ECLI:NL:RVS:2020:1113
Raad van State — Uitspraak 


201906093/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/1741 in het geding tussen:
Stichting Scholengroep Opron
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister de door de stichting in verband met samenvoeging van scholen, ontvangen bijzondere bekostiging voor de basisscholen De Oleander en Meester Neuteboomschool gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 646.783,74 teruggevorderd van de stichting.
Bij besluit van 4 mei 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 mei 2018 vernietigd en het besluit van 10 oktober 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 23 april 2015 heeft de stichting op twee zogeheten BRIN-mutatieformulieren aangegeven dat basisschool ’t Zonnedal zal worden opgeheven met ingang van 1 augustus 2015 onder gelijktijdige samenvoeging met basisschool De Oleander en dat basisschool Parkwijkschool zal worden opgeheven met ingang van diezelfde datum onder gelijktijdige samenvoeging met basisschool Meester Neuteboomschool. Aan de stichting is in verband met de samenvoegingen bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 verstrekt voor het onderwijs aan basisschool De Oleander en aan basisschool Meester Neuteboomschool. Volgens de minister is de aanspraak van de stichting op de bekostiging wegens samenvoeging van de scholen vervallen, omdat op 1 augustus 2015 geen enkele leerling van de op te heffen scholen naar de beoogde fusiescholen is overgegaan. De minister heeft overeenkomstig de door hem gehanteerde beleidslijn bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bekostiging die de stichting heeft ontvangen voor de jaren 2016-2017 en 2017-2018. De minister heeft daarom bij het besluit van 10 oktober 2017 in totaal een bedrag van € 646.783,74 teruggevorderd. Bij het besluit van 4 mei 2018 heeft de minister het terug te vorderen bedrag wegens prijsbijstellingen na het besluit van 10 oktober 2017 verhoogd naar € 656.134,58.
Het wettelijk kader
2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging niet kan worden uitgegaan van een zuiver grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de term samenvoegen (tot één geheel maken) niet zo duidelijk is als de minister doet voorkomen. Uit het begrip samenvoegen kan niet zonder meer worden afgeleid dat de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel van die leerlingen, over moeten gaan en ingeschreven moeten worden als leerling op de fusieschool. Daarom heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de wetshistorische interpretatiemethode, waarbij de rechtbank vooral heeft gekeken naar de bedoeling van de wetgever met de in geding zijnde regelgeving.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van artikel 123, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO), uit de brief van de minister van 23 mei 2014 en uit de toelichting op de Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs van 16 april 2015 (Stcrt. 2015, 12208; hierna: de Regeling 2015) dat de Regeling is bedoeld om compensatie te bieden om, in het geval van een fusie, personeelsproblemen op te lossen. Een personeelsprobleem werkt remmend op de keuze voor een fusie als passende oplossing voor leerlingendaling, zo volgt uit voornoemde brief van de minister.
Gelet daarop heeft de rechtbank aanleiding gezien voor het oordeel dat het begrip ‘samenvoeging’ in de Regeling 2015 redelijkerwijs moet worden uitgelegd als het fuseren van twee zelfstandige scholen tot een eenheid of geheel, zonder dat daaraan nadere eisen moeten worden gesteld. Het fuseren van de scholen leidt tot een personeelsprobleem (boventallig personeel), ook (en misschien wel juist) als er geen leerlingen overgaan van de opgeheven school naar de fusieschool en de afnemende reguliere bekostiging ontoereikend is om deze kosten te dekken. De bijzondere bekostiging is bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie, het personeelsprobleem op te lossen en kwalitatief en bereikbaar onderwijs in stand te houden, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat de uitleg die de minister geeft in strijd is het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de vraag of van een samenvoeging feitelijk sprake is pas achteraf kan worden vastgesteld. Immers, niet de school of het schoolbestuur maar de ouders bepalen of en wanneer hun kind naar de fusieschool gaat. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze onzekerheid voor rekening en risico van het schoolbestuur dient te komen.
Het hoger beroep
4.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het hierboven weergegeven oordeel is gekomen. Daartoe voert hij aan dat om te kunnen spreken van een 'samenvoeging van scholen' vereist is dat alle leerlingen, dan wel tenminste een substantieel deel daarvan, van de op te heffen school overgaan naar de overblijvende school. Dit volgt uit een gangbare uitleg van het begrip samenvoeging. Indien achteraf blijkt dat er op de beoogde fusiedatum geen enkele leerling is overgegaan, zoals in het onderhavige geval, kan er volgens de minister bezwaarlijk worden gesproken van een samenvoeging op grond waarvan een aanspraak zou bestaan op bekostiging wegens samenvoeging. Nu er op de beoogde fusiedatum in onderhavig geval geen leerlingen zijn overgegaan, de stichting daarvan op de hoogte was en had kunnen weten dat er daarom geen aanspraak bestond op bekostiging wegens samenvoeging, was de minister ingevolge artikel 4:49, eerste lid, onder a en b in samenhang gezien met artikel 4:57 Algemene wet bestuursrecht (Awb), bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen en het daarmee samenhangende onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen, aldus de minister.
4.1.    Het oordeel van de rechtbank dat op 1 augustus 2015 de basisscholen 't Zonnedal respectievelijk de Parkwijkschool en De Oleander respectievelijk de Meester Neuteboomschool tot een geheel zijn verenigd en daarmee zijn samengevoegd in de zin van de Regeling 2015 kan de minister niet volgen. De minister bestrijdt dit en acht dit bovendien niet deugdelijk gemotiveerd. Het is de minister onduidelijk wat maakt dat deze scholen zouden zijn samengevoegd. De stichting heeft weliswaar gemeld dat een samenvoeging met De Oleander respectievelijk de Meester Neuteboomschool heeft plaatsgevonden, maar uit alles blijkt dat daarvan geen enkele sprake is. Zo is er geen enkele leerling overgegaan van 't Zonnedal naar De Oleander. Ook is er geen enkele leerling overgegaan van de Parkwijkschool naar de Meester Neuteboomschool.
De rechtbank heeft volgens de minister ten onrechte geoordeeld dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging niet kan worden uitgegaan van een zuiver grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er nadere eisen aan een samenvoeging zouden zijn gesteld. Het vereiste dat leerlingen moeten overgaan om te kunnen spreken van een 'samenvoeging van scholen' is geen achteraf nader gestelde eis maar volgt uit de gangbare betekenis van het begrip samenvoeging van scholen.
De rechtbank heeft volgens de minister verder ten onrechte geoordeeld dat zijn standpunt dat het begrip samenvoeging zo moet worden gelezen dat de opgeheven school in al haar facetten overgaat in de nieuwe school en dat de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel, moeten zijn overgegaan naar en ingeschreven bij de fusieschool, geen steun zou vinden in de Regeling en de totstandkoming daarvan. Tevens heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De WPO en de Regeling spreken over 'samenvoeging van scholen'. In de WPO en de Regeling is geen definitie opgenomen van dit begrip. Daarmee is echter geen sprake van onduidelijkheid. Uitgangspunt is altijd geweest de kennelijke betekenis van de term samenvoeging: het tot een eenheid of geheel verenigen. Anders gezegd, om van een samenvoeging te kunnen spreken moet de school die bij de samenvoeging wordt opgeheven in al haar facetten zijn overgegaan in de overnemende school, die na de samenvoeging overblijft. Daarbij moeten de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel daarvan, overgaan naar en daadwerkelijk worden ingeschreven op de fusieschool. De grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging van scholen kan worden gehanteerd. Dit wordt ondersteund door vaste rechtspraak. Daaruit volgt dat bij gebrek aan een definitie moet worden aangesloten bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraken van uw Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1605 en 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:109. Dit wordt verder ondersteund door het volgende. Het geven van onderwijs aan leerlingen is een essentieel onderdeel van een school. In artikel 1 van de WPO is de definitie van een basisschool opgenomen. Uit het stelsel van de WPO, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van 'basisschool', in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs aan leerlingen. Ook gelet hierop is de minister van oordeel dat de overgang van leerlingen noodzakelijk is om te kunnen spreken van een samenvoeging van scholen en om aanspraak te kunnen maken op daarmee samenhangende bekostiging. De minister verwijst ter ondersteuning van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196.
In de WPO en in de Regeling gaat het om een samenvoeging van basisscholen. Om van een samenvoeging van scholen te kunnen spreken, moet op de fusiedatum de op te heffen school wel als basisschool in de zin van artikel 1 van de WPO aangemerkt kunnen worden. De leerlingen van 't Zonnedal zijn op de fusiedatum niet overgegaan naar De Oleander, maar hetzij doorgestroomd naar het voortgezet onderwijs hetzij overgeschreven naar andere basisscholen. Voor de leerlingen van de Parkwijkschool geldt hetzelfde. Zij zijn niet overgegaan naar de Meester Neuteboomschool, maar uitgestroomd naar het voortgezet onderwijs of naar andere basisscholen. In beide gevallen is een groot aantal leerlingen al lopende het schooljaar 2014-2015 overgestapt naar andere scholen, niet zijnde de beoogde fusiescholen. Op de fusiedatum was van de op te heffen scholen dus alleen nog het gebouw en het personeel over dat mogelijk naar fusieschool kon gaan. In het kader van de gemelde samenvoeging met De Oleander respectievelijk de Meester Neuteboomschool konden 't Zonnedal respectievelijk de Parkwijkschool dus niet langer als school worden aangemerkt waar onderwijs werd verzorgd. Derhalve was niet alleen geen sprake van een samenvoeging, maar kon evenmin worden gesproken van een samenvoeging van scholen in de zin van de WPO en de Regeling, aldus de minister.
