ECLI:NL:CBB:2021:83
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/335
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellante.
Bij besluit van 7 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert op drie locaties ( [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] ) een gemengd varkens- en melkveebedrijf. Op de locaties [adres 1] en [adres 2] houdt appellante melkvee. Op 3 september 2004 heeft appellante voor de [adres 1] een revisievergunning op grond van de Wet Milieubeheer verkregen voor het houden van 149 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee en ook varkens.
2.2
Uit de overgelegde onderzoeksresultaten van de Gezondheidsdienst voor Dieren blijkt dat er vanaf 8 september 2011 sprake was van een salmonellabesmetting op de bedrijfslocatie aan de [adres 1] . In 2011, 2013 en 2014 zijn de dieren getest en is bij verschillende dieren salmonella aangetoond.
2.3
Blijkens de overlegde offertes, facturen en overeenkomsten van aanneming heeft appellante vanaf april 2014 voor € 491.538,63 geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en bijbehorende silo op de locatie [adres 2] . Op 24 september 2014 heeft appellante een krediet voor een bedrag van € 4.280.725,- afgesloten bij de bank. Hiervan is € 380.000,- bestemd voor de investering in onroerende zaken, € 120.000,- voor de aankoop van roerende zaken en € 3.780.725,- voor herfinanciering. Op 28 oktober 2014 heeft appellante een bouwdepot met de bank afgesloten voor een bedrag van € 500.000. In 2014 is de bouw van de ligboxenstal gestart. De nieuwe stal op de [adres 2] is geschikt voor 240 melk- en kalfkoeien.
2.4
Op 15 mei 2014 hield appellante blijkens de gecombineerde opgave 2014 op haar bedrijf 142 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 152 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.285 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 8.382 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van een hogere melkproductie in 2015.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten, dan wel dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen.
4.2
Appellante voert voorts aan dat verweerder ten onrechte de knelgevallenregeling niet heeft toegepast. Appellante heeft te maken gehad met een dierziekte. Appellante heeft in de periode september 2011 tot september 2014 in totaal 44 melk- en kalfkoeien moeten afvoeren ten gevolge van salmonella. Zonder het intreden van de dierziekte had appellante op de peildatum 2 juli 2015 een aanmerkelijke hogere veebezetting gehad. Alle investeringen ten behoeve van de hogere veebezetting waren op 2 juli 2015 al gedaan, zodat er geen sprake is van toekomstige investeringen die bij de beoordeling van de knelgevallenregeling buiten beschouwing zouden moeten blijven.
4.3
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft vanwege de dierziekte de uitbreiding op de locatie [adres 2] , waarvoor zij fors heeft geïnvesteerd, niet tijdig voor de peildatum van 2 juli 2015 kunnen realiseren. Het toegekende fosfaatrecht doet zodoende geen recht aan deze omstandigheid zodat haar bedrijf grote schade lijdt.
4.4
Appellante stelt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat van strijd met de Nitraatrichtlijn en het verbod op ongeoorloofde staatssteun geen sprake is.
5.2
Verweerder is van mening dat in het bestreden besluit de knelgevallenregeling juist is toegepast. Verweerder stelt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 de productie van fosfaat van het melkvee minimaal 5% lager was als gevolg van de buitengewone omstandigheid, te weten de dierziekte op het bedrijf. Verweerder is daarbij uitgegaan van de door appellante aangegeven alternatieve peildatum van 3 september 2011. Verweerder merkt op dat de vastgestelde fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015 hoger zijn dan het aantal fosfaatrechten dat zou zijn vastgesteld op de alternatieve peildatum 3 september 2011. De knelgevallenregeling is uitdrukkelijk niet bedoeld voor uitbreidingsplannen die (nog) niet voor de peildatum zijn gerealiseerd. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232. Ook de stelling van appellante dat de groei niet puur fictief is, maar gebaseerd op reeds ingezette groei en de afgevoerde dieren in de periode 2011 tot en met 2 juli 2015 vanwege de aanwezigheid van salmonella, maakt dit niet anders.
5.3
Verder betwist verweerder dat artikel 1 van het EP wordt geschonden. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder stelt dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last. De wetgever heeft in de situatie van diergezondheidsproblemen voorzien door middel van de knelgevallenregeling. Gebleken is dat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. Verweerder maakt hieruit op dat deze bijzondere omstandigheid geen disproportionele gevolgen heeft gehad voor de toekenning van fosfaatrechten. Het bedrijf van appellante is verder niet individueel afwijkend van andere bedrijven die met het oog op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot uitbreiding van haar bedrijf en zich moeten realiseren dat een zeer forse uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Met de bouw van een nieuwe stal in 2014 op een nieuwe bedrijfslocatie heeft appellante op een laat moment (zeer) flink geïnvesteerd. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante in 2014 heeft gemaakt, dienen daarom voor haar risico te blijven. Appellante heeft volgens verweerder bovendien niet alle benodigde vergunningen overgelegd waaruit blijkt hoeveel dieren zij op de peildatum van 2 juli 2015 mocht houden. Appellante heeft namelijk voor haar bedrijfslocatie op de [adres 2] enkel een aanvraag omgevingsvergunning overgelegd
.
Tevens heeft appellante geen vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 overgelegd. Voor zover appellante met haar investeringen vooruit is gelopen op het verkrijgen van vergunningen acht verweerder de beslissing van appellante tot het doen van uitbreidingsinvesteringen niet navolgbaar.
5.4
Verweerder stelt zich ook op het standpunt dat hij in het bestreden besluit voldoende heeft gereageerd op de beroepsgronden van appellante. Voor zover nodig heeft verweerder het bestreden besluit aangevuld met zijn verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Hoewel sprake was van een knelgeval (dierziekte), voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg daarvan. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Het College ziet geen aanleiding thans anders te oordelen. De beroepsgrond van appellante slaagt niet.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Uit het beroepschrift en de stukken die appellante heeft overgelegd, wordt niet duidelijk wat de door haar beoogde bedrijfsomvang is. Duidelijk is wel dat appellante wilde uitbreiden, gelet op het feit dat zij een stal heeft gebouwd met 240 dierplaatsen op een van haar locaties. Daarmee zou zij een aanzienlijke uitbreiding van haar veestapel realiseren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (fors) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
In dat verband is van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake was van een legale uitbreiding nu niet is aangetoond dat appellante op de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen. Zo is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 door appellante niet overgelegd en is slechts een deel van een aanvraag omgevingsvergunning (milieu) voor de locatie [adres 2] overgelegd. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:412, onder 6.3.5). Voor zover appellante wel de beschikking had gehad over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen, is van belang dat de investeringen voor de uitbreiding pas in april en september 2014 zijn gedaan. Gezien het tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.6
Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen