ECLI:NL:CBB:2021:99
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1385
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Appellant heeft deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf gecombineerd met een tuinbouwbedrijf. Tot september 2011 exploiteerde appellant een gemengd bedrijf met fokvarkens en melkvee. Appellant heeft besloten te stoppen met het houden van fokvarkens en heeft deelgenomen aan de Verplaatsingsregeling voor Intensieve Veehouderijbedrijven (VIV-regeling).
2.2
Op 4 september 2011 heeft appellant in verband met de VIV-regeling de te slopen bedrijfsgebouwen verkocht voor € 226.035,-. Ook heeft appellant op 14 november 2011 zijn varkensrechten voor € 48.202,14 verkocht. Appellant heeft op 16 december 2011 een subsidie ter hoogte van € 36.101,- voor investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen ontvangen. In de periode mei tot juni 2012 is appellant, blijkens de overlegde offertes en orderbevestigingen, voor een bedrag ter hoogte van afgerond € 443.789,- investeringen aangegaan voor de bouw van een nieuwe melkveestal. In september 2012 is de bouw van de stal gestart. Op 21 maart 2013 was de stal gereed. De stal is geschikt voor 61 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
2.3
Op 13 september 2013 is een melding Activiteitenbesluit ingediend voor, voor zover hier van belang, een wijziging in de dieraantallen naar 68 melk- en kalfkoeien en 41 stuks jongvee.
2.4
Appellant hield op 1 april 2011 op zijn bedrijf 43 melk- en kalfkoeien en 3 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant op zijn bedrijf 50 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant in het primaire besluit vastgesteld op 2.129 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit is verweerder uitgegaan van een hogere melkproductie in 2015 en heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant verhoogd naar 2.193 kg. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellant is van mening dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en het daarmee gepaarde ondernemersrisico niet volledig aan hem kan worden tegengeworpen vanwege de invulling die is gegeven aan de voorzienbaarheid. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft vanwege de VIV-regeling zijn gemengde bedrijf – met varkenstak en melkveetak – voor de peildatum van 2 juli 2015 om moeten zetten naar een melkveebedrijf. Appellant is onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan voor de bouw van een melkveestal. Door de omschakeling, die van overheidswege is opgelegd, kan appellant de verloren inkomsten vanuit de varkenstak enkel opvangen door de gehele stal te vullen met het beoogde aantal koeien. Dat is appellant niet gelukt vóór de peildatum, mede omdat hij zijn plannen nog niet volledig kon doorzetten vanwege het geldende melkquotum. Hij kan niet terug naar de oude situatie, aangezien hij vanwege medewerking aan de VIV-regeling zijn voorheen vergunde varkens niet meer mag houden. Appellant is van mening dat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet geheel voor zijn risico kunnen komen. Er had compensatie moeten worden geboden, ook voor de al aangekochte 150 kg dierrechten die hij door de invoering van het fosfaatrechtenstel is verloren. Appellant stelt dat verweerder ten onrechte geen vrijstelling als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Msw aan hem heeft verleend, gelet op de op hem rustende individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt dat niet vaststaat dat appellant over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. Appellant heeft geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) overgelegd dan wel aangetoond dat hij geen Nbw-vergunning nodig had. Nu niet is aangetoond dat appellant op de peildatum 2 juli 2015 beschikte over alle — voor de uitbreiding benodigde — vergunningen is er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van schending van artikel 1 van het EP ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Appellant stelt dat hij de melkveetak moest uitbreiden omdat hij meedeed aan de VIV-regeling en om die reden geen varkens meer mocht houden. Verweerder merkt op dat het meedoen aan de VIV-regeling een ondernemerskeuze is. Het was een regeling met vrijwillige deelname waarbij het mogelijk was om de deelname te beëindigen. Verder was de regeling gericht op het verplaatsen van de varkenshouderij en was het daarom, anders dan appellant stelt, niet verplicht om te stoppen. Het was enkel niet meer toegestaan om op die betreffende locatie varkens te houden. Voor deze beperking is appellant