ECLI:NL:RVS:2020:1333
Raad van State — Uitspraak 


201906060/1/A3.
Datum uitspraak: 3 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Hoensbroek, gemeente Heerlen,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 2 juli 2019 in zaken nrs. 19/1490 en 19/1491 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de burgemeester van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft de burgemeester [appellanten] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het bedrijfspand aan de [locatie] in Heerlen (hierna: het bedrijfspand) te sluiten met ingang van 18 oktober 2018 voor de duur van twaalf maanden.
Bij besluit van 29 april 2019 heeft de burgemeester het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen, heeft de aanvankelijk geplande zitting van 29 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft partijen laten weten dat zij het na gedegen bestudering van het dossier voor het nemen van een beslissing over de geschilpunten niet nodig acht dat een zitting wordt gehouden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te kennen te geven of zij desondanks gebruik willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord. De burgemeester heeft dit niet gedaan. [appellanten] hebben bij brief van 23 april 2020 te kennen gegeven af te zien van een zitting. De Afdeling heeft daarom besloten de zaak zonder zitting af te doen.
1.1.    [appellanten] hebben een bedrijf in reclamebeletteringen dat in het bedrijfspand is gevestigd. Op 4 september 2018 heeft de politie een doorzoeking verricht in het bedrijfspand. De aanleiding hiervoor waren anonieme meldingen over de productie van harddrugs in het pand in de nachtelijke uren. De bevindingen van de doorzoeking zijn neergelegd in een bestuurlijke rapportage van de politie van 21 september 2018. Die rapportage is opgemaakt op basis van op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en overige bronnen. In de bestuurlijke rapportage wordt beschreven wat in onderscheidenlijk ruimte I, II en III van het bedrijfspand is aangetroffen. Ruimte I is de loods, die te bereiken is vanuit de kantoorruimte. Binnen ruimte I bevindt zich ruimte II, die te bereiken is via een schuifdeur. Binnen ruimte II bevindt zich ruimte III, die te bereiken is via een deur. In ruimte I stond een Mercedes Vito met in de laadruimte grote hoeveelheden poederstof, pillen en een tabletteermachine. In ruimte II stonden tonnen met poederstof en tabletten. In ruimte III zijn een tabletteermachine, poederstoffen en pillen aangetroffen. Alle poederstoffen en tabletten zijn positief getest op MDMA. In totaal is ruim 140 kg harddrugs in het bedrijfspand aangetroffen.
1.2.    Bij het besluit van 12 oktober 2018 heeft de burgemeester met toepassing van zijn bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet [appellanten] een last onder bestuursdwang opgelegd, omdat de overtreding van de Opiumwet als bedoeld in deze bepaling ernstig en omvangrijk is. Op grond van die last moet het bedrijfspand met ingang van 18 oktober 2018 voor een duur van twaalf maanden worden gesloten. De duur van de sluiting is met toepassing van het gemeentelijke handhavingsbeleid over artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet vastgesteld. Bij uitspraak van 8 november 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het besluit van 12 oktober 2018 geschorst tot zes weken na het besluit op bezwaar. Bij het besluit van 29 april 2019 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellanten] ongegrond verklaard en de last gehandhaafd. Ook is besloten dat de sluiting voor de duur van twaalf maanden na zes weken na dagtekening van dit besluit ingaat. De rechtbank heeft de beroepsgronden tegen het besluit van 29 april 2019 verworpen. Omdat [appellanten] het niet eens zijn met de ongegrondverklaring van hun beroep, hebben zij daartegen hoger beroep ingesteld.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de sluiting van het bedrijfspand te gelasten, omdat daar ruim 140 kg harddrugs zijn aangetroffen. Over de noodzaak van de sluiting heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de openbare orde na de doorzoeking was hersteld en dat de sluiting geen enkel effect zal hebben. Weliswaar heeft het enige tijd geduurd voordat het besluit van 29 april 2019 werd genomen, maar het tijdsverloop is niet onredelijk lang. Bovendien heeft de burgemeester op basis van anonieme meldingen over de productie van harddrugs in het pand mogen aannemen dat drugsgerelateerde overlast werd veroorzaakt. Ook al zou deze overlast er niet zijn, dan kan er nog steeds een noodzaak tot sluiting worden aangenomen. Het bedrijfspand vervulde een rol binnen de georganiseerde handel in harddrugs en de overtreding van de Opiumwet was ernstig. Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat met een gedeeltelijke sluiting van het pand niet kon worden volstaan. Het bedrijfspand vormt één geheel en in alle werkruimten, behalve in de kantoorruimte, zijn drugs aangetroffen. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat [appellant A] geen enkel verwijt kan worden gemaakt voor zijn aandeel in de overtredingen van de Opiumwet. Zo wist hij dat het pand werd gebruikt voor de productie van harddrugs. Dat zijn veroordeling door de strafrechter voor medeplichtigheid aan die overtredingen niet onherroepelijk is, vormt geen grond om die veroordeling buiten beschouwing te laten. Over de gevolgen van de sluiting voor [appellanten] heeft de rechtbank geoordeeld dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de sluiting tot een faillissement van hun bedrijf zal leiden. Ook hebben zij met de overgelegde stukken niet voldoende onderbouwd dat zij de financiële gevolgen van een sluiting niet kunnen dragen of die van een verplaatsing niet kunnen overbruggen. Dat zij geen ander pand kunnen vinden om hun bedrijf uit te oefenen, is niet gebleken. Ook al zou de sluiting tot een faillissement leiden, dan nog had de burgemeester het belang van de sluiting mogen laten voorgaan, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    [appellanten] betogen dat de rechtbank de burgemeester ten onrechte in zijn standpunt is gevolgd dat de sluiting van het pand ten tijde van de bezwaarprocedure nog noodzakelijk was om de openbare orde te herstellen. Uit het grote tijdsverloop tussen de hoorzitting op 3 december 2018 en het besluit van 29 april 2019 volgt dat die noodzaak er niet meer was. Voor het grote tijdsverloop is geen gegronde reden. Er was geen drugsgerelateerde overlast voor de omgeving, zoals blijkt uit verklaringen van diverse omliggende bedrijven. Ook was er geen ‘loop‘ naar het pand. Omdat sluiting van het pand niet noodzakelijk was om overtredingen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Opiumwet te beëindigen of een herhaling daarvan te voorkomen, is de sluiting gericht op leedtoevoeging en dus een punitieve sanctie (criminal charge) als bedoeld in artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Bovendien was het doel van de sluiting ook te bereiken met een gedeeltelijke sluiting.
Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat [appellant A] geen enkel verwijt kan worden gemaakt voor zijn betrokkenheid bij de overtredingen van de Opiumwet. Omdat [appellant A] niet onherroepelijk veroordeeld is voor zijn medeplichtigheid aan die overtredingen, had de rechtbank aan moeten nemen dat iedere betrokkenheid daarbij ontbreekt. In dit verband stellen zij dat [appellant A] voor zijn aandeel in die feiten onder druk was gezet.
Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat hun belangen zwaarder wegen dan het belang van de sluiting van het pand. Als gevolg van de sluiting kunnen zij hun bedrijf niet meer uitoefenen waardoor een faillissement dreigt. Het is moeilijk om in aanmerking te komen voor een nieuw bedrijfspand gezien de reden van de sluiting. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom op grond van de stukken die zij hebben overgelegd niet aannemelijk is geworden dat een faillissement dreigt of een nieuw pand niet te vinden is. Verder hebben de spanningen die de sluiting met zich meebrengt een weerslag op de gezondheid en de schoolprestaties van hun kinderen, aldus [appellanten].
Het beoordelingskader
3.1.    Artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
3.2.    Ter uitvoering van de bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet heeft de burgemeester beleidsregels vastgesteld die zijn neergelegd in het "Handhavingsbeleid drugs- en overige (woon) overlast" (hierna: de Beleidsregels).
Paragraaf 3.2, tweede alinea, eerste zin, van de Beleidsregels luidt: "Bij constatering van verkoop, aflevering, verstrekking of daartoe aanwezig hebben van middelen als bedoeld in artikel 2 Opiumwet (harddrugs) vanuit een locatie die onder het bereik van artikel 13b Opiumwet valt wordt deze locatie zonder waarschuwing voor de duur van twaalf maanden gesloten."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1771, is het in die paragraaf neergelegde beleid niet onredelijk.
3.3.    Artikel 4:84 van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, heeft overwogen, handelt de burgemeester op grond van artikel 4:84 van de Awb overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De burgemeester dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
Noodzaak van de sluiting
3.4.    Bij de beoordeling of er bijzondere omstandigheden zijn, is in de eerste plaats van belang in hoeverre sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding.
