ECLI:NL:CBB:2021:358
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1495
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Firma [naam 1] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van
€ 10.810,00 voor periode 1, van € 44.117,00 voor periode 2, van € 48.586,00 voor periode 3, van € 53.309,00 voor periode 4 en van € 9.451,00 voor periode 5.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de aan appellante op grond van de Regeling opgelegde heffingen voor de periodes 3 en 4 gewijzigd vastgesteld op onderscheidenlijk € 48.590,00 en € 53.352,00.
Bij besluit van 12 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen voormelde primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2020. Namens appellante hebben [naam 2] en [naam 3] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats 1] . Zij heeft deze bedrijfslocatie in 2014 gekocht en wilde haar veestapel daar uitbreiden. Het bedrijf van appellante is op 16 juni 2015 vanuit [plaats 2] naar [plaats 1] verhuisd. Appellante kon haar veestapel toen plaatsen in één zijde van de ligboxenstal die al klaar was. In september 2015 was de andere zijde van de stal klaar.
Verweerder heeft appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd over de periodes 1 en 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periodes lager dan het doelstellingsaantal was maar hoger dan het referentieaantal. Tevens heeft verweerder appellante hoge geldsommen opgelegd over de periodes 2, 3 en 4, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periodes hoger was dan het doelstellingsaantal.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de toepassing van de Regeling in dit geval niet leidt tot een individuele buitensporige last.
Het beroep
Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat de Regeling niet voorzienbaar was. Daarnaast leidt de toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last. Appellante is ruim voor de peildatum financiële verplichtingen aangegaan en heeft de voor de uitbreiding van haar bedrijf benodigde vergunningen verkregen. Als gevolg van de bedrijfsverplaatsing en de verbouwing van de stal op de nieuwe locatie had de veestapel op de peildatum 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang. De Regeling maakt het onmogelijk om de vergunde uitbreidingsruimte te benutten. Verder voert appellante aan dat de Regeling voor haar voor een deel van 2017 buiten werking is gesteld. Toen dit werd teruggedraaid kon zij niet meer reduceren over de verstreken periodes waardoor de heffingen nu zo hoog zijn. Ook kan zij haar financiële verplichtingen amper nakomen en komt het rendement van de gedane investeringen fors onder druk te staan. Appellante wijst ter onderbouwing van de buitensporige last op twee rapporten van Countus van 14 mei 2018 onderscheidenlijk 30 mei 2018 en een aanvulling daarop van 30 april 2019.
4.1.
Wat betreft de voorzienbaarheid overweegt het College als volgt. Zoals het eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van
3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren.
4.2.
Wat betreft de individuele buitensporige last geldt het volgende. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.5.
Appellante mocht op grond van een Hinderwetvergunning op haar oude bedrijfslocatie 70 melkkoeien en 75 stuks jongvee houden. Zij heeft in 2014 de nieuwe bedrijfslocatie in [plaats 1] gekocht, waar zij haar veestapel wilde uitbreiden. Daaraan voorafgaand heeft zij op 5 januari 2012 3.14 ha grond verkregen. Volgens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op
1 april 2012 109 melkkoeien en 4 stuks jongvee. Op 28 juli 2014 is aan haar een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een rundveestal en een melkveestal. Ook is haar op 5 september 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 290 melkkoeien en 113 stuks jongvee. Daarnaast heeft appellante op 23 juni 2014 een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 550.000,00. Ook heeft zij op 11 september 2014 een financieringsovereenkomst met een bank gesloten voor een bedrag van € 1.950.000,00. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 127 melkkoeien.
4.6.
Zoals hiervoor in 4.1 is overwogen, was het voor professionele melkveehouders, zoals appellante, voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante had daarom ten tijde van de in 4.5 vermelde investeringen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de verplaatsing en uitbreiding van het melkveebedrijf meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsverplaatsing met forse bedrijfsuitbreiding van 109 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee in 2012 naar, zoals appellante stelt, 280 melk- en kalfkoeien en  20 stuks jongvee door te zetten. Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden tot de door appellante beoogde aantallen. De wens van appellante om haar bedrijf te verplaatsen wegens de nabijheid van een Natura 2000-gebied is begrijpelijk. Van een gedwongen verplaatsing is echter geen sprake. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Het College begrijpt dat appellante, gelet op de forse geldsommen die haar zijn opgelegd, zeer stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. In de door appellante overgelegde rapporten van Countus van
14 mei 2018 onderscheidenlijk 30 mei 2018 en de aanvulling daarop van
30 april 2019 is ingegaan op onder meer de gevolgen van de Regeling voor het bedrijf van appellante. Uit deze stukken volgt dat het bedrijf, ondanks de forse last die de Regeling op het bedrijf legt, niet in zijn continuïteit wordt bedreigd. Appellante heeft dit overigens ter zitting ook bevestigd.
4.7.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
4.8.
Het College wil er tot slot nog op wijzen dat in de fosfaatrechtenzaak van appellante tot eenzelfde oordeel is gekomen (zie de uitspraak van
4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:523).
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.