ECLI:NL:RBZWB:2020:4080
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5894 HOREC
uitspraak van 25 augustus 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. S. Sabur,
en
de burgemeester van de gemeente Schouwen-Duiveland, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 1 oktober 2019 (bestreden besluit) van de burgemeester over het verlenen van een exploitatievergunning voor twee terrassen bij [naam bedrijf] te [plaatsnaam] .
Het beroep is behandeld op zitting in Middelburg op 13 augustus 2020. Eiser en zijn gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Namens de burgemeester was daarbij aanwezig [vertegenwoordiger burgermeester] en [vertegenwoordiger burgermeester 2] .
Overwegingen
1.	Feiten
[naam bedrijf] is gevestigd aan de [adres bedrijf] te [plaatsnaam] . Op die locatie exploiteert [naam bedrijf] een Kook & Cadeau winkel, een workshop-atelier, een B&B, een art-café en daarnaast kunnen maaltijden (o.a. sushi) afgehaald worden. Eiser woont aan de [adres eiser] te [plaatsnaam] .
[naam bedrijf] heeft op 3 april 2019 een vergunning aangevraagd voor het realiseren van een extra terras achter het pand en een extra terras aan de voorkant van het pand.
Bij besluit van 5 april 2019 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de aangevraagde vergunning verleend.
Eiser heeft daar op 23 mei 2019 bezwaar tegen gemaakt.
Op 29 juli 2019 heeft de commissie bezwaarschriften de burgemeester geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, omdat voor de voorgenomen activiteit geen vergunningplicht geldt op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Bij bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Eiser heeft daar bij brief van 13 november 2019 beroep tegen ingesteld.
2.	Gronden
Eiser heeft, kort samengevat, aangevoerd dat op grond van de APV geen vergunning kan worden verleend voor de terrassen. Daar heeft eiser subsidiair aan toegevoegd dat de vergunning het woon- en leefklimaat van eiser aantast, dat de vergunning in strijd is met de Horecavisie 2018 en dat de vergunning in strijd is met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3.	Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.	Bevoegdheidsgebrek
4.1
De rechtbank constateert ambtshalve dat de beslissing op bezwaar onbevoegd is genomen. In de APV heeft de gemeenteraad aan de burgemeester de bevoegdheid verleend om een exploitatievergunning ten behoeve van een terras te verlenen.
Het primaire besluit is door de burgemeester genomen, maar de beslissing op bezwaar is ondertekend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland. Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat alleen de burgemeester bevoegd is om het primaire besluit in bezwaar te heroverwegen en een beslissing op bezwaar te nemen.
4.2
De rechtbank heeft het college bij brief van 31 juli 2020 in kennis gesteld van dit bevoegdheidsgebrek met een verzoek om reactie. Namens de burgemeester is daar op 4 augustus 2020 op gereageerd. In een faxbericht is aangegeven dat de beslissing op bezwaar enkel ondertekend had moeten worden door de burgemeester. Ter zitting is nog bevestigd dat de burgemeester (de inhoud van) het bestreden besluit voor zijn rekening neemt. Normaal had de rechtbank dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, maar gelet op het bepaalde hierna in 6.3 ziet de rechtbank daarvan af.
5.	Vergunningplicht
5.1
Eiser heeft aangevoerd dat op grond van de APV geen exploitatievergunning is vereist voor de terrassen. Een lunchroom is op grond van artikel 2.28, zesde lid, van de APV vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht. De burgemeester kan geen terrasvergunning verlenen, omdat die vergunning is gekoppeld aan de exploitatievergunning.
5.2
Met de burgemeester - en in afwijking van de commissie bezwaarschriften - is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester er terecht vanuit is gegaan dat op grond van de APV een exploitatievergunning is vereist voor het creëren van de twee terrassen bij [naam bedrijf] . Uit de begripsbepalingen die zijn neergelegd in de APV kan worden afgeleid dat de terrassen vallen binnen de definitie van ‘openbare inrichting’.
In de APV staat dat het verboden is om een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
De APV voegt daar aan toe dat dit verbod niet geldt voor een openbare inrichting die zich bevindt in een lunchroom voor zover deze is gevestigd in een winkel.
Het begrip ‘lunchroom’ wordt in de APV niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de rechtbank doet die uitzonderingsgrond zich in dit geval niet voor, omdat de activiteiten die in [naam bedrijf]  worden geexploiteerd breder zijn dan activiteiten die samen hangen met een lunchroom. Naast de Kook & Cadeau winkel is immers ook sprake van een workshop-atelier, een B&B, een art-café en kunnen ook maaltijden (o.a. sushi) afgehaald worden.
5.3
Daar voegt de rechtbank aan toe dat de exploitatievergunningplicht mede strekt ter bescherming van de belangen van eiser als omwonende van [naam bedrijf] . Door middel van die plicht kan de burgemeester immers beoordelen of de woon- of leefsituatie in de omgeving van [naam bedrijf] op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed en kan de burgemeester ten behoeve van die woon- en leefsituatie voorschriften aan de vergunning verbinden.
Zonder de vergunningplicht zou dat op geen enkele wijze beoordeeld of gereguleerd kunnen worden door de burgemeester.
6.	Woon- en leefsituatie
6.1
Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat de woon- en leefsituatie van eiser aangetast zal worden als gevolg van de vergunning. Hij vreest overlast en (geluids)hinder van de terrassen, omdat deze zich op korte afstand van zijn woning bevinden. Dat het terras tot 24:00 uur geopend mag zijn zal leiden tot geluidsoverlast. Daarnaast vreest eiser voor een verslechtering van de verkeersveiligheid en voor parkeerproblemen. Door [naam bedrijf] zijn objecten (reclameborden, bloempotten en een bank) geplaatst bij het terras en die objecten nemen parkeerplekken in beslag en creëren een onveilige situatie. Ook is de terrasvergunning volgens eiser in strijd met de Horecavisie 2018 van de gemeente Schouwen-Duiveland (hierna: Horecavisie). In paragraaf 6.6 van die Horecavisie staat dat de openingstijd van de ondergeschikte horeca gekoppeld moet zijn aan de openingstijden van de hoofdfunctie. Daarnaast heeft het terras meerdere ingangen, terwijl de ondergeschikte horeca geen eigen ingang mag hebben op grond van de Horecavisie.
6.2
In de APV staat dat de burgemeester de vergunning kan weigeren of intrekken indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
Bij de toepassing van die weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin de openbare inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
6.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in redelijkheid mogen besluiten dat de woon- en leefsituatie van eiser niet zal worden aangetast als gevolg van het verlenen van de exploitatievergunning. De rechtbank stelt voorop dat tussen de woning van eiser en het terras aan de
voorkant
van [naam bedrijf] dermate veel afstand zit, dat eiser daar redelijkerwijs geen overlast of hinder van kan ondervinden. Dat betekent dat eiser  alleen hinder of overlast zou kunnen ondervinden van het terras
achter
[naam bedrijf] . Eiser heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat hij hinder of overlast zal ervaren als gevolg van de exploitatie van het terras. Uit het primaire en het bestreden besluit blijkt dat de burgemeester voldoende rekening heeft gehouden met de woon- en leefsituatie van de omgeving van [naam bedrijf] . Ter bescherming van die situatie heeft de burgemeester immers verschillende voorschriften aan de vergunning verbonden en ook staat in de voorschriften expliciet opgenomen dat overlast voor de omgeving als gevolg van de exploitatie van het terras moet worden voorkomen. Tegen eventuele overlast kan daarom handhavend worden opgetreden. Daar voegt de rechtbank aan toe dat de vergunning geen betrekking heeft op de objecten die [naam bedrijf] op straat heeft geplaatst, maar dat de burgemeester in het verweerschrift heeft aangegeven dat een traject is ingezet om die objecten te laten verwijderen. In het verweerschrift en ter zitting heeft de burgemeester ook toegelicht dat het terras achter [naam bedrijf] geen eigen ingang meer heeft en alleen via de winkel kan worden betreden. Op dat punt is de vergunning in overeenstemming met de Horecavisie. Naar het oordeel van de rechtbank wordt de woon- of leefsituatie van eiser om die redenen in voldoende mate gewaarborgd.
De rechtbank ziet echter wel aanleiding om een voorschrift te wijzigen dat is verbonden aan de exploitatievergunning. In het verweerschrift en ter zitting heeft de burgemeester uitdrukkelijk verklaard dat in de vergunning ten onrechte als voorschrift is opgenomen dat het terras uiterlijk 24:00 uur gesloten moet zijn. De openingstijden van het terras hadden volgens de burgemeester, mede gelet op de woon- en leefsituatie van eiser en de Horecavisie, gekoppeld moeten worden aan de openingstijden van de detailhandelsfunctie. Het terras moet om 22:00 uur gesloten zijn voor het publiek. Gelet daarop ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en het primaire besluit te herroepen voor zover daarin ten onrechte het voorschrift staat opgenomen dat het terras vanaf 24:00 uur gesloten moet zijn voor publiek. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en zal aan het primaire besluit onder ‘Bijzondere bepalingen ten aanzien van het terras’ als voorschrift 1 toevoegen: “De openingstijden van de terrassen zijn gekoppeld aan de openingstijden van de detailhandelsfunctie. Het terras is uiterlijk vanaf 22:00 uur gesloten voor publiek”.
7.	Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
7.1
Ook heeft eiser aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel en ontbeert het bestreden besluit een redelijke belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb.
7.2
Gelet op het voorgaande is de rechtbank niet gebleken dat het bestreden besluit in strijd is met de door eiser genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, voor zover daarin ten onrechte onder ‘Bijzondere bepalingen ten aanzien van het terras’ als voorschrift 1 staat opgenomen dat het terras vanaf 24:00 uur gesloten moet zijn voor publiek;
bepaalt dat aan het primaire besluit onder ‘Bijzondere bepalingen ten aanzien van het terras’ als voorschrift 1 wordt toegevoegd: “De openingstijden van de terrassen zijn gekoppeld aan de openingstijden van de detailhandelsfunctie”. Het terras is uiterlijk vanaf 22:00 uur gesloten voor publiek”.
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 25 augustus 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene plaatselijke verordening gemeente Schouwen Duiveland (APV)
Artikel 2.27 van de APV bevat de volgende begripsbepalingen:
1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
a. openbare inrichting:
i. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis;
ii. elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt of bereid;
terras: een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
2. Onder openbare inrichting wordt mede verstaan een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
In artikel 2:28 van de APV staat:
Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 en artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning weigeren of intrekken indien de vestiging of exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit of in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 en artikel 1:8 weigert de burgemeester de vergunning of trekt hij de vergunning in als de aanvrager niet of niet langer voldoet aan de eisen als bedoeld in artikel 8, leden 1 en 2 van de Drank- en Horecawet.
Indien de vergunningaanvraag mede betrekking heeft op een terras op een openbare plaats, beslist de burgemeester over de ingebruikneming van die openbare plaats ten behoeve van het terras. De burgemeester kan beleidsregels vaststellen ten aanzien van terrassen, bezien in relatie tot artikel 2:10.
Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 en artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning voorts weigeren of intrekken indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
Bij de toepassing van de in het vierde lid genoemde weigerings- en intrekkingsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin de openbare inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
Geen vergunning is vereist voor een openbare inrichting die zich bevindt in:
een zorginstelling;
een museum;
een theetuin;
een lunchroom voor zover gevestigd in een winkel;
en bedrijfskantine of –restaurant.
Artikel 2:28, eerste en derde lid, van de APV.
Artikel 1:5, eerste lid, jo. 7:11 van de Awb.
Artikel 2.27, tweede lid, en eerste lid, onder b, van de APV. De terrassen zijn immers gelegen bij het art-café.
Artikel 2.28, eerste lid en derde lid, van de APV.
Artikel 2.28, zesde lid, onder d, van de APV.
Artikel 2.28, vierde lid, van de APV.
Artikel 2.28, vierde lid, van de APV.
Artikel 2.28, vijfde lid, van de APV.