ECLI:NL:CBB:2021:107
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1178
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, appellante,
[naam 1]
, appellant en
[naam 2]
, appellante, te [plaats 1] , tezamen te noemen appellanten (gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 29 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2020. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een maatschap tussen [naam 1] (appellant) en zijn echtgenote [naam 2] (appellante). Zij exploiteerden aanvankelijk een melkvee- en zoogkoeienhouderij in [plaats 2] . Nadat de aankoop van een nieuwe bedrijfslocatie niet doorging, terwijl de verkoop van de bedrijfslocatie in [plaats 2] reeds was overeengekomen, hebben zij het bedrijf vanaf mei 2004 tot oktober 2010 geëxploiteerd op een tijdelijke bedrijfslocatie aan de [adres 1] te [plaats 1] . Via ruilverkaveling hebben appellanten op 11 mei 2007 het eigendom verkregen van de nieuwbouwlocatie aan de [adres 2] .
2.2
Op 29 juli 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal en een werktuigenberging aan appellanten verleend. Gedeputeerde Staten van Overijssel hebben op 19 augustus 2011 een vergunning aan appellanten verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Op grond van deze vergunning mogen zij 29 melkkoeien, 37 stuks jongvee, 58 zoogkoeien en 43 fokstieren houden. Op 28 december 2011 heeft de bank een aanvullende financiering van € 220.000,- aan appellanten verstrekt voor de bouw van een stal en een loods.
2.3
Op 14 april 2014 hebben appellanten een afrekening van € 289.520,- ontvangen voor de aankoop en financiering van grond bij de nieuwbouwlocatie. Verder hebben appellanten in februari 2015 een deel van het melkvee verkocht en daarvoor in de plaats 45 vaarzen teruggekocht. Daarnaast hebben appellanten op 22 mei 2015 een factuur van € 4.235,- ontvangen voor de aanschaf van een melktank met toebehoren. Op 2 juli 2015 hebben appellanten ruim zes hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 185.000,-.
2.4
Appellanten hielden op 2 juli 2015 77 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 1.687 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast. Er is sprake van een schending van artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest).
4.2
Verder is in het geval van appellanten sprake van een individuele en buitensporige last. In de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (TK 2013/14, 33979, nr. 3, p. 19) en de algemene maatregel van bestuur bij deze regeling is veelvuldig gesproken over groei, onder de voorwaarde dat bedrijven over voldoende grond beschikten om de extra fosfaatproductie daarop te kunnen plaatsen. De overheid heeft hiermee een signaal afgegeven waaraan appellanten het vertrouwen mochten ontlenen dat nadere maatregelen om de mestproductie te beperken, zouden zijn gebaseerd op grondgebondenheid, en niet, zoals het fosfaatrechtenstelsel, op het aantal stuks melkvee dat op een peildatum wordt gehouden en de daarbij horende melkproductie. Op basis van de signalen van de overheid hebben appellanten grond aangekocht om op de nieuwe bedrijfslocatie een toekomstbestendig bedrijf op te bouwen. Overigens was ten tijde van de bouw van de opstallen nog niet voorzienbaar dat er beperkende maatregelen zouden komen.
4.3
Appellanten hebben ver voor 2015 hun oude bedrijfslocatie verkocht, omdat de bij het bedrijf behorende gronden op afstand lagen en een uitbreiding om in de toekomst een lonende exploitatie te behouden niet mogelijk was. Toen de aankoop van een nieuwe bedrijfslocatie onverhoopt niet doorging, zijn zij noodgedwongen verhuisd naar een tijdelijke locatie. Vervolgens hebben appellanten een langdurig traject doorlopen om de vergunningen en de toestemming te verkrijgen om het bedrijf op de huidige locatie te kunnen exploiteren, terwijl de Dienst Landelijk Gebied hun vergunningsaanvraag steunde. Door dit langdurige traject en doordat investeren in de tijdelijke locatie niet rendabel zou zijn, maar wel noodzakelijk was om op een veilige manier te kunnen blijven melken, kreeg appellant burn-out klachten. Hierdoor waren appellanten in 2007 genoodzaakt te stoppen met melken en het melkquotum te verkopen. Op de huidige locatie willen appellanten een biologische melkveehouderij met natuurinclusieve landbouw realiseren. De investeringen die appellanten hiervoor hebben gedaan, zijn gericht op een melkproductie van 400.000 kg per jaar, waarvoor een minimale veestapel van 75 melkkoeien en 66 stuks jongvee noodzakelijk is. Op dit moment houden appellanten 80 tot 90 stuks vee, maar melken zij niet. Om in het levensonderhoud te voorzien, hebben beide maten een baan naast de melkveehouderij. Ter nadere onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last verwijzen appellanten naar de deskundigenrapportage van 5 november 2020, opgesteld door [naam 3] , werkzaam bij Agricap financial solutions (het deskundigenrapport).
4.4
Ter zitting hebben appellanten aangevoerd dat zij weliswaar op grond van de aan hen verleende Nbw-vergunning slechts 29 melkkoeien, 37 stuks jongvee, 58 zoogkoeien en 43 fokstieren mogen houden, maar dat de op grond van deze vergunning toegestane ammoniakemissie ruim voldoende is voor het houden van de beoogde veestapel, zodat zij de Nbw-vergunning eenvoudig kunnen omzetten.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert verweerder aan dat appellanten in 2007 de nieuwe locatie in eigendom hebben gekregen en dat zij in 2010 en 2011 verschillende investeringen hebben gedaan. Daarnaast zijn in 2011 vergunningen aangevraagd en verkregen. Gelet op het moment van investeren, hadden appellanten een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze investeringen meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen, omdat na het afschaffen van het melkquotum productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Daarnaast wijst verweerder erop dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellanten voorzienbaar was, toen de aangekochte vaarzen begin 2016 hadden afgekalfd en kon worden begonnen met melken. Wat betreft de duur van het vergunningentraject merkt verweerder op dat zowel de omgevingsvergunning als de Nbw-vergunning in 2011 zijn aangevraagd en verleend. Bovendien volgt uit rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:443) en 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:690), dat een vertraging in de vergunningverlening voor rekening en risico van de ondernemer dient te komen. Dat appellanten het bedrijf wensten uit te breiden vanwege een toekomstige overname door de zoon van de maten, maakt de beoogde uitbreiding volgens verweerder niet noodzakelijk. Verder voert verweerder aan dat appellanten onvoldoende hebben aangetoond in hoeverre zij zijn geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Ook hebben zij geen vergunning overgelegd waaruit blijkt dat zij de op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige en beoogde dieraantallen legaal mochten houden. Dat appellanten de verleende Nbw-vergunning eenvoudig kunnen omzetten naar de gewenste dieraantallen vanwege de toegestane ammoniakemissie, zoals zij ter zitting hebben gesteld, is volgens verweerder niet mogelijk.
Beoordeling
6.1
Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellanten worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
6.2
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College in deze uitspraak geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (zie onder 6.7.5.1-6.7.5.5).
6.3
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 0 van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 75 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee (oftewel een gewenste hoeveelheid fosfaatrecht van 3.375 kg om de beoogde 400.000 kg melk te kunnen produceren) en de vastgestelde 1.687 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 77 stuks jongvee).
Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is allereerst van belang dat appellanten op grond van de aan hen verleende Nbw-vergunning slechts 29 melkkoeien en 37 stuks jongvee mogen houden. Een vergunning op grond waarvan appellanten het door hen op 2 juli 2015 gehouden dieraantal, dan wel het door hen beoogde aantal dieren mogen houden, hebben zij niet overgelegd. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:412, onder 6.3.5). Ter zitting hebben appellanten betoogd dat de aan hen verleende Nbw-vergunning eenvoudig kan worden omgezet, omdat de daarin toegestane ammoniakemissie voldoende is voor het houden van het beoogde aantal stuks melkvee. Daargelaten de juistheid van deze stelling, was deze vergunning op 2 juli 2015 nog niet omgezet, zodat appellanten met hun investeringen op de omzetting zijn vooruitgelopen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen