ECLI:NL:RVS:2020:610
Raad van State — Uitspraak 


201904363/1/A3.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 mei 2019 in zaak nr. 18/5652 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een bewonersvergunning ten behoeve van de auto met kenteken […] afgewezen.
Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mrs. Z. Essaidi en D.R. de Vries, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het voor deze zaak relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] woont in de Prinses Irenebuurt aan de [locatie] te Amsterdam. Zij heeft op 17 maart 2018 een aanvraag voor een bewonersvergunning ingediend bij het college om haar auto op straat te kunnen parkeren. Het college heeft de aanvraag bij besluit van 22 maart 2018 afgewezen. In het vergunninggebied geldt dat maximaal twee bewonersvergunningen per woning kunnen worden verleend. Op grond van artikel 9, vierde lid, van de Parkeerverordening 2013, wordt het aantal stallingsplaatsen waar bewoners over beschikken of kunnen beschikken echter afgetrokken van het maximum aantal te verlenen bewonersvergunningen per woning. [appellante] beschikt over twee auto’s. Voor één van de auto’s kan zij beschikken over een eigen stallingsplaats en voor de andere auto heeft zij al een bewonersvergunning. Volgens het college is daarmee het maximaal aantal te verlenen bewonersvergunningen op het adres bereikt en komt zij daarom niet in aanmerking voor een tweede vergunning.
2.1.    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college het tegen het besluit van 22 maart 2018 gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie parkeervergunningen van 23 juli 2018, ongegrond verklaard. Volgens het college beschikt [appellante] over een stallingsplek voor de tweede auto, te weten de oprit naar de voormalige garage. Ook heeft het college geen aanleiding gezien om de hardheidsclausule toe te passen.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de oprit naar de voormalige garage, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, een stallingsplaats is in de zin van artikel 1, aanhef en onder gg, van de Parkeerverordening 2013. In het vergunninggebied kunnen per adres maximaal twee bewonersvergunningen worden verleend, waarbij een eigen stallingsplaats van dat maximum wordt afgetrokken. Omdat al een bewonersvergunning is verleend op het adres en [appellante] over een eigen stallingsplaats beschikt, heeft het college de bewonersvergunning terecht geweigerd, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het college verder gevolgd in zijn standpunt dat [appellante] evenmin in aanmerking komt voor een vergunning op grond van artikel 33 van de Parkeerverordening. Bovendien heeft het college volgens de rechtbank in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien voor toepassing van de hardheidsclausule. De situatie van [appellante] is niet zodanig bijzonder dat deze situatie toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigt.
Het geschil in hoger beroep
i.    Stallingsplaats
4.    [appellante] betoogt in de eerste plaats dat zij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen eigen stallingsplaats heeft. Uit navraag bij het stadsdeel bleek dat haar woning op een garagelijst staat en dat die lijst bepalend is voor het krijgen van een bewonersvergunning. Haar woning heeft echter al lange tijd geen garage meer. De inpandige garage is verbouwd tot een inpandige berging. Feitelijk, juridisch en planologisch kan zij geen gebruik maken van de inpandige berging als stallingsplaats voor haar auto, aldus [appellante]. Omdat de ruimte in haar woning geen garage meer is, is het gedeelte grond vóór de voormalige garage gewoon tuin. Dat geeft de bestemmingsplankaart ook aan. Op grond van artikel 10 van de planvoorschriften is het niet toegestaan om in tuinen te parkeren, aldus [appellante]. Op grond van dat artikel mogen wel opritten worden aangelegd, maar er bestaat geen verplichting om een oprit aan te leggen. Verder is het stuk tuin vóór de voormalige inpandige garage volgens [appellante] nooit in gebruik geweest als onbebouwde stallingsplaats voor een auto. Dat twee keer is geconstateerd dat er een auto in de tuin stond, betekent niet dat de tuin duurzaam en structureel als stallingsplek in gebruik is. Dat haar auto nu in de tuin geparkeerd staat, heeft te maken met het feit dat zij geen vergunning meer heeft, aldus [appellante].
4.1.    In artikel 1, aanhef en onder gg, van de Parkeerverordening 2013 is een stallingsplaats gedefinieerd als een plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk. Het college heeft zich in deze zaak niet op het standpunt gesteld dat de tot inpandige berging verbouwde garage als stallingsplaats dient te worden gekwalificeerd. Wel heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de oprit naar de voormalige inpandige garage een stallingsplaats is, als bedoeld in deze bepaling. Zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, is de grond vóór de voormalige inpandige garage betegeld en is de stoeprand ter plaatse verlaagd. Niet in geschil is verder dat deze oprit in het bestemmingsplan Prinses Irenebuurt en omgeving als bestemming "Tuinen" heeft. De gronden op de kaart bestemd voor "Tuinen" zijn, gelet op artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften, aangewezen voor tuinen met bijbehorende voetpaden. Op grond van artikel 10, vijfde lid, van de planvoorschriften mogen echter opritten worden aangelegd die leiden naar gebouwde parkeervoorzieningen, zoals de voormalige inpandige garage. Verder volgt uit het zesde lid van dit planvoorschrift dat opritten naar een inpandige garage mogen worden gebruikt als ongebouwde parkeervoorziening, met dien verstande dat per oprit maximaal één motorvoertuig mag worden geparkeerd. Dat een oprit als ongebouwde parkeervoorziening mag worden gebruikt, volgt ook uit de toelichting bij het bestemmingsplan. Daarin staat dat parkeren in tuinen in principe niet is toegestaan, maar dat een uitzondering wordt gemaakt voor opritten naar gebouwde parkeervoorzieningen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat de oprit naar de voormalige garage is te kwalificeren als stallingsplaats als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder gg, van de Parkeerverordening 2013.
4.2.    Voor de beoordeling van een aanvraag voor een bewonersvergunning is verder van belang dat het, gelet op artikel 9, vierde lid, van de Parkeerverordening 2013, niet alleen gaat om stallingsplaatsen waarover bewoners al beschikken, maar ook om stallingsplaatsen waarover zij kunnen beschikken. Dat de oprit naar de voormalige garage niet wordt gebruik als stallingsplaats, betekent niet dat [appellante] er daarom niet over kan beschikken. Omdat deze oprit een stallingsplaats is in de zin van artikel 1, aanhef en onder gg, van de Parkeerverordening 2013, dient deze stallingsplaats van het maximum per woning te verlenen bewonersvergunningen te worden afgetrokken. Voor zover [appellante] betoogt dat de oprit te klein is om een auto te parkeren, zal de Afdeling dit betoog opvatten als een beroep op de hardheidsclausule en dat beroep hieronder in overweging 6.4 beoordelen (vgl. overweging 7.2 van de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4276).
ii.    Vergunning op grond van artikel 33 van de Parkeerverordening
5.    [appellante] voert vervolgens aan dat haar situatie, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, voldoet aan de voorwaarden neergelegd in artikel 33 van de Parkeerverordening 2013. Zij beschikt al sinds 1998 over aanvankelijk vier en later twee parkeervergunningen, waarvoor zij ook heeft betaald. Bovendien had zij in 2018 de beschikking over een parkeervergunning, aldus [appellante].
5.1.    De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat [appellante] niet in aanmerking komt voor een bewonersvergunning op grond van artikel 33 van de Parkeerverordening 2013. Op grond van deze bepaling wordt een bewonersvergunning voor bewoners niet geweigerd wegens het bereiken van het vergunningenplafond in het desbetreffende vergunningengebied. In het vergunningengebied waarin [appellante] woont, is het vergunningenplafond echter niet bereikt, zodat alleen al daarom niet is voldaan aan de voorwaarden in artikel 33 van de Parkeerverordening 2013. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] zich niet op die bepaling kan beroepen.
iii.    De hardheidsclausule
6.    [appellante] betoogt dat de gemeenteraad in een motie heeft uitgesproken dat vergunninghouders met woningen, waarvan de garage vóór april 2018 aard- en nagelvast is verbouwd en niet meer als garage dient, een (tweede) vergunning per adres zouden ontvangen. De wethouder heeft dat ook aangegeven. Bovendien hebben buurtbewoners in een vergelijkbare situatie wel een tweede bewonersvergunning gekregen. Volgens [appellante] is haar beroep op de hardheidsclausule daarom ten onrechte verworpen. Zij wordt bovendien disproportioneel getroffen door de afwijzing van de aanvraag, omdat zij al twintig jaar woonachtig is aan de Minervalaan en zij tot september 2018 altijd heeft kunnen beschikken over een bewonersvergunning. Bovendien leidt de weigering van de bewonersvergunning tot een aantasting van haar eigendomsrechten, aldus [appellante].
6.1.    Voor zover [appellante] betoogt dat zij op uitlatingen van de gemeenteraad en de wethouder mocht afgaan, is het volgende van belang. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.2.    [appellante] wijst ter ondersteuning van haar beroep op het vertrouwensbeginsel in het hogerberoepschrift op een stuk voor de commissievergadering van de Raadscommissie voor Verkeer en Vervoer, Openbare Ruimte en Groen van 6 december 2017. Verder wijst [appellante] in haar hogerberoepschrift op uitlatingen van de wethouder Verkeer in 2017. De wethouder heeft gesteld dat indien een verbouwing in een garage aard- en nagelvast is, deze niet wordt meegeteld als parkeerplaats en niet van het maximumaantal te verlenen vergunningen wordt afgetrokken. Ook wijst [appellante] op een op 6 juni 2018 aangenomen motie van de gemeenteraad om in gebieden waar bewoners op straat konden parkeren ook als zij beschikten over een stallingsplaats, deze bewoners alsnog een parkeervergunning te verstrekken, indien de stallingsplaats voor een auto niet meer als zodanig is te gebruiken, omdat deze is verbouwd.
6.3.    De uitlatingen van de wethouder en de gemeenteraad zien op de situatie waarin een garage aard- en nagelvast is verbouwd en niet meer als stallingsplaats functioneert. Zoals het college terecht stelt, heeft het in dit geval echter niet de voormalige inpandige garage als stallingsplaats afgetrokken van het maximumaantal te verlenen bewonersvergunningen. Het college heeft aan de weigering van de bewonersvergunning ten grondslag gelegd dat de oprit naar die voormalige garage als stallingsplaats van het maximumaantal te verlenen vergunningen moet worden afgetrokken. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de oprit naar de voormalige garage, die gelet op de planvoorschriften als zelfstandige parkeervoorziening kan worden gebruikt, niet van het maximumaantal te verlenen vergunningen zou worden afgetrokken.
6.4.    [appellante] betoogt verder tevergeefs dat de stallingsplaats te klein is om een auto te stallen. De rechtbank heeft terecht het standpunt van het college gevolgd dat op de foto’s die zich in het dossier bevinden, is te zien dat auto’s op de oprit geparkeerd staan. Daarmee heeft het college aannemelijk gemaakt dat de oprit niet te klein is om een auto te parkeren. [appellante] heeft met de enkele stelling dat de oprit ook fungeert als toegang tot de tuin en dat er mensen langs moeten kunnen lopen, zo nodig met scooter of fiets, het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Daarbij is van belang dat, zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling ook heeft erkend, de oprit zo nodig kan worden aangepast.
6.5.    Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel, heeft [appellante] alleen gesteld dat anderen in een vergelijkbare situatie wel een bewonersvergunning hebben gekregen op grond van de hardheidsclausule. Omdat [appellante] die stelling niet nader heeft gemotiveerd, valt niet na te gaan op welke grond in die andere gevallen een bewonersvergunning is verleend en of sprake is van gelijke gevallen. Daarom gaat de Afdeling voorbij aan dit betoog.
6.6.    Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college ook overigens geen aanleiding heeft hoeven zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de weigering leidt tot een bijzondere hardheid. Dat zij twintig jaar heeft beschikt over een vergunning om te parkeren, is, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, onvoldoende om een bijzondere omstandigheid aan te nemen. Ten slotte faalt het betoog van [appellante] dat de weigering van de vergunning een ongerechtvaardigde inbreuk oplevert van het recht op ongestoord eigendom. De Afdeling wijst in dit verband op overweging 6 van haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4276.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Slump    w.g. Grimbergen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
581.
BIJLAGE
Parkeerverordening 2013
Artikel 1
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
gg. stallingsplaats: plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk;
[…].
Artikel 4
1. Het college kan regels vaststellen aangaande:
a. de indeling in vergunninggebieden en de grenzen daarvan;
b. het vergunningenplafond per vergunninggebied, dan wel een bewonersvergunningenplafond en een bedrijvenvergunningenplafond per vergunninggebied;
[…].
f. het maximum aantal te verlenen vergunningen op basis van artikel 9, tweede, derde en vijfde lid en artikel 10, tweede, vijfde, zesde, tiende en elfde lid.
[…].
Artikel 9
1. Het college kan een bewonersvergunning verlenen aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een zelfstandige woning, gelegen in een vergunninggebied, en een bewoner van die zelfstandige woning niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam.
2. Het college kan in nadere regels bepalen dat per zelfstandige woning maximaal twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend, indien de bewoner of bewoners van die zelfstandige woning houder zijn van ten minste twee motorvoertuigen, behoudens het derde lid.
[…].
4. Indien binnen een vergunninggebied twee of drie bewonersvergunningen per zelfstandige woning kunnen worden verleend, wordt het aantal stallingsplaatsen en belanghebbendenparkeerplaatsen waar bewoners of een bewoner van die zelfstandige woning over beschikken of kunnen beschikken afgetrokken van het maximum aantal te bewonersvergunningen per zelfstandige woning.
[…].
Artikel 32
1. Een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden, gesteld bij of krachtens deze verordening.
2. Een bewonersvergunning, een overloopvergunning, een bedrijfsvergunning, een hulpverlenersvergunning, een maatschappelijke vergunning en een stadsbrede autodeelvergunning wordt tevens geweigerd indien deze wordt aangevraagd voor:
a. een motorvoertuig dat wordt aangedreven door een kracht die wordt ontleend aan dieselolie en vóór 1 januari 2005 voor het eerst is toegelaten;
b. een motorvoertuig dat wordt aangedreven door benzine of andere koolstofhoudende brandstoffen en vóór 1 juli 1992 voor het eerst is toegelaten;
tenzij de aanvrager kan aantonen dat het motorvoertuig is omgebouwd naar een elektrisch voertuig als bedoeld in artikel 22, derde lid, van de Wet op de motorvoertuigbelasting 1994.
3. Een bewonersvergunning, een overloopvergunning, een bedrijfsvergunning, een ondernemersdagvergunning en een volkstuinvergunning wordt tevens geweigerd indien het vergunningenplafond van het desbetreffende vergunninggebied is bereikt.
4. Een bewonersvergunning en een overloopvergunning wordt tevens geweigerd indien het bewonersvergunningenplafond van het desbetreffende
vergunninggebied is bereikt.
5. Een bedrijfsvergunning en een volkstuinvergunning wordt tevens geweigerd indien het bedrijfsvergunningenplafond van het desbetreffende vergunninggebied is bereikt.
6. Een milieuparkeervergunning voor bewoners en een milieuparkeervergunning voor bedrijven wordt tevens geweigerd indien het
milieuparkeervergunningenplafond van het desbetreffende vergunninggebied
is bereikt.
[…].
