ECLI:NL:CBB:2021:109
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/469
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
vof [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 8 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Aanvankelijk exploiteerde appellante een bedrijf met een melkveetak en een varkenstak. Conform de gecombineerde opgave 2008 hield appellante op 1 april 2008 92 melk- en kalfkoeien, 56 stuks jongvee en 401 varkens. In 2008 heeft zij de varkenstak beëindigd en het bedrijf voortgezet als melkveehouderij.
2.2
Op 25 mei 2009 heeft appellante een melding gedaan in het kader van de Wet milieubeheer die op 7 juli 2009 akkoord is bevonden door de gemeente [gemeente] . Op 3 februari 2009 is aan appellante een milieuvergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 254 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee. Op 17 januari 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van haar bedrijf. Op 18 november 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 264 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee.
2.3
Op 25 augustus 2009 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan met de [naam 3] voor een bedrag van € 1.150.000,- ter financiering van het beëindigen van haar varkenstak en het uitbreiden van haar melkveebedrijf. Op 12 september 2016 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan met de [naam 3] voor een bedrag van € 865.000,- ten behoeve van haar uitbreiding.
2.4
In 2009 en 2010 heeft appellante bouwmaterialen voor haar uitbreiding en renovatie van haar oude rundveestal aangeschaft. In 2009 heeft appellante de oude rundveestal voorzien van een nieuw dak en tegen deze stal een nieuwe rundveestal gebouwd. In 2010 is de nieuwe rundveestal in gebruik genomen. In januari 2012 werd de dochter van de vennoten van appellante ernstig ziek. In de periode van 2013 tot en met 2014 heeft appellante haar oude rundveestal gerenoveerd. Eind 2014 is deze stal in gebruik genomen.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 140 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.456 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij is voor de peildatum 2 juli 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan voor het omschakelen van haar bedrijf met melkveetak en varkenstak naar uitsluitend een melkveebedrijf met als doel om te groeien naar 254 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee. Zij heeft ervoor gekozen om de varkenstak te beëindigen, omdat zowel de varkens- als de rundveestal aan vervanging toe waren en grote investeringen vereisten om aan de milieu- en welzijnseisen te voldoen, zodat het vanuit het economisch oogpunt winstgevender zou zijn om zich toe te leggen op één tak. Toen de nieuwe stal in 2010 in gebruik is genomen, beoogde appellante de oude rundveestal in de periode van 2011 tot en met 2012 te renoveren om daar weer melk- en kalfkoeien in te houden. De bedoeling was de renovatie in eigen beheer uit te voeren met de hulp van een aannemer en zzp’ers. De renovatie moest echter worden gestaakt in verband met ernstige gezondheidsproblemen van de dochter van de vennoten van appellante en ook in verband met de gezondheid van één van de vennoten van appellante, waardoor de andere vennoot van appellante zorg moest dragen voor het bedrijf en zijn gezin. Uiteindelijk konden de werkzaamheden voor de renovatie in de periode van 2013 tot en met 2014 worden hervat. Na de renovatie wilde appellante in 2014 met eigen aanwas geleidelijk groeien. Doordat de uitbreiding van haar veestapel op de peildatum 2 juli 2015 door de bijzondere omstandigheid vertraging heeft opgelopen, kan appellante nu veel minder vee houden, waardoor haar investeringen niet kunnen worden terugverdiend. Zij zou tenminste zijn uitgegroeid naar circa 200 melk- en kalfkoeien. Appellante wordt buitenproportioneel geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, omdat haar bedrijfsvoering in gevaar komt. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante een schaderapport van juli 2018 overgelegd, opgesteld door [naam 4] Advies.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist in het bestreden besluit dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Voor zover appellante met de voor de peildatum 2 juli 2015 gedane investeringen een last draagt die niet voor alle veehouders geldt, is niet aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan wel op haar rust. Hiervoor is inzicht noodzakelijk in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden van appellante. Uit de financiële rapportage die appellante heeft overgelegd, volgt weliswaar een zwaar negatief effect voor de bedrijfsvoering van appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, alleen een rapportage van de bank of een accountantsverklaring ter onderbouwing hiervan ontbreekt. Er is bij appellante geen sprake van een bijzondere omstandigheid die buiten haar invloedssfeer lag. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij haar sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak om fors te groeien van 92 melk- en kalfkoeien, 56 stuks jongvee en 401 varkens in 2008 naar 254 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee in een tijd waarin het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Ter zitting heeft verweerder benadrukt dat, rekening houdend met de KWIN-normen, geldt dat appellante 12 melk- en kalfkoeien nodig had om de beëindiging van de varkenstak te compenseren, waardoor appellante aan 104 melk- en kalfkoeien voldoende zou hebben, terwijl zij nu voor 140 melk- en kalfkoeien aan fosfaatrecht heeft gekregen. Voor het beëindigen van de varkenstak is aldus meer dan voldoende gecompenseerd. Verder betreffen de omschakeling van haar bedrijf, het groeien middels eigen aanwas en de investeringen die appellante na de peildatum heeft gedaan, ondernemerskeuzes die voor eigen rekening en risico komen van appellante. Tot slot wijst verweerder erop dat appellante voor een deel van de uitbreiding fosfaatrecht heeft gekregen en dat het aantal jongvee op de peildatum het vergunde aantal overschrijdt. De waarde van de voor die extra stuks jongvee toegekend fosfaatrecht kan een deel van het potentiële verlies opvangen.
Beoordeling
6.1
Ter zitting heeft appellante te kennen gegeven dat zij niet heeft bedoeld een beroep te doen op de knelgevallenregeling. Het geschil tussen partijen ziet dan ook uitsluitend op de vraag of in geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van [naam 4] Advies van juli 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 254 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 7.456 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (140 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante al betrekkelijk vroeg, namelijk al in 2008, plannen heeft gemaakt om de varkenstak van haar bedrijf af te stoten en zich volledig toe te leggen op de melkveetak en deze uit te breiden van 92 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee naar 254 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee. Zij heeft hier ook naar gehandeld door in 2009 en 2010 te investeren in de renovatie van de oude rundveestal en in de bouw van een nieuwe rundveestal die al in 2010 in gebruik is genomen. De renovatie van de oude rundveestal heeft appellante eind 2011 moeten staken wegens de ernstige gezondheidsproblemen van de dochter van haar vennoten en daarmee verband houdend de gezondheid van een van de vennoten van appellante. In de periode van 2013 tot en met 2014 kon zij haar renovatie hervatten en heeft zij haar plan doorgezet om in 2014 middels eigen aanwas geleidelijk te groeien. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat de door haar in 2016 gedane investeringen noodzakelijk waren voor de voltooiing van haar uitbreidingsplannen.
6.3.7
Hoewel het College het begrijpelijk acht dat de gezondheidsproblemen voor vertraging in de uitbreidingsplannen van appellante hebben gezorgd, overweegt het College dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt temeer voor de investeringen die appellante heeft gedaan na de peildatum toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was; het behoorde (toen en nu) tot haar verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Daarbij is het College van oordeel dat van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het omschakelen naar een melkveebedrijf met de uitbreiding die appellante beoogde, niet is gebleken, nu de keuze van appellante om zich uitsluitend toe te leggen op haar melkveetak vanuit het oogpunt van winstgevendheid niet als zodanig kan worden aangemerkt, nog daargelaten de vraag of een degelijke forse uitbreiding noodzakelijk was om het verlies van de inkomsten uit de varkenstak te compenseren. Dat zij in 2014 haar plannen om uit eigen aanwas uit te breiden heeft doorgezet, is een ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. In zoverre onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. Het College merkt daarbij op dat appellante op de peildatum meer jongvee hield dan conform haar vergunningen is toegestaan. Normalisering van het aantal jongvee biedt enige ruimte om binnen het aantal toegekende fosfaatrechten meer melk- en kalfkoeien te melken, waarmee zij haar uitbreiding voor een groter deel kan realiseren.
6.3.8
Gelet op het voorgaande acht het College de ondernemersbeslissingen van appellante ook bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar en laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen