ECLI:NL:RVS:2020:73
Raad van State — Uitspraak 


201903239/1/A1.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 maart 2019 in zaak nr. 18/2323 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 heeft de minister aan Fastned B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) verleend voor het realiseren, hebben en behouden van een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats De Hackelaar, gelegen langs rijksweg A1 in de gemeente Gooise Meren.
Bij besluit van 12 juni 2018 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van Fastned de bij besluit van 6 februari 2018 verleende vergunning gewijzigd voor zover het betreft de overkapping van het laadstation en de technische zone, waaronder de transformator, de meterkast en de powercabinettes.
Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister het door [appellante] tegen het besluit van 12 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 6 februari 2018 en 16 oktober 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister en Fastned hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.J.C. Timmerman en ing. W.K. Tse, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat [NAAM], en [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Fastned ontwikkelt en exploiteert energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen (ook wel snellaadstations of oplaadstations genoemd) langs snelwegen. Haar rechtsvoorgangster heeft in december 2011 een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning op grond van de Wbr voor het plaatsen van een oplaadstation op verzorgingsplaats De Hackelaar. De door de minister aan Fastned verleende vergunning ziet op de plaatsing van een oplaadstation met vier snellaadpalen aan de toeleidende weg naar de parkeerplaatsen, aan de buitenzijde van de verzorgingsplaats.
[appellante] exploiteert op de verzorgingsplaats een benzinestation en een wegrestaurant. Zij heeft op 8 oktober 2014 een aanvraag ingediend voor het plaatsen van e-laadpunten als aanvullende voorziening. De aan [appellante] verleende vergunning staat nog niet in rechte vast vanwege een lopende beroepsprocedure. [appellante] kan zich niet verenigen met de verlening van de vergunning aan Fastned, omdat zij vreest dat de realisering van een oplaadstation op de gekozen locatie zal leiden tot verkeersonveilige situaties en een tekort aan parkeerplaatsen.
2.    Dat de huurrechten van het tankstation op de verzorgingsplaats recent zijn overgegaan van [appellante] naar Shell betekent niet, zoals de minister ter zitting heeft gesteld, dat [appellante] geen belanghebbende meer is bij het besluit tot vergunningverlening. [appellante] mag op de verzorgingsplaats een wegrestaurant exploiteren, zodat hij een belang heeft bij een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats.
Toepasselijke regelgeving
3.    Artikel 1 van de Wbr luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort."
Artikel 2, eerste lid, luidt:
1. "Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. "
Artikel 3 luidt:
"1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."
4.    Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde 'Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen' (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2011 (Stcrt. 2011, nr. 23149), 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32624) en 2017 (Stcrt. 2017, nr. 11880) gewijzigd.
In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een vergunning op grond van de Wbr vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving, in werking getreden op 10 januari 2012, wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het e-laadpunt als basisvoorziening aangemerkt. In de gewijzigde Kennisgeving is de procedure opgenomen voor aanvragen om een vergunning voor e-laadpunten. Verzoeken om vergunning die uiterlijk 16 januari 2012 zijn ingediend, kunnen bij voldoende ruimte op de verzorgingsplaats in behandeling worden genomen. Indien er vergunningen worden aangevraagd voor meer e-laadpunten dan er ruimte is op een verzorgingsplaats worden de aangevraagde e-laadpunten naar evenredigheid verdeeld onder de aanvragers, maar zodanig dat iedere aanvrager minimaal één e-laadpunt wordt vergund. Indien ook dan nog onvoldoende plaats is, wordt er onder de aanvragers geloot.
Met de in 2013 gewijzigde Kennisgeving is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden.
Met de wijziging in 2017 is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt zal worden toegestaan. Indien er meer dan één aanvrager is, wordt onder de aanvragers geloot. Indien binnen de termijn van 6 weken geen aanvraag is ingediend, worden aanvragen van na die termijn behandeld op volgorde van binnenkomst.
