ECLI:NL:CBB:2021:68
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1572
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 28 oktober 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 4.459,00 voor periode 2 en van € 4.320,00 voor periode 3.
Bij besluit van 27 januari 2018 heeft verweerder aan appellante een heffing opgelegd van € 1.502,00 voor periode 5. Tevens heeft verweerder de opgelegde heffingen voor de periodes 2, 3 en 4 herzien en aan appellante heffingen opgelegd van € 6.859,00, € 8.088,00 en € 8.458,00 voor die periodes.
Bij besluit van 29 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen voormelde primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
In aansluiting op het besprokene ter zitting heeft verweerder bij brief van 10 augustus 2020 nieuwe berekeningen van de geldsommen voor de periodes 2, 3 en 4 ingediend.
Appellante heeft bij brief van 4 september 2020 gereageerd op deze berekeningen.
Verweerder heeft op 5 oktober 2020 een aanvullend verweerschrift ingediend waarin hij een toelichting geeft op de nieuwe berekeningen.
Bij brief van 11 november 2020 heeft appellante gereageerd op het aanvullende verweerschrift.
Het College heeft bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Artikel 9a, eerste lid, van de Regeling luidt:
“Telkens in het geval een rund dat ten minste eenmaal heeft afgekalfd door de houder na 28 april 2017 in het I&R-systeem is afgemeld en binnen 4 maanden na die afmelding terugkeert in het I&R-systeem van die houder, past de minister, met ingang van de periode dat het rund door de houder in het I&R-systeem was afgemeld, voor die houder de artikelen 4, 6 en 9 voor de perioden 2 tot en met 5 opnieuw toe waarbij dat rund, voor zover van toepassing, alsnog meetelt bij het gemiddeld aantal runderen dat in de tweede maand van periode 2, onderscheidenlijk in de desbetreffende maanden van de perioden 3, 4 en 5, werd gehouden.”
Deze bepaling is in de Regeling opgenomen bij de wijziging van de Regeling van 26 april 2017 (Stcrt. 28 april 2017, 25117). Volgens de toelichting wordt met deze bepaling het onderbrengen van runderen door melk-producerende bedrijven op niet melk-producerende bedrijven – om daarmee niet over hoeven te gaan tot reductie in 2017 – tegen gegaan.
In artikel 11, eerste lid, van de Regeling is bepaald:
“Indien een houder aantoont dat hij op 2 juli 2015 runderen had uitgeschaard die tussen 1 januari 2015 en 2 juli 2015 naar een inschaarder zijn gegaan, op 2 juli 2015 door die inschaarder werden gehouden en die uiterlijk op 31 december 2015 zijn teruggekomen op het bedrijf van de houder, kan de minister wanneer hiervoor door de houder uiterlijk voor 15 april 2017 een verzoek is ingediend zijn referentieaantal verhogen in de periode 1 en 5 mits, in het geval de inschaarder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, deze aantoonbaar instemt met verlaging van zijn referentieaantal in die perioden.”
Het derde lid luidt: “Indien het verzoek, bedoeld in het eerste lid, wordt gehonoreerd, wordt in het geval de houder tevens in 2016 runderen had uitgeschaard het doelstellingsaantal van de houder in de periode 1 en 5 verhoogd en, in het geval de inschaarder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, het doelstellingsaantal van de inschaarder in die periode verlaagd, met het aantal runderen dat op 1 oktober 2016 was uitgeschaard bij de inschaarder.”
In het zesde lid is bepaald: “Indien een houder aantoont dat hij in 2015 of 2016 runderen had uitgeschaard en verklaart in 2017 geen runderen uit te scharen, kan de minister wanneer hiervoor door de houder uiterlijk voor 15 april 2017 een verzoek is ingediend:
a. zijn referentieaantal verhogen indien hij in 2015 runderen had uitgeschaard mits, in het geval de inschaarder een producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, deze aantoonbaar instemt met verlaging van zijn referentie-aantal, of
b. zijn doestellingsaantal verhogen indien hij in 2016 runderen had uitgeschaard, mits, in het geval de inschaarder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, deze instemt met verlaging van zijn doelstellingsaantal.”
Volgens de toelichting bij de invoering van de Regeling van 16 februari 2017 (Stcrt. 17 februari 2017, 9915) geldt de verhoging op grond van het eerste lid alleen voor perioden 1 en 5, omdat ervan wordt uitgegaan dat de dieren in de perioden 2 tot en met 4 weer uitgeschaard zijn. Het zesde lid is toegevoegd bij de wijziging van de Regeling van 28 maart 2017 (Stcrt. 30 maart 2017, 18602). Op grond van dat lid geldt de verhoging van het referentie- en doelstellingsaantal voor alle periodes.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij heeft op
13 april 2017 een uitschaarverklaring ingediend bij verweerder. Daarin heeft zij het aantal uitgeschaarde runderen op 2 juli 2015 en 1 oktober 2016 vermeld. Tevens heeft zij verklaard dat zij ook in 2017 runderen gaat uitscharen.
Naar aanleiding van deze verklaring heeft verweerder met toepassing van artikel 11, eerste en derde lid van de Regeling het referentie- en doelstellingsaantal van appellante verhoogd voor de periodes 1 en 5. Bij de maandgemiddelden voor de periodes 2 tot en met 4 heeft verweerder de uitgeschaarde runderen niet meegeteld. Daarnaast heeft verweerder vanaf periode 3 het jongveegetal toegepast. Hiervan uitgaande heeft verweerder bij de onderscheiden besluiten van 28 oktober 2017 aan appellante een hoge geldsom opgelegd van € 4.459,00 voor periode 2 en van € 4.320,00 voor periode 3, omdat de maandgemiddelden van die periodes hoger zijn dan het doelstellingsaantal.
Verweerder heeft in het besluit van 27 januari 2018 artikel 9a van de Regeling toegepast, omdat is gebleken dat de uitgeschaarde runderen binnen vier maanden zijn teruggekeerd op het bedrijf van appellante. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder aan appellante voor periode 5 een hoge geldsom heeft opgelegd van
€ 1.502,00, omdat het maandgemiddelde van die periode, inclusief de op het bedrijf teruggekeerde runderen, hoger is dan het doelstellingsaantal. Tevens heeft verweerder de maandgemiddelden voor de periodes 2 tot en met 4 verhoogd met de uitgeschaarde runderen en de geldsommen voor die periodes herberekend. Op basis daarvan heeft verweerder de aan appellante opgelegde hoge geldsommen voor de periodes 2, 3 en 4 gewijzigd vastgesteld op onderscheidenlijk € 6.859,00, € 8.088,00 en € 8.458,00.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze primaire besluiten gehandhaafd.
Het beroep
In- en uitscharen
6. Niet is in geschil dat appellante in 2015 6 melkkoeien en 19 pinken heeft uitgeschaard. Evenmin is in geschil dat zij in 2016 11 melkkoeien heeft uitgeschaard. Verder staat vast dat appellante op 13 april 2017 deze uitscharingen heeft gemeld bij verweerder en heeft aangegeven voornemens te zijn om ook in 2017 melkkoeien uit te scharen.
7. Appellante betoogt dat verweerder in haar geval ten onrechte artikel 9a van de Regeling heeft toegepast. Zij voert aan dat deze bepaling beoogt te voorkomen dat via uitscharing de fosfaatreductie wordt omzeild. Daarvan is hier echter geen sprake. Appellante heeft in 2017 35 droogstaande melkkoeien uitgeschaard en omdat die gemiddeld acht weken droog staan, zijn de koeien alleen voor die periode uitgeschaard. Volgens appellante dient verweerder daarom het referentie- en doelstellingsaantal voor de periodes 2, 3 en 4 te verhogen, zoals hij dat ook heeft gedaan voor de periodes 1 en 5.
8. Verweerder stelt zich in het aanvullend verweerschrift alsnog op het standpunt dat artikel 9a van de Regeling in het geval van appellante ten onrechte is toegepast. Alle 35 melkkoeien zijn namelijk binnen vier maanden op het bedrijf van appellante teruggekeerd. Verweerder heeft daarom op basis van de aanname dat in 2017 geen uitscharing heeft plaatsgevonden nieuwe berekeningen van de geldsommen gemaakt waarbij met toepassing van artikel 11, zesde lid, van de Regeling het referentie- en doelstellingsaantal voor de periodes 2, 3 en 4, in lijn met de periodes 1 en 5, zijn verhoogd. Verder zijn de 35 melkkoeien meegeteld bij de maandgemiddelden voor de periodes 2, 3 en 4, zoals dat ook is gedaan voor periode 5. Verweerder komt daarmee uit op bonusgeldsommen van € 135,60 en
€ 85,20 voor de periodes 2 en 3 en een hoge geldsom van € 1.056,00 voor periode 4. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en voor de periodes 2, 3 en 4 voormelde geldsommen vast te stellen in plaats van de in de primaire besluiten vermelde geldsommen. Dit betekent dat het beroep van appellante op dit punt gegrond is. Appellante heeft aangegeven dat zij zich kan verenigen met de nieuwe berekeningen en daarmee met de gewijzigde geldsommen. In zoverre is er geen geschil dat het College moet beslechten. In deze uitspraak zal het College de nieuwe berekeningen overnemen.
