ECLI:NL:RVS:2020:2936
Raad van State — Uitspraak 


202000883/1/R2.
Datum uitspraak: 9 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Dongen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 december 2019 in zaak nr. 19/1902 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dongen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning en het maken van een uitweg op het perceel [locatie 1] te Dongen (hierna: het perceel).
Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door G.M. van Dijck-Boudewijns, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft op 28 juni 2018 een aanvraag ingediend voor het bouwen van een woning en het maken van een uitweg op het perceel. Het bijbehorende bouwwerk bij de woning is in strijd met artikel 22.2.3 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuid en West Dongen - partiële herziening 2015" (hierna: het bestemmingsplan) vanwege de bouwhoogte en de ligging van de voorgevel ten opzichte van de voorgevel van het hoofdgebouw. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 32, onder a, van de planregels (hierna: de binnenplanse afwijking), en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (hierna: de buitenplanse afwijking).
[appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Dongen, schuin achter het perceel, en kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
2.    De regels die van toepassing zijn en die in deze uitspraak worden genoemd, zijn opgenomen in de van deze uitspraak deel uitmakende bijlage.
Toetsingskader
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bouwplan ten onrechte niet heeft getoetst aan de "Beleidsregel ruimte voor ruimte 2006" (hierna: de regeling). Voor zover de regeling niet langer geldt, omdat de regeling is verwerkt in het bestemmingsplan, heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte niet gemotiveerd welke regels uit de regeling niet langer gelden en waarom die regels niet langer gelden. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het college het bouwplan ten onrechte niet heeft getoetst aan de ruimtelijke onderbouwing behorende bij het woningbouwproject "Uitbreiding Haanse Hoef", die op 5 december 2005 is opgesteld door adviesbureau RBOI (hierna: het RBOI rapport).
3.1.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college het bouwplan terecht niet heeft getoetst aan de regeling, omdat de regeling ten tijde van het besluit op bezwaar van 11 maart 2019 niet gold. De verplichting die op grond van de regeling op het perceel rustte, is komen te vervallen door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Vanaf dat moment is het bestemmingsplan het geldend planologisch toetsingskader geworden. De door [appellant] opgeworpen vraag welke regels uit de regeling zijn opgenomen in het bestemmingsplan en waarom, heeft de rechtbank in het kader van deze procedure niet hoeven te beantwoorden.
Daarnaast oordeelt de Afdeling dat het RBOI rapport geen onderdeel uitmaakt van het in de Wabo opgenomen beoordelingskader. Uit de Wabo noch enige andere wet vloeit voort dat alvorens het college een omgevingsvergunning als de onderhavige verleent, de aanvraag dient te worden getoetst aan het RBOI rapport. Dat de rechtbank niet is ingegaan op het betoog van [appellant] over de toetsing van het bouwplan aan dit rapport, leidt dan ook niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
Binnenplanse afwijking
4.    [appellant] betoogt dat in het meest oostelijke deel van het bijbehorende bouwwerk zich een carport bevindt welke aan één kant gesloten is. Een carport welke aan één kant gesloten is, dient volgens [appellant] te worden aangemerkt als een overkapping als bedoeld in artikel 1.45 van de planregels. Dit betekent volgens [appellant] dat het college ten onrechte is uitgegaan van een maximale bouwhoogte voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen van 6 m, als bedoeld in artikel 22.2.3, onder a, van de planregels. Op grond van artikel 22.2.4, onder d, van de planregels had moeten worden uitgegaan van een maximale bouwhoogte voor overkappingen van 3 m. De binnenplanse afwijking is dus ontoereikend voor een bouwhoogte van de carport van 6,60 m, aldus [appellant].
Volgens [appellant] is het college er verder bij de binnenplanse afwijking ten onrechte vanuit gegaan dat het bijbehorende bouwwerk binnen het bouwvlak ligt.
4.1.    De betogen van [appellant] over de carport en het bouwvlak zijn niet in beroep aangevoerd, zodat de rechtbank daarover geen oordeel heeft gegeven. Aangezien het argumenten zijn ter onderbouwing van de wel in beroep aangevoerde beroepsgrond dat het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 32, onder a, van de planregels, een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, gaat de Afdeling wel op deze betogen in.
Uit de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen leidt de Afdeling af dat de begane grond van het bijbehorende bouwwerk voor een deel bestaat uit een geheel met wanden omsloten ruimte, op de tekening aangeduid als garage, en een deel dat slechts aan één zijde is voorzien van een wand, op de tekening aangeduid als carport. Over de gehele breedte van het bijbehorende bouwwerk loopt een verdieping met twee slaapkamers, een hal, berging en technische ruimte. Het dak is over de gehele breedte van het bijbehorende bouwwerk in hoogte gelijk. Naar het oordeel van de Afdeling dient het bijbehorende bouwwerk in zijn geheel te worden aangemerkt als aanbouw als bedoeld in artikel 1.5 van de planregels. Het deel dat op de bouwtekening is aangeduid als carport kan bouwkundig niet los worden gezien van de rest van het bijbehorende bouwwerk, nu over de gehele breedte van het bijbehorende bouwwerk, dus ook over het deel dat op de bouwtekening is aangeduid als carport, een verdieping loopt. Van een overkapping, als bedoeld in artikel 1.45 van de planregels, is dan ook geen sprake. Dit betekent dat het college met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 32, onder a, van de planregels, een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor een bijbehorende bouwwerk met een hoogte van 6,60 m.
