ECLI:NL:CBB:2021:235
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1346
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf op een landgoed van 250 jaar oud. Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield appellant op 1 april 2014 73 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee.
2.2
Op 2 juli 2015 hield hij 69 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee.
2.3
Voor de pacht van extra gronden is appellant op 21 juli 2015 een pachtwijziging overeengekomen.
2.4
Appellant mocht op grond van een op 21 februari 2006 verleende vergunning inzake de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 75 melkkoeien en 53 stuks jongvee houden. In juli 2015 heeft appellant een melding, als bedoeld in artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof (Pas), ingediend voor het houden van 85 melk- en kalfkoeien, 73 stuks jongvee, 60 schapen en 4 paarden. Voor dezelfde dieraantallen heeft appellant op 14 september 2015 een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu aangevraagd. Op 1 oktober 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] deze vergunning verleend.
2.5
Op 2 september 2015 heeft appellant een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een krediet van € 65.000,-.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.645 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en het gebruik van een referentiedatum bij de vaststelling van het fosfaatrecht niet voorzienbaar waren. Hij is van mening dat verweerder na de afschaffing van het melkquotum heeft verzuimd tijdig maatregelen te nemen. Ook is over de op handen zijnde productiebeperkende maatregelen niet duidelijke en te laat gecommuniceerd door verweerder, zodat de daardoor ontstane schade door verweerder moet worden vergoed. Appellant heeft geïnvesteerd op een moment dat absoluut niet duidelijk was dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Door de gehele gang van zaken heeft hij schade geleden. Hij verzoekt om een vergoeding hiervan, waaronder de dieren die hij door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft verloren.
4.2
Appellant voert daarnaast aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Hij heeft in 2000 het bedrijf overgenomen van zijn vader met het plan het bedrijf verder te ontwikkelen. Ten behoeve daarvan is in 2006 de grupstal vervangen door een ligboxenstal voor 75 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Appellant vindt dat verweerder bij de vaststelling van zijn fosfaatrecht rekening moet houden met het maximale aantal dieren dat hij op de melkveehouderij kan houden. Ook moet verweerder rekening houden met het feit dat appellant het bedrijf pacht, waardoor hij geen onderpand heeft om een financiering af te sluiten. In de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149) heeft het College geoordeeld dat bij de toekenning van referenties steeds onderzocht moet worden of de vastgestelde melkveefosfaatreferentie op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden, een individuele en buitensporige last oplevert. Appellant vindt dat verweerder zijn individuele omstandigheden onvoldoende heeft betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Ook is niet getoetst of in dit geval sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat het bestreden besluit in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel. Ter onderbouwing van de gestelde last heeft appellant een brief van de bank van 30 oktober 2018 en een vergelijking van drie begrotingen, opgesteld door [naam 3] , werkzaam bij AcconAvm adviseurs en accountants overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist daarnaast dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant is gaan uitbreiden op een moment dat het einde van het melkquotum naderde en productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Door onder deze omstandigheden te blijven vasthouden aan de geplande uitbreiding heeft appellant een groot risico genomen. Daar komt bij dat de beslissing om geen melkquotum aan te kopen, maar te wachten met uitbreiden tot de afschaffing van het melkquotum, een keuze is die binnen de invloedsfeer van appellant ligt, aldus verweerder. Ook heeft appellant niet aangetoond dat de uitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Verweerder wijst erop dat de omgevingsvergunning voor het houden van 75 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee pas op 1 oktober 2015 is verleend, zodat appellant met het doen van investeringen op het verkrijgen van deze vergunning is vooruitgelopen. Omdat verweerder van mening is dat de situatie van appellant niet afwijkt van andere melkveehouders, heeft hij de financiële rapportage niet nader onderzocht. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat in het bestreden besluit afdoende is gereageerd op wat appellant heeft aangevoerd. Voor zover nodig is de motivering in het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College in die uitspraak geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (zie onder 6.7.5.1-6.7.5.5).
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of, en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval begroting 1 van de vergelijking, opgesteld door [naam 3] , werkzaam bij AcconAvm adviseurs en accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 85 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.645 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 69 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.
6.3.6
In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Daartoe is van belang dat appellant, naar eigen zeggen, in 2006 een ligboxenstal heeft gebouwd met een stalcapaciteit van 75 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en dat appellant op 1 april 2014 73 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee hield. In en na juli 2015 heeft appellant activiteiten ontplooid die gericht zijn op uitbreiding naar 85 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee (de in paragraaf 2 genoemde Pas-melding, de overeenkomst voor pacht van extra gronden en de financieringsovereenkomst). Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor genoemd, onder 6.8.3.2) bestaat in een situatie waarin de investeringen na 2 juli 2015 zijn gedaan in de regel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Op 2 juli 2015 was het fosfaatrechtenstelsel immers kenbaar en behoorde het tot de verantwoordelijkheid van de melkveehouder daarmee rekening te houden bij het aangaan van financiële verplichtingen. Voor zover appellant bepleit dat de concrete uitwerking van het stelsel nog niet bekend was op het moment van zijn investeringen, overweegt het College dat het risico dat de op 2 juli 2015 genomen productiebeperkende maatregelen het rendement van de investeringen onder druk zou zetten wel voorzienbaar was (zie de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1). Nu evenmin is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de door appellant beoogde uitbreiding, ziet het College geen aanleiding om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en is met de benodigde zorgvuldigheid tot stand gekomen.
6.3.8
Voor zover appellant een schadevergoedingsverzoek heeft gedaan op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, wijst het College dit verzoek af. Zijn verzoek heeft appellant gestoeld op de stelling dat verweerders besluitvorming in strijd is met artikel 1 van het EP. Daarvan is geen sprake. Tevens heeft appellant op geen enkele wijze de schade, die hij stelt te hebben geleden, onderbouwd of inzichtelijk gemaakt.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de	De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen	uitspraak te ondertekenen.