ECLI:NL:CBB:2021:276
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1601
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant,
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 5.582,- voor periode 1, € 19.248,- voor periode 2, € 21.792,- voor periode 3, € 22.608,- voor periode 4 en € 20.755,- voor periode 5.
Bij besluit van 12 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellant tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover deze waren gericht tegen de Regeling en de vermeende afwijzing van een beroep op de knelgevallenregeling en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellant exploiteerde een melkveehouderij in maatschapsverband onder de naam Maatschap [naam 2] (de maatschap). De maatschap was voornemens om haar melkveebedrijf uit te breiden. Op 29 december 2011 heeft de maatschap een aannemingsovereenkomst gesloten voor het bouwen van een ligboxenstal voor een bedrag van € 842.300,-. Op 7 november 2012 is aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de ligboxenstal met melkput en voor de uitbreiding van de inrichting. Op grond van deze vergunning mocht de maatschap 425 melkkoeien en 60 stuks jongvee op het bedrijf houden. Op 21 februari 2013 heeft de maatschap een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.600.000,-. In 2013 is begonnen met de bouw van de ligboxenstal welke in 2014 is afgerond. Op 14 januari 2015 heeft de maatschap een financieringsovereenkomst gesloten voor de aankoop van 12.20.99 ha grond voor een bedrag van € 510.000,-. Op 9 april 2015 heeft appellant 35 ha grond voor een bedrag van € 760.293,75,- in erfpacht verkregen. Op de peildatum 2 juli 2015 hield de maatschap 368 melkkoeien en 293 stuks jongvee. Per 1 januari 2016 is het bedrijf gesplitst en de maatschap opgeheven. Appellant exploiteert sindsdien een deel van de voormalige melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak.
Besluitvorming van verweerder
4. Verweerder heeft appellant voor periode 1 een solidariteitsgeldsom opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant in die periode lager was dan het doelstellingsaantal, maar hoger dan het referentieaantal. Voor de perioden 2 tot en met 5 heeft verweerder appellant hoge geldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf hoger was dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellant in totaal een bedrag van € 89.985,- aan heffingen opgelegd.
Bespreking van de beroepsgronden
Strijd Regeling met artikel 1 EP
5. Appellant betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Volgens appellant is de inbreuk op zijn eigendomsrecht – de Regeling dwingt hem feitelijk zich te ontdoen van runderen die hij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellant onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hem niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellant.
5.1.
Anders dan appellant veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
5.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
5.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Grondgebondenheid
6. Appellant betoogt voorts dat verweerder zijn bedrijf ten onrechte als niet-grondgebonden heeft aangemerkt. Appellant heeft dit betoog eerst ter zitting aangevoerd en niet met stukken onderbouwd. Dit betoog kan derhalve niet leiden tot het door appellant daarmee beoogde doel.
Individuele en buitensporige last
7. Appellant betoogt verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het is volgens appellant evident dat de Regeling voor hem een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van zijn onderneming. Appellant heeft investeringen gedaan met het oog op de bedrijfsovername en bedrijfssplitsing. Verweerder gaat er volgens appellant aan voorbij dat de uitbouw van het bedrijf noodzakelijk was om voldoende verdiencapaciteit te genereren om na de bedrijfsovername aan de verplichtingen te kunnen voldoen. Door de uitbreiding van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. Appellant is al in 2012 verplichtingen aangegaan en hij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen voor de uitbreiding van zijn bedrijf. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat hij geen omstandigheden kan aanpassen waardoor de Regeling minder negatief uitpakt. Appellant heeft ter onderbouwing van zijn betoog een financieel rapport van Flynth adviseurs en accountants overgelegd.
7.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.4.
Appellant heeft in de periode van 2011 tot 2015 met het oog op de bedrijfsovername en bedrijfssplitsing investeringen in de uitbreiding van zijn bedrijf gedaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Appellant heeft voorts de noodzaak om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan niet aangetoond. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de bedrijfssplitsing en bedrijfsovername bedrijfseconomische keuzes zijn die voor rekening van appellant komen. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Ook de keuze om de veestapel geleidelijk te laten groeien door eigen aanwas is een ondernemersbeslissing waarvan appellant in beginsel zelf het risico draagt. Het ter zitting gedane beroep op de bijzondere omstandigheid brand kan evenmin tot het oordeel leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat appellant dit betoog niet met stukken heeft onderbouwd.
7.5.
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. In de door appellant aangedragen omstandigheden heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
7.6.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.