De Afdeling leidt verder uit de bouwtekeningen af dat het bijbehorende bouwwerk, anders dan [appellant] stelt, geheel binnen het bouwvlak ligt. Het college is daar bij het verlenen van de gevraagde vergunning dus terecht vanuit gegaan.
Het betoog faalt.
Buitenplanse afwijking
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen met toepassing van de buitenplanse afwijkingsregeling. Voor een goede ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, had het college volgens [appellant] de ligging van het bijbehorende bouwwerk ten opzichte van het openbaar gebied en de voor het perceel liggende rotonde moeten beoordelen. Omdat het bijbehorende bouwwerk ter hoogte van de rotonde niet de vorm aanneemt van de rotonde, is het in strijd met een goede ruimtelijke ordening om voor de verplaatsing van de voorgevel van het bijbehorende bouwwerk van het bestemmingsplan af te wijken, aldus [appellant]. Daarnaast stelt hij dat de rechtbank de "Beleidsregels buitenplans afwijken van de regels van het bestemmingsplan gemeente Dongen, artikel 2.12, eerste lid onder a onder 2° Wabo 2016" (hierna: de Beleidsregels) onjuist heeft geïnterpreteerd. Omdat in de Beleidsregels niets staat over een verplaatsing van de voorgevel van een bijbehorende bouwwerk, is een dergelijke buitenplanse afwijking volgens [appellant] niet mogelijk. [appellant] stelt dat hij door de verplaatsing van de voorgevel van het bijbehorend bouwwerk bovendien onevenredig wordt geschaad in de gebruiksmogelijkheden van zijn perceel. Door de verplaatsing van de voorgevel kon het bijbehorende bouwwerk breder worden gemaakt, wat zijn zichtlijnen en ruimtelijke beleving beperkt. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het in de Beleidsregels genoemde burenakkoord wel degelijk tot extra waakzaamheid van het college dient te leiden. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het bepalen van het achtererfgebied in het kader van de Beleidsregels wel degelijk van belang is voor de beoordeling of de oppervlakte van het bijbehorende bouwwerk niet meer bedraagt dan 40% van het achtererfgebied met een maximum van 200 m2.
5.1.    Het college heeft bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent dat het college, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter moet de beslissing van het college terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
5.2.    Vast staat dat het op de verbeelding ingetekende bouwvlak op het perceel ter hoogte van de rotonde de vorm aanneemt van de rotonde. Het bouwvlak loopt daar dus in de vorm van de rotonde mee. Anders dan [appellant] stelt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bijbehorende bouwwerk ook de ronding van het bouwvlak had moeten aannemen. Artikel 22.2.1, onder b, van de planregels bepaalt dat voor een bouwvlak een bebouwingspercentage van 100% geldt. Het bouwvlak mag dus in zijn geheel worden bebouwd. Indien het gehele bouwvlak wordt bebouwd, heeft dat gevolgen voor de vorm van de bebouwing. De bebouwing dient dan de ronding van het bouwvlak aan te nemen. Het bouwplan leidt echter niet tot een bebouwingspercentage van 100% en dus hoeft de bebouwing in dit geval ook niet de ronding van het bouwvlak te volgen. Anders dan [appellant] ter zitting heeft gesteld, biedt het Bor ook geen grond voor dit oordeel. De artikelen uit het Bor waar [appellant] op doelt zien op vergunningvrij bouwen en daarvan is in deze zaak geen sprake.
5.3.     Voor het oordeel dat de rechtbank de Beleidsregels niet juist heeft geïnterpreteerd, ziet de Afdeling geen aanleiding. Dat in de Beleidsregels niets staat over het verplaatsen van de voorgevel van een bijbehorend bouwwerk, betekent, anders dan [appellant] stelt, niet dat de Beleidsregels aan deze afwijking in de weg staan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] door de verplaatsing van de voorgevel van het bijbehorende bouwwerk niet onevenredig wordt geschaad in de gebruiksmogelijkheden van zijn perceel. Het hebben van zicht op het bijbehorend bouwwerk leidt niet tot een aantasting van de gebruiksmogelijkheden van zijn perceel. Door de verplaatsing van de voorgevel van het bijbehorende bouwwerk wordt de afstand tussen de woning van [appellant] en het bijbehorende bouwwerk groter dan in het geval de planregels gevolgd waren. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het in de Beleidsregels genoemde burenakkoord niet een verplichting voor het college inhoudt om een buitenplanse afwijking te kunnen verlenen. Het burenakkoord houdt alleen in dat wanneer belanghebbenden geen problemen hebben met de aanvraag om een buitenplanse afwijking, dit ervoor kan zorgen dat door het college eerder in het voordeel van de aanvrager wordt beslist.
Anders dan [appellant] stelt, is voor de toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor niet relevant of het bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied ligt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, wordt in de artikelen 2 en 3 van bijlage II van het Bor wel de eis gesteld dat bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied zijn gelegen, maar die eis geldt niet voor toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
Het betoog faalt.
Heiwerkzaamheden
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onzorgvuldig en in strijd met de artikelen 8.1, eerste lid, en 8.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit 2012 heeft gehandeld door de omgevingsvergunning te verlenen zonder daarin voorwaarden op te nemen ter voorkoming van schade als gevolg van de heiwerkzaamheden aan al dan niet roerende zaken op onder meer zijn perceel. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend naar aanleiding van het funderingsadvies van IJB Geotechniek BV, waarin er van is uitgegaan dat zich binnen 30 m van de heiwerkzaamheden geen trillings- en zettingsgevoelige belendingen en/of objecten bevinden. Dit, terwijl het zwembad van [appellant] zich op 15 tot 20 m van de heiwerkzaamheden bevindt, aldus [appellant].
[appellant] vordert dat de Afdeling voor recht verklaart dat het college (eind)verantwoordelijk en aansprakelijk is voor de schade als gevolg van de heiwerkzaamheden, en dat de Afdeling zich uitspreekt over een schadeloosstelling, door het college nader op te maken bij staat, naar aanleiding van de heiwerkzaamheden. Verder vordert [appellant] omkering van de bewijslast als bedoeld in de artikelen 149 en 150 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, en dat voor het college een verzwaarde stelplicht geldt.
6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met de artikelen 8.1, eerste lid, en 8.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit 2012 heeft verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1756, heeft het bepaalde in artikel 8.2 van het Bouwbesluit 2012 betrekking op het treffen van maatregelen ter voorkoming van onveilige situaties tijdens bouw- of sloopwerkzaamheden en het voorkomen van letsel van personen op een aangrenzend perceel, of beschadiging dan wel belemmering van wegen, werken of roerende zaken die zich in de omgeving van het bouw- of sloopterrein bevinden. De Afdeling is van oordeel dat deze bepaling niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant], omdat zijn perceel niet grenst aan het perceel. Verder is ook niet gebleken dat de belangen van [appellant] daadwerkelijk zijn geschaad. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, was er, gelet op de afstand tot het zwembad, die volgens het college 25 m is, en de losse samenstelling van de grond, geen aanleiding om voorwaarden aan de heiwerkzaamheden te stellen ter voorkoming van schade aan al dan niet roerende zaken op het perceel van [appellant].
6.2.    Daarnaast is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de onder 6 genoemde vorderingen buiten de omvang van het geding vallen. [appellant] kan deze vorderingen bij de burgerlijke rechter instellen.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
531-955.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…].
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, […].
Bouwbesluit 2012
Artikel 8.1:
1. De uitvoering van bouw- en sloopwerkzaamheden is zodanig dat voor de omgeving een onveilige situatie of voor de gezondheid of bruikbaarheid nadelige hinder zoveel mogelijk wordt voorkomen.
[…].
Artikel 8.2:
1. Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van:
[…]
c. beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen.
[…].
Planregels
Artikel 1.5 aan-en uitbouw
een aan een hoofdgebouw gebouwd gebouw dat in bouwkundig opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw.
Artikel 1.24 bouwwerk
elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
Artikel 1.33 gebouw
elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
Artikel 1.45 overkapping
een bouwwerk, geen gebouw zijnde, voorzien van een gesloten dak.
Artikel 22.2.1 Algemeen
[…]
b. Voor een bouwvlak geldt een bebouwingspercentage van 100%
[…]
Artikel 22.2.3 Aan- en uitbouwen en bijgebouwen
a. De bouwhoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt ten hoogste 6 m.
[…]
c. De voorgevel van een aan- of uitbouw en van een bijgebouw ligt ten minste 3 m achter de voorgevel van het hoofdgebouw.
[…].
Artikel 22.2.4 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
[…]
d. De bouwhoogte van overige bouwwerken geen gebouwen zijnde bedraagt ten hoogste 3 m.
Artikel 32 Algemene ontheffingsregels
Burgemeester en wethouders kunnen - tenzij op grond van hoofdstuk 2 reeds ontheffing kan worden verleend - ontheffing verlenen van de regels voor:
a. Afwijkingen van maten (waaronder percentages) met ten hoogste 10%.
[…]
c. Ontheffing wordt niet verleend, indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.