Aanvraag
5.    [appellante] betoogt met verwijzing naar zes bij het hogerberoepschrift gevoegde bijlagen dat de rechtbank heeft miskend dat de minister met het besluit van 6 februari 2018 heeft beslist op de aanvraag om vergunning voor het realiseren van een laadstation van 10 november 2016 en niet op de aanvraag die Fastned in december 2011 heeft ingediend. Volgens [appellante] had er geloot moeten worden.
5.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de aanvraag van Fastned van 20 december 2011 voor verzorgingsplaats De Hackelaar. Vast staat dat de rechtsvoorganger van Fastned op 20 december 2011 een aanvraag om verlening van een vergunning op grond van de Wbr heeft ingediend voor het plaatsen en exploiteren van snellaadstations op 245 verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, waaronder De Hackelaar. Fastned heeft deze aanvraag niet ingetrokken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de aanvraag niet vervallen of ingetrokken vanwege de omstandigheid dat verzorgingsplaats De Hackelaar niet is meegenomen in de loting van 27 april 2012, waarbij de vergunningen voor veel van de aangevraagde locaties zijn verdeeld. Uit de door [appellante] overgelegde stukken kan evenmin worden opgemaakt dat de aanvraag is ingetrokken. Weliswaar heeft [appellante] terecht aangevoerd dat in het besluit van 6 februari 2018 uitsluitend wordt gerefereerd aan de op 28 november 2016 ontvangen aanvraag van Fastned, maar uit de door Fastned in november 2016 ingediende aanvullende stukken blijkt duidelijk dat hiermee de reeds in december 2011 ingediende aanvraag wordt aangevuld. Dat de in december 2011 ingediende aanvraag wel is betrokken bij de beslissing blijkt eveneens uit het eerste aan de vergunning verbonden voorschrift. Het betoog faalt.
Aantal snellaadpalen
6.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat met de vergunning niet is gewaarborgd dat maximaal vier snelladers zullen worden geplaatst. In het bij het besluit van 12 juni 2018 behorende document "361.De Hackelaar 4.4" over de inpassing van het laadstation is vermeld dat vier snelladers worden geplaatst. Nu in voorschrift 1 bij de vergunning is voorgeschreven dat het werk dient te worden uitgevoerd zoals onder meer aangegeven in dit document, bestaat geen grond voor het oordeel dat meer dan vier laadpalen mogen worden geplaatst. De minister heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat op basis van de vergunning maximaal vier laadpalen mogen worden geplaatst en dat Fastned een nieuwe aanvraag zal moeten indienen als zij meer laadpalen wil plaatsen.
Veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de vergunning had moeten weigeren omdat de realisering van het laadstation op deze locatie in strijd is met de eisen van veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van de Wbr.
Hiertoe voert zij aan dat een picknickplaats en 26 parkeerplaatsen verloren zullen gaan door de aanleg van het laadstation en dat op het voorziene deel van de verzorgingsplaats feitelijk onvoldoende ruimte is voor de aanleg van het laadstation. Dit blijkt volgens [appellante] ook uit de aangebrachte grondaanvulling aan de waterkant die noodzakelijk was om het oplaadstation op deze locatie te realiseren.
[appellante] voert verder aan dat het gebruik van het laadstation tot onveilige situaties zal leiden, omdat het ontbreken van voldoende parkeergelegenheid bij het laadstation er toe zal leiden dat de toeleidende weg naar de overige ruimte op de verzorgingsplaats verstopt zal raken met wachtende auto's als de vier laadpalen in gebruik zijn en dat auto's in dat geval zullen keren om tegen de richting in terug te rijden. Ook heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden met de risico's van de ligging van het oplaadstation in de vrijwaringszone van de hoogspanningsleiding. Volgens [appellante] heeft de minister bovendien ten onrechte niet het voorschrift aan de vergunning verbonden dat het laadstation dan wel de toeleidende weg naar het laadstation niet mag worden gebruikt door vrachtwagens.
7.1.    In artikel 3 van de Wbr is, voor zover van belang, bepaald dat weigering van een vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbr blijkt dat bij de invulling van de begrippen 'doelmatig en veilig' de goede staat van waterstaatswerken en het voldoen aan de publieke functie als onderdeel van de infrastructuur daarbij centraal staan (Kamerstukken II, 1995-96, 24 573, nr. 6).
In de Kennisgeving is bepaald dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
7.2.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op de verzorgingsplaats onvoldoende ruimte beschikbaar is voor de realisering van het oplaadstation. Het oplaadstation zal worden gerealiseerd aan de buitenzijde van de verzorgingsplaats. Niet gebleken is dat op deze locatie fysiek onvoldoende ruimte is voor het oplaadstation, dat inmiddels is gerealiseerd. Dat aan de waterzijde van de locatie grondaanvulling is aangebracht, zoals ter zitting van de Afdeling aan de hand van foto's is vastgesteld, leidt niet tot dat oordeel. Weliswaar zullen twee picknickbanken moeten wijken voor het oplaadstation, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in vergunning voorgeschreven dat Fastned deze picknickbanken verplaatst naar een andere plek op de verzorgingsplaats. Niet gebleken is dat dit niet mogelijk is. Dat Fastned dit voorschrift niet volledig is nagekomen en vooralsnog slechts één picknickbank heeft herplaatst, kan in deze procedure geen rol spelen. Dat betoog ziet niet op de rechtmatigheid van de verleende vergunning, maar op de naleving ervan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat als gevolg van de komst van het oplaadstation geen parkeerplaatsen zullen vervallen. De in een ontwerpplan uit 2012 voor de verzorgingsplaats opgenomen 26 parkeerplaatsen, waar [appellante] op doelt, zijn nooit aangelegd, omdat dat plan nooit is uitgevoerd. Van een feitelijke opheffing van parkeerplaatsen is dan ook geen sprake.
7.3.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd  terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de komst van het oplaadstation niet zal leiden tot een zodanig verkeersonveilige situatie dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het realiseren van een oplaadstation deels in de vrijwaringszone leidt tot een onveilig gebruik van de verzorgingsplaats. Dat bij de bouw van het oplaadstation veiligheidsvoorschriften zijn overschreden waardoor zich gevaarlijke situaties hebben voorgedaan, als gesteld, leidt evenmin tot dat oordeel.
[appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat bestuurders er vaak voor zullen kiezen om op de toeleidende weg te wachten waardoor ter hoogte van het oplaadstation een opstopping zal ontstaan. Nog daargelaten dat de vier laadpalen doorgaans niet tegelijk bezet zullen zijn, zonder dat iemand bijna klaar is met opladen, zal er gelet op de ruim bemeten opstelplaatsen voor auto's op het oplaadstation in dat geval voldoende ruimte zijn voor enkele wachtende bestuurders. Doorgaans zullen bestuurders er voor kiezen om door te rijden naar een andere locatie waar een energiepunt aanwezig is als alle laadpalen bezet zijn en er al wachtenden op de opstelplaats staan. Voor zover wel een opstopping bij het oplaadstation zou ontstaan, is niet uitgesloten dat sommige bestuurders tegen de rijrichting in terug zullen rijden. De minister heeft voldoende gemotiveerd dat de hieruit voortvloeiende gevolgen voor de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats gering zijn. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat tegen de rijrichting in rijden een bestaand aspect op verzorgingsplaatsen is en dat de praktijk uitwijst dat de kans op een ongeval klein is.
Het betoog faalt in zoverre.
7.4.    Nu de toeleidende weg naar het gedeelte van de verzorgingsplaats waar het oplaadstation zal worden gerealiseerd gesloten is verklaard voor vrachtwagens en autobussen door plaatsing van de borden C7b van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, is de situatie feitelijk zoals [appellante] beoogt te bereiken met haar betoog dat de minister een daartoe strekkend voorschrift aan de vergunning dient te verbinden. Het betoog behoeft in zoverre geen bespreking.
Bestemmingsplan
8.    [appellante] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren in strijd met het bestemmingsplan aan Fastned een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van een overkapping van het snellaadstation. De vraag of het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren al dan niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de overkapping kan in deze procedure, die betrekking heeft op de door de minister verleende Wbr-vergunning, geen rol spelen.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
604.