ECLI:NL:RBZWB:2020:6907
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/5040 WET en BRE 18/5222 WET
beslissing van de meervoudige kamer van 31 december 2020 tot heropening van het onderzoek in de zaken tussen
[naam eiseres1] , te [plaatsnaam] ,
eiseres in de zaak met zaaknummer BRE 18/5040 WET,
derde partij in de zaak met zaaknummer BRE 18/5222 WET,
hierna te noemen: [naam eiseres1] ,
gemachtigde: dr.ir. J.A.M. Bollen,
en
[naam eiseres2] , te [plaatsnaam] ,
eiseres in de zaak met zaaknummer BRE 18/5222 WET,
derde partij in de zaak met zaaknummer BRE 18/5040 WET,
hierna te noemen: [naam eiseres2] ,
gemachtigde: mr. S.K. Boelens,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2017 (primair besluit) heeft het college [naam eiseres1]  een tegemoetkoming in de planschade toegekend van € 18.125,-, vermeerderd met wettelijke rente. Daarvan wordt 40%, te weten een bedrag van € 7.250,-, verhaald op [naam eiseres2] .
In het besluit van 18 juni 2018 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [naam eiseres1] en [naam eiseres2] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
[naam eiseres1] en [naam eiseres2] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 18 april 2019, tegelijk met de beroepen in de zaken BRE 18/5115 WET en BRE 18/5226 WET.
Nadat ter zitting is gebleken dat niet alle partijen over alle op hun zaken betrekking hebbende gedingstukken beschikten, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst. Vervolgens heeft de rechtbank ambtshalve kennis genomen van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 mei 2019 (Afdeling, ECLI:NL:RVS:2019:1436) over een verzoek om tegemoetkoming in planschade van de eigenaar van een nabij het perceel van [naam eiseres1] gelegen perceel. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien de behandeling van deze beroepen aan te houden totdat de Afdeling einduitspraak heeft gedaan.
Het onderzoek ter zitting is hervat op de zitting van de rechtbank van 19 november 2020. De beroepen zijn behandeld tegelijk met de beroepen in de zaken BRE 18/5115 WET en BRE 18/5226 WET. Aanwezig waren [naam eiseres1] , haar gemachtigde, [naam eiseres2] samen met mr. T.A.P. Langhout RT als deskundige en [naam vertegenwoordiger verweerder] namens het college. De gemachtigde van [naam eiseres2] was niet aanwezig.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. [naam eiseres1] is sinds 31 juli 1990 eigenaresse van het perceel plaatselijk bekend [straat1] 10 te [plaatsnaam] en de daarop gelegen woning. Het perceel grenst aan de zuidkant aan een gebied dat oorspronkelijk onbebouwd was. Op grond van het bestemmingsplan “ [plaatsnaam] Buitengebied” uit 1997 gold op dat onbebouwde deel de bestemming “Agrarische doeleinden” en de subbestemming “Agrarisch kernrandgebied met landschappelijke waarden (Akl)”.
Op 30 september 2010 heeft de raad van de gemeente Dongen het bestemmingsplan "Zuid en West [plaatsnaam] " vastgesteld. Het bestemmingsplan is 25 december 2010 in werking getreden en is op 25 april 2012 onherroepelijk geworden.
[naam eiseres1] heeft op 8 oktober 2016, door het college ontvangen op 10 oktober 2016, een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Zij heeft daaraan -samengevat- ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering als gevolg van het bestemmingsplan "Zuid en West [plaatsnaam] " de waarde van haar woning is verminderd.
Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht BV (hierna: Tonnaer Adviseurs). Dit heeft geresulteerd in een advies van mr. Y. Schönfeld en mr. I. Voncken van Tonnaer Adviseurs, neergelegd in een rapport van
7 november 2017.
Bij het primaire besluit heeft het college de aanvraag van [naam eiseres1] onder verwijzing naar en met overneming van het advies van Tonnaer Adviseurs toegewezen en een tegemoetkoming toegekend van € 18.125,-, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 10 oktober 2016. Daarvan wordt 40%, te weten € 7.250,-, verhaald op [naam eiseres2] .
[naam eiseres1] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Ook [naam eiseres2] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij is eigenaresse van het perceel, plaatselijk bekend als [straat2] 11 te [plaatsnaam] . Met het bestemmingsplan "Zuid en West [plaatsnaam] " is realisatie van een vrijstaande woning op dat perceel planologisch mogelijk gemaakt. Het college heeft in verband daarmee met [naam eiseres2] een planschadeovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wro gesloten.
De bezwaren zijn toegelicht tijdens de hoorzitting van de adviescommissie voor de bezwaarschriften van 24 mei 2018.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van [naam eiseres1] en [naam eiseres2] onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de adviescommissie ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
2. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomstenderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: een bepaling van een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel bepaalt dat in ieder geval voor rekening van de aanvrager blijft schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Planologische maatregelen en vergunningen; een opsomming
3.1
Het oude bestemmingsplan
Op grond van het bestemmingsplan “ [plaatsnaam] Buitengebied” vastgesteld op 16 oktober 1997, (hierna: het oude bestemmingsplan) gold op de gronden ten zuiden van de [straat1] de bestemming “Agrarische doeleinden” en de subbestemming “Agrarisch kernrandgebied met landschappelijke waarden (Akl)”, zonder de nadere aanduidingen (iv), (it) of (k).
3.2
Het vrijstellingsbesluit en bouwvergunningen
Bij besluit van 6 december 2005 heeft het college op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling van het oude bestemmingsplan verleend voor het realiseren van in totaal twaalf woningen in [plaatsnaam] , twee aan de [straat3 1] 1 en 1a en tien aan de [straat2] (een aantakking aan de oostkant van de [straat3 1] ). Dit besluit zal hierna worden aangeduid als het vrijstellingsbesluit. De locatie waarop het vrijstellingsbesluit zag, ligt volledig in het plangebied van het bestemmingsplan "Zuid en West [plaatsnaam] " van 2010.
Bij besluit van 9 december 2005, 23 februari 2006 en 6 juni 2016 heeft het college bouwvergunningen verleend voor het bouwen van achtereenvolgens twee woningen op de percelen [straat3 1] 1 en 1a, één woning op het perceel [straat2] 2 en één woning op het perceel [straat2] 6. Deze bouwvergunningen zijn onherroepelijk geworden met uitspraken van de Afdeling van 12 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG4089 en ECLI:NL:RVS:2008:BG4088) en 2 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM6472).
3.3
Het projectbesluit
Op 14 april 2009 heeft het college een projectbesluit genomen als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro. Met dit projectbesluit heeft het college medewerking verleend aan de aanleg van de ontsluitingsweg [straat2] , inclusief keerlus, parkeervoorzieningen, bermen en beplantingen (hierna: het projectbesluit). Het projectbesluit is met de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM6465) onherroepelijk geworden.
3.4
Het nieuwe bestemmingsplan
Op 30 september 2010 heeft de raad van de gemeente Dongen het bestemmingsplan "Zuid en West [plaatsnaam] " vastgesteld (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Op grond van dit nieuwe bestemmingsplan, dat op 25 december 2010 in werking is getreden, geldt, voor zover thans van belang, op de gronden rondom de [straat2] te [plaatsnaam] de bestemming “Wonen” en ter plaatse van de [straat2] de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”. Het nieuwe bestemmingsplan is op 25 april 2012 onherroepelijk geworden.
De beroepsgronden samengevat
4.1.
Volgens [naam eiseres1] is de aan haar toegekende tegemoetkoming in de planschade op een te laag bedrag vastgesteld.
Ter onderbouwing daarvan heeft zij, samengevat, het volgende aangevoerd:
- het college heeft gehandeld in strijd met de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Dongen 2008;
- de door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde planvergelijking door Tonnaer Adviseurs is niet juist en niet volledig omdat:
- Tonnaer Adviseurs er in de planvergelijking ten onrechte van uit is gegaan dat in het oude regime op de gronden (kassen-)bouw mogelijk was;
- Tonnaer Adviseurs de gevolgen van de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied” ten onrechte niet in de maximale mogelijkheden onder het nieuwe regime heeft betrokken;
- de taxateur is onvoldoende deskundig en hij heeft geen juiste uitvoering gegeven aan de taxatiemethode;
- het college heeft het percentage voor het normaal maatschappelijk risico ten onrechte bepaald op 3,5%. Het percentage had bepaald moeten worden op 2%.
Daarnaast heeft [naam eiseres1] aangevoerd dat:
- het college ten onrechte niet heeft besloten op haar verzoek om vergoeding van kosten van de deskundige;
- het college haar ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend.
4.2
[naam eiseres2] stelt dat de aan [naam eiseres1] toegekende tegemoetkoming in de planschade juist te hoog is vastgesteld.
Zij heeft ter onderbouwing daarvan, samengevat, het volgende aangevoerd:
- de door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde planvergelijking door Tonnaer Adviseurs is niet volledig, omdat:
- Tonnaer Adviseurs in de maximale mogelijkheden onder het oude regime ten onrechte niet heeft betrokken:
- de planologische mogelijkheden op grond van het vrijstellings- en projectbesluit;
- de mogelijkheid van opslag van voer;
- de mogelijkheid van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen;
- het college heeft het percentage voor het normaal maatschappelijk risico ten onrechte bepaald op 3,5%. Het percentage had bepaald moeten worden op 5%.
De beroepsgrond, inhoudende dat de planvergelijking door Tonnaer Adviseurs niet juist is omdat in het oude planologische regime ten onrechte niet de mogelijkheid van de realisatie van een sleufsilo buiten het bouwvlak is betrokken, heeft [naam eiseres2] ter zitting ingetrokken.
Beoordeling van de beroepsgronden door de rechtbank
5. Besluitvorming gebaseerd op advies
Het college heeft de besluitvorming gebaseerd op het advies van Tonnaer Adviseurs.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat Tonnaer Adviseurs als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is. Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil.
5.1
Strijd met procedureverordening?
Van het advies van Tonnaer Adviseurs van 7 november 2017 maakt een taxatierapport onderdeel uit, opgesteld door een taxateur van bureau Gloudemans.
[naam eiseres1] heeft gesteld dat het advies van Tonnaer Adviseurs van 7 november 2017 niet kan worden aangemerkt als een deskundigenadvies in de zin van de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Dongen 2008 (de Procedureverordening). Ter onderbouwing daarvan heeft zij aangevoerd dat het college in de brief van 14 juni 2017 Gloudemans overeenkomstig artikel 3 van de Procedureverordening heeft aangesteld als tweede adviseur, naast Tonnaer Adviseurs. Volgens deze brief vormen Tonnaer Adviseurs en Gloudemans in deze zaak samen de adviescommissie. Uit het advies van Tonnaer Adviseurs van 7 november 2017 blijkt echter op geen enkele wijze dat Gloudemans het geheel van het advies onderschrijft. Het advies is dan ook niet gezamenlijk uitgebracht, terwijl dit op grond van artikel 6, negende lid, van de Procedureverordening wel vereist is. Volgens [naam eiseres1] kan het rapport van Tonnaer Adviseurs van 7 november 2017 daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd, maar dient er een nieuw advies te worden opgemaakt.
Artikel 3, vijfde lid, van de Procedureverordening bepaalt, voor zover thans van belang, dat bij aanwijzing van meerdere adviseurs deze een adviescommissie vormen.
Artikel 6, negende lid, van de Procedureverordening bepaalt dat in het geval tijdig reacties zijn ingediend, de adviseur of de adviescommissie binnen vier weken na het verstrijken van de in het achtste lid bedoelde termijn een advies uitbrengt aan het college, waarbij de betreffende reacties zijn betrokken.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam eiseres1] terecht opgemerkt dat nu het college Gloudemans als tweede adviseur heeft aangesteld, het advies door de adviescommissie, bestaande uit Tonnaer Adviseurs en Gloudemans samen, had moeten worden uitgebracht. Uit (de ondertekening van) het rapport van Tonnaer Adviseurs van
7 november 2017 blijkt niet dat het rapport door de adviescommissie is uitgebracht. Er is dan ook sprake van strijd met artikel 9, zesde lid, van de Procedureverordening.
De rechtbank ziet in deze strijdigheid anders dan door [naam eiseres1] is bepleit echter geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van Tonnaer Adviseurs van 7 november 2017 reeds daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen worden gelegd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat niet valt in te zien op welke wijze belanghebbenden door deze strijdigheid zijn benadeeld. De rechtbank passeert dit gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.2
Planvergelijking: vrijstellings- en projectbesluit onderdeel oude regime?
[naam eiseres2] heeft aangevoerd dat Tonnaer Adviseurs de planologische mogelijkheden van het vrijstellingsbesluit en het projectbesluit ten onrechte niet (volledig) in de planvergelijking heeft betrokken.
Het vrijstellingsbesluit
Tonnaer Adviseurs heeft in het advies gesteld dat het oude regime alleen uit het oude bestemmingsplan bestaat en dat het vrijstellingsbesluit daar geen onderdeel van uitmaakt. Het vrijstellingsbesluit zag op twaalf woningen, en er is voor maar één woning, te weten de woning aan de [straat2] 6, uiteindelijk ook een bouwvergunning verleend. Die woning is gelegen op een afstand van circa 80 meter van de woning van [naam eiseres1] en is in zoverre niet relevant voor de vergelijking. Met de vergunningverlening voor de [straat2] 6 is het vrijstellingsbesluit uitgewerkt. Ter onderbouwing daarvan is in het advies gewezen op rechtspraak van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9516), waaruit volgt dat een vrijstellingsbesluit niet kan worden hergebruikt voor een ander plan dan waarvoor de vrijstelling is verleend, ook niet als dat andere plan wel in de vrijstelling zou passen. Het vrijstellingsbesluit heeft geen verandering gebracht in het oude bestemmingsplan. Het oude regime bestaat dus alleen uit het oude bestemmingsplan, aldus het advies van Tonnaer Adviseurs.
In het conceptadvies was een standpunt van dezelfde strekking opgenomen. Het college heeft in een reactie op het conceptadvies gesteld dat Tonnaer Adviseurs ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in het verleden bestaande faseringsmogelijkheid om op basis van één vrijstellingsbesluit meerdere, afzonderlijke bouwvergunningen te verlenen. In het definitieve rapport is vermeld dat Tonnaer Adviseurs in die zienswijze geen aanleiding heeft gezien tot een inhoudelijke wijziging van het advies.
Die mededeling laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat Tonnaer Adviseurs in reactie op de zienswijze van het college heeft erkend dat er op basis van het vrijstellingsbesluit niet slechts één, maar meerdere bouwvergunningen zijn verleend voor de bouw van in totaal vier woningen. Daarnaast heeft Tonnaer Adviseurs in reactie op de zienswijze gesteld dat het ondanks de faseringsmogelijkheid op de peildatum (25 december 2010) niet langer meer mogelijk was om op basis van het vrijstellingsbesluit een bouwvergunning te verlenen, omdat op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking was getreden. Ten opzichte van de eerdere onderbouwing vormt deze onderbouwing van het standpunt dat het vrijstellingsbesluit geen onderdeel uitmaakt van het oude regime naar het oordeel van de rechtbank een wezenlijk andere onderbouwing.
