ECLI:NL:CBB:2021:214
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1648
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G. Elzinga)
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 14.750,- voor periode 1, van € 2.185,- voor periode 2, van € 11.222,- voor periode 3, van € 11.342,- voor periode 4 en van € 1.942,- voor periode 5.
Bij besluit van 26 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2021. Appellant en zijn gemachtigde hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Deze regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid, zoals een verbouwing, is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellant aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid (de 5%-voorwaarde). Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellant
4. Appellant exploiteerde een melkveehouderij aan de [locatie 1] in [plaats] . Hij heeft op 1 mei 2013 een nieuwe locatie aan de [locatie 2] in [plaats] gekocht. In augustus 2014 en in september 2014 heeft appellant een offerte geaccepteerd voor de bouw van een rundveestal en een melkstal. Appellant is op 23 maart 2015 gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal. Op 24 april 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten voor de aankoop van de nieuwe locatie, inclusief bedrijfsgebouwen, bedrijfswoning, 11 hectare landbouwgrond, de verbouwing van de bedrijfswoning, nieuwbouw van de ligboxenstal en de melkstal. De rundveestal was op 2 juli 2015 nog niet in gebruik.
5. Op 16 oktober 2014 kreeg appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 200 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee op de nieuwe locatie. Appellant heeft op 5 februari 2015 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend voor het veranderen van het bedrijf en het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee op de nieuwe locatie. Op 11 februari 2015 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal op de nieuwe locatie.
6. Op 2 juli 2015 hield appellant 46 melkkoeien en 60 stuks jongvee, allemaal op de locatie aan de [locatie 1] . Zijn referentieaantal bedroeg 67,19 GVE. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden.
7. Op 30 maart 2017 heeft appellant verweerder verzocht de knelgevallenregeling toe te passen, omdat hij op de peildatum nog bezig was met een verbouwing. Volgens appellant is de verbouwing op 23 maart 2015 aangevangen.
8. Verweerder heeft appellant voor de perioden 1, 3 en 4 een hoge geldsom opgelegd, omdat het op zijn bedrijf aanwezige aantal runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingsaantal. Voor de perioden 2 en 5 heeft verweerder appellant een solidariteitsgeldsom opgelegd, omdat het op zijn bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in beide perioden weliswaar lager was dan het doelstellingaantal, maar hoger dan het referentieaantal. Het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, reeds omdat appellant niet voldoet aan de 5%-voorwaarde.
9. Appellant is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Regeling in strijd met artikel 1 EP
10. Appellant betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Volgens appellant is de inbreuk op zijn eigendomsrecht – de Regeling dwingt hem feitelijk zich te ontdoen van runderen die hij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellant onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hem niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellant.
10.1
Anders dan appellant veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
10.2
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
10.3
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
11.	Appellant betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het EP, omdat hij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. Verweerder heeft miskend dat niet alleen de opgelegde geldsommen als last gelden, maar ook de afvoer van vee waar de Regeling toe dwingt. Uit het door hem overgelegde rapport van Accon avm adviseurs en accountants en de verklaring van de bank blijkt dat de Regeling voor hem een disproportionele last oplevert. Waar verweerder zijn standpunt dat de Regeling de continuïteit van zijn bedrijf niet in gevaar zou brengen op baseert, is niet duidelijk. Appellant is al in 2013 verplichtingen aangegaan. Voor de omschakeling van het bedrijf beschikte hij, tijdig, over alle benodigde vergunningen. De realisatie van de omschakeling van het bedrijf vond dus volledig legaal plaats. Hij heeft al in een vroegtijdig stadium plannen ontwikkeld voor omschakelen van zijn bedrijf, met inzet van privévermogen en zware financiering, om op verantwoorde wijze melk te kunnen gaan produceren. Door de omschakeling van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Zijn situatie is vergelijkbaar met die in de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301. Verweerder is hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Daar komt bij dat appellant geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor hem minder negatief uitpakt doordat hij geen alternatieven heeft om de bedrijfsmiddelen anders aan te wenden en hij evenmin nevenactiviteiten kan ontplooien. Verweerder heeft zijn belangen in het geheel niet meegewogen bij het nemen van het bestreden besluit, aldus appellant.
11.1
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
11.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd.  Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
11.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
11.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
11.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
11.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
11.7	Zoals hiervoor is weergegeven heeft appellant in 2013 besloten uit te breiden en heeft hij daarvoor in de periode 2013-2015 grote investeringen gedaan. Zoals het College reeds in de fosfaatrechtenzaak van appellant heeft geoordeeld (uitspraak van 23 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:173), acht het College de investeringsbeslissingen, gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren - waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld - niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak of dwingende redenen voor de verplaatsing en de uitbreiding is, zoals eveneens in de uitspraak van 23 februari 2021 is overwogen, niet gebleken. Appellant heeft er zelf voor gekozen om op een nieuwe locatie uit te breiden omdat de gemeente aan een uitbreiding op de oude locatie niet mee wilde werken. Dat een uitbreiding noodzakelijk was, zoals appellant stelt, omdat de stal op de oude locatie verouderd was en het bedrijf door de geringe omvang niet rendabel uitgebaat kon worden heeft appellant niet onderbouwd.
Het betoog dat zijn situatie vergelijkbaar is met die in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 23 juli 2019 kan appellant niet baten. Niet alleen had die zaak betrekking op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel, maar voorts was daarin tussen partijen niet in geschil dat de financiële gevolgen van dat stelsel voor die melkveehouder dusdanig ingrijpend waren dat liquidatie van het bedrijf dreigde. Van dergelijke ingrijpende gevolgen is in het geval van appellant geen sprake, reeds omdat in het door hem overgelegde rapport van Accon avm adviseurs en accountants uiteen is gezet dat het bedrijf in 2017, ondanks de Regeling, winst heeft gemaakt. Dat die winst zonder de Regeling hoger zou zijn geweest, wil het College wel aannemen, maar dat enkele feit is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last.
11.8 Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt in het geval van appellant onevenredig is.
Het betoog dat sprake is van een individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Conclusie
12.
Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
w.g. C.J. Borman				De griffier is verhinderd de uitspraak 						te ondertekenen