ECLI:NL:RBZWB:2020:3885
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/4575 WET en BRE 18/6734 WET
uitspraak van 18 augustus 2020 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[Eiseres] , te [Plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.P. Wolf,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij].
, te [Plaatsnaam2] .
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 mei 2018 (bestreden besluit I) (BRE 18/4575 WET) van de minister over:
- het opleggen van een last onder dwangsom voor het zonder vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) plaatsen van een hekwerk op verzorgingsplaats [naam] te [Plaatsnaam] ;
- de weigering van een vergunning voor een hekwerk zonder doorgang en het aanbrengen van beplanting op de verzorgingsplaats; en
- de weigering van een vergunning voor een hekwerk met doorgang en het aanbrengen van beplanting op de verzorgingsplaats.
Eiseres heeft ook beroep ingesteld tegen het besluit van 11 september 2018 (bestreden besluit II) (BRE 18/6734 WET) van de minister over:
- het toepassen van spoedeisende bestuursdwang; en
- het invorderen van verhaalskosten en invorderingskosten.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Eiseres heeft op 25 februari 2020 een reactie gegeven op de verweerschriften.
In een brief van 15 april 2020 heeft de rechtbank schriftelijke vragen gesteld aan partijen.
Op 28 april 2020 heeft de rechtbank hierop een reactie ontvangen van eiseres.
Op 6 mei 2020 heeft de rechtbank hierop tevens een reactie ontvangen van de minister.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 juni 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. E.C.M. Wouters en [naam vertegenwoordiger] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger minister] , mr. R. Sassen en drs. T. Groen. Derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger derde partij] .
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met twee weken verlengd.
Overwegingen
1.
Feiten
Verzorgingsplaats [naam] is gelegen aan [Adres] in de [gemeente] (tussen km 50,100 en km 50,500). Eiseres exploiteert als vergunninghoudster een wegrestaurant op deze verzorgingsplaats . De grond is in 1977 aan eiseres in erfpacht gegeven. Op de verzorgingsplaats bevindt zich ook een Shell-tankstation met shop.
Tijdens diverse controles op vanaf januari 2016 is door toezichthouders van Rijkswaterstaat geconstateerd dat eiseres een hekwerk op de verzorgingsplaats heeft geplaatst tussen haar terrein en dat van het Shell-tankstation . Voor dat hekwerk had eiseres geen vergunning op grond van de Wbr aangevraagd en verkregen.
Bij besluit van 28 juli 2017 (primair besluit I) heeft de minister aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt tot beëindiging en voorkoming van de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wbr, door zonder daartoe strekkende vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door het plaatsen van een hekwerk zonder doorgang op verzorgingsplaats [naam] . De begunstigingstermijn liep tot 9 september 2017 . Indien eiseres binnen deze termijn de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wbr niet beëindigd heeft, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per week per constatering, tot een maximum van € 50.000,-.
Op 3 augustus 2017 heeft eiseres een vergunning aangevraagd voor het vervangen van een hekwerk en het aanbrengen van beplanting voor het hekwerk. Deze vergunningaanvraag ziet op een hekwerk zonder doorgang.
Op 7 september 2017 heeft eiseres een vergunning aangevraagd voor het vervangen van een hekwerk en het aanbrengen van beplanting voor het hekwerk. Deze vergunningaanvraag ziet op een hekwerk met doorgang.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit I en heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 24 oktober 2017 (BRE 17/6200 WET VV) heeft de voorzieningenrechter primair besluit I geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Daartoe heeft de voorzieningenrechter, kort samengevat, overwogen dat sprake was van concreet zicht op legalisatie van het hekwerk.
Bij besluit van 10 november 2017 (primair besluit II) heeft de minister de op 3 augustus 2017 aangevraagde vergunning voor een hekwerk zonder doorgang geweigerd, ter bescherming van het waterstaatswerk en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van dat werk (artikel 3, eerste lid, van de Wbr).
Bij besluit van 19 december 2017 (primair besluit III) heeft de minister de op 7 september 2017 aangevraagde vergunning voor een hekwerk met doorgang geweigerd, ter bescherming van het waterstaatswerk en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van dat werk (artikel 3, eerste lid, van de Wbr).
Op vrijdag 26 januari 2018 is door de minister besloten tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. Aanleiding hiervoor was een melding van Shell Nederland dat het hekwerk tussen het tankstation en de parkeerplaats volledig was afgesloten. Rijkswaterstaat heeft de situatie ter plaatse beoordeeld en verkeersonveilig bevonden. De verkeersonveilige situatie bestond er volgens Rijkswaterstaat in dat, door het verlengde hekwerk en het afsluiten van de doorgang ter hoogte van het tankstation , bezoekers zich vanaf de parkeerplaats lopend, of rijdend met de auto, tegen het verkeer in terug over de rijbaan van de afrit zouden bewegen in de richting van het tegemoetkomende verkeer dat vanaf de A58 met hogere snelheid naar de parkeerplaats rijdt. De minister heeft besloten de ontstane situatie zo snel mogelijk te beëindigen door de verlenging van het hekwerk te verwijderen.
Bij besluit van 2 februari 2018 (primair besluit IV) heeft de minister het besluit tot toepassen van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld. Daarbij heeft de minister bepaald dat de aan de bestuursdwang verbonden kosten voor rekening van eiseres komen.
Bij besluit van 23 april 2018 (primair besluit V) heeft de minister de hoogte van de kosten voor het toepassen van bestuursdwang vastgesteld op € 1.023,00.
Bij bestreden besluit I heeft de minister de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
Bij bestreden besluit II heeft de minister de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten IV en V ongegrond verklaard.
2.
Beroepsgronden
Eiseres heeft tegen bestreden besluit I, samengevat, de volgende gronden aangevoerd:
2.1
De verzorgingsplaats [naam] is geen waterstaatswerk, zodat de Wbr niet van toepassing is. Een vergunning voor het hekwerk is daarom volgens eiseres niet nodig.
2.2
Het plaatsen van het hekwerk is vergunningvrij, omdat dit niet als een ‘werk’ zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van de Wbr kan worden aangemerkt.
2.3
Het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn Verzorgingsplaatsen 2010 (de Richtlijn), waar de minister aan heeft getoetst, zijn niet van toepassing. De aanvragen kunnen volgens eiseres uitsluitend beoordeeld worden aan de hand van de criteria van artikel 3 van de Wbr.
2.4
Voor zover het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn wel van toepassing zijn, stelt eiseres dat het hekwerk hiermee in overeenstemming is, zodat de minister de gevraagde vergunning niet kan weigeren. De motivering van de minister is onvoldoende en in strijd met eerdere correspondentie.
2.5
Ten aanzien van de opgelegde dwangsom geldt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, en dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de gestelde overtreding.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit II, samengevat, de volgende (aanvullende) gronden aangevoerd:
2.6
De voor het toepassen van spoedeisende bestuursdwang vereiste spoed ontbreekt. Er is geen sprake geweest van gevaarzetting.
2.7
De minister handelt in strijd met de landelijke handhavingsstrategie.
2.8
De spoedeisende bestuursdwang is onzorgvuldig toegepast door de gemachtigde van eiseres niet te informeren.
2.9
De kostenbeschikking is niet rechtmatig. De kosten voor spoedeisende bestuursdwang kunnen niet worden verhaald, indien de situatie niet spoedeisend is. Daarnaast klopt de specificatie van de kosten niet.
3.
Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.
Waterstaatswerk
4.1
Eiseres stelt dat verzorgingsplaats [naam] geen waterstaatswerk is. Volgens eiseres is niet voldaan aan de definitie in artikel 1 van de Wbr en kan uit de Memorie van Toelichting ook niet worden afgeleid dat een verzorgingsplaats als waterstaatswerk moet worden aangemerkt.
4.2
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft in een uitspraak van 5 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2905) geoordeeld dat een verzorgingsplaats kan worden gekwalificeerd als een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Een verzorgingsplaats maakt deel uit van het gesloten stelsel van rijkswegen dat de publieke functie heeft de weggebruiker in staat te stellen om, zonder het wegenstelsel te verlaten, de reis te onderbreken om, onder meer, uit te rusten, zich te verzorgen, te tanken, voertuig en lading te inspecteren en informatie uit te wisselen, dit alles ten behoeve van het goede verloop van de reis. Aldus vervult een verzorgingsplaats een belangrijke functie voor een goede en veilige afwikkeling van het lange afstandsverkeer. Voor het realiseren van een voorziening op een verzorgingsplaats is gelet op het vorenstaande ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr een vergunning nodig.
4.3
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat een verzorgingsplaats een waterstaatswerk is, zoals bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Dat in de situatie die in voormelde uitspraak voorlag geen sprake was van een erfpachtsituatie, zoals eiseres ter zitting heeft benadrukt, doet hier niet aan af.
De minister maakt terecht onderscheid tussen het publiekrechtelijk (waterstaatkundig) beheer van de verzorgingsplaats en het private beheer en commerciële exploitatie. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de unieke situatie op verzorgingsplaats [naam] vanwege de eigendomsverhouding (erfpacht) met zich meebrengt dat de minister het waterstaatkundig beheer van de verzorgingsplaats aan eiseres heeft overgedragen. Een dergelijke publiekrechtelijke bevoegdheid is niet voor niets aan de minister als bestuursorgaan toegekend. Dat eiseres het terrein privaatrechtelijk beheert en onderhoudt, maakt dat niet anders. De beroepsgrond faalt.
5.
Plaatsen hekwerk vergunningvrij
5.1
Eiseres stelt dat het hekwerk geen ‘werk’ zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wbr is, zodat het plaatsen van het hekwerk vergunningvrij is.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt onvoldoende is onderbouwd. De zinsnede ‘werken maken of behouden’ duidt naar het oordeel van de rechtbank in de context van artikel 2 van de Wbr op ‘een door mensen gemaakte constructie’, zoals bijvoorbeeld een hekwerk. In voornoemde uitspraak van de AbRS is een spandoek aangemerkt als een werk in de zin van de Wbr. Gelet hierop valt niet in te zien waarom het hekwerk geen werk zou zijn. De beroepsgrond faalt.
5.3
Eiseres verwijst in dit kader ook naar de vergunning van 17 juli 1974 , maar die verwijzing kan haar niet baten.
De vergunning van 17 juli 1974 is afgegeven voor het maken en behouden van een wegrestaurant, parkeerterreinen en een voetgangerstunnel, één en ander met toebehoren, onder de volgende voorwaarden: “Artikel 4: Ter onderlinge afscheiding van de verschillende onderdelen van de in artikel 2 bedoelde terreinen, moeten zonodig sloten worden gegraven of, indien zulks beter wordt geacht, moet een ander vorm van afscheiding worden aangebracht en onderhouden, een en ander ter beoordeling van of vanwege de hoofdingenieur-directeur.”.
Het aanbrengen van afscheidingen staat dus vooraf ter beoordeling van de hoofdingenieur-directeur van – destijds –het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
De vergunning uit 1974 is ingetrokken en niet meer geldig. In de vigerende vergunning van 10 september 2001, waarin de vergunning van 17 juli 1974 wordt ingetrokken, staat opgenomen dat ‘Het werk, waarvoor vergunning is verleend (dus in 1974 ), wordt geacht deel uit te maken van het werk, waarvoor thans vergunning wordt verleend’. De vergunning van 10 september 2001 doet dus niet af aan de vergunningplicht van  de Wbr.
6.
Toepasselijkheid Voorzieningenbeleid en Richtlijn/Kader
6.1
Eiseres stelt dat de minister ten onrechte het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn als toetsingskader hanteert bij de invulling van de weigeringsgronden uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr. De minister moet zich beperken tot de weigeringsgronden van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wbr.
6.2
De rechtbank stelt voorop dat de Richtlijn in februari 2019 is vervangen door het Kader inrichting verzorgingsplaatsen (het Kader). Het toetsingskader is daarmee inhoudelijk niet of nauwelijks gewijzigd. Nu de bestreden besluiten dateren van voor februari 2019 dienen zij getoetst te worden aan de Richtlijn.
6.3
De minister heeft ruimte om beleid vast te stellen. Dit volgt uit artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht geconcludeerd dat het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn als toetsingskader mogen worden gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen op grond van de Wbr. Dit blijkt uit voormelde uitspraak van de AbRS van 5 september 2018, maar ook uit de uitspraak van de AbRS van 18 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN4285). Daarin overweegt de AbRS expliciet dat (voorheen) de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (Strct. 2004, 56) het kader vormt voor voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen.
6.4
Voor zover eiseres heeft gesteld dat het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn niet het toetsingskader vormen omdat in de erfpachtovereenkomst uit 1977 reeds afspraken zijn gemaakt over het gebruik van de verzorgingsplaats, volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen al dat deze stelling niet opgaat. Het Voorzieningenbeleid en de Richtlijn betreffen het publiekrechtelijke beheer van de verzorgingsplaats door de minister en staan los van de erfpachtovereenkomst die de privaatrechtelijke verhoudingen regelt. De beroepsgrond faalt.
7.
Overeenstemming met Voorzieningenbeleid en Richtlijn
7.1
Eiseres stelt dat het standpunt van de minister dat de vergunning in strijd is met de Richtlijn niet in overeenstemming is met eerdere correspondentie. Aangezien het hekwerk in overeenstemming is met de Richtlijn, mocht de minister de gevraagde vergunning niet weigeren. De motivering van de minister in bestreden besluit I is daartoe onvoldoende.
7.2
In bestreden besluit I stelt de minister zich op het standpunt dat het aangevraagde hekwerk (al dan niet voorzien van een doorgang) een ongewenste inbreuk maakt op het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats. Daarom staat de minister een dergelijk hekwerk niet toe.
Volgens de minister doet de aanwezigheid van het hekwerk afbreuk aan het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats als geheel, omdat hierdoor de voorzieningen niet onderling bereikbaar zijn vanaf de parkeerplaats. Door het hekwerk worden de voetgangers gedwongen een route te lopen die niet de kortste, niet de meest logische en niet de veiligste is. Wanneer weggebruikers een doel voor ogen hebben, willen ze het liefst zo snel en eenvoudig mogelijk van A naar B. Om deze reden al is het niet logisch dat er geen directe verbinding is tussen de parkeerplaats en het benzinestation. Indien de weggebruikers de inrichting van de verzorgingsplaats niet begrijpen of onlogisch vinden, zal er ongewenst gedrag ontstaan. Door het toestaan van het door eiseres gewenste hekwerk zal er een onveilige situatie ontstaan, omdat er vermenging van het snel en langzaam verkeer ontstaat. Voetgangers gaan zich verplaatsen via rijbanen waardoor er een toename is van potentiele conflictsituaties met rijdend autoverkeer. De minister stelt dat er op geen enkele verzorgingsplaats langs rijkswegen in Nederland een situatie is zoals eiseres deze heeft gerealiseerd en de minister wenst dit ook zo te houden.
Volgens de minister voldoen de aanvragen voor het hekwerk niet aan de volgende onderdelen van de Richtlijn:
- hoofdstuk 3 onder 2.1: verkeersveiligheid;
- hoofdstuk 4 onder 4.5: sociaal veilige zone (de functionele eisen);
- hoofdstuk 5.7: voorzieningen voor voetgangers (de technische eisen);
- hoofdstuk 5:11: nood- en hulpdiensten/externe veiligheid.
7.3
De rechtbank overweegt als volgt.
Bij primair besluit I werd een last onder dwangsom opgelegd voor het plaatsen van een hekwerk zonder doorgang.
Ten tijde van het behandelen de voorlopige voorziening tegen deze last in oktober 2017 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het ontbreken van een doorgang in het hekwerk voor hem doorslaggevend was voor het opleggen van de last. Inmiddels was de situatie echter gewijzigd en was er een doorgang in het hekwerk gemaakt. Ter zitting van de voorzieningenrechter is destijds namens de minister gesteld dat daardoor geen problemen te verwachten waren voor wat betreft de handhaving van de verkeersveiligheid. Het inwilligen van de vergunningaanvraag voor dit hekwerk met doorgang zou volgens de minister naar verwachting niet stuiten op onoverkomelijke problemen (zie de uitspraak van 24 oktober 2017, BRE 17/6200 WET VV).
Bij de primaire besluiten II en III werden echter beide vergunningaanvragen, zowel die voor een hekwerk met doorgang als die voor een hekwerk zonder doorgang, door de minister geweigerd.
Uit de stukken en de behandeling ter zitting is de rechtbank gebleken dat er tijdens de behandeling van de vergunningaanvraag voor een hekwerk met doorgang een gesprek heeft plaatsgevonden tussen eiseres en de dienst van de minister. In dit overleg zijn een drietal voorwaarden met eiseres besproken waaraan het door haar gewenste hekwerk dient te voldoen, te weten:
1) het verharden van de doorgang;
2) het verbreden van de doorgang, zodat deze ook voor rolstoelgebruikers toegankelijk is; en
3) het realiseren van een voetgangerssluis richting het hekwerk door het vrijhouden van één parkeerplaats.
In het primaire besluit III heeft de minister de vergunning voor een hekwerk met doorgang geweigerd, omdat de aanvraag volgens de minister niet voldoet aan hoofdstuk 5.7 van de Richtlijn: voorzieningen voor voetgangers (de technische eisen).
Ten aanzien van de doorgang in het hekwerk stelt de minister dat de breedte van de doorgang niet voldoet aan de Richtlijn, dat de toegankelijkheid en bereikbaarheid van de doorgang niet is gewaarborgd omdat deze uitkomt op een parkeervak, en dat het loopoppervlak van de doorgang niet verhard en vlak is.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de weigering van deze vergunning onvoldoende heeft gemotiveerd. De breedte van de doorgang voldoet met 1,20 meter aan het profiel van vrije ruimte voor rolstoelgebruikers van ten minste 1,00 meter uit de Richtlijn. De doorgang komt uit op een parkeervak, dat zou moeten en kunnen worden vrijgehouden. Ook is voor verharding van de doorgang gezorgd.
Gelet op het voorgaande heeft de minister zich bij primair besluit III ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanvraag voor het hekwerk met doorgang niet zou kunnen voldoen  aan hoofdstuk 5.7 van de Richtlijn. Nu met de aanvraag wordt voldaan aan het door de minister gehanteerde beleid en de door hem expliciet gestelde voorwaarden, had hij deze vergunning moeten verlenen. Om zeker te stellen dat het parkeervak wordt vrijgehouden, had de minister dit als voorwaarde in de vergunning op kunnen nemen.
Dat de minister zich in het bestreden besluit I op het standpunt stelt dat ook een hekwerk met doorgang (die voldoet aan de daaraan gestelde eisen) niet vergunbaar is, heeft de rechtbank bevreemd. De rechtbank is van oordeel dat de minister deze standpuntwijziging
– desgevraagd – onvoldoende heeft kunnen verklaren.
De rechtbank volgt de minister niet in het standpunt dat de verkeersveiligheid in het geding is bij een hekwerk met doorgang, zeker nu dit standpunt haaks staat op het eerder door de minister ingenomen standpunt.
Uit de toelichting van de minister ter zitting op het aspect ‘verkeersveiligheid’ leidt de rechtbank af dat het gaat om een normaal gebruik van een parkeerplaats, waarbij een vervoermiddel wordt geparkeerd, de inzittenden uitstappen en zich te voet over de parkeerplaats gaan verplaatsen, waarbij voorzichtigheid en oplettendheid vanzelfsprekend zijn geboden. In het licht van zijn eerdere stellingname over de toelaatbaarheid van een hekwerk ter plaatse heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats in het geding komt door de aanwezigheid van een hekwerk met doorgang. De rechtbank merkt daarbij op dat de minister ook onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verlengingen van het hekwerk leiden tot verkeersonveilige situaties, mits er een doorgang is op de huidige locatie (bij het door de Shell aangebrachte zebrapad).  De verlengingen van het hek maken het voor de voetgangers alleen maar duidelijker dat zij via de doorgang in het hek naar het tankstation moeten lopen. Dat is de kortste en meest logische looproute.
De rechtbank ziet voorts niet het verband tussen het hekwerk en het gegeven dat er blijkbaar mensen zijn die met auto tegen de richting in over de parkeerplaats rijden.
Derde partij Shell heeft ter zitting gesteld dat het hekwerk onveilig is in de situatie dat er een ongeval plaatsvindt bij het tankstation. Mensen die te voet willen vluchten, kunnen opgesloten raken tussen het hekwerk en het tankstation. De doorgang in het hekwerk is onvoldoende om die gevaarlijke situatie te voorkomen, aldus Shell .
Shell heeft niet een rapport van een ter zake deskundige overgelegd om deze stelling te onderbouwen. De rechtbank merkt op dat het tankstation op de luchtfoto net zo ver van de A58 lijkt te liggen als van het hekwerk. Zonder onderbouwing acht de rechtbank de enkele stelling van Shell dat de situatie mogelijk gevaarlijk is vanwege het hekwerk daarom onvoldoende aannemelijk.
Ten slotte heeft de minister niet gemotiveerd waarom het hekwerk in de huidige uitvoering een negatieve invloed zou hebben op de sociale veiligheid op de verzorgingsplaats. Het hekwerk is immers een gaashek, dat het zicht niet belemmert. Het hekwerk heeft dus geen invloed op de zichtlijnen en de verlichting van de verzorgingsplaats.
7.4
De beroepsgrond die is samengevat in punt 2.4 van deze uitspraak slaagt.
