ECLI:NL:RVS:2020:201
Raad van State — Uitspraak 


201902579/1/A3.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 februari 2019 in zaak nr. 18/3053 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Den Haag
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2017 heeft het college aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 10.250,00 wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014.
Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2018 vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en het besluit van 27 september 2017 in zoverre herroepen. Zij heeft de hoogte van de boete alsnog vastgesteld op € 6000,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 16 maart 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, is verschenen.
Overwegingen
1. Het juridische kader is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Inleiding
2. Op 11 juni 2017 is de politie de woning aan de [locatie] te Den Haag (hierna: de woning) binnengetreden. Tijdens die binnentreding was ook een inspecteur Handhaving van de Haagse Pandbrigade aanwezig. Uit een door deze inspecteur opgemaakt boeterapport volgt dat hij heeft geconstateerd dat de woning, die uit drie ruimten bestaat, ten dienste stond van het bedrijfsmatig kweken van hennepplanten. De keuken van de woning diende als slaapplaats. [wederpartij] heeft verklaard dat hij betrokken is geweest bij de opbouw van de hennepkwekerij en dat hij elke nacht in de woning aanwezig moest zijn om de hennep te bewaken. Hij heeft verder verklaard dat hij sinds maart 2017 in de woning heeft geslapen en dat hij wist dat het strafbaar is om een hennepkwekerij te hebben.
2.1.
Deze bevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om [wederpartij] bij besluit van 27 september 2017 een boete op te leggen wegens het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Omdat de hennepkwekerij volgens het college bedrijfsmatig werd geëxploiteerd, heeft het de boete overeenkomstig Bijlage V bij de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 (hierna: Huisvestingsverordening) vastgesteld op € 10.250,00. Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Wat betreft de hoogte van de boete heeft het college gesteld dat [wederpartij] zijn slechte financiële positie niet aannemelijk heeft gemaakt, ondanks dat hij de mogelijkheid heeft gekregen nadere stukken daarover in te dienen. Daarom heeft het college de boete niet verlaagd.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college vanwege de geringe financiële draagkracht van [wederpartij] aanleiding had moeten zien om de boete te verlagen. Daarvoor heeft zij van belang geacht dat [wederpartij] over de periode van 16 oktober 2017 tot en met 11 april 2018 gedetineerd heeft gezeten en geen inkomen heeft kunnen verwerven, dat hij bij zijn ouders woont en niet beschikt over een woonruimte waarvoor hij huurtoeslag kan aanvragen, dat uit een uitkeringsspecificatie over de maand augustus 2018 volgt dat hij een bijstandsuitkering van € 540,00 heeft ontvangen en dat hij aanzienlijke bedragen heeft openstaan wegens verkeersboetes, een schadevergoedingsmaatregel en vier strafbeschikkingen. De rechtbank heeft de boete vervolgens zelf vastgesteld op € 6.000,00.
Het geschil in hoger beroep
4. Het college kan zich niet verenigen met deze uitspraak. Het betoogt, kort samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat bijzondere omstandigheden bestaan die aanleiding geven om de boete te verlagen. [wederpartij] heeft volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat hij over onvoldoende financiële draagkracht beschikt om de boete te voldoen.
4.1.
Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te verlagen. Voor zover [wederpartij] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820). Daarbij is verder van belang dat bij een gebrek aan inzicht in het uit een overtreding genoten voordeel aanleiding kan bestaan om niet tot verlaging van de daarvoor opgelegde boete over te gaan, omdat niet kan worden beoordeeld of de boete onevenredig hoog is (zie de uitspraken van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820 en van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4305).
4.2.    [
wederpartij] heeft ter ondersteuning van zijn betoog dat hij geen financiële draagkracht heeft in de bezwaarprocedure verklaringen van geregistreerd inkomen van de belastingdienst overgelegd over de jaren 2015 en 2016. Verder heeft hij in die procedure een overzicht van openstaande zaken van het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) van 17 oktober 2017 overgelegd en een detentieverklaring van 17 januari 2018. In de procedure in beroep heeft [wederpartij] nog een verklaring geregistreerd inkomen overgelegd over het jaar 2017 en een geactualiseerd overzicht van het CJIB van openstaande zaken. In de procedure in hoger beroep heeft [wederpartij] een besluit overgelegd ter ondersteuning van zijn standpunt dat hij een bijstandsuitkering ontvangt en dat hij geen financiële draagkracht heeft. Verder heeft hij een stuk overgelegd over een met de gemeente Den Haag getroffen betalingsregeling.
4.3.
Hoewel deze stukken enig inzicht geven in zijn financiële situatie is [wederpartij] er, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet in geslaagd om een compleet beeld van zijn financiële situatie te schetsen. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat [wederpartij] tot op heden geen enkel bankafschrift heeft overgelegd, zodat geen inzicht bestaat in zijn inkomsten en uitgaven. De Afdeling acht het, gezien de stelling van het college dat de aan [wederpartij] toegekende bijstandsuitkering op een bankrekening wordt gestort, niet aannemelijk dat hij niet over een bankrekening zou beschikken. Ook heeft [wederpartij] geen belastingaanslagen overgelegd. Daarnaast is van belang dat het college onbetwist heeft gesteld dat het een signaal van de belastingdienst heeft ontvangen dat [wederpartij] over de periode van 27 juli tot en met 8 september 2018, na zijn detentie, in dienst was bij een werkgever en kennelijk beschikte over een inkomen. Ook daarover heeft [wederpartij] geen informatie verstrekt. Verder heeft [wederpartij] naar eigen zeggen voordeel genoten uit de hennepkwekerij, maar hij heeft geen enkel inzicht geboden in dat genoten voordeel. De enkele stelling van [wederpartij] dat hij € 1.500,00 per maand ontving, is daarvoor onvoldoende. Daarbij komt dat uit het proces-verbaal van bevindingen van 12 juni 2017 volgt dat in januari 2017 in één keer bijna € 3.000,00 is betaald aan een deurwaarder. Zoals het college terecht stelt, is onduidelijk waar dat geld vandaan is gekomen. Bovendien strookt dit bedrag aan contanten niet met het inkomen dat is vermeld op de verklaring geregistreerd inkomen 2016 van de belastingdienst. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat de boete vanwege zijn geringe financiële draagkracht te hoog is. De Afdeling wijst in dit kader ook op haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4305.
4.4.
De conclusie is dat het betoog van het college slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking.
4.5.
Het college heeft in hoger beroep te kennen gegeven dat de Huisvestingsverordening 2019 op 1 juli 2019 in werking is getreden en dat de Huisvestingsverordening 2015-2019 is komen te vervallen. In de Huisvestingsverordening 2019 is de hoogte van de boete wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 bij bedrijfsmatige exploitatie bij een eerste overtreding naar beneden bijgesteld van € 10.250,00 naar € 10.000,00. De Afdeling zal de boete overeenkomstig het standpunt van het college daarom vaststellen op € 10.000,00.
Slotsom
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 maart 2018 van het college gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 10.000,00. Het besluit van 27 september 2017 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. Voor een veroordeling van het college in de door [wederpartij] gemaakte kosten in verband met de behandeling van het door hem gemaakte bezwaar op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bestaat geen aanleiding, omdat de herroeping van het besluit van 27 september 2017 niet betekent dat dat besluit destijds ten onrechte is genomen. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 februari 2019 in zaak nr. 18/3053;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 16 maart 2018, kenmerk B.2.17.3012.001;
V.    herroept het besluit van 27 september 2017, kenmerk 201710820/6482667, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 10.250,00;
VI.    stelt de boete op € 10.000,00 vast;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Borman    w.g. Grimbergen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
581.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019
Artikel 45
1. Voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in de bijlage bij deze verordening wordt bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
[…].
4. Bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage V van deze verordening.
Bijlage V
Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 45, vierde lid
Huisvestingsverordening 2019
Artikel 7:2
1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
[…].
4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
Artikel 8:1
De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.
Bijlage II
Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:3, vierde lid, van deze verordening.