ECLI:NL:CBB:2021:136
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1860
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 11.283,- voor periode 1.
Bij besluit van 20 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellant tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
3. Appellant vormde tot 1 juli 2015 met zijn vader de vennootschap onder firma V.O.F. [naam 2] (de VOF). De VOF exploiteerde een melkveehouderij aan het [adres 1] te [plaats 2] . De melkproductie op het bedrijf is in januari 2015 gestaakt, omdat appellant arbeidsongeschiktheid was geraakt en zijn vader als gevolg van een auto-ongeluk niet kon melken en de melkveestapel is vervolgens verkocht. Op 1 juli 2015 is de VOF ontbonden en zijn de bedrijfsgebouwen en de cultuurgrond van het door de VOF geëxploiteerde bedrijf verkocht. Appellant is op 15 augustus 2015 een melkveehouderij aan de [adres 2] te [plaats 3] gestart, waar hij in oktober 2015 is begonnen met melken.
Besluitvorming van verweerder
4.  Appellant heeft op 15 maart 2017 een verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, ingediend. Volgens appellant had hij op 2 juli 2015 geen melkvee op zijn bedrijf doordat hij arbeidsongeschikt was geraakt als gevolg van een onwerkbare situatie op het bedrijf en zijn vader niet kon melken. Appellant beroept zich voorts op de omstandigheden dat zijn moeder en voormalig vennoot van de VOF in 2014 is overleden en dat een aantal dieren van de VOF vanwege ziekte is geruimd. Appellant verzoekt het referentieaantal te verhogen naar het aantal runderen dat zich op 7 oktober 2013 op het door de VOF geëxploiteerde bedrijf bevond. Appellant doet daarnaast een beroep op de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit).
5. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de ziekte van appellant en het overlijden van zijn moeder weliswaar bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling zijn, maar dat deze omstandigheden zich hebben voorgedaan bij het voorgaande bedrijf, zodat niet aan de voorwaarden voor toepassing van die bepaling is voldaan. Verweerder heeft zich voorts over het beroep op de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven op het standpunt gesteld dat daarvoor niet aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, omdat appellant niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk.
6. Omdat appellant op de peildatum 2 juli 2015 geen vee hield en het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling is afgewezen heeft verweerder het referentieaantal van appellant vastgesteld op nihil. Nu het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant in periode 1 lager was dan het doelstellingsaantal maar hoger dan het referentieaantal, heeft verweerder aan appellant over periode 1 een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 11.283,-.
Bespreking van de beroepsgronden
Strijd Regeling met artikel 1 EP
7. Appellant betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) . Volgens appellant is de inbreuk op zijn eigendomsrecht – de Regeling dwingt hem feitelijk zich te ontdoen van runderen die hij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellant onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hem niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellant.
7.1.
Anders dan appellant veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
7.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
7.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Knelgevallenregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit
8. Appellant betoogt voorts dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven heeft afgewezen. Volgens appellant heeft verweerder ten onrechte aan hem tegengeworpen dat hij niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk. Appellant verwijst in dit verband naar de brieven van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 16 mei 2018 en 18 juli 2018.
8.1.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit, op advies van de Commissie Kalden, twee aanvullende knelgevallen, namelijk nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast.
8.2.
Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet luidt:
“1. Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
[…]
6. Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.”
8.3.
Appellant is niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 gestart met de productie van melk. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant alleen al daarom niet heeft voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Het beroep van appellant op artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit kan hem evenmin baten, alleen al omdat hij op 2 juli 2015 geen vrouwelijk jongvee hield.
8.4.
Deze beroepsgrond faalt.
Knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling
9. Appellant betoogt verder dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling heeft afgewezen. De door hem aangevoerde bijzondere omstandigheden ziekte en overlijden hebben zich niet voorgedaan bij een voorgaand bedrijf. Hij heeft het bedrijf dat eerst werd geëxploiteerd door de VOF na de beëindiging van de VOF en de verkoop van de bedrijfslocatie op een nieuwe locatie voortgezet. Hieraan kan niet afdoen dat volgens de registratie van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland het oorspronkelijke bedrijf is overgedragen. Mocht appellant hierin niet worden gevolgd, dan doet hij een beroep op artikel 12, eerste lid, van de Regeling, waarin volgens appellant is bepaald dat als de oorspronkelijke houder een beroep op de knelgevallenregeling toekomt het verhoogde referentieaantal voor het opvolgende bedrijf van toepassing is. De afwijzing van het verzoek is volgens appellant verder in strijd met de beoordelingslijn die is neergelegd in de brief van verweerder van 16 mei 2018 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Appellant verwijst tot slot naar gevallen die volgens hem vergelijkbaar zijn en waarin verweerder via artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet wel toepassing heeft gegeven aan artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
9.1.
Artikel 12 van de Regeling luidt:
“1. Indien de houder meldt en aantoont dat na 2 juli 2015 een beëindigd bedrijf is overgenomen, kan de minister het referentieaantal van die houder op zijn verzoek verhogen met het referentieaantal dat op grond van deze regeling van toepassing zou zijn geweest op de houder van het beëindigde bedrijf. Bij gedeeltelijke overname kan het referentieaantal naar rato worden verhoogd.
2. Indien de houder meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.
[…]”
9.2.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat omstandigheden als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, die zich hebben voorgedaan op een voorgaand bedrijf, geen grond vormen om het referentieaantal met toepassing van die bepaling te verhogen. Dit is alleen anders als een van de voorgaande houders nog zeggenschap heeft over het overgenomen bedrijf (vergelijk de uitspraak van het College van 8 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:622). Hiervan is in dit geval geen sprake. Daartoe is van belang dat appellant het bedrijf aan het [adres 1] te [plaats 2] op 19 juni 2015 nadat over en weer is afgerekend heeft overgenomen van de VOF en hij dit bedrijf op 1 juli 2015 heeft verkocht aan een derde, waarna hij op een nieuwe locatie een melkveebedrijf is gestart. Appellant had derhalve na 2 juli 2015 geen zeggenschap meer over het bedrijf waar de bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan en van voortzetting van dat bedrijf is evenmin sprake, omdat het bedrijf is verkocht en de VOF die het bedrijf voorheen exploiteerde is ontbonden. Dat, zoals appellant ter zitting heeft gesteld, het bedrijf op de nieuwe locatie hetzelfde Uniek Bedrijfsnummer heeft als het bedrijf van de VOF is, gelet op het vorenstaande, in dit geval niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een bedrijfsvoortzetting. Het beroep op artikel 12, eerste lid, van de Regeling kan appellant evenmin baten, alleen al omdat appellant het bedrijf waar de bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan voor 2 juli 2015 heeft overgenomen.
Deze beroepsgrond faalt in zoverre.
9.3.
Wat betreft het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder in het bestreden besluit noch ter zitting voldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met het motiveringsbeginsel genomen.
Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
9.4.
Het College begrijpt het betoog van appellant aldus dat hij eveneens een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:834), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.
9.5.
Appellant heeft toegelicht dat de keuze om tot ontbinding van de VOF over te gaan, het melkveebedrijf op de oude locatie te verkopen en op een nieuwe locatie een nieuw bedrijf te starten was ingegeven door zijn wens om het bedrijf voort te zetten. Dit was op de oude locatie evenwel niet mogelijk doordat de werkrelatie tussen hem en zijn vader verstoord was geraakt en zijn vader het bedrijf te gelde wilde maken om de broer en zus van appellant te laten meedelen in de opbrengst van de verkoop van het bedrijf.
9.6.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule, omdat het lage referentieaantal het directe gevolg is van een bedrijfsbeëindiging waaraan appellant zelf heeft deelgenomen, de keuze om tot bedrijfsbeëindiging over te gaan is ingegeven door omstandigheden die binnen de invloedsfeer van appellant liggen en hij de mogelijkheid had om een andere keuze te maken.
9.7.
Het College acht de keuze van appellant om tot ontbinding van de VOF over te gaan, het melkveebedrijf op de oude locatie te verkopen en op een nieuwe locatie een nieuw bedrijf te starten, gelet op de onder 9.5 genoemde omstandigheden waaronder die beslissing is genomen, begrijpelijk. Anders dan verweerder stelt is die beslissing mede ingegeven door tragische omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellant liggen. Het gevolg van die keuze is dat appellant een referentieaantal heeft van nihil, waardoor hij de oplegging van heffingen op grond van de Regeling alleen kon voorkomen door runderen van zijn bedrijf af te voeren. Appellant heeft zijn nieuwe bedrijf uiteindelijk ook beëindigd. Gelet op het voorgaande brengt het strikt volgen van de Regeling in dit geval onevenredige gevolgen met zich. Verweerder had hierin naar het oordeel van het College aanleiding moeten zien om het bedrijf van appellant voor de toepassing van de hardheidsclausule gelijk te stellen met een voortgezet bedrijf en met toepassing van die hardheidsclausule tot ontheffing van de opgelegde geldsom over te gaan.
Deze beroepsgrond slaagt in zoverre eveneens.
10. Omdat de beroepsgrond over de toepassing van de hardheidclausule slaagt, wordt niet meer toegekomen aan hetgeen appellant heeft aangevoerd over de individuele en buitensporige last.
Slotsom
10. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vernietigen, het primaire besluit herroepen en, zelf voorziend, bepalen dat appellant voor periode 1 geen geldsom verschuldigd is. Het College zal verweerder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
10. Over de kosten van het opstellen van het deskundigenrapport wordt als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Verweerder heeft met de informatie op zijn website, waarmee hij melkveehouders heeft bericht met welke stukken kan worden aangetoond dat sprake is van een individuele buitensporige last en welke informatie deze stukken moeten bevatten, de indruk gewekt dat een financiële rapportage een relevante bijdrage zou leveren aan een voor appellant gunstige beantwoording door de rechter van de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last (zie de eerdergenoemde uitspraak van het College van 25 februari 2020, onder 5.3 en 6.13). Gelet hierop was het inroepen van een financieel deskundige redelijk. Uit de factuur van 9 januari 2018 kan worden afgeleid dat in totaal 8,6 uur is besteed aan het opstellen van het rapport. Dit aantal bestede uren acht het College niet onredelijk. Uitgaande van het door Aantafel accountants gehanteerde uurtarief van € 120,- stelt het College het te vergoeden bedrag voor het opstellen van het deskundigenrapport vast op € 1.032,-. Dit bedrag dient te worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- stelt de heffing voor periode 1 vast op nihil;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.634,-, waarvan € 1.032,- kosten van een deskundige betreft, zodat dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. Wissels, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.