ECLI:NL:CBB:2021:121
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2948
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021  in de zaak tussen
stille maatschap [naam 1] , h.o.d.n. Melkveebedrijf [naam 2] ,
te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] met aanvankelijk plaats voor 87 melk- en kalfkoeien.
2.2
Op 6 mei 2012 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 437 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft op 25 januari 2013 landbouwgrond gekocht ter grootte van 3,2 hectare (ha) tegen een koopsom van € 160.000,-. Op 10 december 2014 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 3] voor een bedrag van € 215.000,- ten behoeve van het uitbreiden van haar bedrijf. Bovendien heeft appellante zelf voor een bedrag van € 35.739,- aan eigen beschikbare middelen ingezet voor haar uitbreiding. Op 15 april 2015 heeft appellante opnieuw een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 3] voor een bedrag € 100.000,- ten behoeve van pachtovername.
2.4
In 2014 had appellante 54,48 ha grond in gebruik, waarvan 15,88 ha in eigendom, 36,27 ha in reguliere pacht en 2,33 ha in eenmalige pacht. In januari en mei 2015 heeft appellante pachtovereenkomsten gesloten om haar grond uit te breiden naar een totaal van 66,27 ha.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 93 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.193 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.
4.2
Voorts betoogt appellante dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
4.3
Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft namelijk voor de peildatum 2 juli 2015 forse onomkeerbare investeringen gedaan voor het uitbreiden van haar melkveebedrijf naar 135 melk- en kalfkoeien
.
Appellante is een maatschap bestaande uit vader en zoon en om de bedrijfsvoering goed te kunnen continueren en in de nabije toekomst van vader naar zoon te kunnen overdragen, was het noodzakelijk om de bestaande stal die niet meer voldeed aan de milieueisen te vervangen. Hiertoe heeft appellante in 2012 de eerste stappen gezet en heeft zij jarenlang geïnvesteerd in het pachten van gronden, voor het laatst nog in januari en mei 2015 om eind 2015 te beginnen met de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Zij kan nu niet het beoogde aantal dieren houden door het fosfaatrechtenstelsel, waardoor haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar wordt gebracht. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dat niet mogelijk is. Daarnaast betoogt appellante dat in het bestreden besluit sprake is van een motiveringsgebrek, omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de feiten en omstandigheden die appellante heeft aangevoerd niet zouden leiden tot de conclusie dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij zet de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteen en wijst op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar deze verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen in de periode van 2012 tot en met 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan haar uitbreiding, waarbij verweerder opmerkt dat zij op de peildatum 2 juli 2015 meer jongvee hield dan conform haar Nbw-vergunning is toegestaan. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Anders dan de bedrijfseconomische keuze een verouderde stal te vervangen dan wel te verbouwen met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging, is er geen noodzaak tot uitbreiding gebleken. Aan het financiële schaderapport van appellante wordt gelet op recente jurisprudentie van het College niet de waarde toegekend die zij daaraan gehecht wenst te zien. Ook de verwerving van landbouwgrond staat niet in causaal verband met de invoering van het stelsel van fosfaatrechten en kan daarmee niet bijdragen aan beoordeling van haar financiële last. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario ‘plan 2013+’ van het rapport van Accon avm van 28 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 135 melk- en kalfkoeien (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 5.193 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (93 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante in de periode van 2013 tot en met 2015 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf door middel van de aankoop en het pachten van landbouwgronden en het bouwen van een nieuwe rundveestal tegen het eind van 2015. Het College acht deze uitbreidingsbeslissingen van appellante, gezien het tijdstip waarop zij zijn genomen, mede bezien in het licht van de aangekondigde afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Evenmin is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te investeren of andere dwingende redenen daarvoor, nu appellante wel heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar uitbreiding voor bedrijfsopvolging noodzakelijk was. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat haar uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante haar investeringen niet heeft kunnen terugverdienen, maakt niet dat de last daardoor als buitensporig moet worden aangemerkt. Bovendien stelt het College vast dat appellante geen verdere bedrijfsspecifieke omstandigheden en relevante informatie omtrent haar bedrijfsvoering en uitbreiding naar voren heeft gebracht die laten zien dat de door haar gestelde financiële last voor haar buitensporig is, ook niet nadat daar specifiek door het College om is verzocht. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.5
Evenmin wordt reden gezien appellante te volgen in haar betoog dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. Weliswaar heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in combinatie met artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, desondanks is hij – zij het ten overvloede – inhoudelijk ingegaan op de bezwaargronden gericht tegen de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun. Ook op het overig in bezwaar aangevoerde is verweerder gemotiveerd ingegaan, terwijl appellante niet duidelijk heeft gemaakt in welk opzicht die motivering tekortschiet.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen