mei 2019 geen gevolg is gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en verzoekt daarom om toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb.
7.1.    Artikel 1, vijfde lid, van de Wkkgz luidt:
"Deze wet is niet van toepassing in justitiële inrichtingen en instellingen voor de verpleging van ter beschikking gestelden voor zover daar een bijzondere wettelijke regeling geldt of de justitiële setting zich daartegen verzet."
7.2.    De minister stelt zich terecht op het standpunt dat de Pbw en PM voorzien in bijzondere wettelijke klachtregelingen in justitiële inrichtingen als bedoeld in het hiervoor geciteerde artikel 1, vijfde lid, van de Wkkgz. Het beroep van [wederpartij] kan reeds daarom niet slagen. Er bestaat dan ook geen aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb.
7.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 16 mei 2019 is eveneens ongegrond.
10.    De minister wordt op na te melden wijze in de proceskosten veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 16 mei 2019 ongegrond;
III.    veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 46,10 (zegge: zesenveertig euro en tien eurocent) geheel toe te rekenen aan gemaakte reiskosten in hoger beroep;
IV.    bepaalt dat van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
480-921.