ECLI:NL:CBB:2021:292
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1782
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, tot 1 januari 2010 in de vorm van een eenmanszaak. Op 1 april 2008 hield appellante 96 melk- en kalfkoeien en 24 stuks jongvee. Op 1 april 2010 hield appellante 99 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 133 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee.
2.2
Op 4 juni 2008 is aan de rechtsvoorganger van appellante een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een nieuwe rundveestal. De nieuwe rundveestal is in 2008 in gebruik genomen. Op 25 mei 2010 heeft appellante een melding Besluit Landbouw milieubeheer gedaan voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Op 12 mei 2015 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 200 melkkoeien- en 125 stuks jongvee.
2.3
Op 1 februari 2008 heeft de rechtsvoorganger van appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 521.000,-, gefinancierd met eigen middelen.  Op 10 april 2012 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 150.000,-. Op 15 april 2013 heeft appellante een melkrobot gekocht voor een bedrag van € 62.000,-. Vervolgens heeft appellante 27 mei 2013 een robotframe aangeschaft voor een bedrag van
€ 3.923,20. Op 3 juni 2013 en 16 juli 2013 heeft appellante voor een totaalbedrag van € 10.820,32 geïnvesteerd in de robotruimte. Op 13 juni 2013 heeft appellante nogmaals een financieringsovereenkomst gesloten voor de financiering van 5 ha landbouwgrond. Op 8 januari 2014 heeft appellante voor een bedrag van € 49.962,50 ammoniakrechten gekocht.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.489 kg. Daarbij is hij uitgegaan van de op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante gehouden dieren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt in beroep, uitgebreid onderbouwd, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt voorts dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel investeringen onbenut heeft moeten laten. Als gevolg daarvan heeft appellante schade geleden waardoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat blijkt volgens appellante ook uit de schaderapportage van ABAB-accountants van 28 augustus 2018. Daarin is geconcludeerd dat als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel door de lagere dan geplande veebezetting de bedrijfscontinuïteit van het bedrijf van appellante ernstig in gevaar komt. Verweerder werpt ten onrechte tegen dat de beoogde uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en de investering in de nieuwe ligboxenstal niet noodzakelijk was. De oude ligboxenstal was volledig verouderd en om de gemaakte investeringen te kunnen terugverdienen was schaalvergroting noodzakelijk. Verder voert appellante aan dat zij reeds op 3 juni 2008 is gestart met de beoogde uitbreiding door verlening van de gevraagde bouwvergunning. Vervolgens is op 23 juni 2010 de melding van appellante beoordeeld op grond van het Besluit landbouw milieubeheer. Op dat moment was niet voorzienbaar dat ingegrepen zou worden in de uitbreiding van melkveehouderijen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die betrekking hebben op het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij verwijst daarvoor mede naar de vaste rechtspraak van het College. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante lagen, noch was er sprake van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. De nieuwe ligboxenstal van appellante was weliswaar gereed in 2008, maar desondanks heeft appellante ervoor gekozen pas in februari 2014 een Nbw-vergunning aan te vragen. Verweerder wijst erop dat al  in de goedkeuring van de melding Besluit Landbouw milieubeheer van 23 juni 2010 was gewezen op de noodzaak van voornoemde Nbw-vergunning. Het is een ondernemerskeuze om pas laat deze vergunning aan te vragen. De omstandigheid dat appellante investeringsverplichtingen is aangegaan gericht op een veebezetting van 200 melk en kalfkoeien en 125 stuks jongvee en het aantal toegekende fosfaatrechten is berekend aan de hand van 133 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee maakt niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante ervoor heeft gekozen een stal te bouwen met verbeterde dierhuisvesting maakt dat niet anders.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd.
Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld die van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB accountants en adviseurs van 30 augustus 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.489 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (133 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Daartoe is het volgende van belang. Appellante heeft haar beslissing tot investering en uitbreiding in 2008 genomen, één jaar nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een nieuwe stal gebouwd. Het plan was om geleidelijk – met eigen aanwas – te groeien van 96 melk- en kalfkoeien en 24 stuks jongvee naar 200 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. In dit proces heeft appellante vanaf 2012 verschillende investeringen gedaan en is zij financiële verplichtingen aangaan. Dat vervanging van de stal noodzakelijk was en tot een schaalvergroting noopte, verklaart zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, niet dat de veebezetting meer dan verdubbeld moest worden. Dit nog daargelaten dat de noodzaak van de vervanging niet is onderbouwd. Van een bedrijfseconomische noodzaak of dwingende reden voor de geplande uitbreiding is dan ook niet gebleken. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd die hebben geleid tot vertraging van de uitvoering van de plannen (en die niet het ondernemersrisico van appellante behoorden), zodat het ervoor moet worden gehouden dat het in 2008 opgevatte plan van uitbreiding door eigen aanwas eenvoudigweg nog niet was voltooid op de peildatum. Gezien de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, is het College van oordeel dat de financiële gevolgen van het niet geheel af kunnen ronden van de uitbreidingsplannen en de investeringen die daarmee samenhingen (in grond en ammoniakrechten) voor rekening van appellante moeten blijven. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom bij de uitvoering van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding die haar voor ogen stond voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.