Door enerzijds geen inhoudelijke wijziging aan te brengen in het advies, maar anderzijds wel een andere onderbouwing te geven voor het standpunt dat het vrijstellingsbesluit geen onderdeel uitmaakt van de planologische vergelijking, is het advies naar het oordeel van de rechtbank niet eenduidig onderbouwd. Het college heeft het advies daarom niet zonder meer aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
Vast staat dat op basis van het vrijstellingsbesluit drie bouwvergunningen zijn verleend voor de bouw van vier woningen. Deze bouwvergunningen zijn onherroepelijk geworden. Als gevolg van de concentratie van rechtsbescherming is in het verlengde daarvan ook het vrijstellingsbesluit onherroepelijk geworden voor zover het de vier woningen betreft. Het vrijstellingsbesluit moet naar het oordeel van de rechtbank in zoverre in de planvergelijking worden betrokken als onderdeel van het oude regime. Dat het vrijstellingsbesluit in de planvergelijking moet worden betrokken, betekent overigens niet dat planologische verslechtering voor het perceel van [naam eiseres1] daardoor per definitie afneemt. De woning aan de [straat2] 6 is van deze vier woningen het dichtst bij de woning van [naam eiseres1] gelegen. Zoals door Tonnaer Adviseurs is gesteld bedraagt de afstand tussen beide woningen circa 80 meter.
Voor de overige acht woningen is de door Tonnaer Adviseurs genoemde rechtspraak waaruit volgt dat een vrijstellingsbesluit niet kan worden hergebruikt, naar het oordeel van de rechtbank hier niet relevant. Ten aanzien van die acht woningen is het vrijstellingsbesluit nooit gebruikt, zodat er geen sprake was van het
her
gebruiken van de vrijstelling. Hoewel ook voor de overige acht woningen op basis van het vrijstellingsbesluit bouwvergunningen verleend hadden kunnen worden, staat vast dat deze bouwvergunningen nimmer verleend zijn. Als gevolg daarvan was het vrijstellingsbesluit voor zover dat zag op de overige acht woningen op de peildatum niet onherroepelijk. Het vrijstellingsbesluit maakt naar het oordeel van de rechtbank in zoverre dan ook geen onderdeel uit van het oude regime. De rechtbank vindt steun voor dat oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2030).
Het projectbesluit
Hoewel het projectbesluit wel is genoemd in het rapport van Tonnaer Adviseurs, blijkt daaruit niet dat het als onderdeel van het oude regime in de planvergelijking is betrokken. Onderbouwing van die keuze ontbreekt. In het rapport is weliswaar opgemerkt dat het planschadeverzoek niet meer op het projectbesluit kan zien, omdat de mogelijkheid voor het indienen van een verzoek inmiddels is verjaard, maar dat laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat het projectbesluit direct voorafgaand aan de peildatum onherroepelijk was en dus onderdeel uitmaakte van het planologisch regime. Naar het oordeel van de rechtbank had het projectbesluit daarom als onderdeel van het oude regime in de planvergelijking moeten worden betrokken. Ook ten aanzien van het projectbesluit geldt dat het feit dat dit besluit in de planvergelijking moet worden betrokken, niet automatisch betekent dat de planologische verslechtering voor [naam eiseres1] daardoor afneemt.
5.3
Planvergelijking: mogelijkheid (kassen)bouw onderdeel oude regime?
Tonnaer Adviseurs heeft in de planvergelijking onder het oude regime de mogelijkheid van bebouwing op een afstand van circa 30 meter ten zuidwesten van de woning van [naam eiseres1] in aanmerking genomen. Tonnaer Adviseurs heeft het bestaan van deze mogelijkheid gebaseerd op artikel 13 van de planregels.
Op de gronden rustte de bestemming “agrarische doeleinden” met subbestemming “Akl”, zonder de nadere aanduidingen (iv) “intensieve veehoudering”, (it) “intensieve tuinbouw in gebouwen” of (k) “kassenbedrijven”.
Artikel 13 van de planregels bij het oude bestemmingsplan luidde als volgt:
1. De gronden met de bestemming agrarische doeleinden zijn bestemd voor:
d. 	ter plaatse van de subbestemming Akl:
- grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor kassen en niet-grondgebonden agrarische activiteiten;
- 	(…)
[naam eiseres1] heeft aangevoerd dat er in het rapport van Tonnaer Adviseurs ten onrechte van is uitgegaan dat in het oude planologische regime op de gronden bij haar woning realisatie van kassenbedrijven en niet grondgebonden agrarische activiteiten was toegestaan, zonder dat vereist was dat deze mogelijkheden feitelijk reeds aanwezig waren bij vaststelling van het bestemmingsplan. Volgens [naam eiseres1] kon van kassenbedrijven en niet-grondgebonden bedrijven op die gronden alleen sprake zijn als de bedrijven al bestonden in 1997 én dit bestaan blijkt uit de genoemde nadere aanwijzing op de plankaart. Dit volgt niet alleen uit het feit dat in de planregels wordt gesproken van
uit
bouwmogelijkheden, maar ook uit het feit dat in de toelichting bij de planregels is vermeld dat
bestaande
bedrijven mogen worden voortgezet en uitgebreid maar dat omschakeling en nieuwvestiging naar glastuinbouw, tuinbouw in gebouwen en intensieve veehouderij niet toelaatbaar is voor gebieden met de subbestemming Akl. Met de toevoeging van ‘uitbouwmogelijkheid’ in artikel 13 van de planvoorschriften is beoogd om een beperking aan te brengen, in die zin dat kassenbedrijven en niet-grondgebonden bedrijven alleen zijn toegestaan als zij al aanwezig waren. De toevoeging van het woord “uitbouwmogelijkheid” is bij een andere uitleg zinledig. Dat geldt ook voor de aanduidingen an, it, iv en k op de plankaart, aldus [naam eiseres1] .
Het college heeft in de beslissing op bezwaar, anders dan [naam eiseres1] heeft aangevoerd, gereageerd op deze ook in bezwaar naar voren gebrachte grond. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het voor de bouwmogelijkheden onder het oude regime niet nodig was dat deze mogelijkheden feitelijk reeds aanwezig waren bij vaststelling van het bestemmingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in navolging van Tonnaer Adviseurs terecht op dit standpunt gesteld en heeft Tonnaer Adviseurs deze bouwmogelijkheden onder het oude regime terecht in de planvergelijking betrokken.
De rechtbank overweegt daarbij dat dezelfde rechtsvraag voorlag in het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade van de eigenaar van de woning aan de [straat1] 14. In die zaak heeft de Afdeling in de eerste tussenuitspraak van 1 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1436) overwogen dat er geen aanleiding was voor het oordeel dat er in de planvergelijking van uit had moeten worden gegaan dat slechts uitbouw van bestaande kassenbedrijven en niet grondgebonden bedrijven was toegestaan. Dit volgt volgens de Afdeling immers niet uit artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de planregels, nu daarin het woord “bestaande” niet is opgenomen. Dat dit woord wel in de toelichting bij de planregels is gebruikt, maakt het voorgaande niet anders, nu de formulering van de planregels bepalend is voor wat er al dan niet is toegestaan op de gronden. De Afdeling heeft in die zaak dan ook geoordeeld dat deze bouwmogelijkheden terecht zijn betrokken bij de maximale invulling van het oude bestemmingsplan.
Hoewel de rechtbank in deze zaak niet gebonden is aan dit oordeel van de Afdeling, ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding om af te wijken van het oordeel van de Afdeling. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat volgens vaste rechtspraak de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag welk gebruik ter plaatse is toegelaten. Omwille van de rechtszekerheid moeten de planregels letterlijk worden uitgelegd. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
Artikel 13 van de planregels is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk. Er is geen aanleiding om de toelichting te betrekken bij de uitleg van de planregel.
Tonnaer Adviseurs heeft naar het oordeel van de rechtbank in de planvergelijking onder het oude regime terecht de mogelijkheid van bebouwing in aanmerking genomen.
5.4
Planvergelijking: mogelijkheid opslag voer onderdeel oude regime?
[naam eiseres2] heeft aangevoerd dat Tonnaer Adviseurs in de planvergelijking onder het oude regime ten onrechte niet de mogelijkheid van opslag van voerbalen tot aan de erfgrens en tot een hoogte van zes meter heeft betrokken.
In reactie op dit ook in de zienswijze door [naam eiseres2] naar voren gebrachte standpunt heeft Tonnaer Adviseurs gesteld dat het algemeen gebruiksverbod uit het oude bestemmingsplan in de weg stond aan dergelijke opslag. Ter onderbouwing daarvan heeft Tonnaer Adviseurs gewezen op het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), uitgebracht in de zaak over het verzoek om een tegemoetkoming van de eigenaar van de [straat1] 14 en op de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:384). Daarin is geoordeeld dat de opslag van grasbalen niet kan worden aangemerkt als inherent aan het op het perceel toegelaten agrarisch gebruik.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam eiseres2] terecht aangevoerd dat Tonnaer Adviseurs de mogelijkheid van opslag van voerbalen ten onrechte niet in de planvergelijking heeft betrokken.
De rechtbank overweegt daarbij dat dezelfde rechtsvraag voorlag in het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade van de eigenaar van de woning aan de [straat1] 14. In die zaak heeft de Afdeling in de tweede tussenuitspraak van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:876) geoordeeld dat nu uit de bestemming voortvloeit dat agrarisch gebruik van de gronden was toegestaan en de opslag van kuilvoer buiten het bouwvlak onder agrarisch grondgebruik valt, het oude bestemmingsplan er niet aan in de weg stond dat gedurende het hele jaar tot op de perceelsgrenzen tot een hoogte van vier meter kuilvoer kon worden opgeslagen. De Afdeling heeft daarbij gewezen op de uitspraak van 12 juli 2019 (ELCI:NL:RVS:2019:1892)
Ook hier geldt dat de rechtbank in deze zaak niet gebonden is aan dit oordeel van de Afdeling over de mogelijkheden van opslag. Ook hier ziet de rechtbank echter geen aanleiding om af te wijken van het oordeel van de Afdeling. De rechtbank neemt daarbij niet alleen voormelde uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2019 in aanmerking, maar ook de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:772), waarin de Afdeling heeft overwogen dat uit de eerdere uitspraak van 17 februari 2016 niet volgt dat de opslag van balen met gras dat van hetzelfde perceel afkomstig is in geen geval is toegestaan.
Tonnaer Adviseurs had naar het oordeel van de rechtbank in de planvergelijking onder het oude regime de mogelijkheid van opslag van kuilvoer tot aan de perceelsgrens en in ieder geval tot een hoogte van vier meter moeten betrekken.
[naam eiseres2] heeft gesteld dat opslag tot een hoogte van zes meter in aanmerking had moeten worden genomen. Dat, zoals [naam eiseres2] ter zitting desgevraagd heeft verklaard, in de rechtspraak van de Afdeling in andere zaken is uitgegaan van een hoogte van zes meter, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat een dergelijke hoogte ook hier is toegestaan. Bovendien rijst de vraag of een hoogte van zes meter nog met reguliere agrarische bedrijfsvoertuigen kan worden bereikt. De rechtbank ziet dan ook aanleiding zich op dat punt nader te laten voorlichten.
5.5
Planvergelijking: mogelijkheid (tijdelijke) teeltondersteunende voorzieningen onderdeel oude regime?
[naam eiseres2] heeft eerst in beroep aangevoerd dat onder het oude planologische regime tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen mogelijk waren. Onder tijdelijk moet daarbij een periode van minder van zes maanden per jaar worden verstaan. Hoewel op grond van de aanvullende werking van de Bouwverordening voorzieningen tot een hoogte van vijftien meter mogelijk waren, acht [naam eiseres2] een hoogte van maximaal vijf meter realistisch voor teeltondersteunende voorzieningen. Tonnaer Adviseurs heeft deze mogelijkheid ten onrechte niet in de planvergelijking betrokken.
Tonnaer Adviseurs heeft in haar advies geen standpunt ingenomen over de vraag of tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen in de planvergelijking betrokken moeten worden. Het college heeft daarover ook geen reactie aan Tonnaer Adviseurs gevraagd. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit het advies van Tonnaer Adviseurs wel volgt dat op grond van het oude bestemmingsplan buiten het bouwvlak bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een hoogte van twee meter mogelijk waren. De rechtbank begrijpt dat volgens het college tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen met die hoogte mogelijk waren.
[naam eiseres1] heeft dat bestreden. Volgens haar liet het oude bestemmingsplan in het geheel geen teeltondersteunende voorzieningen toe. Zij heeft daarbij verwezen naar het advies van de StAB, uitgebracht in de zaak van de eigenaar van de [straat1] 14.
De StAB heeft in dat advies geconcludeerd dat op grond van het oude bestemmingsplan buiten het bouwvlak alleen bouwwerken, geen gebouw zijnde waren toegestaan die noodzakelijk waren voor het agrarisch gebruik aldaar. De gronden waren bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven. Volgens de StAB bestaan bouwwerken, geen gebouwen zijnde in geval van vollegrondstuinbouw bijvoorbeeld uit tijdelijke niet-menstoegankelijke kassen, schaduwdoeken of overkappingen, omdat die naar hun aard alleen functioneel zijn ter plaatse van de agrarische productie in de volle grond. Teeltondersteunende voorzieningen zoals verhoogde kweekstellingen met regenkappen voldoen niet aan de voorwaarde dat gebruik wordt gemaakt van de volle grond en waren dan ook niet toegestaan, aldus de StAB.
Anders dan door [naam eiseres1] bepleit volgt hieruit naar het oordeel van de rechtbank dat volgens de StAB ter plaatse tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen mogelijk waren, voor zover die naar hun aard functioneel waren ter plaatse van de agrarische productie in de volle grond. De rechtbank ziet geen aanleiding over het bestaan van die mogelijkheid anders te oordelen. Anders dan door [naam eiseres2] bepleit komt naar het oordeel van de rechtbank aan de Bouwverordening geen aanvullende werking toe. Op grond van artikel 3 van de planregels in combinatie met de verbeelding bedroeg de hoogte van die tijdelijke teeltondersteunende maatregelen naar het oordeel van de rechtbank maximaal drie  meter voor overkappingen en twee meter voor alle overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
De rechtbank is van oordeel dat Tonnaer Adviseurs in de planvergelijking in de mogelijkheden onder het oude regime deze mogelijkheden van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen had dienen te betrekken.
5.6
Planvergelijking: mogelijkheid “Verkeer-Verblijfsgebied” onderdeel nieuwe regime?
[naam eiseres1] heeft erop gewezen dat in het nieuwe bestemmingsplan op een deel van de gronden de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied” is gaan gelden. Op grond daarvan zijn geluidwerende voorzieningen, speelvoorzieningen, lichtmasten en antennes met een hoogte van 10 meter toegestaan. Tonnaer Adviseurs heeft die mogelijkheid ten onrechte niet in de planvergelijking betrokken. Dit volgt ook uit het feit dat deze mogelijkheid wel is betrokken in het planschadeadvies over de [straat1] 14, aldus [naam eiseres1] .
Tonnaer Adviseurs heeft in het advies de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied” niet benoemd en heeft die bestemming ook niet in de planvergelijking betrokken. Volgens het college was dat ook niet nodig, omdat de bestemming in de vergelijking niet relevant is. Bij de maximale invulling van de bestemming “Wonen” is er sprake van een zodanig grote afschermende werking door die bestemming, dat de invloed van de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied” ter plaatse van de woning van [naam eiseres1] als gevolg daarvan verwaarloosbaar klein is, aldus het college.
Met [naam eiseres1] is de rechtbank van oordeel dat het door het college zelfstandig ingenomen standpunt zich niet goed laat rijmen met het feit dat de deskundige in het planschadeadvies over de [straat1] 14 de bestemming “Verkeers-Verblijfsbied” wel in de vergelijking heeft betrokken. Het had in dat licht op de weg van het college gelegen hierover niet zelf een standpunt in te nemen, maar om dit punt voor een reactie voor te leggen aan Tonnaer Adviseurs.
Naar het oordeel van de rechtbank had Tonnaer Adviseurs de bestemming “Verkeer-Verblijfsbied” in de planvergelijking dienen te betrekken omdat op voorhand niet volledig kan worden uitgesloten dat daarvan een waardeverminderend effect uitgaat. De bestemming “Verkeer-Verblijfsbied” dient alsnog in de planvergelijking te worden betrokken als onderdeel van het nieuwe regime. Het feit dat deze bestemming in de planvergelijking moet worden betrokken, betekent tegelijkertijd niet automatisch dat de planologische verslechtering voor [naam eiseres1] daardoor toeneemt. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat woningbouw mogelijk is op de strook grond tussen het perceel van [naam eiseres1] en de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”.
5.7
Taxatie
Onderdeel van het advies van Tonnaer is een taxatierapport. De taxatie is verricht door
mr. S. Berns MRICS RT, werkzaam bij bureau Gloudemans te Rosmalen.
[naam eiseres1] heeft aangevoerd dat de taxateur onvoldoende deskundig is. Niet is gebleken dat de taxateur in de periode van 25 december 2010 tot en met 23 juni 2017 een planschadetaxatie heeft uitgevoerd binnen een straal van 20 kilometer rondom [plaatsnaam] . Er is niet aangetoond dat de taxateur een goed zicht heeft op de ontwikkelingen van de woningmarkt in en rond [plaatsnaam] , aldus [naam eiseres1] .
In het enkele feit dat bureau Gloudemans op meer dan 20 kilometer van [plaatsnaam] gevestigd is en [naam eiseres1] niet is gebleken dat de taxateur binnen een straal van 20 kilometer rond [plaatsnaam] taxaties heeft verricht, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de deskundigheid van de taxateur of aan de juistheid van de taxatie van de woning. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat een taxateur ook als hij niet in de buurt van de te taxeren locatie werkzaam is, op de hoogte kan raken van lokale ontwikkelingen in een bepaalde periode, bijvoorbeeld door het raadplegen van (openbare) bronnen. Bovendien staat vast dat de taxateur de woning ook heeft bezocht.
[naam eiseres1] heeft daarnaast aangevoerd dat de taxatie door de taxateur niet inzichtelijk is. Hij heeft geen deugdelijke uitvoering gegeven aan de door hem gebruikte taxatiemethode.
Ten aanzien van de taxatie kan de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
De taxateur heeft voor de taxatie gebruik gemaakt van de vergelijkende methode en daarbij drie objecten betrokken, te weten de woning aan de [straat1] 22, [straat3 2] ongenummerd (bouwgrond) en de woning aan de [straat1] 20. Hoewel [naam eiseres1] al in bezwaar gemotiveerd heeft gesteld dat de [straat1] 20, vanwege datum van verkoop op 27 april 2006, en het perceel bouwgrond aan de [straat3 2] geen geschikte vergelijkingsobjecten zijn, is daarop zowel in het bestreden besluit, als in het verweerschrift niet gereageerd. Het had naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college gelegen de taxateur om een nadere reactie te vragen. [naam eiseres1] heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht gesteld dat bij gebrek aan een nadere toelichting door Berns de taxatie onvoldoende inzichtelijk is geworden. Niet kan worden uitgesloten dat de door hem getaxeerde waarde van de woning niet juist tot stand is gekomen.
5.8
Normaal maatschappelijk risico
Het college heeft het normaal maatschappelijke risico in navolging van Tonnaer Adviseurs bepaald op 3,5%. Tonnaer Adviseurs heeft daarbij in aanmerking genomen dat de vrijstaande woningen passen binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en dat de locatie kan worden aangemerkt als een overgangsgebied tussen de bebouwde kom en het buitengebied. Gelet op het feit dat negen van de twaalf woningen ten tijde van het vrijstellingsbesluit onder de Ruimte-voor-ruimte regeling vielen, lag de ontwikkeling volgens Tonnaer Adviseurs al geruime tijd in de lijn der verwachtingen.
Zowel [naam eiseres1] als [naam eiseres2] kunnen zich daarmee niet verenigen.
