ECLI:NL:RVS:2019:4492
Raad van State — Uitspraak 


201900558/1/V1.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 20 december 2018 in zaak nr. 17/12683 in het geding tussen, voor zover nu van belang:
[vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] en [referent]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen (hierna: mvv), afgewezen.
Bij besluit van 16 juni 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen en referent gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen en referent ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen en referent, vertegenwoordigd door mr. L.I. Siers, advocaat [NAAM], hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 15 november 2019 heeft de staatssecretaris het door de vreemdelingen en referent gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De vreemdelingen en referent hebben hierop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1.    Vreemdeling 1 heeft gesteld dat zij is geboren op [1991] en dat zij de echtgenote is van referent. Vreemdelingen 2 en 3 hebben gesteld dat zij zijn geboren op [2012] en [2015] en dat zij biologische kinderen zijn van vreemdeling 1 en referent. De vreemdelingen hebben gesteld dat zij de Eritrese nationaliteit hebben en verblijf beogen bij referent. Referent is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
De vreemdelingen en referent hebben ter onderbouwing van de aanvraag kopieën van een kerkelijke huwelijksakte, van een 'residence card' van vreemdeling 1 en van doopakten van vreemdelingen 2 en 3 overgelegd.
2.    De staatssecretaris heeft de aanvraag, onder verwijzing naar de paragrafen C1/4.4.6 en C2/4.1 van de Vc 2000, afgewezen omdat vreemdeling 1 haar identiteit niet heeft aangetoond met officiële documenten. Volgens de staatssecretaris heeft vreemdeling 1 niet aannemelijk gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. De staatssecretaris is niet toegekomen aan de beoordeling van de gestelde familierelatie.
De staatssecretaris heeft de motivering van het besluit van 16 juni 2017 aangevuld in de verweerschriften die hij op 10 november 2017 en 28 augustus 2018 bij de rechtbank heeft ingediend. Hierin heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat vreemdeling 1 haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt met de overgelegde kopieën van onofficiële documenten. Daarom is de staatssecretaris niet toegekomen aan de beoordeling van de gestelde familierelatie. Verder heeft de staatssecretaris de rechtbank verzocht om de rechtsgevolgen van het besluit van 16 juni 2017 in stand te laten.
3.    De rechtbank heeft bij haar beoordeling betrokken dat de staatssecretaris een nieuwe vaste gedragslijn is gaan volgen bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508, onder 9.2.
Op grond van de gedragslijn betrekt de staatssecretaris alle verklaringen en bewijselementen, officieel of onofficieel, in onderlinge samenhang bij zijn beoordeling en houdt hij rekening met de persoon van de betrokkenen door hen in de gelegenheid te stellen een op de persoon toegespitste verklaring te geven voor het ontbreken van officiële documenten.
Volgens de Afdeling staat artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) niet in de weg aan de gedragslijn en is de gedragslijn in algemene zin in overeenstemming met wat het Hof van Justitie heeft overwogen in het arrest van 13 maart 2019, E. tegen Nederland, ECLI:EU:C:2019:192 (zie de uitspraken van 16 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3147, onder 6 tot en met 8.2, en ECLI:NL:RVS:2019:3146, onder 5 tot en met 7.2).
Om aan een belangenafweging toe te komen, moet er in elk geval voldoende duidelijkheid bestaan over de identiteit van de betrokken vreemdelingen en hun onderlinge familierelatie. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 16 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3147, onder 7.1, en ECLI:NL:RVS:2019:3146, onder 10.1.
Uitspraak van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris het besluit van 16 juni 2017, voor zover dat vreemdelingen 2 en 3 betreft, onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris niet heeft beoordeeld of vreemdelingen 2 en 3 zelfstandig, dus los van de vraag of vreemdeling 1 voor nareis in aanmerking komt, in aanmerking kunnen komen voor de door hen gevraagde mvv.
Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 6 december 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:14589, overwogen dat de staatssecretaris het besluit van 16 juni 2017, voor zover dat vreemdeling 1 betreft, onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd omdat hij niet is ingegaan op de gestelde familierelatie met referent.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat zij de overige beroepsgronden onbesproken laat en geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het besluit van 16 juni 2017 in stand te laten.
Hoger beroep
5.    In de grieven bestrijdt de staatssecretaris deze overwegingen van de rechtbank.
De staatssecretaris voert terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat vreemdelingen 2 en 3, ook als zij zonder vreemdeling 1 willen nareizen, de identiteit van en de familierelatie met vreemdeling 1 moeten aantonen of aannemelijk maken. Zij moeten volgens paragraaf C2/4.1 van de Vc 2000 dan immers een toestemmingsverklaring van hun achterblijvende biologische ouder overleggen. Als vreemdelingen 2 en 3 een toestemmingsverklaring overleggen, moet de staatssecretaris beoordelen of die toestemmingsverklaring daadwerkelijk afkomstig is van hun biologische ouder. Hiervoor is vereist dat vreemdeling 1 zowel haar identiteit als de familierelatie met vreemdelingen 2 en 3 aantoont of aannemelijk maakt. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 4 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:25, onder 5.2.
Verder voert de staatssecretaris terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet toekomt aan de beoordeling van de gestelde familierelatie tussen vreemdeling 1 en referent. Als een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten over kan leggen en ook geen substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van onofficiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd, komt de staatssecretaris immers niet toe aan de beoordeling van de gestelde familierelatie. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:649, onder 6, waarin de Afdeling de onder 4 vermelde uitspraak van de rechtbank heeft vernietigd, en de uitspraak van dezelfde datum, ECLI:NL:RVS:2019:576, onder 8.2 en 9.
