ECLI:NL:CBB:2021:106
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/916
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] en
[naam 3]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 15 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 16 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van
16 april 2018 ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Tevens is voor appellante [naam 4] , adviseur, verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), voor zover van belang, verhoogt de minister, indien op een bedrijf op
2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. In september 2019 heeft appellante haar bedrijf verplaatst van de [locatie 1] (hierna: de oude locatie) naar de [locatie 2] (hierna: de nieuwe locatie). Beide locaties zijn gelegen in de gemeente [gemeente 1] .
2.2
Bij besluit van 14 augustus 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 140 melkkoeien en
110 stuks jongvee op de oude locatie.
2.3
Bij besluit van 4 juli 2013 is het gebied bekend onder de naam [naam 5] (provincie Overijssel) aangewezen als Natura 2000-gebied. Het bedrijf van appellante op de oude locatie is (bijna geheel) binnen dat gebied gelegen.
2.4
Op 4 september 2019 heeft appellante een kavelruilakte ondertekend. Hiermee is uitvoering gegeven aan de in augustus 2019 met de provincie Overijssel gesloten overeenkomst tot onderhandse ruilverkaveling. Het betreft een kavelruil van registergoederen gelegen in de gemeente [gemeente 2] (kadastrale gemeente [gemeente 3] ) en de gemeente [gemeente 1] . Met de kavelruilakte zijn aan appellante een woning en gronden op de nieuwe locatie geleverd.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.325 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder daarbij uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf (op de oude locatie) aanwezig waren, te weten 49 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee. Verder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 389.022 kg en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 8.242 kg. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting).
3.2
Bij het bestreden besluit is het fosfaatrecht – na toepassing van de generieke korting – verhoogd naar 2.356 kg. Dit omdat verweerder het verzoek van appellante om bij de vaststelling van het fosfaatrecht te rekenen met een hogere melkproductie in 2015 heeft gehonoreerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook de ingediende melding bijzondere omstandigheden beoordeeld. De door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheid – een lagere veebezetting op de peildatum van 2 juli 2015 als gevolg van de definitieve aanwijzing van [naam 5] als Natura 2000-gebied – vormt voor verweerder geen aanleiding om het fosfaatrecht met toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit verder te verhogen. Daarnaast heeft verweerder uiteengezet dat en waarom geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP, en meer in het bijzonder dat geen sprake is van de gestelde individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Met betrekking tot haar uitbreidingsplannen en ter onderbouwing van haar beroepsgronden heeft appellante onder meer het volgende naar voren gebracht. In verband met het toetreden van de twee zoons van twee van de maten tot de maatschap ontstond bij appellante het plan om de melkveetak van het bedrijf uit te breiden naar 140 melkkoeien en 110 stuks jongvee. De daarvoor benodigde Nbw-vergunning is in augustus 2012 aan appellante verleend. Omdat het na de definitieve aanwijzing in 2013 van [naam 5] als Natura 2000-gebied, voor appellante onzeker was of zij haar bedrijf in de door haar beoogde omvang op de oude locatie kon voortzetten, heeft zij de uitbreidingsplannen opgeschort. Pas bij de terinzagelegging in januari 2015 van de in het kader van het programma aanpak stikstof (PAS) opgestelde gebiedsanalyse werd het voor appellante definitief duidelijk dat zij haar bedrijf op de oude locatie niet kon voortzetten en ontwikkelen zoals voorzien in 2012 en dat zij haar bedrijf dus zou moeten verplaatsen om de – volgens appellante noodzakelijke – uitbreiding te kunnen realiseren. In 2017 is appellante daarover in gesprek gegaan met de provincie Overijssel. Die gesprekken hebben geleid tot de tussen appellante en de provincie in augustus 2019 gesloten overeenkomst tot onderhandse ruilverkaveling. Vervolgens heeft appellante op 4 september 2019 een kavelruilakte ondertekend, waarbij een woning en gronden op de nieuwe locatie aan haar zijn geleverd. Op de aanvraag om een Nbw-vergunning voor het houden van 160 melk- en kalfkoeien en
80 stuks jongvee op de nieuwe locatie is nog niet beslist.
4.2
Appellante voert aan dat haar beroep op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit door verweerder ten onrechte is afgewezen. Verweerder heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat niet aan de in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit genoemde voorwaarde is voldaan dat door de realisatie van een natuurgebied tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt. Appellante stelt zich echter op het standpunt dat haar uitzonderlijke situatie een uitzondering op het zogenaamde tijdelijkheidsvereiste rechtvaardigt nu de aanwijzing van het gebied waarbinnen de oude locatie is gelegen als Natura 2000-gebied er onmiskenbaar toe heeft geleid dat op de peildatum van 2 juli 2015 sprake was van een lagere veebezetting op het bedrijf.
4.3.
Verder heeft verweerder volgens appellante bij de beoordeling van het beroep op de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last de door haar aangedragen omstandigheden onvoldoende meegewogen. Als er geen sprake was geweest van de realisatie van een natuurgebied op de oude locatie, had appellante haar uitbreidingsplannen (tijdig) kunnen verwezenlijken. Zij zou dan op de oude locatie op de peildatum over meer melkvee hebben beschikt en zou dan voldoende fosfaatrechten toegekend hebben gekregen om het bedrijf rendabel voort te kunnen zetten. De verleende Nbw-vergunning kan niet in volle omvang worden benut als geen extra fosfaatrechten worden toegekend. Daarnaast is onzeker of de op de oude locatie aanwezige natuurcamping verplaatst kan worden naar de nieuwe locatie, waardoor appellante helemaal afhankelijk zal zijn van de inkomsten uit de melkveehouderij. Dit alles maakt dat appellante schade lijdt als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Ter onderbouwing van haar zorgelijke financiële situatie heeft appellante de ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL) – stelsel van fosfaatrechten’ van 14 november 2018, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants, overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Uit artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit volgt dat indien op een bedrijf op
2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd
beschikt door de realisatie van een natuurgebied, het aantal fosfaatrechten kan worden verhoogd. Volgens verweerder is niet gebleken dat appellante op de peildatum tijdelijk over minder melkvee beschikte. De dieraantallen van appellante zijn vanaf 2010 nagenoeg gelijk gebleven, in ieder geval zijn ze niet op enig moment in het verleden hoger geweest dan op de peildatum. Evenmin is gebleken dat het bedrijf van appellante op de peildatum tijdelijk over minder fosfaatruimte beschikte. Aan (één van de) de vereiste voorwaarde(n) voor toepassing van de in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit neergelegde knelgevallenregeling wordt dus niet voldaan. Verweerder wijst er verder op dat bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit met een hypothetische situatie, zoals het aantal dieren dat appellante eventueel zou hebben gehad indien de gestelde omstandigheid zich niet had voorgedaan, geen rekening wordt gehouden.
5.2
De door appellante aangevoerde omstandigheden maken volgens verweerder niet dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Allereerst stelt verweerder vast dat onduidelijk is of appellante over de benodigde vergunningen beschikt om haar bedrijf op de nieuwe locatie op de door haar voorgestane wijze te exploiteren. Daarnaast is van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet gebleken en zijn geen stukken overgelegd waaruit volgt dat appellante voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Dit laatste is gelet op de stelling van appellante dat zij haar bouw- en uitbreidingsplannen in 2013 heeft uitgesteld te verklaren, maar van belang daarbij is dat met hypothetische groei geen rekening kan worden gehouden. Nu de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die de wens tot uitbreiding hadden, komt verweerder aan een inhoudelijke beoordeling van de overgelegde rapportage van Flynth niet toe. Tot slot wijst verweerder erop dat de aankoop van circa (na afroming) 1.769 kg extra fosfaatrechten impliceert dat bij appellante financiële ruimte bestaat.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van het eerste lid van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Vaststaat dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 niet minder melkvee hield dan daarvoor. Evenmin is gesteld noch is gebleken dat appellante op de peildatum als gevolg van de realisatie van een natuurgebied (tijdelijk) over minder fosfaatruimte beschikte. Appellante betwist dit ook niet. Al om die reden is er geen aanleiding voor toepassing van deze knelgevallenregeling (zie ook de uitspraken van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:116, 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:189 en 22 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:643). En zoals volgt uit eerdere rechtspraak van het College wordt een stagnatie in de groei ten gevolge van bijzondere omstandigheden, niet gecompenseerd met de knelgevallenregeling. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie onder meer de uitspraken van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555 en 25 februari 2020, ECLI:NL;CBB:2020:114). Deze beroepsgrond faalt.
6.2.1
Het College is van oordeel dat (de invoering van) het fosfaatrechtenstelsel voor appellante niet heeft geleid tot een individuele en buitensporige last. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant hoe en in welke mate het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Voor de situatie waarin sprake is van een (voorgenomen) uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:291, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 14 november 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.3. weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. Het College merkt echter op dat in dat scenario wordt gerekend met 42 melk- en kalfkoeien terwijl aan appellante fosfaatrechten zijn toegekend voor 49 melk- en kalfkoeien, zodat daaraan niet de waarde kan worden gehecht die appellante wenst.
6.2.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.2.3 weergegeven vergelijking neer op (7.613 – 2.325 =) 5.288 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.7
Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar (investerings)beslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.8
Het College acht het begrijpelijk dat appellante de in 2012 geplande uitbreiding in 2013 heeft uitgesteld in verband met de aanwijzing van haar gebied als Natura 2000-gebied, om kapitaalvernietiging te voorkomen. Dat appellante uiteindelijk voor een verplaatsing van haar bedrijf naar een nieuwe locatie heeft gekozen om die uitbreiding daar alsnog te kunnen verwezenlijken, acht het College, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor uitbreiding en dus voor de verplaatsing is bovendien niet gebleken. Appellante heeft ter zitting gesteld dat zij de exploitatie van haar bedrijf op de oude locatie had kunnen voortzetten. Van een gedwongen verplaatsing was dus geen sprake. Een uitbreiding met het oog op bedrijfsopvolging kan, zoals het College al eerder heeft geoordeeld, niet als economisch noodzakelijk worden aangemerkt. Ten overvloede merkt het College nog op dat niet is gebleken dat appellante al concrete investeringen heeft gedaan om de geplande uitbreiding te realiseren en er dus geen sprake is van onomkeerbare financiële verplichtingen. Bovendien was de invoering van het fosfaatrechtenstelsel ten tijde van de tussen appellante en de provincie Overijssel (in 2017) gevoerde gesprekken al kenbaar – en op het moment van het sluiten van de ruilverkavelingsovereenkomst het fosfaatrecht zelfs al vastgesteld – en het had dus voor de hand had gelegen om compensatie van eventuele schade die appellante als gevolg van de aanwijzing als Natura 2000-gebied in het kader van het fosfaatrechtenstelsel zou lijden, onderdeel van de besprekingen te maken. Dat – zoals ter zitting is verklaard – is volstaan met de afspraak dat appellante met betrekking tot een tekort aan fosfaatrechten een beroep (bij verweerder) zou doen op een individuele en buitensporige last en dat op die manier eventuele schade zou moeten gecompenseerd, komt voor rekening en (ondernemers)risico van appellante.
6.2.9
Gezien het voorgaande is de conclusie dat op appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last is komen te rusten en dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor de door appellante verzochte proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond
.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.