[naam eiseres1] heeft gesteld dat het college een te hoog percentage in aanmerking heeft genomen. In het verzoek om een tegemoetkoming van de eigenaar van het perceel aan de [straat1] 14 is een percentage van 2% in aanmerking genomen. De situatie in de zaak rondom de [straat1] 14 en met name de afstand tot het plangebied en de waardedaling van de woning, zijn vergelijkbaar met de situatie van het perceel van [naam eiseres1] . Tonnaer Adviseurs had gelet daarop ook een percentage van 2% moeten adviseren. Dat Tonnaer Adviseurs is uitgegaan van een percentage van 3,5% kan niet worden gemotiveerd door te wijzen op tussentijdse ontwikkelingen in de rechtspraak, want die ontwikkelingen waren ook al in aanmerking genomen in de zaak over de [straat1] 14, aldus [naam eiseres1] .
[naam eiseres2] heeft bepleit dat het normaal maatschappelijk risico op 5% moet worden bepaald. Ter onderbouwing daarvan heeft zij aangevoerd dat het gebied ten onrechte als overgangsgebied is aangemerkt. In het uitwerkingsplan voor de Stedelijke Regio van 21 december 2004 is het gebied aangemerkt als “zoekgebied verstedelijking, transformatie afweegbaar”. Daarnaast volgt uit het vrijstellings- en projectbesluit dat het gebied vanaf 2005 bestaand stedelijk gebied of een inbreidingslocatie was. Daarvoor is niet vereist dat een locatie aan alle zijden al is omgeven door woningbouw. Voor zover de locatie terecht als overgangsgebied zou zijn aangemerkt, staat dat tot slot niet in de weg aan het hanteren van een percentage van 5%, aldus [naam eiseres2] .
In het besluit op het verzoek van de eigenaar van het perceel aan de [straat1] 14 heeft het college een percentage van 2% gehanteerd. Dit percentage is aangevochten in beroep en hoger beroep. In de uitspraak van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:876) heeft de Afdeling zelf de omvang van het normaal maatschappelijk risico bepaald op 4%. Daarvoor acht de Afdeling allereerst van belang dat de mogelijk gemaakte woningbouw op een locatie als deze een normale maatschappelijke ontwikkeling is die naar haar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Voorts is van belang dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afstand tussen de woning aan de [straat1] 14 en de planologische ontwikkeling niet dermate kort is dat dit als een bijzondere omstandigheid moet worden beschouwd die een verdere verlaging van het normaal maatschappelijk risico rechtvaardigt. Evenmin is sprake van een zo uitzonderlijk hoge schade in verhouding tot de waarde van de woning aan de [straat1] 14 dat dit maakt dat het normaal maatschappelijk risico op een lager percentage moet worden vastgesteld dan 4% van de waardevermindering van de woning. Een percentage van 5% heeft de Afdeling niet passend geacht, omdat het college met de verwijzing naar het vrijstellings- en projectbesluit niet aannemelijk had gemaakt dat de planologische ontwikkeling paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid.
Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in afwijking van het bestreden besluit ook in deze zaak voor het normaal maatschappelijk risico een percentage van 4% moet worden gehanteerd.
Voor zover [naam eiseres2] een percentage van 5% heeft bepleit, overweegt de rechtbank dat in de zaak die nu ter beoordeling voorligt geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren zijn gebracht ter onderbouwing van het standpunt dat de ontwikkeling wel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid zou passen. De rechtbank acht daarom ook hier niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Er is daarom geen aanleiding om [naam eiseres2] te volgen in het standpunt dat het percentage op 5% zou moeten worden bepaald. De rechtbank overweegt daarbij dat pas een percentage van 5% mag worden gehanteerd als de planologische ontwikkeling past binnen de ruimtelijke structuur én binnen het gedurende jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
[naam eiseres1] heeft niet gesteld of onderbouwd dat haar situatie zodanig afwijkt van de situatie in de zaak van de [straat1] 14, dat de rechtbank op grond daarvan in deze zaak een ander percentage dan 4% zou moeten hanteren.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de omvang van het normaal maatschappelijk risico bepalen op een percentage van 4% van de waarde van de woning.
5.9
Conclusie
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat aan het advies van Tonnaer Adviseurs gebreken kleven, zodanig dat het college bij het nemen van een besluit op het verzoek om planschade niet van dat advies heeft mogen uitgaan.
Heropening ten behoeve van benoeming deskundige
6. De rechtbank acht het noodzakelijk dat de StAB als deskundige ook in deze zaak onderzoek verricht en daarvan schriftelijk verslag uitbrengt. De rechtbank zal het onderzoek daarom heropenen en op grond van artikel 8:47, eerste lid van de Awb de StAB opdragen onderzoek te verrichten, overeenkomstig de onderzoeksopdracht.
Verzoeken om vergoeding van deskundigenkosten en proceskosten
7. [naam eiseres1] en [naam eiseres2] hebben gevraagd om vergoeding van deskundigenkosten en proceskosten.
Nu het onderzoek wordt heropend, kan de rechtbank daarover nu nog geen beslissing nemen.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- bepaalt dat de StAB als deskundige zal worden opgedragen onderzoek te verrichten overeenkomstig de onderzoeksopdracht en om daarvan schriftelijk verslag uit te brengen.
Deze beslissing is genomen door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. L.P. Hertsig, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 31 december 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze beslissing staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de uitspraak in deze zaak.