ECLI:NL:CBB:2021:334
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1749
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 16 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover hier van belang – ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een maatschap, bestaande uit [naam 4] , [naam 3] en [naam 2] , en exploiteert een melkveehouderij met verblijfsrecreatie. [naam 4] heeft op 21 augustus 2009 een valongeluk gehad. Nadien zijn een traumatische supraspinatuspeesruptuur, frozen shoulder en arthrosis bij hem vastgesteld. Eind 2014 heeft appellante voor een bedrag van in totaal € 56.204,50 geïnvesteerd in een knieboom, schoftboom en waterbedden. Begin 2015 heeft appellante de stalinrichting en -indeling gewijzigd en vernieuwd, het vloersysteem aangepast aan een ingestrooid systeem en het mestputtenplan gewijzigd. Op 8 juni 2015 is appellante een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van het nieuwe gedeelte van de stal voor een bedrag van € 570.000,-. In 2015 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1.100.000,-.
2.2
Appellante heeft op 1 mei 2014 een melding gedaan als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de bouw van een nieuwe melkveestal en voeropslag. Op 2 juni 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal en het plaatsen van een melktank verleend. Op 27 november 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Appellante kan op basis van deze vergunning 146 melk- en kalfkoeien en 123 stuks jongvee houden. Op 30 december 2014 is aan appellante een subsidie ‘Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen’ (RLS-2014) toegekend tot een bedrag van € 180.576,-, welke op 29 augustus 2014 is aangevraagd. Aan appellante is een Maatlat Duurzame Veehouderij-certificaat toegekend, geldende vanaf 1 juli 2015 tot en met 1 juli 2017.
2.3
Appellante hield op 1 april 2012 71 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield zij 90 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.283 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast omdat appellante niet grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, omdat zij niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling en geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert allereerst aan dat verweerder een onjuiste uitleg hanteert van de knelgevallenregeling. Zij betoogt dat geen vergelijking moet worden gemaakt tussen de situatie op de peildatum 2 juli 2015 en de situatie op een datum in het verleden, maar dat de situatie op de peildatum moet worden vergeleken met de situatie die zich zou hebben voorgedaan als de bijzondere omstandigheid en de daarmee gepaard gaande gevolgen zich niet hadden voorgedaan. Appellante voldoet in dat geval aan de 5%-drempel en dient in aanmerking te worden gebracht voor de knelgevallenregeling. Omdat appellante aan de 5%drempel voldoet, heeft verweerder ten onrechte de derde voorwaarde uit de knelgevallenregeling niet getoetst. Hierdoor is sprake van een motiveringsgebrek.
4.2
Voor zover de situatie van appellante ingevolge artikel 23 van de Meststoffenwet niet
zou worden aangemerkt als knelgeval, is naar de mening van appellante sprake van
rechtsongelijkheid. In het ene geval wordt namelijk een knelgevallenvoorziening
getroffen voor onevenredig benadeelde ondernemers en in het andere geval niet,
terwijl ook de ondernemers in de laatste categorie onevenredig worden benadeeld.
Ook appellante is een onevenredig benadeelde ondernemer, die geconfronteerd is met bijzondere omstandigheden, die als knelgeval aangemerkt dienen te worden. De wijze waarop het stelsel van fosfaatrechten ingevolge de Meststoffenwet namelijk thans ten uitvoer is gebracht, was voor appellante niet voorzienbaar op het moment dat zij onomkeerbare
financiële verplichtingen is aangegaan. Derhalve kan absoluut niet worden
gesproken van een normaal ondernemersrisico. Appellante is van mening dat haar situatie daarom aangemerkt dient te worden als "onbillijkheid van overwegende aard".
