ECLI:NL:CBB:2021:242
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1509
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [naam 1]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: J. Blaauw LLB).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.777,- voor periode 1, € 8.011,- voor periode 2, € 8.986,- voor periode 3, € 12.629,- voor periode 4 en € 12.379,- voor periode 5.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen nader vastgesteld op € 7.670,- voor periode 1, € 8.237,- voor periode 2, € 9.389,- voor periode 3, € 13.080,- voor periode 4 en € 12.830,- voor periode 5.
Bij besluit van 22 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen de primaire besluiten en het vervangingsbesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Appellante exploiteert een biologische melkveehouderij. Appellante had de wens om het bedrijf uit te breiden naar 150 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 9 april 2014 heeft appellante een kredietovereenkomst gesloten, waarbij zij een drietal leningen is aangegaan voor de financiering van onroerend goed voor een totaalbedrag van € 707.954,-. [naam 3] , vennoot van de vennootschap, heeft op 13 maart 2014 landbouwgronden gekocht voor een bedrag van € 435.558,-. Appellante heeft vervolgens de jongveestal omgebouwd voor de huisvesting van melk- en kalfkoeien. Tijdens de verbouwing van die stal heeft appellante haar jongvee tijdelijk uitgeplaatst. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 93 melkkoeien en 70 stuks jongvee.
Appellante heeft ter zitting de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
Appellante betoogt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. Verweerder heeft ten onrechte niet toegelicht waarom hij twijfelt aan de stelling van appellante dat de bedrijfscontinuïteit door de Regeling in gevaar komt. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar biologische melkveehouderij en de Regeling was voor haar niet te voorzien. Appellante is al in 2014 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen en voldoende gronden. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat appellante geen maatregelen heeft kunnen nemen, waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt.
5.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.4.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze voor een biologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is en dat appellante zich niet onderscheidt van andere biologische melkveehouders. Daarbij worden grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoet gekomen doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting van 4%. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Het College volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421). Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellante niet heeft aangetoond dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van haar bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
5.5.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is dan ook niet in strijd met artikel 1 EP.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.