ECLI:NL:CBB:2021:295
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/799
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Namens appellante hebben [naam 2] en [naam 3] telefonisch deelgenomen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . In de jaren voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft appellante geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf.
2.2
Appellante is in 2014 gestart met de bouw van haar stal. De stal was in februari 2015 gereed. Op 11 september 2014 is onder meer voor de ligboxenstal een financieringsovereenkomst gesloten voor € 825.000,-. Op 12 september 2014 is een aannemingsovereenkomst gesloten voor onder meer de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De stal was in februari 2015 gereed.
2.3
Op 1 juli 2014 verkreeg appellante een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal. Op 9 juli 2014 verkreeg appellante een vergunning (ontwerpbesluit) op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het uitbreiden van haar veestapel naar 137 melkkoeien en 93 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 83 melkkoeien en 75 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.564 kg. Verweerder is uitgegaan van het aantal dieren dat op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig was.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante wilde de ligboxenstal, die is gebouwd in 1979, vervangen omdat deze stal niet toekomstbestendig was en niet voldeed aan de geldende milieuregelgeving. Appellante heeft daarom een nieuwe serrestal gebouwd en haar jongvee hiernaar verplaatst. Appellante heeft een verklaring van de bank overgelegd, waarin wordt bevestigd dat groei in het aantal dieren noodzakelijk was om de vervangingsinvesteringen terug te kunnen verdienen. Ook heeft appellante de voorwaarden van PlanetProof en Beter Leven keurmerken overgelegd, waaruit blijkt dat een aanbindstal niet meer wordt geaccepteerd. Appellante wilde met eigen aanfok groeien naar 120 melkkoeien met bijbehorend jongvee, maar heeft door de bouw van een nieuwe stal slechts een geringe groei kunnen realiseren. Het is daarbij voor appellante niet mogelijk om delen van het bedrijf te verkopen. Ook valt het bedrijf door het fosfaatrechtenstelsel onder bijzonder beheer bij de bank. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt een accountantsrapportage van Alfa accountants en adviseurs overgelegd. In dit rapport zijn drie scenario’s doorgerekend.
4.3
Tot slot stelt appellante dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het feit dat appellante voor de peildatum van 2 juli 2015 investeringen is aangegaan in verband met de uitbreiding van haar bedrijf leidt niet tot een bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Daarnaast wilde appellante in een laat stadium een forse uitbreiding realiseren. Appellante heeft met de bouw van een nieuwe stal, het sluiten van een aannemingsovereenkomst op 12 september 2014 forse investeringen gedaan. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding - van 78 stuks melkvee en 47 stuks jongvee naar 137 stuks melkvee en 91 stuks jongvee - voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van het stelsel van fosfaatrechten, maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een buitensporige en individuele last. Appellante heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. De investeringen zijn gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders.
5.3
Verweerder is verder van mening dat er geen sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde grond. Voor zover nodig heeft verweerder het bestreden besluit nader in het verweerschrift toegelicht.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Alfa accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 83 melkkoeien en 75 stuks jongvee en - uitgaande van de vergunde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 137 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het  fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen met de uitbreiding in concreto aan te vangen in 2014. Appellante heeft met het oog op de verouderde stal in de periode augustus - september 2014 een financierings- en aannemingsovereenkomst gesloten. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat juist een uitbreiding van een dergelijke schaalgrootte voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding vanwege de renovatie van de in 1979 gebouwde ligboxenstal is niet gebleken. Het was immers al langer bekend dat de stal verouderd was, waardoor de mogelijkheid bestond voor een eerdere renovatie zonder een dergelijke uitbreiding. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen