ECLI:NL:CRVB:2021:753
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


19
2525 WSF
Datum uitspraak: 1 april 2021
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 mei 2019, 18/4152 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn te kennen gegeven gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. De Raad heeft het onderzoek gesloten met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
OVERWEGINGEN
1.1.
De minister heeft bij besluit van 16 juni 2017 aan betrokkene vanaf september 2017 studiefinanciering toegekend op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000).
Een reisrecht, in de vorm van een studentenreisproduct (reisproduct), maakte daarvan deel uit.
1.2.
Bij besluit van 4 november 2017 heeft de minister vastgesteld dat betrokkene vanaf 1 oktober 2017 geen recht meer heeft op studiefinanciering, omdat zij haar aanvraag heeft beëindigd. De minister heeft verder, voor zover hier van belang, aan betrokkene een OV-schuld van € 194,- opgelegd omdat zij in de maand oktober 2017 een reisproduct op haar OV-chipkaart had staan, terwijl daarop geen recht bestond.
1.3.
Nadien heeft de minister de OV-schuld van betrokkene over de periode november 2017 tot en met februari 2018 maandelijks verhoogd met een bedrag van € 194,-, omdat betrokkene in deze maanden een reisproduct op haar OV-chipkaart had staan, terwijl daarop geen recht bestond. De minister heeft dit vastgesteld bij besluiten van 6 december 2017, 29 december 2017, 26 januari 2018 en 23 februari 2018.
1.4.
Bij besluit van 23 maart 2018 heeft de minister, naar aanleiding van een gewijzigde aanvraag van betrokkene, over de maand oktober 2017 studiefinanciering toegekend. In verband daarmee is de eerder vastgestelde OV-schuld met een bedrag van € 194,- verlaagd.
Verder is aan betrokkene een nieuwe OV-schuld van € 194,- opgelegd omdat zij in de maand maart 2018 een reisproduct op haar OV-chipkaart had staan, terwijl daarop geen recht bestond. Daarnaast heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij haar reisproduct op 17 maart 2018 heeft stopgezet.
1.5.
Bij besluit van 30 april 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen de besluiten van 4 november 2017, 6 december 2017, 29 december 2017, 26 januari 2018 en 23 februari 2018 niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar na afloop van de wettelijke termijn van zes weken is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar wordt geacht. Verder is bij het bestreden besluit het bezwaar tegen de bij het besluit van 23 maart 2018 opgelegde OV-schuld van € 194,- over de maand maart 2018, ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit,
voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten van 4 november 2017, 6 december 2017, 29 december 2017, 26 januari 2018 en 23 februari 2018 niet-ontvankelijk is verklaard, ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de minister de te late indiening van het bezwaar tegen die besluiten terecht niet verschoonbaar heeft geacht. De rechtbank heeft verder het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij de bij het besluit van 23 maart 2018 opgelegde OV-schuld is gehandhaafd, mede onder verwijzing naar overwegingen in haar uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3201, gegrond verklaard, het bestreden besluit in zoverre vernietigd en de OV-schuld van betrokkene verminderd tot een bedrag van € 50,-. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat betrokkene, zoals zij gesteld heeft, het reisproduct eerder heeft stopgezet dan op 17 maart 2018, zodat het reisrecht niet tijdig is beëindigd. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat geen sprake is van een situatie waarin het niet tijdig stopzetten van het reisproduct betrokkene aantoonbaar niet kan worden toegerekend. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat niet weersproken is en ook aannemelijk wordt geacht dat betrokkene haar reisrecht na de beëindiging van haar studie in oktober 2017 niet heeft gebruikt. In dat geval is geen sprake van gederfde inkomsten voor het vervoersbedrijf. De oplegging en inning van de OV-schuld, gevolgd door afdracht aan de vervoersbedrijven, dient dan ook niet ter compensatie voor gederfde inkomsten van de vervoersbedrijven en kan daarom niet worden aangemerkt als maatregel gericht op herstel. Naar het oordeel van de rechtbank krijgt de opgelegde OV-schuld op grond van het bovenstaande in het onderhavige geval het karakter van een punitieve maatregel. Aan betrokkene wordt immers de verplichting opgelegd tot het betalen van € 776,- op grond van de omstandigheid dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 3.27, eerste lid, van de Wsf 2000. De opgelegde OV-schuld dient voorts onmiddellijk te worden betaald en vormt daarmee een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom gericht op bestraffing van de overtreder. Dit maakt dat de opgelegde OV-schuld in wezen als een bestuurlijke boete moet worden gezien. Ten onrechte is deze boete niet afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van betrokkene slechts sprake van geringe verwijtbaarheid ter zake van het niet tijdig beëindigen van haar reisrecht.
3. De minister heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is verklaard. Hij heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat betrokkene in de maand maart 2018 geen gebruik heeft gemaakt van het reisproduct. Betrokkene heeft immers geen bewijs overgelegd waaruit dat blijkt. Hij heeft verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geoordeeld heeft dat geen sprake is van gederfde inkomsten voor de OV-bedrijven omdat betrokkene het reisproduct niet heeft gebruikt. Betrokkene heeft in een deel van de maand maart 2018 de beschikking gehad over het reisproduct, dat ook als dat niet wordt gebruikt een bepaalde geldswaarde vertegenwoordigt. De OV-schuld heeft aldus geen punitief karakter en deze kan dus niet worden aangemerkt als een bestuurlijke boete.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Nu betrokkene geen hoger beroep heeft ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar tegen de besluiten van 4 november 2017, 6 december 2017, 29 december 2017, 26 januari 2018 en 23 februari 2018 bij het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk is verklaard, staat de bij die besluiten opgelegde OV-schuld in rechte vast. De omvang van het geding in hoger beroep is beperkt tot het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit voor zover daarbij de bij het besluit van 23 maart 2018 opgelegde OV-schuld is gehandhaafd.
4.2.1.
Betrokkene heeft het oordeel van de rechtbank dat zij het reisproduct eerst op 17 maart 2018 heeft stopgezet, als gevolg waarvan een OV-schuld is ontstaan, niet bestreden. Betrokkene heeft evenmin het oordeel van de rechtbank aangevochten dat de te late stopzetting van het reisproduct aan haar kan worden toegerekend. De Raad neemt deze oordelen, welke overigens door de Raad worden onderschreven, bij de verdere beoordeling dan ook als uitgangspunt.
4.2.2.
Het geschil tussen partijen draait om de vraag of de OV-schuld, die betrokkene op grond van artikel 3.27 van de Wsf 2000 aan de minister moet voldoen, een punitief of een reparatoir karakter heeft.
4.3.
De uitspraak van 21 maart 2019 waarnaar de rechtbank voor de motivering van haar oordeel heeft verwezen, is door de Raad vernietigd bij uitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3019. In aansluiting bij deze uitspraak wordt het volgende overwogen.
4.4.1.
In de uitspraken van de Raad van 15 november 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AF1612 en van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001, ECLI:NL:RBGRO:2001:AD8049, die de rechtbank heeft aangehaald in de uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBNHA:2019:3201, waarnaar zij voor de motivering van haar oordeel mede heeft verwezen, is het systeem rond het recht op het reisproduct en de stopzetting daarvan beschreven en toegelicht. Kort gezegd komt dat systeem erop neer dat de Staat op basis van een met de OV-bedrijven gesloten overeenkomst voor alle reisrechten waarvan rechtmatig gebruik kan worden gemaakt een vergoeding verschuldigd is. Aan studenten die ten onrechte over het reisproduct beschikken, wordt, ter compensatie van wat de Staat niet aan de OV-bedrijven betaalt, op basis van – tegenwoordig – artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 achteraf een vast bedrag in rekening gebracht. Dat bedrag komt (in ieder geval bij benadering) overeen met de waarde van het reisrecht in het economisch verkeer.
4.4.2.
Het systeem is sinds de invoering ervan in essentie niet gewijzigd. De bedragen voor het ten onrechte beschikken over het reisproduct zijn sinds de invoering van het reisrecht wel enkele malen gewijzigd, zowel in het voordeel als in het nadeel van studenten, maar dat doet aan dit systeem niet af. Nog steeds sluit de Staat een overeenkomst met de OV-bedrijven waarin is geregeld dat studenten een reisrecht ontvangen waarmee zij zonder zelf te betalen of met korting van het door de OV-bedrijven aangeboden vervoer gebruik kunnen maken. De Staat betaalt voor het totaal van deze reisrechten, voor zover studenten daarover op grond van de Wsf 2000 beschikken en voor zover deze rechten zijn geactiveerd, een vergoeding aan de OV-bedrijven. Voor geactiveerde reisrechten waarop ingevolge de Wsf 2000 geen recht meer bestaat, is overeengekomen dat de OV-bedrijven achteraf worden gecompenseerd door de afdracht van door de minister op grond van artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 in rekening gebrachte en geïnde OV-schulden (onder aftrek van een bedrag voor de inning). Daarmee ligt vast dat de Staat in beginsel voor alle geactiveerde reisrechten een vergoeding verschuldigd is, die voor wat betreft de rechten waarover de studenten ten onrechte beschikken achteraf moeten worden afgedragen. Daardoor worden op individueel niveau door de Staat kosten gemaakt voor het reisrecht. Nog steeds vertegenwoordigt het reisrecht een waarde in het economisch verkeer, ongeacht of van dat recht gebruik wordt gemaakt, en ook is er nog steeds een rechtstreekse relatie tussen de kostprijs van het reisrecht en de door de Staat aan de OV-bedrijven te betalen vergoeding.
4.5.
De rechtbank heeft haar conclusie dat het opleggen van een OV-schuld aan betrokkene een punitieve sanctie is mede gebaseerd op het gegeven dat betrokkene van haar reisrecht geen gebruik heeft gemaakt. Zij is volgens de rechtbank een bedrag verschuldigd zonder dat daar vervoer tegenover heeft gestaan. De rechtbank heeft bij haar redenering echter miskend dat de vergoeding niet verschuldigd is voor het feitelijk gebruik van het reisrecht, ook al kan dat gebruik op individueel niveau worden vastgesteld, maar voor het beschikken over het reisproduct, dus de mogelijkheid het reisrecht te gebruiken.
4.6.
Nu uit wat is overwogen onder 4.4.1 tot en met 4.5 volgt dat de OV-schuld geen punitief karakter heeft, is niet van belang of betrokkene nog gebruik heeft gemaakt van het reisrecht nadat het reisproduct had moeten worden stopgezet. Gelet hierop behoeft de hierop betrekking hebbende hogerberoepsgrond geen bespreking. Evenmin is daarom relevant wat betrokkene daarover naar voren heeft gebracht. De wijziging van artikel 3.27 van de Wsf 2000 met ingang van 1 januari 2019 waardoor bij het niet tijdig stopzetten van het reisproduct alleen een bedrag aan de minister verschuldigd is indien er van het reisproduct gebruik is gemaakt, maakt het voorgaande niet anders. Omdat deze wetswijziging geen terugwerkende kracht heeft kan betrokkene hieraan geen rechten ontlenen.
4.7.
Wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.6 betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, niet in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit in zijn geheel ongegrond verklaren. Dat betekent dat de ten laste van betrokkene vastgestelde OV-schuld in stand blijft.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
verklaart het beroep tegen het besluit van 30 april 2018 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2021.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) P. Boer