ECLI:NL:CBB:2021:241
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1422
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: C.M.H. Cohen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Zieleman, mr. A. Herczog)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 2 juli 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. Voor appellant is verschenen [naam] . De gemachtigde van verweerder is verschenen.
Overwegingen
1.	Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de door appellant genoemde lange duur van onzekerheid waarin hij zich sinds het bestreden besluit bevindt, wat door het College is aangemerkt als een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant, een eenmanszaak, exploiteerde tot halverwege 2014 een melkveehouderij te [plaats] . Hij had een omgevingsvergunning en stalruimte voor 120 melkkoeien en 80 stuks jongvee. Appellant is halverwege 2014 omgeschakeld naar een jongvee opfokbedrijf. Hij heeft daarvoor geïnvesteerd in een kalverendrinkautomaat, veranderingen aan een stal (stalvloer en hekwerk) en de aankoop van kalveren. Aan appellant is op zijn aanvraag van 27 februari 2014 op 17 juni 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 140 stuks jongvee.
2.2.
Uit de door verweerder bij het verweerschrift overgelegde gegevens uit het Identificatie en Registratiesysteem (I&R-systeem) blijkt dat voor het bedrijf van appellant de volgende dieraantallen zijn geregistreerd, waarbij categorie 100 staat voor melk- en kalfkoeien, categorie 101 voor jongvee jonger dan 1 jaar en categorie 102 voor jongvee ouder dan 1 jaar.
categorie 100		categorie 101		categorie 102
1 januari 2014 – 1 april 2014 	-			-			15
1 mei 2014 – 1 oktober 2014		-			-			14
1 november 2014 			-			-			36
1 december 2014			1			-			41
1 januari 2015				-			-			49
1 februari 2015				-			18			31
1 maart 2015				3			41			36
1 april 2015				1			68			21
1 mei 2105				1			94			17
1 juni 2015				-			102			8
1 juli 2015				-			117			4
1 augustus 2015				-			124			2
1 september 2015			-			109			13
1 oktober 2015				-			108			14
1 november 2015			-			106			14
1 december 2015			-			105			24
2.3.
Appellant had op de peildatum 2 juli 2015 0 melkkoeien en 121 stuks jongvee.
2.4.
Appellant heeft in december 2018 333,33, kg fosfaatrecht overgedragen.
Besluit van verweerder
3.	Bij het primaire besluit, dat is gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.211 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft geen korting toegepast. Volgens verweerder is geen sprake van een individuele en buitensporige last of van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was en dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld op basis van het dieraantal op een peildatum die zo ver terug in de tijd ligt. Dat is in strijd met artikel 1 EP.
4.2.
Appellant stelt dat, omdat niet is getoetst of zijn geval sprake is van een onevenredige last, het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder stelt hij dat hij het vervelend vindt dat hij zo lang in onzekerheid is ten aanzien van het vervolg.
4.3.
Appellant stelt dat als hij niet in aanmerking komt voor fosfaatrecht voor 140 stuks jongvee, het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Hij heeft niet kunnen voorzien dat de omschakeling en de verkoop van melkkoeien halverwege 2014 er toe zou leiden dat het niet mogelijk zou zijn om op verantwoorde economische basis een jongvee-opfokbedrijf te exploiteren. Hij heeft investeringen gedaan. Hij komt fosfaatrecht te kort om zijn bedrijf voort te zetten en heeft geen geld om extra fosfaatrechten te kopen. Hij heeft weliswaar een deel van zijn fosfaatrecht verkocht, maar dat heeft hij gedaan omdat hij geld nodig had. Fosfaatrechten kan je (makkelijker) terugkopen (dan bijvoorbeeld land).
4.4.
Appellant heeft in 2014 heeft gekozen voor de jongvee-opfok, omdat hij voorzag dat de beschikbare ruimte voor de melkveehouderij beperkter zou worden. Het houden van dieren is zijn passie en hij wilde inspelen op de te verwachten toekomstige ontwikkelingen. Achteraf bezien heeft hij zijn bedrijfsvoering precies op het verkeerde moment gewijzigd waardoor hij ‘tussen de wielen’ is gekomen. Hij had op de peildatum (nog) geen volle bezetting omdat hij eerst (het onherroepelijk worden van) de Nbw-vergunning heeft afgewacht en omdat hij net kalveren had verkocht. Appellant wijst naar de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, waarin met betrekking tot een opfokbedrijf is aangenomen dat de standaard bedrijfsvoering zich kenmerkt door een cyclus met meer of minder dieren op het bedrijf en dat het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, geen rekening houdt met die cyclus. Appellant stelt dat ook in zijn geval om die reden sprake is van een individuele en buitensporige last en schending van artikel 1 van het EP. Zijn belang dient zwaarder te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de bescherming van het milieu. Met de omschakeling van zijn bedrijf, waardoor hij minder fosfaatrechten nodig heeft dan hij daarvoor nodig zou hebben gehad, draagt hij al bij aan de bescherming van het milieu.
4.5.
Appellant heeft voor het eerst ter zitting aangevoerd dat het bij het verweerschrift gevoegde overzicht van zijn dieraantallen volgens hem niet klopt. Hij heeft (in eerdere jaren) veel meer dieren gehouden dan uit die informatie blijkt. Hij fungeerde als een soort van opvang van melkvee voor melkveehouders bij hem in de buurt die megastallen aan het bouwen waren, zolang zij ruimte voor hun melkvee te kort kwamen en heeft die dieren op zijn naam geregistreerd, zoals dat moest. Hij weet niet hoeveel melkvee hij in welke jaren hij (ongeveer) heeft gehouden.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder stelt dat in het geval van appellant geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat er op de peildatum op het bedrijf van appellant minder dieren waren dan voorheen, toen hij nog een melkveebedrijf was, zoals hij stelt, blijkt niet uit het I&R systeem. Zelfs al zou het zo zijn dat het bedrijf van appellant geen bestaansrecht heeft als hij geen extra fosfaatrecht krijgt toegekend, is daarmee nog niet aangetoond of gebleken dat de last buitensporig is. Uit het I&R systeem, dat voor verweerder leidend is, blijkt dat appellant niet alleen in 2014 geen melkkoeien had, maar ook dat er in 2015 geen cyclus was in het aantal stuks jongvee dat hij hield en dat het aantal jongvee in 2015 is toegenomen. De situatie van appellant is daarom niet anders dan die van melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. De situatie van appellant is niet vergelijkbaar aan die in de uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:489. Verder is aan appellant voor groot deel van het beoogde te houden jongvee, te weten voor 121 van de beoogde 140 stuks, wel fosfaatrecht vastgesteld.
Beoordeling
6.1.
Het College heeft in zijn uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1-7 en van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In laatst vermelde uitspraak heeft het College overwogen dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (zie onder 6.7.5.1 tot 6.7.5.5). De toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken heeft de Tweede Kamer bij brief van 2 juli 2015 bericht dat is besloten tot invoering van het fosfaatrechtenstelsel zoals dat nu geldt. Voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en het behoorde tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen (zie onder  6.7.5.3 en 6.7.5.5). Gelet hierop ziet het College geen grond voor het oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel onvoorzienbaar was en in strijd is met artikel 1 van het EP en dat de peildatum 2 juli 2015 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
6.2.
Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Daarbij geldt dat beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen en/of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die beslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.2.
De door appellant gestelde last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel is het verschil tussen het fosfaatrecht dat is vastgesteld voor de 121 stuks jongvee die hij op de peildatum hield en de 140 stuks jongvee die hij wilde gaan houden. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn ondernemersbeslissingen. De nadelige gevolgen van zijn beslissingen kan hij in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.3.
In dat verband is van belang dat appellant (pas) vanaf 2014 is gaan omschakelen en/of gaan uitbreiden. Het College merkt in dit verband op dat, gelet op voormelde informatie uit het I&R systeem en gelet op de daarin vermelde dieraantallen, hij verweerder volgt in zijn standpunt dat in het geval van appellant naast een omschakeling van melkveebedrijf naar opfokbedrijf ook sprake was van uitbreiding van het aantal door hem gehouden dieren. In 2014 beschikte hij als melkveehouder alleen over jongvee, op één melkkoe in december na, en beschikte hij, toen hij was omgeschakeld naar jongvee-opfok, over meer jongvee dan daarvoor. Dat de door verweerder gehanteerde gegevens over de dieraantallen volgens appellant onjuist zijn, zoals hij voor het eerst ter zitting van het College heeft aangevoerd, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. Nu appellant ruimschoots de gelegenheid heeft gehad om dit standpunt eerder aan te voeren en te onderbouwen, heeft het College geen aanleiding gezien om het onderzoek in verband daarmee aan te houden of te heropenen. Het College zal daarom uitgaan van de juistheid van de hiervoor onder 2.2 vermelde dieraantallen. Gelet daarop volgt hij appellant niet in zijn standpunt dat door de omschakeling van melkveebedrijf naar opfokbedrijf minder fosfaatrecht nodig is dan anders nodig zou zijn geweest (en dat de omschakeling op die manier bijdraagt aan de belangen die het fosfaatrechtenstelsel beoogt te beschermen), noch dat hij op de peildatum 2 juli 2015 (door omstandigheden) minder dieren had dan normaal, noch dat er in het jaar 2015 een cyclus in de dieraantallen is te zien. De verwijzing naar de uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, als onder 4.4 vermeld, baat appellant al daarom niet. Verder beschikte appellant ruim voor de peildatum over de benodigde Nbw-vergunning voor het houden van jongvee. Dat hij heeft moeten wachten op de Nbw-vergunning is dan ook geen afdoende verklaring voor het op de peildatum 2 juli 2015 volgens appellant niet beschikken over voldoende dieren.
6.2.4.
Gelet op het late tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een dringende of bedrijfseconomische noodzaak voor de omschakeling en/of de uitbreiding, acht het College die ondernemersbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de onder 6.1 aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College volgt appellant al daarom niet in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. De door appellant gestelde last, als hiervoor onder 6.2.2. vermeld, die gelet op het vorenstaande niet uitsluitend is toe te rekenen aan het fosfaatrechtenstelsel, acht het College bovendien niet onevenredig. In het bestreden besluit is voldoende rekening gehouden met de individuele situatie van appellant. Van de door appellant gestelde strijd van dat besluit met het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake. Dat de procedure lang heeft geduurd, maakt dat niet anders.
6.2.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.1.
Het College vat de opmerking van appellant met betrekking tot de duur van de procedure op als een verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM. Daarover overweegt het College als volgt.
7.1.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.1.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 12 maart 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 9 maart 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.1.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van tien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van twee maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
7.1.4.
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 833,33 (10/12 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 166,67 (2/12 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
8.1
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
8.2.
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
8.3.
Het College zal het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toewijzen.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 166,67;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van
€ 833,33.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.