Vaststaat dat de overtredingen als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet in dit geval ernstig en omvangrijk zijn. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat er ten tijde van de bezwaarprocedure nog een noodzaak was om het bedrijfspand te sluiten en dat het tijdsverloop na de hoorzitting op 3 december 2018 niet onredelijk lang is. Daarbij neemt de burgemeester in aanmerking dat de beslistermijn voor het nemen van een besluit op bezwaar op 15 februari 2019 zou verstrijken. Verder is na de hoorzitting nader onderzoek verricht. Dit volgt uit het feit dat de burgemeester begin april 2019 het vonnis van de meervoudige strafkamer van de rechtbank Limburg van 15 maart 2019 heeft ontvangen waarin [appellant A] is veroordeeld tot een gevangenisstraf en een taakstraf. [appellant A] is daarin medeplichtig bevonden aan het door anderen produceren van ongeveer 19 kg MDMA en aan het door anderen plegen van voorbereidingshandelingen kennelijk met de bedoeling om harddrugs te vervaardigen. Op basis van deze motivering van de burgemeester acht de Afdeling aannemelijk dat de burgemeester in afwachting was van de uitkomst van de strafzaak tegen [appellant A] die inhoudelijk op de zitting van 25 februari 2019 is behandeld. De burgemeester is gehouden om een besluit zorgvuldig voor te bereiden. Omdat de burgemeester in dezelfde maand dat het vonnis is ontvangen een besluit op het bezwaar heeft genomen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het tijdsverloop na de hoorzitting onredelijk lang is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912) geldt als uitgangspunt dat als in een pand een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, aangenomen mag worden dat dat pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Dit levert op zichzelf al een belang op bij sluiting, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Dat, zoals [appellanten] stellen, geen drugsgerelateerde overlast is geconstateerd en er ook geen loop was, doet dus, zeker gezien de hoeveelheid harddrugs die in het bedrijfspand is aangetroffen, geen afbreuk aan de noodzaak van de last.
Gelet op wat hiervoor staat, heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd waarom sluiting van het bedrijfspand noodzakelijk was om overtredingen van de Opiumwet te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Omdat de sluiting niet gericht is op leedtoevoeging is die niet aan te merken als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Verder heeft de burgemeester zijn keuze om het bedrijfspand in zijn geheel te sluiten voldoende gemotiveerd. Volgens de burgemeester vormt dat pand één geheel en is het werkdeel waar de harddrugs zijn aangetroffen makkelijk te bereiken via het kantoordeel. De burgemeester is terecht niet meegegaan in de stelling van [appellanten] dat het pand aan de binnenkant had kunnen worden opgedeeld. Omdat het bedrijfspand als geheel een rol speelde in de georganiseerde handel in harddrugs, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat het noodzakelijk was om het in zijn geheel aan het criminele circuit te onttrekken.
Het betoog faalt.
Evenredigheid van de sluiting
3.5.    Als sluiting van het bedrijfspand in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. De beoordeling van de mate van verwijtbaarheid en de gevolgen van de sluiting voor [appellanten] komen in dit kader aan de orde.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2018:2912), is persoonlijke verwijtbaarheid niet vereist voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Ook als tegen de betrokkene een strafzaak voor de overtreding is aangespannen en die strafzaak vervolgens door een sepot, vrijspraak, ontslag van alle rechtsvervolging of anderszins niet in een straf resulteert, betekent dat niet dat de burgemeester van sluiting had moeten afzien. De bestuursrechtelijke bevoegdheid van de burgemeester tot sluiting staat namelijk los van een eventuele strafrechtelijke procedure. De vraag of de rechthebbende een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan daarentegen wel aan de orde komen in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Gelet op wat hiervoor staat, brengt het feit dat het vonnis van de strafrechter in dit geval niet onherroepelijk is niet met zich dat de burgemeester het bedrijfspand niet had mogen sluiten. Ook hoefde de burgemeester de uitkomst van het hoger beroep tegen dat vonnis niet af te wachten. Verder staat vast dat [appellant A] op de hoogte was van de productie van harddrugs in zijn bedrijfspand en dat hij voor het gebruik van het bedrijfspand een maandelijkse vergoeding ontving. In de enkele stelling dat hij voor zijn aandeel daarbij onder druk werd gezet, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat iedere verwijtbaarheid ontbreekt.
Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het belang van de sluiting zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de financiële gevolgen daarvan voor [appellanten]. Weliswaar hebben [appellanten] aannemelijk gemaakt dat de financiële gevolgen voor hen aanzienlijk zijn, maar omdat in het bedrijfspand een grote hoeveelheid harddrugs is aangetroffen en dat pand ook werd gebruikt om harddrugs te produceren, heeft de burgemeester aan de ernst en omvang van de overtredingen van de Opiumwet een groot gewicht kunnen toekennen. Ook heeft hij het belang van de sluiting zwaarder mogen laten wegen dan de gestelde gevolgen daarvan voor de geestelijke gezondheid van de minderjarige kinderen. Dat de sluiting een weerslag heeft op het functioneren van het gezin is inherent aan een sluiting en die weerslag is op zichzelf bezien dan ook geen bijzondere omstandigheid.
Het betoog faalt.
Slotsom
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2020
629.