ECLI:NL:CBB:2021:151
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/356
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. W.A.M. Vos-van der Linden),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden (ziekte/overlijden van de ondernemer) ontvangen.
Bij besluit van 2 oktober 2018 (vervangingsbesluit I) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 4 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit en vervangingsbesluit I gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 27 mei 2020 (vervangingsbesluit II) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door vervangingsbesluit II en het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit en vervangingsbesluit I gedeeltelijk gegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een akkerbouw- en veeteeltbedrijf. De maatschap bestaat uit twee maten: [naam 2] ( [naam 2] ) en [naam 3] de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op haar bedrijf drie stuks jongvee jonger dan een jaar en tien stuks jongvee ouder dan een jaar waarvoor fosfaatrechten zijn toegekend.
2.2
Op het bedrijf van appellante werd vleesvee opgefokt. [naam 2] is op 19 maart 2013 bij een ongeluk betrokken geraakt. Appellante heeft in september en oktober 2015 vleesvee afgevoerd. Vervolgens is appellante op 18 november 2015 begonnen met het opfokken van jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 226 kg. Hij is daarbij uitgegaan van drie stuks jongvee jonger dan een jaar en negen stuks jongvee van ouder dan een jaar.
3.2
Bij vervangingsbesluit I heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht op 132 kg vastgesteld, omdat bij de berekening van de rechten bij het primaire besluit ook jongvee is meegeteld dat nooit een kalf krijgt en alleen voor de vleesproductie wordt gehouden. Verweerder heeft voor zes stuks jongvee ouder dan een jaar fosfaatrechten toegekend. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de beleidsregel fosfaatrechten jongvee (beleidsregel).
3.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder vervangingsbesluit I herroepen en het fosfaatrecht op 219 kg vastgesteld. Verweerder heeft onder andere vastgesteld dat sprake is van ziekte van de ondernemer op het bedrijf waardoor appellante minimaal 5% minder fosfaatrechten toegekend heeft gekregen. Op de opgegeven alternatieve peildatum,
19 maart 2013, hield appellante tien stuks jongvee ouder dan een jaar.
3.4
Bij vervangingsbesluit II heeft verweerder vervangingsbesluit I vervangen en het fosfaatrecht vastgesteld op 248 kg. Verweerder heeft de beleidsregel hierbij niet toegepast. Hij is uitgegaan van drie stuks jongvee jonger dan een jaar en tien stuks jongvee ouder dan een jaar. Appellante hield op de peildatum, 2 juli 2015, ook zes dieren die als zoogkoeien worden aangemerkt en twee stuks mannelijk jongvee jonger dan een jaar die niet voor de melkveehouderij worden gehouden. Voor deze dieren worden geen fosfaatrechten verleend.
3.5
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking op vervangingsbesluit II.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat vervangingsbesluit I onrechtmatig is. Verweerder was niet bevoegd tot herroeping van het primaire besluit.
4.2
Verder doet appellante een beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte van [naam 2] . Ter zitting heeft appellante erkend dat zij formeel niet voldoet aan de 5%-drempel, maar zij handhaaft desondanks deze beroepsgrond.
4.3
Appellante voert aan dat op haar een individuele en buitensporige last rust, omdat de peildatum net voor het afvoeren van het vleesvee lag en het fosfaatrecht daardoor verkeerd is vastgesteld. Wegens de ziekte van [naam 2] was appellante niet in staat haar vleesvee te houden en was zij gedwongen deze in september en oktober 2015 af te voeren. Vervolgens is appellante wegens het gemis aan dieren op 18 november 2015 gestart met het opfokken van 30 stuks jongvee. Bij het primaire besluit heeft appellante echter slechts 226 kg fosfaatrechten toegekend gekregen voor het gedeelte jongvee van het vleesvee dat op de peildatum op het bedrijf aanwezig was. Bij vervangingsbesluit I is het aantal vastgestelde fosfaatrechten naar 132 kg verlaagd. Op basis van het aantal vastgestelde fosfaatrechten was appellante gedwongen tot het afvoeren van al haar dieren. De laatste dieren zijn op 9 november 2015 afgevoerd. Het opfokken van minder dan 30 dieren vindt appellante niet praktisch. Indien de peildatum voorzienbaar was, dan had appellante haar vleesvee eerder door het opfokjongvee vervangen. De verlaging van het aantal fosfaatrechten bij vervangingsbesluit I had appellante evenmin kunnen voorzien. Verder stelt appellante dat verweerder de individuele en buitensporige last te beperkt en eenzijdig heeft beoordeeld door alleen te kijken naar de financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en niet ook naar de emotionele gevolgen. De financiële schade zit met name in de leegstand van de stal, voorraden van stro en gras, blijvend grasland zonder beweiding en aanschaf van machines die ongebruikt blijven. De emotionele schade ziet op bezoeken aan een huisarts en psycholoog.
4.4
Appellante stelt zich verder op het standpunt dat zij ingevolge artikel 8:88, eerste lid, sub a, van de Awb recht heeft op schadecompensatie, omdat verweerder met vervangingsbesluit I een onrechtmatige beslissing heeft genomen. Appellante stelt financiële schade te hebben geleden als gevolg van vervangingsbesluit I bestaande uit onder meer de ontbinding van de overeenkomst met V.O.F. [naam 4] ( [naam 4] ) en het gedwongen afvoeren van dieren ter voorkoming van het overschrijden van het vastgestelde aantal fosfaatrechten. Verweerder heeft bij het bestreden besluit bovendien in strijd met artikel
3:2 van de Awb en artikel 7:11 van de Awb het verzoek om schadevergoeding niet inhoudelijk beoordeeld.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat hij in algemene zin bevoegd is tot herroeping van besluiten en dat hij dus ook bevoegd was tot herroeping van het primaire besluit.
5.2
Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling terecht is afgewezen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan.
5.3
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Niet reeds vanwege de ziekte van [naam 2] kan een individuele en buitensporige last worden aangenomen. Appellante is op een moment (september - november 2015) dat het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar was, omgeschakeld van het houden van vleesvee naar het opfokken van jongvee. Bovendien gaat het om een uitbreiding. Appellante kan namelijk de aan haar toegekende 248 kg fosfaatrechten inzetten voor het opfokken van jongvee. Appellante komt echter fosfaatrechten tekort voor het houden van in totaal 30 stuks jongvee. Appellante heeft ook geen vergunningen aangeleverd, waardoor niet is gebleken dat zij op peildatum over de benodigde vergunningen beschikte.
5.4
Aangezien er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, bestaat er volgens verweerder ook geen reden om het verzoek tot vergoeding van de door appellante als gevolg van het niet kunnen houden van 30 stuks jongvee gestelde geleden schade te honoreren. Voor zover appellante op andere schade heeft gedoeld, merkt verweerder op dat appellante deze schade niet aannemelijk heeft gemaakt.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft bij vervangingsbesluit II het bestreden besluit vervangen, omdat het College in eerdere uitspraken heeft geoordeeld (uitspraken van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:139-141) dat de wet geen ruimte biedt voor een nadere invulling van het begrip ‘melkvee’ bij een (wetsinterpreterende) beleidsregel, en dat bij de toekenning van fosfaatrechten de tekst van de wettelijke definitie van ‘melkvee’ bepalend is. Daarmee heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit en vervangingsbesluit I onrechtmatig zijn. Daarom en nu voor het overige gesteld noch gebleken is dat appellante enig belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze twee besluiten, is het beroep daartegen niet-ontvankelijk.
6.2
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was – zoals appellante ter zitting ook heeft erkend – niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum, zodat appellante niet voldoet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval ziekte van de ondernemer, en de bedrijfssituatie op de peildatum. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 30 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de situatie na het ongeval van [naam 2] ) en de vastgestelde 248 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 zoals uiteengezet bij vervangingsbesluit II (drie stuks jongvee jonger dan een jaar en tien stuks jongvee ouder dan een jaar). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
Appellante wilde – zo heeft zij ter zitting toegelicht – 30 stuks jongvee gaan houden, bestaande uit 15 stuks jongvee jonger dan een jaar en 15 stuks jongvee van een jaar en ouder. Voor het houden van dit beoogd aantal stuks jongvee is, bij een excretieforfait van 9,6 kg voor jongvee van jonger dan een jaar (15 stuks x 9,6 kg) en een excretieforfait van 21,9 kg voor jongvee van een jaar en ouder (15 stuks x 21,9 kg), in totaal 473 kg fosfaatrechten benodigd. Het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, houdt geen rekening met de tijdelijke gevolgen voor de veebezetting als gevolg van de omschakeling van het bedrijf. Enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van het fosfaatrecht uit te gaan van de peildatum 2 juli 2015 heeft appellante bij het primaire besluit in eerste instantie 226 kg en later bij vervangingsbesluit II 248 kg fosfaatrechten toegekend gekregen, ondanks dat appellante voorheen gemiddeld 50 stuks vleesvee hield. Hoewel appellante kon voorzien dat de overheid na de afschaffing van het melkquotum nadere productiebeperkende maatregelen zou treffen, kon zij niet voorzien dat het (gedeeltelijk) afvoeren van haar vleesvee vóór in plaats van ná 2 juli 2015 zou leiden tot het vaststellen van een lager aantal fosfaatrechten (vergelijk de uitspraken van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, onder 5.4 en 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341, onder 5.5).
