ECLI:NL:RVS:2020:1638
Raad van State — Uitspraak 


201905699/1/R4.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Hengelo (Gelderland),
2.    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juni 2019 in zaak nr. 19/73 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de (geluids)overlast en ruimtelijke inpassing van [dierenpension] aan de [locatie 1] te Hengelo (Gelderland), afgewezen.
Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2020, waar [appellant sub 1], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door ing. L.J. Oude Lenferink, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] te Hengelo (Gelderland). De afstand tussen zijn woning en het buitenverblijf van de in het dierenpension aan de [locatie 1] verblijvende honden bedraagt ongeveer 200 meter. [appellant sub 1] ondervindt geluidhinder van het dierenpension en wil dat het college daartegen handhavend optreedt.
2.    Bij besluit van het college van 6 juli 2010 is voor het dierenpension een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Bij uitspraak van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6353, heeft de Afdeling beslist op de daartegen ingestelde beroepen, waaronder het beroep van [appellant sub 1]. De Afdeling heeft daarbij vergunningvoorschrift 8.5.3 aangepast en de vergunning voor het overige in stand gelaten. Daarna werd de vergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.
Voor het in werking hebben van een dierenpension is vanaf 1 januari 2016 geen omgevingsvergunning meer nodig. Met ingang van die datum gelden voor het dierenpension de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer, met dien verstande dat de aan de omgevingsvergunning van 6 juli 2010 verbonden voorschriften tot 1 januari 2019 van rechtswege als maatwerkvoorschriften bleven gelden.
De maatwerkvoorschriften die het college bij besluit van 30 november 2017 heeft gesteld, komen overeen met de geluidvoorschriften van de omgevingsvergunning. Hierdoor blijven die voorschriften voor onbepaalde tijd als maatwerkvoorschriften gelden.
Met de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1308, zijn de maatwerkvoorschriften in rechte onaantastbaar geworden.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
Omvang van het geding
3.    Deze zaak gaat over de bij het besluit van 6 december 2018 in stand gelaten afwijzing van het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] van 8 mei 2013. In deze zaak gaat het niet over het verlenen van een omgevingsvergunning, de ambtshalve door het college vastgestelde maatwerkvoorschriften of het vaststellen van de door [appellant sub 1] gewenste maatwerkvoorschriften. De onderhavige zaak heeft evenmin betrekking op de door [appellant sub 1] ingediende verzoeken om handhaving van 22 mei 2018 en 19 november 2018.
Hoger beroepsgronden van [appellant sub 1]
4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de aanvulling op het handhavingsverzoek van 1 november 2013, waarin nader wordt ingegaan op de bedrijfsvoering van het dierenpension en de daarvan afkomstige overlast.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat de brief van 1 november 2013 waar [appellant sub 1] op doelt geen aanvulling op het handhavingsverzoek betreft, maar een bezwaarschrift tegen het besluit van 26 september 2013. Het college heeft deze brief ook als zodanig opgevat. De desbetreffende brief is door het college betrokken bij de totstandkoming van het besluit op bezwaar van 6 december 2018 en de rechtbank heeft dit besluit getoetst. Het betoog dat de rechtbank is voorbijgegaan aan de inhoud van de brief van 1 november 2013, faalt derhalve.
5.    Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat in het besluit van 6 december 2018 niet is ingegaan op de slechte landschappelijke inpassing van het dierenpension.
5.1.    De stelling van [appellant sub 1] dat het college in het besluit van 6 december 2018 ten onrechte niet is ingegaan zijn betoog dat sprake is van een slechte landschappelijke inpassing van het dierenpension, heeft [appellant sub 1] voor het eerst in hoger beroep naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, niet is gebleken van een reden waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank aangevoerd had kunnen worden en [appellant sub 1] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven. Overigens heeft het college er ter zitting op gewezen dat [appellant sub 1] in zijn pleitnota van 18 juni 2018 bij de zitting van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Bronckhorst heeft aangegeven dat voor hem nog een beperkt aantal onderwerpen relevant was en dat de landschappelijke inpassing hiervan geen deel uitmaakte. De Afdeling stelt vast dat dit door [appellant sub 1] niet is weersproken.
6.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de geluidmetingen van 1 juli 2013 en 4 juli 2013 niet zijn uitgevoerd overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai (hierna: de Handleiding) kan dit niet leiden tot het daarmee beoogde doel, omdat deze geluidmetingen, zoals door het college ter zitting onweersproken is toegelicht, niet aan het besluit van 6 december 2018 ten grondslag zijn gelegd. Ten behoeve van de behandeling van het bezwaar van [appellant sub 1] zijn op 30 mei 2018 en 5 juni 2018 nieuwe geluidmetingen uitgevoerd die vervolgens ten grondslag zijn gelegd aan het besluit op bezwaar van 6 december 2018.
7.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de op 30 mei 2018 en 5 juni 2018 verrichte geluidmetingen niet overeenkomstig de Handleiding zijn uitgevoerd. De metingen zijn bovendien uitgevoerd voordat de bedrijfsvoering van het dierenpension op 1 november 2018 is aangepast. Het college heeft bij de totstandkoming van het besluit op bezwaar van 6 december 2018 ten onrechte geen rekening gehouden met de gewijzigde bedrijfsvoering, hetgeen door de rechtbank ten onrechte niet is onderkend, aldus [appellant sub 1].
7.1.    In de Handleiding is vermeld dat bij impulsachtig geluid in het geluidsbeeld geluidsstoten voorkomen die minder dan 1 seconde duren en een zekere repetitie kennen. Als criterium geldt dat het impulsachtig karakter duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt. Er kan sprake zijn van impulsachtig geluid als de geluidsbelasting bij de ontvanger wordt bepaald door bijvoorbeeld geluid door blaffende honden. In geval van impulsachtig geluid dient er op het gemeten of berekende langtijdgemiddeld deelgeluidsniveau vanwege de gehele inrichting een toeslag van 5 dB in rekening te worden gebracht. De toeslag wordt toegepast voor dat deel van de beoordelingsperiode dat er sprake is van impulsachtig geluid, aldus de handleiding.
7.2.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de geluidmetingen op 30 mei 2018 en 5 juni 2018 niet overeenkomstig de Handleiding zouden zijn uitgevoerd, overweegt de Afdeling dat dit standpunt door [appellant sub 1] niet nader is onderbouwd. De Afdeling acht in dit verband bovendien van belang dat de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen dat ten aanzien van de metingen van 30 mei 2018 en 5 juni 2018 een strafcorrectie van 5 dB(A) is toegepast en dat daarbij ook de relevante informatie over de metingen (normering, meetapparatuur, meteoraam, ijking) is vermeld. Ook na de strafcorrectie wordt ruim voldaan aan de in de (maatwerk)voorschriften neergelegde geluidsnormen.
Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] dat de bedrijfsvoering van het dierenpension per 1 november 2018 is gewijzigd, is naar het oordeel van de Afdeling van belang dat de wijziging inhoudt dat het dierenpension meer is toegespitst op dagopvang van honden en dat tijdens de weekenden bijna geen tot geen honden in het dierenpension meer aanwezig zullen zijn. Er heeft geen wijziging plaatsgevonden ten aanzien van het maximaal toegestane aantal honden dat gelijktijdig in de inrichting aanwezig mag zijn. De wijziging in de bedrijfsvoering heeft gelet op het voorgaande derhalve niet geleid tot een toename van de geluidbelasting.
Het betoog faalt.
8.    Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de op 30 mei 2018 en 5 juni 2018 uitgevoerde geluidmetingen niet representatief zijn ten aanzien van het aantal honden dat tegelijkertijd buiten kan verblijven. In de op 1 november 2013 overgelegde brief van 18 mei 2009 heeft [pensionhoudster] in het kader van de procedure ten aanzien van een milieuvergunning immers toegelicht dat het bij bepaalde weersomstandigheden kan voorkomen dat 20 honden tegelijkertijd buiten worden uitgelaten. Ten tijde van de geluidmetingen op 30 mei 2018 en 5 juni 2018 bevonden zich echter geen onderscheidenlijk slechts vier honden op de uitlaatterreinen, aldus [appellant sub 1].
8.1.    De Afdeling stelt vast dat [pensionhoudster] in de brief van 18 mei 2009 heeft uiteengezet dat om de veiligheid en de rust in de groep te kunnen waarborgen niet zomaar allerlei honden bij elkaar kunnen worden geplaatst, waardoor normaal gesproken de groep honden die buiten verblijft niet uit 20 maar uit veel minder honden bestaat, bijvoorbeeld 2 of 12.
Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het vanwege het sociale gedrag van honden niet aannemelijk is dat het maximale aantal van 20 honden die op grond van de (maatwerk)voorschriften gelijktijdig buiten mogen zijn, daadwerkelijk gelijktijdig buiten is. Gelet op het sociale gedrag van honden is het eerder aannemelijk dat gedurende de dag een zeer wisselend aantal honden tegelijkertijd buiten verblijft, zodat de omstandigheid dat geen dan wel 4 honden buiten verbleven en dat de overige aanwezige honden binnen verbleven tijdens de geluidmetingen op 30 mei 2018 en 5 juni 2018, op zichzelf niet maakt dat de metingen niet als representatief kunnen worden aangemerkt.
Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het college zich ter zitting onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat uit het geluidrapport van 2 februari 2010 blijkt dat ook indien sprake is van het "worstcase scenario" waarbij 20 honden tegelijkertijd buiten verblijven aan de in de (maatwerk)voorschriften opgenomen geluidsnormen kan worden voldaan.
Het betoog faalt.
9.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding als gevolg van het overschrijden van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant sub 1] vanaf de oprichting van het dierenpension diverse procedures heeft aangespannen, dat zijn verzoeken om handhaving door het college steeds zijn afgewezen waardoor onder meer buitenruimtes, een hekwerk en dagopvang met meer verkeersoverlast zijn gelegaliseerd, geluidsnormen zijn verhoogd en van een kikkerpoel een hondenzwembad is gemaakt. Evenmin heeft de rechtbank er rekening mee gehouden dat de pensionhoudster tijdens de zitting van de rechtbank de gewijzigde bedrijfsvoering ter discussie heeft gesteld, aldus [appellant sub 1].
9.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] in beroep uitsluitend heeft verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn zonder daarbij de thans in hoger beroep genoemde omstandigheden te vermelden. De rechtbank heeft derhalve terecht uitsluitend beoordeeld of in verband met de overschrijding van de redelijke termijn sprake is van een grond voor het toekennen van schadevergoeding.
Het betoog faalt.
10.    [appellant sub 1] heeft voorts aangevoerd dat volgens hem sprake is geweest van vooringenomenheid bij de besluitvorming nu A.J. IJsseldijk, werkzaam bij het cluster Juridische Zaken van de gemeente Bronckhorst, betrokken is geweest bij een groot deel van het besluitvormingsproces. Zo heeft zij deelgenomen aan de hoorzitting in bezwaar, heeft zij het besluit van 6 december 2018 ondertekend en heeft zij incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, aldus [appellant sub 1].
10.1.    In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen was bij zijn besluit om niet tot handhavend optreden over te gaan. Daarbij betrekt de Afdeling dat onweersproken is dat IJsseldijk voor alle door haar verrichte taken gemandateerd was. Voorts is ter zitting van de zijde van de Omgevingsdienst Achterhoek toegelicht dat IJsseldijk bij een aantal gelegenheden is meegegaan met een vertegenwoordiger van de Omgevingsdienst omdat zij goed ingevoerd is in het dossier. Verder is onweersproken toegelicht dat uit het mandaatbesluit 2018 van de gemeente Bronckhorst volgt dat medewerkers van het cluster Juridische Zaken beschikken over een mandaat voor het nemen van een beslissing op een bezwaarschrift in situaties als de onderhavige, waarbij de commissie heeft geadviseerd om een bezwaar ongegrond te verklaren.
Hetgeen [appellant sub 1] overigens ter zitting heeft aangevoerd omtrent de gestelde vooringenomenheid van de bezwaarschriftencommissie leidt evenmin tot de conclusie dat het besluit op bezwaar met vooringenomenheid is genomen.
Het betoog faalt.
11.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het incidenteel hoger beroep van het college
12.    Het college betoogt dat de rechtbank bij de veroordeling tot het betalen van een schadevergoeding van € 3.000,00 als gevolg van een overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, eraan is voorbijgegaan dat de brief van [appellant sub 1] van 1 november 2013 als onderwerp "Zienswijze/verzoek tot handhaving en nakomen gedane toezeggingen door gemeenteraad/college en provincie Gelderland" heeft. In de brief komen de woorden "bezwaar" of "bezwaarschrift" niet voor.
Voorts heeft [appellant sub 1] het college nooit gevraagd naar de voortgang van de behandeling van zijn brief en heeft hij geen gebruik gemaakt van de rechtsmiddelen die hem ten dienste staan om een besluit af te dwingen. Pas nadat het college op 30 november 2017 een maatwerkbesluit nam ten behoeve van het dierenpension, heeft [appellant sub 1] in zijn beroepschriften met betrekking tot dat maatwerkbesluit gerefereerd aan nog niet genomen besluiten. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant sub 1] het college eerder had moeten herinneren aan de nog niet genomen beslissing op zijn bezwaarschrift, aldus het college.
12.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
12.2.    Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
12.3.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3486) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zoals volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing. Dit betekent dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
12.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de redelijke termijn is overschreden, nu de behandeling van het bezwaarschrift van [appellant sub 1] van 1 november 2013, door het college is ontvangen op 4 november 2013, zodat de redelijke termijn in beroep met twee jaar en zeven maanden was overschreden.
Hierbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat de mogelijkheid van verbeurte van dwangsommen vanwege niet tijdig beslissen, waarvoor in beginsel een ingebrekestelling is vereist, los staat van de vraag of schadevergoeding moet worden toegekend vanwege overschrijding van de redelijke termijn. In de omstandigheid dat [appellant sub 1] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden om een besluit af te dwingen bij het college, is naar het oordeel van de Afdeling geen grond gelegen voor het oordeel dat vanwege het processuele gedrag van [appellant sub 1] niet kan worden geoordeeld dat de redelijke termijn is overschreden. Dat geldt evenzeer voor de omstandigheid dat [appellant sub 1] in zijn brief van 1 november 2013 niet expliciet heeft aangegeven dat het om een bezwaarschrift gaat. Met deze brief heeft [appellant sub 1], gelet op de inhoud en strekking daarvan, onmiskenbaar beoogd bezwaar te maken tegen het besluit van 27 september 2013. Dat [appellant sub 1] in zijn brief niet expliciet heeft vermeld dat het een bezwaarschrift betrof, doet hieraan niet af. Een dergelijke vermelding is niet van doorslaggevend belang voor de beantwoording van de vraag of het college de brief had moeten aanmerken als bezwaarschrift.
Het betoog faalt.
13.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
Conclusie naar aanleiding van het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep
14.    De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Melenhorst
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
490.