ECLI:NL:CBB:2021:407
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/920
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Commanditaire vennootschap landbouwbedrijf [naam 1] en [naam 2] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.972,- voor periode 1, van € 1.446,- voor periode 2, van € 7.694,- voor periode 3, van € 7.171,- voor periode 4 en van € 1.141,- voor periode 5.
Bij besluit van 27 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Appellante heeft hierin eveneens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Appellante heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om appellante in de gelegenheid te stellen Flynth adviseurs en accountants om een cijfermatige reactie te vragen.
Appellante heeft op 2 maart 2021 een nadere reactie gestuurd.
Verweerder heeft bij brief 23 maart 2021 gereageerd op deze nadere reactie.
Appellante heeft bij brief van 30 maart 2021 gereageerd op dit stuk.
Het College heeft na toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante exploiteerde een gemengd bedrijf met vleesvarkens en rundvee. Door het overlijden van de ouders van [naam 1] en zijn eigen gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid vanaf 2010 is volgens appellante de bedrijfseconomische noodzaak ontstaan om om te schakelen naar uitsluitend melkvee. Appellante is hiervoor investeringen aangegaan en heeft diverse vergunningen aangevraagd. Haar staluitbreidingen waren gericht op het houden van 183 melkkoeien en 111 stuks jongvee. In 2014 is een nieuwe melkstal gerealiseerd met een capaciteit van 143 melkkoeien en is de oude stal aangepast voor het houden van jongvee. In totaal is er geïnvesteerd voor € 1.200.000,-.
Op 29 mei 2013 heeft appellante een kredietovereenkomst gesloten met de [naam 3] bank ter hoogte van € 1.600.000,-. Op 17 juli 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en voor de uitbreiding van een werktuigenberging. Op 25 juli 2013 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de ligboxenstal. Op 18 februari 2014 is aan appellante een vergunning verleend in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998.
Op de peildatum van 2 juli 2015 had appellante 83 melkkoeien en 84 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
Verweerder heeft aan appellante geldsommen opgelegd voor alle periodes, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf hoger was dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft geconcludeerd dat het door de zuivelfabriek genomen besluit niet onbevoegd is genomen. Verder heeft verweerder geconcludeerd dat de verrekening van de opgelegde heffingen niet in strijd is met de wettelijke voorwaarden. Tot slot heeft verweerder - kort gezegd - geconcludeerd dat er in het geval van appellante geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Beroepsgronden
Mandaat
4. Appellante betoogt dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen.
4.1.
Voor zover appellante betoogt dat de bevoegdheid tot het opleggen van de heffing niet aan een medewerker van een melkfabriek gemandateerd kan worden, slaagt dit betoog niet. Het in beroep bestreden besluit is door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek.
Verrekening
5. Appellante betoogt dat er geen wettelijke grondslag voor verrekening kan worden gevonden in de Landbouwwet. Met de primaire besluiten is een bestuursrechtelijke geldschuld vastgesteld. De wettelijke grondslag zou volgen uit artikel 8, tweede lid van de Regeling, maar onduidelijk is hoe dit zich verhoudt tot de Landbouwwet. Volgens appellante draagt de verrekening geen privaatrechtelijk karakter, omdat de vordering is vastgesteld bij beschikking. Het College heeft dit in de eerdere uitspraken miskend, aldus appellante.
5.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. In hetgeen appellante verder heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor een ander oordeel.
Aanvaardbaarheid Regeling
6. Appellante betoogt, in het kader van exceptieve toetsing, dat een evenredigheidstoets op Regelingsniveau moet plaatsvinden. In het geval van appellante is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Appellante behoort tot een groep die niet kan en mag worden geconfronteerd met de gevolgen van de Regeling gelet op het niet langer gebruikmaken van de varkensrechten. De Regeling bevat volgens appellante zeer weinig noodventielen en voor zover de Regeling die ventielen wel bevat, is de praktische uitwerking ervan zeer gering.
6.1.
Het College overweegt hierover dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Individuele buitensporige last
7. Appellante betoogt dat er in strijd met artikel 1 van het EP in haar concrete geval sprake is van een individuele buitensporige last. [naam 1] voert aan dat er een noodzaak bestond om om te schakelen van vleesvee naar melkvee door het overlijden van zijn ouders en zijn eigen gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. De omschakeling brengt kosten met zich mee onder andere doordat het niet mogelijk was de varkensstal voor melkvee te gebruiken. De opgelopen vertraging bij de omschakeling kan niet als ondernemersrisico worden beschouwd, omdat [naam 1] de zorg voor zijn zieke moeder had en er problemen waren met de melkrobot. Met de investeringen is slechts beoogd de inkomsten uit de weggevallen varkenstak te compenseren. Er is geen sprake van overcompensatie en voor zover dat wel het geval zou zijn, kan dat appellante niet worden tegengeworpen. Volgens appellante is haar situatie vergelijkbaar met die in de uitspraak van het College van 9 januari 2019,
ECLI:NL:CBB:2019:5 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/)
. Het voorgaande maakt volgens appellante dat zij te maken heeft met een individuele buitensporige last. Voor zover dit standpunt niet wordt gevolgd, doet appellante een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
7.1.
Het College acht het voorstelbaar dat de ziekte en het overlijden van de ouders van [naam 1] ingrijpend zijn geweest en dat hij zich gedwongen zag de varkenstak af te stoten en de melkveehouderij uit te breiden ter compensatie van het verlies aan inkomsten uit de varkenstak. Uit hetgeen ter zitting is aangevoerd is echter niet gebleken dat de zorgtaken van [naam 1] voor zijn moeder zijn arbeidsinzet dusdanig onder druk hebben gezet dat de omschakeling en daarmee gepaard gaande uitbreidingsplannen daardoor vertraging opliepen. Evenmin is gebleken dat de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van [naam 1] , die sinds 2010 bestond, de omschakeling van het bedrijf heeft beïnvloed.
Het College volgt appellante verder niet in haar stelling, onder verwijzing naar de overgelegde schadeberekening van Flynth adviseurs en accountants, dat de gewenste uitbreiding naar 147 melkkoeien en 123 stuks jongvee nodig was om de inkomstenderving door het afstoten van de varkenshouderij op te vangen. Dat geldt eveneens voor de werkelijk op 2 juli 2015 gerealiseerde aantallen van 83 melkkoeien en 84 stuks jongvee. Het College acht de berekening van verweerder van de te houden hoeveelheid melkvee ter compensatie van het inkomstenverlies door het afstoten van de varkenstak aan de hand van de KWIN-normen niet onredelijk. Uit die berekening volgt dat appellante ongeveer 7 melkkoeien extra nodig heeft om het verlies aan inkomsten uit de vleesvarkens te compenseren. Ook indien rekening zou worden gehouden met bedrijfsspecifieke omstandigheden, is niet aannemelijk dat appellante de werkelijk gerealiseerde groei dan wel gewenste groei nodig had om de verliezen uit de varkenstak te compenseren. De door appellante aangevoerde omstandigheden verschillen daarmee dusdanig van die in de zaak met ECLI:NL:CBB:2019:5 dat deze zaken niet als vergelijkbaar kunnen worden beschouwd.
7.2.
Op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden, in het voorjaar van 2013, was te voorzien dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Door op dat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de fosfaatproductiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante.
7.3.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat appellante, alhoewel zij te maken kreeg met bijzondere persoonlijke omstandigheden van haar vennoten, geen individuele buitensporige last heeft te dragen. Verweerder hoefde, gelet op het vorenstaande, evenmin aanleiding te zien om gebruik te maken van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Het betoog faalt.
Overschrijding redelijke termijn
8. Appellante heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9. 	Appellante heeft op 29 november 2018 een pro forma bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 27 oktober 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna vijf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
Omdat de behandeling van het bezwaar 1 jaar en 9 maanden in beslag heeft genomen, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal verweerder daarom veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Slotsom
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om immateriële schadevergoeding toe;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.