ECLI:NL:CBB:2021:69
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1318
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheid van appellante ontvangen.
Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2013 hield appellante 75 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee. Appellante beschikt sinds 22 juli 2014 over een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal. Ook beschikt appellante sinds 6 maart 2015 over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 198 melkkoeien en 236 stuks jongvee. Appellante is op 23 januari 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan voor €3.355.000,- voor onder andere de bouw van de stal en de aankoop van machines. In februari 2015 is de bouw van de stal gestart.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 89 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.436 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Appellante is niet gekort op haar fosfaatrecht omdat zij grondgebonden is.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft  het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat het aantal toegekende fosfaatrechten vijf procent lager is dan zonder de bijzondere omstandigheid (ziekte van één van de vennoten) het geval zou zijn geweest.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Europese Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn). Ook voert appellante aan dat de vaststelling van fosfaatrechten in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Daarnaast stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende op deze grond is ingegaan, zodat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
4.2
Verder betoogt appellante dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Verweerder maakt een (onaanvaardbare) inbreuk op haar eigendomsrecht. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last. Door ziekte bij één van de vennoten is de groei van het bedrijf gestagneerd. Hierdoor kan appellante niet het aantal vergunde dieren houden en de door haar gedane investeringen terugverdienen. Ter onderbouwing van de gestelde financiële last heeft appellante een schaderapport van 15 mei 2019, opgesteld door DLV Advies & Resultaat, overgelegd. DLV Advies & Resultaat brengt de door het fosfaatrechtenstelsel veroorzaakte financiële last aan de hand van drie scenario’s in kaart. In het eerste scenario wordt de financiële positie van het bedrijf inzichtelijk gemaakt op basis van het aantal stuks vee dat kan worden gehouden met het toegekend aantal fosfaatrechten. In dit scenario is er een structureel liquiditeitstekort en is het bedrijf niet levensvatbaar. Het liquiditeitstekort op jaarbasis bedraagt € 113.000,-. De voortzetting van het bedrijf van appellante is door het fosfaatrechtenstelsel in gevaar.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder is van mening dat gelet op het tijdstip waarop de beslissingen zijn genomen, de omstandigheden waaronder de beslissingen zijn genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd, de genomen beslissingen door appellante niet navolgbaar zijn. Appellante is gaan investeren toen het fosfaatrechtenstelsel haar tot voorzichtigheid noopte. Vervolgens is appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen vast blijven houden aan de geplande groei. Dit komt voor risico en rekening van appellante. Appellante heeft de noodzaak van de uitbreiding niet aangetoond, noch onderbouwd. Voor zover appellante stelt dat door de ziekte van één van de vennoten de bouw vertraging opgelopen heeft, verwijst verweerder naar de knelgevallenregeling. Appellante kan geen geslaagd beroep doen op artikel 23, zesde lid, van de Msw, omdat zij niet voldoet aan de 5%-drempel. Dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de knelgevallenregeling maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In aanvulling hierop merkt verweerder op dat in de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last geen rekening kan worden gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen.
5.3
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, faalt. Het College wijst in dit verband naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van DLV Advies & Resultaat van 16 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. Het College merkt daarbij op dat in het rapport in dat scenario wordt uitgegaan van 87 stuks jongvee terwijl fosfaatrecht is toegekend voor 91 stuks jongvee zodat daaraan niet de door appellante gewenste waarde kan worden gehecht.
6.3.5
Voor zover er conform het hiervoor vermelde rapport van moet worden uitgegaan dat appellant wilde uitbreiden naar 198 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, komt de last voor appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (11.234 –5.436=) 5.798 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante pas op 23 januari 2015 een financieringsovereenkomst is aangegaan voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en pas in februari 2015 is gestart met de bouw daarvan. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat door ziekte bij één van de vennoten de groei van het bedrijf is gestagneerd, leidt niet tot een ander oordeel. Deze ziekte heeft zich voorgedaan vóór appellante de hiervoor genoemde investeringen heeft gedaan en appellante is desondanks vast blijven houden aan de geplande groei. Dit dient voor haar risico te komen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Tot slot is het College van oordeel dat de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is. Verweerder is op alle in bezwaar aangevoerde gronden ook inhoudelijk ingegaan. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.