ECLI:NL:CBB:2021:153
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1485
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] Mts., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A. Tymersma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 14 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 20 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het besluit van 14 december 2018.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Partijen zijn – met bericht – niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Oorspronkelijk bestond de maatschap uit [naam 1] . Per 1 januari 2014 is [naam 2] toegetreden tot de maatschap. Appellante is op 7 april 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 780.000,- voor onder andere de verbouwing van de stal en de aankoop van grond. Op 8 april 2015 heeft appellante twee percelen van in totaal 8.13.23 ha gekocht voor een bedrag van
€ 512.334,90. De nieuwe stal is op 19 november 2015 opgeleverd. Sinds 2016 wordt appellante begeleid door de afdeling Intensieve Begeleiding van de [naam 3] .
2.2
Appellante heeft op 25 juli 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd. Op 22 augustus 2014 heeft appellante een melding op grond van de Wet milieubeheer ingediend voor het uitbreiden van de bestaande ligboxenstal en het oprichten van een nieuwe werktuigenberging met daaraan een ligboxenstal. Op 22 augustus 2014 heeft appellante ook een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor onder andere het uitbreiden van de ligboxenstal. De omgevingsvergunning is op 10 oktober 2014 verleend. De Nbw-vergunning is op 11 maart 2015 verleend, waarmee appellante 150 melkkoeien en 53 stuks jongvee kan houden.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.094 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het besluit van 14 december 2018 omdat appellante ten onrechte niet in de gelegenheid was gesteld aanvullende stukken in te dienen ter onderbouwing van het beroep op artikel 1 van het EP.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Het was voor appellante bedrijfseconomisch noodzakelijk om haar bedrijf uit te breiden, omdat de tekortkomingen van het bedrijf moesten worden opgelost zodat het bedrijf toekomstbestendig bleef. Zij heeft daarom in 2014 besloten om het bedrijf gestaag uit te breiden, waarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan. Ook beschikte appellante over alle benodigde vergunningen. Uit het feit dat appellante wordt begeleid door de afdeling Intensieve begeleiding van de [naam 3] volgt dat appellante zwaar wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Ter onderbouwing van de gestelde individuele last heeft appellante een rapport en twee aanvullingen daarop van Countus accountants en adviseurs van respectievelijk 27 juni 2018, 26 april 2019 en 29 oktober 2019 overgelegd. Er is daarnaast ook sprake van een bijzondere omstandigheid in het geval van appellante. Het aanvraagtraject van de Nbw-vergunning heeft buiten de invloedssfeer van appellante namelijk meer dan een half jaar in beslag genomen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij benadrukt in dat verband de voorzienbaarheid van het stelsel en stelt zich op het standpunt dat appellante in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan haar uitbreidingsplannen. Verweerder ziet ook geen bedrijfseconomische noodzaak die maakt dat appellante moest uitbreiden. De bedrijfsopvolging dient volgens verweerder te worden aangemerkt als een ondernemerskeuze. Ook blijkt uit de door appellante overgelegde rapporten van Countus niet waarom een uitbreiding van 62 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee naar 150 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee noodzakelijk is. Er doen zich verder geen bijzondere omstandigheden voor in het geval van appellante die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen is daarvoor niet voldoende.
Beoordeling
6.1
De beroepsgrond van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval plan 0 van het rapport van Countus van 27 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens de rapporten van Countus gewenste 6.894 kg – de toegekende 4.094 kg = ) 2.800 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante halverwege 2014 voor het eerst concrete investeringsbeslissingen heeft genomen. Zo heeft zij op 25 juli 2014 de eerste aanvraag gedaan voor de vergunningen die benodigd zijn voor de uitbreiding en is zij in april 2015 een financieringsovereenkomst en koopovereenkomst voor percelen aangegaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Verder is van belang dat vertragingen bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen voor rekening en risico van de melkveehouder komen, ook als de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop de melkveehouder geen invloed heeft gehad (vergelijk de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, onder 4.5.1). Nu er om deze redenen geen ruimte is om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen, kan aan het door appellante overgelegde financiële rapport niet de waarde worden toegekend die zij daarmee beoogt.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.