Artikel 33
1. Een bewonersvergunning en een milieuparkeervergunning voor bewoners wordt niet geweigerd wegens het bereiken van het vergunningenplafond als bedoeld in artikel 32, tweede en vijfde lid, indien:
a. de aanvrager in de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag, houder was van een bewonersvergunning, dan wel milieuparkeervergunning voor bewoners, voor hetzelfde adres;
b. de onder a genoemde vergunning is ingetrokken op verzoek van de vergunninghouder, en
c. de aanvraag niet eerder is ontvangen dan zes maanden na intrekking van de onder a genoemde vergunning.
Artikel 40
Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van het bepaalde in deze verordening.
Uitwerkingsbesluit parkeerverordening
Artikel 6
Het aantal te verlenen bewonersvergunningen dan wel milieuparkeervergunningen voor bewoners bedraagt, met uitzondering van het gestelde in lid 2 van dit artikel, maximaal één per zelfstandige woning. In vergunninggebieden waar het vergunningenplafond op nul is gesteld, worden geen bewonersvergunningen of milieuparkeervergunningen verleend.
2. In afwijking van lid 1 bedraagt het aantal te verlenen bewonersvergunningen maximaal twee per zelfstandige woning in:
[…];
c. In stadsdeel Zuid vergunninggebieden Zuid-1 en deelvergunninggebieden Zuid-2.2, Zuid-4.3, Zuid-5.1 en Zuid-7.1;
[…].
Bijlage 1
[…].
7.5. Vergunninggebied Zuid-5 (Prinses Irenebuurt), waarvan de grenzen worden gevormd door (1) het midden van het Zuideramstelkanaal, (2) de achterzijde van de gevels van de zuidelijke bebouwing van de Diepenbrockstraat, de zuidzijde van de Diepenbrockstraat tot aan het midden van de Boerenwetering, (3) het midden van de Boerenwetering tot de hoogte van de zuidzijde van de denkbeeldig verlengde Prinses Irenestraat, (4) de zuidzijde van de Prinses Irenestraat, (5) de zuidzijde van de Fred Roeskestraat, (6) een denkbeeldige lijn van de Fred Roeskestraat tot de zuidelijke perceelgrens van de Dirk Schäferstraat 57 en (7) de zuidelijke perceelgrens van de Dirk Schäferstraat 57.
a. deelvergunninggebied Zuid-5.1 (Prinses Irenebuurt), waarvan de grenzen worden gevormd door (1) het midden van het Zuideramstelkanaal, (2) de achterzijde van de gevels van de zuidelijke bebouwing van de Diepenbrockstraat, de zuidzijde van de Diepenbrockstraat tot aan het midden van de Boerenwetering, (3) het midden van de Boerenwetering tot de hoogte van de zuidzijde van de denkbeeldig verlengde Prinses Irenestraat, (4) de zuidzijde van de Prinses Irenestraat, (5) de zuidzijde van de Fred Roeskestraat (6) een denkbeeldige lijn van de Fred Roeskestraat tot de zuidelijke perceelgrens van de Dirk Schäferstraat 57 en (7) de zuidelijke perceelgrens van de Dirk Schäferstraat 57 met uitzondering van de adressen in Zuid-5.2;
[…].
Bestemmingplan Prinses Irenebuurt, Voorschriften
Artikel 10
1. De gronden op de kaart bestemd voor "Tuinen" (T) zijn aangewezen voor:
a. tuinen met bijbehorende voetpaden.
[…].
5. In afwijking van het bepaalde in de leden 1 en 2 mogen op de in lid 1 genoemde gronden opritten worden aangelegd die leiden naar gebouwde parkeervoorzieningen en mag met motorvoertuigen op deze opritten worden gereden om toegelaten parkeervoorzieningen te bereiken.
6. In afwijking van het bepaalde in de leden 1 en 2 mogen de in lid 4 genoemde opritten worden gebruikt als ongebouwde parkeervoorziening, met dien verstande dat per oprit maximaal 1 motorvoertuig mag worden geparkeerd.