ECLI:NL:CBB:2021:194
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1307
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. A. Tymersma)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter zitting aan de orde gesteld op 10 december 2020. Partijen zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
Samenvatting
Ter voorlichting van partijen vat het College zijn oordeel in  deze uitspraak hier kort samen. Appellante krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand.
Appellante heeft in 2014 en 2015 haar bedrijf uitgebreid en daarvoor investeringen gedaan. Zij heeft in 2014 grond aangekocht en in 2015 heeft zij een tweede locatie aangekocht. Appellante stelt dat die uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. De zoon van [naam 2] is in april 2014 door een ongeval overleden. Op de peildatum hield appellante minder koeien dan waarvoor zij investeringen had gedaan. Zij wilde groeien naar 333 melkkoeien en heeft voor 253 melkkoeien fosfaatrechten gekregen. Door deze omstandigheden rust op appellante volgens haar een individuele en buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en is sprake van een schending van haar recht op eigendom (hierna ook: schending van artikel 1 EP).
Het College oordeelt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, is daarvoor onvoldoende. Het komt voor het eigen risico van appellante dat zij op de peildatum 2 juli 2015 over minder dieren beschikte dan waarvoor zij investeringen heeft gedaan in 2014 en in 2015. Dit is namelijk het gevolg van haar eigen keuze om haar bedrijf uit te breiden in een periode kort voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. Zij had toen al voorzichtig moeten zijn met het doen van investeringen. De gevolgen van deze ondernemersbeslissingen komen voor risico van appellante.
Appellante heeft haar stelling dat er in 2014 en 2015 een bedrijfseconomische noodzaak was tot uitbreiding van haar bedrijf niet aannemelijk gemaakt. De uitbreiding lijkt te zijn ingegeven door de wens om bedrijfsopvolging mogelijk te maken. Dat is ook een ondernemerskeuze die voor haar risico komt. Of appellante in aanmerking zou zijn gekomen voor de knelgevallenregeling als zij bij de aankoop van de tweede locatie  melkkoeien had gekocht en die weer had weggedaan, is niet relevant, omdat dat niet is gebeurd. Appellante voldoet niet aan de voorwaarden van die regeling, ondanks de verdrietige gebeurtenis van het overlijden van de zoon van [naam 2] . De conclusie is dat de investeringen van appellante niet navolgbaar zijn en dat om die reden geen sprake is van schending van artikel 1 EP.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante is een maatschap van twee broers, [naam 2] en [naam 3] , en exploiteert een melkveebedrijf op twee locaties, te weten [adres 1] te [plaats 1] en [adres 2] te [plaats 2] . De maten hebben het bedrijf in 1994 overgenomen en hebben in de jaren daarna diverse investeringen gedaan om het bedrijf te ontwikkelen tot een tweegezinsbedrijf. Op de locatie [adres 1] zijn van 2008 tot 2011 nieuwe stallen gebouwd. De omgevingsvergunning is verleend op 16 juni 2009. Op 5 april 2014 is de zoon van [naam 2] overleden. Appellante heeft in 2014 19,93 ha grond gekocht die op 3 maart 2015 in ruilverkaveling is ingebracht. Met de inbreng van deze gronden is de locatie [adres 2] gekocht, bestaande uit een bedrijfswoning, ligboxenstallen voor melk- en jongvee en 39,46 ha grond in erfpacht. Appellante heeft op 3 juli 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd die haar op 15 januari 2016 is verleend voor het houden van 383 melkkoeien en 73 stuks jongvee op [adres 1] en 70 melkkoeien en 25 stuks jongvee op de [adres 2] .
2.2.
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 253 melkkoeien en 217 stuks jongvee.
2.3.
Op 29 maart 2017 heeft appellante melding gedaan van de overname van het bedrijf van [naam 4] per 24 maart 2017. Dit bedrijf had op de peildatum 2 juli 2015 68 melkkoeien en 37 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 16.392 kg (13.042 kg voor het eigen bedrijf + 3.350 kg voor het overgenomen bedrijf). Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op de respectieve bedrijven aanwezig waren  en heeft alleen met betrekking tot het eigen bedrijf de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitenproportionele last op haar legt. Zij had na aankoop van de tweede locatie het doel om vanuit eigen aanwas door te groeien naar 333 melkkoeien en 200 stuks jongvee. Er was een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Haar landbouwareaal lag versnipperd en de provincie Friesland wilde een deel van haar percelen voor het realiseren van natuur. In 2015 zijn de onderhandelingen hierover gestart en in 2017 is grond verkocht dan wel geruild. Verder waren haar stallen te klein om zelf jongvee op te fokken. Daarom had zij dat uitbesteed. Bedrijfstechnisch was dat geen gewenste situatie. Daarom heeft zij een tweede locatie aangekocht. Door het bestreden besluit komt zij fosfaatrechten tekort om de beoogde uitbreiding, waarvoor zij financieringsverplichtingen is aangegaan, te realiseren. Zij is daardoor in financiële problemen gekomen. De continuïteit van het bedrijf is in gevaar.
4.2.
Appellante had bij de koop van de locatie de [adres 2] een veestapel kunnen overnemen van ongeveer honderd melkkoeien, maar heeft dat toen niet gedaan vanwege het verdriet over het overlijden van de zoon van [naam 2] die een beoogd bedrijfsopvolger was. Als die tragische gebeurtenis zich niet had voorgedaan zou het vee wel zijn overgenomen. Als zij die koeien had overgenomen en deze vervolgens toch had afgevoerd, dan had zij een beroep kunnen doen op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Nu zij die keuze op een ander moment heeft gemaakt, voldoet zij niet aan die wettelijke bepaling.
4.3.
Appellante stelt dat haar niet kan worden verweten dat zij op de peildatum 2 juli 2015 voor de locatie [adres 1] niet beschikte over een Nbw-vergunning voor uitbreiding, omdat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij niet wist dat zij die nodig had. De Provincie Friesland heeft haar bij brief van 3 mei 2013 desgevraagd bericht dat die vergunning niet nodig was. Nadien bleek dat niet juist en heeft zij die vergunning alsnog aangevraagd en verkregen.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder heeft voormelde beroepsgronden betwist. De door appellante beoogde uitbreiding is volgens verweerder een ondernemerskeuze en geen bijzondere individuele omstandigheid die buiten haar invloedsfeer lag. Het overlijden van de zoon van één van de maten maakt dat niet anders. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is niet gebleken. Appellante beschikte op de peildatum 2 juli 2015 niet over de voor de door haar beoogde uitbreiding benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1988 (Nbw). Dat alleen al staat in de weg aan het aannemen van een individuele en buitensporige last. Er is geen sprake van schending van het recht. Er is geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van ontheffing.
Beoordeling
6.1.1.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt en overweegt daartoe als volgt.
6.1.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2.
6.1.3.
De door appellante gestelde last (1.257 kg) is het verschil tussen het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht voor in totaal 321 melkkoeien en 254 stuks jongvee op beide locaties en het door appellante benodigde fosfaatrecht op beide locaties voor 333 melkkoeien en 217 stuks jongvee. De gewenste aantallen zijn vermeld in het rapport van 4 juli 2018 dat op verzoek van appellante is opgemaakt door Countus accountants en adviseurs (Countus-rapport). In dat rapport is de last gekapitaliseerd op € 323.400,-, waarvan volgens dat rapport € 191.400,- is aan te merken als buitenproportionele schade.
6.1.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -  wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4, heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. Zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9.
6.1.5.
Het College neemt, gelet op het Countus-rapport, wel aan dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.1.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investerings-beslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.1.6.
In dat verband is van belang dat appellante in 2014 en 2015 aanzienlijke investeringen heeft gedaan in de aankoop van landbouwgrond en in de aankoop van een tweede locatie en daarvoor ook financieringsverplichtingen is aangegaan, met de bedoeling om vervolgens ook haar veestapel uit te breiden. Niet is gebleken dat daar een bedrijfseconomische noodzaak voor was. Uit wat appellante in beroep heeft aangevoerd, te weten dat haar landbouwareaal was versnipperd, dat de provincie Friesland een deel van die percelen wilde verkrijgen voor het realiseren van natuur, dat een gedeelte van haar jongvee extern werd opgefokt waarvoor zij extra kosten maakte en dat de bank eiste dat het bedrijf efficiënter zou gaan draaien, volgt niet dat uitbreiding van haar bedrijf noodzakelijk was. De uitbreiding lijkt volgens pagina 7 van het Countus-rapport met name te zijn ingegeven door de wens om bedrijfsopvolging in de toekomst mogelijk te maken. Dat is een ondernemerskeuze die voor risico van appellante komt. Appellante voert aan dat zij een beroep op de knelgevallenregeling had kunnen doen als zij in maart 2015 van de gelegenheid gebruik had gemaakt 100 koeien aan te kopen en wanneer zij die net voor de peildatum zou hebben weggedaan. Appellante heeft vanwege het verdriet over het overlijden van de zoon van [naam 2] deze gelegenheid niet benut. De vraag of de knelgevallenregeling wellicht in deze situatie van toepassing zou zijn geweest op appellante hoeft in deze procedure niet te worden beantwoord. De situatie die appellante schetst heeft zich niet voorgedaan en is fictief. Gezien het tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009 heeft de overheid maatregelen geïnitieerd en in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.1.7.
Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar veestapel niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met naderende productiebeperkende maatregelen en meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid draagt.
6.1.8.
De conclusie is dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.2.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren. Wat partijen verder nog hebben aangevoerd, bijvoorbeeld over de Nbw-vergunning, behoeft gelet op het vorenstaande geen verdere bespreking.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.