4.3.1
Verder voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen (zonder behoorlijke hardheidsvoorziening) zouden worden getroffen en dat die voorzienbaarheid niet zou gelden voor recent gestarte bedrijven. Door de Raad van State is geadviseerd om aandacht te besteden aan de situatie dat in het kader van de reguliere bedrijfsvoering aantoonbare (vervangings)investeringen zijn gedaan, waardoor die stallen op 2 juli 2015 nog niet of minder bezet werden door melkvee. In reactie daarop werd in kamerbrieven aangekondigd dat er slechts een zeer beperkte knelgevallenregeling zou komen voor bedrijven die onevenredig zouden zijn benadeeld door de toepassing van de peildatum. Voor situaties waarin onomkeerbare investerings- en financieringsverplichtingen spelen, is, behoudens voor recent gestarte bedrijven, geen oplossing gekomen. De regeling is in strijd met het
gelijkheidsbeginsel omdat voor startende melkveehouders wel een voorziening is getroffen, in strijd met het vertrouwensbeginsel omdat in vergelijkbare wetten en regelingen in het verleden wel een regeling is getroffen voor aangegane investeringsverplichtingen en in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat ook bedrijven die investeringsverplichtingen zijn aangegaan een knelgeval zijn. Appellante stelt dat de knelgevallenregeling, voor zover de 5%-drempel al te billijken is, zo dient te worden uitgelegd dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de situatie op de peildatum en de situatie aan de hand de fosfaatproductie die voortvloeit uit de aangegane investeringsverplichtingen (de situatie die er zou zijn geweest als de bijzondere omstandigheden zich niet zouden hebben voorgedaan)
4.3.2
Verder is er in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Zij is in 2012 begonnen met het voorbereiden van het toekomstbestendig maken van het bedrijf door onder andere het doen van duurzame investeringen. De aanleiding voor het reorganiseren en investeren waren de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van [naam 4] , de wens van de overheid om te verduurzamen en het dierenwelzijn te vergroten en de op termijn voorgenomen bedrijfsopvolging door [naam 2] waardoor twee gezinnen inkomen moeten halen uit het bedrijf. Zij heeft dit willen doen middels het maatschappelijk en verantwoord ondernemen, door eerst te zorgen voor de benodigde vergunningen, daarna de benodigde financiering en vervolgens de realisatie van de benodigde duurzame huisvesting. Appellante heeft daarbij gebruik gemaakt van de RLS-2014-subsidie zoals verweerder die destijds heeft opengesteld. Verweerder wilde daarvoor het complete inzicht in appellantes bedrijfsplannen en heeft de subsidie toen ook verleend. Als verweerder had gemeend dat de investering onverantwoord zou zijn geweest, had de subsidie niet verleend moeten worden. Appellante kon tot aan de subsidieverlening op 30 december 2014 geen investeringsverplichtingen meer aangaan, waardoor de verbouwing en nieuwbouw aan de bestaande stal vertraging hebben opgelopen. Om de vertraging in te lopen heeft appellante op 31 december 2014 de benodigde stalinrichting gekocht om te kunnen beginnen aan de verbouwing van de bestaande stal. Het was haar bedoeling om vanaf 2015 verantwoord en bewust door te groeien naar 146 melk- en kalfkoeien en 123 stuks jongvee. Zij is een nagenoeg grondgebonden bedrijf op basis van de bedrijfsspecifieke excretie. Door het fosfaatrechtenstelsel kan appellante echter minder melk produceren dan beoogd, waardoor de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Appellante moet daarom 3.293 kg extra fosfaatrechten toegekend krijgen, zodat zij haar beoogde dieraantallen kan houden. Dit is op basis van een excretieforfait van 44,9 in plaats van 40,6, omdat appellante inmiddels een hogere gemiddelde melkproductie heeft gerealiseerd. Indien niet wordt uitgegaan van deze hogere gemiddelde melkproductie, dient appellante 2.817 kg extra fosfaatrecht toegekend te krijgen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling op de juiste wijze heeft toegepast. Er dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de situatie voor het intreden van de bijzondere omstandigheden en de daadwerkelijke situatie op de peildatum 2 juli 2015. De knelgevallenregeling is immers niet bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verweerder verwijst in dat verband naar parlementaire stukken en diverse uitspraken van het College die dit hebben bevestigd.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft vanaf 2012 fors geïnvesteerd, terwijl zij op dat moment een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Volgens verweerder is de keuze van appellante om uit te breiden daarom niet navolgbaar. De gesteldheid van de gebouwen is volgens eerdere uitspraken van het College onvoldoende om de investeringsbeslissing navolgbaar te achten. Dat appellante in 2014 subsidie bij verweerder heeft aangevraagd en dat deze is verleend, maakt dat ook niet anders. Weliswaar kan de wens van appellante om na het opgelopen letsel van [naam 4] meer arbeidsgemak te creëren navolgbaar zijn, maar dat toont de noodzaak tot uitbreiding van het bedrijf niet aan volgens verweerder. Ook spelen er geen bijzondere omstandigheden die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verder benadrukt verweerder dat appellante wel fosfaatrecht heeft ontvangen voor het deel van de uitbreiding dat zij wel heeft kunnen realiseren, met de daaraan verbonden economische waarde.
5.3
Tot slot is volgens verweerder geen sprake van rechtsongelijkheid. Het is aan appellante om voorbeelden van gelijke gevallen aan te dragen die anders dan appellante wel als knelgeval zijn aangemerkt. Dit is niet gedaan.
Beoordeling
Knelgevallenregeling
6.1
Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Er dient teruggekeken te worden naar het verleden. Voor de door appellante bepleite uitleg bestaat dan ook geen ruimte. Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Het College volgt appellante ook niet in haar standpunt dat in dit verband sprake is van een motiveringsgebrek. Verweerder is in het bestreden besluit de cumulatieve voorwaarden van de knelgevallenregeling afgegaan. Hij kwam daarbij tot de conclusie dat appellante niet voldeed aan de tweede voorwaarde, namelijk de 5%-drempel. Verweerder heeft de overige voorwaarde daarom niet meer in het bestreden besluit te hoeven beoordelen, omdat appellante vanwege het niet halen van de 5%-drempel immers al niet in aanmerking kon komen voor de knelgevallenregeling. Deze beroepsgronden falen.
6.2
In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College de keuze van de wetgever om de knelgevallenregeling niet uit te breiden met die gevallen waarin financiële verplichtingen zijn aangegaan om te kunnen groeien maar deze op 2 juli 2015 nog niet volledig hadden gerealiseerd, terwijl voor starters wel een speciale regeling in het leven is geroepen in artikel 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (vanwege “onbillijkheden van overwegende aard”, zoals vermeld in artikel 23, negende lid, van de Msw), niet ontoelaatbaar geacht. De keuze van de wetgever om op basis van deze grondslag alleen voor starters een uitzondering te maken, kan niet, zoals appellante kennelijk voorstaat, rechtstreeks getoetst worden aan het gelijkheidsbeginsel.
Artikel 1 van het EP
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de hierboven genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd en, onder meer, de keuze van de wetgever voor de 5%-drempel in artikel 23, zesde lid, van de Msw niet ontoelaatbaar geacht. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in het kader van de voorzienbaarheid van de regeling slagen niet, nog daargelaten dat een rechtstreekse toetsing van wet- en regelgeving aan deze beginselen niet mogelijk is.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Verder geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen. In het geval van appellante kan gelet op dit voorgaande in ieder geval niet worden uitgegaan van het door haar verzochte excretieforfait van 44,9.
6.4.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.2.2 weergegeven vergelijking en wat onder 6.4.3 is overwogen over het excretieforfait, neer op 2.817 kg fosfaatrecht op basis van een excretieforfait van 40,6. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante vanaf 29 augustus 2014 met het aanvragen van de subsidie een concreet voornemen tot het doen van een investering in de stal heeft geuit. Nadat deze subsidie op 30 december 2014 is verleend, heeft appellante op 31 december 2014 geïnvesteerd in de verbouwing van de bestaande stal en is zij op 18 juni 2015 een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van het nieuwe gedeelte. De bouw van de nieuwe stal is volgens appellante in 2016 afgerond. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante heeft aan het verlenen van de subsidie en het vereiste daarvoor dat zij haar bedrijfsplan heeft moeten indienen bij verweerder, niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat ten aanzien van haar melkvee geen nadere productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Daar komt bij dat de beslissing van appellante om uit te breiden los moet worden gezien van haar beslissing om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen. Te meer nu, zoals appellante heeft aangegeven, de beslissing om uit te breiden ook is ingegeven door het feit dat appellante op termijn twee gezinnen van inkomen wilde voorzien. Daarbij is de subsidie verleend met oog op verduurzaming en niet op uitbreiding en dekte deze slechts een deel (40% van de subsidiabele kosten) van de totale investering in de nieuwbouw van de stal (zie de uitspraak van het College van 22 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:985, onder 5.4). Dat zij om in aanmerking te komen voor de subsidie heeft moeten wachten met het doen van investeringen totdat de subsidie was verleend en daardoor vertraging heeft opgelopen in haar uitbreidingsplannen, maakt de uitbreidingsbeslissing evenmin navolgbaar. Deze vertraging is immers een gevolg van de ondernemerskeuze van appellante om de uitbreiding met behulp van de subsidie te realiseren, terwijl het melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante de uitbreiding onder meer heeft willen realiseren vanwege de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van [naam 4] is weliswaar begrijpelijk, maar dat maakt de investeringsbeslissingen gelet op de hiervoor genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen niet navolgbaar. Ook de omstandigheid dat appellante heeft willen uitbreiden vanwege de toekomstige bedrijfsopvolging en de gesteldheid van de gebouwen maken dit voorgaande niet anders. Dit kan namelijk niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding (zie de uitspraak van het College van 19 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:600, onder 6.5). Ditzelfde geldt voor de wens van appellante om te verduurzamen, (zie de uitspraak van het College van 15 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:634, onder 6.3.6).
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.