ECLI:NL:CBB:2021:128
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1686
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] Mts, te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.326,- voor periode 1, van € 1.326,- voor periode 2, van € 1.012,- voor periode 3, van € 7.402,- voor periode 4 en van € 403,- voor periode 5.
Bij besluit van 18 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het aantal geregistreerde runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteerde aanvankelijk een melkveebedrijf in [plaats 2] . Het was op die locatie – onder meer vanwege herinrichting en natuurontwikkeling – niet mogelijk het bedrijf aan te passen en uit te breiden. Appellante heeft daarom besloten op zoek te gaan naar een vervangende bedrijfslocatie. In 2009 heeft zij een locatie in [plaats 1] gevonden. In 2012 en 2013 heeft zij 74 hectare grond aangekocht in [plaats 1] voor een totaalbedrag van bijna 3 miljoen euro. Op 29 maart 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbwvergunning) verleend voor het oprichten van een melkveebedrijf met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 6 februari 2014 heeft zij een melding activiteitenbesluit ingediend in verband met de voorgenomen oprichting van een nieuw te vestigen melkveehouderij. Uit de voorgenomen bedrijfsopzet blijkt dat er 167 melkkoeien en 140 stuks jongvee worden gehuisvest. Op 26 augustus 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een agrarisch bedrijf met een woning. Appellante heeft op 19 november 2014 een opdrachtbevestiging ondertekend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een aanneemsom van € 986.000,-. Verder heeft zij op 20 november 2014 een overeenkomst gesloten voor de technische installaties in de ligboxenstal voor een bedrag van € 106.595,- en heeft zij op 30 december 2014 een melkrobot gekocht voor een bedrag van € 241.440,-. Om dit alles te kunnen financieren heeft appellante op 23 februari 2012 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank voor een bedrag van € 500.000,-. Verder heeft zij op 1 maart 2012 een recht van hypotheek van € 2.000.000,- ten behoeve van de bank gevestigd. Op 19 december 2013 heeft zij bij de bank een 1-jarige lening van € 485.000,- en op 17 juni 2015 een 5jarige lening van € 680.000,- afgesloten. De nieuwe stal is eind juni 2015 opgeleverd. De veestapel van appellante was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
Besluitvorming
3. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 91 melkkoeien, 68 pinken en 38 kalveren. Appellante heeft op 24 maart 2017 een melding bijzondere omstandigheden bij verweerder ingediend met het verzoek om de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling toe te passen. Zij heeft voor aanvang van de verhuizing naar de nieuwe locatie 15 koeien verkocht, waardoor er op de peildatum minder koeien op haar bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling bij het primaire besluit gehonoreerd en het peilmoment vervroegd naar 3 juni 2015. Op die datum hield appellante 101 melkkoeien, 73 pinken en 35 kalveren. Verweerder heeft het referentieaantal van appellante aan de hand van de op die datum aanwezige runderen bepaald en vastgesteld op 141,83 GVE. Verweerder heeft over alle vijf de periodes van de Regeling heffingen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard onder aanvulling van de motivering voor zover gericht op de bijzondere omstandigheid bedrijfsverplaatsing. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
5. Appellante kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld.
Beroep
Grondgebondenheid
6. Appellante betoogt dat zij in de jaren 2013 tot en met 2015 meerdere percelen grond heeft aangekocht en gepacht. In 2014 beschikte zij in totaal over 108 hectare grond. Omdat zij een voervoorraad had opgebouwd met een overschot van 38 hectare, heeft zij in 2015 eenmalig 15,3 hectare grond verhuurd aan een akkerbouwer. Dit om te voorkomen dat het voeroverschot nog groter zou worden. Door deze verhuur was haar bedrijf op de peildatum niet grondgebonden. Volgens appellante bestaat er aanleiding voor compensatie ingeval sprake is van eenmalige en tijdelijke verpachting met niet-grondgebondenheid als gevolg, en verwijst daarbij naar de uit uitspraken van het College van 18 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389).
6.1.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante geen sprake is van eenmalige en tijdelijke uitgebruikgeving van landbouwgrond, omdat appellante ook in de jaren voorafgaand aan de peildatum grond heeft verpacht en tevens in 2016 grond heeft verpacht aan de Maatschap [naam 3] . Het verpachten van grond moet daarom als onderdeel van de normale bedrijfsvoering worden beschouwd. Verweerder heeft de verpachte grond in 2015 daarom niet meegenomen bij de berekening van de fosfaatruimte.
