ECLI:NL:RVS:2020:91
Raad van State — Uitspraak 


201901682/1/A3.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Haelen, gemeente Leudal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 januari 2019 in zaak nr. 18/1776 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college een verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen overlast van de buren, wonend op de [locatie] te Haelen, afgewezen.
Bij besluit van 18 juni 2018 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2019, waar [appellanten], bijgestaan door mr. M.R.A. Arntz, rechtsbijstandverlener te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door P.J.J.M. van Lierop en mr. W.J.J.M. Stark, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [belanghebbenden], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als belanghebbenden gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [belanghebbenden] wonen op de [locatie] te Haelen en hebben zes honden, vijf poezen en drie katers. Ongeveer eens per jaar hebben zij een nestje pups en/of kittens. Ook houden zij vier paarden, waarvan twee van hun dochter, en exploiteren zij een kattenpension met een winkel voor natuurvoer voor dieren. [appellanten] wonen naast [belanghebbenden], exploiteren een bed & breakfast en ervaren overlast. Volgens hen laten [belanghebbenden] de honden onaangelijnd uit, ruimen zij de uitwerpselen niet op en blaffen de honden voortdurend. Dit zijn volgens hen overtredingen van de artikelen 2:57, 2:58 en 2:59, vijfde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Leudal (hierna: de APV). Bovendien worden al een poezenpension en een natuurwinkel geëxploiteerd, maar daarnaast wordt er zonder omgevingsvergunning gefokt met katten en honden en worden paarden opgevangen. Aangezien dat volgens [appellanten] bedrijfsmatig gebeurt, is er strijd met het ter plaatse geldende Bestemmingsplan Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016 (hierna: het bestemmingsplan). Omdat [appellanten] van mening zijn dat [belanghebbenden] overtredingen begaan, hebben zij het college verzocht om tegen hen handhavend op te treden.
Besluitvorming
1.1.    Naar aanleiding van dat verzoek heeft het college onderzoek ingesteld. In de maanden september, oktober en november 2017 zijn op verschillende data en tijdstippen tien controles uitgevoerd en hebben twee huisbezoeken plaatsgevonden. De resultaten van die controles en huisbezoeken zijn vastgelegd in een controlerapport van 19 september 2017 en een mutatierapport van 10 november 2017. Volgens het college zijn er geen overtredingen van de APV geconstateerd en worden er geen activiteiten op het perceel op de [locatie] te Haelen ontplooid die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college heeft het verzoek van [appellanten] om handhaving van de APV en het bestemmingsplan dan ook afgewezen. De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht.
Hoger beroep
2.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het verzoek om handhaving mocht afwijzen. De controles die het college heeft laten uitvoeren op en rondom het perceel op de [locatie] te Haelen zijn ontoereikend geweest. [belanghebbenden] overtreden de artikelen 2:57, 2:58 en 2:59, vijfde lid, van de APV wel en ontplooien zonder omgevingsvergunning activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan, aldus [appellanten].
Hebben [belanghebbenden] de APV overtreden?
3.    [appellanten] betogen dat het aantal van tien controles met een controletijd van gemiddeld nog geen vijftien minuten per keer onvoldoende is. Dat hoeft echter geen probleem te zijn indien daarbij duidelijk zou zijn geworden of er wel of geen overtredingen hebben plaatsgevonden. Als de toezichthouder bijvoorbeeld zou constateren dat [belanghebbenden] de honden uitlaten en of de honden zijn aangelijnd, geeft dat duidelijkheid over de vraag of de APV is overtreden. In dit geval is in het geheel niet geconstateerd dat honden zijn uitgelaten. De controles hebben nauwelijks plaatsgevonden op tijdstippen waarop de honden gewoonlijk worden uitgelaten. Er is dus geen deugdelijk onderzoek gedaan naar de overtredingen. Omdat de toezichthouder niet geconstateerd heeft dat de honden worden uitgelaten, heeft hij ook niet kunnen constateren of uitwerpselen zijn opgeruimd. Daarnaast waren de controles vrijwel altijd op dezelfde plek, namelijk tegenover het huis van [belanghebbenden]. De toezichthouders waren herkenbaar. Als duidelijk is dat controles plaatsvinden, is het evident dat [belanghebbenden] niet naar buiten zullen gaan. Dat de verklaring van de toezichthouder op ambtseed is opgemaakt, heeft in dit geval dan geen toegevoegde waarde en doet niets af aan de ondeugdelijkheid van de controles. [belanghebbende B] heeft bovendien bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie zonder voorbehoud bevestigd dat honden onaangelijnd werden uitgelaten. Ook ’s avonds, als duidelijk is dat geen controles plaatsvinden, worden de honden niet aangelijnd, aldus [appellanten].
3.1.    Artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV luidde ten tijde van belang: ‘Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen:
b. binnen de bebouwde kom op de weg indien de hond niet is aangelijnd;’
Artikel 2:58, eerste lid, aanhef en onder a, derde en vierde lid, van de APV luidde:
‘1. De eigenaar of houder van een hond is verplicht ervoor te zorgen dat die hond zich niet van uitwerpselen ontdoet binnen de bebouwde kom:
a. op de weg;
3. De strafbaarheid wegens overtreding van het in het eerste lid gesteld gebod wordt opgeheven indien de eigenaar of houder van de hond er zorg voor draagt dat de uitwerpselen onmiddellijk worden verwijderd.
4. Om te kunnen voldoen aan de opheffing van de strafbaarheid van de overtreding als bedoeld in lid 1, dient de eigenaar of houder van die hond bij het uitlaten of wandelen met een hond op de weg, te allen tijde een daarvoor geschikt middel, zijnde een schepje, een plastic of papieren (hondenpoep)zakje bij zich te dragen.’
Artikel 2:59, vijfde lid, van de APV luidde: ‘De eigenaar of houder van een hond zorgt ervoor dat de hond niet hinderlijk is voor de omgeving of de nachtrust verstoort door aanhoudend geblaf of gejank.’
3.2.    Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is niet gebleken dat het controle- en het mutatierapport op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3223), hebben de rapportages daardoor minder bewijskracht, maar brengt dit niet mee dat zij zonder betekenis zijn.
3.3.    Uit de rapportages blijkt dat toezichthouders tien controles hebben uitgevoerd op en rondom het perceel op de [locatie] te Haelen en dat twee huisbezoeken hebben plaatsgevonden. Op twee dagen hebben de toezichthouders meerdere controles uitgevoerd. Deze controles zijn niet van tevoren aangekondigd. De toezichthouders hebben naar aanleiding van de controles enkele keren kort hondengeblaf gehoord, wat geen overtreding van artikel 2:59, vijfde lid, van de APV is. Verder hebben de toezichthouders bij één controle geconstateerd dat iemand zijn hond aangelijnd uitliet. Bij andere controles hebben zij geen personen gezien die honden aan het uitlaten waren. De toezichthouders hebben niet geconstateerd dat uitwerpselen van honden niet waren opgeruimd.
3.4.    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de controles op overtredingen van de APV representatief en deugdelijk waren. Het college heeft voldoende gecontroleerd of er overtredingen van de APV hebben plaatsgevonden. [appellanten] hebben geen omstandigheden genoemd op grond waarvan het college niet mocht uitgaan van het controle- en het mutatierapport. Dat de controles door herkenbare toezichthouders in het zicht van de woning van [belanghebbenden] werden gehouden, doet niets af aan de deugdelijkheid van het onderzoek. Er is geen reden om aan te nemen dat zij toezichthouders steeds meteen moeten hebben gezien en daarom onmiddellijk zijn overgegaan tot het stilhouden van de honden, binnen zijn gebleven of direct naar binnen zijn gegaan met de honden. De enkele stellingen daarover zijn onvoldoende om te twijfelen aan de deugdelijkheid van de controles. Dat [belanghebbende B] bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft medegedeeld dat de honden niet werden aangelijnd bij het uitlaten, doet ook niets af aan de deugdelijkheid van het onderzoek. Daarvoor is van belang dat de toezichthouders op verschillende dagen en tijdstippen onaangekondigd hebben gecontroleerd. Van het college kan niet worden verwacht dat het toezichthouders een volledige dag laat controleren voor een woning om eventuele overtredingen waar te nemen. De enkele stelling dat honden op andere tijdstippen werden uitgelaten, is ook onvoldoende om het onderzoek als ondeugdelijk te beschouwen. Verder staat in het controle- en het mutatierapport duidelijk beschreven dat geen overtredingen zijn waargenomen. Dat [appellanten] ter zitting hebben medegedeeld dat [belanghebbenden] geen schepje bij zich hebben, zoals op grond van artikel 2:58, vierde lid, van de APV verplicht is, kan hen niet baten. Uit het controle- en het mutatierapport blijkt duidelijk dat er geen uitwerpselen zijn aangetroffen tijdens de controles. Bovendien hebben [appellanten] met hun enkele stelling niet aannemelijk gemaakt dat [belanghebbenden] geen schepje of plastic of papieren hondenpoepzakje bij zich droegen.
