ECLI:NL:CBB:2021:302
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1838
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
Stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. H. Jonkman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maat [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, voor zover hier van belang, bouwwerkzaamheden of ziekte van de landbouwer (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een stille maatschap. Op 1 april 2009 hield zij 70 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Appellante heeft het plan opgevat het bedrijf uit te breiden zodat zij 135 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee kan houden. Zij heeft daartoe in 2013 ammoniakrechten en bouwgrond gekocht. Op 16 december 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor de beoogde dieraantallen. Deze vergunning is verleend op 10 september 2014 en onherroepelijk geworden op 2 december 2014. Op 7 augustus 2015 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor de bouw van de stal ter hoogte van € 500.000,-. Op 17 augustus 2015 is opdracht gegeven tot het bouwen van de ligboxenstal.
2.2
Op 7 december 2010 is één van de maten betrokken geraakt bij een auto-ongeluk. Als gevolg hiervan is de maat tijdelijk (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt verklaard.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 91 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.892 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat de toekenning van het aantal fosfaatrechten in haar geval in strijd is met artikel 1 van het EP. Het fosfaatrechtenstelsel tast het ongestoord genot van haar eigendom aan en kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit op het moment dat zij ging uitbreiden niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Op de zitting heeft appellante te kennen gegeven dat zij niet betwist dat in haar geval niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling wordt voldaan. Zij handhaaft het beroep op artikel 23, zesde lid, Msw slechts in die zin dat de bijzondere omstandigheid moet worden meegewogen in de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last. De beoogde uitbreiding heeft vertraging opgelopen nu één van de maten betrokken is geraakt bij een ernstig auto-ongeluk. Op de zitting heeft appellante in dit kader aangegeven dat de prioriteit zich verplaatste van het bedrijf naar het herstel van de maat. Appellante is verder in de jaren voor de peildatum grondgebonden gegroeid en is daartoe vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante heeft stalcapaciteit voor 135 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee, maar op dit moment zijn 44 stalplaatsen leeg. Appellante kan de ruimte niet voor andere doeleinden aanwenden. De gevolgen zijn voor haar ingrijpend. Ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante een schaderapport van 4 april 2019, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants overgelegd, waarin 4 scenario’s zijn weergegeven. Scenario 4 geeft de situatie weer waarbij appellante handelt binnen de aan haar toegekende fosfaatrechten. Hieruit volgt dat in 2018 sprake is van een liquiditeitstekort van € 45.800,-. De bedrijfscontinuering is niet realistisch.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat sprake is van een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht van appellante. Het fosfaatrechtenstelsel was voorzienbaar. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft geen omgevingsvergunning overgelegd die aantoont dat appellante rechtsgeldig mocht uitbreiden. De vergunning is in ieder geval niet verleend voor 2 juli 2015. Daarmee is appellante met het doen van de investering vooruitgelopen op het verkrijgen van de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Voor zover appellante ter zitting heeft aangevoerd dat verweerder niet alleen behoort te kijken naar het aantal op de peildatum aanwezige dieren, maar ook rekening dient te houden met de stalcapaciteit, merkt verweerder op dat hij zich moet houden aan hetgeen in artikel 23 van de Msw is bepaald. Verder heeft appellante niet aangetoond dat zij voor 2 juli 2015 investeringsverplichtingen is aangegaan. De overgelegde financieringsaanvraag dateert van 7 augustus 2015. Ten tijde van het aangaan van deze financiële verplichting was het stelsel van fosfaatrechten niet alleen voorzienbaar maar ook reeds kenbaar. Daarmee heeft appellante een groot risico genomen door haar uitbreidingsplannen alsnog door te zetten. Het had op de weg van appellante gelegen op dat moment de plannen niet – dan wel gewijzigd – door te zetten. Tot slot heeft appellante niet aangetoond dat een uitbreiding van deze omvang bedrijfseconomisch noodzakelijk was.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat aan appellante voor minder melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar uitbreiding heeft beoogd. Het College wil wel aannemen dat appellante met het aantal aan haar toegekende fosfaatrechten het bedrijf niet lonend kan exploiteren. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante al om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College kan niet vaststellen of appellante op de peildatum beschikte over de vereiste omgevingsvergunning voor de uitbreiding. Daarmee kan het College niet vaststellen of appellante haar bedrijf rechtmatig heeft uitgebreid, of dat appellante is vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat dan in beginsel geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Zelfs als moet worden aangenomen dat appellante op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, komt het College niet tot een ander oordeel. Appellante is pas op 7 augustus 2015 investeringsverplichtingen aangegaan voor de bouw van de stal. Zij is ook pas in het najaar van 2015 gestart met de bouw. Gezien het tijdstip waarop de verplichtingen voor de beoogde uitbreiding zijn aangegaan, acht het College, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, die beslissingen niet navolgbaar. In de uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College bovendien overwogen dat voor melkveehouders die na 2 juli 2015 investeringen hebben gedaan, het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was en het toen en nu tot hun verantwoordelijkheid behoorde daarmee rekening te houden (onder 6.7.5.5). Appellante heeft na die datum besloten de stal daadwerkelijk te laten bouwen. Dat appellante, ondanks de ontwikkelingen, heeft vastgehouden aan het plan om de melkveehouderij uit te breiden is, zoals verweerder terecht stelt, een ondernemerskeuze waarvoor appellante het risico draagt. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de beoogde groei niet tijdig kon worden gerealiseerd door ziekte van één van de maten, is het College van oordeel dat op het moment dat de ziekte van één van de maten zich voordeed, op appellante nog geen investeringsverplichtingen ten aanzien van de bouw van de stal rustten. Dat appellante ondanks de ziekte van één van de maten toch heeft besloten de plannen tot uitbreiding ongewijzigd door te zetten, dient voor haar rekening en risico te komen. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College is daarom van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. [NAAM]. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.