ECLI:NL:CBB:2021:231
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/816
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Mts. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2020. Beide partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 1 april 2013 hield appellante volgens de gecombineerde opgave van 2013 (GO 2013) 38 melk- en kalfkoeien, 12 stuks vrouwelijk vee van twee jaar en ouder dat nog nooit heeft afgekalfd en 33 stuks vrouwelijk jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield zij op het bedrijf 60 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft in 2013 tot en met 2016 meerdere facturen ontvangen voor een totaalbedrag van € 2.743,41 voor het verkrijgen van advies en begeleiding in verband met bedrijfsontwikkeling. Op 3 juni 2014 en 16 maart 2015 heeft appellante respectievelijk
210 kg en 400 kg ammoniakrechten gekocht. In de periode na de peildatum heeft appellante diverse facturen ontvangen voor het realiseren van de uitbreiding van het bedrijf. Verder heeft zij op 19 september 2016 een financieringsvoorstel voor een geldlening ten bedrage van
€ 100.000,- geaccepteerd.
2.3
Op 13 mei 2013 heeft appellante ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het uitbreiden naar 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee. Appellante heeft op 6 juni 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een rundveestal. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is bij besluit van 6 juni 2013 buiten behandeling gesteld, omdat onvoldoende informatie was overgelegd. Op 1 maart 2016 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een rundveestal, welke op 24 mei 2016 is verleend.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.811 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft beslist dat hij niet kan beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat appellante geen documentatie heeft ingediend ter onderbouwing van deze bezwaargrond. Verweerder zag daarom geen aanleiding gebruik te maken van zijn bevoegdheid om ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw ontheffing te verlenen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat bij de vaststelling van de fosfaatrechten geen rekening is gehouden met de voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Appellante kan haar investeringen niet terugverdienen met het bij het primaire besluit vastgestelde aantal fosfaatrechten.
4.2
Appellante stelt zich verder op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Appellante heeft in de bezwaarprocedure tegen het primaire besluit verwezen naar de bezwaarprocedure tegen beschikkingen met betrekking tot de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (fosfaatreductieplan) en naar een kortgedingprocedure inzake het fosfaatreductieplan. In die procedures zijn stukken overgelegd, welke verweerder ten onrechte niet heeft meegenomen bij de beoordeling van het bezwaar tegen het primaire besluit. Althans verweerder had appellante moeten verzoeken om deze stukken nogmaals toe te sturen. Verweerder heeft dan ook niet voldaan aan zijn kennisvergaringsplicht en heeft bij de belangenafweging en de motivering van het bestreden besluit nagelaten in te gaan op alle beschikbare informatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante is weliswaar in 2013 begonnen met de planvorming voor de uitbreiding van het bedrijf en heeft een begin gemaakt met de aanvraag van de benodigde vergunningen, maar zij is pas vanaf 2016 aangevangen met de uitvoering daarvan. Op de peildatum beschikte appellante nog niet over alle vereiste vergunningen en had zij ook nog geen onomkeerbare investeringen gedaan. Appellante had haar voornemen tot uitbreiding van het bedrijf dus nog kunnen heroverwegen of aanpassen. De wens om met eigen aanwas uit te breiden, is een ondernemerskeuze die voor haar risico komt. Bovendien is niet gebleken van een noodzaak tot uitbreiding van het bedrijf. De beslissing om het bedrijf uit te breiden is daarom niet navolgbaar.
5.2
Verweerder erkent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat, omdat hij ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de door appellant gestelde individuele en buitensporige last. Verweerder heeft met het verweerschrift de motivering van het bestreden besluit aangevuld en verzoekt daarom het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand te laten.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de gestelde vergunde situatie) en de vastgestelde 2.811 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
In dat verband is van belang dat appellante vanaf 2013 is aangevangen met de voorgenomen uitbreiding van 38 melk- en kalfkoeien, 12 stuks vrouwelijk vee van twee jaar en ouder dat nog nooit heeft afgekalfd en 33 stuks vrouwelijk jongvee naar 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee. Ter voorbereiding van de uitbreiding is advies ingewonnen over de voorgenomen bedrijfsontwikkeling en zijn diverse vergunningen aangevraagd.
Op de peildatum beschikte appellante echter niet over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).
Appellante heeft ook pas na de peildatum investeringen gedaan voor de verbouwingswerkzaamheden en een financieringsvoorstel geaccepteerd. Voor de investeringsbeslissingen van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had zij ermee rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan de op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2).
6.2.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel faalt. Appellante heeft slechts in algemene zin aangegeven dat stukken in eerdere procedures zijn overgelegd. Appellante heeft niet aangegeven welke informatie die in deze eerdere procedures is toegezonden niet bij de besluitvorming is betrokken en waarom die informatie tot een ander rechtsgevolg zou moeten leiden.
6.4
Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat hij daarin niet inhoudelijk is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Dit betekent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.