ECLI:NL:CBB:2021:167
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/797
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 26 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Meststoffenwet.
Bij besluit van 9 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf, voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een op 1 januari 2015 opgerichte maatschap die bestaat uit twee maten: [naam 2] en [naam 3] . Appellante exploiteert een door [naam 4] B.V. (waarvan de heer [naam 2] enig directeur en aandeelhouder is) op 18 februari 2014 aangekocht melkveebedrijf, bestaande uit het woongedeelte met o.a. aangebouwde schuur, aangrenzende ligboxenstal, vrijstaande ligboxenstal, werktuigenberging en overige in [plaats 1] . Op het moment van aankoop was er geen melkvee aanwezig op het bedrijf. Appellante wilde groeien naar een melkveebestand van 100 melkkoeien en bijbehorend jongvee. De opfok van jongvee zou daarbij deels worden uitbesteed aan de eveneens op 1 januari 2015 opgerichte maatschap [naam 5] , gevestigd aan de [adres] te [plaats 2] . Bij dat bedrijf was stalruimte beschikbaar voor 76 stuks jongvee.
2.2
Op 10 februari 1982 is aan appellante een vergunning op grond van de Hinderwet verleend voor het verzorgen van en melken van circa 160 stuks melkvee. Op 8 mei 2019 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee.
2.3
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 48 melkkoeien en 64 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.024 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 3.381 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, eerste lid, sub a, van het Uitvoeringsbesluit. Een melding voor het houden van melkvee als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer hoeft alleen te worden gedaan van de oprichting van een inrichting en van het veranderen van de inrichting of de werking daarvan. Appellante hoefde dus geen melding te doen, omdat alleen sprake was van verandering van de inrichtinghouder. Ook is geen sprake van de voortzetting of doorstart van een bestaand bedrijf. Appellante heeft een compleet nieuw melkveebedrijf opgezet.
4.2
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.3
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante heeft geïnvesteerd in een compleet nieuw bedrijf en onderscheidt zich daarmee van andere melkveehouders die uitsluitend hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van de stalcapaciteit. Het feit dat appellante niet over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) beschikte kan haar niet worden tegengeworpen. Appellante heeft immers middels een AERIUS-berekening aan de provincie Groningen aangetoond dat een Nbw-vergunning niet is vereist. Volgens appellante dient meegewogen te worden dat [naam 3] een jonge landbouwer is. De overheid stimuleert jonge landbouwers tot en met 40 jaar met de POP3 subsidie, welke wordt gefinancierd uit het Europese Plattelandsontwikkelingsprogramma. In het licht van deze subsidie valt niet uit te leggen waarom het toekomstperspectief van [naam 3] door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten op losse schroeven komt te staan. Appellante heeft verder ter onderbouwing van haar standpunt een rapportage van Accon Avm adviseurs en accountants van 18 december 2018 overlegd.
4.4
Appellante heeft ook aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet heeft voldaan aan alle vereisten. Appellante heeft geen melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor de oprichting van het bedrijf.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen. Het bedrijf van appellante is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Daarnaast wilde appellante in een laat stadium - 2015 - een forse uitbreiding realiseren. Er is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien naar 125 melkkoeien en 47 stuks jongvee. De beslissing om in die mate uit te breiden is niet navolgbaar. Dat appellante vanuit eigen aanwas wilde doorgroeien behoort tot het ondernemersrisico. Ook beschikte appellante niet over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of een verklaring waaruit blijkt dat de vergunning niet nodig zou zijn. Nu appellante haar plannen in die tijd toch heeft doorgezet, komen de gevolgen daarvan voor haar ondernemersrisico. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Het College legt, op grond van de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Appellante exploiteert geen nieuw gestart bedrijf. Zij heeft immers een melkveehouderij gekocht en maakt voor de exploitatie gebruik van de voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende Hinderwetvergunning. Hiervoor verwijst het College naar zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:360).
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin is al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Accon Avm adviseurs en accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het aantal dieren op 2 juli 2015 (48 melkkoeien en 64 stuks jongvee) en de benodigde fosfaatrechten voor het houden van 100 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante op 18 februari 2014 een bestaand melkveebedrijf is gaan exploiteren en dat zij uiteindelijk wilde groeien naar 100 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Niet is gebleken dat appellante over een Nbw-vergunning beschikte. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Voor zover met appellante moet worden aangenomen dat een Nbw-vergunning in haar geval niet nodig was, acht het College de door appellante gedane investeringen, gezien het tijdstip waarop die investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Het College verwijst in dit verband ook naar zijn uitspraak van 1 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:908). Al omdat niet is gesteld en ook niet is gebleken dat aan appellante een POP3 subsidie is verleend, valt niet in te zien waarom dit tot de conclusie zou moeten leiden dat op appellante ondanks hetgeen hiervoor is overwogen een individuele en buitensporige last rust.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Over het verzoek van appellante om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
6.4.1
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.4.2
De redelijke termijn is op 16 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim elf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
6.4.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 8 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase en is 3 maanden toe te rekenen aan de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 727,27 (8/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 272,73 (3/11 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.
7.3
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten inzake het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand  (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 727,27 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 272,73 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen