ECLI:NL:RVS:2020:1583
Raad van State — Uitspraak 


201906090/1/A3.
Datum uitspraak: 8 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 juli 2019 in zaak
nr. 18/5978 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2018 heeft de minister de aanvraag om afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.S. Franken, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door S. Azarkani, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] werkt sinds 2002 als zorgverlener en heeft sinds 2016 een eigen onderneming waarin zij werkt als ZZP’er in de zorg en ook derden in de zorg kan laten werken. Zij wil haar onderneming graag laten certificeren met het keurmerk ‘ZZP’er in de zorg’ van KIWA Nederland B.V. Eén van de vereisten om voor dit keurmerk in aanmerking te komen, is dat [appellante] beschikt over een VOG. [appellante] heeft bij de minister daarom een VOG aangevraagd.
1.1.    De minister heeft de aanvraag afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De minister heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: het JDS) op naam van [appellante] een zaak staat geregistreerd wegens diefstal en/of verduistering gepleegd in de periode van 10 mei 2017 tot en met 11 mei 2017 te Den Haag. Ten tijde van het besluit op de aanvraag en het besluit op bezwaar had het Openbaar Ministerie de strafzaak nog niet inhoudelijk behandeld. De minister heeft daarom gekeken naar de aard van de verdenking en gesteld dat dit zich niet laat aanzien als een lichte verdenking. In de periode voorafgaand aan de terugkijktermijn staat verder in het JDS vermeld dat [appellante] in 2001 met justitie in aanraking is gekomen voor een vermogensdelict. Dit delict is met een transactie afgedaan.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Hoger beroep
2.    [appellante] betoogt dat het feit op grond waarvan haar een VOG is geweigerd en waarvoor zij inmiddels is veroordeeld ziet op diefstal en/of verduistering gerelateerd aan de financiële en administratieve zaken en bankzaken van een klant van haar. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat zij in de functie waarvoor zij een VOG heeft aangevraagd, niet in aanraking zal komen met de financiële en administratieve zaken en bankzaken van haar klanten omdat zij als zorgverlener werkzaam is en dit ziet op lichamelijke verzorging. Er bestaat volgens [appellante] daarom geen verband tussen het delict dat in het JDS staat vermeld en het verlenen van zorg zodat er ook geen risico is voor de samenleving. Ook het betrokken screeningsprofiel ziet niet op financiële zaken.
2.1.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in zijn beoordeling van de aanvraag mee mocht laten wegen dat [appellante] onderhandelingen voert en contracten sluit met diverse betrokken instanties in de zorg en haar eigen bedrijfsadministratie voert. Volgens [appellante] gaat de minister er ten onrechte vanuit dat daarin een risico bestaat dat [appellante] haar functie misbruikt om zichzelf of anderen (financieel) te bevoordelen. Daaraan heeft [appellante] ten grondslag gelegd dat zij zaken doet met professionele partijen die strenge controles uitvoeren, waardoor er juist geen risico bestaat dat [appellante] onrechtmatige of strafbare handelingen zou kunnen verrichten.
2.2.    Tot slot is volgens [appellante] de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de minister in redelijkheid de VOG heeft kunnen weigeren gelet op de afweging van de risico’s voor de samenleving en de persoonlijke omstandigheden van [appellante]. Volgens [appellante] horen het voeren van onderhandelingen, het sluiten van contracten en het voeren van een bedrijfsadministratie bij het voeren van een bedrijf, in welke sector dan ook. Hetzelfde geldt voor personen in loondienst. Met het weigeren van een VOG zou zij daardoor op geen enkele wijze meer werkzaam kunnen zijn. Zij is verder volledig afhankelijk van de inkomsten uit haar bedrijf zodat haar belangen bij het verkrijgen van het keurmerk groot zijn.
Wettelijk kader
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
Beoordeling van het objectieve criterium
3.1.    Bij de besluitvorming toetst de minister eerst of de aanvraag voldoet aan het objectieve criterium. Dit criterium is neergelegd in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de Beleidsregels). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3093) zijn de omstandigheden waaronder strafbare feiten zijn begaan in het kader van de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan niet relevant. Ter beoordeling staat of de feiten op zichzelf bezien, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zouden verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat.
3.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de verdenking van diefstal en/of verduistering, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een behoorlijke uitoefening van de functie van ZZP’er in de zorg in de weg staat. Indien de vermogensdelicten diefstal en verduistering worden herhaald tijdens het uitoefenen van de functie van ZZP’er in de zorg, bestaat een risico voor de veiligheid van de eigendommen van de zorgbehoevenden.
Ook al zou [appellante] in haar functie alleen verantwoordelijk zijn voor de lichamelijke zorg voor haar cliënten bestaat in de zorgsector vaak een afhankelijkheidsrelatie tussen zorgverlener en cliënt. Onder die omstandigheden is mogelijk dat de zorgverlener ook toegang krijgt tot de financiële middelen van de zorgbehoevende. Het verband tussen het verlenen van zorg en de toegang tot de goederen en financiële middelen van cliënten is daarmee evident aanwezig.
Voorts zijn de opgesomde risico’s in het in paragraaf 3.2.3 van de Beleidsregels omschreven specifieke screeningsprofiel ‘Gezondheidszorg en welzijn van mens en dier’ niet limitatief. Diefstal van goederen is hierin als risico opgenomen. Het gaat er verder bij de beoordeling van de VOG om of het justitiële gegeven dat in het JDS staat vermeld relevant is voor de specifieke taak of bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Zoals gesteld is dit verband bij zorgverleners evident aanwezig hetgeen ook wordt bevestigd door het delict waarvoor [appellante] inmiddels is veroordeeld. Dit had immers betrekking op de financiële zaken van een cliënt van haar aan wie zij zorg verleende.
3.3.    Het betoog van [appellante] dat de minister geen rekening mocht houden met het risico van bevoordeling door [appellante] in haar zakelijke contacten met andere instanties slaagt ook niet. Het keurmerk waarvoor [appellante] de VOG nodig heeft, ziet er juist op dat andere organisaties een waarborg hebben dat zij in zee gaan met een betrouwbare partner. De minister stelt dan ook terecht dat het keurmerk in het geval van [appellante] ten onrechte het vertrouwen aan derden zou bieden dat zij aan de eisen voldoet. Daarbij is ook terecht geoordeeld dat het toezicht dat andere organisaties uitoefenen niet uitsluit dat [appellante] desondanks zichzelf of anderen financieel zou kunnen bevoordelen. Dat zij haar bedrijfsadministratie uitbesteedt aan derden neemt dit risico niet weg. Dit kan op elk moment anders worden geregeld terwijl ook in het geval zij dit uitbesteedt aan derden zij zelf verantwoordelijk is en blijft voor het verstrekken van gegevens.
3.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat de minister heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan.
Beoordeling van het subjectieve criterium
3.5.    De minister kan op grond van paragraaf 3.3 van de Beleidsregels besluiten dat het belang van [appellante] bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In het geval van [appellante] betreft dat het risico voor diefstal en/of verduistering. In dat geval verstrekt de minister de VOG ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium. Dit is het subjectieve criterium.
3.6.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de belangen van [appellante] bij toewijzing van een VOG op zorgvuldige wijze door de minister in zijn beoordeling zijn betrokken, zoals blijkt uit het besluit op bezwaar van 20 juli 2018. In dit besluit is de minister uitgebreid ingegaan op de persoonlijke omstandigheden van [appellante] en heeft hij ook uitgebreid de bezwaren van [appellante] behandeld. Daarbij heeft de minister in zijn besluit onder andere de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten betrokken, zoals paragraaf 3.3.1 van de Beleidsregels voorschrijft. De minister heeft het belang van de samenleving bij bescherming tegen de vastgestelde risico’s voor de samenleving op grond van zijn afweging zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij de afgifte van een VOG voor het kunnen verkrijgen van het keurmerk ‘ZZP’er in de Zorg’. Hierbij heeft hij zwaar mogen laten meewegen dat het delict van [appellante] zag op diefstal en/of verduistering van de financiële middelen van een cliënt van [appellante]. De minister heeft hierbij terecht gesteld dat het delict waarvan [appellante] werd verdacht zich niet liet aanzien als een licht vergrijp omdat de verdenking zag op het wegnemen van één of meer geldbedragen met het oogmerk van wederrechtelijke toe-eigening met een totaalbedrag van €45.000,- euro.
Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellante] toegelicht dat zij met een cliënt op hoge leeftijd die aan haar zorg was toevertrouwd naar de bank is gereden om geld te laten overmaken op haar eigen rekening. Zij heeft hierbij gesteld dat dit is gebeurd omdat deze cliënt graag wilde bijdragen aan de goede doelen waarvoor zij zich inzet. Daargelaten dat [appellante] inmiddels is veroordeeld door de strafrechter voor het delict op grond waarvan de VOG is geweigerd, stelt de minister terecht dat uit dit gedrag juist een zeer groot risico blijkt voor de veiligheid van de cliënten die aan haar zorg zijn toevertrouwd.
3.7.    Met de stelling dat [appellante] door het weigeren van een VOG in geen enkele functie meer werkzaam zou kunnen zijn, miskent zij dat niet voor elke functie een VOG vereist is. Ook komt voor haar rekening dat zij als gevolg van het door haar gepleegde delict niet in aanmerking komt voor functies waarvoor een VOG is vereist.
3.8.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de minister in redelijkheid geen toepassing heeft hoeven geven aan het subjectieve criterium.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de minister de aangevraagde VOG, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden, heeft mogen weigeren.
4.1.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4.2.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
317-960.
BIJLAGE WETTELIJK KADER
Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
Paragraaf 3.2 Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
2. indien herhaald;
3. risico voor de samenleving en
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.3.1) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van paragraaf 3.3.2 van toepassing is (zie paragraaf 3.3.2).