3.5.    Omdat het college mocht uitgaan van het controle- en het mutatierapport en de toezichthouders niet hebben geconstateerd dat overtredingen van de APV hebben plaatsgevonden, mocht het college ten aanzien van het verzoek van [appellanten], voor zover dat betrekking heeft op overtredingen van de APV, het verzoek om handhaving afwijzen. Dat [belanghebbende B] bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft erkend dat de honden niet werden aangelijnd bij het uitlaten, betekent niet dat het college wel over moest gaan tot handhaving. Bij de hoorzitting bleek dat er een misverstand bestond over wat als bebouwde kom moest worden gekwalificeerd. [belanghebbende B] heeft bij die hoorzitting medegedeeld dat hij voortaan de honden binnen de bebouwde kom aangelijnd zou houden. Het college mocht daarom aannemen dat in de toekomst geen nieuwe overtredingen zouden plaatsvinden. Bovendien zouden algemene controles blijven doorgaan. Onder deze omstandigheden mocht het college alsnog handhavend optreden onevenredig achten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Hebben [belanghebbenden] in strijd gehandeld met het bestemmingsplan?
4.    [appellanten] betogen verder dat [belanghebbenden] in strijd handelen met het bestemmingsplan. Doordat er wordt gefokt met dieren en er paarden op het perceel voor derden worden gehouden, is sprake van bedrijfsmatige uitbreiding. Dat is planologisch niet toegestaan en ook niet vergund. De rechtbank heeft daarbij miskend dat het fokken met honden en katten en de aanwezigheid van de paarden als een activiteit moet worden beschouwd die het hobbymatige karakter overschrijdt. Ook is er een omgevingsvergunning verleend voor een trimsalon voor dieren. In ieder geval maakt het samenkomen van de verschillende activiteiten dat er sprake is van een bedrijfsmatig karakter van de activiteiten. Het fokken van honden en katten is, hoewel niet substantieel, één van de verschillende inkomstenbronnen van de bedrijfsactiviteiten ter plaatse.
4.1.    Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel op de [locatie] te Haelen de bestemming ‘Bedrijf’ met functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kattenpension’.
4.2.    Artikel 8.1 van de regels, behorend bij het bestemmingsplan, luidt: ‘De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
ab. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - kattenpension' uitsluitend een kattenpension met in ondergeschikte vorm verkoop van dierenvoer en -benodigdheden;
[…]
met de daarbij behorende:
az. bedrijfswoning;
[…]’
Artikel 8.5.3, aanhef en onder d, van de regels, behorend bij het bestemmingsplan, luidt: ‘Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt naast het bepaalde in artikel 50.1 in elk geval gerekend:
d. bedrijfsactiviteiten, niet genoemd in 8.1;’
4.3.    Uit het controle- en het mutatierapport volgt dat de toezichthouders tweemaal hebben aangebeld op het huisadres [locatie] te Haelen. Uit die controles is gebleken dat Limbeek heeft verklaard dat bij [belanghebbende B] en haar jaarlijks ongeveer één nestje pups en/of kittens wordt geboren. Dat is volgens haar hobbymatig om het ras in stand te houden en te verbeteren en zij hebben er geen financieel voordeel van. Drie poezen zijn gesteriliseerd en twee katers zijn gecastreerd. De derde kater zou binnenkort gecastreerd worden. Verder worden paarden van de dochter van [belanghebbenden] op het terrein gestald. De honden verblijven overdag gecontroleerd in de tuin dan wel binnenshuis en slapen ’s nachts binnenshuis.
4.4.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1408, moet de vraag of het aangevoerde gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die het gebruik gezien zijn aard, intensiteit en omvang heeft.
Vaststaat dat [belanghebbenden] paarden houden en honden en katten hebben waarmee ongeveer eens per jaar een nestje wordt gefokt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele feit dat deze dieren op het perceel aanwezig zijn, niet maakt dat in zoverre sprake is van bedrijfsmatige activiteiten. Daarbij is van belang dat het perceel groot is in omvang en in het buitengebied ligt. Dit hebben [appellanten] niet weersproken. Verder, gelet op de hoeveelheid dieren en de geringe inkomsten die [belanghebbenden] met de activiteiten genereren, heeft het hebben van één nestje pups en/of kittens per jaar niet een ruimtelijke uitstraling die niet valt te rijmen met het planologisch toegestane gebruik als kattenpension. Het fokken met honden en/of katten vindt immers op kleine schaal plaats. Omdat er ongeveer één nestje per jaar wordt geboren, is er sprake van een hobbymatig karakter van het fokken met de honden en/of katten. [appellanten] hebben tot slot ook niet aannemelijk gemaakt dat paarden van derden bedrijfsmatig worden gestald of dat zij daar een vergoeding voor krijgen. Daarbij is van belang dat de paarden van [belanghebbenden] zelf zijn en van hun dochter. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [belanghebbenden] niet in strijd handelen met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het verzoek om handhaving ook op dat punt terecht is afgewezen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met, gezien hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, verbetering van de gronden waarop deze rust.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
582-857.