ECLI:NL:CBB:2021:141
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/880
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 3 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020. Appellant en zijn gemachtigde G.G. Kranendonk hebben via een telefonische verbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2009 hield appellant 75 melk- en kalfkoeien, 44 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 96 stuks melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
2.2
Op 22 augustus 2008 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe rundveestal. De rundveestal is in 2009 gerealiseerd. Op 2 januari 2013 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd bij de provincie die uiteindelijk op 12 juni 2015 aan hem is verleend.
2.3
Ten behoeve van de bouw van de nieuwe rundveestal is appellant op 11 januari 2008 een financieringsovereenkomst met de [naam 2] aangegaan voor een bedrag € 705.000,-. Verder heeft appellant in 2014 20 are grond aangekocht voor een bedrag van € 89.562,-.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.647 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellant stelt in beroep  dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast, onder meer omdat het fosfaatrechtenstelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn. Het stelsel van fosfaatrechten kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit voor individuele melkveehouders voor 2 juli 2015 niet voorzienbaar was. Appellant voert in dit verband aan dat verweerder voorbijgaat aan de eerder uitgedragen visie van de overheid omtrent de mogelijkheden voor groei zoals ook neergelegd in het op 1 januari 2015 in werking getreden stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm).
4.2
Verder betoogt appellant dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Appellant wordt onevenreding getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. In dat kader voert appellant aan dat bij de Nbw-vergunningverlening grote vertraging is ontstaan. In 2010 heeft hij ter zake een melding gedaan bij gedeputeerde staten, in de veronderstelling dat daarmee kon worden volstaan. Een positieve reactie op deze melding bleef echter uit en in 2012 is hem van de zijde van gedeputeerde staten te kennen gegeven dat hij alsnog een Nbw-vergunning diende aan te vragen, hetgeen hij op 2 januari 2013 heeft gedaan. Deze vergunning is pas op 12 juni 2015 aan hem verleend. Mede door de vertraagde vergunningverlening alsmede zijn keuze om te groeien door eigen aanwas kon appellant niet eerder inzetten op een volledige bezetting van de nieuwe rundveestal. Doordat appellant minder melkvee mag houden dan was beoogd, kunnen de gemaakte investeringen niet worden terugverdiend. Appellant stelt dat hij met het overgelegde schaderapport aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfscontinuïteit van zijn bedrijf in gevaar is als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Volgens verweerder rust op appellant geen individuele en buitensporige last. Dat investeringsverplichtingen zijn aangegaan onderscheidt appellant niet van andere melkveehouders. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:690) voert verweerder aan dat vertraging in de vergunningverlening voor rekening en risico van de ondernemer komt. Ook niet gerealiseerde groei en vergeefse investeringen komen volgens verweerder voor rekening en risico van de ondernemer. Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de voorgenomen uitbreiding van de melkveehouderij. Appellant heeft in het zicht van de afschaffing van het melkquotum ingezet op een uitbreiding van zijn bedrijf.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615), onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Het College is verder van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met het Wvgm-stelsel niet opgaat, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Msw, stuurt op mestproductie en heeft niet – zoals het Wvgm-stelsel – tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320 en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). Dat het fosfaatrechtenstelsel niet eerder dan 2 juli 2015 voorzienbaar was, kan derhalve niet worden staande gehouden.
6.2
Ten aanzien van de vraag of het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt, overweegt het College als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB Agro Advies B.V. van 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en de vastgestelde 4.647 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (96 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee).
6.3.6
Het College stelt voorop dat de beslissing van appellant om zijn bedrijf uit te breiden in zoverre navolgbaar is, dat hij daartoe reeds heeft besloten en investeringen heeft gedaan, voordat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft. Het plan was om geleidelijk te groeien tot de nagestreefde 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee. De  daarvoor benodigde Nbw-vergunning is echter pas in juni 2015 verleend. De omstandigheid dat appellant deze vergunning pas in januari 2013 heeft aangevraagd (geruime tijd na het realiseren van de nieuwe rundveestal) valt grotendeels te verklaren doordat appellant in de veronderstelling verkeerde dat met een (zogenaamde PAS-) melding bij gedeputeerde staten kon worden volstaan. Deze melding heeft hij in 2010 gedaan. Niet eerder dan in 2012 hebben gedeputeerde staten te kennen gegeven dat hij alsnog een Nbw-vergunning diende aan te vragen. Hoewel een vertraging in de vergunningverlening een omstandigheid is die in beginsel voor risico van de ondernemer komt, acht het College in dit geval van belang dat pas in de loop van 2011 jurisprudentiële duidelijk werd verschaft dat de door de wetgever beoogde gedeeltelijke opheffing van de Nbw-vergunningplicht zich niet verdroeg met de tekst van de wet en die vergunningplicht onverkort was blijven gelden (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6898). Dat appellant, toen hij de melding deed, ervan uitging dat daarmee kon worden volstaan, was derhalve begrijpelijk. Dit neemt echter niet weg dat het uitblijven van de beoogde groei slechts in geringe mate is te verklaren door de late vergunningverlening. In overwegende mate ligt daaraan ten grondslag de door appellant gemaakte keuze om zijn veestapel uit te breiden door middel van eigen aanwas in combinatie met de omstandigheid dat het voor hem pas na afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 financieel haalbaar werd om die uitbreiding te realiseren. De gevolgen van die keuze komen geheel voor rekening van appellant. Door reeds in 2008 financiële verplichtingen aan te gaan voor een uitbreiding waarvan op dat moment, bij het ontbreken van het daarvoor benodigde melkquotum, onzeker was of en wanneer deze gerealiseerd zou kunnen worden, heeft hij als ondernemer risico’s genomen die niet op het collectief kunnen afgewenteld.
6.3.7
De conclusie is dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellant in bezwaar aangevoerde gronden. Zijn betoog dat het bestreden besluit op dit punt aan een motiveringsgebrek leidt slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter is verihnderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		 	 de uitspraak te ondertekenen