6.2.
Appellante heeft geen bewijsstukken overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat zij in 2015 eenmalig grond heeft verpacht. Ter zitting is door de gemachtigde van appellante bovendien ook bevestigd dat voorafgaand aan de peildatum al eerder grond aan dhr. [naam 4] in gebruik is gegeven en dat ook in 2016 grond aan de maatschap [naam 3] is verpacht. Het College is dan ook met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante geen sprake is van eenmalige en tijdelijke verpachting met niet-grondgebondenheid als gevolg, zodat in haar geval er geen aanleiding bestaat voor compensatie.
6.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
7. Appellante betoogt dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een mestproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
7.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
7.2.
Verder heeft het College eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
7.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
8. Appellante betoogt dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft en verwijst daarbij naar een rapport van Countus accountants en adviseurs. Volgens appellante staat niet ter discussie dat de Regeling een extreem grote impact heeft op de financiering en verdiencapaciteit van haar onderneming en de continuïteit van haar bedrijf in gevaar brengt. Verweerder doet dit ten onrechte af als beslissingen die zijn genomen terwijl voorzienbaar was dat beperkingen zouden volgen. Het verplaatsingstraject is al in de periode 2002 tot 2009 ingezet. De vervangende bedrijfslocatie is al in 2009 gevonden. Dit traject kon niet meer worden afgebroken toen rekening moest worden gehouden met de invoering van beperkende maatregelen. Juist vanwege het tijdstip van de genomen beslissingen kan appellante geen voorzienbaarheid of gebrek aan voorzichtigheid worden tegengeworpen. Haar plannen om haar melkveehouderij te verplaatsen en op een duurzame wijze uit te bouwen pasten indertijd volledig in het overheidsbeleid. Door de verplaatsing werd natuurontwikkeling gediend en kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd. De herinrichting van het natuurproject [naam 5] maakte het voor appellante onmogelijk om het melkveebedrijf op de oude locatie, dat in het gebied behorende tot de Ecologische Hoofdstructuur lag, voort te zetten. Met de verplaatsing en duurzame uitbouw van het bedrijf werd een milieu-hygiënisch ongewenste situatie opgelost ten behoeve van de aanleg van de natuur. De provincie Overijssel heeft aan haar ook een verplaatsingssubsidie van € 400.000,- verleend. Verder beschikte zij tijdig over alle benodigde vergunningen, zodat de verplaatsing van het bedrijf volledig legaal heeft plaatsgevonden. Verweerder miskent dat appellante geen omstandigheden had kunnen aanpassen, waardoor de Regeling minder negatief zou hebben uitgepakt, en dat er geen mogelijkheden zijn om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat zij gebonden is aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen, aldus appellante.
8.1.
Zoals het College eerder in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
8.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.5.
Vaststaat dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling in 2017 niet het gewenste aantal runderen kon houden zonder dat aan haar heffingen werden opgelegd en dat appellante daardoor financieel stevig wordt geraakt. Daarmee is echter niet gezegd dat sprake is van een individuele en buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder is het College van oordeel dat de beslissing van appellante om naast de bedrijfsverplaatsing ook een bedrijfsvergroting te realiseren niet navolgbaar is. Dat appellante al lange tijd voornemens was haar bedrijf uit te breiden, maar dit onder meer werd belemmerd door natuurontwikkelingen op de voormalige bedrijfslocatie, maakt dit niet anders. Op het moment dat appellante concrete stappen zette om de uitbreiding van het bedrijf op de huidige bedrijfslocatie in [plaats 1] te realiseren – dat wil zeggen: de aankoop van grond, de aanvraag en verlening van de bouwvergunning, het aangaan van financieringsovereenkomsten en de opdrachtbevestiging van de bouw van de nieuwe stal in de periode van 2012 tot en met 2014 – kon namelijk voor een melkveehouder duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:586. Hoewel het College de keuze van appellante om haar bedrijf te verplaatsen, gezien haar wens om uit te breiden en de beperkte mogelijkheden op de oude locatie, begrijpt, betreft dit een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen bij de toepassing van de Regeling voor rekening van appellante dienen te blijven. Appellante heeft niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Verder ziet het door appellante overgelegde rapport van Countus accountants en adviseurs alleen op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in 2018. De financiële gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling in 2017 zijn niet onderbouwd.
8.6.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging in het geval van appellante onevenredig is.
8.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.