ECLI:NL:CBB:2021:197
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1524
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante,(gemachtigde: mr. J.T. Fuller )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 1.655,00 voor periode 1, en hoge geldsommen van € 6.941,00 voor periode 2, van € 8.880,00 voor periode 3, van € 10.267,00 voor periode 4 en van € 8.890,00 voor periode 5.
Bij besluit van 9 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Appellante heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Partijen hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,00 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,00 voor elke GVE boven het referentieaantal.
De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,00 (periode 1, 2 en 3) en € 300,00 (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Feiten
Op 2 juli 2015 hield appellante 54 melkkoeien en 46 stuks jongvee, wat overeenkomt met 73,25 GVE. Hierop is een korting van 4% toegepast omdat het bedrijf van appellante volgens verweerder niet grondgebonden is. Het referentieaantal is daarmee vastgesteld op 70,35 GVE. Met de primaire besluiten heeft verweerder aan appellante voor periode 1 een solidariteitsgeldsom opgelegd, omdat het aantal runderen op het bedrijf lager was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor die periode, maar hoger dan het referentieaantal. Voor periode 2 tot en met 5 zijn hoge geldsommen aan haar opgelegd, omdat het aantal runderen op het bedrijf hoger was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor de verschillende periodes.
Appellante heeft in bezwaar aan verweerder verzocht om geen geldsommen aan haar op te leggen, omdat zij met bijzondere omstandigheden te maken heeft gehad. In 2005 werd de heer [naam 2] , destijds degene die het bedrijf runde, ziek als gevolg waarvan de bedrijfsvoering is gekrompen. In 2009 werd hij opnieuw ziek, waardoor hij niet in staat was om de zware fysieke werkzaamheden op het bedrijf te verrichten. Als gevolg daarvan was er in die periode geen sprake van een autonome groei. Zonder deze omstandigheid zou de veestapel op 2 juli 2015 volgens appellante dan ook een veel grotere omvang hebben gehad. In 2011 is [naam 3] , zijn zoon, afgestudeerd en is hij volledig op het bedrijf gaan werken met de bedoeling om het bedrijf over te nemen. Met het oog op de bedrijfsovername zijn vervolgens in 2013 plannen gemaakt om de capaciteit van het bedrijf uit te breiden. Op 3 juni 2014 is daarvoor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verkregen en op 3 juli 2014 een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal en het plaatsen van twee silo’s. Op 21 november 2014 is de maatschap financiële verplichtingen aangegaan om de uitbreiding te kunnen realiseren. De stal is vervolgens is twee fases gebouwd. De eerste fase is afgerond in mei 2015 en de tweede in september 2015. Daarmee heeft appellante ruimte voor 130 melkkoeien en 85 stuks jongvee. Gelet op deze omstandigheden is het opleggen van geldsommen volgens appellante disproportioneel.
Besluit verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat de last voor haar buitensporig is. Verder heeft appellante volgens verweerder niet onderbouwd waarom zij de schade niet heeft beperkt door haar runderaantallen verder te beperken en heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de uitbreiding van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Daarbij wijst hij op de voorzienbaarheid van de fosfaatbeperkende maatregelen. Over de ziekte van [naam 2] stelt verweerder dat dit er weliswaar toe heeft geleid dat de veestapel in 2005 en 2006 is gekrompen, maar in 2010 waren er volgens verweerder weer meer koeien op het bedrijf. Het niet kunnen realiseren van de daarna geplande groei is volgens verweerder geen reden voor het aannemen van een onevenredige last. Volgens verweerder is dan ook niet gebleken dat de Regeling voor appellante leidt tot een individuele buitensporige last, zodat geen aanleiding bestaat om de opgelegde heffingen (deels) te reduceren.
Het beroep
In beroep bestrijdt appellante het standpunt van verweerder dat zij door de Regeling niet buitensporig wordt getroffen. Ter zitting heeft zij te kennen gegeven dat haar beroepsgrond over de grondgebondenheid van haar bedrijf geen bespreking behoeft.
Appellante wijst erop dat zij al voor de peildatum heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, financiële verplichtingen is aangegaan en vergunningen heeft gekregen. Appellante betoogt dat het bedrijf door de gezondheidssituatie van [naam 2] lange tijd geen autonome groei heeft doorgemaakt en niet volledig heeft kunnen produceren. Om het bedrijf weer gezond te maken, was het noodzakelijk het bedrijf uit te breiden. Bovendien heeft de bouw van de stal vertraging opgelopen.