gecompenseerd. Verweerder merkt op dat appellant blijkens de gecombineerde opgave van 2010, 2011 en 2012 sinds 2011 fors minder varkens houdt en dat in 2012 het aantal varkens nihil is. De melkveetak was op dat moment niet op het gewenste aantal van 61 melk- en kalfkoeien. Het was kennelijk financieel mogelijk om zonder de uitbreiding van de melkveetak fors minder dan wel geen varkens te houden in 2011 en 2012. Wat betreft de stelling van appellant dat hij de uitbreiding vanwege het geldende melkquotum nog niet kon realiseren, merkt verweerder op dat de stal in maart 2013 klaar was en dat appellant melkquotum had kunnen aankopen. De keuze voor gefaseerde groei behoort tot het ondernemersrisico. Het bedrijf van appellant is zodoende volgens verweerder niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Er zijn immers vele ondernemers die hun gewenste uitbreiding op de peildatum niet hebben gerealiseerd. Verweerder is van mening dat met de overgelegde stukken niet is aangetoond dat appellant buitensporig geraakt is door het stelsel van fosfaatrechten. Verweerder acht het tevens van belang dat aan appellant voor een deel van de uitbreiding (9 melkkoeien (50-41) en 26 stuks jongvee (29-3)) wel fosfaatrechten
zijn toegekend en dat hij uiteindelijk 2.129 kg fosfaatrecht krijgt, met de daaraan verbonden economische waarde. Verweerder stelt zich op het standpunt dat gezien het voorgaande er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, waardoor er geen sprake is van schending van het recht. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
Beoordeling
6.1
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 68 melk- en kalfkoeien en 41 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 2.193 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (50 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
In dat verband is van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake was van een legale uitbreiding nu niet is aangetoond dat appellant op de peildatum beschikte over een Nbw-vergunning. Appellant heeft ter zitting weliswaar aangegeven dat deze vergunning aan hem is verleend, maar heeft de vergunning zelf niet overgelegd. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Voor zover moet worden aangenomen dat appellant beschikte over alle daarvoor benodigde vergunningen, overweegt het College als volgt. Appellant heeft uiteengezet dat de VIV-regeling in 2011 aanleiding was voor de keuze om de varkenstak te beëindigen en zich geheel op de melkveehouderij te richten en uit te breiden, ter compensatie van het verlies aan inkomsten uit de varkenstak. In 2012 heeft appellant vervolgens geïnvesteerd in de uitbreiding van de stal. Gezien het tijdstip waarop de forse investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Ten aanzien van de stelling van appellant dat de VIV-regeling een omschakeling noodzakelijk maakte, merkt verweerder naar het oordeel van het College terecht op dat geen sprake is van een verplichting om deel te nemen aan de VIV-regeling. De keuze voor deelname aan de VIV-regeling is een ondernemerskeuze. Ook is niet gebleken dat, zoals appellant stelt, compensatie van de inkomsten uit de afgestoten varkenstak door uitbreiding van de melkveehouderij tot de gewenste dieraantallen, noodzakelijk was. Appellant heeft deze stelling niet onderbouwd. Het College wijst op hetgeen verweerder heeft opgemerkt over de situatie in 2011 en 2012, namelijk dat het toen financieel mogelijk was om zonder de uitbreiding van de melkveetak fors minder dan wel geen varkens te houden. In dat verband is ook van belang dat appellant voor de verplaatsing is gecompenseerd en in het kader van die verplaatsing de te slopen bedrijfsgebouwen heeft verkocht en dat appellant daarnaast zijn varkensrechten heeft verkocht. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor de gedane investeringen is dan ook niet gebleken. Dat het appellant niet is gelukt om zijn stal te vullen bij gebrek aan melkquotum maakt evenmin dat er een individuele buitensporige last op appellant rust. Dat appellant er voor heeft gekozen geen melkquotum te kopen is een ondernemerskeuze die voor risico van appellant komt.
Appellant onderscheidt zich niet op relevante wijze van andere melkveehouders die voor de peildatum hebben geïnvesteerd in een uitbreiding die op de peildatum nog niet was voltooid. Voor deze melkveehouders, alsook voor appellant, geldt dat al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor een ontheffing op grond van artikel 38, eerste lid, van de Msw is dan ook geen aanleiding. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen