ECLI:NL:CBB:2021:237
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1147
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.N. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) verhoogt de Minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (de startersregeling).
Ingevolge het tweede lid, voor zover relevant, is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
(c) tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een jongveeopfokkerij. Blijkens de gecombineerde opgave 2018 had appellante in 2017 drie locaties in gebruik, namelijk de [locatie 1] , [locatie 2] en de [locatie 3] .
2.2
Blijkens een overgelegde factuur van 29 november 2011 heeft appellante ruimtelijke ordenings- en haalbaarheidsonderzoeken uit laten voeren. Vervolgens heeft appellante een bouwblok ingeleverd en een bestaande melkveestal afgebroken zodat op de nieuwbouwlocatie een jongveestal kon worden gebouwd (zogenaamde rood voor rood regeling). De opbrengst van de verkoop van de kavel was bestemd voor de bouw van de jongveestal. Het rood-voor-rood-traject heeft vertraging opgelopen. In februari 2015 is de eerste bouwkavel verkocht.
2.3
Op 4 maart 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het houden van 125 stuks jongvee op haar locatie [locatie 1] en voor het houden van 143 stuks jongvee op haar locatie [locatie 2] . Op 29 juni 2015 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit ingediend voor het beëindigen van alle bedrijfsactiviteiten op de locatie [locatie 2] . Op 2 juli 2015 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit gedaan voor de uitbreiding van het bedrijf op de locatie [locatie 1] voor het houden van 250 stuks jongvee. Op 19 oktober 2015 heeft appellante een Nbw-vergunning verkregen voor het houden van 252 stuks vrouwelijk jongvee op haar locatie [locatie 1] . Op 30 september 2016 heeft appellante een aanneemovereenkomst ter hoogte van € 412.307,50 gesloten voor de bouw van de stal.
2.4
Op 1 april 2013 hield appellante op haar bedrijf 65 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 83 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.511 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de knelgevallenregeling onjuist is toegepast. Verweerder kijkt ten onrechte terug naar de situatie in 2011, terwijl de bouwwerkzaamheden in 2016 zijn gestart. Zonder de bouwwerkzaamheden zou er meer jongvee op het bedrijf aanwezig zijn geweest.
4.2
Appellante voert verder samengevat aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante stelt dat het niet voorzienbaar was dat het fosfaatrechtenstelsel ook op jongveeopfokkers van toepassing zou worden verklaard. Volgens appellante was er vanaf de invoering van het fosfaatrechtenstelsel onduidelijkheid over de reikwijdte van het stelsel. De gehanteerde interpretatie van het begrip ‘melkvee’ in de beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Stcrt. 2018, nr. 38996; Beleidsregel) heeft deze onduidelijkheid versterkt. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139-141) voert appellante aan dat bovendien vaststaat dat de in de Beleidsregel gehanteerde interpretatie van het begrip ‘melkvee’ een beperking is van de in de wet vastgelegde definitie. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat zij vanwege de onvoorzienbaarheid van het stelsel onvoldoende heeft kunnen anticiperen op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Haar veestapel was hierdoor op 1 januari 2018 niet op het gewenste niveau en hierdoor voldoet appellante buiten haar schuld niet aan de voorwaarden van de startersregeling. Appellante stelt met de toegekende fosfaatrechten niet te kunnen voldoen aan haar betalingsverplichtingen. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel kampt appellante met latente stalruimte en is de continuïteit van de onderneming in gevaar en wordt bedrijfsopvolging waarschijnlijk onmogelijk.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Voor wat betreft de bouwwerkzaamheden is in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat ze zijn ingetreden per 29 november 2011, dus heeft verweerder getoetst of aan de 5%-drempel is voldaan met de bedrijfsgegevens behorende bij die datum. Verweerder mocht uitgaan van de in de melding aangegeven datum, nu het aan appellante is om aan te tonen wat de alternatieve peildatum moet zijn. In beroep stelt appellante dat de bouwwerkzaamheden pas na de peildatum van 2 juli 2015, namelijk in 2016, zijn gestart. Nu er bij de beoordeling van de bijzondere omstandigheden teruggekeken wordt naar het verleden, is het niet mogelijk de gegevens van 2016 (of later) daarbij te betrekken.
5.2
Over het beroep op de startersregeling stelt verweerder dat ook dit beroep terecht is afgewezen. In het geval van appellante is er geen sprake van een nieuw gestart bedrijf, maar van een voortzetting van een bestaand bedrijf. Bovendien is er geen sprake van een melkproducerend bedrijf, nu appellante een jongveeopfokbedrijf exploiteert.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat er onduidelijkheid bestond over de reikwijdte van de definitie van melkvee. Het door appellante gehouden jongvee valt onder de definitie van melkvee in artikel 1, eerste lid, onder kk, van de Msw. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De sanering van de ene locatie ten behoeve van de andere locatie en het investeren in een nieuwe stal zijn ondernemerskeuzes van appellante. De gevolgen van deze keuzes komen in beginsel voor rekening en risico van appellante. Verweerder acht de investeringen in de forse uitbreiding van 65 stuks jongvee in 2013 naar circa 250 stuks jongvee gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Daarbij merkt verweerder op dat de Nbw-vergunning, de melding Activiteitenbesluit en de aanneemovereenkomst na de peildatum van 2 juli 2015 zijn verleend, gedaan en ondertekend. Verweerder benadrukt dat het stelsel van fosfaatrechten na 2 juli 2015 kenbaar was. Verweerder stelt dat melkveehouders die na 2 juli 2015 besloten hebben te investeren, er rekening mee moesten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte en er in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP. Een bedrijfseconomische noodzaak tot de uitbreiding is verweerder niet gebleken, het toekomstbestendig maken van het bedrijf voor een mogelijke opvolger is daartoe onvoldoende. Appellante heeft bovendien geen stukken overgelegd waaruit blijkt in hoeverre zij is geraakt door het fosfaatrechtenstelsel.
Beoordeling
6.1
Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, slaagt niet. Daartoe is van belang dat de bijzondere omstandigheid waar appellante zich op beroept, namelijk de bouwwerkzaamheden, pas na 2 juli 2015 heeft plaatsgevonden. Uit de tekst van artikel 23, derde lid, van de Msw gelezen in samenhang met artikel 23, zesde lid, van de Msw, volgt dat het moet gaan om bijzondere omstandigheden die de fosfaatproductie op 2 juli 2015 op het bedrijf hebben beïnvloed. Per die datum wordt immers het fosfaatrecht vastgesteld. Nu de bouwwerkzaamheden daarna hebben plaatsgevonden en niet is gebleken dat deze de fosfaatproductie hebben beïnvloed, kunnen deze geen rol spelen bij een beroep op de knelgevallenregeling. Dat appellante in 2011 heeft aangevangen met zijn plannen voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal doet daaraan niet af. Bovendien heeft verweerder terecht geconcludeerd dat ook indien wordt uitgegaan van de alternatieve peildatum van 29 november 2011, die appellante in haar melding heeft genoemd, er geen sprake is van een productie die 5 procent hoger ligt dan het geval was op de peildatum 2 juli 2015.
6.2
Niet in geschil is en ook het College stelt vast dat appellante niet voldoet aan alle cumulatieve voorwaarden van de startersregeling. Alleen al hierom heeft verweerder het beroep van appellante op de startersregeling terecht afgewezen. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 20). Dat er gevallen zijn waarin, zoals appellante stelt, deze regeling nadelig uitpakt, is inherent aan het hanteren van dergelijke voorwaarden. De regeling laat geen ruimte om, in afwijking van hetgeen is gesteld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, de startersregeling op appellante van toepassing te verklaren. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat het voor haar als jongveeopfokbedrijf wegens onduidelijkheden over het begrip ‘melkvee’ onvoorzienbaar was dat het fosfaatrechtenstelsel op haar van toepassing zou worden verklaard. Weliswaar heeft het College in de door appellante genoemde uitspraken van 16 april 2019 (hiervoor aangehaald) geoordeeld dat de interpretatie van het begrip ‘melkvee’ die verweerder in de Beleidsregel heeft gegeven een beperking is van de in de Msw vastgelegde definitie, maar het College heeft ook in diezelfde uitspraken aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis van de Msw overwogen dat er geen sprake was van een aanvankelijk onduidelijk begrip.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 252 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 1.511 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (83 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
Het College stelt vast dat appellante pas na 2 juli 2015 de aanneemovereenkomst heeft gesloten. Ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor uitbreiding van haar locatie [locatie 1] is pas na de peildatum van 2 juli 2015 verkregen. Wat betreft de investeringsverplichtingen die appellante na 2 juli 2015 is aangegaan, behoorde het tot haar verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor haar rekening en risico komen (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante heeft wel individuele omstandigheden gesteld, maar geen (actuele) financiële gegevens overgelegd ter onderbouwing van de door haar gestelde last. De mate waarin appellante wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan haar toegekende fosfaatrecht is daarom niet inzichtelijk. Alleen al daarom slaagt deze grond niet.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen