ECLI:NL:RVS:2021:866
Raad van State — Uitspraak 


202002752/1/R1.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Platform Vlieghinder Teuge (hierna: PVT), gevestigd te Teuge, gemeente Voorst,
appellant,
en
Provinciale staten van Gelderland,
verweerders.
Procesverloop
PVT heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig vaststellen van een luchthavenbesluit voor de luchthaven Teuge door provinciale staten.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
PVT en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2021, waar PVT, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat [NAAM], en provinciale staten, vertegenwoordigd door M. de Jonge LLB, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Luchthaven Teuge is een ‘overige burgerluchthaven van regionale betekenis’ als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart (hierna: de Wlv). Op grond van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart is het verboden een overige burgerluchthaven in bedrijf te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. Niet in geschil is dat, gelet op artikel 8.1a, derde lid, van de Wlv, de vaststelling van een luchthavenbesluit vereist is voor de luchthaven. Vast staat dat provinciale staten voor luchthaven Teuge (nog) geen luchthavenbesluit bij verordening hebben vastgesteld overeenkomstig artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart.
1.1.    Op 15 december 2010 is door de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu een zogenoemde (tijdelijke) omzettingsregeling voor luchthaven Teuge vastgesteld als bedoeld in artikel X van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (hierna: de RBML). Deze omzettingsregeling was uitgesloten van beroep. De bepalingen van deze omzettingsregeling vervallen op het moment van inwerkingtreding van het eerste luchthavenbesluit voor die luchthaven als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, zo staat in artikel X, achtste lid, van de RBML. Op grond van artikel XIII, eerste lid, van de RBML hadden provinciale staten uiterlijk 1 november 2014 een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart moeten vaststellen voor de luchthaven. Nu provinciale staten nog geen luchthavenbesluit hebben vastgesteld voor luchthaven Teuge, staat vast dat provinciale staten niet aan de actualiseringsverplichting hebben voldaan. Op 22 mei 2020 heeft de exploitatiemaatschappij van het vliegveld een aanvraag ingediend bij provinciale staten van Gelderland tot vaststelling van een luchthavenbesluit.
1.2.    PVT is een vereniging die de belangen behartigt van omwonenden die hinder ondervinden van luchthaven Teuge. PVT kan zich er niet mee verenigen dat tot op heden nog geen luchthavenbesluit is vastgesteld door provinciale staten. Weliswaar geldt nog steeds de (tijdelijke) omzettingsregeling, maar die biedt volgens PVT minder beschermende maatregelen voor omwonenden dan een luchthavenbesluit. Bovendien is bij de vaststelling van de omzettingsregeling abusievelijk te veel geluidruimte toegekend aan de luchthaven, aldus PVT. PVT heeft dit de afgelopen jaren meermalen bij de provincie onder de aandacht gebracht met tot op heden geen succes.
Toetsingskader
2.       De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Procesbelang
3.       PVT heeft onder verwijzing naar artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroep ingesteld tegen het volgens haar door provinciale staten in strijd met artikel XIII, eerste lid, van de RBML niet tijdig vaststellen van een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8:43, eerste lid, van de Wet luchtvaart.
3.1.    Provinciale staten betogen dat het belang van PVT bij deze procedure is komen te vervallen, omdat Luchthaven Teuge N.V. inmiddels een aanvraag heeft ingediend bij provinciale staten voor de vaststelling van een luchthavenbesluit.
3.2.    De Afdeling volgt dit betoog van provinciale staten niet, reeds nu naar aanleiding van dit verzoek van Luchthaven Teuge N.V. tot op heden geen luchthavenbesluit is vastgesteld voor de luchthaven. Bovendien kan Luchthaven Teuge N.V. op elk moment de aanvraag weer intrekken. De conclusie is dat PVT belang heeft bij deze procedure.
Ingebrekestelling onredelijk laat?
4.       PVT betoogt dat provinciale staten in strijd met artikel XIII, eerste lid, van de RBML niet tijdig een luchthavenbesluit hebben vastgesteld. Onder verwijzing naar artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb stelt PVT zich op het standpunt dat het niet tijdig nemen van een luchthavenbesluit gelijk moet worden gesteld met een besluit waartegen PVT beroep kan instellen. Bij  brief van 4 maart 2020 heeft PVT provinciale staten in gebreke gesteld en vervolgens bij brief van 24 april 2020 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een luchthavenbesluit.
4.1.    Provinciale staten wijzen er op dat zij pas in maart 2020 in gebreke zijn gesteld door PVT (ongeveer 5,5 jaar na het verstrijken van de wettelijke termijn als bedoeld in artikel XIII, eerste lid, van de RBML), terwijl het voor PVT op 10 juli 2018 al duidelijk was dat voorlopig geen luchthavenbesluit zou worden vastgesteld voor de luchthaven. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat de ingebrekestelling (en daarmee ook het instellen van  beroep) door PVT onredelijk laat is gedaan, zodat het beroep van PVT gelet op artikel 6:12, vierde lid, van de Awb (kennelijk) niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
4.2.    Niet in geschil is dat provinciale staten op grond van artikel XIII, eerste lid, van de RBML uiterlijk 1 november 2014 een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart hadden moeten vaststellen voor luchthaven Teuge. Gelet hierop staat vast dat provinciale staten niet tijdig een ambtshalve te nemen besluit hebben genomen. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:1 van de Awb beroep worden ingesteld door een belanghebbende. Nu PVT als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de vaststelling van het luchthavenbesluit voor luchthaven Teuge, kan zij ook bij het niet tijdig nemen van dat besluit als belanghebbende worden aangemerkt.
4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft PVT niet onredelijk laat beroep ingesteld. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in zijn algemeenheid geen uitspraak is te doen over wanneer sprake is van een onredelijk laat ingesteld beroep. Dit hangt af van de feiten en omstandigheden van het geval. Voor zover provinciale staten betogen dat op 10 juli 2018 al duidelijk was voor PVT dat voorlopig geen luchthavenbesluit zou worden genomen, overweegt de Afdeling dat op de zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat PVT - als gevolg van informatie verstrekt door een (voormalig) ambtenaar van de provincie - in de veronderstelling heeft verkeerd dat geen beroep kon worden ingesteld tegen het niet tijdig beslissen van provinciale staten. Niet in geschil is dat PVT (in ieder geval) sinds het verstrijken van de wettelijke termijn als bedoeld in artikel XIII, eerste lid, van de RBML tot op heden regelmatig contact heeft gehad met het provinciebestuur en/of ambtenaren van de provincie over de vaststelling van een luchthavenbesluit voor luchthaven Teuge, waarbij PVT erop bleef aandringen dat een besluit zou worden genomen. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling PVT niet worden tegengeworpen dat zij (pas) 5,5 jaar na het verstrijken van de termijn van artikel XIII, eerste lid, van de RBML beroep heeft ingesteld.
4.4.    De conclusie is dat het beroep van PVT ontvankelijk is.
Beslistermijn
5.       Gelet op het voorgaande en op het feit dat provinciale staten niet binnen de termijn van artikel XIII, eerste lid, van de RBML een luchthavenbesluit voor luchthaven Teuge hebben vastgesteld, is het beroep van PVT gegrond.
5.1.    Provinciale staten dienen op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb alsnog een luchthavenbesluit vast te stellen. De Afdeling zal daartoe met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb een termijn stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de ter zitting door provinciale staten aangegeven planning om te beslissen op de aanvraag van Luchthaven Teuge N.V. PVT heeft ter zitting te kennen gegeven met deze planning in te stemmen. De Afdeling bepaalt voorts met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat provinciale staten een dwangsom verbeuren voor iedere dag dat provinciale staten in gebreke blijven de uitspraak na te leven.
5.2.    De vaststelling van een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, ook in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt, is niet het nemen van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17 gelezen in samenhang met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb is verbeurd.
Proceskosten
6.       Provinciale staten dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep gegrond;
II.       vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit tot vaststelling van een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart voor luchthaven Teuge;
III.      draagt Provinciale staten van Gelderland op om uiterlijk 21 juli 2021 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV.     bepaalt dat Provinciale staten van Gelderland aan Vereniging Platform Vlieghinder Teuge een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde datum van 21 juli 2021 overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
V.      veroordeelt Provinciale staten van Gelderland tot vergoeding van bij Vereniging Platform Vlieghinder Teuge in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.     gelast dat Provinciale staten van Gelderland aan Vereniging Platform Vlieghinder Teuge het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
749.
BIJLAGEN
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
3 Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
4 Het beroep is niet-ontvankelijk indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.
Wet luchtvaart
Artikel 8.1
1. Luchthavens zijn te onderscheiden in:
a. de luchthaven Schiphol,
b. overige burgerluchthavens, en
c. militaire luchthavens.
2. Overige burgerluchthavens zijn van regionale betekenis of van nationale betekenis. Deze luchthavens zijn van nationale betekenis indien:
a. zij zijn gelegen buiten provinciegrenzen zoals bepaald bij of krachtens de Provinciewet, of
b. dit bij wet is bepaald.
3. Luchthavens van nationale betekenis zijn:
a.de luchthaven Lelystad,
b.de luchthaven Eelde,
c.de luchthaven Maastricht, en
d.de luchthaven Rotterdam.
4. Indien het militaire gebruik van een militaire luchthaven, met uitzondering van de militaire luchthaven Twenthe, wordt beëindigd door intrekking van:
a. de aanwijzing op grond van de Luchtvaartwet van die luchthaven als militaire luchthaven, of
b. het luchthavenbesluit dat op deze luchthaven betrekking heeft,
en op die plaats een burgerluchthaven wordt gevestigd, dan is deze luchthaven van nationale betekenis.
5. In afwijking van het vierde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld dat een luchthaven als bedoeld in dat lid van regionale betekenis is.
6. De voordracht voor een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.
Artikel 8.1a
1. Het is verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
2. […]
3. Het is verboden een overige burgerluchthaven in bedrijf te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. Vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist indien buiten het luchthavengebied het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer zodanig is dat dit gevolgen heeft voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt de mate van externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting buiten het luchthavengebied bepaald die vaststelling van gevolgen voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven noodzakelijk maakt. Daarbij kan worden bepaald dat voor daarbij te omschrijven luchthavens in elk geval kan worden volstaan met de vaststelling van een luchthavenregeling. De voordracht voor een krachtens dit lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.
4. Het is de exploitant van een overige burgerluchthaven waarvoor vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist, verboden die luchthaven in bedrijf te hebben indien hij niet beschikt over een geldig veiligheidscertificaat. Bij algemene maatregel van bestuur kan dit verbod van toepassing worden verklaard op burgerluchthavens waarvoor vaststelling van een luchthavenregeling mogelijk is.
Artikel 8.42
Deze afdeling is van toepassing op luchthavens van regionale betekenis waarvoor op grond van artikel 8.1a, derde lid, vaststelling van een luchthavenbesluit vereist is.
Artikel 8.43
1. Provinciale staten stellen bij verordening voor de luchthaven een luchthavenbesluit vast. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het vaststellen van deze verordening niet overdragen als bedoeld in artikel 152 van de Provinciewet.
2. Een luchthavenbesluit bevat bepalingen omtrent:
a. het luchthavenluchtverkeer, en
b. de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven.
Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens)
Artikel X
1. Bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat wordt, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voor ieder burgerluchtvaartterrein dat is aangewezen op grond van artikel 18 van de Luchtvaartwet, aan beide zijden in het verlengde van de middellijn van de start- en landingsbaan op 100 meter van het einde van de baan een punt vastgesteld waar de geluidbelasting een bepaalde waarde niet te boven mag gaan.
2. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, wordt op elke locatie waar woonbebouwing met een aaneengesloten karakter gelegen is op of in de nabijheid van de geluidszone die is gebaseerd op de 35 Kosteneenheden, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, ten minste één punt vastgesteld waar de geluidbelasting een bepaalde waarde niet te boven mag gaan.
3. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, worden opgenomen de geldende bepalingen en voorschriften uit de aanwijzing van het luchtvaartterrein die betrekking hebben op de geografische aanduiding, de ligging en de lengte van de start- en landingsbaan, het codenummer en de codeletter bedoeld voor het aanduiden van de op de luchthaven aanwezige faciliteiten voor het veilig opstijgen en landen van luchtvaartuigen, de gebruiksmogelijkheden en de openstellingstijden. Tevens worden in deze regeling de geldende ontheffingen verstrekt op grond van de artikelen 33, tweede lid, of 34, tweede lid, Luchtvaartwet opgenomen en wordt het gebruiksjaar van de luchthaven vastgesteld.
4. De bepalingen en voorschriften, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, worden aangemerkt als de bepalingen omtrent het luchthavenluchtverkeer, bedoeld in artikel 8.43, tweede lid, onderdeel a, van de Wet luchtvaart.
5. Het gebied dat is gelegen binnen de geluidszone die is gebaseerd op de 35 Kosteneenheden, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, of binnen de geluidszone die is gebaseerd op de 47 geluidsbelastingeenheden kleine luchtvaart, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, wordt aangemerkt als het beperkingengebied, bedoeld in artikel 8.47, eerste lid, van de Wet luchtvaart. In afwijking van artikel 8.47, derde lid, van de Wet luchtvaart zijn op deze gebieden van toepassing de bepalingen van het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart onderscheidenlijk het Besluit geluidsbelasting kleine luchtvaart zoals deze luidden op de dag voor inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet.
6. Bij de vaststelling van de waarde van de punten, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt uitgegaan van de geluidbelasting die ten hoogste is toegestaan op grond van de geluidszone of de geluidszones van het luchtvaartterrein op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet. De Lden wordt gebruikt als indicator voor de geluidbelasting.
7. Gedeputeerde staten kunnen binnen zes maanden na publicatie van deze wet in het Staatsblad aan Onze Minister van Verkeer en Waterstaat een voorstel doen voor de ligging van de punten, bedoeld in het tweede lid.
8. De bepalingen die voor een luchthaven zijn opgenomen in de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, vervallen op het tijdstip van inwerkingtreding voor die luchthaven van het eerste luchthavenbesluit, bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, of de eerste luchthavenregeling, bedoeld in artikel 8.64, eerste lid, van die wet.
Artikel XIII
1. Binnen vijf jaar na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet wordt een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, vastgesteld voor burgerluchthavens die op grond van artikel 8.1, tweede lid, van die wet burgerluchthavens van regionale betekenis zijn en waarvoor op grond van artikel 8.1a, derde lid, van die wet vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist.
2. […]