ECLI:NL:RVS:2020:778
Raad van State — Uitspraak 


201903587/1/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 maart 2019 in zaak nr. 18/2132 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 10.000,00.
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.T.J. van Opsteen, B.M. van Boxtel en J.A.M. Beijers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 26 maart 2014 heeft het college onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per overtreding per dag, met een maximum van € 100.000,00, aan [bedrijf] gelast overtreding van voorschrift 2.1.5. van de omgevingsvergunning van 18 december 2012, betrekking hebbend op het perceel [locatie] in Sterksel, te voorkomen.
Op 31 januari 2016 is de handelsnaam van [bedrijf] gewijzigd in [appellante]
Op 18 mei 2017 heeft de Omgevingsdienst Zuidoost Brabant metingen verricht waarbij is geconstateerd dat de maximale opslaghoogte van de composteringstafel op diverse punten hoger was dan de 5 meter die op grond van voorschrift 2.1.5. van de omgevingsvergunning is toegestaan. Het betrof de depots 2 tot en met 5.
Het college heeft vervolgens bij brief van 11 juli 2017 aan [appellante] kenbaar gemaakt dat een dwangsom is verbeurd.
Bij besluit van 13 oktober 2017 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom bij [appellante].
Het hoger beroep van [appellante]
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanmaningsbrief van 30 april 2018 per aangetekende post is verzonden en op regelmatige wijze op het adres van [appellante] is aangeboden. De personen die bevoegd zijn om namens [appellante] post voor ontvangst te tekenen, noch andere medewerkers van [appellante] hebben voor ontvangst van de aanmaning van 30 april 2018 getekend. De handtekening die op het Track & Trace bericht van PostNL van 3 mei 2018 staat is door niemand van de directie of het personeel van [appellante] gezet. Hierdoor valt niet uit te sluiten dat de aanmaning niet op regelmatige wijze aan het adres van [appellante] is aangeboden. Deze wijze van aangetekende verzending van de aanmaning komt niet voor risico van [appellante]. [appellante] acht voorts van belang dat uit de overgelegde verzendadministratie van het college niet valt af te leiden dat de aanmaning op of omstreeks die datum ook per gewone post aan haar is verzonden. Gelet op voormelde omstandigheden staat niet vast dat de aanmaning van 30 april 2018 per aangetekende post en gewone post op regelmatige wijze aan het adres van [appellante] is aangeboden, zodat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom van € 10.000,00 is verjaard, omdat door of namens het college voor 19 mei 2018 geen stuitingshandelingen zijn verricht, aldus [appellante].
Voorts bevat de aanmaning van 30 april 2018 niet de vereiste aanzegging dat bij niet-tijdige betaling dwanginvordering zal volgen. Bovendien is in de aanmaning in plaats van de wettelijk voorgeschreven termijn van 14 dagen een termijn van 8 dagen opgenomen. De rechtbank heeft niet onderkend dat hiermee niet is voldaan aan het vereiste van artikel 4:112, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.1.    Artikel 5:35 van de Awb luidt:
"In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
Artikel 4:106 luidt:
"Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel."
Artikel 4:112 luidt:
"1. Het bestuursorgaan maant de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aan tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden.
(…)
3. De aanmaning vermeldt dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen."
2.2.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2865, volgt dat als een poststuk aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Deze jurisprudentie is ook van toepassing in het geval waarin geen afhaalbericht is achtergelaten, maar het poststuk volgens de gegevens van PostNL is uitgereikt aan een bewoner dan wel gebruiker van het adres.
2.3.    Uit het Track & Trace bewijs van PostNL van 3 mei 2018 blijkt dat een op 2 mei 2018 aangetekend verzonden brief afkomstig van de Provincie Noord-Brabant op 3 mei 2018 om 16:05 uur is bezorgd. Op het bewijs is onder "zendingsgegevens" als ontvanger [appellante], [locatie] te Sterksel opgenomen en is een handtekening gezet met daaronder "[appellante]". Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college hiermee aannemelijk heeft gemaakt dat het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van [appellante] is aangeboden. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat niet is gebleken dat een andere rechtspersoon met de naam "[appellante]" op het vermelde adres is ingeschreven. De rechtbank heeft het er terecht voor gehouden dat de aangetekende brief op regelmatige wijze op 3 mei 2018 door PostNL is aangeboden aan iemand die op het terrein van [appellante] aanwezig was en die namens [appellante] voor ontvangst heeft getekend. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het aan [appellante] was om er, bijvoorbeeld door duidelijke instructies aan haar personeel, aanwijzingen voor PostNL of een voortdurende aanwezigheid, voor te zorgen dat de brief daadwerkelijk op de goede plaats en bij de juiste persoon terecht zou komen. Dat dit mogelijk niet is gebeurd, komt voor rekening en risico van [appellante]. De omstandigheid dat mogelijk voor ontvangst is getekend door iemand die volgens interne instructies van [appellante] niet bevoegd was dit te doen, komt eveneens voor rekening van [appellante].
Uit het vorenstaande volgt naar het oordeel van de Afdeling dat vaststaat dat de aanmaning van 30 april 2018 per aangetekende post op regelmatige wijze op 3 mei 2018 aan het adres van [appellante] is aangeboden.
2.4.    De Afdeling heeft voorts in de uitspraak van 22 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2301) geoordeeld dat uit het oogpunt van rechtszekerheid voor de aangeschrevene uit een aanmaning onmiskenbaar dient te blijken dat ingeval niet wordt betaald na afloop van de daarin vermelde betalingstermijn dwanginvordering zal volgen.
2.5.    In de aanmaningsbrief van 30 april 2018 is vermeld dat met deze brief nog eenmaal wordt gesommeerd om genoemde vordering te voldoen. Voorts wordt een termijn van 8 dagen gegeven en staat in de brief dat als het bedrag niet tijdig op de bankrekening staat, het college zich genoodzaakt ziet de incasso in handen te geven bij zijn gerechtsdeurwaarder. In dat geval zullen alle kosten voor inning, als ook de wettelijke rente, geheel voor rekening van [appellante] komen, aldus de aanmaningsbrief.
2.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gelet op de inhoud van voormelde brief terecht geconcludeerd dat hierin duidelijk is aangegeven dat het een aanmaning betreft. Nu voorts in de brief is aangegeven dat bij niet tijdige betaling de incasso in handen wordt gegeven van een gerechtsdeurwaarder en dat alle kosten voor inning in dat geval voor rekening van [appellante] zullen komen, heeft de rechtbank voorts terecht geconcludeerd dat hieruit onmiskenbaar volgt dat dwanginvordering zal volgen indien niet tijdig wordt betaald.
Dat een onjuiste termijn van 8 dagen is gegeven doet, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, niet af aan het karakter van de aanmaning. Met de door het college in de brief van 30 april 2018 gehanteerde formulering wordt naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de eisen die ingevolge artikel 4:112, derde lid, van de Awb aan een aanmaning worden gesteld.
De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat de verjaring van de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsom met de aanmaning van 30 april 2018 door het college is gestuit. [appellante] kan naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom van € 10.000,00 is verjaard.
Het betoog faalt.
3.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vergunningvoorschrift 2.1.5. van de omgevingsvergunning van 18 december 2012 is overtreden. Hierbij is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat in het controleverslag van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: de OMWB) van 6 juni 2017 is vastgesteld dat het bij de depots 2 tot en met 5 gaat om composteringsdepots dan wel de composteringstafel, als bedoeld in vergunningvoorschrift 2.1.5.
[appellante] wijst er in dit verband op dat B.M. van Boxtel van de OMWB, die bij de controle op 18 mei 2017 aanwezig was, ter zitting bij de rechtbank geen antwoord kon geven op de vraag of de door hem gecontroleerde depots composteringsdepots dan wel de composteringstafel waren.
Aan de hand van het controleverslag van 6 juni 2017 valt volgens [appellante] achteraf niet meer te controleren of de op 18 mei 2017 aangetroffen depots 2 tot en met 5 composteringsdepots dan wel de composteringstafel betroffen. Door de controleurs is de aard van het aangetroffen materiaal niet vastgesteld. Bovendien hebben de controleurs op 18 mei 2017 ook niet zelf de hoogte van de depots gemeten.
[appellante] wijst er verder op dat M. Neelen van M-Tech in zijn notitie van 7 november 2017 gemotiveerd heeft uiteengezet dat de depots 2 tot en met 5 op 18 mei 2017 geen composteringsdepots dan wel de composteringstafel betroffen. Volgens Neelen was sprake van gerede compost en/of zeefresten die als voor- of nabewerking van de compostering ontstaan en geen deel uitmaken van de composteringstafel als bedoeld in voorschrift 2.1.5.
De rechtbank heeft uit de omstandigheid dat de depots 2 tot en met 5 lagen op de plaats waar volgens de inrichtingstekening de composteringstafel is vergund, ten onrechte de conclusie getrokken dat het hierbij zou moeten gaan om composteringsdepots dan wel de composteringstafel, aldus [appellante].
3.1.    In voorschrift 2.1.5. behorende bij de omgevingsvergunning van 18 december 2012 is bepaald dat de opslag van de composteringstafel niet hoger mag reiken dan 5 meter boven het maaiveld en na het inklinken niet hoger dan 3 meter boven het maaiveld gemeten vanaf de voet van de composteringstafel.
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Het niet volledig voldoen aan deze vereisten betekent niet in alle gevallen dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
3.3.    Aan het besluit tot invordering heeft het college de bevindingen ten grondslag gelegd die de toezichthouders hebben gedaan tijdens een controle op 18 mei 2017. De bevindingen zijn vastgelegd in het rapport van 6 juni 2017. In dat rapport zijn de hoogtes weergegeven van aangetroffen depots met composteringsmateriaal. De hoogtes van de depots 2 tot en met 5 zijn vastgesteld op onderscheidenlijk 7,36 meter, 8,15 meter, 7,49 meter en 6,83 meter.
Dat de opstellers van het rapport van 6 juni 2017 de hoogte van de depots niet zelf hebben gemeten, maakt naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet dat niet van de in het verslag neergelegde meetresultaten kan worden uitgegaan. Uit het rapport van 6 juni 2017 blijkt dat de veldwerkzaamheden op 18 mei 2017 zijn uitgevoerd door Bureau Geografische Informatievoorzieningen en Geodesie. De werkzaamheden zijn gecoördineerd door team Metingen en Onderzoek van de OMWB. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college desgevraagd aangegeven dat B.M. van Boxtel, een van de opstellers van het rapport van 6 juni 2017, bij de metingen aanwezig is geweest. De Afdeling acht voorts van belang dat [appellante] niet heeft aangegeven waarom de in het rapport van 6 juni 2017 neergelegde resultaten van de uitgevoerde metingen niet correct zouden zijn.
3.4.    De Afdeling stelt vast dat partijen verdeeld zijn over de vraag wat moet worden verstaan onder het begrip "composteringstafel" zoals opgenomen in voorschrift 2.1.5 van de omgevingsvergunning van 18 december 2012. Het begrip is niet nader gedefinieerd in de omgevingsvergunning.
Het college heeft ter zitting aangegeven dat de composteringstafel is gelegen op de locatie die op de inrichtingstekening van 23 maart 2011, behorende bij de omgevingsvergunning van 18 december 2012, is aangeduid  met "compostering". Volgens het college behoren de producten die zich in de verschillende fasen van compostering bevinden, allemaal tot de composteringstafel als bedoeld in voorschrift 2.1.5. van de omgevingsvergunning van 18 december 2012.
Volgens [appellante] is de composteringstafel de locatie waar actieve omzettingshandelingen met betrekking tot compost worden verricht. [appellante] heeft voorts verwezen naar de notitie van M-Tech Nederland B.V., adviesbureau voor integraal milieubeleid, van 7 november 2017, waarin is vermeld dat navraag bij Den Ouden, het bedrijf dat op 18 mei 2017 de in geding zijnde depots aan het omzetten was, heeft opgeleverd dat de depots 2 tot en met 5 niet de composteringstafel betreffen. De depots 2 en 4 bestonden immers uit gerede compost en de depots 3 en 5 bestonden uit zeefresten. Deze materialen behoren volgens [appellante] niet tot de composteringstafel als bedoeld in voorschrift 2.1.5. van de omgevingsvergunning van 18 december 2012.
De Afdeling stelt vast dat de aard van de in de depots 2 tot en met 5 aangetroffen materialen niet is vermeld in het rapport van 6 juni 2017. In dat rapport is uitsluitend opgenomen dat het depots met composteringsmateriaal betroffen. Van een inzichtelijke beschrijving waaruit het op 18 mei 2017 ter plaatse aangetroffen composteringsmateriaal bestond, is derhalve geen sprake. Niet is vast te stellen of sprake was van zeefresten en/of gerede compost.
Naar het oordeel van de Afdeling kan gelet hierop, in samenhang bezien met het feit dat een definitiebepaling van het begrip "composteringstafel" in de omgevingsvergunning van 18 december 2012 ontbreekt, niet worden vastgesteld dat op 18 mei 2017 een overtreding van de opgelegde last onder dwangsom heeft plaatsgevonden. Van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden die ten grondslag te liggen aan het invorderingsbesluit is immers geen sprake. Het voorgaande is door de rechtbank niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4.    Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking meer.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 juli 2018 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 13 oktober 2017 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 maart 2019 in zaak nr. 18/2132;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 juli 2018, kenmerk C2217781/4389173;
V.    herroept het besluit van 13 oktober 2017, kenmerk Z.73458/D.274804;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.150,00 (zegge: drieduizend honderdvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Melenhorst
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
490.