ECLI:NL:RVS:2019:4493
Raad van State — Uitspraak 


201810214/1/V1.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 27 november 2018 in zaak nr. 17/14513 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 13 september 2017 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.E. de Poorte, advocaat [NAAM], heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1.    De vreemdeling heeft gesteld dat zij is geboren op [1994] en de Eritrese nationaliteit heeft. Zij beoogt verblijf bij referent, met wie zij stelt in Eritrea kerkelijk te zijn gehuwd. Referent is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
De vreemdeling heeft ter onderbouwing van de aanvraag de volgende onofficiële documenten overgelegd: een UNHCR-attestation, een UNHCR-voedselkaart, een kerkelijke huwelijksakte van [2011], een medische verklaring van 3 februari 2011 van het Eritrese Bureau van Gezondheid over een verzoek van de vreemdeling en referent om een hiv-onderzoek, twee foto's, waarop volgens de vreemdeling zijzelf met referent zijn afgebeeld tijdens zijn recente bezoek aan haar in Ethiopië, en boekingsbevestigingen van de vliegreis van referent naar Ethiopië.
De staatssecretaris heeft deze documenten niet op authenticiteit laten onderzoeken.
2.    De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen omdat de vreemdeling haar identiteit niet heeft aangetoond met officiële documenten. De staatssecretaris is in het besluit niet toegekomen aan de beoordeling van de gestelde familierelatie.
3.    De rechtbank heeft bij haar beoordeling betrokken dat de staatssecretaris een nieuwe vaste gedragslijn is gaan volgen bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508, onder 9.2.
Op grond van de gedragslijn betrekt de staatssecretaris alle verklaringen en bewijselementen, officieel of onofficieel, in onderlinge samenhang bij zijn beoordeling en houdt hij rekening met de persoon van de betrokkenen door hen in de gelegenheid te stellen een op de persoon toegespitste verklaring te geven voor het ontbreken van officiële documenten.
Volgens de Afdeling staat artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) niet in de weg aan de gedragslijn en is de gedragslijn in algemene zin in overeenstemming met wat het Hof van Justitie heeft overwogen in het arrest van 13 maart 2019, E. tegen Nederland, ECLI:EU:C:2019:192. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 16 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3146, onder 5 tot en met 7.2.
4.    De staatssecretaris heeft geen grief gericht tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover de rechtbank daarin heeft geconstateerd dat aan het besluit een motiveringsgebrek kleeft, omdat het niet in overeenstemming is met de gedragslijn.
Uitspraak van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft overwogen dat zij in het door de staatssecretaris ingediende verweerschrift van 15 december 2017 en het aanvullend verweerschrift van 5 september 2018 geen aanleiding ziet om het geschil finaal te beslechten. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de vreemdeling veel onofficiële documenten heeft overgelegd, waaronder de onder 1 vermelde medische verklaring, en dat de staatssecretaris niet is ingegaan op de foto's en de boekingsbevestigingen en geen contra-indicatie heeft geconstateerd. De staatssecretaris had de vreemdeling volgens de rechtbank daarom aanvullend onderzoek in de vorm van een identificerend gehoor moeten aanbieden.
Hoger beroep
6.    In de grief bestrijdt de staatssecretaris de onder 5 vermelde overwegingen van de rechtbank.
De staatssecretaris voert terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in het verweerschrift en de aanvulling hierop bij de rechtbank deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling niet in aanmerking komt voor aanvullend onderzoek. De staatssecretaris heeft namelijk niet ten onrechte erop gewezen dat de vreemdeling met de door haar overgelegde UNHCR-attestation en de UNHCR-voedselkaart geen substantieel bewijs van haar identiteit heeft geleverd omdat hij beperkte waarde toekent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:576, onder 8.2 en 9. Verder voert de staatssecretaris terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overgelegde foto's en boekingsbewijzen niet tot een ander oordeel kunnen leiden omdat de vreemdeling hiermee haar identiteit niet aannemelijk kan maken. Ook voert de staatssecretaris terecht aan dat de rechtbank ten onrechte ervan lijkt te zijn uitgegaan dat hij alleen bij een contra-indicatie geen aanvullend onderzoek aanbiedt.
Omdat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling met de door haar overgelegde onofficiële documenten geen substantieel bewijs van haar identiteit heeft geleverd, wordt niet toegekomen aan de vervolgvraag of de vreemdeling met de door haar overgelegde documenten, waaronder de kerkelijke huwelijksakte en de medische verklaring, substantieel bewijs van de gestelde familierelatie heeft geleverd en of deze documenten de staatssecretaris aanleiding hadden moeten geven om haar aanvullend onderzoek aan te bieden. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:576, onder 8.2 en 9, en ECLI:NL:RVS:2019:649, onder 6.
7.    De Afdeling zal, voordat zij concludeert over het hoger beroep, bezien of de rechtbank het geschil terecht niet finaal heeft beslecht en daarom het besluit toetsen in het licht van de door de rechtbank niet beoordeelde beroepsgronden.
Beroep van de vreemdeling
8.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij geen officieel identiteitsdocument over kan leggen. De staatssecretaris is op basis van het Algemeen ambtsbericht Eritrea van februari 2017 (hierna: het ambtsbericht) ervan uitgegaan dat het beschikken over identiteitsdocumenten in Eritrese steden gemeengoed is, dat voor het gebruik van overheidsvoorzieningen een identiteitskaart vereist is en dat alleen buiten de steden niet iedereen over zo'n document beschikt omdat daar minder controle plaatsvindt.
9.    De vreemdeling heeft aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen bewijsnood heeft aangenomen, gelet op de door haar gegeven redenen waarom zij geen identiteitskaart heeft kunnen overleggen.
9.1.    De vreemdeling heeft als redenen voor het niet overleggen van een identiteitskaart gegeven dat een identiteitskaart niet nodig is om binnenlandse reizen te maken, dat zij in een dorp ver van een grote stad woonde, dat officiële documenten op het platteland niet verkrijgbaar zijn en dat Eritreeërs die op het platteland wonen en geen officiële documenten kunnen verkrijgen, geen officiële documenten nodig hebben om toegang te krijgen tot overheidsdiensten en -voorzieningen.
De staatssecretaris heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de vreemdeling hiermee niet met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. De vreemdeling heeft met deze algemene stellingen onvoldoende toegelicht met welke bijzondere omstandigheden, gelegen in de persoon van referent of de vreemdeling, de concrete situatie waarin zij zich bevinden of de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd, de staatssecretaris rekening had moeten houden. Zij heeft evenmin met concrete aanknopingspunten aannemelijk gemaakt dat aan de informatie uit het ambtsbericht over de beschikbaarheid van identiteitsdocumenten op het Eritrese platteland in haar geval moet worden getwijfeld. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 16 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3146, onder 9.1.
De beroepsgrond faalt.
10.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de vreemdeling geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die afwijking van het nareisbeleid noodzakelijk maken. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de door haar gestelde omstandigheden, namelijk dat zij als gevolg van het niet inwilligen van de aanvraag geen gezinsleven met referent kan uitoefenen, moeten worden geacht bij de totstandkoming van het nareisbeleid te zijn betrokken.
11.    De vreemdeling heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, aangevoerd dat de staatssecretaris dit ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
11.1.    De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift erkend dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd of moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten.
De staatssecretaris heeft zijn standpunt in het verweerschrift alsnog deugdelijk gemotiveerd door erop te wijzen dat hij, omdat de identiteit van de vreemdeling niet aannemelijk is gemaakt, niet kan onderzoeken in welke relatie zij tot referent staat. Hij kan dus ook niet vaststellen of de door de vreemdeling gestelde bijzondere omstandigheden zich voordoen.
De beroepsgrond faalt.
12.    Ten slotte heeft de vreemdeling aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
12.1.    De staatssecretaris mag slechts krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op de motivering van het besluit van 6 december 2016 en de inhoud van het bezwaarschrift is aan deze maatstaf voldaan.
De beroepsgrond faalt.
13.    De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
Conclusie hoger beroep
14.    Uit wat onder 6 en 8 tot en met 13 is overwogen, volgt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aan de vereisten voor mvv-verlening voldoet omdat zij haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte het geschil niet finaal heeft beslecht.
De grief slaagt.
15.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk toch blijft gelden. De staatssecretaris hoeft de proceskosten in hoger beroep niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 27 november 2018 in zaak nr. 17/14513, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 13 september 2017, V-nummer […], in stand blijven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Keizer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
716.