Het College acht aannemelijk dat op appellante een last rust als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maar deze last is niet buitensporig. Appellante exploiteert namelijk een gemengd bedrijf waarbij akkerbouw de hoofdbedrijfstak is. Appellante heeft naar aanleiding van een ongeval op 19 maart 2013 besloten de vleesveetak te beëindigen. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat de voormalige vleesveetak maximaal 20 tot 25% van de totale omzet van het bedrijf bedroeg en dat zij gemiddeld 50 stuks vleesvee op het bedrijf hield. De vleesveetak is geleidelijk afgebouwd. Het laatste vleesvee heeft appellante – na de peildatum – in september en oktober 2015 af laten voeren. Uit de door appellante zelf in geding gebrachte financiële gegevens blijkt dat het akkerbouwbedrijf ook na het beëindigen van de vleesveetak, ruimschoots rendabel blijft. De omzet van het akkerbouwbedrijf is niet nadelig beïnvloed door de persoonlijke omstandigheden van [naam 2] na het ongeval. Op
18 november 2015 heeft appellante wegens het emotioneel gemis aan dieren de beslissing genomen jongvee te gaan opfokken. De beslissing tot het opfokken van jongvee is dus niet ingegeven door een bedrijfseconomische noodzaak. Appellante had om de nieuw opgestarte opfoktak toch in bedrijf te houden eventueel fosfaatrechten kunnen bijkopen om te voorzien in het benodigde aantal fosfaatrechten voor het houden van 30 stuks jongvee, zij het dat appellante ter zitting heeft gesteld dat zij daar financieel niet toe in staat zou zijn geweest. Het omzetverlies als gevolg van het niet meer kunnen exploiteren van het opfokbedrijf is, afgezet tegen de hoofdactiviteit van akkerbouw, gering. Met het schaderapport van ZLTO van
14 juni 2019 is namelijk een omzet van € 180.000,- per jaar begroot voor de akkerbouwtak, terwijl het opfokjongvee slechts zou voorzien in een jaarlijkse omzet van € 21.900,-. Appellante kan haar last bovendien beperken door het aantal vastgestelde fosfaatrechten te verkopen, nu zij de opfoktak blijvend heeft gestaakt. Verder blijkt uit de financiële gegevens die appellante in geding heeft gebracht dat zij de stallen met beperkte investeringen ook kan gebruiken voor een caravanstallingsbedrijf waarmee een rendement kan worden behaald dat niet ver onder het rendement van opfokbedrijf ligt.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.5
Voor zover appellante aanvoert dat verweerder niet (gemotiveerd) is ingegaan op haar verzoek om schadevergoeding miskent appellante dat zuivere schadebesluiten sinds
1 juli 2013 niet langer appellabel zijn. Of aanspraak bestaat op schadevergoeding valt daarom buiten het geding in beroep. Slechts kan op grond van afdeling 8.4 van de Awb om schadevergoeding worden verzocht. In dit geval bedraagt het bedrag dat appellante aan schadevergoeding vordert wegens vervangingsbesluit I dat onrechtmatig is primair
€ 136.462,- en subsidiair € 103.672,-. Gelet op artikel 8:89, tweede lid, van de Awb is het College in beginsel niet bevoegd te oordelen over een verzoek tot schadevergoeding als de schade meer bedraagt dan € 25.000,-. Appellante heeft haar verzoek om schadevergoeding echter niet beperkt tot het bedrag van € 25.000,- (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2081), zodat het College niet bevoegd is om een oordeel te geven. Appellante kan deze vordering alleen bij de burgerlijke rechter instellen.
Slotsom
7. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk en het beroep tegen vervangingsbesluit II is ongegrond. Het College is verder onbevoegd het verzoek om schadevergoeding te beoordelen.
8. Omdat het bestreden besluit is vervangen door vervangingsbesluit II, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen vervangingsbesluit II ongegrond;
- verklaart zich onbevoegd het verzoek om schadevergoeding te beoordelen;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.