ECLI:NL:CBB:2021:312
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1571
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] C.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 24 maart 2018, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 6.922,- voor periode 1, € 8.266,- voor periode 2, € 6.778,- voor periode 3, € 7.978,- voor periode 4 en € 6.302,- voor periode 5.
Bij besluit van 7 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen
.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Zij wilde haar bedrijf uitbreiden naar 117 melkkoeien en 102 stuks jongvee. Appellante heeft op 19 december 2013 een aannemingsovereenkomst voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal gesloten voor een bedrag van € 343.000,-. Appellante heeft gesteld dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de stal is verleend op 17 juni 2014. Het college van gedeputeerde staten van Limburg heeft op 18 september 2014 aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 117 melkkoeien, 102 stuks jongvee en 20 zoogkoeien. Het college van gedeputeerde staten van
Noord-Brabant heeft op 29 oktober 2014 eenzelfde vergunning verleend. In december 2014 is begonnen met de bouw van de ligboxenstal en in december 2015 is de bouw voltooid.
Besluitvorming van verweerder
4. Appellante heeft op 30 maart 2017 een verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, ingediend. Volgens appellante heeft vennoot [naam 2] sinds 2014 medische klachten. Als gevolg van die medische klachten heeft appellante in 2014 en 2015 externe arbeid moeten inhuren en heeft zij de beoogde groei van de melkveestapel niet volledig kunnen realiseren. Appellante verzoekt 1 januari 2014 als alternatieve peildatum te hanteren.
5. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling bij de primaire besluiten, gehandhaafd bij het bestreden besluit, afgewezen, omdat het referentieaantal op 2 juli 2015 niet minimaal 5% lager is dan op de alternatieve peildatum.
6. Verweerder heeft appellante hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 36.246,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in alle vijf periodes hoger was dan het doelstellingsaantal.
Beroep
7. Appellante heeft de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
8. Appellante betoogt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft zich volgens appellante ten onrechte op het standpunt gesteld dat het in bezwaar overgelegde rapport van OOvB adviseurs en accountants geen inzicht geeft in de gevolgen van de Regeling voor haar bedrijf. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar bedrijf. Zij is al in 2013 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Verweerder is er ten onrechte aan voorbij gegaan dat door de gezondheidsproblemen van een van de vennoten de investeringen op de peildatum niet volledig konden worden benut. Daar komt bij dat zij geen omstandigheden kan aanpassen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt.
8.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.4.
Het College wil aannemen dat de gezondheidsproblemen van een van de vennoten gevolgen hebben gehad voor de beoogde uitbreiding van het bedrijf. Appellante heeft evenwel niet inzichtelijk gemaakt welke negatieve invloed deze omstandigheid heeft gehad op de omvang van de veestapel op de peildatum. Dat de dieraantallen op het bedrijf als gevolg van deze omstandigheid minder zijn gegroeid dan zij zouden hebben gedaan indien deze omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan, biedt op zichzelf geen grond voor het voor het oordeel dat de Regeling heeft geleid tot een individuele en buitensporige last. Appellante heeft de plannen voor de bedrijfsuitbreiding bovendien eind 2013 opgevat, op het moment dat al te verwachten was dat er maatregelen ter beperking van ongeremde groei van melkveehouderijen zouden komen. Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat voor de uitbreiding van het bedrijf van appellante een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
8.5.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Uit het rapport van OOvB adviseurs en accountants kan voorts niet worden afgeleid dat de bedrijfscontinuïteit van appellante in gevaar komt als gevolg van de Regeling.
8.6.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
8.7.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.