ECLI:NL:CBB:2021:354
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1214
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma [naam 1] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Herczog en mr. C. Zieleman)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 april 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante is verder nog verschenen [naam 2] ( [naam 2] ).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Zij had op 1 april 2011 70 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Op 12 oktober 2011 is haar een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de ligboxenstal. Op 21 mei 2012 is haar een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 160 melkkoeien en 73 stuks jongvee. Appellante heeft in 2011 en 2012 geïnvesteerd in de renovatie en de uitbreiding van de ligboxenstal. De stal is in 2012 in gebruik genomen. Appellante heeft in 2011 geïnvesteerd in de aankoop van grond. Zij heeft in 2013 de melkstallen uitgebreid. Zij heeft in 2014 geïnvesteerd in een sleufsilo en landbouwmechanisatie. Op 1 januari 2016 zijn de ouders van [naam 2] uit de vennootschap getreden en is zijn echtgenote (echtgenote) tot de vennootschap toegetreden. Appellante heeft in 2018 642 kg extra fosfaatrecht verworven.
2.2.
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 93 melkkoeien en 73 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4932 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft geen korting toegepast. Van de door appellante gestelde individuele en buitensporige last is volgens verweerder geen sprake.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt in beroep dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft fors in het bedrijf geïnvesteerd en kan door het fosfaatrechtenstelsel geen rendabel bedrijf voeren.
4.2.
Appellante is door het fosfaatrechtenstelsel ernstig in haar belangen geschaad. De vader van [naam 2] moet daardoor in het bedrijf blijven werken en [naam 2] ‘s nachts in de wegen-bouw, terwijl dat na de bedrijfsopvolging niet de bedoeling was. Het is de enige manier om het bedrijf draaiende te houden. Zijn echtgenote werkte 16 uur per week in de zorg. Dat is na de bedrijfsovername 6 uur per maand geworden omdat zij op het bedrijf moet werken.
4.3.
Het bestreden besluit is niet deugdelijk voorbereid en gemotiveerd, omdat daarin geen aandacht is besteed aan alle omstandigheden van het geval. Niet alle overgelegde stukken zijn beoordeeld. De stukken die in de fosfaatreductiezaak zijn ingediend hadden bij de beoordeling van het bezwaar in de fosfaatrechtenzaak betrokken moeten worden. Dat heeft appellante in de fosfaatreductiezaak aangegeven. Verweerder heeft dat niet gedaan. Uit de overgelegde financiële onderbouwing blijkt de schade die zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel lijdt.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op appellante legt en dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Het bestreden besluit is niet onzorgvuldig voorbereid of ondeugdelijk gemotiveerd. Appellante heeft desgevraagd bij brief van 8 april 2015 geen aanvullende informatie verstrekt, heeft geen gebruik gemaakt van de hoorzitting in bezwaar en heeft niet verwezen naar stukken in de fosfaatreductiezaak.
Beoordeling
6.1.
Het College volgt appellante niet in het ter zitting voor het eerst aangevoerde standpunt dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte niet ook heeft gebaseerd op de (financiële) stukken die zij in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 bij verweerder heeft ingediend. Appellante stelt dat zij bij het indienen van die stukken heeft aangegeven dat verweerder die ook moest betrekken bij het vaststellen van haar fosfaatrecht op grond van de Msw. Verweerder heeft dat niet gedaan omdat hij, naar hij ter zitting heeft verklaard, daar niet mee bekend was. Het College stelt vast dat uit de beschikbare gegevens in het dossier niet blijkt dat appellante verweerder heeft gevraagd om van die stukken kennis te nemen en is van oordeel dat van verweerder niet wordt verwacht dat hij dat ambtshalve doet. Verweerder heeft appellante voorafgaand aan het bestreden besluit in voldoende mate in de gelegenheid gesteld om de voor het vaststellen van haar fosfaatrecht benodigde informatie te verstrekken en stukken in te dienen. Dat verweerder in bezwaar geen kennis heeft genomen van stukken die appellante niet heeft ingediend komt voor haar risico en leidt het College niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd.
6.2.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Daarbij geldt dat beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen en/of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die beslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.2
De door appellante gestelde last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht van 4932 kg voor de 93 melkkoeien en 73 stuks jongvee die zij op de peildatum 2 juli 2015 hield en de 160 melkkoeien en 73 stuks jongvee die zij wilde gaan houden. In het door appellante overgelegde onderzoeksrapport van 2 juli 2019 van een belastingadviseur over de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor haar onderneming, is vermeld dat mede door de bedrijfsopvolging in 2016 de financiering, gerelateerd aan de bedrijfsomvang,  hoog is (in 2018 € 767.007,-) en dat de bedrijfsomvang die past bij het aantal vastgestelde fosfaatrechten niet groot genoeg is om bij een genormaliseerde melkprijs aan de betalingsverplichtingen van de financiering te kunnen voldoen. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen. De nadelige gevolgen van die beslissingen kan zij in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.3
In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al vanaf  2012 haar stalruimte en percelen grond is gaan uitbreiden en op orde had, maar uit eigen vrije keuze pas vanaf april 2015 het aantal melkkoeien is gaan uitbreiden, na de afschaffing van het melkquotum. Dat is een reguliere ondernemersbeslissing waarvan de gevolgen voor haar risico komen. Gelet op het late tijdstip van het uitbreiden van de veestapel en het ontbreken van een gestelde of gebleken dringende noodzaak daarvoor, acht het College de beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College volgt appellante al daarom niet in haar standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. De beoordeling van de door appellante gestelde financiële gevolgen kan daarom achterwege blijven.
6.2.4
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.2.5
In het bestreden besluit is voldoende rekening gehouden met de individuele situatie van appellante. Van de door haar gestelde strijd van dat besluit met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake.
6.3.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
M. van Duuren 	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.