ECLI:NL:RBAMS:2021:1169
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/1162
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. S. Lensink).
Conclusie
1.	De rechtbank kan het beroep niet inhoudelijk behandelen. Er moet namelijk eerst nog een bezwaarprocedure gevoerd worden. Doordat de inhoud van het bericht van 8 november 2018 onvoldoende vaststaat, merkt de rechtbank dit bericht niet aan als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat verweerder pas voor het eerst bij het bestreden besluit van 21 januari 2019 een verifieerbaar – en daarmee toetsbaar – boetebesluit heeft opgelegd aan eiser: een primair besluit. De rechtbank is in principe niet in staat om primaire besluiten te beoordelen, omdat verweerder dat moet doen.
Wat ging er aan deze uitspraak vooraf?
2. Eiser stond vanaf 6 augustus 2003 ingeschreven in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP) op het adres [adres] . Op 28 maart 2017 is deze woning ontruimd. Na een adresonderzoek, en op verzoek van de nieuwe huurder die graag wil dat de vorige bewoners worden uitgeschreven, schrijft de gemeente eiser op 27 juli 2017 op het adres uit.
3. Volgens verweerder wordt bij besluit van 8 november 2017 eiser in de BRP geregistreerd als ‘vertrokken naar onbekend adres’ en wordt hem een boete opgelegd van
€ 240,-.
4. Op 10 januari 2018 schrijft eiser zich in op het adres [nieuw adres] . Op 27 mei 2018 heeft eiser een betaalverzoek ontvangen voor de boete.
5. Tegen dit betaalverzoek maakt eiser op 7 juni 2018 bezwaar per mail. Bij het besluit van 21 januari 2019 (het bestreden besluit) verklaart verweerder dit bezwaarschrift niet-ontvankelijk. Verweerder stelt zich enerzijds op het standpunt dat het bezwaar te laat is ingediend, nu het feitelijk is gericht tegen het besluit van 8 november 2017. Anderzijds kan eiser volgens verweerder geen bezwaar indienen tegen het betalingsverzoek, omdat het geen besluit is waartegen bezwaar opstaat.
6. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld op 22 februari 2019.
7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2020. Eiser is
verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na
afloop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten op de zitting.
8. De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 24 september 2020 geoordeeld dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank heeft verweerder vervolgens in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te herstellen. Verweerder heeft hierop gereageerd met een aanvullende motivering van het bestreden besluit. Eiser heeft op deze aanvullende motivering zijn zienswijze gegeven.
Standpunt verweerder
9. Verweerder benadrukt in zijn aanvullende motivering dat het besluit van
8 november 2017 verzonden is naar het laatst bekende adres van eiser. Dat eiser hier vervolgens geen kennis van zou kunnen hebben nemen is voor zijn rekening en risico. Het is
immers het gevolg van het feit dat eiser heeft nagelaten om op tijd zijn verhuizing door te
geven. In eerdere uitspraken is de verzending op deze wijze – en daarmee de bekendmaking – van besluiten met behulp van het systeem Key2Burgerzaken goed bevonden.
10. In reactie op de vragen van de rechtbank verzoekt verweerder de rechtbank om voor de inhoud van het besluit van 8 november 2017 uit te gaan van het overgelegde documentsjabloon, de rubriekscodes en de gegevens uit de onderzoeksmodule. Het sjabloon wordt systeemtechnisch gevuld met de gegevens uit het BRP. De beslismedewerker controleert de onderzoeksstappen en kiest het juiste besluit. Verweerder legt verder uit dat het technisch niet mogelijk is om een beslissing opnieuw uit te printen in een afgerond onderzoeksdossier. Met brieven kan dit wel, omdat die centraal eenmaal daags in bulk verstuurd worden en daarvan pdf’s worden gemaakt. De beslissingen worden daarentegen handmatig verzonden en daarom is scannen en archiveren niet mogelijk.
Toewijzing van het beroep op betalingsonmacht
11.	Eiser heeft verzocht om te worden vrijgesteld van de verplichting tot het betalen van griffierecht. Eiser heeft hiervoor een verklaring over zijn inkomen en vermogen overgelegd. Gelet op vaste rechtspraak van de verschillende hogerberoepsrechters,
is de rechtbank van oordeel dat het beroep op betalingsonmacht moet worden gehonoreerd. De rechtbank stelt eiser daarom in deze procedure vrij van de verplichting tot het betalen van griffierecht.
Kan de rechtbank dit beroep inhoudelijk behandelen?
12. De rechtbank stelt voorop dat artikel 1:3 , eerste lid, van de Awb onder besluit verstaat: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een publiekrechtelijke rechtshandeling is een handeling die naar haar aard op rechtsgevolg is gericht. Dat wil zeggen dat rechten, aanspraken of verplichtingen worden vastgesteld, gewijzigd of opgeheven, dan wel dat een bevoegdheid of een status wordt vastgesteld, gewijzigd of opgeheven.
13. De rechtbank heeft verweerder in haar tussenuitspraak, samengevat, in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat er voldoende zekerheid bestaat over de inhoud van het bericht van 8 november 2017. Vaststaat immers dat er geen (boete)besluit zit in het dossier in de gangbare zin van het woord. Dit laat onverlet dat er sprake kan zijn van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Volgens verweerder volgt het besluit uit een samenstel van verschillende bronnen. Zoals overwogen in de tussenuitspraak vereist de rechtbank in die situatie wel dat de inhoud van het besluit voldoende duidelijk en dwingend volgt uit de samenhang van bronnen, en dat deze extra complexiteit niet zonder goede reden is. Onder ‘voldoende duidelijk’ verstaat de rechtbank dat de gemiddelde lezer zonder onevenredige moeite kan vaststellen wat het rechtsgevolg is. Onder ‘dwingend’ verstaat de rechtbank dat er slechts één uitkomst mogelijk is.
14.1.
Hoewel de reactie van verweerder suggereert dat het besluit geheel geautomatiseerd tot stand komt, met alleen handmatige verzending, stelt de rechtbank vast dat niet expliciet is gereageerd op vragen uit de tussenuitspraak, waarvan met name van belang is: ‘Zijn de sjablonen handmatig bewerkbaar door beslismedewerkers en, zo ja, hoe staat vast dat dit in de praktijk niet gebeurt?’. Sterker nog, de rechtbank leidt uit een bij verweerders herstelpoging bijgevoegde pleitnotitie van 10 oktober 2019 af dat handmatige bewerking kan en gebeurt:
(…) Het besluit wordt wel handmatig aangemaakt, geprint en verzonden. De medewerker
adresonderzoek maakt daarbij gebruik van een besluit dat gemaakt wordt vanuit het
registratiesysteem waarin de voortgang van het adresonderzoek wordt geregistreerd. De
medewerker adresonderzoek bewerkt een modelbrief uit het systeem. Daarna drukt de
medewerker de brief af en verstuurt de brief. Wijzigingen die in de modelbrief worden
aangebracht worden niet in het systeem opgeslagen. Wel wordt geregistreerd dat de brief is
aangemaakt en is verstuurd. Een voorbeeld van een modelbrief is als bijlage bijgevoegd (…)
Hieruit leidt de rechtbank af dat de besluiten niet dwingend uit de systemen van verweerder volgen. De besluitsjablonen zijn niet zonder meer representatief voor het uiteindelijke, concrete besluit. Weliswaar staat een aantekening in het systeem Key2Burgerzaken dat het briefmodel ‘Besluit onbekend adres boete 240’ verzonden is, maar niet uit te sluiten valt dat de beslismedewerker bijvoorbeeld matigingsgronden voor de boete heeft meegewogen en zo tot een lager boetebedrag is gekomen.
14.2.
Bovendien beschouwt de rechtbank de uitleg van verweerder dat het archiveren van deze besluiten niet mogelijk is als opmerkelijk, wanneer medewerkers kennelijk handmatig de brieven printen en verzenden. Als verweerder het ook wenselijk acht om deze besluiten te kunnen archiveren, biedt deze handmatige werkwijze juist bijvoorbeeld een ingang om óók handmatig te scannen en opslaan. Dat Key2Burgerzaken of de onderzoeksmodule OND08 dit niet geautomatiseerd doen en dat verweerder veel van dit soort besluiten neemt, laat onverlet dat het anderszins systeemtechnisch mogelijk is. Een goede reden voor de door verweerder gekozen opzet is de rechtbank daarom evenmin gebleken.
14.3.
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder er niet in is geslaagd om het geconstateerde gebrek te repareren. Het concrete rechtsgevolg van het bericht van                  8 november 2017 is niet meer vast te stellen. Daarom kan het bericht niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Omdat al niet gesproken kan worden van een besluit, doet de discussie rondom de verzending niet meer ter zake. De rechtbank roept in herinnering uit haar tussenuitspraak het belang dat bestuursorganen altijd zelf voldoende inzicht moeten kunnen verschaffen in hun besluitvorming. Zonder de besluitvorming inzichtelijk te hebben kunnen noch beroepsinstanties noch bestuursorganen zelf hun rechtsbeschermende taak vervullen. Dit klemt te meer waar het gaat om een bestuurlijke boete zoals hier, wat een zogeheten ‘criminal charge’ is in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
15.	De rechtbank overweegt dat verweerder pas voor het eerst in het bestreden besluit concreet verifieerbaar de registratie ‘vertrokken naar onbekend adres’ en de boete heeft vastgesteld voor eiser. Dit betekent dat het bestreden besluit beschouwd moet worden als een primair besluit en niet als beslissing op bezwaar. Op grond van artikel 7:1 van de Awb geldt daarom dat eiser eerst een bezwaarprocedure tegen dit primaire besluit zal moeten doorlopen, voordat de rechtbank eisers zaak inhoudelijk kan beoordelen.
Hoe gaat het nu verder?
16. De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk. Dit betekent dat het beroep niet inhoudelijk behandeld zal worden. Met toepassing van artikel 6:15 van de Awb zal de rechtbank dit besluit met het daartegen gerichte beroepschrift doorzenden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift.
17. Voor betaling van de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Dit is de uitspraak van mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, tot stand gekomen in samenwerking met mr. G.J. Tingen, griffier. De beslissing is uitgesproken op
griffier								rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage 1: juridisch kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Wet basisregistratie personen
Artikel 2.22
1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt.
Artikel 2.39
1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft.
2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres.
3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 4.17
Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete van ten hoogste 325 euro opleggen:
a. ter zake van overtreding van de artikelen 2.38, 2.39, 2.40, vijfde lid, 2.43 tot en met 2.47, 2.50, 2.51 en 2.52;
Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:282.