ECLI:NL:RVS:2020:120
Raad van State — Uitspraak 


201902355/1/A1.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A] en [appellante B], gevestigd te Groningen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante A]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/831 in het geding tussen:
[appellante A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het college aan New Destiny Church (hierna: de kerk) een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de functie van het pand op het perceel Koningsweg 48 te Groningen ten behoeve van het gebruik als kerk en congrescentrum.
Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college het door [appellante A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante A] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2019, waar [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], werkzaam bij IC Management Consultancy, en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Blokzijl en ing. C. Woldhuis, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de kerk, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De kerk was voorheen gevestigd in een pand aan de Oosterhamrikkade te Groningen. Omdat dit pand zou worden gesloopt, heeft de kerk haar activiteiten verplaatst naar een pand op een bedrijventerrein aan de Koningsweg 48. De kerk heeft bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van de functie van het pand ten behoeve van het gebruik als kerk en congrescentrum. De activiteiten van de kerk bestaan uit het houden van kerkdiensten op woensdagavond en op zondag alsmede het organiseren van andere activiteiten met een christelijke inslag, zoals cursussen, cabaret, conferenties en presentaties.
2.    Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het voorziene gebruik als kerk en congrescentrum in strijd is met de bedrijfsbestemming die ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Koningsweg" op het perceel rust. Voorts is het plan volgens het college in strijd met het ten tijde van belang eveneens ter plaatse geldende bestemmingsplan "Facetherziening parkeren", dat voorschrijft dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein voor de beoogde functie. Teneinde het plan niettemin mogelijk te maken, heeft het college voor de functiewijziging met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend.
[appellante A] is eigenaar van meerdere panden aan de Koningsweg, waaronder het pand met nummer 18 dat is gelegen op een afstand van ongeveer 40 meter van het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet. [gemachtigde A] exploiteert op dat adres een productiebedrijf voor draglineschotten met een plaatwalserij. [appellante A] verzet zich tegen de verleende omgevingsvergunning omdat zij vreest dat de vestiging van een kerk het ondernemersklimaat zal aantasten en dat het bedrijf van [gemachtigde A] in de bedrijfsvoering zal worden beperkt door de te verwachten parkeerdruk rondom de kerk. Zij verwacht dat de ontsluiting van haar perceel voor vrachtwagens met grote opleggers zal verslechteren door de komst van de kerk.
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de kerk kan volstaan met een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat een eventuele omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet gelijktijdig hoeft te worden aangevraagd. Ter voorkoming van onnodige toekomstige procedures heeft de rechtbank overwogen dat voor de voorziene bouwwerkzaamheden, zoals die uit de stukken blijken, geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist en dat ook de door [appellante A] aangevoerde gronden met betrekking tot de brandveiligheidsaspecten niet slagen.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college het door [appellante A] gestelde groeipotentieel van de kerk terecht niet heeft meegenomen bij de vraag of wordt voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening en dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde activiteit, wat betreft parkeren, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging acht de rechtbank toereikend.
Strijdig gebruik van het pand
4.    Voor zover [appellante A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de kerk al vanaf 5 april 2017 in strijd met het bestemmingsplan kerkdiensten en andere activiteiten in het pand heeft georganiseerd, en het college destijds niet adequaat heeft gereageerd op de handhavingsverzoeken van [appellante A], overweegt de Afdeling dat de handhavingskwestie in deze procedure, die betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, geen rol kan spelen.
Goede ruimtelijke ordening
5.    [appellante A] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand als kerk en congrescentrum in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe voert [appellante A] aan dat het college zich voor de onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een kerkfunctie ten onrechte heeft beroepen op de Strategische visie "De Rode Loper", nu deze visie is bedoeld om het vestigingsklimaat voor ondernemers te verbeteren.
[appellante A] voert verder aan dat de kerk over onvoldoende parkeergelegenheid beschikt om te kunnen voorzien in de verwachte parkeerbehoefte van de kerk. [appellante A] handhaaft haar in beroep aangevoerde grond dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte van de kerk is uitgegaan van onjuiste parkeernormen. [appellante A] wijst er voorts op dat de kerk bij de aanvraag een onjuiste weergave heeft gegeven van het aantal parkeerplaatsen op het eigen terrein en dat de resultaten van het aan het besluit ten grondslag liggende parkeeronderzoek van Bono Traffics B.V. niet representatief zijn, nu slechts bij één kerkdienst is gemeten. Verder voert zij, onder verwijzing naar het door haar in hoger beroep overgelegde deskundigenrapport van Abt Wassenaar van 20 mei 2019, aangevuld met een schriftelijke reactie van 31 oktober 2019, aan dat uit de ter plaatse door een deskundige verrichte verkeerstellingen blijkt dat de parkeerdruk rondom de kerk tijdens de kerkdiensten onaanvaardbaar hoog is.
5.1.    Het college heeft bij de beoordeling of de voorziene activiteiten op het perceel in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening in aanmerking genomen dat de bedrijventerreinen er in eerste instantie zijn om te voorzien in economische activiteiten en dat de beoogde activiteiten in de regel niet thuis horen op een bedrijventerrein. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat een aantal bedrijventerreinen in Groningen, waaronder dit bedrijventerrein, een gevarieerd karakter heeft en dat in de Rode Loper is aangegeven dat het college meer functionaliteit wil waarbij verschillende functies elkaar versterken. Volgens het college zal een kerk de aanwezige bedrijvigheid niet meteen versterken, maar ook niet schaden. Het college ziet in het diverse karakter van het gebied en het multifunctionele gebruik van het pand, aanleiding om mee te werken aan deze ontwikkeling. Daarbij heeft het college ook van belang geacht dat een kerk met ondergeschikte en nevenfuncties geen ruimtelijk gerelateerde hinder voor de omgeving met zich zal brengen. Milieuaspecten zoals geuremissie, fijnstof en externe veiligheid zijn niet aan de orde. Van de hogere geluidproductie tijdens kerkdiensten is volgens het college geen hinder te verwachten, nu deze alleen op woensdagavond en zondagochtend plaats vinden. Verder zal het straat- en bebouwingsbeeld niet wijzigen en blijven de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen gelijk.
5.2.    De Rode Loper is een strategische visie op het functioneren van  werklocaties in Groningen en is bedoeld om het ondernemingsklimaat en werkgelegenheid te verbeteren. Dat betekent echter niet dat het college dit stuk niet mag betrekken bij de beoordeling of de aangevraagde ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is. De aanvraag ziet immers op een locatie op een bedrijventerrein. Het college heeft dan ook terecht beoordeeld of de in de Rode Loper neergelegde uitgangspunten over de inrichting van bedrijventerreinen in Groningen zich verzetten tegen de voorziene kerk en congrescentrum. In hetgeen [appellante A] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dat niet het geval is.
5.3.    Over het parkeren overweegt de Afdeling dat de in artikel 4 van het bestemmingsplan "Facetherziening parkeren" opgenomen parkeereis uitsluitend betrekking heeft op de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen. Omdat het in dit geval gaat om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de functie van het pand en niet voor de activiteit bouwen, is de in dit artikel opgenomen parkeereis in dit geval niet van toepassing. Het college moet echter bij de beslissing over de afwijking van de op het perceel rustende bedrijfsbestemming de gevolgen van de te verwachten parkeerbehoefte van de kerk uit een oogpunt van goede ruimtelijke meewegen in de belangenafweging. Dat heeft het college ook gedaan. Ter beoordeling staat daarom of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de komst van de kerk niet tot parkeerproblemen rondom het pand zal leiden en in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
5.4.    Het college heeft met betrekking tot de parkeersituatie aan het besluit ten grondslag gelegd dat de parkeerbehoefte van de beoogde kerkfunctie moet worden vastgesteld op 105 parkeerplaatsen. Nu op het perceel ruimte is voor 49 parkeerplaatsen en in de directe omgeving van de kerk voldoende ruimte aanwezig is om de overige 56 benodigde parkeerplaatsen op te vangen, zijn er volgens het college ter plaatse geen parkeerproblemen te verwachten en is er ook in zoverre geen strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het heeft dit standpunt mede gebaseerd op het in de bezwaarfase door Bono Traffics B.V. uitgevoerd parkeerdrukonderzoek waarvan de resultaten zijn opgenomen in het rapport "Parkeeronderzoek Koningsweg" van 5 december 2017.
