ECLI:NL:CBB:2021:190
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1257
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een aanvullend bezwaarschrift van appellante ontvangen waarin onder andere is verzocht om toepassing van de knelgevallenregeling.
Bij besluit van 7 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Beide partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert onder andere een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 283 melk- en kalfkoeien en 311 stuks jongvee op het bedrijf.
2.2
Appellante heeft op 8 juli 2015 naar aanleiding van een aanvraag van 18 maart 2015 een subsidie ten bedrage van € 250.000,- ontvangen voor de bouw van duurzame stallen en houderijsystemen.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 16.041 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder haar bij het bestreden besluit ten onrechte niet als knelgeval heeft erkend. Ondanks dat appellante in bezwaar heeft aangegeven dat sprake was van bouwwerkzaamheden op het bedrijf, heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling uitsluitend beoordeeld in het kader van niet gerealiseerde groei.
4.2
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zij voor de peildatum onomkeerbare investeringsbeslissingen heeft genomen. Zij heeft een aannemingsovereenkomst gesloten en een vergunning verkregen voor de bouw van een nieuwe stal. De bouw van de stal is eind 2014 afgerond. Ten behoeve van deze stal heeft appellante een subsidie ontvangen. Verder heeft appellante door de aankoop van vaarzen haar bedrijf willen uitbreiden. De liquiditeit van het bedrijf wordt negatief beïnvloed doordat appellante haar investeringen niet volledig te gelde kan maken.
4.3
Appellante stelt verder dat het verzoek tot het verlenen van ontheffing ten onrechte is afgewezen. Verweerder heeft daarbij geen rekening gehouden met de zwaarwegende belangen van appellante.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op de knelgevallenregeling wegens bouwwerkzaamheden ongegrond moet worden verklaard, omdat appellante geen beroep op de knelgevallenregeling heeft gedaan. Daarnaast heeft appellante de bouwwerkzaamheden niet onderbouwd en ook niet aangegeven welke datum als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd. Verder kan bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening worden gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen.
5.2
Verweerder betwist ook dat op appellante een individuele en buitensporige last rust als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Aangezien appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van de knelgevallenregeling, leiden de bouwwerkzaamheden ook niet tot een individuele en buitensporige last. Daarnaast heeft appellante pas in 2014 investeringsbeslissingen genomen, terwijl op dat moment de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar waren. Van een noodzaak tot verduurzaming of uitbreiding is niet gebleken. Ook is niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel is geraakt. Volgens verweerder bestaat daarom geen aanleiding tot het verlenen van compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
Beoordeling
6.1
Het College heeft reeds eerder geoordeeld dat een beroep op de knelgevallenregeling niet met gebruikmaking van een speciaal formulier hoeft te worden ingediend, maar ook in het bezwaarschrift kan worden gedaan, mits dit maar voor 1 april 2018 gebeurt (zie de uitspraak van het College van 14 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:197, onder 5.4). Appellante heeft in dit geval bij het aanvullend bezwaarschrift van 29 maart 2018 een beroep op de knelgevallenregeling gedaan. Weliswaar heeft appellante niet gespecificeerd welke buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw zich op het bedrijf heeft voorgedaan en vanaf welke datum, maar de in het bezwaarschrift uiteengezette feiten en omstandigheden zijn voldoende om aan te nemen dat appellante (tevens) beoogde, zoals zij in beroep stelt, bouwwerkzaamheden als buitengewone omstandigheid aan te voeren. Het betoog van appellante dat verweerder op grond van de melding van 29 maart 2018 gehouden was om bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling de gestelde bouwwerkzaamheden te betrekken, slaagt dan ook. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.
6.2
Het is echter niet aannemelijk geworden dat op het bedrijf van appellante bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Appellante heeft de gestelde bouwwerkzaamheden niet met stukken onderbouwd. Gelet op het vorenstaande faalt het beroep van appellante op de knelgevallenregeling.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Het is onduidelijk naar welke omvang appellante het bedrijf wenste uit te breiden en hoeveel fosfaatrechten zij in dat verband tekortkomt. Het College kan daardoor niet een vergelijking maken zoals in 6.4.2 is beschreven. De omvang van de last kan dus niet worden vastgesteld.
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
Zoals het College eerder heeft geoordeeld is in gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Voor zover moet worden aangenomen dat appellante op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, is van belang dat appellante aanvoert dat zij voornemens was haar bedrijf uit te breiden. Appellante stelt dat zij in 2014 de bouw van een stal heeft afgerond en deze niet ten volle kan benutten omdat een te laag aantal fosfaatrechten is vastgesteld. Dit is evenwel niet met stukken onderbouwd. Appellante heeft ook, na de peildatum, een subsidie ontvangen voor de bouw van duurzame stallen en houderijsystemen.
Gezien het tijdstip waarop appellante stelt investeringen te hebben gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.5
Verweerder heeft gelet op hetgeen overwogen onder 6.4.4 tot en met 6.4.5 terecht geen gebruik gemaakt van zijn ontheffingsbevoegdheid in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:622, onder 7).
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.