8.
Conclusies voor bestreden besluit I
Het beroep tegen bestreden besluit I is gegrond, voor zover daarbij de weigering van de vergunning voor het hekwerk met doorgang is gehandhaafd.
Het beroep tegen bestreden besluit I is ook gegrond, voor zover daarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd. Er was immers concreet zicht op legalisatie van het hekwerk, op grond waarvan de minister had moeten afzien van handhaving.
Het beroep tegen bestreden besluit I is ongegrond, voor zover daarbij de weigering van de vergunning voor het hekwerk zonder doorgang is gehandhaafd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze aanvraag op goede gronden geweigerd.
9.
Finale geschilbeslechting
De rechtbank zal primair besluit I (de last onder dwangsom) herroepen.
De rechtbank zal primair besluit II (weigering vergunning hekwerk zonder doorgang) in stand laten.
De rechtbank zal primair besluit III (weigering vergunning hekwerk met doorgang) herroepen en bepalen dat de minister de gevraagde vergunning binnen 6 weken moet verlenen en die verlening ook op de geëigende wijze bekend moet maken.
10.
Toepassing van spoedeisende bestuursdwang
10.1
Eiseres betoogt dat de minister niet bevoegd was door middel van spoedeisende bestuursdwang handhavend op te treden. Hiertoe voert zij aan dat geen sprake was van een zodanig gevaarlijke en onveilige situatie dat het toepassen van spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd was.
10.2
De minister stelt dat er door het verlengen van het hekwerk en vervolgens afsluiten van de doorgang geen sprake was van veilige (vergunde) rij- en looproutes van de parkeerplaats naar het Shell station .
10.3
De rechtbank is van oordeel dat de minister in de combinatie van het verlengen van het hekwerk en het afsluiten van de doorgang terecht een acute gevaarlijke situatie heeft gezien. Door het afsluiten van de doorgang in combinatie met het verlengen van het hek, was er voor voetgangers geen rechtstreekse, logische looproute meer van de parkeerplaats naar het Shell station . Het risico dat voetgangers langs het hek zouden lopen, waarbij zij
– door de verlenging van het hek – gedwongen zouden zijn over de rijbaan te lopen, kon de minister inschatten als een zodanig gevaarzettende situatie dat onmiddellijk ingrijpen gerechtvaardigd was. Bovendien was de vluchtroute vanuit het Shell station richting de parkeerplaats door de sluiting van de doorgang afgesloten.
De minister was daarom op 26 januari 2018 bevoegd tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. Concreet zicht op legalisatie was er alleen voor een hekwerk met doorgang en niet voor deze situatie.
11.
Kostenverhaal
11.1
In artikel 5:25 van de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Voor het maken van een uitzondering kan blijkens de wetsgeschiedenis onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken of bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen (zie de uitspraak van de AbRS van 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4833).
11.2
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van dergelijke of andere bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van eiseres te laten komen.
12.
Besluit tot vaststelling van de kosten
De enkele stelling van eiseres dat de kosten niet duidelijk blijken uit de specificatie, biedt
onvoldoende grond voor het oordeel dat de gemaakte kosten van € 1.023,00 onredelijk hoog zijn.
13.
Conclusie voor bestreden besluit II
Het beroep tegen bestreden besluit II is ongegrond.
14.
Proceskosten en griffierecht in de procedure tegen bestreden besluit I
Nu het beroep tegen bestreden besluit I gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit I, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften tegen de primaire besluiten I en III, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I (BRE 18/4575 WET) gegrond en
vernietigt dat besluit, voor zover daarbij de primaire besluiten I en III zijn gehandhaafd;
- herroept de primaire besluiten I en III;
- bepaalt dat de minister de gevraagde vergunning voor een hekwerk met doorgang binnen 6 weken moet verlenen en die verlening ook op de geëigende wijze bekend moet maken;
verklaart het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond, voor zover daarbij primair besluit II is gehandhaafd.
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.625,-;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II (BRE 18/6734 WET) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en
mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 18 augustus 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
* Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr)
Artikel 1:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.
Artikel 2:
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
3. (…)
Artikel 3:
1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
Artikel 7:
Onze Minister van Verkeer en Waterstaat is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
* Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:81:
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Artikel 5:21:
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:24:
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
Artikel 5:25:
1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2. De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
3. Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.
4. De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.
5. Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.
6. Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast.
Artikel 5:31:
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 5:32:
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.