ECLI:NL:RVS:2020:936
Raad van State — Uitspraak 


201901795/1/A1.
Datum uitspraak: 1 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1] en anderen, wonend te Grave,
2.    Vereniging Graveon en Stichting Centrum Management Grave (hierna tezamen en in enkelvoud: de vereniging), gevestigd te Velp
(Noord-Brabant), respectievelijk te Grave,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 januari 2019 in zaken nrs. 18/5 en 18/24 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en anderen, [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D], Stichting Optimus Primair Onderwijs, De Eerste Stap Kinderopvang Grave B.V.,
de vereniging
en
het college van burgemeester en wethouders van Grave.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college aan Reggestede Projecten B.V. (hierna: vergunninghoudster) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte op de locatie Mgr. Borretweg 18 te Grave (hierna: het perceel).
Bij afzonderlijke besluiten van 5 november 2017 heeft het college onder meer de door de vereniging en [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank onder meer de door de vereniging en [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 5 november 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vereniging en [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en vergunninghoudster hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2020, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. J.J.L. Joseph, advocaat [NAAM], de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A.M. Engelen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door B.A.A. Lucas-Jasperse, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat [NAAM], als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 23 december 2016 is door vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor de nieuwbouw van een winkelruimte op het perceel. Op het perceel was tot 2006 een tuincentrum gevestigd.
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met het ter plaatse geldende onherroepelijke bestemmingsplan "Woonwijken, Grave", vastgesteld door de gemeenteraad van Grave op 13 november 2012 (hierna: het bestemmingsplan) waarin het perceel de bestemming "Gemengd" heeft. In zoverre betreft het een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: de Wabo). Voorts geldt voor het perceel het paraplubestemmingsplan "Archeologie". Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van dat paraplubestemmingsplan gebruiken van gronden en bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Bij besluiten van 5 november 2017 heeft het college onder meer de door de vereniging en [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 21 maart 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank onder meer de beroepen van de vereniging en [appellant sub 1] en anderen ongegrond verklaard. Zij komt onder meer tot het oordeel dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan .
Bespreking van de hoger beroepen van de vereniging en [appellant sub 1] en anderen
Zijn appellanten op het verkeerde been gezet?
2.    De vereniging en [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hen niet kan worden tegengeworpen dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan. Zij wijzen erop dat destijds aan hen is gecommuniceerd dat het bestemmingsplan conserverend van aard zou zijn. Dat blijkt achteraf niet zo te zijn, omdat de planologische mogelijkheden van het perceel in vergelijking met het daaraan voorafgaande bestemmingsplan zijn verruimd. Zij zijn daardoor destijds op het verkeerde been gezet, aldus de vereniging en [appellant sub 1] en anderen.
2.1.    Het gebied waarvoor het bestemmingsplan is vastgesteld omvat een groot gebied, waarvoor, volgens de plantoelichting 18 deels zeer oude bestemmingsplannen golden. Het bestemmingsplan was in hoofdzaak conserverend van aard. Dat betekent echter niet dat de vereniging en [appellant sub 1] en anderen er zonder meer op konden vertrouwen dat op geen enkel perceel geen ontwikkeling zou kunnen plaatsvinden. Dit geldt in het bijzonder voor het perceel, omdat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan al gedurende circa 6 jaar geen tuincentrum meer werd geëxploiteerd en sprake was van langdurige leegstand. De vereniging en [appellant sub 1] en anderen hebben ter zitting toegelicht dat zij wisten dat er in ieder geval iets met het perceel zou kunnen gebeuren, waarbij zij ermee rekening hielden dat het perceel mogelijk zou worden ontwikkeld als woningbouwlocatie. Het was ook gelet daarop aan hen om kennis te nemen van het (ontwerp)bestemmingsplan en na te gaan welke potentiële ontwikkelingen voor dit specifieke perceel daarin waren opgenomen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat hen niet kan worden tegengeworpen dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Duidelijkheid bestemming en daarbij behorende planregels
3.    De vereniging en [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het bestemmingsplan omgevingsvergunning voor de winkelruimte heeft verleend. Ter plaatse is op grond van de functieaanduiding "tuincentrum" alleen een tuincentrum toegestaan, aldus de vereniging en [appellant sub 1] en anderen. Voor het geval wordt geoordeeld dat er ook andere functies dan een tuincentrum zijn toegestaan, stellen zij zich op het standpunt dat op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de planregels ter plaatse in ieder geval geen supermarkt is toegestaan. Volgens [appellant sub 1] en anderen en de vereniging is het begrip "detailhandel" in de begripsomschrijvingen van de planregels te ruim gedefinieerd. Het bestemmingsplan heeft volgens de toelichting een beheersfunctie, aldus de vereniging en [appellant sub 1] en anderen. Volgens hen was het nooit de bedoeling van het bestemmingsplan om een dergelijke omvangrijke nieuwe ontwikkeling, zoals die waarvoor door het college bij besluit van 21 maart 2017 omgevingsvergunning is verleend, toe te staan.
3.1.    Artikel 5.1, eerste lid, van de planregels luidt:
"De voor Gemengd aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. detailhandel;
b. dienstverlening;
c. ondersteunende horeca;
d. horeca;
e. maatschappelijke doeleinden;
f. kantoren;
g. een brandweerkazerne;
h. een tuincentrum;
i. een bedrijfswoning;
j. wonen;
k. een zendmast uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'zend-/ontvangstinstallatie';
l. waterhuishoudkundige doeleinden;
één en ander met de bijbehorende voorzieningen zoals tuinen, erven, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen, paden e.d. en overeenkomstig de nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving zoals deze is opgenomen in 5.1.2.
4.    Artikel 5.1, tweede lid, luidt
"In het onderstaande is een nadere detaillering van het bepaalde in 5.1.1 opgenomen.
a. Detailhandel, dienstverlening, (ondersteunende) horeca, maatschappelijke doeleinden en kantoren zijn uitsluitend toegestaan op de begane grond.
(…)
e. Een tuincentrum is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'tuincentrum'.
(…)
h. Er dient voorzien te zijn in voldoende parkeergelegenheid. Er is sprake van voldoende parkeergelegenheid indien er voldaan wordt aan de normering zoals deze is opgenomen in de kolom "overige bebouwde kom" van Bijlage 1 Parkeernormen".
Artikel 1, lid 31, luidt:
"detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan degenen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit." De begrippen "tuincentrum" en "supermarkt" zijn in de planregels niet gedefinieerd.
4.1.    Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
Anders dan de vereniging en [appellant sub 1] en anderen aanvoeren, betekent de functieaanduiding "tuincentrum" niet dat het gebruik van het perceel slechts is beperkt tot het gebruik als tuincentrum. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze aanduiding er slechts toe kan leiden dat een tuincentrum alleen op gronden met de desbetreffende aanduiding is toegelaten, te weten een locatiebeperking, maar niet tot een beperking van andere vormen van detailhandel op gronden met de betreffende aanduiding. In artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de planregels, waar de nadere aanduiding is omschreven, staat dat een tuincentrum uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "tuincentrum". Daar staat niet dat op plaatsen met die aanduiding met uitsluiting van andere functies een tuincentrum is toegestaan. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat artikel 5.1, eerste lid, van de planregels het gebruik van het perceel voor detailhandel en daarmee ook voor de uitoefening van detailhandel in de vorm van een supermarkt, toe staat. Nu de tekst van artikel 5.1, eerste lid, van de planregels duidelijk is, komt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aan de toelichting op het bestemmingsplan verder geen betekenis toe. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat op het perceel op grond van het bestemmingsplan zowel een supermarkt als een tuincentrum mag worden gevestigd. Hetgeen in dit verband overigens door [appellant sub 1] en anderen en de vereniging is aangevoerd geeft geen grond voor een ander oordeel.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
5.    [appellant sub 1] anderen en de vereniging betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet in overeenstemming is met artikel 5.1, tweede lid, onder h, van de planregels, omdat het bouwplan niet in voldoende parkeerplaatsen voorziet. De parkeernorm die geldt voor "grootschalige detailhandel" had moeten worden toegepast en niet de norm voor "supermarkt", aldus [appellant sub 1] en anderen en de vereniging. Volgens [appellant sub 1] en anderen zijn er voor het bouwplan meer dan 149 parkeerplaatsen benodigd. Het voorgaande brengt volgens hen met zich dat de bijlage bij het bestemmingsplan "Bijlage 1 Parkeernormen" onjuist is toegepast.
5.1.    Uit de bij de aanvraag om omgevingsvergunning behorende tekeningen volgt dat een aanvraag is ingediend voor een supermarkt. Dat betekent dat de parkeernorm uit de bijlage bij het bestemmingsplan "Bijlage 1 Parkeernormen" die geldt voor "supermarkt" moet worden toegepast. Alleen al omdat de aanvraag niet ziet op "grootschalige detailhandel" heeft het college terecht de norm voor "supermarkt" toegepast. Uitgaande van de categorie "overig bebouwde kom" en de norm voor "supermarkt", is de parkeernorm 4,5 parkeerplaatsen per 100 m2 brutovloeroppervlakte. De brutovloeroppervlakte is 1.740 m2. Dat betekent dat voor het bouwplan 79 parkeerplaatsen nodig zijn. Het bouwplan voorziet in ieder geval in dit aantal, zodat het bouwplan niet in strijd is met artikel 5.1, tweede lid, onder h, van de planregels.
Het betoog faalt.
Strijd met Verordening Ruimte?
6.    [appellant sub 1] en anderen en de vereniging betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan in dit geval onverbindend is omdat het in strijd is met hogere regelgeving, in het bijzonder artikel 3 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2017, dat betrekking heeft op de zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit.
6.1.    De bepaling die [appellant sub 1] en anderen bedoelen voorziet in een instructieregel voor het gemeentebestuur, die moet worden toegepast bij de totstandkoming van een bestemmingsplan. De regel geldt niet voor de totstandkoming van een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde. Reeds hierom slaagt het betoog niet.
Conclusie en slot
7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
776.