ECLI:NL:CBB:2021:196
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1477
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
de stille maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 2 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Samenvatting
Appellante exploiteerde een vleesvarkenshouderij in [plaats 2] en een gemengd bedrijf van vleesvarkens en melkvee in [plaats 1] . In 2009 heeft de zus van een van de maten van appellante psychische klachten gekregen, waarna appellante heeft besloten het bedrijf in [plaats 2] te stoppen. De zus was namelijk verantwoordelijk voor die locatie. Ter compensatie van het verlies van inkomsten en vanwege de toekomstige bedrijfsopvolging heeft appellante haar melkveehouderij uitgebreid. Omdat appellante op 2 juli 2015 nog niet het door haar beoogde aantal koeien hield, heeft zij niet genoeg fosfaatrecht toegekend gekregen waardoor zij financieel in de problemen komt. Volgens appellante is daarom sprake van een individuele en buitensporige last. Het College geeft appellante hierin geen gelijk. Wel begrijpt het College dat het bedrijf in [plaats 2] gestopt moest worden vanwege de psychische klachten van de zus, maar de grote uitbreiding van het melkveebedrijf staat niet in verhouding met de weggevallen inkomsten uit de locatie in [plaats 2] . De investeringen zijn niet navolgbaar, omdat zij bedrijfseconomisch niet noodzakelijk zijn gebleken. Ook kan de toekomstige bedrijfsopvolging niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak voor deze uitbreiding. Het College oordeelt daarom dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Het beroep is daarmee ongegrond.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante bestaat uit een stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2] . Zij had oorspronkelijk een vleesvarkenshouderij in [plaats 2] en een gemengd bedrijf van zowel melkvee als vleesvarkens in [plaats 1] . In 2009 heeft zij een vleesvarkensstal gebouwd op het bedrijf in [plaats 1] . In 2010 zijn de laatste varkens van het bedrijf in [plaats 2] afgevoerd. Op 23 januari 2013 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 720.572,‑. Appellante heeft op 22 maart 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een stal op het bedrijf in [plaats 1] .
2.2
Appellante hield op 1 april 2010 92 melk- en kalfkoeien, 23 stuks jongvee en 1500 vleesvarkens op haar bedrijf. Op 1 april 2015 waren dat 120 melk- en kalfkoeien, 95 stuks jongvee en 1950 vleesvarkens. Op 2 juli 2015 hield appellante 126 melk- en kalfkoeien en 97 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 6.006 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melkproductie van appellante aangepast en haar fosfaatrecht verhoogd naar 6.098 kg. De melding bijzondere omstandigheden is door verweerder afgewezen, omdat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel van de knelgevallenregeling.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft haar bedrijven moeten samenvoegen, de vleesvarkens moeten afstoten en het melkvee moeten uitbreiden vanwege privéomstandigheden en de ligging van de bedrijven. Hierdoor is de milieubelasting ook afgenomen. Doordat haar stal op 2 juli 2015 niet vol stond, heeft appellante echter niet voldoende fosfaatrechten toegekend gekregen. Appellante kan hierdoor niet de door haar beoogde dieraantallen houden en wordt daardoor financieel geraakt. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van Flynth accountants en adviseurs ingediend. Op de zitting heeft appellante een toelichting gegeven over de privéomstandigheden die hebben gespeeld in de periode vanaf 2009. De zus van [naam 1] was verantwoordelijk voor de vleesveehouderij in [plaats 2] , maar in 2009 heeft zij te maken gekregen met psychische klachten. Appellante heeft daarom het bedrijf in [plaats 2] moeten stopzetten. In 2013 is de zus overleden, waardoor de omschakeling van bedrijfsvoering langer heeft geduurd.
4.2
Tot slot is volgens appellante sprake van een motiveringsgebrek, omdat verweerder in het bestreden besluit niet op alle aangevoerde omstandigheden is ingegaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is in het geval van appellante geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat er een individuele en buitensporige last op appellante is komen te rusten. Appellante heeft niet aangetoond dat sprake is van een noodzaak om de varkenstak van haar bedrijf af te stoten en zich volledig te richten op de melkveetak. Appellante houdt ook nog steeds varkens. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor een forse uitbreiding naar 280 stuks melkvee, 185 stuks jongvee en 1996 vleesvarkens. Met de beoogde uitbreiding wordt het verlies aan inkomsten van de varkenstak ruimschoots overgecompenseerd. Om het berekende saldo voor de varkens te compenseren heeft appellante ongeveer 9 melkkoeien nodig. Zij heeft daarmee 121 melkkoeien nodig, terwijl zij voor 126 melk- en kalfkoeien fosfaatrechten toegekend heeft gekregen. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:163, onder 7.10.2). Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen komen daarom voor risico van appellante. Zij heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding van haar bedrijf. Ten slotte meent verweerder dat appellante niet heeft aangetoond in welke mate zij is geraakt door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten.
5.2
Op de zitting heeft verweerder gereageerd op de toelichting van appellante over de privéomstandigheden. Verweerder ziet de verkoop van het bedrijf in [plaats 2] losstaan van de keuze om de melkveehouderij in [plaats 1] uit te breiden. Het gaat namelijk om twee verschillende bedrijven die voor inkomens zorgen voor twee verschillende gezinnen. Volgens verweerder bestond er geen bedrijfseconomische noodzaak om het bedrijf in [plaats 1] uit te breiden, maar is dit gebeurd vanwege de keuze om het bedrijf toekomstbestendig te maken voor de bedrijfsopvolger.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrecht voor 280 melk- en kalfkoeien en 180 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 6.098 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (126 melk- en kalfkoeien en 97 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Appellante had oorspronkelijk twee bedrijven; in [plaats 1] exploiteerde het gezin van [naam 1] een gemengd bedrijf van melkvee en vleesvarkens en in [plaats 2] exploiteerde de zus van [naam 1] een vleesvarkenshouderij. In 2009 heeft de zus te maken gekregen met psychische klachten, waarna appellante heeft besloten te stoppen met die locatie. In 2010 zijn de laatste varkens van het bedrijf in [plaats 2] afgevoerd. Het College vindt deze beslissing gelet op de omstandigheden bij de zus navolgbaar. Vervolgens moet echter ook worden gekeken naar keuze van appellante om de melkveehouderij in [plaats 1] uit te breiden van 92 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee naar de gewenste 280 melk- en kalfkoeien en 180 stuks jongvee. Deze uitbreiding is, ondanks dat de keuze om te stoppen met de locatie in [plaats 2] begrijpelijk is, niet navolgbaar. Dit komt omdat er geen bedrijfseconomische noodzaak is gebleken om een uitbreiding in deze mate te realiseren. Volgens de berekening van verweerder zou appellante namelijk met een groei naar 121 melk- en kalfkoeien voldoende inkomsten hebben om het wegvallen van de vleesvarkenstak in [plaats 2] te compenseren. Dit is door appellante niet bestreden. Voor zover deze noodzaak om te groeien naar 280 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee ligt in de wens om het bedrijf toekomstbestendig te maken voor de mogelijke bedrijfsovername door de zoon [naam 3] , snapt het College deze wens maar kan dit niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak in de beoordeling van een mogelijke individuele en buitensporige last. Dat appellante met de door haar beoogde omwisseling van vleesvarkens in [plaats 2] naar melkvee in [plaats 1] het milieu in totaal minder belast, maakt dat ook niet anders. Voor de fosfaatproductie geldt namelijk dat het varkensrechten en melkveefosfaatrechten verschillende stelsels zijn met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond. Dat appellante minder fosfaat produceert met haar varkens verandert daarom niets aan de fosfaatproductie voor de melkveesector waar zij aan gebonden is.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College ziet geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Verweerder is voldoende ingegaan op de omstandigheden die appellante in bezwaar naar voren heeft gebracht.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.		de uitspraak te ondertekenen.