ECLI:NL:CBB:2021:374
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1620
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] melkvee V.O.F., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 9.893,- voor periode 1, € 14.150,- voor periode 2, € 15.845,- voor periode 3, € 18.120,- voor periode 4 en € 15.547,- voor periode 5.
Bij besluit van 2 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aan appellante heffingen opgelegd van € 1.774,08 voor periode 1, € 11.860,80 voor periode 2, € 13.555,20 voor periode 3, € 15.830,40 voor periode 4 en € 13.257,60 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteerde tot 2011 een gemengd bedrijf met een fokzeugentak aan de [adres 1] en een melkveetak aan de [adres 2] te [plaats] . In juni 2011 heeft appellante de fokzeugentak beëindigd en is zij gaan omschakelen naar een zelfstandig melkveebedrijf op beide locaties. Op 6 september 2012 heeft appellante een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het houden van 140 melkkoeien. Op 23 oktober 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe melkveestal aan de [adres 1] . Appellante heeft op 13 december 2012 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.269.000,- voor de bouw van de stal. Op 27 december 2012 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 425.000,-, exclusief BTW. Op 28 augustus 2013 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 140 melkkoeien op de locatie aan de [adres 1] . In juli 2013 is de nieuwe stal in gebruik genomen. Op 3 februari 2015 is vennoot [naam 2] bevallen van een te vroeg geboren tweeling. Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 83 melkkoeien en 62 stuks jongvee. Op 1 januari 2017 heeft appellante het melkveebedrijf [naam 3] VOF overgenomen.
Besluitvorming van verweerder
4. Verweerder heeft appellante over periode 1 een solidariteitsgeldsom opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periode hoger was dan het referentieaantal, maar lager dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellante over perioden 2 tot en met 5 hoge geldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die perioden hoger was dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellante in totaal een bedrag van € 56.278,08 aan heffingen opgelegd.
Beroep
5. Appellante heeft de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
6. Appellante betoogt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Zij kan niet op een lijn worden gesteld met ondernemers die hun melkveehouderij fors hebben uitgebreid. Zij is al in 2012 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen voor de realisatie van de nieuwe melkveestal. Door de omschakeling van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat zij geen omstandigheden kan aanpassen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt. Verweerder miskent dat zij met het rapport van OovB adviseurs en accountants de gevolgen van de Regeling voor haar bedrijf heeft aangetoond. Verweerder gaat voorts ten onrechte voorbij aan de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheid dat [naam 2] op 3 februari 2015 vroegtijdig is bevallen van een tweeling. Zij kon hierdoor niet langer meewerken in het bedrijf. Door de als gevolg hiervan toegenomen werkdruk en de zorg voor het gezin ontstonden bij [naam 4] gezondheidsproblemen. Deze situatie leidde ertoe dat de ontwikkeling en groei van het bedrijf tot juli 2015 stil kwam te liggen en de veestapel, mede door het melkquotum, op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil was. Deze investeringen waren gericht op het houden van 140 melkkoeien. Die bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen te kunnen terugverdienen. Appellante wijst erop dat haar situatie vergelijkbaar is met die in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5).
6.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.
Appellante is van een gemengd bedrijf met een fokzeugentak en een melkveetak gaan omschakelen naar een zelfstandige melkveehouderij. Eind 2012 heeft zij geïnvesteerd in een forse uitbreiding van de melkveehouderij van 62 naar 140 melkkoeien. Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat appellante niet heeft aangetoond dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om de fokzeugentak te beëindigen en de melkveehouderij naar deze omvang uit te breiden. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreidingsplannen door de vroegtijdige bevalling van
[naam 2] zijn vertraagd biedt geen grond voor het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft niet inzichtelijke gemaakt welke negatieve invloed deze omstandigheid heeft gehad op de omvang van de veestapel op de peildatum. De vergelijking met de zaak waarin het College op 9 januari 2019 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2019:5) gaat niet op nu in die zaak de keuze om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden was ingegeven door bijzondere omstandigheden. Van dergelijke omstandigheden is in dit geval niet gebleken.
6.6.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.7.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.