Inning
9. Voor zover appellante betoogt dat verweerder niet tijdig is overgegaan tot het inwinnen van de geldsommen, kan deze grond niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421) is de inningstermijn van artikel 8, eerste lid van de Regeling niet dwingendrechtelijk van aard, maar van regelend recht. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd.
Individuele buitensporige last
10. Verder betoogt appellante dat de voor de periodes 2 tot en met 4 opgelegde heffingen van in totaal € 24.895,00 (lees: € 24.907,00) een individuele buitensporige last vormen en de continuïteit van het bedrijf in gevaar brengen.
10.1.
Dit betoog faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele buitensporige last. Zij heeft geen stukken overgelegd die haar stelling dat de opgelegde heffingen de continuïteit van haar bedrijf in gevaar brengen, onderbouwen. Daarbij komt dat in deze uitspraak naar aanleiding van de door verweerder gemaakte nieuw berekeningen de aan appellante opgelegde heffingen over de periodes 2 en 3 worden vervangen door bonusgeldsommen van totaal
€ 220,80 en de hoge geldsom over periode 4 wordt verlaagd tot € 1.056,00.
Zorgvuldigheidsgebrek- en motiveringsgebrek
11. Appellante betoogt dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op alle aangevoerde bezwaargronden.
11.1.
Verweerder heeft erkend dat zij niet is ingegaan op alle aangevoerde bezwaargronden. De in het bezwaarschrift van 2 maart 2018 aangevoerde gronden zijn onbesproken gebleven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het betoog slaagt.
Overschrijding redelijke termijn
12. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
12.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
12.2.
Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante tegen de twee besluiten van 28 oktober 2017 ontvangen op onderscheidenlijk
3 november 2017 en 8 december 2017. Het bezwaarschrift tegen het besluit van 27 januari 2018 is ontvangen op 6 maart 2018. Verweerder heeft op 29 juni 2018 het besluit op bezwaar genomen. Het pro forma beroepschrift is ontvangen op 25 juli 2018.
12.3.
Vanaf de ontvangst van het vroegste bezwaarschrift op 3 november 2017 tot aan de datum van deze uitspraak zijn 3 jaren en afgerond 3 maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.500,00 aan immateriële schade.
13. De behandeling van de bezwaren heeft in totaal acht maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase is (8-6) twee maanden. De behandeling van het beroep heeft met het doen van deze uitspraak twee jaar en zes maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase is (30-18) twaalf maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.  De toe te kennen immateriële schadevergoeding wordt als gevolg daarvan voor 2/14e deel toegerekend aan verweerder en voor 12/14e deel aan het College. Het College zal daarom op voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling aan appellante van € 225,00 aan immateriële schade en de Staat tot betaling van € 1.275,00.
13. Daarnaast kent het College appellante een proceskostenvergoeding toe voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn ten laste van de Staat. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 534,00 per punt en zaak van licht gewicht (wegingsfactor 0,5), hetgeen resulteert in een bedrag van € 267,00.
Slotsom
13. Het beroep is gegrond. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond dient te worden verklaard. Het College zal dat besluit vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, de primaire besluiten herroepen voor zover die gaan over de periodes 2, 3 en 4 en in overeenstemming met het aanvullend verweerschrift de bonusgeldsommen waarop appellante aanspraak maakt voor de periodes 2 en 3 vaststellen op onderscheidenlijk
€ 135,60 en € 85,20 en de door appellante verschuldigde hoge geldsom voor periode 4 vaststellen op € 1.056,00.
13. Het College zal verweerder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,00 (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten, voor zover die betrekking hebben op de periodes 2, 3 en 4, stelt de bonusgeldsommen waarop appellante aanspraak maakt voor de periodes 2 en 3 vast op onderscheidenlijk € 135,60 en € 85,20 en stelt de door appellante verschuldigde hoge geldsom voor periode 4 vast op € 1.056,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
-veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.275,00 te betalen;
-veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,00;
- veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 225,00 te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep tot een bedrag van totaal € 1.602,00;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,00 aan appellante dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.