ECLI:NL:RVS:2020:1478
Raad van State — Uitspraak 


201904723/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haarlem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 mei 2019 in zaak nr. 18/3877 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2017 heeft het college [appellant], onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast om de bewoning van het bedrijfspand op het perceel [locatie 1] te Haarlem (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 17 november 2017 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 17 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2020, waar [appellant] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. D.W. Giltay Veth, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.L. Bos en mr. O. Kocak, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bedrijfspand aan de [locatie 1] is onderdeel van een complex (met de nummers [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3]). Voor de bouw van het complex is op 6 januari 1970 vergunning verleend. In 1995 is [appellant] eigenaar geworden van het complex. Het bedrijf van [appellant] ([bloemengroothandel]) was in dit complex gevestigd van 7 september 1995 tot de beëindiging van de onderneming op 6 februari 2015, zo blijkt uit een uittreksel van het handelsregister. [locatie 2] is door [appellant] verkocht in 1997 en omvat de linkerzijde van het complex. De rechterzijde van het complex heeft de nummers [locatie 1] en [locatie 3], waarbij [locatie 1] ziet op de ruimte op de eerste verdieping die wordt gebruikt als woonruimte en [locatie 3] op de ruimten die in gebruik zijn als bedrijfsruimten.
Zoals blijkt uit het "Rapport onrechtmatige bewoning Waarderpolder" is op 11 april 2017 door een toezichthouder een controle uitgevoerd op het perceel, omdat uit de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) bleek dat op het adres [locatie 1] drie personen staan ingeschreven, te weten [appellant], [persoon A] en [persoon B]. Tijdens de controle heeft [persoon B] ten overstaan van de toezichthouder verklaard dat hij de woonruimte huurt van [appellant] en dat [appellant] en [persoon A] vaak in Spanje zijn, maar ook op dit adres verblijven als zij in Nederland zijn.
2.    Het college heeft [appellant] bij besluit van 17 november 2017, in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 28 augustus 2018, gelast binnen een termijn van zes maanden ervoor zorg te dragen dat het illegale gebruik van de bouwwerken als woning is beëindigd en beëindigd blijft, met een maximum aan te verbeuren dwangsommen van € 60.000,00. Het college heeft het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
3.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bedrijfspand in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Waarderpolder" (hierna: het bestemmingsplan) wordt gebruikt, zodat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt en dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Evenmin komt [appellant] volgens de rechtbank een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toe. Dit betekent dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, aldus de rechtbank.
Strekking last
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is, omdat deze ook ziet op het verwijderen van voorzieningen ten behoeve van wonen. Dit betoog is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog over de strekking van de last niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Bevoegdheid tot handhavend optreden
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
Ten eerste voert hij aan dat het gebruik van het pand als woning niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het perceel sinds 1999 de aanduiding "bedrijfswoning" bezit en omdat er op 14 oktober 1971 een woonvergunning is verleend. De rechtbank heeft in dit kader ten onrechte een gemeenteambtenaar niet als getuige gehoord die heeft verklaard dat de bestemming ter plaatse van het perceel in 1999 is gewijzigd van een kantoorbestemming in een woonbestemming. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat indien [appellant] vindt dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan fouten zijn gemaakt, hij tegen de vaststelling van het bestemmingsplan had moeten ageren. [appellant] vindt dat hij er destijds door de gemeente op geattendeerd had moeten worden dat hem woonrechten werden ontnomen. Hem kan niet worden verweten dat zijn pand niet op de bij de planvoorschriften behorende bijlage 3 met bedrijfswoningen is opgenomen.
Ten tweede voert [appellant] aan dat het gebruik van het pand als woning wordt beschermd door het overgangsrecht. Ook in dit kader wijst hij op de woonvergunning van 14 oktober 1971. Sinds 19 maart 1999 staan hij en [persoon A] op het adres ingeschreven in de Brp. In de periode van 7 september 1995 tot 6 februari 2015 stond het bedrijf van [appellant] ter plaatse ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Sinds 1 december 2015 woont [persoon B] op [locatie 1] en wordt het bedrijfsgedeelte van het pand [locatie 3] gebruikt door [persoon B] ten behoeve van zijn bedrijf "[bedrijf]", een bedrijf in interieurdesign en decoratie, dat daar sinds 2 november 2006 is gevestigd. Gelet hierop is volgens hem aangetoond dat het gebruik van het bedrijfspand als woning reeds bestond op het moment dat het bestemmingsplan in werking trad.
5.1.    Volgens het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein". Artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften luidt:
"De op de plankaart voor Bedrijventerrein (BT) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven/bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in de bij deze voorschriften behorende richtafstandenlijst (bijlage 1) tot en met de categorie, welke op de plankaart voor het betreffende bouwperceel staat aangegeven […]
k. een bedrijfswoning:
uitsluitend de bedrijfswoningen genoemd in de bij de voorschriften behorende bijlage 3 zijn met bijbehorende erven, bijgebouwen en bijbehorende andere bouwwerken toegestaan op die adressen;
[…]."
Het tweede lid luidt:
"Het is verboden om de gronden en bouwwerken op de bestemming Bedrijventerrein te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of met een doel strijdig met deze bestemming."
Het derde lid luidt:
"Tot een strijdig gebruik met de bestemming Bedrijventerrein zoals bedoeld in lid 2 wordt in elk geval gerekend:
a. het gebruik van bouwwerken voor tijdelijke of permanente bewoning, met uitzondering van bewoning van de bedrijfswoningen die zijn vermeld in bijlage 3 behorende bij de voorschriften;
[…]."
Artikel 1, aanhef en tiende lid, luidt:
"In deze voorschriften wordt verstaan onder:
Bedrijfswoning: Een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is."
Artikel 20, vierde lid, luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, als door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot."
Het vijfde lid luidt:
"Indien het gebruik, bedoeld in het vierde lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
Het zesde lid luidt:
"Het vierde lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
5.2.    De Afdeling stelt vast dat op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" rust en dat het gebruik van het pand op het perceel voor permanente bewoning in strijd is met artikel 4 van de planvoorschriften. Ook als het pand wordt gebruikt als bedrijfswoning, zoals [appellant] stelt, is dat gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een bedrijfswoning op het perceel niet is toegestaan. Het bedrijfspand is niet als bedrijfswoning aangemerkt in de bij de planvoorschriften behorende bijlage 3, zodat het gebruik van het pand als bedrijfswoning op grond van artikel 4, eerste lid, onder k van de planvoorschriften, gelezen in verbinding met het tweede en derde lid, aanhef en onder a, van dat artikel, in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt de verklaring van een gemeenteambtenaar dat de bestemming in 1999 gewijzigd zou zijn in een woonbestemming, dit niet anders. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat wijzigingen van bestemmingen uitsluitend via wijziging van het bestemmingsplan gerealiseerd kunnen worden. Nu op het perceel volgens de plankaart van het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein" rust, betekent dit dat het pand, wegens het ontbreken van een vermelding in bijlage 3, niet als woning gebruikt mag worden. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor zover bij het vaststellen van het bestemmingsplan fouten zouden zijn gemaakt bij het wel of niet opnemen van het pand [locatie 1] op genoemde bijlage 3, [appellant] tegen de vaststelling van het bestemmingsplan had moeten ageren. Dat [appellant] niet persoonlijk is geattendeerd op de vaststelling van het bestemmingsplan leidt niet tot een ander oordeel. Het ontwerpplan is gepubliceerd en heeft zes weken ter inzage gelegen. In die periode kon een ieder zienswijzen indienen bij de raad.
Het betoog faalt op dit punt.
5.3.    De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor de juistheid van de stelling dat het gebruik van het bedrijfspand als woning onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt. Niet in geschil is dat het college op 6 januari 1970 een bouwvergunning heeft verleend voor de bouw van kantoorruimten. Niet is gebleken dat het college daarna een bouwvergunning heeft verleend voor de realisering van een bedrijfswoning. Aan de op 14 oktober 1971 verleende vergunning, voor zover die al zou zijn verleend voor het gebruik van het pand als woning als bedoeld in het bestemmingsplan, komt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime geen doorslaggevende betekenis toe. Het is primair aan de raad van een gemeente om te bepalen welk gebruik op een perceel is toegestaan. De raad van de gemeente heeft de mogelijkheid om ander gebruik dan bestaand legaal gebruik toe te staan op gronden indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang daarbij zwaarder weegt dan gevestigde rechten en belangen. Hiermee verdraagt zich niet dat aan de door het college in 1971 verleende vergunning, voor zover het gebruik betreft, doorslaggevende betekenis toekomt ten opzichte van het huidige bestemmingsplan, dat in 2010 in werking is getreden.
Daarbij komt dat [appellant] te weinig heeft gesteld om aan te tonen dat het gebruik na inwerkingtreding van het bestemmingsplan ononderbroken is voortgezet. Blijkens het uittreksel van het handelsregister van de Kamer van Koophandel is de onderneming van [appellant] met ingang van 6 februari 2015 opgeheven, zodat de bedrijfsactiviteiten ten tijde van het besluit van 17 november 2017 ruim tweeënhalf jaar waren onderbroken. Volgens de Brp woont [persoon B] sinds 1 december 2015 op het adres [locatie 1], zodat hij ruim na inwerkingtreding van het bestemmingsplan in het pand is gaan wonen. [persoon B] exploiteert in het pand weliswaar een bedrijf, maar niet is gebleken dat de bedrijfsactiviteiten samenhangen met de bedrijfsactiviteiten die [appellant] verrichtte. Het gebruik als bedrijfswoning kan dus niet worden geacht te zijn voortgezet door [persoon B]. Dit betekent dat het gebruik als bedrijfswoning door [appellant] langer dan een jaar is onderbroken en dat het gebruik door [persoon B] nog niet bestond toen het bestemmingsplan in werking trad, zodat artikel 20, vierde en vijfde lid, van de planvoorschriften aan een beroep op het overgangsrecht in de weg staat. De door [appellant] in het kader van zijn beroep op het overgangsrecht overgelegde stukken, zoals onder meer facturen, een WOZ-beschikking en een aanslagbiljet waterschapsbelastingen, maken dit niet anders. Uit die stukken valt weliswaar af te leiden dat hij ter plaatse woont of woonde dan wel staat ingeschreven en in het verleden bedrijfsactiviteiten heeft verricht, zoals ook blijkt uit de Brp en het handelsregister van de Kamer van Koophandel, maar niet dat de bedrijfsactiviteiten na het beëindigen van de onderneming ononderbroken zijn voortgezet of dat [persoon B] reeds ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in het bedrijfspand woonachtig was.
Nu vaststaat dat [appellant] geen beroep toekomt op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan, was het college bevoegd handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie en gelijkheidsbeginsel
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert hij aan dat het pand [locatie 2], evenals [locatie 1], niet in bijlage 3 is opgenomen, maar dat [locatie 2] als bedrijfswoning is gelegaliseerd. Deze panden zijn identiek, zodat ook de situatie op het perceel [locatie 1] gelegaliseerd kan worden, aldus [appellant]. In dit verband wijst hij op de brief van het college van 13 mei 2014 aan de eigenaar van het perceel [locatie 2]. Als het college de situatie op het perceel [locatie 1] niet zou legaliseren, handelt het volgens [appellant] in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
7.1.    Het college heeft toegelicht dat de eigenaar van het perceel [locatie 2] ten tijde van de brief in 2014 ononderbroken in het pand zijn bedrijf had en in het pand woonachtig was en dat het gebruik mocht worden voortgezet zolang er een aantoonbare relatie is tussen wonen en het bedrijf. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, is het gebruik door [appellant] niet ononderbroken voortgezet, zodat reeds hierom geen sprake is van een met [locatie 2] gelijk geval. Bovendien is het college niet bereid om mee te werken aan het toestaan van wonen op het bedrijventerrein, omdat het college het bedrijventerrein aantrekkelijk wenst te houden voor huidige en toekomstige bedrijvigheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1752), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Overigens heeft het college kennis genomen van de omstandigheid dat de eigenaar van het pand [locatie 2] het pand inmiddels verhuurt aan een derde en dat als blijkt dat er geen aantoonbare relatie meer is tussen wonen en het bedrijf, het college gaat onderzoeken of het handhavend gaat optreden. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] terecht geen bijzondere omstandigheden gevonden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Het betoog faalt.
Verlenging begunstigingstermijn en matiging dwangsom
8.    [appellant] verzoekt de Afdeling, indien het besluit van het college in stand wordt gelaten, de opgelegde dwangsom te matigen en de termijn van ingang voor de dwangsom dusdanig te stellen dat deze niet eerder valt dan zes weken na de uitspraak.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
8.2.    De begunstigingstermijn is gesteld op zes maanden. [appellant] heeft niet aangevoerd waarom die termijn onredelijk is en niet aannemelijk gemaakt dat de geboden begunstigingstermijn niet toereikend is om aan de opgelegde last te voldoen. Evenmin heeft [appellant] aangevoerd waarom de hoogte van de dwangsom disproportioneel is.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
374-855.