ECLI:NL:CBB:2021:73
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1326
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 10 oktober 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 18 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellant afgewezen.
Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
Ingevolge het vierde lid wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
Feiten
2.1
Appellant heeft een veehouderij. Tot 2015 hield appellant op het bedrijf enkel jongvee voor opfok ten behoeve van derden. Appellant heeft in 2014 het plan opgevat melkvee te gaan houden. Op 12 maart 2015 heeft appellant een melkrobot aangekocht. Op 2 maart 2015 is aan appellant een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 78 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Vanaf 16 november 2015 hield appellant op het bedrijf ook melk- en kalfkoeien voor de productie van melk. Op 19 november 2015 heeft appellant voor het eerst melk geleverd aan Friesland Campina.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellant 122 stuks jongvee op zijn bedrijf.
2.3
Op 12 juni 2017 heeft appellant een deel van een beëindigd bedrijf overgenomen. Door de gedeeltelijke overname heeft appellant (de fosfaatrechten voor) 13 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee verkregen.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.784 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, opgehoogd met de door appellant bij de overname verkregen fosfaatrechten.
3.2
Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het verzoek van appellant om aangemerkt te worden als een nieuw gestart bedrijf afgewezen, omdat appellant niet voldoet aan de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat verweerder hem ten onrechte niet als nieuw gestart bedrijf heeft aangemerkt. Appellant stelt zich op het standpunt dat artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit hem niet kan worden tegengeworpen. Hij heeft een gedeelte van een beëindigd bedrijf overgenomen omdat hij in grote onzekerheid verkeerde over de toekomst van zijn onderneming gelet op de maatregelen in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling). Dit was mede gebaseerd op de door de overheid gecreëerde verwachting dat hij in het kader van het fosfaatreductiestelsel over zou moeten gaan op een zeer vergaande reductie van zijn dieraantallen met daarbij zeer forse financiële gevolgen. Appellant viel ten tijde van overname buiten de voorwaarden die golden voor een (mogelijke) uitzondering op de Regeling voor startende bedrijven. Als appellant ten tijde van de overname had geweten van de geringe gevolgen van de aangekondigde korting binnen de Regeling en de grote gevolgen voor de toekenning van zijn fosfaatrechten, dan had hij deze keuze niet gemaakt, of, zoals ter zitting aangevoerd, ervoor gekozen meer vee over te nemen.  Pas met de wijziging van het Uitvoeringsbesluit op 6 september 2018 is duidelijk geworden dat het bedrijf van appellant ook onder de startersregeling zou vallen.
Het ging bij de overname in 2017 bovendien slechts om een veebestand van 13 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee. Dit is minder dan het minimumaantal van 15 koeien dat is vereist op grond van artikel 72, tweede lid, onder d, van het Uitvoeringsbesluit. Het is daarmee te weinig om als zelfstandige melkveehouderij te gelden. Artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit is volgens appellant niet bedoeld voor gevallen als deze waarin slechts een gering aantal melk- en kalfkoeien wordt overgenomen. Gelet op de geringe overname, kan niet worden gesproken van de overname van een bestaand bedrijf.
Appellant wordt onevenredig benadeeld door de stringente toepassing van de cumulatieve voorwaarden van de startersregeling. Uit de nota van toelichting volgt dat de wetgever wel degelijk de situatie van appellant heeft onderkend en daarvoor een voorziening heeft willen treffen. De wetgever heeft de knelgevallenregeling uitgebreid en komt daarmee tegemoet aan een beperkt aantal bedrijven die vóór 2 juli 2015 is gestart en op die datum nog niet volledig operationeel was, zoals het bedrijf van appellant. De uitleg die verweerder geeft aan deze regeling is te beperkt nu verweerder appellant een gebeurtenis van na de peildatum tegenwerpt, terwijl appellant wel valt onder de groep bedrijven waarvoor de wetgever alsnog een voorziening heeft getroffen. Dit doet geen recht aan de bedoeling van de wetgever.
4.2
Verder betoogt appellant dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP nu op hem een individuele en buitensporige last rust.
4.3
Appellant heeft tot slot op de zitting aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid. Verweerder heeft appellant in het verweerschrift tegengeworpen dat hij ook niet voldoet aan de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit. Dit is appellant eerder niet tegengeworpen.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant niet voldoet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Appellant heeft op 12 juni 2017 een gedeelte van een beëindigd bedrijf overgenomen waardoor de fosfaatrechten van appellant zijn opgehoogd bij beschikking van 31 januari 2018. Door deze overname voldoet appellant niet aan de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit. Een gedeeltelijke aanspraak op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw maakt dit niet anders. Ten overvloede stelt verweerder in het verweerschrift dat in het geheel geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf maar van een voortzetting dan wel doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Appellant beschikt volgens verweerder niet over een vergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Verweerder verwijst in dit verband naar de de kennisgeving ingevolge de Hinderwet van 20 oktober 1993 en de melding Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer van 6 maart 2006.
Beoordeling
6.1
Met verweerder is het College van oordeel dat appellant niet als starter kan worden aangemerkt.
6.2.1
Appellant voldoet niet aan de voorwaarden om als nieuw gestart bedrijf te kunnen worden aangemerkt. Uit de op 12 juni 2017 door verweerder ontvangen melding blijkt dat het bedrijf Maatschap [naam 2] deels is overgenomen door appellant. Bij de vaststelling van de fosfaatrechten van appellant bij besluit van 31 januari 2018 is verweerder uitgegaan van de 122 stuks jongvee die appellant op de peildatum hield en de 13 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee die appellant heeft verkregen naar aanleiding van de gedeeltelijke overname op 12 juni 2017. Er is dus toepassing gegeven aan het vierde lid van artikel 23 van de Msw en er wordt niet voldaan aan het vereiste in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit. Anders dan appellant betoogt, blijkt uit de nota van toelichting niet dat een uitzondering dient te worden gemaakt voor gevallen waarin slechts sprake is van een geringe overname. Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit.
6.2.2
Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een voortzetting dan wel doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Appellant heeft een kennisgevingsformulier van 20 oktober 1993 op grond van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet voor het uitbreiden of wijzigen van een melkrundveehouderij overgelegd en een melding op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer overgelegd van 6 maart 2006 voor de uitbreiding of wijzigingen van de melkveerundveehouderij. Appellant beschikt niet over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Appellant voldoet dus evenmin aan het vereiste in artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit.
6.3
Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Deze beroepsgrond kan in deze procedure niet (meer) aan de orde komen. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, gaat het om een (impliciete) weigering om het besluit tot vaststelling van het fosfaatrecht van appellant van 31 januari 2018 te herzien naar aanleiding van de door appellant gedane melding van een nieuw gestart bedrijf. De omvang van het geding omvat dan niet meer dan de vraag of verweerder met toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit het besluit van 31 januari 2018 had moeten herzien.
6.4
Zoals volgt uit wat hiervoor onder 6.2.1 is overwogen, heeft verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit. Dat in dat besluit niet is ingegaan op de overige in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit gestelde voorwaarden maakt daarom niet dat het onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.