ECLI:NL:CBB:2021:113
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1371
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: R.A.M. Slotman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Samenvatting
Volgens appellant is sprake van een individuele en buitensporige last omdat appellant door het fosfaatrechtenstelsel niet het aantal koeien mag houden waarvoor hij investeringen heeft gedaan. Het College geeft hem hierin geen gelijk. Dit komt – kort gezegd – omdat de keuze om uit te breiden niet navolgbaar is. Op het moment dat appellant is gaan investeren waren er nadere productiebeperkende maatregelen te voorzien. Dat appellant vergunningen heeft gekregen om te mogen uitbreiden maakt dat niet anders. Dit betekent namelijk niet dat er geen andere productiebeperkende maatregelen van toepassing kunnen zijn. Tot slot heeft de wetgever mogen kiezen om wel een knelgevallenvoorziening voor starters te maken, maar niet voor uitbreiders. Dat heeft het College al in enkele eerdere uitspraken geoordeeld. Het College verklaart het beroep ongegrond.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 29 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak. Op 23 en 24 december 2013 is appellant diverse overeenkomsten aangegaan voor de bouw van een stal. De werkzaamheden aan de stal waren voor 2 juli 2015 gereed. Op 2 juli 2015 hield appellant 87 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.965 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant kan door het fosfaatrechtenstelsel niet de beoogde 183 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee houden. Hij heeft € 800.000,- geïnvesteerd, maar door het fosfaatrechtenstelsel kan hij deze investeringen niet meer terugverdienen. De wet voorziet daarnaast ten onrechte niet in een adequate compensatie voor de situatie van appellant, terwijl startende melkveehouders wel gedeeltelijk worden gecompenseerd. Dit levert volgens appellant rechtsongelijkheid op. Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat het onbegrijpelijk is dat hij alle benodigde vergunningen heeft gekregen, maar deze niet kan benutten door het fosfaatrechtenstelsel.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het moment waarop appellant is gaan investeren, 23 en 24 december 2013, is niet navolgbaar omdat de nadere productiebeperkende maatregelen op dat moment al voorzienbaar waren. Ook heeft appellant niet aangetoond dat de (forse) uitbreiding van 73 naar 183 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. De keuze van appellant om door middel van eigen aanwas te groeien, moet volgens verweerder ook als ondernemerskeuze worden gezien die voor het eigen risico van appellant moet komen. Tot slot is volgens verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:2, onder 5.1), geen sprake van rechtsongelijkheid. Startende melkveehouders hebben te maken met hoge extra kosten door de noodzaak om vanaf 1 januari 2018 over voldoende fosfaatrechten te beschikken om de productie voort te kunnen zetten. Dergelijke omstandigheden zijn in het geval van appellant niet aan de orde, zodat geen sprake is van rechtsongelijkheid.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 183 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 3.965 kg, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (87 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant financieel fors wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellant zijn eerste concrete investeringsbeslissingen heeft genomen op 23 en 24 december 2013. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Uit het feit dat aan melkveehouders als appellant voorafgaand aan 2 juli 2015 milieuvergunningen en Nbw-vergunningen zijn verleend op grond waarvan zij meer dieren mochten en konden houden dan zij in staat zijn op grond van het fosfaatrechtenstelsel te houden, konden zij niet het vertrouwen ontlenen dat ten aanzien van hun melkvee geen productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Dat zij beschikken over een milieuvergunning of een Nbw-vergunning betekent immers niet dat daarnaast niet ook andere maatregelen, op grond van de Msw in de vorm van productiebeperkende maatregelen, genomen mogen worden (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.6). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er geen knelgevallenvoorziening in het leven is geroepen voor uitbreiders maar wel voor startende melkveebedrijven, is door het College niet ontoelaatbaar geacht. Deze keuze behoort tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever (zie de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.5, en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.6). Er is ook geen sprake van rechtsongelijkheid, omdat de situatie van appellant niet gelijk is aan die van een startend melkveebedrijf.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Omdat het beroep ongegrond is, bestaat er geen aanleiding om de door appellant gevraagde vergoeding voor de reiskosten toe te wijzen.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.