ECLI:NL:CBB:2021:247
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1881
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 28 juni 2018 (beslissing op bezwaar I) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 oktober 2018 (beslissing op bezwaar II) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant lager vastgesteld.
Bij besluit van 20 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de beslissing op bezwaar II gedeeltelijk gegrond verklaard, voornoemde beslissing herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteerde voorheen een melkveebedrijf. Op 1 maart 2013 is een dierziekte op het bedrijf van appellant geconstateerd (mastitis). Appellant is begin 2016 omgeschakeld naar een jongvee-opfokbedrijf.
2.2
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 64 melk- en kalfkoeien, 13 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.023 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 13 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee van 1 jaar en ouder hield en heeft hij het bedrijf van appellant als grondgebonden aangemerkt.
3.2
In de beslissing op bezwaar I heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
3.3
In de beslissing op bezwaar II heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant lager vastgesteld op 549 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 7 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 22 stuks jongvee van 1 jaar en ouder hield.
3.4
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de beslissing op bezwaar II gedeeltelijk gegrond verklaard, voornoemde beslissing herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld op 3.097 kg. Verweerder is daarbij tegemoetgekomen aan het verzoek van appellant om de dieraantallen te wijzigen in de aantallen als genoemd onder 2.2. Het verzoek van appellant om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, nu volgens hem een causaal verband tussen de dierziekte en het lager aantal fosfaatrechten ontbreekt.
3.5
Het College merkt op dat de besluitvorming van verweerder rommelig is verlopen. Immers, na het eerste primaire besluit is een beslissing op bezwaar genomen (beslissing op bezwaar I), waarna nogmaals een beslissing op bezwaar is genomen (beslissing op bezwaar II). De beslissing op bezwaar II heeft verweerder gekwalificeerd als nieuw primair besluit ter vervanging van het eerste primaire besluit. De beslissing op bezwaar II had gekwalificeerd moeten worden als een nieuwe beslissing op bezwaar, waarna strikt genomen het bezwaar hiertegen als beroepschrift had moeten worden doorgestuurd. Vervolgens is een derde beslissing op bezwaar gevolgd waartegen het beroep zich richt (het bestreden besluit).
Beroepsgronden
4.1.1
Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder zijn verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw ten onrechte heeft afgewezen. Anders dan in het bestreden besluit, merkt verweerder in zijn verweerschrift op dat appellant voldoet aan alle voorwaarden van de knelgevallenregeling. Desondanks heeft verweerder zijn verzoek afgewezen, omdat appellant zijn bedrijfsvoering (noodgedwongen) heeft moeten wijzigen. Appellant is het niet eens met deze afwijzing. Ten eerste heeft appellant twijfels over het toepassen van de voorwaarde ‘gebruikelijke bedrijfsvoering’ in de context van de knelgevallenregeling. Ten tweede is het weliswaar juist dat appellant zijn bedrijfsvoering na de peildatum van 2 juli 2015 heeft gewijzigd – meer concreet is appellant begin 2016 omgeschakeld van een melkveebedrijf naar een jongvee-opfokbedrijf – maar dit gegeven behoort voor de toepassing van de knelgevallenregeling niet uit te maken. In de jurisprudentie is immers bepaald dat bij de knelgevallenregeling moet worden ‘teruggekeken’ in de tijd en dus niet vooruit, zoals verweerder nu doet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 22 december 2020, ECLI:NL:2020:1022). Daarbij komt dat appellant op de peildatum van 2 juli 2015 nog wel een melkveebedrijf voerde. Zoals uit het bestreden besluit blijkt hield hij op die datum immers nog 64 melkkoeien. Gelet op voornoemde concludeert appellant dat er geen reden is om de knelgevallenregeling in zijn situatie niet toe te passen.
4.1.2
Toepassing van de knelgevallenregeling dient volgens appellant in ieder geval te leiden tot de vaststelling van 3.704 kg fosfaatrecht. Dit betreft het aantal kg zoals door verweerder berekend in het bestreden besluit. Daarbij is verweerder uitgegaan van een totale melkproductie in 2012 van 346.940 kg en de op de alternatieve peildatum van 1 maart 2013 aanwezige dieraantallen (bestaande uit 78 melkkoeien, 29 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee van 1 jaar en ouder met een excretieforfait van respectievelijk 32,4 kg, 9,6 kg en 21,9 kg). Echter omdat er in 2012 meerdere melkinnamestops hebben plaatsgevonden als gevolg van de dierziekte, dient volgens appellant aangesloten te worden bij de regeling van de zelfzuivelaars. In dat geval wordt niet de feitelijke melkproductie per koe gehanteerd, maar 7.500 kg melk per koe. Dit komt overeen met een excretieforfait van 39,1 kg en dient te leiden tot de vaststelling van 4.227 kg fosfaatrecht.
4.2
Appellant stelt zich verder op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In tegenstelling tot wat verweerder in zijn bestreden besluit opmerkt – namelijk dat appellant wenste over te gaan tot uitbreiding van zijn bedrijf – wenste appellant juist zijn normale bedrijfsvoering te kunnen voortzetten, maar dat is nu niet meer mogelijk. Ter onderbouwing van zijn stelling dat sprake is van een individuele en buitensporige last, verwijst appellant naar het rapport van Houtsma Bedrijfsadvies van 20 december 2018.
4.3
Tot slot voert appellant aan dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Appellant verzoekt in dit verband om een immateriële schadevergoeding.
Standpunt van verweerder
5.1.1
Anders dan in het bestreden besluit, erkent verweerder in het verweerschrift en op de zitting dat appellant voldoet aan de drie cumulatieve voorwaarden van de knelgevallenregeling. Toch kan appellant volgens verweerder niet in aanmerking komen voor compensatie op grond van deze regeling. Zoals blijkt uit de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:504) en de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 20) is de knelgevallenregeling enkel bedoeld om een tijdelijke dip in de ‘gebruikelijke’ bedrijfsvoering op te vangen. Omdat in het geval van appellant geen sprake meer is van een gebruikelijke bedrijfsvoering – sinds begin 2013 levert appellant geen consumptiemelk meer en verder is appellant begin 2016 omgeschakeld van een melkveebedrijf naar een jongvee-opfokbedrijf – heeft verweerder het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling dan ook terecht afgewezen.
5.1.2
Met betrekking tot de melkproductie is verweerder uitgegaan van de gegevens die appellant zelf heeft overgelegd in bezwaar. Het gaat hier om een jaar (2012) voorafgaand aan het moment van intreden van de dierziekte op 1 maart 2013. Het is verweerder niet duidelijk waarom niet bij dat jaar kan worden aangesloten. Ook ziet verweerder geen reden om de regeling van de zelfzuivelaars in de situatie van appellant toe te passen.
5.2
Tot slot kan verweerder zich niet vinden in het standpunt van appellant dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Daarbij komt dat van een causaal verband ook niet is gebleken, nu de last – zijnde de afname van de dieraantallen – niet is ontstaan door het fosfaatrechtenstelsel, maar door de dierziekte. Verder heeft appellant weliswaar een financieel rapport overgelegd, maar omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders, heeft verweerder dit rapport niet nader onderzocht.
Beoordeling
6.1.1
Het College stelt vast dat verweerder zowel in zijn verweerschrift als ter zitting erkent dat appellant voldoet aan de cumulatieve voorwaarden als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Verweerder erkent dat bij appellant sprake is van een buitengewone omstandigheid (dierziekte), er wordt voldaan aan de 5%-drempel en dat er een causaal verband aanwezig is tussen de dierziekte en een lager vastgesteld fosfaatrecht. Ter discussie staat alleen nog de vraag of appellant – hoewel hij voldoet aan alle voorwaarden van de knelgevallenregeling – recht heeft op toepassing van die regeling, nu hij zijn gebruikelijke bedrijfsvoering (overigens na de peildatum) heeft gewijzigd. Verweerder meent van niet en hanteert in het geval van appellant onterecht en in strijd met de wet een extra voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Het College overweegt hierover als volgt.
6.1.2
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 20) waarnaar verweerder verwijst, valt het volgende te lezen:
‘‘Onderhavig wetsvoorstel voorziet in een beperkte knelgevallenvoorziening voor buitengewone omstandigheden. Van een buitengewone omstandigheid is uitsluitend sprake indien op 2 juli 2015 minimaal vijf procent minder kilogrammen fosfaat met melkvee op het bedrijf werd geproduceerd dan op het betreffende bedrijf
gebruikelijk
is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte van de landbouwer, ziekte dan wel overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van (een deel) van de melkveestallen.’’
De passage waarnaar verweerder verwijst gaat onder meer over wanneer sprake is van een causaal verband tussen de buitengewone omstandigheid en het lager aantal fosfaatrechten. In dit verband is het woord “gebruikelijk” in deze passage bedoeld. Bij de vraag of er een causaal verband is, kan de omstandigheid van de gebruikelijke bedrijfsvoering dus een rol spelen. Dit blijkt ook uit de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:504
)
waarnaar verweerder verwijst. De kern van deze uitspraak is immers of er een causaal verband aanwezig was tussen de buitengewone omstandigheid en het lager aantal fosfaatrechten. In dat licht stond de gebruikelijke bedrijfsvoering ter discussie. Omdat verweerder de causaliteit – zoals reeds opgemerkt en zoals ter zitting door hem bevestigd – in deze zaak niet in twijfel heeft getrokken, kan de verwijzing naar eerdergenoemde uitspraak om die reden al niet slagen.
Het College concludeert dat verweerder een extra voorwaarde beoogt te creëren bovenop de voorwaarden die reeds zijn vastgelegd in de wet, door appellant – hoewel hij aan alle voorwaarden van de knelgevallenregeling voldoet – tegen te werpen dat hij zijn gebruikelijke bedrijfsvoering heeft gewijzigd. Dit is in strijd met artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellant komt in aanmerking voor toepassing van de knelgevallenregeling. Deze beroepsgrond slaagt.
6.1.3
Nu appellant recht heeft op toepassing van de knelgevallenregeling, is het de vraag van welke representatieve periode moet worden uitgegaan bij het bepalen van de melkproductie. Verweerder is op basis van zowel de (niet betwiste) alternatieve peildatum van 1 maart 2013 als de door appellant in bezwaar ingebrachte gegevens, terecht uitgegaan van de totale melkproductie in 2012 (vergelijk de uitspraken van het College van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:516 en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:83). Als appellant een andere periode meer representatief acht, is het aan hem om aan te tonen dat dit het geval is. Appellant heeft in dit verband gesteld dat sprake was van meerdere innamestops in 2012. Uit de gegevens blijkt echter niet dat er in 2012 een of meerdere innamestops op zijn bedrijf hebben plaatsgevonden. Ook heeft appellant niet aangetoond welke periode dan wel representatief zou zijn. Het College concludeert dan ook dat verweerder voor het bepalen van de melkproductie terecht is aangesloten bij het jaar 2012. Daarbij ziet het College geen aanleiding om appellant te volgen in zijn betoog om de zelfzuivelnorm uit artikel 74, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet toe te passen. Appellant is immers geen zelfzuivelaar. Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Met betrekking tot de door appellant gestelde individuele en buitensporige last, merkt het College op dat niet ter discussie staat dat appellant te maken heeft gekregen met een dierziekte, als gevolg waarvan er op 2 juli 2015 minder dieren op zijn bedrijf aanwezig waren met een lagere fosfaatproductie. In dit verband heeft het College reeds geoordeeld dat appellant recht heeft op toepassing van de knelgevallenregeling (zie onder 6.1.1 en 6.1.2).
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat geen fosfaatrecht aan appellant is verleend voor het verschil tussen het aantal dieren dat appellant uiteindelijk blijkens het rapport wenst te houden (76 melkkoeien en 70 stuks jongvee) en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend (64 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee). Dit verschil kan echter niet reeds tot de conclusie leiden dat appellant een individuele en buitensporige last draagt, nu van een causaal verband tussen het intreden van het fosfaatrechtenstelsel en de in het rapport gestelde financiële last, onvoldoende is gebleken. Zoals ter zitting besproken en niet door appellant betwist, ligt de oorzaak van de lage dieraantallen en de daaruit voortkomende gestelde financiële last immers bij de dierziekte. Deze dierziekte is in 2013 geconstateerd en heeft nog jaren daarna effect gehad. Dit heeft in ieder geval tot in 2016 geduurd, wat voor appellant aanleiding is geweest voor een omschakeling van zijn bedrijfsvoering. Nu niet is gebleken dat de door appellant genoemde last het directe gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel, kan van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP dan ook geen sprake zijn. Ook deze beroepsgrond faalt.
6.3
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna dertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op
€ 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep niet meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van € 1.500,- aan appellant.
Slotsom
7.	Uit het onder 6.1.1 en 6.1.2 overwogene volgt dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit en de beslissingen op bezwaar I en II wegens strijd met artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw. Het College voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak, herroept het primaire besluit en stelt het aantal fosfaatrechten vast op 3.704 kg. Daarbij sluit het College aan bij de berekening van verweerder uit het bestreden besluit, nu appellant deze berekening – behoudens de melkproductie – niet heeft betwist (zie onder 4.1.2).
Proceskosten
8.1
Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
8.2
Het College kent appellant verder een proceskostenvergoeding van € 267,- toe voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn ten laste van verweerder. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 534,- per punt en een wegingsfactor 0,5.
8.3
Wat betreft het verzoek van appellant tot vergoeding van € 2.677,50 (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte kosten voor het deskundigenrapport ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last, ziet het College aanleiding de kosten voor het rapport eveneens in de proceskostenveroordeling te betrekken. Daarbij merkt het College op dat – hoewel niet door verweerder betwist – de inhoud van het rapport niet doorslaggevend is voor de vraag of de kosten voor vergoeding in aanmerking komen, en dat hieraan ook niet afdoet dat het beroep op een ander punt slaagt. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport dat is opgesteld in 2018, een tarief van ten hoogste € 122,63 per uur. In dit verband is door appellant een specificatie overlegd waaruit blijkt dat 21,0 uur is besteed aan het rapport tegen een uurtarief van € 127,50 (exclusief omzetbelasting). Omdat verweerder ter zitting ingestemd heeft met dit aantal uur, betekent dit dat de gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.575,23 (21 uur à € 122,63 per uur) voor vergoeding in aanmerking komen. Een verhoging van dit bedrag met omzetbelasting acht het College niet aan de orde (zie onder meer de uitspraken van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:45 en 22 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:1025).
8.4
Gelet op de onderdelen 8.1 tot en met 8.3 bedraagt de totale proceskostenvergoeding in casu € 3.910,23 (€ 1.068,- + € 267,- + € 2.575,23).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en de beslissingen op bezwaar I en II;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellant vast op 3.704 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bovengenoemde vernietigde besluiten;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van een immateriële schadevergoeding aan appellant van € 1.500,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 3.910,23.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.