ECLI:NL:CBB:2021:62
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/986
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. van Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Namens appellante heeft via een telefonische verbinding tevens aan de zitting deelgenomen haar gemachtigde G.G. Kranendonk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 1 april 2011 hield appellante 139 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er 181 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig.
2.2
In 2011 heeft appellante geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe melkveestal en de aanschaf van vier nieuwe melkrobots. Op 7 april 2012 is de nieuwe melkveestal in gebruik genomen. De nieuwe stal biedt ruimte aan 270 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee.
2.3
Op 14 oktober 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het houden van 270 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee. Deze vergunning is op 16 december 2014 aan haar verleend.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.261 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert allereerst aan dat verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat fosfaatrechtenstelsel niet strijdig is met artikel 1 EP. Het was in 2010 niet voorzienbaar dat grondgebonden groei per de peildatum van 2 juli 2015 niet meer mogelijk zou zijn. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Het fosfaatrechtenstelsel was pas voorzienbaar bij de concrete beleidsbeslissing die met de kamerbrief van 2 juli 2015 kenbaar is gemaakt. Dit wordt bevestigd door de kamerbrief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013, waarin hij aangeeft dat er voor de Nederlandse zuivelsector kansen zijn om na beëindiging van de melkquotering te groeien, mits in lijn met de duurzaamheidsdoelen voor de sector. Bij wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Kamerstukken II 2014/2015, 33 979) werd groei voor melkveehouderijen beoogd via grondgebondenheid en/of mest verwerking.
4.2
Verder is volgens appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2010 de beslissing genomen om haar bedrijf uit te breiden en in het kader daarvan in de daaropvolgende jaren fors te investeren. Deze investeringen zijn volgens appellante noodzakelijk geweest vanwege de voorgenomen splitsing van de oude maatschap. In 2010 was de verwachting dat de nieuwe beperkingen vooral met grondgebondenheid of ammoniak te maken zouden hebben. Appellante voert aan dat zij hier in een vroeg stadium op heeft ingespeeld door grond aan te kopen, tijdig een Nbw-vergunning aan te vragen en een ammoniak-arme stal te bouwen. De nieuwe melkveestal is bovendien gerealiseerd met het oog op het uittreden van één van de maten. Daarmee is de investering in de nieuwe melkveestal en de overname van de oude maatschap onlosmakelijk aan elkaar verbonden. Verweerder heeft dit ten onrechte niet meegenomen in zijn beoordeling of in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Ook stelt verweerder zich – onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van het College hierover – op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel, anders dan appellante aanvoert, wel voorzienbaar was. Verweerder is van mening dat het bestreden besluit op dit punt voldoende is gemotiveerd.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder doen zich er in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft vanaf 2010 bewuste keuzes gemaakt om het bedrijf uit te breiden en in het kader daarvan fors te investeren. In weerwil van de aangekondigde productiebeperkende maatregelen is appellante blijven vasthouden aan de geplande uitbreiding. Dat appellante financiële consequenties ondervindt van het fosfaatrechtenstelsel maakt op zichzelf niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan de overgelegde financiële rapportage van Accon AVM Accountants wordt volgens vaste jurisprudentie van het College slechts beperkt waarde gehecht. Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar niet mogelijk is de in 2012 en 2013 aangekochte grond (deels) te verkopen. Ook de vergelijking met de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301 gaat volgens verweerder niet op. De situatie in die uitspraak is niet te vergelijken met die van het bedrijf van appellante waarbij is geïnvesteerd in het kader van uitbreiding en een gunstiger toekomstperspectief.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Het College heeft in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.10.1 en 6.10.2) ook overwogen dat slechts in een beperkt aantal gevallen waaronder bij de zogenoemde uitbreiders het fosfaatrechtenstelsel op de betrokken melkveehouder een individuele en buitensporige last legt en dat zonder compensatie in enigerlei vorm sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 270 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.261 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (181 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2011 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe duurzame (ammoniak-arme) melkveestal en de aanschaf van vier nieuwe melkrobots. Gezien het tijdstip waarop de (zeer) forse investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen is daarom niet gebleken. Dat appellante in 2010 de beslissing heeft genomen om haar bedrijf uit te breiden en in het kader daarvan in de daaropvolgende jaren fors te investeren en deze investeringen volgens appellante noodzakelijk zijn geweest vanwege de voorgenomen splitsing van de oude maatschap doet aan het vorenstaande niets af. Dat appellante dit plan reeds in 2006 had opgepakt is het College niet gebleken. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Tot slot is het College met verweerder van oordeel dat de vergelijking met de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301 niet opgaat. De situatie in die uitspraak is niet te vergelijken met het bedrijf van appellante waarbij is geïnvesteerd in het kader van uitbreiding en een gunstiger toekomstperspectief.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen			 de uitspraak te ondertekenen