ECLI:NL:CBB:2021:284
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1638
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 774,- voor periode 1, van € 1.896,- voor periode 2, van € 55,- voor periode 3, van € 2.194,- voor periode 4 en van € 1.200,- voor periode 5.
Bij besluit van 21 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het aantal geregistreerde runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 15 mei 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de ligboxenstal. Op 14 juli 2014 is zij een aannemingsovereenkomst aangegaan voor € 585.000,- voor de bouw van de stal. Verder heeft zij voor ruim € 230.000,- geïnvesteerd in emissiearme vloeren, een nieuwe stalinrichting, grondwerk voor de stal en een stalverzorger. Op 4 december 2014 is zij bij de bank een lening van € 150.000,- aangegaan. Zij heeft € 600.000,- uit eigen middelen geïnvesteerd. De nieuwe stal is op 28 december 2014 opgeleverd. Appellante heeft toegelicht dat de investeringen waren gericht op het houden van 119 melkkoeien en 116 stuks vrouwelijk jongvee. Verder heeft zij vermeld dat zij vanuit financiële overwegingen en met het oog op de diergezondheid ervoor heeft gekozen om middels natuurlijke aanwas – dus met eigen jongvee – de nieuwe stal te vullen. Daardoor was haar veestapel op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
Besluitvorming
3. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 77 melkkoeien, 32 kalveren en 42 pinken. Het bedrijf van appellante is grondgebonden. Het referentieaantal van appellante is 106,62 GVE. Verweerder heeft voor alle vijf de periodes heffingen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal. Bij de berekening van de heffingen heeft verweerder het jongveegetal toegepast.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard onder aanvulling van de motivering voor wat betreft het jongveegetal. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Beroep
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
5. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een mestproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
5.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
5.2.
Verder heeft het College eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
5.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
6. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Zij voert hiertoe aan dat evident is aangetoond dat de Regeling een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Appellante wijst daarbij op het door haar in bezwaar overgelegde rapport van ABAB accountants en adviseurs. Appellante heeft geen omstandigheden kunnen aanpassen waardoor de Regeling minder negatief zou hebben uitgepakt. Er zijn geen mogelijkheden om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat zij gebonden is aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Al in een vroeg stadium heeft zij plannen ontwikkeld voor het op duurzame wijze uitbreiden van de melkveehouderij, om op verantwoorde wijze melk te kunnen gaan produceren. Die aanpak paste volledig in het overheidsbeleid. Zij heeft daarvoor privévermogen ingezet en een zware financiering afgesloten. Door de uitbreiding van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. Zij heeft daarvoor een MDV-certificaat aangevraagd en verkregen. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Bovendien waren alle benodigde overheidstoestemmingen en vergunningen aanwezig, waardoor de uitbreiding volledig legaal heeft plaatsgevonden. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen te staan. Volgens appellante is verweerder ongemotiveerd aan deze omstandigheden voorbij gegaan en heeft hij de belangen van appellante in zijn geheel niet gewogen. Verweerder gaat daarmee voorbij aan de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, aldus appellante.
6.1.
Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt daartoe als volgt.
6.2.
Zoals het College eerder in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.4.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6.
Appellante heeft in 2014 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Het was de bedoeling haar veestapel te laten te groeien tot 119 melkkoeien en 116 stuks jongvee. Door de vaststelling van het referentieaantal kon appellante in 2017 de voorgenomen bedrijfsvoering niet uitvoeren en niet het door haar gewenste aantal runderen houden zonder dat aan haar heffingen zouden worden opgelegd. Het College wil wel aannemen dat appellante daardoor financieel stevig wordt geraakt, maar daarmee is niet gezegd dat sprake is van een buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder acht het College daarbij van belang dat het voor appellante ten tijde van de uitbreidingsinvesteringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante had zich moeten realiseren dat de uitbreidingsbeslissing voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Zij heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding van haar bedrijf en de vergroting van de ligboxenstal door te zetten. De keuze van appellante om haar veestapel geleidelijk te laten groeien door eigen aanwas is een ondernemersbeslissing waarvan appellante in beginsel zelf het risico draagt. In zoverre onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en de omstandigheid dat niet inzichtelijk is gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De omstandigheid dat appellante een MDVcertificaat heeft verkregen, leidt niet tot een ander oordeel. De beslissing van appellante om uit te breiden en met het oog daarop te voorzien in voldoende stalruimte moet los worden gezien van haar beslissing om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen. Het MDVcertificaat staat los van en heeft geen betekenis in het kader van de Regeling. Voor zover appellante met de verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), verder heeft willen betogen dat haar geval vergelijkbaar is met de situatie in die uitspraak, heeft zij dit op geen enkele manier onderbouwd, zodat ook daarom geen individuele en buitensporige last moet worden aangenomen.
6.7.
Over het door appellante overgelegde rapport merkt het College nog op dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt, of dat anderszins sprake is van een individuele en buitensporige last. Uit het rapport volgt dat bij het voldoen aan de reductiedoelstellingen door te reduceren tot het doelstellingsaantal (scenario C), nog steeds sprake zou zijn van een winstgevende exploitatie van het bedrijf. De keuze van appellante om niet in alle periodes tot het doelstellingsaantal te reduceren en in plaats daarvan hogere heffingen verschuldigd te raken, is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor rekening van appellante komen. Dat scenario C tot een vermogensverlies van € 21.000,- leidt ten opzichte van de oorspronkelijke plannen (scenario A), waarbij voorbij wordt gegaan aan de effecten van de Regeling, moge zo zijn, maar is, zoals verweerder terecht stelt, een logisch gevolg van de Regeling en leidt daarmee, gelet ook op hetgeen onder 6.3 is overwogen, niet tot het oordeel dat die last buitensporig is.
6.8.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.9.
Deze beroepsgrond faalt.
Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
7. Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel, treft dit betoog geen doel. Verweerder heeft in het besteden besluit de bedrijfsomstandigheden en het door appellante overgelegde rapport betrokken en heeft afdoende gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.