ECLI:NL:RVS:2020:183
Raad van State — Uitspraak 


201900645/1/A2.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2018 in zaak nr. 17/8689 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de RDW.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2017 heeft de RDW de aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een Nederlands rijbewijs, door omwisseling van een Congolees rijbewijs, afgewezen.
Bij besluit van 13 november 2017 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 november 2017 vernietigd en de RDW opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft nadere stukken ingediend.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De RDW heeft één gedingstuk met bijlage overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzocht dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van dit stuk.
Bij beslissing van 1 augustus 2019 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2019, waar de RDW, vertegenwoordigd door N.T.P. Eshuis, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F.C. Knoef, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Ter zitting heeft [wederpartij] de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van het stuk waarvoor beperkte kennisneming door de geheimhoudingskamer gerechtvaardigd is geacht uitspraak te doen. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van het gedingstuk met bijlage waarvan de RDW geheimhouding had verzocht. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 9 december 2019, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. B.S. Kruize, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F.C. Knoef, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting M.R.M. de Vries, werkzaam bij de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMAR), als getuige-deskundige gehoord. Na de behandeling ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek wederom gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 18 april 2017 heeft [wederpartij] bij de RDW een aanvraag ingediend om afgifte van een Nederlands rijbewijs, door omwisseling van een Congolees rijbewijs.
Bij besluit van 17 juli 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 13 november 2017, heeft de RDW deze aanvraag afgewezen, omdat het door [wederpartij] overgelegde rijbewijs een vals document betreft. Volgens de RWD blijkt dit uit een technisch onderzoek naar het document, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in een proces-verbaal van 18 juli 2017.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het [wederpartij] niet kan worden verweten dat zij geen contra-expertise heeft overgelegd, omdat de RDW het rijbewijs heeft ingenomen en hij het daarom onmogelijk heeft gemaakt het voor een tegenonderzoek elders aan te bieden. Vervolgens heeft zij geoordeeld dat [wederpartij], met het overleggen van een verklaring van de Congolese Commission de Déliverance des Permis de Conduire (de Congolese equivalent van de RDW; hierna: de Commission) en twee verklaringen van de ambassade van de Democratische Republiek Congo in Brussel, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het proces-verbaal van de deskundige van de RDW naar voren heeft gebracht. Deze twijfels heeft de RDW met de stukken die hij vervolgens onder geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb heeft ingediend, volgens de rechtbank niet weggenomen. Deze stukken zijn onvoldoende om de door [wederpartij] overgelegde verklaringen te weerleggen en bieden in het licht van haar stelling dat niet duidelijk is welk document de RDW als referentiedocument heeft gebruikt en waaruit de afwijkingen tussen beide documenten bestaan, onvoldoende onderbouwing. Gelet hierop is het besluit van 13 november 2017 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    De RDW heeft hoger beroep ingesteld, omdat hij vindt dat de rechtbank ten onrechte geen doorslaggevend gewicht heeft gegeven aan het onderzoek van de RDW.
In dit kader stelt hij allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat bij hem de meest deskundige deskundigen op het gebied van rijbewijzen in Nederland werkzaam zijn. Daartoe wijst hij op het grote aantal buitenlandse rijbewijzen dat hij in handen krijgt (per jaar worden circa 28.000 buitenlandse rijbewijzen omgewisseld), op het RDW Docucenter waarin rijbewijzen met de meest geavanceerde technieken worden geanalyseerd en op het feit dat zijn specialisten op dit terrein de hoogst mogelijke opleiding hebben gevolgd (DOC3). Ook fungeert zijn Expertise Centrum Rijbewijzen als vraagbaak voor andere instanties in Nederland en is hij de instantie in Nederland die alle in omloop zijnde (buitenlandse) modellen rijbewijzen registreert en beschrijft in het systeem DISCS, dat wordt beheerd door de IND en wordt bevraagd door diverse instanties in Nederland en het buitenland, aldus de RDW.
Voorts stelt hij dat de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken dat het niet overleggen van een contra-expertise [wederpartij] niet kan worden tegengeworpen, omdat de RDW de uitvoering daarvan onmogelijk maakt. De reden voor de weigering het document voor een contra-expertise aan te bieden aan [wederpartij] of de Congolese ambassade is immers dat het een vals rijbewijs betreft, dat vanwege de verkeersveiligheid en bestrijding van fraude niet opnieuw in omloop gebracht mag worden. Daar komt bij dat het uitvoeren van een contra-expertise die voldoende tegenbewijs oplevert nagenoeg onmogelijk is, gelet op de deskundigheid van zijn deskundigen,  aldus de RDW.
Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat uit de verklaringen van de Commission en de ambassade slechts blijkt dat aan [wederpartij] op 8 februari 2016 een rijbewijs met een bepaald nummer is afgegeven en dat het rijbewijs authentiek is, maar dat daarin geen uitspraken worden gedaan over het rijbewijs dat bij de RDW is aangeboden. De RDW wil wel aannemen dat aan [wederpartij] een geldig rijbewijs is afgegeven, maar dat rijbewijs is niet bij hem overgelegd. Verder zijn de drie verklaringen aan een documentexpert van de RDW getoond, maar dit heeft niet geleid tot aanpassing van de conclusie dat het overhandigde rijbewijs een vals document betrof. Anders dan de rechtbank heeft overwogen bieden de verklaringen dan ook geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van zijn deskundige, aldus de RDW.
3.1.    De RDW betoogt terecht dat uit de door [wederpartij] overgelegde verklaringen van de Commission en de ambassade slechts kan worden afgeleid dat aan haar een rijbewijs met een bepaald nummer is afgegeven, maar niet dat dat ook het rijbewijs is dat [wederpartij] bij hem heeft ingeleverd. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze verklaringen voldoende aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de deskundige van de RDW. In zoverre slaagt het betoog van de RDW.
3.2.    Dit betekent echter niet dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Daartoe is het volgende van belang.
3.3.    In het besluit van 13 november 2017 wordt ter onderbouwing van het standpunt dat het rijbewijs van [wederpartij] vals is verwezen naar het proces-verbaal van bevindingen van 18 juli 2017, opgesteld door de eigen deskundige van de RDW. In dit proces-verbaal is vermeld dat het rijbewijs van [wederpartij] op bepaalde punten, zoals de detaillering en de gebruikte technieken, niet overeenkomt met een origineel door de autoriteiten van de Congo afgegeven document van dit model. Op welke wijze de detaillering en de gebruikte technieken precies verschillen met het gebruikte referentiemodel en waaruit dat blijkt, wordt echter niet inzichtelijk gemaakt. Evenmin is duidelijk van welk referentiemodel gebruik is gemaakt. Hierdoor is niet inzichtelijk hoe de deskundige van de RDW tot de conclusie is gekomen dat het door [wederpartij] ingeleverde rijbewijs vals is. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de RDW zijn besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd.
3.4.    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat [wederpartij] niet kan worden tegengeworpen dat zij geen contra-expertise heeft overgelegd. De RDW heeft immers, zoals hij zelf ook erkent, het door [wederpartij] ingeleverde rijbewijs niet meer aan haar willen verstrekken, waardoor het voor haar niet mogelijk was het rijbewijs door een andere deskundige op echtheid te laten onderzoeken. Dat hij, naar de RDW stelt, het ingeleverde rijbewijs vanwege de verkeersveiligheid en de bestrijding van fraude niet meer in omloop mag brengen en dus niet aan [wederpartij] kon verstrekken, doet hier niet aan af, maar bevestigt juist dat [wederpartij] niet in de gelegenheid is geweest een contra-expertise te laten opstellen. Het had in een geval als dit, waarin [wederpartij] door een buiten haarzelf gelegen omstandigheid niet in staat is een contra-expertise te laten opstellen en het proces-verbaal van bevindingen van de deskundige van de RDW bovendien zeer summier is gemotiveerd, dan ook op de weg van de RDW gelegen om, gelet op hetgeen [wederpartij] in bezwaar naar voren heeft gebracht en de door haar overgelegde verklaringen, zelf nader onderzoek te doen naar de juistheid van de bevindingen van zijn eigen deskundige en die te (laten) verifiëren. Dat die deskundige, naar de RDW heeft gesteld, zeer deskundig is, maakt dit niet anders, nu ook een deskundige een fout kan maken en bevindingen van een deskundige soms ook op meer manieren zijn te interpreteren. Gelet hierop is het besluit van 13 november 2017 ook onzorgvuldig tot stand gekomen.
3.5.    Nu de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het besluit van 13 november 2017 onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd, heeft zij dit besluit terecht vernietigd. Dit betekent dat het hoger beroep ongegrond is en de aangevallen uitspraak in stand zal worden gelaten.
Kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten?
4.    De RDW heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank de KMAR verzocht om een contra-expertise. In hoger beroep heeft hij het proces-verbaal van bevindingen van diens deskundige, De Vries, overgelegd. Uit dit proces-verbaal, dat op 27 februari 2019 is opgemaakt, blijkt dat ook De Vries tot de conclusie is gekomen dat het door [wederpartij] bij de RDW ingediende rijbewijs vals is.
5.    De Afdeling zal hierna nagaan of, gelet op dit stuk, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
6.    In het proces-verbaal van bevindingen van 27 februari 2019 is opgesomd op welke punten het door [wederpartij] bij de RDW ingediende rijbewijs is onderzocht. Zo is gekeken naar de gebruikte folie en printtechnieken en is onderzocht hoe het door [wederpartij] ingediende rijbewijs reageert op infrarood- en UV-straling. Volgens De Vries wijkt het door [wederpartij] ingediende rijbewijs op al deze punten af van het referentiedocument. Op welke wijze het afwijkt, wordt in het proces-verbaal eveneens beschreven.
Omdat ook uit dit proces-verbaal niet blijkt met welk referentiedocument het rijbewijs van [wederpartij] is vergeleken, heeft de Afdeling De Vries als getuige opgeroepen. Ter zitting van 9 december 2019 heeft De Vries aan de hand van een presentatie en het door [wederpartij] ingeleverde rijbewijs, dat door de RDW op verzoek van de Afdeling was meegenomen naar de zitting, uitgebreid toegelicht hoe hij zijn onderzoek heeft uitgevoerd en waar de afwijkingen uit bestaan. Uit de presentatie blijkt eveneens met welk referentiedocument het rijbewijs van [wederpartij] is vergeleken. Voorts heeft De Vries toegelicht hoe de KMAR aan de referentiedocumenten komt.
7.    Met het proces-verbaal van bevindingen van 27 februari 2019, de door De Vries ter zitting van 9 december 2019 gegeven toelichting en na het bekijken van het rijbewijs, waarbij de Afdeling een aantal van de door De Vries aangegeven gebreken ook zelf heeft kunnen constateren, acht de Afdeling aangetoond dat het door [wederpartij] bij de RDW ingediende rijbewijs vals is. Dat, naar [wederpartij] heeft gesteld, het door De Vries gebruikte referentiedocument mogelijk niet actueel is, nu dit in 2013 is afgegeven terwijl haar rijbewijs in 2016 is verstrekt, maakt dit niet anders. In dit kader is allereerst van belang dat De Vries desgevraagd ter zitting weliswaar te kennen heeft gegeven dat hij wel eens heeft gezien dat een productietechniek van een document in een tijdspanne van drie jaar was gewijzigd, maar hij daarbij eveneens heeft opgemerkt dat een dergelijke wijziging nooit een verslechtering van de gebruikte techniek of de gebruikte materialen inhoudt, terwijl de bij het rijbewijs van [wederpartij] gebruikte techniek wel slechter is dan de bij het referentiedocument gebruikte techniek. Verder is van belang dat De Vries desgevraagd te kennen heeft gegeven dat hij ook tot de conclusie zou zijn gekomen dat het door [wederpartij] ingediende rijbewijs vals is indien hij geen gebruik zou hebben gemaakt van een referentiedocument, omdat de bij het rijbewijs van [wederpartij] gebruikte folie en techniek kenmerkend zijn voor falsificaties.
Conclusie en proceskosten
8.    Gelet op het voorgaande heeft de RDW zich in het besluit van 13 november 2017 terecht op het standpunt gesteld dat het door [wederpartij] bij hem ingediende rijbewijs vals is en haar verzoek om afgifte van een Nederlands rijbewijs terecht afgewezen. De Afdeling zal daarom hierna bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 13 november 2017 in stand blijven.
9.    Omdat, zoals hiervoor onder 3.5 is overwogen, het hoger beroep van de RDW ongegrond is, dient hij de door [wederpartij] in hoger beroep gemaakte proceskosten te vergoeden. Voorts wordt van hem een griffierecht van € 519,00 geheven voor de behandeling van het hoger beroep.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 13 november 2017, met kenmerk BZW.17.0847, geheel in stand blijven;
III.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (zegge: dertienhonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV.    bepaalt dat van de directie van de Dienst Wegverkeer een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Slump    w.g. Ouwehand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
752.