Behandeling van het hoger beroep
5.    Het geschil betreft de vraag of sprake is van samenvoeging in de zin van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 4 van de Regeling 2015, in de aan de orde zijnde situatie dat vaststaat dat geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan.
5.1.    De Afdeling heeft deze rechtsvraag al beantwoord in drie uitspraken van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, ECLI:NL:RVS:2019:4071 en ECLI:NL:RVS:2019:4073. Zo heeft de Afdeling in de uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:4071 het volgende overwogen:
"De minister heeft terecht betoogd dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving verzet zich daar niet tegen. De betekenis van de term samenvoeging is het tot een eenheid of geheel verenigen. De nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school. De minister heeft verder terecht betoogd dat de essentie van het bestaan van een basisschool wordt ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196 volgt uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs."
De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding anders te oordelen. De stichting heeft erkend dat geen enkele leerling van ’t Zonnedal is overgegaan naar de beoogde fusieschool De Oleander en dat geen enkele leerling van de Parkwijkschool is overgegaan naar de beoogde fusieschool Meester Neuteboomschool. Dit blijkt ook uit het overzicht dat de stichting voor het eerst in bezwaar heeft overgelegd. Verder is niet in geschil dat op 1 augustus 2015 geen enkele leerling stond ingeschreven op ’t Zonnedal en de Parkwijkschool. Dergelijke scholen behoren te worden opgeheven. De situatie waarin de genoemde scholen zich bevonden, onderscheidt zich immers niet van de situatie van andere scholen die bij het ontbreken van leerlingen de school sluiten. Dat feitelijk negen van de achttien leerlingen van ’t Zonnedal zijn ingeschreven in de Meester Neuteboomschool, betekent niet dat sprake is van een fusie tussen deze twee scholen. Die laatste school is niet aangemeld als fusieschool van ’t Zonnedal. Uitsluitend van belang is hoeveel leerlingen van de opgeheven school zijn ingeschreven op de school die is aangemeld als fusieschool, in dit geval De Oleander. Gelet op het vorenstaande is geen sprake geweest van samenvoeging van scholen die op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 4 van de Regeling 2015 voor bekostiging in aanmerking kon komen. Anders dan de stichting in haar schriftelijke uiteenzetting heeft betoogd, is dit niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De omstandigheid dat er al vóór 1 augustus 2015 is gestart met voorbereidende werkzaamheden voor de fusie en het gegeven dat met het oog op de voorgenomen fusie interne verplichtingen zijn aangegaan, betekenen niet dat de stichting zonder meer aanspraak had op bijzondere bekostiging. Die aanspraak zou alleen bestaan als zou blijken dat de fusie daadwerkelijk had plaatsgevonden.
5.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9681, overweegt de Afdeling dat de minister bij toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb een afweging moet maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Beoordeeld moet worden of grond bestaat voor het oordeel dat de minister, die belangen afwegende, niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen.
5.3.    De minister heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. De minister heeft aldus in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van de stichting. De stichting heeft niet gesteld dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd.
5.4.    Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat de minister in redelijkheid kon overgaan tot terugvordering van de bijzondere bekostiging over de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
5.5.    Het betoog slaagt.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 mei 2018 alsnog ongegrond verklaren.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/1741;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
17.
BIJLAGE
Wet op het primair onderwijs
Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze wet wordt verstaan onder:
[…]
basisschool:
een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs;
[…]
Artikel 120 Grondslag bekostiging personeel basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs
1. Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs.
[…]
Artikel 121 Aantal leerlingen
[…]
3. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.
[…]
Artikel 123 Bijzondere bekostiging personeelskosten
1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten.
[…]
Artikel 134 Bekostiging door Rijk aan bevoegd gezag, samenwerkingsverband en gemeente
[…]
9. Ingeval een samenvoeging plaatsvindt tussen 1 januari en 1 oktober daaropvolgend, wordt de bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 113, van alle bij de samenvoeging betrokken scholen gehandhaafd tot het einde van het jaar waarin de samenvoeging plaatsvond.
[…]
Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging in het primair onderwijs
Artikel 3 Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging per 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2025 van basisscholen
1. Het bevoegd gezag van een basisschool die op 1 augustus van een van de jaren 2015 tot en met 2024 is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen, ontvangt de eerste zes schooljaren na de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de personeelskosten van leraren
en die van de schoolleiding.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]