5.5.    Het college heeft bij de berekening van de parkeerbehoefte aansluiting gezocht bij de parkeernormen zoals die zijn neergelegd in de door hem vastgestelde "Beleidsregels parkeernormen 2012", waarin aansluiting is gezocht bij de parkeerkencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek. In hetgeen [appellante A] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich voor de te hanteren parkeernormen mocht baseren op de Beleidsregels. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante A] haar stelling dat op basis van CBS gegevens dient te worden uitgegaan van een norm van 0,6 parkeerplaats per zitplaats ook in hoger beroep niet heeft onderbouwd. Net als voor de rechtbank is daarom ook voor de Afdeling niet duidelijk op welke gegevens [appellante A] zich baseert. Dit betekent dat het college heeft kunnen uitgaan van een parkeernorm van 0,3 parkeerplaats per zitplaats en de parkeerbehoefte van de kerk heeft kunnen vaststellen op 105 parkeerplaatsen.
De rechtbank heeft terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat de parkeerdruk als gevolg van het gebruik van het pand als kerk zodanig zal zijn dat deze ontwikkeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Uit het aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde rapport van Bono Traffics blijkt dat op het eigen terrein bij het pand 49 parkeerplaatsen aanwezig zijn. Geen aanknopingspunten bestaan voor de juistheid van de stelling van [appellante A] dat 30 van deze parkeerplaatsen niet kunnen worden gebruikt door de bezoekers van de kerk, omdat deze zijn gereserveerd voor medewerkers van een ander daar gevestigd bedrijf. De kerk heeft ter zitting toegelicht dat met de verhuurder van het pand is overeengekomen dat bezoekers van de kerk deze parkeerplaatsen ook mogen gebruiken, zolang de andere gebruikers van het pand daar geen overlast van zullen ondervinden. Omdat bezoekers van de kerk de parkeerplaatsen doorgaans alleen buiten kantooruren zullen gebruiken, zijn de parkeerplaatsen feitelijk altijd beschikbaar, aldus de kerk. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen.
In het door [appellante A] overgelegde rapport van Abt Wassenaar ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op de door Bono Traffics uit het parkeeronderzoek getrokken conclusie dat in de directe omgeving langs de openbare weg voldoende ruimte is om te voorzien in de overige benodigde 56 parkeerplaatsen. Weliswaar wordt in het rapport van Abt Wassenaar betwist dat de door Bono Traffics in aanmerking genomen 73 parkeerplaatsen aanwezig zijn in openbaar gebied, maar de volgens Abt Wassenaar langs de openbare weg beschikbare 68 parkeerplaatsen zijn ook voldoende om te voorzien in de parkeerbehoefte van de kerk. Omdat langs de openbare weg voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn, behoeft het betoog van [appellante A] dat de parkeerplaatsen op de niet afgesloten  privéterreinen van omliggende bedrijven door bezoekers van de kerk niet gebruikt mogen worden, omdat hier verbodsborden door zijn geplaats, geen bespreking meer.
De rechtbank heeft terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat de vier door Bono Traffics ter plaatse uitgevoerde controles naar de parkeerdruk rondom het pand, waaruit blijkt dat de parkeerdruk tijdens een kerkdienst gering is, niet representatief zijn en geen goed beeld van de feitelijke parkeersituatie tijdens een kerkbijeenkomst geven. De enkele door Abt Wassenaar verrichte telling van het aantal geparkeerde auto's op woensdagavond 10 april 2019 leidt evenmin tot het oordeel dat de door Bono Traffics uitgevoerde controles niet representatief zijn. Weliswaar blijkt uit die telling dat de parkeercapaciteit rondom het pand tijdens de kerkdienst die avond niet voldoende was en dat auto's verkeerd geparkeerd stonden, maar de kerk heeft ter zitting onweersproken toegelicht dat juist op 10 april 2019 een bijzondere dienst heeft plaats gevonden waarbij veel meer gasten aanwezig waren dan gebruikelijk. Nu de verkeerstelling van Abt Wassenaar is verricht tijdens een zeer incidenteel voorkomende bijzondere kerkdienst kan aan deze momentopname niet het gewicht worden toegekend dat [appellante A] hier aan toekent.
Het betoog faalt.
Brandveiligheidsaspecten
6.    Voor zover [appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door haar aangehaalde brandveiligheidsaspecten juridisch zijn geregeld in de door de kerk ingediende gebruiksmelding, betreft dit een overweging ten overvloede die niet aan de ongegrondverklaring van het beroep ten grondslag ligt. Dit betoog behoeft derhalve geen bespreking.
Omdat bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het wijzigen van de functie van een pand geen toetsing aan het Bouwbesluit plaats vindt, heeft de Afdeling het door [appellante A] ter zitting van de Afdeling herhaalde verzoek om overlegging van stukken die betrekking hebben op de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit afgewezen.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
604.