ECLI:NL:RBZWB:2020:2946
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/4451 WABOA en BRE 19/4463 WABOA
uitspraak van 3 juli 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1
[naam eiser1] , te [plaatsnaam] , eiser, gemachtigde: mr. M.M. Breukers,
2.	[eiseres2]
eiseres,
tezamen eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
(het college), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[B.V.]
, te [plaatsnaam] , vergunninghouder, gemachtigde: [naam  gemachtigde] .
Procesverloop
Eisers hebben separaat beroep ingesteld tegen het besluit van 10 juli 2019 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van het bestemmingsplan, ter legalisatie van de bestaande situatie aan de [perceel/panden vergunninghouder] 2, 4 en 4a te [plaatsnaam] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 28 mei 2020. Namens eiser was zijn gemachtigde aanwezig. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger1] en [vertegenwoordiger2] . Namens het college zijn verschenen [vertegenwoordiger college] , ing. J. Klei en mr. [NAAM]. R.M.J.F. Meeuwis. Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen
1.	Feiten
Eiser woont aan de [adres eiser] te Breda. Eiseres behartigt de collectieve belangen van de bewoners aan de [straatnaam1] en de [straatnaam2] te Breda.
Vergunninghouder is de eigenaar van de percelen/panden aan de [perceel/panden vergunninghouder] 2, 2a, 4 en 4a te Breda, kadastraal bekend als gemeente Breda, [kadastrale nummers] . In de oorspronkelijke situatie was op de begane grond met nummer 2 een winkel gevestigd en daarboven met nummer 2a een woning. Nummer 4 was een benedenwoning en nummer 4a een bovenwoning.
De rechtbank zal hierna de aanduidingen nr. 2, nr. 2a, nr. 4 en nr. 4a gebruiken.
Op 26 oktober 2018 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen (legaliseren) van de panden aan de [perceel/panden vergunninghouder] 2, 2a, 4 en 4a ten behoeve van de uitbreiding van de winkel op de begane grond door nr. 4 erbij te betrekken en een aanbouw te realiseren, het realiseren van 3 woningen op de verdiepingen en de ingebruikname van een dakterras.
Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van bouwwerken en voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Eisers hebben daar bij brieven van 7 maart 2019 en 10 maart 2019 bezwaar tegen gemaakt.
Het college heeft de bezwaren van eisers bij bestreden besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben daar bij afzonderlijke brieven van 19 augustus 2019 beroep tegen ingesteld.
2
Beroepsgronden
Kort samengevat hebben eisers aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat de verdieping van nr. 4a in strijd met bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ wordt gebruikt als woongebouw. Het gebruik van nr. 4a als woongebouw is volgens eisers niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van eiseres is dat ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Daar hebben eisers aan toegevoegd dat het college geen omgevingsvergunning had mogen verlenen voor het afwijken van dat bestemmingsplan ten behoeve van het vergroten van de detailhandel en ook niet voor het afwijken van de parkeernorm uit bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’. Deze afwijkingen zijn niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Het verlenen van de omgevingsvergunning zal volgens eisers leiden tot geluidhinder en parkeeroverlast.
Eiseres heeft aangevoerd dat het besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat het college het gebruik van nr. 2a voor kamerverhuur ten onrechte niet heeft betrokken in de besluitvorming.
3.	Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.	De bestemmingsplannen
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Ruitersbos’. Ten aanzien van nr. 4 en nr. 4a geldt de bestemming ‘Woondoeleinden’. Uit de planregels blijkt dat dit perceel bestemd is voor ‘woningen’.
Het perceel is niet bestemd voor woongebouwen, omdat daarvoor is vereist dat het perceel op de plankaart nader is aangeduid met ‘Ww’.
In de planregels wordt ‘woning’ gedefinieerd als: ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden’.
Het begrip ‘woongebouw’ wordt daar gedefinieerd als: ‘een gebouw, dat meerdere naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden’.
Ten aanzien van nr. 2 en nr. 2a geldt de bestemming ‘detailhandel’. Uit de planregels blijkt dat het perceel op de begane grond bestemd is voor ‘detailhandel’ en op de verdieping bestemd is voor ‘wonen’.
Ter plaatse geldt verder het bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’. In dat bestemmingsplan is bepaald dat een omgevingsvergunning voor het bouwen, veranderen of uitbreiden van gebouwen wordt verleend, indien wordt aangetoond dat in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto's. Hierbij wordt rekening gehouden met de omvang van het gebouw en de activiteiten die plaatsvinden in het gebouw.
Het parkeren of stallen van auto’s dient plaats te vinden in, op of onder het gebouw, danwel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Het bestemmingsplan kent een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, indien het voldoen aan de parkeernorm door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit of voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte is voorzien.
In het parkeerbeleid van de gemeente Breda is de parkeernorm voor winkels uitgewerkt en vastgesteld op 4 parkeerplaatsen per 100 m2  voor een stad verzorgende winkel.
5.	De inhoud van de omgevingsvergunning en het bestreden besluit
Ter zitting is duidelijk geworden dat het college een besluit heeft willen nemen met de navolgende inhoud:
- het gebruik van nr. 2a voor kamerverhuur en de ingebruikname van het dakterras past in
de bestemming ‘wonen’ en is dus niet vergunningplichtig.
- er wordt een omgevingsvergunning verleend
-  voor het aspect bouwen: voor de aanbouw met balustrade van nr. 2 en de
aanbouw van nr. 4. De aanbouwen voldoen aan de bouwregels van het
bestemmingsplan ‘Ruitersbos’,
-  voor het aspect gebruik in strijd met het bestemmingsplan ‘Ruitersbos’: voor het
gebruik van nr. 4a als woongebouw en nr. 4 voor detailhandel, en
-  voor het aspect gebruik in strijd met bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren
2017’: voor het handelen in strijd met de parkeernorm.
De rechtbank stelt echter vast dat dit niet de inhoud is van het bestreden besluit en/of het primaire besluit. Het college is in de loop van de procedures van standpunt veranderd over de twee appartementen van nr. 4a. In eerste instantie vond het college dat die twee appartementen pasten binnen de bestemming ‘woningen’. Ter zitting is duidelijk geworden dat het college nu op het standpunt staat dat de twee appartementen tezamen een ‘woongebouw’ vormen. Dat gebruik is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Het college stelt nu dat voor die strijdigheid toestemming kan worden verleend met toepassing van de kruimelgevallenregeling van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter op deze wijze slechts aangegeven dat het in principe mogelijk is om toestemming te verlenen, maar heeft het college die toestemming niet expliciet verleend, noch in het primaire besluit, noch in het bestreden besluit.
Een ander probleem is de motivering van het bestreden besluit. Het college heeft in het bestreden besluit volstaan met een verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. In dat advies wordt gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend betrekking heeft op nr. 4 en nr. 4a. Dit is evident onjuist omdat het college in het primaire besluit ook een omgevingsvergunning heeft verleend voor de aanbouw met balustrade van nr. 2. Het college heeft ter zitting erkend dat dit fout is opgenomen in het advies. Het had op de weg van het college gelegen om het advies op dit punt gemotiveerd aan te vullen dan wel daarvan af te wijken.
Daarnaast stelt de rechtbank vast dat het college niet bevoegd was om een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van nr. 4 voor detailhandel, met toepassing van uitsluitend artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor.
Op grond van die bepaling is het college bevoegd om toestemming te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, wanneer sprake is van het volgende kruimelgeval: ‘het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume
niet
vergroten’. Naar het oordeel van de rechtbank stellen eisers terecht dat de ingebruikname van nr. 4 als winkelruimte gepaard is gegaan met bouwactiviteiten (het bouwen van een aanbouw) die zowel de bebouwde oppervlakte en als het bouwvolume hebben vergroot. Het college heeft ter zitting erkend dat er op dit punt inderdaad een gebrek kleeft aan het bestreden besluit en dat de correcte juridische grondslag van het besluit niet volledig in het bestreden besluit is opgenomen. Het college stelt nu dat de grondslag in het bestreden besluit aangevuld moet worden, in die zin dat aangegeven had moeten worden dat er tevens sprake was van het kruimelgeval van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat toestemming kon worden verleend voor het afwijken van de in bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’ opgenomen parkeernorm. Het college heeft in zijn verweerschrift in bezwaar gesteld dat op loopafstand van de detailhandel voldoende parkeerruimte aanwezig is om te voorzien in de parkeerbehoefte. Dat standpunt wordt echter door het college pas in beroep onderbouwd met een parkeeronderzoek van Buiten Ruimte dat dateert van twee dagen na het bestreden besluit.
Dat impliceert niet alleen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, maar deze handelswijze is ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het had op de weg van het college gelegen om de resultaten van het parkeeronderzoek af te wachten en partijen de gelegenheid te geven om zich daarover uit te laten, alvorens een beslissing op bezwaar te nemen.
Dit betekent dat het bestreden besluit onvolledig is, onzorgvuldig en onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid. De daartegen gerichte beroepen zijn dus  gegrond. Ook het primaire besluit (de in eerste instantie verleende omgevingsvergunning) kan niet in stand blijven.
Gelet op hierop zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen.
Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om zelf in de zaak te voorzien. In verband hiermee zal de rechtbank hierna de verschillende aspecten van de bouwplannen en de omgevingsvergunning bespreken.
6. 	Het gebruik van nr. 2a voor kamerverhuur en het dakterras
Eiseres heeft gesteld dat het college ten onrechte geen besluit heeft genomen over het gebruik van de woning boven de winkel (nr. 2a) voor kamerverhuur en over het dakterras. De belangen van omwonenden zijn op die wijze onvoldoende meegewogen. De omwonenden ervaren (geluids)overlast door de kamerbewoners en het dakterras.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van nr. 2a geen omgevingsvergunning is vereist, omdat het feitelijk gebruik past binnen de bestemming. De verdieping wordt gebruikt voor kamerverhuur en een daarbij behorend dakterras. De rechtbank is van oordeel dat dit gebruik past binnen de bestemming ‘wonen’. De bestemming ‘wonen’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) blijkt dat er in dat geval van uit gegaan moet worden dat diverse woonvormen, waaronder kamerverhuur, zijn toegestaan.
In de planregels is ook geen regeling opgenomen voor dakterrassen. Het gebruik van een deel van het platte dak als dakterras past naar het oordeel van de rechtbank bij de bestemming ‘wonen’. Een buitenruimte in de vorm van een balkon of een dakterras is normaal gebruik ten behoeve van het wonen anders dan op de begane grond van een pand.
De verleende omgevingsvergunning heeft dus terecht geen betrekking op nr. 2a. Dit betekent dat de rechtbank in deze procedure niet kan toekomen aan de door eiseres gestelde overlast door de kamerbewoners en vanwege het dakterras.
Daar voegt de rechtbank aan toe dat het college gelet op het voorgaande ook terecht geen rekening heeft gehouden met het gebruik van nr. 2a bij de beoordeling of door de verleende omgevingsvergunning de parkeernorm uit bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’ is overschreden.
Deze beroepsgrond is ongegrond.
7.	De interne verbouwing van nr. 4a en het Bouwbesluit
Eiseres heeft aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen
verlenen, omdat de interne verbouwing van de bovenwoning nr. 4a tot twee appartementen niet voldoet aan artikel 4.35 of 4.36 van het Bouwbesluit.
De rechtbank zal hier niet ingaan op deze beroepsgrond van eiseres. De voorschriften van het Bouwbesluit strekken immers niet tot bescherming van de belangen van eiseres. Gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsbeginsel kan deze beroepsgrond er daarom niet toe leiden dat de omgevingsvergunning wordt vernietigd.
Deze beroepsgrond blijft buiten beschouwing.
8.	De omgevingsvergunning voor het aspect bouwen voor de aanbouw van nr. 4 en de aanbouw met balustrade van nr. 2
Het college stelt dat beide aanbouwen (die feitelijk samen 1 geheel vormen, maar steeds apart worden benoemd vanwege de verschillen in het toepasselijke planologisch regime) voldoen aan de bouwregels van het bestemmingsplan ‘Ruitersbos’.
De aanbouwen staan binnen het bouwvlak, zijn (met balustrade) niet hoger dan de maximaal toegestane hoogte en het maximale bebouwingspercentage van de percelen wordt niet overschreden.
Er is een positief welstandsadvies gegeven en er is volgens het college geen strijd met de bouwverordening of het Bouwbesluit.
Eisers hebben ten aanzien van deze aspecten geen beroepsgronden naar voren gebracht.
9. 	Het gebruik van nr. 4a als woongebouw
Partijen zijn het er over eens dat nr. 4a op dit moment wordt gebruikt als woongebouw en dat dit in strijd is met de bestemming ‘woningen’. Nr. 4a bestaat uit twee appartementen.
Het college geeft aan voor dit strijdig gebruik een omgevingsvergunning te willen verlenen op grond van de zogenaamde kruimelgevallenregeling van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor. Deze regeling biedt het college de mogelijkheid om toch een omgevingsvergunning te verlenen, mits het gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het college stelt daartoe dat de twee appartementen aansluiten bij de doelstellingen die zijn neergelegd in het bestuursakkoord ‘Lef en Liefde 2018 – 2022’. In dat akkoord is het doel gesteld om meer woningen te creëren binnen de gemeente Breda. De twee appartementen passen ook bij de Woonvisie van de gemeente Breda, waarin is neergelegd dat de gemeente een stedelijke uitbreidingsopdracht heeft om 10% middeldure huurwoningen toe te voegen aan de woningmarkt. Daarnaast heeft het college gemotiveerd waarom het gebruik van nr. 4a ook in overeenstemming is met de Structuurvisie Breda 2030. In de Structuurvisie is neergelegd dat de opsplitsing van nr. 4a in twee appartementen kan worden toegelaten, mits sprake is van een kwaliteitsverbetering. Een kwaliteitsverbetering wordt getoetst aan de hand van de aspecten gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Het pand ligt volgens het college in een stedelijk woonmilieu, waar behoefte is aan kleinere zelfstandige woningen voor (jong) werkenden. Het zijn appartementen die een bijdrage leveren aan de vraag naar middeldure huurwoningen. Dat leidt tot een kwaliteitsverbetering. Het college heeft daar aan toegevoegd dat de ruimtelijke uitstraling gelijk zal blijven, omdat het aantal woningen feitelijk gelijk blijft. Alleen de situering van de woningen binnen het pand wijzigt. Het gaat hier dus om een geringe afwijking van de mogelijkheden die bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ biedt.
De rechtbank is van oordeel dat het college aldus voldoende heeft gemotiveerd waarom de twee appartementen passen in een goede ruimtelijke ordening. Eiseres heeft hier geen steekhoudende argumenten tegenover gesteld en haar standpunt dat er geen sprake is van een kwaliteitsverbetering heeft zij niet onderbouwd.
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat andere aanvragen voor het realiseren van kleine appartementen in de directe omgeving wel zijn afgewezen. Het college stelde dat het toen ging om appartementen met een kleiner vloeroppervlakte. Bovendien ging het toen om nieuw te realiseren appartementen, terwijl het hier gaat om de legalisering van een situatie die al tientallen jaren bestaat.
Voor zover eiseres met haar opmerking heeft bedoeld een beroep op het gelijkheidsbeginsel te doen, zal de rechtbank dit beroep afwijzen, omdat eiseres, in het licht van de betwisting door het college, onvoldoende heeft onderbouwd dat hier sprake is van juridische relevante gelijke gevallen.
De beroepsgronden tegen het gebruik van nr. 4a als woongebouw zijn dus ongegrond.
De rechtbank stelt vast dat het college bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen en de beslissing om van deze bevoegdheid gebruik te maken inmiddels heeft voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
10.	Het gebruik van nr. 4 voor detailhandel
Het gebruik van nr. 4 voor detailhandel is in strijd met de bestemming ‘woningen’. Het college stelt dat het strijdige gebruik een kruimelgeval is in de zin van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor, terwijl de aanbouw van nr. 4 ten behoeve van de strijdige gebruik een kruimelgeval is in de zin van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, want niet hoger dan 5 meter en met een oppervlakte van niet meer dan 150 m². Het college stelt daarom bevoegd te zijn om de omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van nr. 4 als winkelruimte.
De rechtbank stelt vast dat uit vaste jurisprudentie van de AbRS blijkt dat het mogelijk is om meerdere kruimelgevallen in één omgevingsvergunning gecombineerd toe te passen.
Naar het oordeel van de rechtbank is het college dan ook bevoegd om de kruimelgevallenregeling in dit geval toe te passen.
Ter zitting heeft eiser gesteld dat de toestemming niet via deze weg kan worden verleend, omdat in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor staat dat daarvoor is vereist dat het aantal woningen gelijk moet blijven. Naar het oordeel van de rechtbank staat die regel niet in de weg aan de toestemming, omdat het aantal woningen in het pand aan de [perceel/panden vergunninghouder] 4 en 4a per saldo gelijk blijft.
Daar voegt de rechtbank aan toe dat het college ook in redelijkheid heeft kunnen stellen en voldoende heeft gemotiveerd dat de toestemming in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het gebruik bestaat al tientallen jaren en het college stelt terecht dat sprake is van een beperkte afwijking van het bestemmingsplan. De winkelruimte wordt met 100 m2 uitgebreid tot een totale oppervlakte van 176 m2. Het bestemmingsplan biedt ruimte voor een uitbreiding van de winkelruimte van nr. 2 tot maximaal 200 m2. Daarnaast betreft het een winkel in verf, behang, vloeren en raamdecoraties met een laag frequent bezoek en hebben eisers niet met objectieve of verifieerbare gegevens onderbouwd dat sprake is van overlast of dat sprake is van gevolgen voor veiligheids- en milieuaspecten.
Deze beroepsgronden tegen het gebruik van nr. 4 voor detailhandel zijn ongegrond.
11.	Het afwijken van de parkeernorm
Het college stelt dat de winkel ten opzichte van de oorspronkelijke situatie met iets meer dan 100 m² is uitgebreid. Het aantal woningen blijft als gevolg van de omgevingsvergunning gelijk. Het gaat hier volgens het college om een zogenaamde  stadverzorgende winkel in verf, behang, vloeren en raamdecoraties. Gelet daarop heeft het college de toename van de parkeerbehoefte ten gevolge van de omgevingsvergunning vastgesteld op vier parkeerplaatsen. Duidelijk is dat die parkeerplaatsen niet op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd. Het bouwplan is gelet daarop in strijd met de parkeernorm. In de omgevingsvergunning heeft het college toestemming gegeven voor het afwijken van die parkeernorm, met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
Het college heeft de beslissing om gebruik te maken van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid gemotiveerd met de stelling dat in een cirkel van 200 meter rondom de [perceel/panden vergunninghouder] 4 voldoende parkeerruimte beschikbaar is. In het CROW wordt een loopafstand van 200 meter acceptabel geacht voor een winkel. Het college heeft dat standpunt onderbouwd met een parkeeronderzoek van ‘Buiten Ruimte’. Uit dat onderzoek blijkt dat metingen zijn verricht die het standpunt van het college bevestigen. In de constateringen staat dat de hoogst gemeten bezettingsgraad op een maximale loopafstand van 200 meter is gemeten op 91% en dat op dat moment 20 vrije parkeerplaatsen zijn waargenomen.
Dat is naar het oordeel van de rechtbank ruim voldoende om te kunnen voorzien in de benodigde vier parkeerplaatsen. Het college heeft in redelijkheid mogen vertrouwen op dit rapport, omdat het afkomstig is van een onafhankelijk adviesbureau dat is gespecialiseerd in verkeer, stedelijk water en civiele techniek. Door eisers is geen tegenexpertiserapport overgelegd, waaruit zou blijken dat het onderzoek onjuist zou zijn. Ook op andere wijze is de rechtbank niet gebleken van zodanige gebreken aan het onderzoek, dat de omgevingsvergunning daar niet op gebaseerd mag worden. De adviezen zijn voldoende gemotiveerd, Bureau Buiten heeft de gedachtegang voldoende inzichtelijk gemaakt en de argumenten zijn helder geformuleerd en te volgen.
Dat eisers hebben gesteld dat in het onderzoek wordt uitgegaan van teveel parkeerplaatsen en dat het aantal parkeerplaatsen in werkelijkheid lager ligt, doet ook niets af aan de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten. Ook wanneer het standpunt van eisers gevolgd zou moeten worden, blijft aannemelijk dat nog steeds kan worden voldaan aan de parkeerbehoefte van vier parkeerplaatsen binnen een loopafstand van 200 meter. Zelfs op het drukst gemeten tijdstip, waren immers nog steeds 20 parkeerplaatsen binnen die cirkel van 200 meter. Als dat aantal parkeerplaatsen in werkelijkheid lager zou liggen, blijft nog steeds aannemelijk dat vier parkeerplaatsen resteren.
Daarnaast heeft het college in redelijkheid kunnen stellen en voldoende gemotiveerd waarom deze afwijking in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De door eisers gestelde parkeerdruk in het gebied is immers niet volledig toe te rekenen aan de winkel van vergunninghouder, maar is ook het gevolg van de in het gebied gelegen woningen (en woningdichtheid), kinderopvang en horecagelegenheden. Ook hier weegt wel degelijk mee dat het hier gaat om de legalisering van een situatie die feitelijk al tientallen jaren bestaat.
Geheel ten overvloede merkt de rechtbank op dat uit het parkeeronderzoek blijkt dat juist in de hoek van de [perceel/panden vergunninghouder] met de [straatnaam1] , waar de winkel van vergunninghouder is gevestigd, regelmatig auto’s (langdurig) verkeerd staan geparkeerd. De overlast die daardoor wordt veroorzaakt kan worden voorkomen door daar handhavend tegen op te treden of door dergelijk fout parkeren fysiek te verhinderen.
Ook deze beroepsgronden zijn dus ongegrond.
Dit betekent dat het college bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen voor het met beide bestemmingsplannen strijdige gebruik van nr. 4 als winkel. Het college heeft het besluit om gebruik te maken van deze bevoegdheid naar het oordeel van de rechtbank voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
12. 	Finale geschilbeslechting
Al eerder heeft de rechtbank aangegeven te willen onderzoeken of er aanleiding is om zelf in de zaak te voorzien.
Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Bij die beoordeling wordt de aard en de ernst van het gebrek betrokken. Daarvoor is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
De rechtbank acht zichzelf daartoe bevoegd, omdat uit de door het college ingediende stukken en ter zitting is gebleken dat de uitkomst van het geschil geen andere zal zijn in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien. Het college heeft ter zitting expliciet aangegeven welk besluit het college had willen nemen en op basis van welke juridische grondslag en ook op welke wijze het college dat besluit had willen (en moeten) motiveren. Daarnaast doorstaat deze beslissing naar het oordeel van de rechtbank de toets aan het recht. Tenslotte heeft de rechtbank meegewogen dat het hier gaat om de legalisatie van een feitelijk al tientallen jaren bestaande situatie.
De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat alsnog een omgevingsvergunning wordt verleend aan [B.V.] voor:
het bouwen van een aanbouw aan nr. 4 en een aanbouw met balustrade aan nr. 4;
het in strijd met bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ gebruiken van de begane grond nr. 4 voor detailhandel met toepassing van de kruimelgevallenregeling: artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II bij het Bor;
het in strijd met bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ gebruiken van nr. 4a als woongebouw met toepassing van de kruimelgevallenregeling van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor;
het afwijken van de parkeernorm uit bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’, met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
13.	Griffierecht en proceskosten
Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 2100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).
Eiseres heeft niet verzocht om proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. In het bijzonder is niet gebleken van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat een omgevingsvergunning wordt verleend aan [B.V.] . voor het legaliseren van de bestaande situatie op de locatie [perceel/panden vergunninghouder] 2, 2a, 4 en 4a te Breda, kadastraal bekend als gemeente Breda, [kadastrale nummers] , te weten: voor het bouwen van de aanbouw aan de [perceel/panden vergunninghouder] 2 en 4 en de zich daarop bevindende balustrade, voor het in strijd met het bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ gebruiken van de begane grond aan de [perceel/panden vergunninghouder] 4 voor detailhandel, voor het in strijd met het bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ gebruiken van de verdieping aan de [perceel/panden vergunninghouder] 4a als woongebouw en voor het afwijken van de parkeernorm uit bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’. De bijlagen 2 en 3 met kenmerk Z2018-007267-V1 maken onderdeel uit van deze omgevingsvergunning;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 3 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
1. 	Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Op grond van
artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo
bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning op grond van
artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo
geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
Op grond van
artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo
wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
In
artikel 2.12, eerste lid onder a, van de Wabo
staat: voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. 	met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening 	opgenomen regels inzake afwijking,
2°. 	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. 	in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke 	onderbouwing bevat.
In
artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
staat: als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komt ingevolge
artikel 4, eerste lid, van bijlage II
in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
En ingevolge
artikel 4, negende lid, van bijlage II
: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (…).
2.	Bestemmingsplan Ruitersbos
Ten tijde van het bestreden besluit was bestemmingsplan ‘Ruitersbos’ op de percelen van toepassing. Aan het perceel [perceel/panden vergunninghouder] 2 is in het bestemmingsplan de bestemming ‘detailhandel’ toegekend. Aan het perceel [perceel/panden vergunninghouder] 4 en 4A is in het bestemmingsplan de bestemming ‘Woondoeleinden’ toegekend.
In artikel 1.38 van de planregels staat de definitie van ‘woongebouw’: een gebouw, dat meerdere naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.
In artikel 1.39 van de planregels staat de definitie van ‘woning’: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
In artikel 3.1 van de planregels staat: de op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
woningen en woongebouwen daar waar ze op de plankaart nader zijn aangeduid met "Ww", al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep;
aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
garageboxen;
met de daarbij behorende:
tuinen en erven;
bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In artikel 9 van de planregels staat: de op de plankaart voor detailhandel aangewezen gronden zijn bestemd voor:
op de begane grond: gebouwen ten behoeve van detailhandel tot een maximum van 200 m2 bvo met daaraan gerelateerd en ondergeschikt dienstverlenende bedrijven;
op de verdieping: wonen;
wegen en paden;
groenvoorzieningen;
parkeervoorzieningen;
tuinen, erven en terreinen;
bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
3	Bestemmingsplan Parapluplan parkeren 2017
Op de percelen is daarnaast het ‘Parapluplan parkeren 2017’ van toepassing.
In artikel 2 van het bestemmingsplan staat: Voor het gehele grondgebied van de gemeente Breda (IDN=0758) gelden voor parkeren de volgende regels:
Een omgevingsvergunning voor het bouwen, veranderen of uitbreiden van gebouwen wordt verleend, indien wordt aangetoond dat in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto's. Hierbij wordt rekening gehouden met de omvang van het gebouw en de activiteiten die plaatsvinden in het gebouw.
Het parkeren of stallen van auto’s dient plaats te vinden in, op of onder het gebouw, danwel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Het benodigde aantal parkeerplaatsen wordt vastgesteld aan de hand van de Nota parkeer- en stallingsbeleid, de herijking uit 2013 en wijzigingen daarvan.
(…)
(…)
Het college kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a.:
1. indien het voldoen aan de parkeernorm door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
2. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- en stallingsruimte is voorzien.
Het college kan aan de omgevingsvergunning, als bedoeld onder f, (financiële) voorwaarden verbinden.
Indien het onder c. genoemde Nota parkeer- en stallingsbeleid, na vaststelling van dit plan wordt gewijzigd, moet bij het bouwen en het uitbreiden of veranderen van activiteiten of functies op grond van deze planregels worden voldaan aan deze gewijzigde nota.
Artikel 3.1, onder a, planregels bestemmingsplan ‘Ruitersbos’.
Artikel 1.39 van de planregels bestemmingsplan ‘Ruitersbos’.
Artikel 1.38 van de planregels bestemmingsplan ‘Ruitersbos’.
Artikel 9, onder a, van de planregels bestemmingsplan ‘Ruitersbos’.
Artikel 2, onder a, van de planregels bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’.
Artikel 2, onder b, van de planregels bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’.
Artikel 2, onder f, van de planregels bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’.
Het benodigde aantal parkeerplaatsen wordt vastgesteld aan de hand van de Nota parkeer- en stallingsbeleid, de herijking uit 2013 en wijzingen daarvan (zie artikel 2, onder c, van de planregels bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren 2017’).
Wat ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb mogelijk is.
Volledig: artikel 2.1, eerste lid, onder c, jo. artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor.
De beslissing op bezwaar is van 10 juli 2019 en het onderzoek dateert van 12 juli 2019.
Zie ook: AbRS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690
Voor nr. 2: artikel 9 van de planregels en voor nr. 4: artikel 3 van de planregels.
(AbRS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744, r.o. 6 en 6.1).
AbRS 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3205, r.o. 5.1.