ECLI:NL:CBB:2021:375
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1699
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] & [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.138,00 voor periode 1, van € 7.310,00 voor periode 2, van
€ 8.702,00 voor periode 3, van € 13.378,00 voor periode 4 en van € 9.403,00 voor periode 5.
Bij besluit van 19 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2021. Namens appellante hebben [naam 2] en de gemachtigde van appellante via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid.
Appellante exploiteert in [plaats] een grondgebonden melkveehouderij op de locatie aan de [locatie 1] en op de in 2014 gekochte locatie aan het [locatie 2] . De locatie [locatie 1] is ingericht voor melkproductie en de locatie [locatie 2] wordt gebruikt als jongvee opfoklocatie en voor het houden van gemiddeld 35 droogstaande koeien.
Appellante heeft op 24 maart 2017 een melding gedaan van de bijzondere omstandigheid bouwwerkzaamheden.
Verweerder heeft aan appellante geldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is. Tevens heeft verweerder geconcludeerd dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de opgelegde geldsommen gehandhaafd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de toepassing van de Regeling in het geval van appellante niet leidt tot een individuele en buitensporige last.
Het beroep
-de wettelijke grondslag
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet.
-de bevoegdheidsgrondslag
De beroepsgrond van appellante dat het primaire besluit onbevoegd is genomen, faalt al omdat het besluit op bezwaar door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder is genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellante heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419).
-de inningstermijn en de verrekening
Appellante betoogt verder dat verweerder met de oplegging van de geldsommen heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van de Regeling wegens overschrijding van de inningstermijn. Ook dit betoog faalt. Zoals het College eerder heeft overwogen, in overweging 6 van de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd en is de inningstermijn niet dwingend.
Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog al niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:420).
-individuele buitensporige last en hardheidsclausule
Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren. Voor de individuele melkveehouders was niet eerder dan met de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van
2 juli 2015 voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Verder wijst appellante op de op 1 januari 2015 in werking getreden Wet verantwoorde groei melkveehouderijen (Wvgm) waarmee is beoogd groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken mits die grondgebonden zijn en/of mest laten verwerken. Appellante had als grondgebonden melkveehouder dus niet kunnen voorzien dat de door haar beoogde groei niet mogelijk zou zijn.
Verder voert appellante aan dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last. Omdat het bedrijf in een slechte financiële situatie verkeerde, ging de zoon de vader helpen en met hem een maatschap vormen. De bedrijfsuitbreiding was noodzakelijk om het bedrijf financieel te verbeteren en om inkomen te genereren voor de twee maten. Op de peildatum 2 juli 2015 had appellante nog niet het beoogde aantal runderen dat nodig is om het bedrijf rendabel te krijgen. Appellante verwijst onder meer naar een toelichting van haar accountant over welke gevolgen het voldoen aan de reductiedoelstelling zou hebben gehad en het rapport en de schadeberekening van Admin Agris B.V. van 15 januari 2019. In dat rapport is geconcludeerd dat op basis van het vastgestelde referentieaantal het bedrijf bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel geen toekomstperspectief zou hebben. Appellante heeft in 2017 niet volledig voldaan aan de reductiedoelstelling om een resultaat te behalen waarmee zij haar bedrijf kon laten overleven door in 2018 extra fosfaatrechten te leasen. Het resultaat is vanaf 2018 weliswaar positief, maar onvoldoende om aan alle financiële verplichtingen te voldoen. De te betalen geldsommen van totaal ongeveer € 40.000,00 en het niet volledig kunnen benutten van de legale productiecapaciteit brengen de bedrijfscontinuïteit in gevaar.
Appellante betoogt subsidiair dat verweerder in de aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien voor toepassing van de hardheidsclausule.
9.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, was de Regeling voorzienbaar. In wat appellante aanvoert over de voorzienbaarheid van de Regeling, ziet het College geen aanleiding om thans tot een ander oordeel op dit punt te komen. Zoals het College eerder in die uitspraak heeft overwogen, mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wvgm die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van
3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren. Dat appellante veronderstelde dat de derogatie en de aanpak van de mestproblematiek niet golden voor haar grondgebonden bedrijf en voor haar alleen de Wvgm van belang was, leidt niet tot een ander oordeel. Dat het bedrijf van appellante grondgebonden is, doet er niet aan af dat appellante melkvee houdt dat mest en daarmee fosfaat produceert die meetelt bij het berekenen van het nationaal mestplafond. Ook heeft zij uit de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm niet mogen afleiden dat zij niet zou worden onderworpen aan productiebegrenzing. Deze wet bevat regels voor de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van 1 april 2015, om een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken. Hiermee was echter niet uitgesloten dat een regeling met maatregelen voor reductie van de fosfaatproductie zou volgen.
De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitengewone last.
9.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.5.
Na een financieel moeilijke periode is het bedrijfsresultaat van het melkveebedrijf van appellante na 2012 verbeterd. De zoon is toegetreden tot het bedrijf en exploiteert het bedrijf met de vader. Volgens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 1 april 2013 99 melk- en kalfkoeien en 105 stuks vrouwelijk jongvee. Zij wilde haar bedrijf uitbreiden naar 235 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Zij heeft op 21 november 2013 het naastgelegen bedrijf aan het [locatie 2] met 33 ha grond gekocht voor € 1.350.000,00. Op 17 april 2014 heeft appellante ongeveer 19 ha grond doorverkocht voor € 706.700,00. Vervolgens heeft zij die grond gepacht van de nieuwe eigenaar. Daarnaast heeft appellante een melkveestal gebouwd en de ligboxenstal uitgebreid op de locatie [locatie 1] , waarvoor haar op 30 oktober 2014 en 19 maart 2015 omgevingsvergunningen zijn verleend. Appellante heeft op 6 december 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) gekregen voor het houden van 101 melkkoeien en 75 stuks jongvee op de locatie [locatie 3] . Op 19 februari 2016 is appellante een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 37 stuks jongvee op de locatie [locatie 1] en voor het houden van deze dieraantallen dient te worden gesaldeerd met de dieren op de locatie [locatie 3] . Appellante is voor de bedrijfsuitbreiding leningen aangegaan van totaal € 304.000,00 bij de bank, van totaal  € 350.000,00 bij een derde persoon en van € 436.500,00 bij een bedrijf.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 169 melk- en kalfkoeien en 117 stuks vrouwelijk jongvee.
9.6.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat de Regeling een individuele en buitensporige last op haar legt. Uit 9.5 volgt dat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte en op het verkrijgen van een Nbw-vergunning voor de geplande uitbreiding is vooruitgelopen met voormelde investeringsbeslissingen. In deze situatie is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7). Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft.
Het College ziet in de door appellante aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de in 9.5 vermelde investeringen in de uitbreiding van het bedrijf voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de aankoop van het naastgelegen bedrijf en de geplande forse uitbreiding van de veestapel door te zetten. Daarnaast is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf uit te breiden tot de door appellante beoogde aantallen. Appellante heeft aangegeven dat zij haar bedrijf wilde uitbreiden om inkomen te kunnen verwerven voor twee gezinnen. Hoewel het College deze keuze begrijpt, had de uitbreiding daarmee niet een bedrijfseconomische noodzaak (vergelijk de uitspraak van het College van 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:544, ov. 6.2). Ook het financieel verbeteren van de bedrijfsresultaten is daartoe onvoldoende. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College ziet in de door appellante aangedragen omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat zij de nadelige gevolgen van haar investeringsbeslissing kan afwentelen. De keuze van appellante om te groeien met eigen aanwas is begrijpelijk, maar wel een bedrijfskeuze die voor haar rekening en risico komt. Dat het vergunningstraject vertraging heeft opgelopen, naar appellante stelt, is geen bijzondere omstandigheid. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690) behoort een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico.
Verder wordt appellante niet gevolgd in haar betoog ter zitting dat de financiële situatie van haar bedrijf moet worden beoordeeld in een bredere context van zowel de Regeling als het fosfaatrechtenstelsel. Het gaat in deze zaak alleen om de toepassing van de Regeling en die staat los van het fosfaatrechtenstelsel.  Het College begrijpt dat appellante, gelet op de forse geldsommen die haar zijn opgelegd, stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Appellante heeft met de door haar overgelegde financiële stukken echter niet aannemelijk gemaakt dat het voorbestaan van haar bedrijf wordt bedreigd. Het door haar overgelegde schaderapport fosfaatrechtenstelsel 2018 van Admin Agras B.V. gaat niet over de gevolgen van de Regeling voor het bedrijf van appellante. Verder is in het overzicht financiële gevolgen GVE reductie 2017 van Omnyacc Synergie Accountants weliswaar vermeld dat reductie op grond van de Regeling leidt tot financiële schade, maar daaruit volgt niet dat het bedrijf van appellante in zijn continuïteit wordt bedreigd.
9.7.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
10. Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Het College is van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. Het College acht niet aannemelijk gemaakt dat de situatie van appellante, zoals die volgt uit de door haar hiervoor aangevoerde omstandigheden in het kader van de individuele buitensporige last, zodanig afwijkt van die van andere melkveehouders dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
10. Appellante heeft verder ter zitting nog gewezen op het rapport Ongekend Onrecht dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag op 17 december 2020 heeft uitgebracht en stelt dat het College hier betere rechtsbescherming zou moeten bieden dan de rechtsbescherming die volgens het rapport in de kinderopvangtoeslagzaken is geboden. Het College overweegt hierover dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.