ECLI:NL:RVS:2020:1537
Raad van State — Uitspraak 


201903820/1/R2.
Datum uitspraak: 1 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Bunde, gemeente Meerssen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 april 2019 in zaak nr. 18/1084 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Meerssen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woning op het perceel [locatie 1] in Bunde.
Bij uitspraak van 8 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.T.L.J. Jongen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door R.L.M. Baltesen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vergezeld door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft op 14 juni 2017 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van een woning op het perceel. De bestaande woning zal worden gesloopt. Ingevolge de ter plaatse geldende beheersverordening "Kernen" rust op het perceel de bestemming "Wonen". Het bouwplan is daarmee in strijd, omdat de woning deels buiten het bouwvlak is voorzien en de toegestane maximale hoogte van de eerste bouwlaag wordt overschreden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vanuit ruimtelijk stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaren tegen het project bestaan, en heeft daarom besloten om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht daaraan medewerking te verlenen.
[appellante] woont aan de [locatie 2] in Bunde. Zij heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 3 april 2018. De rechtbank heeft in haar betoog over de ruimtelijke onderbouwing, het gelijkheidsbeginsel en het welstandsadvies geen aanleiding gezien voor vernietiging van het besluit.
Gronden van het hoger beroep
Ruimtelijke onderbouwing
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de ruimtelijke onderbouwing van het besluit van 3 april 2018 onvoldoende rekening is gehouden met de artikelen 2.7.2 en 2.8.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de omgevingsverordening) en de daarin opgenomen kernkwaliteiten die voor het plangebied gelden, in het bijzonder de kwaliteit ‘cultuurhistorisch erfgebied’. In het besluitgebied komen volgens [appellante] cultuurhistorische elementen voor, waaronder een weg ouder dan of gelijktijdig aangelegd met middeleeuwse verkaveling en een sedert 1830 weinig en matig veranderde dorpskern. Er is door het college onvoldoende onderzocht in hoeverre het bouwplan van (negatieve) invloed is op deze kernkwaliteiten, aldus [appellante].
2.1.    Het college heeft ter zitting aangevoerd dat de door [appellante] ingeroepen normen uit de omgevingsverordening niet strekken tot bescherming van haar belangen, zodat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan vernietiging van het besluit. Het college werpt daarmee de vraag op of het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat [appellante] zich met succes op de artikelen 2.7.2 en 2.8.2 van de omgevingsverordening kan beroepen.
De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. De artikelen 2.7.2 en 2.8.2 van de omgevingsverordening zien op de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone en het beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg. De individuele belangen van [appellante] bij behoud van een goede kwaliteit van haar directe leefomgeving zijn zo verweven met het algemene belang dat de omgevingsverordening beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen uit die omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de woning van [appellante] is gelegen op het perceel dat grenst aan het perceel waarop de in geding zijnde bebouwing is voorzien en dat dit perceel in de Bronsgroene Landschapszone en het beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg is gelegen. De Afdeling zal de hogerberoepsgrond over de artikelen 2.7.2 en 2.8.2 van de omgevingsverordening daarom inhoudelijk bespreken.
2.2.    Artikel 2.7.2 (Bronsgroene landschapszone) van de omgevingsverordening luidt:
"1. De toelichting bij een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in de Bronsgroene landschapszone, bevat een beschrijving van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, de wijze waarop met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten is omgegaan en hoe de negatieve effecten zijn gecompenseerd. Bij de compensatie van de negatieve effecten op natuurwaarden (kernkwaliteit "Groene karakter") wordt de beleidsregel als bedoeld in artikel 2.6.7, tweede lid, gevolgd.
2. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn het groene karakter, het visueel-ruimtelijk karakter, het cultuurhistorisch erfgoed en het reliëf. […]"
Artikel 2.8.2 (Beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg) luidt:
"1. De toelichting bij een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in het beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg, bevat een beschrijving van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, de wijze waarop met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten is omgegaan en hoe de negatieve effecten zijn gecompenseerd. Bij de compensatie van de negatieve effecten op natuurwaarden (kernkwaliteit "Groene karakter") wordt de beleidsregel als bedoeld in artikel 2.6.7, tweede lid, gevolgd.
2. De kernkwaliteiten in het Beschermingsgebied Nationaal landschap Zuid-Limburg zijn: het reliëf, het open-besloten karakter, het groene karakter en het cultuurhistorisch erfgoed. […]"
2.3.    In de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen dat de voorgenomen ontwikkeling is gelegen binnen de "Bronsgroene landschapszone" en het beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg. Ontwikkelingen binnen die ruimte zijn mogelijk, mits de kernkwaliteiten behouden blijven of versterkt worden. De realisatie van het bouwplan heeft volgens de ruimtelijke onderbouwing geen negatieve effecten op die kernkwaliteiten. Zo zullen de archeologische en cultuurhistorische waarden door de voorgenomen ontwikkeling niet worden aangetast, omdat in het besluitgebied en de directe omgeving geen cultuurhistorische waarden voorkomen waarop de voorgenomen ontwikkeling een negatieve invloed kan hebben. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat bij de realisatie veel aandacht wordt besteed aan het groene karakter en dat, gezien de bestaande situatie, geen schade wordt toegebracht aan natuur- of landschapselementen en -structuren.
Hoewel aan [appellante] moet worden toegegeven dat in de ruimtelijke onderbouwing slechts summier op de in de artikelen 2.7.2 en 2.8.2 van de omgevingsverordening genoemde kernkwaliteiten wordt ingegaan, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 3 april 2018 onvoldoende rekening met deze bepalingen is gehouden. De Afdeling betrekt daarbij dat het college bij de beoordeling van de kernkwaliteiten en de vraag of het bouwplan die kernkwaliteiten (negatief) beïnvloedt, heeft mogen laten meewegen dat bij de voorgenomen ontwikkeling één bestaande woning wordt vervangen door één nieuwbouwwoning, waarbij de bestemming van het plangebied niet wordt gewijzigd ten opzichte van de geldende bestemming. De nieuwe woning verschilt slechts van de bestaande, gesloopte, woning door een gering verschil in situering en bouwhoogte. Het college heeft verder in reactie op het betoog van [appellante] toegelicht dat de voorgenomen ontwikkeling geen gevolgen heeft voor de weg of de bestaande verkaveling ter plaatse en de Afdeling volgt dat betoog. Gelet daarop acht de Afdeling het standpunt van het college dat de voorgenomen ontwikkeling geen negatieve effecten of de kernkwaliteiten heeft, niet onredelijk.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door de gevraagde vergunning te verlenen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de door haar aangedragen gevallen, waarbij de gevraagde vergunningen wel zijn geweigerd, geen rechtens vergelijkbare gevallen zijn. Bij de weigering van die vergunningen hechtte het college veel waarde aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied en de verschuiving richting de Ecologische Hoofdstructuur. Deze aspecten worden in het besluit van 3 april 2018 volledig losgelaten, zonder dat daaraan een goede motivering ten grondslag ligt, aldus [appellante].
3.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanvraag uit 2010 tot wijziging van het bestemmingsplan, met het oog op de verwezenlijking van een woning op het hoekperceel Kasennerweg / Trentelenweg, niet rechtens vergelijkbaar is, reeds omdat op het onderhavige perceel de bestemming "Wonen" en op het hoekperceel geen woonbestemming, maar de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" rust. Deze bestemmingen verschillen wezenlijk van elkaar. Dat op beide percelen, zoals [appellante] stelt, de dubbelbestemming "Waarde - Landschapselement" rust, maakt niet dat alleen al daardoor sprake zou zijn van rechtens vergelijkbare gevallen.
Over de door [appellante] genoemde aanvraag voor een omgevingsvergunning uit 2011 voor de oprichting van een woning op het onderhavige perceel, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die aanvraag betrekking had op een woning op 15 m afstand van de weg en dat het college deze aanvraag om die reden heeft afgewezen. In het besluit tot weigering van die vergunning heeft het college vermeld dat het wel medewerking wil verlenen aan een bouwplan op het perceel waarbij een woning tussen de 3 m en 6 m afstand van de weg wordt gerealiseerd. In onderhavig bouwplan is de woning overeenkomstig de beheersverordening op 5.7 m afstand van de weg voorzien. De in 2011 ingediende aanvraag is dus ook geen rechtens vergelijkbaar geval en de thans gegeven medewerking aan het nu voorliggende bouwplan past bij wat het college in het besluit tot weigering van die aanvraag heeft vermeld.
Voor zover [appellante] verwijst naar een gesprek dat in april 2016 tussen haar architect en de gemeente heeft plaatsgevonden over de (bouw)mogelijkheden op het perceel, waarbij de gemeente zich volgens [appellante] weinig coöperatief zou hebben opgesteld, overweegt de Afdeling het volgende. Aan het door de architect opgestelde gespreksverslag komt niet de waarde toe die [appellante] daaraan gehecht wenst te zien, reeds omdat destijds geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend en er dus geen concreet bouwplan ter toetsing voorlag.
Het betoog faalt.
Welstand
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd heeft gehandeld met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, omdat het welstandsadvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de welstandscommissie) van 17 juli 2017, dat het college aan zijn besluit van 3 april 2018 ten grondslag heeft gelegd, niet ter inzage is gelegd. Volgens [appellante] is bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit op www.ruimtelijkeplannen.nl geen bouwtekening met stempeladvies van de welstandscommissie gevoegd.
4.1.    Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb moet een bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage leggen.
4.2.    De Afdeling stelt vast dat de welstandscommissie blijkens een stempel op de bouwtekening positief over het bouwplan heeft geadviseerd. Het college heeft toegelicht dat het ontwerpbesluit en alle bijbehorende stukken, waaronder de bouwtekening, ter inzage hebben gelegen bij het gemeentelijke Klant Contact Centrum (KCC) in Meerssen, en dat slechts een beperkt aantal stukken ook op de website www.ruimtelijkeplannen.nl is geplaatst. Het college heeft in dit verband verwezen naar de bekendmaking van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit met de daarop betrekking hebbende stukken in het weekblad De Geulbode van 17 januari 2018 en de Staatscourant van 18 januari 2018. Daarin is aangegeven dat de aanvraag, de ontwerpverklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad, de ruimtelijke onderbouwing, de ontwerp omgevingsvergunning en de bijbehorende stukken met ingang van 18 januari 2018 op afspraak ter inzage liggen bij het KCC. Daarin is ook aangegeven dat de ontwerp omgevingsvergunning, de ontwerpverklaring van geen bedenkingen en de ruimtelijke onderbouwing ook geraadpleegd kunnen worden via de website www.ruimtelijkeplannen.nl. Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd te kennen gegeven dat zij niet naar het KCC is gegaan om ter plaatse de ter inzage gelegde stukken in te zien. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat de bouwtekening met het stempeladvies van de welstandscommissie niet overeenkomstig de bekendmaking van de terinzagelegging bij het KCC ter inzage heeft gelegen.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Zij verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een op haar verzoek opgesteld advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van de gemeente Eindhoven van 20 februari 2018. In dat advies wordt negatief over het bouwplan geadviseerd, omdat de hoofdvorm van de woning vanwege de dakvorm niet is aangepast aan het bestaande karakter van de omgeving en dit te zeer contrasteert met de bestaande variëteit in architectuur. Volgens [appellante] is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan artikel 45.3.1 van de beheersverordening, op grond waarvan bouwwerken alleen mogen worden opgericht in de kern, indien deze in overeenstemming zijn met het bepaalde in het Beeldkwaliteitplan Kom Bunde.
5.1.    Het college heeft zijn oordeel omtrent de welstand gebaseerd op het advies van de welstandscommissie van 17 juli 2017. Dit advies bevat de mededeling dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich bij de besluitvorming op het welstandsadvies van 17 juli 2017 heeft mogen baseren. De rechtbank heeft in dit verband terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3860, overwogen dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Het welstandsoordeel mag niet leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die dat bestemmingsplan biedt. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat, gelet op de artikelen 26.2.2, onder i, en onder c, van de planregels, waarin is bepaald dat gebouwen mogen worden afgedekt met een plat dak of met een kap van ten minste 30º en maximaal 60º, en dat in ten hoogste twee bouwlagen mag worden gebouwd, in de in het bouwplan opgenomen bouw in twee verdiepingen en plat dak geen grond kan zijn gelegen voor een negatief welstandsadvies. Nu de door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van de gemeente Eindhoven aangevoerde motivering van haar advies zich uitsluitend richt tegen de rechtstreeks uit de beheersverordening voorvloeiende mogelijkheid om een bouwwerk met een plat dak en twee woonlagen te realiseren, was het college niet gehouden om een nadere motivering te vragen aan de welstandscommissie en kon het volstaan met verwijzing naar het uitgebrachte advies.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
531-842.