ECLI:NL:RVS:2021:687
Raad van State — Uitspraak 


202003539/1/R1 en 202003605/1/R1.
Datum uitspraak: 31 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Utrecht,
2.       [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college locaties voor de plaatsing van ondergrondse restafvalcontainers (hierna: ORAC’s) in de wijk West aangewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 18 mei 2020 heeft het college de door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld. Het beroep van [appellanten sub 1] is ingenomen onder zaaknummer 202003539/1/R1. Het beroep van [appellant sub 2] is ingenomen onder zaaknummer 202003605/1/R1.
Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 22 februari 2020, waar [appellanten sub 1] en [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door M. Akkersdijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Bij brief van 14 oktober 2019 heeft het college de bewoners van de wijk West onder meer medegedeeld dat het voornemens is de locatie [locatie 1] aan te wijzen als locatie voor een ORAC. De bewoners zijn in de gelegenheid gesteld zienswijzen tegen de voorgenomen locatie naar voren te brengen. Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college medegedeeld dat het besloten heeft de voorgenomen locatie te wijzigen in de locatie op de Robert Schumannstraat tegenover [locatie 2]. Deze locatie wordt in het besluit aangeduid als locatie 18.
Zowel [appellanten sub 1] als [appellant sub 2] wonen bij de aangewezen locatie. Zij kunnen zich niet met de aanwijzing van deze locatie verenigen omdat zij vrezen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door het realiseren van de ORAC.
Beoordelingskader
2.       Artikel 4, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening Utrecht 2010 luidt:
"Het college kan aanwijzen via welk al dan niet van gemeentewege verstrekt inzamelmiddel of via welke inzamelvoorziening de inzameling van een bepaalde categorie huishoudelijke afvalstoffen ten behoeve van de gebruiker van een perceel plaatsvindt."
3.       Bij de aanwijzing van locaties voor de plaatsing van ORAC’s dient het college een afweging te maken van alle betrokken belangen. Daarbij heeft het college beleidsruimte. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of het college in redelijkheid tot zijn keuze heeft kunnen komen. Daarbij beoordeelt zij of het college de locatie geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van een ORAC. Als dat zo is, beoordeelt de Afdeling of het college toch had moeten afzien van aanwijzing van de locatie vanwege een geschiktere alternatieve locatie. Een alternatieve locatie moet zodanig geschikter zijn dan de aangewezen locatie, dat geoordeeld moet worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie, maar had moeten kiezen voor de alternatieve locatie.
Procedure
4.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de besluitvormingsprocedure niet zorgvuldig is geweest. In de brief van 14 oktober 2019, inhoudende de voorgenomen locaties, was locatie 18 aangewezen ter hoogte van de [locatie 1]. In het definitieve besluit van 6 januari 2020 is de locatie aangepast naar de Robert Schumannstraat. Die locatie is niet eerder aan de orde geweest en de aanwijzing daarvan is in strijd met eerdere uitlatingen van de gemeente.
Daarnaast zijn de besluiten op bezwaar van 18 mei 2020 volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] onjuist en onvolledig. Het college heeft bij deze inhoudelijk identieke besluiten op de bezwaarschriften gereageerd door in te gaan op tien van alle aangedragen bezwaargronden. Volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] zijn niet alle gronden van bezwaar bij dat besluit betrokken en is het besluit slechts een knip-en-plakwerk van overwegingen uit de Nota van zienswijzen bij het besluit van 6 januari 2020.
Verder vermeldt het besluit ten onrechte dat bezwaarmakers hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om gehoord te worden. Hun is ten onrechte niet de mogelijkheid geboden om gehoord te worden, aldus [appellanten sub 1] en [appellant sub 2].
4.1.    Aan de voorbereidingsprocedure is inherent dat het college een andere locatie kan aanwijzen dan waarvan in het voornemen tot de plaatsing van ORAC’s is uitgegaan, al dan niet naar aanleiding van over het voornemen naar voren gebrachte zienswijzen. Geen rechtsregel verplicht het college om belanghebbenden daarbij voorafgaand aan het nemen van dat besluit de gelegenheid te bieden om op de voorgenomen locatie te reageren of om hen daarover te horen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4424). Het stond het college aldus vrij om bij het besluit van 6 januari 2020 gewijzigde locaties ten opzichte van de brief van 14 oktober 2019 aan te wijzen.
4.2.    Artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzet zich er niet tegen dat het college de bezwaren samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
Het betoog faalt.
4.3.    In het verweerschrift heeft het college vermeld dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] niet zijn gehoord tijdens de bezwaarprocedure als gevolg van interne miscommunicatie bij de gemeente. Het college stelt dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hierdoor echter niet in hun belangen zijn geschaad, nu zij in beroep hun standpunten alsnog naar voren kunnen brengen.
4.4.    Artikel 7:2 van de Awb luidt:
"1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
[…]"
Artikel 7:11 luidt:
"1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
[…]"
4.5.    Vast staat dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] ten onrechte niet zijn gehoord en dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 7:2 van de Awb. De enkele omstandigheid dat zij de mogelijkheid hebben hun standpunten in beroep alsnog naar voren brengen, maakt niet dat zij niet in hun belangen zijn geschaad. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Die procedure is bedoeld voor een volledige heroverweging door het bestuursorgaan op basis van alle feiten en omstandigheden zoals zij zich ten tijde van de heroverweging voordoen. De bevoegdheid van de bestuursrechter beperkt zich bij besluiten als de onderhavige daarentegen tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het formele gebrek dat ontstaat door schending van de hoorplicht, kan onder bepaalde omstandigheden niettemin worden gepasseerd. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer aannemelijk is dat het bestuursorgaan niet anders zou hebben besloten indien appellanten in de gelegenheid waren gesteld om gedurende de bezwaarprocedure te worden gehoord. De inhoud van het besluit op bezwaar kan aanleiding geven om dat aan te nemen. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2077.
De Afdeling zal hierna de inhoudelijke beroepsgronden bespreken. Vervolgens zal zij een oordeel geven over de vraag of aanleiding bestaat om het hiervoor geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
Gevolgen van het gebruik van ORAC’s in het algemeen
5.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] vrezen dat het gebruik van de ORAC geluid-, stank-, en zwerfvuiloverlast zal veroorzaken en vrezen voor overlast als het gevolg van het legen van de ORAC door de ophaalwagen.
5.1.    In deze procedure gaat het om de aanwijzing van een locatie voor  een ORAC. De keuze van het gemeentebestuur om voor de inzameling van restafval gebruik te maken van ORAC’s, ligt niet ter beoordeling voor.
Wanneer de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, beoordeelt de Afdeling in een procedure als deze of het betrokken bestuursorgaan de gevolgen van de aanwijzing voor de omgeving aanvaardbaar heeft kunnen achten. Die beoordeling kan ook betrekking hebben op nadelen die inherent zijn aan het gekozen inzamelsysteem, zoals geluid- en geuremissie van het gebruik van een ORAC, toeneming van verkeer van en naar een ORAC en (verkeers)hinder die gepaard gaat met het legen van een ORAC. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt echter dat die gevolgen onder normale omstandigheden niet aan aanwijzing van een locatie in de weg hoeven staan. Daarbij is van belang dat geluid- en geurhinder door de constructie van ORAC’s en door het regelmatig legen en schoonmaken zoveel mogelijk worden voorkomen, dat de verkeersaantrekkende werking in het algemeen beperkt is en dat het legen van ORAC’s maar van korte duur is. Als voorbeeld wijst de Afdeling op haar uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2320. De Afdeling zal daarom enkel beoordelen of locatiespecifieke of andere bijzondere omstandigheden maken dat het college in die gevolgen reden had moeten zien om de locatie niet aan te wijzen.
5.2.    In de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] in algemene zin geuite vrees voor hinder heeft het college geen belemmering voor aanwijzing van locatie 18 hoeven zien. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college wat betreft de vrees voor overlast door de ophaalwagen heeft toegelicht dat het wekelijks legen van ongeveer 30 restafvalkliko’s door het plaatsen van de ORAC komt te vervallen en dat het legen van de ORAC één tot twee keer per week plaatsvindt en maximaal tien minuten duurt. Van eventuele stank- en zwerfvuiloverlast kunnen meldingen worden gedaan, waarna controle, onderhoud of een schoonmaakbeurt kan plaatsvinden. Geluidsoverlast bij het legen van de ORAC is lastig te voorkomen. Wel heeft de ORAC een draaiende trommel met rubberen dempers, die het geluid dempen dat kan ontstaan bij het openen en sluiten van de ORAC. De Afdeling ziet geen grond om aan de juistheid van die verklaringen te twijfelen.
Het betoog faalt.
Geschiktheid van de locatie
6.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat een ORAC op locatie 18 niet wenselijk is vanwege het verdwijnen van een parkeerplaats, langere loopafstanden voor bewoners van omliggende straten en het zicht op de locatie. Ook stellen zij dat sprake is van een onevenredige belasting van de desbetreffende locatie, omdat zich in de Robert Schumannstraat, ter hoogte van [locatie 2], tevens aan beide zijden van de straat klikoverzamelplaatsen bevinden.
6.1.    Het college hanteert bij het aanwijzen van locaties voor ORAC’s een aantal richtlijnen:
- de ORAC is goed bereikbaar voor de inzameldienst;
- de ORAC past logisch in het inrichtingsplan;
- verkeer en voetgangers worden niet belemmerd;
- de ORAC is goed bereikbaar voor alle woningen;
- de afstand van de ORAC tot de erfgrens bedraagt minimaal 2 m;
- de afstand van de ORAC tot de gevel van een woning bedraagt minimaal 3 m; indien het een dichte muur betreft geldt 2 m.
Daarnaast heeft het college aandacht voor onder meer de doorstroming van verkeer, het straatbeeld, de aanwezigheid van kabels en leidingen, het behoud van groen en bomen, het beperken en optimaliseren van loopafstanden (waarvoor de richtlijn van maximaal 125 m geldt) en de bereikbaarheid voor mindervaliden. Per locatie worden alle aspecten tegen elkaar afgewogen.
6.2.    Het college stelt zich op het standpunt dat locatie 18 aan de richtlijnen voldoet. Vanwege de centrale ligging is de locatie Robert Schumannstraat/Chopinstraat geschikt vanwege de korte looproutes voor bewoners van de omliggende straten. Volgens het college zal een ORAC op deze plek een beperkte verandering van het straatbeeld teweegbrengen, onder meer omdat alleen de inwerpzuil van 70 bij 70 cm boven de grond zichtbaar is en deze het zicht dus slechts beperkt belemmert. Ook wordt op deze locatie aan de richtlijn over de afstand tussen de ORAC en de gevel voldaan. Wel komt één parkeerplaats te vervallen.
Het college heeft geen beleid over de dubbele belasting van een specifieke locatie. Direct omwonenden zullen de aanwezigheid van de inzamelplek en de ORAC gewaarworden, maar dit hoort bij het leven in een stedelijke omgeving en moet geaccepteerd worden zolang geen sprake is van onevenredige overlast, aldus het college. Omdat de kliko’s maar één, soms twee, keer per week worden geleegd, is naar de mening van het college geen sprake van onevenredige overlast wanneer een ORAC en een klikoverzamelplaats gecombineerd worden.
6.3.    De Afdeling overweegt dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat locatie 18 aan de richtlijnen voldoet. Verder overweegt de Afdeling dat de overlast van kliko’s als zodanig los staat van de aanwijzing van de locatie voor de plaatsing van ORAC’s. De gecumuleerde overlast leidt, gelet op de door het college gegeven toelichting, niet tot het oordeel dat het college de locatie niet in redelijkheid geschikt heeft kunnen achten. Vanwege het feit dat het college de richtlijnen in acht heeft genomen bij het aanwijzen van de locatie en een afweging heeft gemaakt van deze en overige aspecten, volgt de Afdeling [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] niet in hun standpunt dat het college niet in redelijkheid tot het aanwijzen van de locatie heeft kunnen komen.
Het betoog faalt.
Alternatieve locaties
7.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het college de locatie niet in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen, omdat er geschikte alternatieve locaties aanwezig zijn. [appellanten sub 1] wijzen op een locatie aan de Händelstraat bij het Jochem Uytdehaageplantsoen en [appellant sub 2] wijst op mogelijkheden aan de Joseph Haydnlaan, ter hoogte van de Robert Schumannstraat of ter hoogte van de Johannes Brahmsstraat. Zij wijzen allen op de locatie uit het voornemen van 14 oktober 2019 bij de [locatie 1]. Het college heeft immers alle zienswijzen, gericht tegen die oorspronkelijke locatie, afgewezen in de Nota van zienswijzen, en vervolgens toch gekozen voor de locatie ter hoogte van [locatie 2].
7.1.    De door [appellanten sub 1] voorgestelde verplaatsing richting de Händelstraat acht het college niet geschikt, omdat deze locatie minder centraal ligt en de loopafstanden voor het beoogde verzorgingsgebied zou vergroten. Bovendien bevindt deze locatie zich in de onmiddellijke omgeving van het Jochem Uytdehaageplantsoen, op de hoek van een kruispunt waardoor deze heel zichtbaar is. Plaatsing bij het plantsoen gaat in tegen de Ruimtelijke Strategie Utrecht "Utrecht kiest voor gezonde groei" uit 2016. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college dit alternatief in redelijkheid geschikter had moeten achten dan de aangewezen locatie.
7.2.    De door [appellant sub 2] voorgestelde locaties aan de Haydnlaan acht het college niet geschikt, omdat verplaatsing naar de Haydnlaan een grote toename van de loopafstanden zou betekenen. De Afdeling stelt vast dat dit juist is. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het college dit alternatief in redelijkheid geschikter had moeten achten dan de aangewezen locatie.
7.3.    Het college stelt zich op het standpunt dat de locatie uit het voornemen van 14 oktober 2019 bij de [locatie 1] minder geschikt is dan de locatie aan de Robert Schumannstraat, ter hoogte van [locatie 2]. Hoewel de afstand tussen de ORAC-locatie en het raam aan de voorzijde van de woning ter plaatse voldoet aan de richtlijn, bevindt de locatie zich recht voor het raam en in de onmiddellijke nabijheid van de voortuin van de woning. Ook acht het college de definitieve locatie geschikter omdat die locatie centraler is gelegen in het verwachte verzorgingsgebied.
7.4.    De Afdeling overweegt dat het college in de Nota van zienswijzen bij het besluit van 6 januari 2020 alle zienswijzen heeft weerlegd die zijn gericht tegen de locatie bij de [locatie 1]. Toch heeft het college de locatie bij datzelfde besluit gewijzigd naar de Robert Schumannstraat, ter hoogte van [locatie 2]. De toelichting op dat besluit luidt: "We verkleinen de loopafstand voor de meeste bewoners. Er vervalt maar één parkeerplaats. De container is niet direct in het zicht van het woonkamerraam door de hagen tussen de voortuinen."
Ter zitting is komen vast te staan dat de loopafstand door de wijziging wordt verkleind voor een deel van de bewoners, maar wordt vergroot voor anderen. Ook hebben [appellanten sub 1] ter zitting tegen de toelichting van het college ingebracht dat zij de hagen in hun voortuin, die het zicht op de ORAC-locatie ontnemen, hebben geplaatst om hun zicht op de reeds bestaande klikoverzamelplaats te verminderen en dat de bewoners van de [locatie 1] inmiddels ook hagen hebben geplaatst in de voortuin die het zicht vanuit de woonkamer op de straat verminderen. Verder leidt locatie 18 tot het vervallen van een parkeerplaats, terwijl het college in de Nota van zienswijzen stelt dat de locatie bij de [locatie 1] niet zou leiden tot het vervallen van officiële parkeerplaatsen. Nu de keuze voor de wijziging verder niet is gemotiveerd, is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft onderbouwd waarom het de oorspronkelijke locatie bij de [locatie 1] minder geschikt acht voor de plaatsing van een ORAC dan de aangewezen locatie.
Het betoog slaagt.
7.5.    Gelet op het vermelde onder 7.4 acht de Afdeling het niet uitgesloten dat het college tot een andersluidend besluit zou zijn gekomen als [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] over hun bezwaren waren gehoord. In verband daarmee bestaat geen aanleiding om het onder 4.5 geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
Conclusie
8.       De beroepen zijn gegrond. Het college dient een nieuw besluit op de bezwaren van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen zoals hierna vermeld.
9.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart de beroepen gegrond;
II.       vernietigt de besluiten het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 18 mei 2020, kenmerken 7229620 en 7252040;
III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen 12 weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV.      schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouder van Utrecht van 6 januari 2020, kenmerk 4642741, voor zover dit besluit betrekking heeft op locatie 18 aan de Robert Schumannstraat, ter hoogte van [locatie 2] in Utrecht, tot zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw beroep wordt ingesteld en verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan, de voorlopige voorziening doorloopt tot op dat verzoek om voorlopige voorziening is beslist;
V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten ten bedrage van in beide gevallen €29,67 (zegge: negenentwintig euro en zevenenzestig cent), met dien verstande dat in het geval van [appellanten sub 1] het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en aan [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van in beide gevallen € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat in het geval van [appellanten sub 1] het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
195-974.