ECLI:NL:CBB:2021:211
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1276
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 5 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden ingediend.
Bij besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door de maat [naam 2] , bijgestaan door de deskundige
[naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante, bestaande uit (onder anderen) vader en zoon, exploiteert een melkveebedrijf. Met het oog op bedrijfsopvolging van de zoon heeft appellante het plan opgevat haar bedrijf uit te breiden. Op 26 augustus 2010 heeft appellante een omgevingsvergunning voor de verbouwing van de stal ontvangen voor een totale uitbreiding van in totaal 84 ligplaatsen. Op 1 april 2012 hield appellante nog 87 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee. Op 30 mei 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verkregen voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. In 2012 en 2013 is appellante verscheidende financieringsovereenkomsten met de [naam 4] aangegaan voor de bouw van de stal en de aanschaf van melkrobots van in totaal ongeveer 1 miljoen euro. Eind 2013 was de nieuwe stal, inclusief de nieuw geplaatste melkrobot, gereed. Eind 2014 heeft appellante de verbouwing van de oude stal afgerond en een tweede melkrobot geïnstalleerd.
2.2
Op 11 februari 2014 is bij de zoon lymfeklierkanker geconstateerd. Eind 2015 is hij grotendeels hersteld. Sinds 2016 kan de zoon weer volwaardig in het bedrijf werken.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 111 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.524 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Verweerder heeft bij het primaire besluit de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen omdat op de datum voordat de ziekte intrad niet 5% of meer fosfaat werd geproduceerd dan op de peildatum. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en zich verder op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder onjuiste toepassing geeft aan de knelgevallenregeling. Door de plotselinge ziekte van de zoon is de groei in het bedrijf gestagneerd. Hierdoor was de melkveestapel op de peildatum niet op het beoogde niveau. Wanneer de bijzondere omstandigheid niet had plaatsgevonden, was dit wel het geval geweest. Als gevolg van de ziekte van de zoon was eveneens sprake van een lagere gemiddelde melkproductie per melkkoe. Verweerder moet de beoogde groei in de toepassing van de knelgevallenregeling betrekken.
4.2
Appellante voert verder aan sprake is van strijd met artikel 1 van het EP omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Omdat de zoon plotseling geconfronteerd werd met de ziekte, is de groei van het bedrijf gestagneerd. Dit terwijl in 2014 de stallen gereed waren voor de beoogde dieraantallen en de melkrobots geïnstalleerd waren. De arbeid die appellante kon inzetten met andere (tijdelijke) krachten op het bedrijf, waren nodig voor de verbouwing van de stal en het voortzetten van het melkveebedrijf. Er was geen ruimte de uitbreiding verder door te zetten. Nu worden er slechts 40 tot 50 koeien op een melkrobot gemolken, terwijl deze melkrobots bestemd zijn voor minimaal 60 koeien. De investeringen kunnen niet worden terugverdiend. Ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last beroept appellante zich op een schaderapport, opgesteld op 12 februari 2019 door Vermetten Accountants en Adviseurs. In dit rapport zijn drie scenario’s doorgerekend. Het gaat daarbij om de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, zonder de aankoop van fosfaatrechten (scenario 1), de situatie waarin appellante werkt met het aantal toegekende fosfaatrechten (scenario 2) en die waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, maar met de aankoop van fosfaatrechten (scenario 3). De conclusie van het rapport is dat scenario 1 en 3 leiden tot jaarlijkse liquiditeitstekorten. Het totale liquiditeitstekort wordt begroot op € 185.360,-.  In het bestreden besluit is verweerder ten onrechte niet op de persoonlijke omstandigheden van appellante ingegaan. Om die reden is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
4.3
Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat zij schade heeft geleden die door verweerder moet worden gecompenseerd. Appellante heeft het gemis van arbeid van de zoon door de ziekte moeten compenseren. De vader en zus hebben hierdoor hun werkzaamheden buitenshuis gestaakt en arbeid geleverd op het bedrijf. De schade die appellante heeft geleden wordt begroot op € 70.000,-. Ter zitting heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat dit in haar geval gelijk staat aan een compensatie door middel van de toekenning van 350 kg (extra) fosfaatrechten.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft in het verweerschrift ambtshalve de berekening in de toepassing van de knelgevallenregeling met de alternatieve peildatum van 11 februari 2014 aangepast. De in het primaire besluit genoemde melkproductie en dieraantallen zijn onjuist. Ook met de juiste getallen voldoet appellante niet aan de 5%-drempel uit de knelgevallenregeling. Er wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling teruggekeken naar een historische peildatum. Er bestaat geen mogelijkheid om rekening te houden met een hypothetische situatie op de peildatum.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden en daarvoor investeringen zijn aangegaan. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Derhalve dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor risico en rekening van de melkveehouder te komen. Dat de ziekte van de zoon de groei heeft doen stagneren wil verweerder wel aannemen, maar deze omstandigheid is reeds in de toepassing van de knelgevallenregeling betrokken. Dit is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder is hier in het bestreden besluit op ingegaan, zodat dit besluit voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig is voorbereid.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat verweerder onjuiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling volgt het College niet. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de ziekte van de zoon, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Dat de ziekte van de zoon heeft geresulteerd in stagnatie van de groei, is een omstandigheid die in de toepassing van de knelgevallenregeling niet kan worden betrokken. Nu geen datum is aan te wijzen voorafgaand aan  de ziekte van de zoon waarop appellante een hoger fosfaatrecht zou hebben gerealiseerd, voldoet zij niet aan de 5%-drempel uit artikel 23, zesde lid, van de Msw.
6.2
Het College heeft in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het schaderapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.524 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (118 melk- en kalfkoeien en 87 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing dichter bij de peildatum is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productiebegrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had ten tijde van het aangaan van haar verplichtingen in 2012 en 2013 dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Dit geldt temeer nu appellante, zo zij in het beroepschrift stelt, gelet op de afschaffing van het melkquotum de uitbreiding heeft ingezet. De investeringsbeslissingen van appellante zijn derhalve niet navolgbaar, nu appellante had kunnen verwachten dat de beoogde groei beperkt zou kunnen worden. Appellante stel dat zij onder normale omstandigheden in staat zou zijn geweest de beoogde dieraantallen op 2 juli 2015 te houden. Het College wil wel aannemen dat de uitbreidingsplannen van appellante vertraging hebben opgelopen door de ziekte en daarbij komende drie jaar durende (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid van de maat, maar het is onvoldoende komen vast te staan dat appellante de groei niet had kunnen doorzetten. Van een professionele melkveehouder mag worden verwacht dat hij tot op zekere hoogte rekening houdt met onverwachte omstandigheden, zoals uitval als gevolg van ziekte, en dat, in voorkomend geval, professionele hulp wordt ingeschakeld en/of de nodige aanpassingen in de bedrijfsvoering worden doorgevoerd. Het lag op de weg van (de maten van) appellante om zich voor dergelijke onverwachte omstandigheden te verzekeren, financieel of door middel van professionele hulp, zeker nu, zoals is gesteld is, de geplande groei van het bedrijf zo afhankelijk was van de kennis van de zieke maat. Niet gebleken is dat het financieel niet mogelijk was om een verzekering af te sluiten dan wel professionele ondersteuning zeker te stellen. Dat daarvoor niet gekozen is, omdat, zo ter zitting is aangegeven, in geval van calamiteiten op hulp van de naaste kring teruggevallen kan worden, is een ondernemerskeuze met een daaraan verbonden risico. In dit geval hebben inderdaad zowel de vader als de vriendin van de zieke maat gedurende de ziekte, hun tijd bijna volledig gewijd aan het bedrijf. Dat zij de geplande groei niet hebben kunnen doorzetten, is een gevolg van de eerder genoemde ondernemerskeuze. De gevolgen van de beslissingen die appellante heeft genomen in haar bedrijfsvoering en toen zij geconfronteerd werd met de ziekte van een van de maten kan appellante niet afwentelen op het collectief. In dat licht bezien komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Verweerder is in het bestreden besluit inhoudelijk op deze grond van appellante ingegaan. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij financieel – of middels extra fosfaatrechten – gecompenseerd wil worden voor het nadeel dat zij heeft geleden, overweegt het College als volgt. Naar het College begrijpt doet appellante hiermee een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht. Reeds nu het College tot het oordeel is gekomen dat het beroep van appellante geen doel treft – en dus geen sprake is van onrechtmatige besluitvorming –  is er in deze procedure geen grondslag voor vergoeding van schade.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen