ECLI:NL:RVS:2021:223
Raad van State — Uitspraak 


202000617/1/R2.
Datum uitspraak: 3 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te Heerlen,
en
de raad van de gemeente Heerlen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2020. Door middel van een videoverbinding hebben [appellant], bijgestaan door mr. I. Laurijssen, rechtsbijstandsverlener te Tilburg en ir. I.J.E.A. Huntjens, rentmeester te Noorbeek en de raad, vertegenwoordigd door M. Linders, aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een actualisatie van het planologische regime voor het buitengebied van Heerlen. [appellant] woont in het buitengebied aan de [locatie] te Heerlen en exploiteert daar tevens een paardenhouderij, met bijbehorende paardenbak. Hij is het niet eens met het plan voor zover dat niet voorziet in een bestemming voor deze paardenbak. De paardenbak bestaat uit een strook grond, afgebakend door middel van hagen. Verder zijn in de paardenbak twee lichtmasten (lantaarnpalen) aangebracht. De oorspronkelijke weidegrond in de paardenbak is afgegraven en in plaats daarvan is een zand- of grindlaag aangebracht.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep
3.    [appellant] betoogt dat de paardenbak ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Hij voert aan dat hij in het jaar 1996 akkoord is gegaan met een voorstel van de toenmalige wethouder om de op zijn perceel aanwezige varkenshouderij te staken, teneinde de komst van een asielzoekerscentrum mogelijk te maken, onder de voorwaarde dat hij een paardenhouderij mocht beginnen. Voor het realiseren van de paardenbak, die bij de paardenhouderij hoort, was destijds geen bouw- of milieuvergunning vereist. Deze paardenbak is vervolgens bouwvergunningvrij gerealiseerd en maakte deel uit van de inrichting waarvoor op 5 augustus 1999 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning is verleend. Bij een controle in het kader van deze milieuvergunning is deze paardenbak ook expliciet genoemd. Hij mocht, gelet op voormelde omstandigheden, er dan ook van uitgaan dat de paardenbak in het bestemmingsplan positief zou worden bestemd, aldus [appellant].
3.1.    De paardenbak is gelegen op gronden met de bestemming "Agrarisch - met waarden". Aan deze gronden is geen aanduiding voor een paardenbak toegekend.
3.2.    De relevante planregels luiden:
Artikel 1 Begrippen
[…]
1.13 agrarisch gebruik
Het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met inbegrip van recreatief medegebruik van de onbebouwde gronden;
[…]
1.78 paardenbak
een buitenrijbaan ten behoeve van paardrijdactiviteiten, voorzien van een zand of grindbed, schorsbedekking of andere (constructief) materiaal ter versteviging van de ondergrond en al dan niet voorzien van een omheining;
[…]
Artikel 4 Agrarisch met waarden
4.1 Bestemmingsomschrijving
4.1.1 Doeleinden
De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch gebruik;
b. het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende waarden of de ontwikkeling van landschappelijke-, natuurlijke-, cultuurhistorische waarden, c. extensieve dagrecreatieve waarden;
en daarnaast geldt dat:
d. ter plaatse van de aanduiding 'bergbezinkbassin' een bergbezinkbassin is toegestaan;
e. ter plaatse van de aanduiding 'paardenbak' een paardenbak is toegestaan.
4.1.2 Inrichting
Ten behoeve van deze bestemming zijn toegelaten:
a. gebouwen in de vorm van reeds aanwezige schuilgelegenheden;
b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
c. verhardingen;
d. groenvoorzieningen;
e. recreatieve voorzieningen;
f. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
g. overige bijbehorende voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen.
4.2 Bouwregels
Binnen deze bestemming mag alleen worden gebouwd ten dienste van deze bestemming en met inachtneming van de volgende regels.
4.2.2 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Als bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn uitsluitend erfafscheidingen/omheiningen en voederruiven toegestaan, met dien verstande dat:
a. de hoogte van erfafscheidingen/omheiningen maximaal 1,50 meter bedraagt;
b. erfafscheidingen/omheiningen uitsluitend in de vorm van draaderfafscheidingen en/of draadomheiningen worden gerealiseerd;
c. de hoogte van voederruiven maximaal 2,50 meter bedraagt.
