ECLI:NL:CBB:2021:370
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1824
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
Veehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het
recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Tot 2012 exploiteerde appellante een gemengd bedrijf met een melkveetak en een varkenstak. Op 1 april 2011 hield appellante 67 melk- en kalfkoeien, 43 stuks jongvee en 954 varkens. Appellante heeft het plan opgevat de varkenstak af te stoten en de melkveetak uit te breiden naar 114 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. De vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van de beoogde dieraantallen is verleend op 29 februari 2012. Op 21 maart 2012 is de door appellante ingediende melding Besluit landbouw milieubeheer goedgekeurd. Daarnaast beschikt appellante sinds 20 september 2012 over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de ligboxenstal.
2.2
Op 29 november 2012 is appellante een aanneemovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 177.263,- voor de verlenging van de ligboxenstal. Op 4 juni 2013 heeft appellante een financieringsvoorstel getekend ter hoogte van € 170.000,- voor de uitbreiding van de ligboxenstal. De bouw van de stal is begin 2014 afgerond.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 81 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.114 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is appellante van mening dat verweerder zich ten onrechte in haar geval baseert op de door het College uitgezette lijn wat betreft de invulling van artikel 1 van het EP. Ten onrechte wordt enkel op algemeen, maar niet op individueel niveau inhoudelijk en concreet getoetst of sprake is van voorzienbaarheid. Om van voorzienbaarheid te kunnen spreken is een concrete beleidsbeslissing vanuit de wetgever nodig. In het kader van het fosfaatrechtenstelsel is deze beleidsbeslissing de kamerbrief van 2 juli 2015. Voor die datum mochten melkveehouders als appellante er op vertrouwen dat geen productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Appellante verwijst in dit kader naar de visie die in 2013 is ontwikkeld door de zuivelsector, welke is omarmd door het kabinet, en het Wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Kamerstukken II, 2014/15, 33 979). Hieruit volgt dat verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk is. Dat het College eerder uitspraken heeft gewezen waarin wordt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel voor 2 juli 2015 voorzienbaar was, is in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
4.2.1
Verder voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. In de aanloop naar de afschaffing van het melkquotum heeft appellante geïnvesteerd in de verlenging van de ligboxenstal. Tot 2012 exploiteerde appellante een gemengd bedrijf met een varkenstak en een melkveetak. Het was voor appellante niet lonend om de varkenstak voort te zetten. Om aan de geldende wet- en regelgeving te voldoen, zoals de verplichte groepshuisvesting van varkens, zou appellante fors moeten investeren in de varkenstak. Om deze investeringen terug te verdienen was een forse vergroting van de varkenstak noodzakelijk. Appellante voorzag problemen in het verkrijgen van de benodigde vergunningen voor die uitbreiding. Bovendien is de varkenstak (te) arbeidsintensief voor de ouders. Dit alles heeft ertoe geleid dat appellante de varkenstak heeft afgestoten. De verlenging van de ligboxenstal was pas gereed in 2014, waardoor de veestapel van appellante op de peildatum nog niet op het beoogde niveau was. Appellante moest namelijk, gelet op de hoge gezondheidsstatus van het vee, met eigen aanwas de beoogde aantallen realiseren. Appellante hield op de peildatum relatief veel jongvee, dat in 2015 nog zou aanwassen tot melkkoe. Appellante draagt een financiële last en de continuïteit van het bedrijf is in gevaar. Appellante heeft de stelling dat sprake is van een individuele en buitensporige last onderbouwd met een deskundigenrapportage van 8 mei 2019, opgesteld door Countus accountants + adviseurs.
4.2.2
Om te kunnen compenseren voor het verlies aan inkomen vanuit de varkenstak, heeft appellante de melkveetak moeten uitbreiden. Primair stelt appellante zich op het standpunt dat de uitbreiding naar 114 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee noodzakelijk was voor een gezinsbedrijf en haar fosfaatrechten voor die dieraantallen moeten worden toegekend.
4.2.3
Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder aan haar fosfaatrechten moet toekennen voor 91 melk- en kalfkoeien. Appellante onderbouwt deze stelling met een berekening, uitgevoerd door FarmConsult van 26 januari 2021, gebaseerd op de KWIN-normen 2010/2011. Hieruit volgt dat de opbrengst per fokzeug € 310,- bedraagt en de opbrengst per melkkoe € 1.805,-. Het verlies aan inkomsten vanuit de varkenstak moet worden gecompenseerd met ten minste 25 extra melk- en kalfkoeien en dit brengt het totaal aantal melk- en kalfkoeien op 91. Verweerder gaat ten onrechte in zijn berekening uit van een opbrengst per fokzeug van € 263,50 en een opbrengst per melkkoe van € 1.896,-.
4.2.4
Meer subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder haar 1.017 kg fosfaat meer moet toekennen. Dit baseert appellante op het feit dat met de omschakeling van varkens naar melk- en kalfkoeien een fosfaatreductie van 1.017 kg is gerealiseerd.
4.2.5
Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat wanneer haar primaire, subsidiaire en meer subsidiaire grond niet worden gehonoreerd, moet worden gerekend met de 84 melk- en kalfkoeien waarmee appellante volgens de berekening van verweerder in het verweerschrift compenseert voor het verlies aan inkomsten vanuit de varkenstak.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen.
Standpunt van verweerder
5. 	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Ook betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is in 2013 een financieringsovereenkomst aangegaan en in 2014 is de bouw van de stal gerealiseerd. Gezien het moment waarop de investeringen hebben plaatsgevonden, is verweerder van mening dat deze beslissingen niet navolgbaar zijn. Appellante had voorzichtigheid moeten betrachten, gezien de afschaffing van het melkquotum en nadere productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Het fosfaatrechtenstelsel was op het moment van de voorbereiding van de uitbreiding reeds voorzienbaar. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Dit komt voor haar risico en rekening. Bovendien heeft appellante niet aangetoond dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om het bedrijf (fors) uit te breiden. Voor zover er al sprake zou zijn geweest van een noodzaak om de varkenstak af te stoten, is verweerder niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar 114 melk- en kalfkoeien en 101 stuks jongvee. Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat appellante 16,7 extra melk- en kalfkoeien nodig heeft om te compenseren voor het verlies aan inkomsten vanuit de varkenstak. Dit maakt dat appellante totaal 83,7 melk- kalfkoeien nodig heeft. Appellante heeft reeds voor 81 melkkoeien fosfaatrechten toegekend gekregen. Verweerder is van mening dat appellante het verlies aan inkomsten grotendeels heeft gecompenseerd. Voor zover appellante heeft gesteld dat de afstoot van de varkenstak en uitbreiding van de melkveetak heeft geleid tot een fosfaatreductie van 1.017 kg, is verweerder van mening dat de fosfaatreductie onder het ene stelsel niet kan leiden tot toekenning van fosfaatrechten in een ander stelsel. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante gekozen heeft voor gefaseerde groei met eigen aanwas en dit voor risico en rekening van appellante dient te blijven. Voor zover appellante heeft gesteld dat dit is gedaan uit vrees voor de insleep voor ziektes, merkt verweerder op dat de aankoop van vee niet per definitie de insleep van ziektes betekent. Dit is een omstandigheid die zich niet daadwerkelijk heeft voorgedaan. Dat door de keus het bedrijf te laten groeien met eigen aanwas de stalruimte op de peildatum niet volledig werd benut, is geen grond om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Countus accountants + adviseurs van 8 mei 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 114 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.114 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (81 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2011 heeft besloten de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. Appellante heeft in 2012 aan de uitbreiding van de melkveetak concrete invulling gegeven door de benodigde vergunningen aan te vragen en een begroting voor de uitbreiding van de ligboxenstal op te vragen. In 2013 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor de verlenging van de ligboxenstal en in 2014 is de bouw van de stal afgerond. In de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft het College geoordeeld dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de invulling van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Zij had gedurende het uitbreidingstraject meermaals haar plannen kunnen heroverwegen. Dat appellante gehouden was te investeren in de melkveetak omdat zij de varkenstak moest afstoten, heeft appellante onvoldoende aannemelijk gemaakt. Appellante heeft aangevoerd dat de vereiste investeringen in de varkenstak, zoals het realiseren van groepshuisvesting, voor appellante financieel niet haalbaar waren. Dit heeft appellante echter niet nader onderbouwd. Het College is van oordeel dat het best begrijpelijk is dat appellante heeft besloten de varkenstak af te stoten, maar dat maakt deze keuze – en die om juist met het oog op de afschaffing van het melkquotum de melkveetak uit te breiden – niet noodzakelijk. Het College komt dan ook tot de conclusie dat geen sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak die appellante noopte de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. Aan de door appellante overgelegde financiële rapportage kan het College dan ook niet de waarde hechten die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Nu het College tot het oordeel komt dat de beslissingen zoals genomen door appellante, gezien het tijdstip en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak, niet navolgbaar zijn, acht het College het niet van belang in welke mate de (beoogde) uitbreiding een compensatie is voor het verlies aan inkomsten vanwege het beëindigen van de varkenstak, zoals door verweerder is berekend en door appellante is betwist in de aanvulling op het beroepschrift. Dat appellante met de door haar beoogde omschakeling en uitbreiding van de melkveetak een fosfaatreductie van 1.017 kg realiseert, maakt de genomen beslissing, in het licht van de afschaffing van het melkquotum, ook niet navolgbaar. Voor de fosfaatproductie geldt namelijk dat varkensrechten en melkveefosfaatrechten verschillende stelsels zijn met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond. Ook al produceert appellante op haar bedrijf na de afstoting van de varkenstak en de uitbreiding van de melkveetak in zijn geheel minder fosfaat dan daarvoor, de uitbreiding van de melkveetak verhoogt wel degelijk de fosfaatproductie voor de melkveesector waar appellante aan gebonden is. Daarnaast begrijpt het College wel dat appellante ervoor heeft gekozen om de veestapel te laten groeien met eigen aanwas vanwege de hoge gezondheidsstatus van de veestapel, maar dit rechtvaardigt de door appellante gemaakte keuze om zo laat uit te breiden niet. De gevolgen van de keuze om met eigen aanwas te groeien komen in beginsel voor rekening en risico van appellante. Dat de veestapel van appellante een hoge gezondheidsstatus had, is een omstandigheid die appellante bij haar uitbreidingsplannen heeft moeten betrekken en ook bij de afweging dat risico te nemen. Appellante had ten tijde van haar investeringen moeten realiseren dat zij de door haar gedane investering mogelijk niet kon terugverdienen. De beroepsgrond faalt.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Tot slot is het College van oordeel dat, mede gelet op het hetgeen hiervoor overwogen, de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is. Verweerder is op alle in bezwaar aangevoerde gronden ook inhoudelijk ingegaan. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.