ECLI:NL:RVS:2021:150
Raad van State — Uitspraak 


201903771/1/R4.
Datum uitspraak: 27 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Doetinchem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3870, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 november 2017 in zaak nr. 16/7045 bevestigd. Daarnaast heeft de Afdeling bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit van het college slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Het college heeft de weigering om handhavend op te treden tegen [partij] vanwege gebruik van het perceel aan de [locatie] in Doetinchem (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar [appellant], het college, vertegenwoordigd door P. Mulder en ing. G. Oostra, en [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Op het perceel is een tuincentrum gevestigd dat onder meer sierbestrating verkoopt. [appellant] is eigenaar van een stuk grond dat grenst aan het perceel. Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen [partij], omdat zij volgens hem in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dichteren-2012" (hierna: het bestemmingsplan) handelt door de sierbestrating niet alleen aan particulieren maar ook aan hoveniers te verkopen, waardoor sprake is van groothandel in plaats van de op het perceel toegestane detailhandel. Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat volgens hem niet is gebleken dat [partij] opereert als groothandel. Het college stelt zich verder op het standpunt dat ook als sprake zou zijn van activiteiten die als groothandelsactiviteiten zouden kunnen worden aangemerkt, deze activiteiten ondergeschikt zijn aan de detailhandelsactiviteiten.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 20 november 2017 het besluit op bezwaar van 14 oktober 2016 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat [partij] sierbestrating verkoopt aan hoveniers en dat zij hiermee in strijd met het bestemmingsplan handelt. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de verkoop aan hoveniers ondergeschikt is aan de detailhandelsactiviteiten.
Bij de uitspraak van 28 november 2018 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Volgens de Afdeling blijkt uit het besluit op bezwaar van 14 oktober 2016 noch uit het primaire besluit van  22 december 2015 dat het college heeft onderzocht aan wie [partij] de sierbestrating verkoopt. Om hier voldoende duidelijkheid over te krijgen, zal het college meer onderzoek moeten doen naar de precieze gang van zaken ten aanzien van transacties waar een hovenier bij is betrokken. De rechtbank heeft daarom terecht het besluit op bezwaar van 14 oktober 2016 vernietigd. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderzocht waarom, indien de transacties niet als detailhandel kunnen worden aangemerkt, sprake is van ondergeschikte activiteiten, aldus de Afdeling.
2.       Bij het besluit van 3 april 2019 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] en de weigering om handhavend op te treden tegen [partij] gehandhaafd. Naar aanleiding van de bezwaargrond van [appellant] dat er op het perceel sprake is van groothandel, heeft het college een beëdigd accountant, Accon Avm, onderzoek laten doen. Uit dit onderzoek blijkt dat het aantal koopovereenkomsten tussen het tuincentrum en niet-particulieren nihil is. Daarom is volgens het college geen sprake van een groothandel.
Relativiteit
3.       [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij een beroep doet op een rechtsregel die zijn belang niet beschermt.
3.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
"1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
Ingevolge het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Detailhandel-Tuincentrum".
Artikel 6.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Detailhandel - Tuincentrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. tuincentrum […]"
Op grond van artikel 1.74 wordt onder ‘tuincentrum’ verstaan:
"Een detailhandelsbedrijf, gericht op de teelt en de verhandeling van bomen, heesters, planten, bloemen en andere siergewassen en in samenhang daarmee ook de verkoop van artikelen voor de inrichting en het onderhoud van tuinen en daarmee rechtstreeks samenhangende artikelen."
Op grond van artikel 1.33 wordt onder ‘detailhandel’ verstaan:
"Het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ter verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, waaronder grootschalige detailhandel, volumineuze detailhandel, tuincentrum en supermarkt."
3.2.    Het college heeft zich in het besluit van 3 april 2019 op het standpunt gesteld dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo slechts strekt ter bescherming van het belang van belanghebbenden die overlast kunnen ervaren. Nu [appellant] niet op het perceel naast het tuincentrum woont, zal hij geen overlast ondervinden van een eventuele overtreding van dit artikel, aldus het college.
3.3.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en de betrokken gebruiksregels van het bestemmingsplan strekken ter bescherming van een goede ruimtelijke ordening. Deze regels strekken daarmee niet slechts ter bescherming van de belangen van degene die op het naastgelegen perceel woont. Als eigenaar en gebruiker van het naastgelegen perceel ervaart [appellant] de gevolgen van het gebruik van het tuincentrum. Gelet hierop strekken artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en de betrokken gebruiksregels van het bestemmingsplan ook ter bescherming van het belang van [appellant]. Dit maakt dat hem in beroep het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet kan worden tegengeworpen.
Strijd met het bestemmingsplan
4.       [appellant] betoogt dat het onderzoek op basis waarvan het college aanneemt dat geen sprake is een van een groothandel, niet deugt. Hiertoe voert [appellant] allereerst aan dat slechts onderzoek is gedaan naar de jaren 2017 en 2018 en niet naar de jaren ten tijde van het verzoek om handhaving en de eerste beslissing op bezwaar. Daarnaast acht hij het onderzoek niet betrouwbaar, omdat het is uitgevoerd door de accountant van [partij]. Tot slot voert [appellant] aan dat [partij] alle verwijzingen naar groothandel op bijvoorbeeld webpagina’s en in krantenadvertenties verwijderd heeft. Volgens hem is het waarschijnlijk dat [partij] dat ook in de boekhouding heeft gedaan.
4.1.    Het college moest het nieuwe besluit op bezwaar nemen met inachtneming van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het onderzoek naar de transacties van [partij] beperkt worden tot de aan het nemen van dat besluit voorafgaande jaren 2017 en 2018. Niet valt in te zien waarom het voor de beoordeling of het college alsnog handhavend moet optreden van belang is om ook onderzoek te doen naar de transacties in de jaren 2015 en 2016.
Het onderzoek naar de boekhouding van [partij] is uitgevoerd door een beëdigd accountant. De Afdeling ziet geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het onderzoek van Accon Avm. De enkele omstandigheid dat het onderzoek is uitgevoerd door de accountant van [partij] is daarvoor onvoldoende. Daarbij is van belang dat het college de deugdelijkheid van het onderzoek ook zelf heeft beoordeeld. Ook het enkele feit dat in juni 2016 een wijziging in de wijze van factureren heeft plaatsgevonden geeft geen reden om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van het onderzoek door de accountant over de jaren 2017 en 2018.
Ten aanzien van het argument dat de onderzoeksgegevens niet betrouwbaar zijn, aangezien [partij] eerdere verwijzingen naar groothandel op webpagina’s en in krantenadvertenties heeft verwijderd, overweegt de Afdeling als volgt. Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van groothandel, zijn de transacties van [partij] bepalend. De stelling dat [partij] informatie heeft verwijderd van webpagina’s en krantenartikelen zegt niets over de betrouwbaarheid van het onderzoek dat is gedaan naar de transacties van [partij]. Voor het vermoeden van [appellant] dat [partij] de boekhouding heeft gemanipuleerd, heeft hij geen concreet bewijs overgelegd.
Gelet op het voorgaande mocht het college het onderzoek van Accon Avm aan zijn besluit ten grondslag leggen en heeft het op grond van dat onderzoek terecht geconcludeerd dat er geen sprake is van groothandel. Het college heeft het verzoek om handhaving daarom terecht afgewezen.
Het betoog faalt.
5.       Gelet op de eerdere uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 hoefde het college alleen nog te beoordelen of sprake is van groothandel. Aan het betoog van [appellant] over hoofd- en nevenactiviteiten komt de Afdeling daarom niet meer toe. Aangezien er geen groothandel in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt, komt de Afdeling ook niet toe aan het betoog over het overgangsrecht.
Conclusie
6.       Het beroep is ongegrond.
7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
457-972.