ECLI:NL:CBB:2021:189
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Veehouderij [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: W.C. Bikker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Appellante heeft op 5 februari 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 28 april 2018 (het besluit fosfaatrechten) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 juni 2018 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] in de vorm van een vennootschap onder firma. Deze vennootschap wordt sinds 9 november 2017 uitgeoefend door [naam 3] , [naam 4] en [naam 2] (hierna: [naam 2] ). Daarvoor voerde [naam 2] een eenmanszaak. [naam 2] heeft vanwege het vroege overlijden van zijn ouders het melkveebedrijf op jonge leeftijd overgenomen.
2.2
Appellante heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2011 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het uitbreiden, wijzigen, dan wel veranderen van de werking van een inrichting. Deze melding is ingediend
voor het houden van 65 melkkoeien en 80 stuks jongvee. In 2011 heeft zij een ligboxenstal gebouwd voor 75 melkkoeien en 30 stuks jongvee. Op 11 november 2011 heeft zij de stal in gebruik genomen. Enkele dagen later ontstonden er problemen met de klauwen van de koeien. Vanwege deze klauwaandoeningen heeft appellante drie dieren moeten laten afvoeren. Sinds november 2014 kampte appellante met gezondheidsproblemen in haar veestapel. Op
4 september 2015 is een BVD infectie vastgesteld bij een aantal koeien.
2.3
Vanaf januari 2013 is [naam 2] in verband met gezondheidsklachten onder behandeling bij zijn huisarts.
2.4
Op 11 november 2011 hield appellante 33 melkkoeien, 15 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 23 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Op 1 januari 2015 hield appellante 38 melkkoeien, 19 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 24 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Op 2 juli 2015 waren dat 53 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.487 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Op 29 juni 2018 heeft verweerder de door appellante gedane melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% lager is vastgesteld dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante ongewijzigd gelaten.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante stelt dat er in haar situatie sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zij heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en daarbij een groei heeft beoogd naar 75 melkkoeien en 30 stuks jongvee. Met het huidige aantal toegekende fosfaatrechten kan de beoogde veestapel maar deels worden gehouden en kan geen volwaardig gezinsinkomen worden gegenereerd. Daarom was het volgens appellante noodzakelijk om door te groeien naar bovenstaande aantallen. Dit is echter wegens diverse bijzondere omstandigheden, waaronder dierziekte en gezondheidsklachten van [naam 2] niet gelukt.
4.2
Appellante verzoekt haar een vergoeding toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
5.2
In de eerste plaats merkt verweerder op dat appellante haar bedrijf wilde laten groeien van 33 melkkoeien naar 75 melkkoeien. Dat is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Het bedrijf van appellante is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. In de tweede plaats heeft verweerder de bijzondere omstandigheid wegens de medische klachten van [naam 2] getoetst en gewogen op grond van de knelgevallenregeling aan de hand van de door appellante opgegeven peildatum 1 januari 2015. Verweerder is daarbij tot de conclusie gekomen dat appellante niet aan de cumulatieve voorwaarden van de knelgevallenregeling op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw voldoet. Daarnaast merkt verweerder op dat de dierziekte BVD pas is vastgesteld op 4 september 2015 en appellante daarmee niet heeft aangetoond dat deze dierziekte van invloed is geweest op de veestapel op de peildatum.
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat evenmin is gebleken van andere omstandigheden die moeten leiden tot een individuele en buitensporige last. Daarmee gaat de vergelijking die appellante maakt met de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5, onder 5.5 en 5.6) niet op. In die zaak was immers sprake van een uitbreiding c.q. omschakeling van een bedrijf die door bijzondere omstandigheden was ingegeven.
5.4
Verweerder deelt niet het standpunt van appellante dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak om haar bedrijf uit te breiden. De enkele reden dat appellante een hoger gezinsinkomen wilde genereren is daartoe onvoldoende. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 12 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:572, onder 8.4), waarin het College heeft geoordeeld dat het genereren van hogere inkomsten als enkele reden voor bedrijfsuitbreiding onvoldoende is voor het aannemen van een bedrijfseconomische noodzaak. Bovendien heeft appellante niet aangetoond dat zij voor
2 juli 2015 over alle vergunningen beschikte, die voor de beoogde groei noodzakelijk waren. Appellante heeft immers geen omgevingsvergunning en geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) overgelegd, waaruit blijkt dat appellante het beoogde aantal dieren mocht houden. Met enkel het Besluit landbouw milieubeheer - dat overigens uitgaat van 65 melkkoeien in plaats van de beoogde 75 melkkoeien - beschikt appellante niet over alle, voor de uitbreiding noodzakelijke vergunningen. Volgens verweerder is alleen al hierom geen ruimte om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
5.5
Tot slot acht verweerder van belang dat aan appellante voor een deel van de
uitbreiding (20 melkkoeien en 10 stuks jongvee) wel fosfaatrechten zijn toegekend en dat zij 2.487 kg fosfaatrechten krijgt, met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft ter zitting alsnog een kopie van de ontbrekende Nbw-vergunning van 20 mei 2011 overgelegd. Het College constateert dat appellante op grond van deze vergunning 65 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee mag houden. Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval tegen elkaar af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. De door appellante overgelegde ongedateerde begroting met kenmerk 511495/20181211/985jm/C14-9.1 gaat echter uit van de beoogde bedrijfsomvang van 75 melkkoeien en 50 stuks jongvee, zodat hieraan niet de waarde kan worden toegekend die appellante graag zou willen.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 75 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 2.487 kg fosfaatrecht, gebaseerd op de situatie op 2 juli 2015 (53 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat uit de door appellante overgelegde jaarrekeningen over 2013 en 2014 blijkt dat haar onderneming al voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in zwaar weer verkeerde. In zoverre is de gestelde last niet alleen het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Daar komt bij dat appellante de door haar gestelde investeringen in de nieuwe stal in het geheel niet, bijvoorbeeld met facturen, heeft onderbouwd. Het College acht verder van belang dat appellante de uitbreiding van haar veestapel pas in 2015 daadwerkelijk in gang heeft gezet. Pas in 2015 nam het aantal melk- en kalfkoeien op het bedrijf van appellante immers significant toe van 38 naar 53. Dat zij in 2011 al de eerste stappen heeft gezet in de vorm van het bouwen van een nieuwe stal maakt dit niet anders. Het College is met verweerder van oordeel dat er in het geval van appellante geen sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak om haar bedrijf uit te breiden. De enkele reden dat appellante een hoger gezinsinkomen wilde genereren is daartoe onvoldoende. Het College verwijst daarbij naar zijn eerdere uitspraak van 12 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:572, onder. 8.4), waarin hij heeft geoordeeld dat het genereren van hogere inkomsten als enkele reden voor bedrijfsuitbreiding onvoldoende is voor het aannemen van een bedrijfseconomische noodzaak. Gelet op het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de uitbreiding van het bedrijf, acht het College de beslissing om uit te breiden, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, dan ook niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
Het College komt tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Appellante heeft verzocht haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.5
Verweerder heeft het bezwaarschrift op 9 augustus 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
6.6
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van drie maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- (3/6 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 500,- (3/6 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.