ECLI:NL:RVS:2020:930
Raad van State — Uitspraak 


201903276/1/A3.
Datum uitspraak: 1 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de raad van bestuur van het Erasmus Medisch Centrum Rotterdam
(hierna: het Erasmus MC),
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 maart 2019 in zaken nrs. 15/3986, 15/3995 en 15/3996 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het Erasmus MC.
Procesverloop
Op 13 juli 2015 heeft [appellant sub 2] beroepen ingesteld tegen het niet-tijdig beslissen door het Erasmus MC op verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), ingediend op 10 maart 2014, 19 juni 2014 en 26 maart 2015.
Bij onderscheiden besluiten van 27 augustus 2015 heeft het Erasmus MC de Wob-verzoeken van [appellant sub 2] deels afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 14 oktober 2016 heeft het Erasmus MC de door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank de beroepen tegen het niet-tijdig beslissen op de Wob-verzoeken van 10 maart 2014, 19 juni 2014 en 26 maart 2015 gegrond verklaard, het met een besluit gelijkgestelde niet-tijdig nemen van een besluit op de verzoeken vernietigd, de beroepen tegen de besluiten van 14 oktober 2016 gegrond verklaard, deze besluiten en de besluiten van 27 augustus 2015 deels vernietigd en bepaald dat het Erasmus MC met betrekking tot een deel van de geweigerde informatie opnieuw op de bezwaren tegen de besluiten van 27 augustus 2015 moet beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het Erasmus MC hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 juli 2019 heeft het Erasmus MC, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2015 beslist en deze niet-ontvankelijk verklaard.
[appellant sub 2] heeft hiertegen beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2020, waar het Erasmus MC, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Dans, advocaat [NAAM], en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
Hoger beroep van het Erasmus MC
2.    Het Erasmus MC betoogt in hoger beroep dat [appellant sub 2] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheden om verzoeken op grond van de Wob in te dienen en om rechtsmiddelen aan te wenden. Volgens het Erasmus MC gebruikt [appellant sub 2] die bevoegdheden voor een ander doel dan waarvoor deze zijn gegeven. De afwikkeling van de Wob-verzoeken en de juridische procedures legt een onevenredig beslag op het Erasmus MC, evenals op de hierna vermelde bestuursorganen, mede als gevolg van de handelwijze van [appellant sub 2] bij het indienen van de verzoeken en haar procedeergedrag. Het Erasmus MC heeft besluiten van de Centrale Commissie Dierproeven (hierna: de CCD) van 1 februari 2019 en van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) van 10 februari 2019 overgelegd. Bij deze besluiten zijn de bezwaren van [appellant sub 2] tegen besluiten op door haar bij de CCD en de minister ingediende Wob-verzoeken om informatie over dierproeven en proefdieren niet-ontvankelijk verklaard omdat zij misbruik van recht heeft gemaakt, gelet op het doel waarmee zij de Wob-verzoeken heeft gedaan, haar handelwijze daarbij en haar procedeergedrag. Uit de besluiten blijkt dat [appellant sub 2] sinds enige jaren niet alleen bij het Erasmus MC, maar ook bij de minister en de CCD in totaal honderden Wob-verzoeken ter verkrijging van deze informatie heeft ingediend. Inzake het Erasmus MC betreffende gegevens heeft zij minimaal 31 verzoeken ingediend. Daarbij heeft zij herhaaldelijk binnen korte tijd grote aantallen verzoeken over hetzelfde onderwerp ingediend, waar met enkele verzoeken had kunnen worden volstaan. Voorts heeft zij vele malen en bij verschillende bestuursorganen om dezelfde stukken en reeds aan haar verstrekte stukken verzocht. Zo heeft zij met elf Wob-verzoeken rapportages opgevraagd die het Erasmus MC jaarlijks aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit moet overleggen. De verzoeken beslaan een periode van twaalf jaar. Hierbij is de rapportage over 2011 in totaal zesmaal bij zowel de minister als het Erasmus MC opgevraagd, driemaal gevraagd om de rapportage uit 2012 en viermaal om de rapportage uit 2014. Met zes verzoeken is verzocht om openbaarmaking van inspectiegegevens, waarbij alle verzoeken overlap vertonen, en met vier verzoeken zijn de jaarverslagen van de dierexperimentencommissie van het Erasmus MC opgevraagd, waarbij alle verzoeken elkaar onderling overlappen. Het nu voorliggende verzoek van 10 maart 2014 betreft deels een herhaling van een eerder verzoek aan de minister. [appellant sub 2] heeft het verzoek van 10 maart 2014 om de rapportages over 2012 en 2013 ook na de ontvangst daarvan gehandhaafd in de procedure die heeft geleid tot de bestreden uitspraak. Ook heeft zij bij het Erasmus MC rapportages opgevraagd die al op de website ttp://dierproefinfo.nl waren geplaatst en dus al door een ander bestuursorgaan moeten zijn verstrekt. Deze handelwijze heeft tot onoverzichtelijke besluitvormingsprocessen geleid, een tijdige besluitvorming onnodig bemoeilijkt en de verschuldigdheid van dwangsommen, proceskosten en schadevergoedingen in de hand gewerkt. Aan [appellant sub 2] is in verband met de door haar bij het Erasmus MC ingediende Wob-verzoeken een bedrag van ruim € 54.000,00 aan dwangsommen, proceskosten en schadevergoedingen toegekend. Uit de besluiten van de minister en de CCD blijkt dat in verband met de door [appellant sub 2] daar ingediende Wob-verzoeken een bedrag van ruim € 100.00,00 aan vergoedingen aan haar is toegekend. Voor de door [appellant sub 2] gehanteerde wijze van indienen van de Wob-verzoeken kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de betrokken bestuursorganen geldsommen te incasseren voor eigen financieel gewin. [appellant sub 2] heeft tegen het besluit van 1 februari 2019 geen rechtsmiddelen aangewend. Tegen het besluit van 10 februari 2019 heeft zij weliswaar beroep ingesteld, maar dit ingetrokken nadat zij is opgeroepen om in persoon bij de rechtbank te verschijnen. Ook tegen andere door deze bestuursorganen genomen besluiten waarbij misbruik van recht door [appellant sub 2] is aangenomen, heeft zij geen rechtsmiddelen aangewend. Zij heeft aldus afgezien van de mogelijkheid een valide verklaring te geven voor het oogmerk waarmee en de wijze waarop de verzoeken zijn gedaan, en berust in het in de besluiten neergelegde standpunt van de CCD en de minister dat zij misbruik van recht heeft gemaakt. Het vorenstaande wijst erop dat [appellant sub 2] ook in de voorliggende zaak misbruik van recht maakt, aldus het Erasmus MC.
2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
2.2.    Uit de door het Erasmus MC overgelegde stukken volgt dat [appellant sub 2] niet alleen bij het Erasmus MC, maar ook bij de minister en de CCD veelvuldig grote aantallen separate verzoekschriften tot openbaarmaking van documenten betreffende gelijksoortige informatie over dierproeven en proefdieren heeft ingediend. Naast de hiervoor, onder 2, vermelde, door het Erasmus MC gegeven voorbeelden, heeft [appellant sub 2] blijkens het besluit van de minister van 10 februari 2019 ook bij deze gedurende een periode van tenminste vijf jaar stelselmatig series Wob-verzoeken ingediend.
Zo heeft zij in de periode van 24 juni 2015 tot en met 29 juli 2015 binnen acht dagen achtenzestig Wob-verzoeken gedaan, waarbij alleen de namen van proefdiervergunninghouders of dierexperimentencommissies in de verzoekschriften werden aangepast, in de periode van 20 oktober 2015 tot en met 13 april 2016 wekelijks een verzoek tot openbaarmaking van inspectierapporten over 2009 tot en met 2015 ingediend, en in de periode van 26 juli 2016 tot en met 19 september 2016 achttien verzoeken tot openbaarmaking van rapportages van of inspectierapporten over vergunninghouders over verschillende jaren gedaan. Blijkens het besluit van de CCD van 1 februari 2019 heeft [appellant sub 2] bij die instantie binnen drie jaar 131 afzonderlijke Wob-verzoeken ingediend. [appellant sub 2] had moeten begrijpen dat deze handelwijze een tijdige besluitvorming bemoeilijkt. Voorts heeft zij meermaals om dezelfde en reeds aan haar verstrekte documenten verzocht zonder een reden te geven voor die herhalingen. Zo heeft zij de jaarrapportages van het Erasmus MC over de jaren 2011-2015 bij zowel het Erasmus MC als de minister opgevraagd. Bij de CCD heeft zij binnen één jaar tien elkaar overlappende Wob-verzoeken ingediend. Bij de minister heeft zij binnen een maand elfmaal herhaalde Wob-verzoeken en ten minste vijfmaal elkaar overlappende Wob-verzoeken ingediend en verzocht om documenten die al aan haar waren verstrekt. Voorts heeft [appellant sub 2] telkens ervoor gekozen om niet de besluiten op de Wob-verzoeken af te wachten of informeel overleg daarover te voeren, maar om meteen rechtsmiddelen aan te wenden, vergezeld van verzoeken om dwangsommen, schadevergoedingen en proceskostenvergoedingen. In het besluit van de CCD van 1 februari 2019 is vermeld dat, hoewel in de correspondentie met [appellant sub 2] en haar gemachtigde uitdrukkelijk en herhaaldelijk is gewezen op de mogelijkheid telefonisch of per e-mail met het bestuursorgaan in contact te treden en te informeren naar de stand van zaken bij de afhandeling van de Wob-verzoeken of de bezwaren, [appellant sub 2] en haar gemachtigde van die mogelijkheid in de afgelopen jaren nooit gebruik hebben gemaakt en in alle gevallen doelbewust alleen procedures in gang hebben gezet, door het indienen van klachten, ingebrekestellingen, verzoeken om schadevergoedingen en dwangsommen, en bezwaar- en beroepschriften tegen niet-tijdig beslissen. Onbestreden is dat, zoals het Erasmus MC aanvoert, aan [appellant sub 2] ter zake inmiddels ruim € 150.000,00 is uitgekeerd.
2.3.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant sub 2] verklaard dat zij de Wob-verzoeken heeft gedaan om inzicht te krijgen in de ontwikkelingen op het gebied van dierproeven over een langere periode en dat zij de verkregen informatie heeft gebruikt voor onderzoek en overleg met derden. Desgevraagd heeft zij geen concrete voorbeelden gegeven van haar bijdrage aan enig onderzoek of van gebruik van de informatie op een andere wijze, bijvoorbeeld voor publicaties over het onderwerp of het delen van de informatie met dierenrechtenorganisaties of de media. Verder heeft zij ter zitting verklaard zich geen namen te kunnen herinneren van personen met wie zij over de verkregen informatie overleg heeft gevoerd. Gebleken is slechts dat zij de informatie, niet nader gespecificeerd, op een website heeft gezet. Naar het Erasmus MC onbestreden uiteen heeft gezet, heeft, mede als gevolg van de onder 2 en 2.2 beschreven handelwijze van [appellant sub 2], de behandeling van de Wob-verzoeken en daarop volgende bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures een groot beslag gelegd op zijn personele capaciteit. Op verschillende afdelingen van de organisatie is een groot aantal mensen belast met de behandeling van de verzoeken, waarbij duizenden pagina’s zijn geschoond en tientallen zienswijzen inzake verzoeken over proefdiergegevens van het Erasmus MC bij de minister en de CCD zijn verstrekt. Daarnaast moet een juridisch medewerker zich bij het Erasmus MC voltijds bezighouden met de door [appellant sub 2] ingestelde procedures. Ook voor de minister en de CCD brengen de Wob-verzoeken van [appellant sub 2] een structurele personele en financiële belasting met zich. Blijkens het besluit van de CCD van 1 februari 2019 is in de periode van 2015 tot en met 2018 jaarlijks gemiddeld € 315.000,00 besteed aan de afhandeling van de Wob-verzoeken van [appellant sub 2] en in 2017 ruim € 423.000,00 euro, als gevolg van het alleen voor die afhandeling moeten aanstellen van extra personeel. Verder is alleen al ruim 70% van de 3,83 fulltime-equivalenten (hierna: fte) die in 2018 door de CCD zijn ingezet voor verlening van diensten waarvan de materiële kosten niet via leges kunnen worden doorberekend, voor de behandeling van de Wob-verzoeken van [appellant sub 2] ingezet. Dit is bovendien een inzet van personeel die niet in verhouding staat tot de inzet van 3,30 fte voor de beoordeling van vergunningaanvragen voor dierproeven.
2.4.    De Afdeling is van oordeel dat, in aanmerking nemende het aantal malen en de wijze waarop [appellant sub 2] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft uitgeoefend en de onevenredigheid tussen het met de verzoeken gediende belang en de belasting om daarop te beslissen, [appellant sub 2] naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Dit brengt met zich dat de hiervoor, onder 2.1, vermelde zwaarwichtige gronden zich voordoen en misbruik van een wettelijke bevoegdheid is gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om bezwaar te maken en beroep en (incidenteel) hoger beroep in te stellen, dat niet los van het gebruik van de bevoegdheden uit de Wob kan worden gezien.
Het betoog slaagt.
3.    Het hoger beroep van het Erasmus MC is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het niet-tijdig nemen van besluiten op de Wob-verzoeken van 10 maart 2014, 19 juni 2014 en 26 maart 2015 en tegen de besluiten van 14 oktober 2016 niet-ontvankelijk verklaren.
Incidenteel hoger beroep
4.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk, nu het instellen daarvan wordt aangemerkt als misbruik van recht.
Besluit van 30 juli 2019
5.    Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak is de grondslag aan het besluit van 30 juli 2019 komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de raad van bestuur van het Erasmus Medisch Centrum Rotterdam gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 maart 2019 in zaak nr. 15/3986, 15/3995 en 15/3996;
III.    verklaart de door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het niet-tijdig nemen van besluiten op de Wob-verzoeken van 10 maart 2014, 19 juni 2014 en 26 maart 2015 en tegen de besluiten van de raad van bestuur van het Erasmus Medisch Centrum Rotterdam van 14 oktober 2016, kenmerk RvB 366989/14.42.00, RvB 366990/14.42.01 en RvB 366991/14.42.02, niet-ontvankelijk;
IV.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
V.    vernietigt het besluit van de raad van bestuur van het Erasmus Medisch Centrum Rotterdam van 30 juli 2019, kenmerk 14.42.00-02.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
598.
BIJLAGE
Burgerlijk Wetboek Boek 3
Artikel 13
1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
[-]
Artikel 15
[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[-]
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[-]