6.    De Afdeling zal, voordat zij concludeert over het hoger beroep, bezien of de rechtbank de rechtsgevolgen terecht niet in stand heeft gelaten en daarom het besluit van 16 juni 2017 toetsen in het licht van de door de rechtbank niet beoordeelde beroepsgronden.
Beroep van de vreemdelingen en referent
7.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 16 juni 2017 op het standpunt gesteld dat vreemdeling 1 niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij geen officieel identiteitsdocument kan overleggen. De staatssecretaris is op basis van het Algemeen ambtsbericht Eritrea van februari 2017 (hierna: het ambtsbericht) ervan uitgegaan dat het beschikken over identiteitsdocumenten in Eritrese steden gemeengoed is, dat voor het gebruik van overheidsvoorzieningen een identiteitskaart vereist is en dat alleen buiten de steden niet iedereen over zo'n document beschikt omdat daar minder controle plaatsvindt.
8.    De vreemdelingen en referent hebben aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen bewijsnood heeft aangenomen. Zij wijzen erop dat zij hebben toegelicht dat vreemdeling 1 geen identiteitskaart heeft overgelegd omdat zij geen Eritrees identiteitsbewijs heeft en nooit in het bezit is geweest van een identiteitskaart.
8.1.    De staatssecretaris heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat referent en de vreemdelingen niet met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk hebben gemaakt dat vreemdeling 1 in bewijsnood verkeert. De vreemdelingen en referent hebben met deze algemene stellingen onvoldoende toegelicht met welke bijzondere omstandigheden, gelegen in de persoon van referent of vreemdeling 1, de concrete situatie waarin zij zich bevinden of de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd, de staatssecretaris rekening had moeten houden. Zij hebben evenmin met concrete aanknopingspunten aannemelijk gemaakt dat aan de informatie uit het ambtsbericht over de beschikbaarheid van identiteitsdocumenten op het Eritrese platteland in hun geval moet worden getwijfeld. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 16 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3146, onder 9.1.
De beroepsgrond faalt.
9.    Verder heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen en referent geen substantieel bewijs van de identiteit van vreemdeling 1 hebben overgelegd in de vorm van onofficiële documenten. Hij heeft erop gewezen dat de in kopie overgelegde kerkelijke huwelijksakte geen identificerende kenmerken bevat zoals een pasfoto. Verder heeft hij erop gewezen dat de in kopie overgelegde 'residence card' volgens de door de vreemdelingen en referent overgelegde vertaling een nummer van een identiteitskaart bevat terwijl vreemdeling 1 heeft verklaard dat zij nooit in het bezit is geweest van een identiteitskaart.
10.    De vreemdelingen en referent hebben aangevoerd dat de staatssecretaris op grond van de gedragslijn weliswaar de voorkeur geeft aan documenten met een pasfoto maar dat documenten zonder pasfoto niet betekenisloos zijn. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat de staatssecretaris de deskundigheid mist om te bepalen wat het door hem bedoelde nummer op de 'residence card' betekent. Volgens de vreemdelingen is dit niet het nummer van een identiteitskaart maar van de 'residence card'.
10.1.    De staatssecretaris heeft zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen en referent geen substantieel bewijs van de identiteit van vreemdeling 1 hebben overgelegd in de vorm van onofficiële documenten. Voor zover een kopie van een kerkelijke huwelijksakte kan bijdragen aan het aannemelijk maken van de identiteit van een vreemdeling, is vereist dat het document identificerende kenmerken bevat. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:576, onder 9. De 'residence card' bevat volgens de door de vreemdelingen overgelegde vertaling twee verschillende nummers, vermeld onder twee verschillende noemers, namelijk 'dossiernummer bewoner' en 'identiteitskaart nummer'. Er is geen specifieke deskundigheid vereist om op basis van deze vertaling te kunnen concluderen dat het nummer dat is vermeld onder de noemer 'identiteitskaart nummer' over een identiteitskaart gaat.
De beroepsgrond faalt.
11.    De vreemdelingen en referent hebben een beroep gedaan op artikel 4:84 van de Awb en gewezen op de bijzondere positie van vluchtelingen en de lange duur van de procedure.
11.1.    De vreemdelingen en referent hebben met deze algemene stellingen geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die afwijking van het nareisbeleid noodzakelijk maken.
De beroepsgrond faalt.
12.    Ten slotte hebben de vreemdelingen en referent aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
12.1.    De staatssecretaris mag slechts krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op de motivering van het besluit van 9 december 2016 en de inhoud van het bezwaarschrift is aan deze maatstaf voldaan.
De beroepsgrond faalt.
13.    De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
Conclusie hoger beroep
14.    Uit wat onder 5 en 7 tot en met 13 is overwogen, volgt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen niet aan de vereisten voor mvv-verlening voldoen omdat zij en referent de identiteit van vreemdeling 1 niet aannemelijk hebben gemaakt. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 16 juni 2017 niet in stand heeft gelaten.
De grieven slagen.
15.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Omdat het besluit van 15 november 2019 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, wordt dat besluit ook vernietigd. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 16 juni 2017, voor zover dat de vreemdelingen betreft, in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit van 16 juni 2017 feitelijk toch blijft gelden. De staatssecretaris hoeft de proceskosten in hoger beroep niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 20 december 2018 in zaak nr. 17/12683, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 16 juni 2017, V-nummers […], […] en […], in stand blijven;
IV.    vernietigt het besluit van 15 november 2019, V-nummers […], […] en […].
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Keizer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
716.