Over de vraag welke financiële gevolgen de Regeling voor haar heeft gehad, heeft appellante een deskundigenrapport overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat zij in 2017 een liquiditeitstekort had, hetgeen wordt bevestigd door een verklaring van de bank van 28 augustus 2019. Hieruit volgt volgens appellante dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Voorts voert appellante aan dat verweerder ten onrechte de hoogte van de opgelegde heffingen niet in de beoordeling heeft betrokken, terwijl de heffingen substantieel zijn in vergelijking tot de omzet van het bedrijf
7.1.
Over de vraag of de uitvoering van de Regeling voor appellante tot een buitensporige last heeft geleid, is het van belang dat, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het haar niet vrijstaat haar melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan haar dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat zij haar veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.2.
Bij de beoordeling of de last voor de individuele melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.5.
Appellante heeft naar voren gebracht dat een van de maten vanaf 2005 verschillende ziektes heeft moeten doormaken. Het College neemt aan dat dit van invloed is geweest op de bedrijfsvoering van het bedrijf. Verweerder wijst er echter terecht op dat de veestapel van appellante op de referentiedatum gegroeid is ten opzichte van de situatie op 1 juli 2005, voorafgaand aan de ziekte van [naam 2] . Appellante heeft dan ook niet inzichtelijk gemaakt welke negatieve invloed deze omstandigheid heeft gehad op de omvang van de veestapel op 2 juli 2015. Hoewel dit een omstandigheid is waarop appellante geen invloed heeft gehad, heeft zij ook niet inzichtelijk gemaakt in welke mate dit haar bedrijfsvoering heeft getroffen en op welke wijze dat zich verhoudt tot de Regeling. Dat het bedrijf als gevolg van deze omstandigheid in de periode 2005 tot en met 2015 minder is gegroeid dan het zou hebben gedaan indien deze omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan, biedt geen grond voor het voor het oordeel dat de Regeling heeft geleid tot een individuele buitensporige last.
7.6.
Voorts heeft appellante gewezen op de door haar aangegane onomkeerbare investeringen. Op het moment van de investeringen in 2014 en de realisatie van de stal in 2015, kon voor haar duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Appellante heeft met de investeringen die zij heeft gedaan het risico genomen dat productiviteitsmaatregelen haar beoogde bedrijfsvoering (deels) zouden belemmeren. Dat zij voor de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen betekent niet dat zij er op mocht vertrouwen dat er daarnaast niet ook andere maatregelen genomen zouden worden om de productie van fosfaat te beperken. De stelling van appellante dat de voorzienbaarheid haar niet tegengeworpen kan worden, omdat het voor het bedrijf bedrijfseconomisch gezien noodzakelijk was om uit te breiden, kan niet worden gevolgd, alleen al omdat zij dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Gelet op het moment van de investeringsbeslissing en de investeringen en nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gewenste uitbreiding vanuit bedrijfseconomisch perspectief noodzakelijk was, acht het College de investeringsbeslissingen niet navolgbaar.
7.7.
Het College wil, op basis van onder meer het door appellante overgelegde rapport en brieven van de bank, wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissing en de keuze haar veestapel in 2017 niet (verder) terug te brengen, waardoor aan haar forse heffingen zijn opgelegd, dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
7.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Het betoog slaagt niet.
Redelijke termijn
8. Over het verzoek van appellante om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijk termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van de bezwaren ten hoogste een half jaar en de behandeling van de beroepen ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
8.1.
Verweerder heeft de onderscheiden bezwaarschriften van appellante ontvangen op 15 januari 2018 (periode 1), 27 januari 2018 (periode 2, 3 en 4) en op 19 februari 2018 (periode 5). Op het moment van het doen van deze uitspraak is voor appellante de termijn van twee jaar met ongeveer dertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellant toe te kennen bedrag € 1.500,00.
8.2.
De behandeling van bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op periode 1, heeft bijna 19 maanden geduurd en heeft daarmee meer dan zes maanden in beslag genomen. De behandeling van het beroep is aangevangen op 4 september 2019 en heeft 17 maanden geduurd en heeft daarmee met het doen van deze uitspraak minder dan anderhalf jaar in beslaggenomen. De toe te kennen immateriële schadevergoeding wordt daarom toegerekend aan verweerder. Het College zal op voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling aan appellante van € 1500,00 aan immateriële schade.
Slotsom
9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een veroordeling van verweerder voor de in beroep gemaakte proceskosten bestaat geen aanleiding. Wel ziet het College aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,00 te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.