3.3.    Niet in geschil is dat de paardenbak moet worden aangemerkt als een paardenbak in de zin van artikel 1.78 en 4.1.1, aanhef en onder e, van de planregels en dat het gebruik van de paardenbak in strijd is met de planregels.
3.4.    De raad stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken dat er planologisch toestemming is verleend voor het gebruik van de paardenbak.
3.5.    De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een bestaand recht waar bij de vaststelling van het plan rekening mee moest worden gehouden. In het bestemmingsplan "Geleendal", dat gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" en ten tijde van het realiseren van de paardenbak, was aan de gronden, waarop de paardenbak is gelegen, de bestemming "Gebied met landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde met agrarisch gebruik" toegekend. Ingevolge artikel 25, onder 1, van de planvoorschriften, mochten de gronden met deze bestemming slechts worden gebruikt voor het behoud en herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuur-historische waarden, alsmede voor agrarische doeleinden. In de planvoorschriften is geen definitie van "agrarisch bedrijf" opgenomen, maar gelet op de definitie van "agrarisch nevenbedrijf", werd onder agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarisch producten. Het gebruik van de paardenbak is in strijd met artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften. [appellant] heeft ter zitting namelijk te kennen gegeven dat de paardenbak wordt gebruikt ten behoeve van de door hem geëxploiteerde paardenhouderij en dat deze is gericht op het bieden van gelegenheid tot het berijden van paarden en niet op het voortbrengen van producten door middel van het houden van paarden, zoals een paardenfokkerij. Daarmee is het gebruik van de paardenbak niet aan te merken als agrarisch gebruik dan wel gebruik voor behoud en herstel van de genoemde waarden en in strijd met de bestemming. Dat, naar gesteld, destijds geen bouwvergunning was vereist voor de realisering van de paardenbak, laat onverlet dat het gebruik daarvan in strijd is met de bestemming. Opname in de milieuvergunning betekent niet dat daarmee ook planologische toestemming is verleend voor het gebruik van de paardenbak.
3.6.    Voor zover [appellant] zich beroept op het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling als volgt. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat en hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij ter plaatse van zijn perceel een paardenbak mocht gebruiken voor het houden van paarden. Hij heeft geen stukken overgelegd waaruit dit blijkt. De enkele stelling van [appellant], dat door de wethouder is toegezegd dat hij een paardenstal inclusief paardenbak mocht beginnen en dat de daarvoor benodigde vergunningen aan hem zouden worden verleend, is daarvoor onvoldoende.
In zoverre faalt het betoog.
3.7.    De Afdeling is echter van oordeel dat de raad het in de zienswijze vervatte verzoek van [appellant] om de paardenbak positief te bestemmen, had moeten opvatten als een concreet initiatief. Daartoe wordt overwogen dat in  het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument is waarmee de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt vastgelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en hij op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen. In dit geval wordt voldaan aan voormelde criteria. Het initiatief is voldoende concreet, nu de locatie van de paardenbak alsmede de wijze waarop de paardenbak is vormgegeven (vergelijk ook het hiervoor overwogene in 1), voldoende duidelijk is. De paardenbak is bovendien in de milieuvergunning opgenomen. Verder is het verzoek tijdig gedaan, namelijk in de zienswijze. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de raad op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bak niet kon beoordelen. Voor zover er nog informatie zou ontbreken had het op de weg van de raad gelegen om deze op te vragen.
Gelet op het voorgaande heeft de raad niet kunnen volstaan met de enkele vaststelling dat er geen bestaand recht is. De raad had, gelet hierop, voorafgaand aan de vaststelling van het besluit van
27 november 2019 moeten beoordelen of medewerking kon worden verleend aan het initiatief en aldus of de paardenbak positief kon worden bestemd.
In zoverre slaagt het betoog.
Bestuurlijke lus
4.    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen zesentwintig weken na het verzenden van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 3.7 het daarin geconstateerde gebrek te herstellen. De raad dient alsnog te beoordelen of de paardenbak kan worden bestemd en zonodig een ander besluit te nemen.
5.    De raad dient verder de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
6.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Heerlen op:
- om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het in rechtsoverweging 3.7 geconstateerde gebrek te herstellen;
-   de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
680.