ECLI:NL:CBB:2021:419
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1458
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Op 1 april 2011 hield appellante 42 melk- en kalfkoeien, 72 stuks jongvee, 20 lammeren en 8 schapen. Op 1 april 2012 hield appellante 44 melk- en kalfkoeien, 77 stuks jongvee, 6 lammeren en 8 schapen. Op 1 april 2013 hield appellante 102 melk- en kalfkoeien, 75 stuks jongvee, 4 lammeren en 12 schapen. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er op het bedrijf van appellante 140 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee aanwezig.
2.2
Aan appellante is op 16 februari 2012 een omgevingsvergunning verleend voor de sloop van een bedrijfswoning, twee loodsen, een sleufsilo en verharding en het verwijderen van de asbesthoudende dakbedekking van een te handhaven schuur. Deze vergunning is aan appellante verleend voor de nieuwe locatie te [plaats] waarnaar appellante naar eigen zeggen in december 2012 is verhuisd. Op 1 juli 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd, welke is verleend op 9 december 2015. Op basis van deze vergunning mocht appellante 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee gaan houden.
2.3
Op 26 mei 2012 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten voor een totaalbedrag van € 2.325.000,- waarvan € 1.900.000 was bestemd voor bouw van een nieuwe rundveestal en een bedrijfswoning. Het overige bedrag is gebruikt voor de aankoop van vee, de aflossing van een eerdere financiering en werkkapitaal. Op 31 mei 2012 heeft appellante een aanneemovereenkomst afgesloten voor de bouw van de nieuwe rundveestal voor een bedrag van € 1.120.000,-.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.397 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan, onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen bedrijfsspecifieke omstandigheden, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Allereerst merkt appellante in dat kader op dat verweerder ten onrechte tegenwerpt dat appellante op de peildatum niet de beschikking had over de alle benodigde vergunningen voor de beoogde uitbreiding. De Nbw-vergunning was wel degelijk al vóór 2 juli 2015 verleend (hetgeen ook door gedeputeerde staten is gepubliceerd) echter deze is nimmer aan appellante verzonden. Uiteindelijk heeft zij een nieuwe vergunning moeten aanvragen, die (wederom) is verleend. Verder heeft appellante te maken gehad met een gedwongen bedrijfsverplaatsing vanwege de komst van de ecologische verbindingszone ‘de Groene Schakel’. In 2009 heeft appellante plannen gemaakt om een nieuwe locatie aan te kopen en aldaar te groeien naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. In 2012 heeft appellante de nieuwe locatie aangekocht en heeft zij geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe rundveestal. Doordat één van de maten van appellante is uitgevallen wegens ziekte tijdens de verhuisperiode in 2012 was de beoogde groei op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet volledig gerealiseerd. Appellante heeft grote investeringen gedaan ten behoeve van de bedrijfsverplaatsing. Op 2 juli 2015 had appellante slechts een deel van de beoogde dieraantallen gerealiseerd. Mede gelet op de hoogte van de investeringen, het moment waarop appellante tot de aankoop van het bedrijf moest overgaan, de benodigde tijd om het bedrijf op orde te hebben en de overige omstandigheden van het geval, legt het fosfaatrechtenstelsel op appellante een individuele en buitensporige last. Appellante voert tot slot aan dat uit het schaderapport van DLV Advies blijkt dat zij 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee nodig heeft om het bedrijf rendabel te maken.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat er op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het geval van appellante is er geen sprake van bijzondere individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zelf lag. Over het betoog van appellante dat zij te maken heeft met twee bijzondere omstandigheden, te weten de bedrijfsverplaatsing en de ziekte van één van de maten van appellante merkt verweerder op dat er een wettelijke regeling is die daarin voorziet. Onder verwijzing naar het bestreden besluit merkt verweerder op dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van deze regelingen. Voor wat betreft de niet tijdig gerealiseerde uitbreiding is het bedrijf van appellante onvoldoende individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden of beoogden te uitbreiden. Uitbreiding is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen van deze keuze voor rekening en risico van appellante dienen te komen. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante geen inzage heeft verschaft waarom de uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. De investeringsbeslissingen die appellante heeft gemaakt zijn gelet op het moment waarop die beslissingen zijn genomen volgens verweerder niet navolgbaar. Voorts blijkt uit de door appellante overgelegde stukken niet dat appellante op 2 juli 2015 over alle vereiste vergunningen beschikte voor het beoogde aantal melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante wenst te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van DLV Advies van 5 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 7.397 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (140 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.
6.3.7
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Daargelaten of appellante kan worden tegengeworpen dat zij op 2 juli 2015 niet over de benodigde vergunningen beschikte voor de beoogde uitbreiding, acht het College in dit verband in ieder geval van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf 2012) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de investeringen in de verplaatsing en uitbreiding van haar bedrijf voor haar op dat moment meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Gezien de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, is het College van oordeel dat de financiële gevolgen van het niet geheel af kunnen ronden van de uitbreidingsplannen en de investeringen die daarmee samenhingen (in grond en ammoniakrechten) voor rekening van appellante moeten blijven. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Ten aanzien van het betoog van appellante dat sprake was van bijzondere omstandigheden op haar bedrijf (bedrijfsverplaatsing en ziekte van één van haar maten), overweegt het College dat er wettelijke regelingen zijn die daarin voorzien. Zoals verweerder terecht opmerkt is in het bestreden besluit door verweerder uiteengezet dat appellante niet voldoet aan de cumulatieve voorwaarden van deze regelingen. Het College ziet geen aanknopingspunten om hierin niettemin een bijzondere omstandigheid te zien die maakt dat moet worden afgeweken van de eerdere conclusie. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet is gebleken van een economische noodzaak voor de beoogde uitbreiding, terwijl appellante verder voor een deel van die uitbreiding fosfaatrechten heeft toegekend gekregen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.