ECLI:NL:CBB:2021:368
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1299
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. Namens appellante is verschenen, [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Voor het vergroten van de ligboxenstal heeft appellante op 23 december 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 662.475,-. Daarnaast heeft zij op dezelfde datum voor een bedrag van € 77.910,50 stalinrichting gekocht en een melkinstallatie van € 310.000,-.
2.2
Op 28 mei 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor het uitbreiden van een rundveestal naar een capaciteit van 294 melk- en kalfkoeien en 146 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 188 melk- en kalfkoeien en 181 stuks jongvee.
2.4
Op 19 mei 2015 hebben de Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het uitbreiden van het melkveebedrijf naar 294 melk- en kalfkoeien en 146 stuks jongvee.
2.5
Verder heeft appellante voor het vergroten van de ligboxenstal op 13 juli 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een lening van € 60.000,-. Tevens heeft appellante op 2 februari 2016 een financieringsovereenkomst voor € 150.000,- gesloten met de bank voor de aanschaf van een melkrobot, de vertraging van de bouwwerkzaamheden en de aankoop van grond.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.395 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast, terwijl daar geen schadevergoeding of andere vorm van compensatie tegenover staat. Het fosfaatrechtenstelsel houdt geen rekening met de omstandigheid dat zij al voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan en dus niet heeft kunnen anticiperen op de nieuwe regelgeving. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel was volgens appellante niet voorzienbaar.
4.2
Verder is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Op 2 juli 2015 was de beoogde uitbreiding nog niet gerealiseerd, omdat de bouwwerkzaamheden voor het vergroten van de ligboxenstal nog in volle gang waren. Door het fosfaatrechtenstelsel kan appellante de vergunde uitbreidingsruimte niet benutten en de gedane investeringen niet laten renderen. Dit heeft tot gevolg dat de toekomstige bedrijfsovername in gevaar komt. Ook staan investeringen in een duurzamere bedrijfsvoering onder druk. Ter onderbouwing van de door haar gestelde last verwijst appellante naar het door haar overgelegde deskundigenrapport van 12 februari 2019, opgesteld door Countus accountants en adviseurs. Appellante vindt het oneerlijk dat dit op haar ondernemersrisico wordt afgeschreven. Zij verzoekt haar situatie als knelgeval aan te merken, zodat de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht wordt verhoogd.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij vindt de beslissing van appellante om haar bedrijf te laten groeien van 172 melk- en kalfkoeien naar 294 melk- en kalfkoeien, een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Er zijn immers meer melkveehouders, die voor uitbreiding hebben gekozen in het zicht van het aflopen van het melkquotum. Daar komt bij dat in het geval van appellante geen omstandigheden aanwezig zijn, die buiten haar invloedsfeer vallen en haar geen andere keuze lieten dan een uitbreiding van deze omvang. Het toekomstbestendig maken van het bedrijf, is volgens verweerder geen dergelijke omstandigheid. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, is verweerder van mening dat de gevolgen van die investeringsbeslissingen voor rekening en risico van appellante dienen te blijven. Wat betreft de financieringsverplichtingen die appellante na de peildatum is aangegaan, is verweerder van mening dat appellante ermee rekening had moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met productieruimte die op 2 juli 2015 nog onbenut is. Tot slot acht verweerder van belang dat appellante voor een deel van de uitbreiding fosfaatrechten toegekend heeft gekregen en dat uiteindelijk 10.395 kg fosfaatrecht is toegekend, met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In die uitspraak heeft het College ook geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum andere (productiebeperkende) maatregelen zouden kunnen volgen (zien onder 6.7.5.). Ook heeft het College geoordeeld dat de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015 niet ontoelaatbaar is (zie onder 6.7.6).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van 12 februari 2019, opgesteld door Countus accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 294 melk- en kalfkoeien en 146 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 10.395 kg (zijnde de situatie op 2 juli 2015, bestaande uit 188 melk- en kalfkoeien en 181 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante eind 2013 is gaan uitbreiden door middel van het vergroten van de ligboxenstal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is ingegeven door de wens van de maten om het melkveebedrijf samen met hun kinderen te exploiteren, neemt niet weg dat appellante zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat moment te investeren. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante heeft ook investeringen gedaan na de peildatum. Het fosfaatrechtenstelsel houdt geen rekening met onbenutte productieruimte op 2 juli 2015 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor genoemd, onder 6.8.3.2). Die investeringen spelen dan ook geen rol bij de beoordeling of hier sprake is van een schending van het eigendomsrecht van appellante. De conclusie is dat appellante ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid had kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		           de uitspraak te ondertekenen