ECLI:NL:RVS:2021:850
Raad van State — Uitspraak 


201902890/2/A2.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Bergen (Limburg),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2018 heeft de minister een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.J. Ploeg en mr. R.J.A. Soupart, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1928) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 27 februari 2019 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 8 december 2020 heeft de Afdeling de bij haar tussenuitspraak bepaalde termijn tot en met 3 februari 2021 verlengd.
Bij brief van 22 december 2020 heeft de minister, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, een nadere motivering van het besluit van 27 februari 2019 gegeven.
[appellante] heeft een zienswijze ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.       [appellante] is sinds 14 oktober 2016 eigenaar van twee percelen te Bergen (Limburg). Op 30 januari 2018 heeft zij een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat de percelen in gebruik zijn als weiland voor een paardenfokkerij, dat het weiland als gevolg van de verhoging van de grondwaterstand sinds de peilopzet van de Maas met 25 cm steeds verder onder water komt te staan en dat het weiland daardoor niet meer bruikbaar is voor een paardenfokkerij, omdat de merries en veulens, ook gezien het risico op blessures en hoefziekten, niet voortdurend in het water kunnen lopen. Volgens [appellante] kan zij dit probleem zelf oplossen door het ophogen van de percelen. Daardoor komt het maaiveld ruim boven het grondwaterpeil te liggen. [appellante] heeft de minister verzocht om een vergoeding voor de kosten van het ophogen van de percelen, het vervangen van de omheining en het opnieuw inzaaien van de percelen.
tussenuitspraak
2.       De Afdeling heeft overwogen dat de minister het verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte uitsluitend heeft afgehandeld met toepassing van het beoordelingskader van artikel 22 van de Tracéwet en niet tevens met toepassing van het beoordelingskader van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet.
eerste conclusie
3.       Uit de tussenuitspraak volgt dat het door [appellante] tegen het besluit van 27 februari 2019 ingestelde beroep gegrond is. De Afdeling zal dat besluit wegens strijd met artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet vernietigen.
definitieve beslechting van het geschil
4.       De Afdeling zal nagaan of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 27 februari 2019 geheel in stand blijven. Daarvoor bestaat aanleiding, indien de minister vasthoudt aan dat besluit, voor zover het de rechtsgevolgen betreft, en het gebrek aan dat besluit heeft hersteld en [appellante] zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
advies
5.       De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak advies gevraagd aan de schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de schadecommissie). In een advies van 4 december 2020 heeft de schadecommissie onder meer het volgende vermeld.
5.1.    Op 12 mei 2002 is het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute (hierna: het Tracébesluit) vastgesteld. Dit besluit is de juridische basis voor de ontwikkeling en uitvoering van het project Zandmaas/Maasroute. Met dit project is beoogd de Maas beter bevaarbaar te maken voor grotere vrachtschepen, het beschermingsniveau langs de onbedijkte delen van de Maas te verhogen en een beperkte natuurontwikkeling langs de Maas te realiseren. Onderdeel van dit project is een structurele verhoging van het peil in de Maas op sommige delen van het traject. Daartoe is in artikel 3 van het Tracébesluit onder meer voorzien in een peilopzet (verhoging van het peil) in het stuwpand (trajectdeel) Sambeek met 25 cm.
In de toelichting bij het Tracébesluit is onder meer vermeld dat als gevolg van de peilopzet in de Maas ook de (grond)waterstanden in de aangesloten gebieden zullen stijgen en dat dit, afhankelijk van de hoogteligging van het maaiveld, plaatselijk tot vernatting kan leiden. Bij het tegengaan van negatieve effecten hiervan, zoals een substantiële schade aan gebouwen en landbouwgronden, is de inzet van lokale maatregelen, zoals verbetering van de drainage en bemaling, als uitgangspunt genomen. Voor het geval dat, ondanks aanvullende maatregelen, toch nog schade zou optreden of resteren, is in de toelichting bij het Tracébesluit verwezen naar schaderegelingen.
De beoogde peilopzet is uitgewerkt in het Peilopzetplan (bijlage bij het Tracébesluit). Volgens het Peilopzetplan zijn de percelen van [appellante] gelegen in tracédeel 9 (tussen de stuw Belfeld en de stuw Sambeek). In het Peilopzetplan werd als gevolg van de peilopzet in de Maas een verhoging van de gemiddelde grondwaterstand ter plaatse van de percelen van [appellante] van 10 à 15 cm verwacht. Volgens Rijkswaterstaat heeft de peilopzet feitelijk plaatsgevonden in twee tranches: een peilopzet van 10 cm op 1 juli 2014 en een peilopzet van 15 cm op 15 juli 2015.
5.2.    Op verzoek van de schadecommissie heeft dr. ir. C. Maas (hierna: de geohydroloog) onderzocht wat het effect van de peilopzet is op de grondwaterstand ter plaatse van de percelen van [appellante]. De bevindingen van de geohydroloog zijn neergelegd in een rapport van 1 december 2020 en laten zich als volgt samenvatten.
Feitelijk is het grondwaterpeil ter plaatse van de percelen van [appellante] omstreeks 2015 met ongeveer 10 cm gestegen. Van deze stijging is ongeveer 8,5 cm redelijkerwijs aan te merken als een rechtstreeks gevolg van de peilopzet in 2014 en 2015. De resterende stijging van circa 1,5 cm is redelijkerwijs aan te merken als een gevolg van de herinrichting van de nabij de percelen gelegen Heukelomse beek. Deze herinrichting is in de periode januari tot en met september 2015 uitgevoerd. De door [appellante] gestelde verdere toename van de vernatting van de percelen in 2016 en 2017 was niet structureel en geen gevolg van de peilopzet. Het grondwaterpeil was ter plaatse van de percelen ook vóór de peilopzet al hoog. Zonder peilopzet zouden de laagste delen van de percelen gemiddeld ongeveer 115 dagen per jaar onder water staan. Met het huidige grondwaterpeil kunnen de percelen gemiddeld ongeveer 172 dagen per jaar onder water staan. Ook vóór de peilopzet was het feitelijk niet mogelijk te voldoen aan de kwalitatieve verplichting jegens de provincie om de percelen in te richten en te beheren als glanshaverhooiland. Dit natuurtype gedijt pas bij een gemiddelde grondwaterstand in het voorjaar van minimaal 40 cm onder het maaiveld. Hiervoor zouden de laagste delen van de percelen van [appellante] met circa 50 cm moeten worden opgehoogd. Ook voor het weiden van paarden dient de gemiddelde grondwaterstand in het voorjaar minimaal 40 à 50 cm onder het maaiveld te zijn. Dit strookt ook met de aanname van [appellante] bij de aankoop dat een inrichting van de percelen als glanshaverhooiland zich goed liet verenigen met het door haar beoogde gebruik van de percelen voor het weiden van haar paarden.
5.3.    Uit het rapport van de geohydroloog volgt dat de percelen ook voorafgaand aan de peilopzet als gevolg van een te hoge grondwaterstand ter plaatse al ongeschikt (want: te nat) waren voor het weiden van paarden. Die ongeschiktheid is dus geen gevolg van het Tracébesluit of de feitelijke uitvoering daarvan door middel van de peilopzet in de Maas in 2014/2015. Als gevolg van de feitelijke peilopzet is die ongeschiktheid wel nog toegenomen.
Zonder de peilopzet had [appellante] er al rekening mee moeten houden dat zij de laagste delen van de percelen minimaal met ongeveer 40 cm had moeten ophogen om de percelen alsnog geschikt te maken voor het weiden van paarden. Als gevolg van de peilopzet zou zij de laagste delen van de percelen extra moeten ophogen met ongeveer 8,5 cm (en met nog ongeveer 1,5 cm in verband met de gevolgen van de herinrichting van de Heukelomse beek). Met het ophogen van de percelen zijn aanzienlijke kosten gemoeid. Bij een gemiddelde ophoging met 25 cm zou dit voor 3 ha een kostenpost betekenen van € 52.500,00 tot € 75.000,00. Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat dergelijke geroerde ophooggrond in feite ongeschikt is als basis voor het herstel c.q. realiseren van een natuurtype als glanshaverhooiland.
5.4.    Op grond van artikel 7.14 Waterwet wordt schade voor rekening van de verzoeker gelaten, indien de schade op het moment van diens investeringsbeslissing, bijvoorbeeld bij de aankoop van een onroerende zaak, redelijkerwijs voorzienbaar was.
Volgens vaste jurisprudentie wordt van een redelijk denkend en handelend koper van een onroerende zaak verwacht dat hij voorafgaand aan de  aankoopbeslissing kennis neemt van - kort gezegd - openbare besluiten en plannen van de overheid die voor het beoogde gebruik van die onroerende zaak van belang kunnen zijn en dat hij, zo nodig, nader onderzoek doet of laat doen naar het bestaan en de inhoud van die besluiten en plannen. Van [appellante] wordt dus in algemene zin verwacht dat zij voorafgaand aan het sluiten van de koopovereenkomst op 29 juli 2016 onderzoek heeft gedaan naar de inhoud van het Tracébesluit en het bijbehorende Peilopzetplan en naar de mogelijke gevolgen van de uitvoering daarvan voor het door haar beoogde gebruik van de percelen. Op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan was een verhoging van het grondwaterpeil ter plaatse van de percelen met ongeveer 10 cm voorzienbaar.
De peilopzet in de Maas in 2014/2015 heeft feitelijk geleid tot een grondwaterpeilstijging van ongeveer 8,5 cm. De daadwerkelijke gevolgen van de peilopzet zijn voor [appellante] dus niet nadeliger geweest dan zij op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan redelijkerwijs kon voorzien, aldus de schadecommissie.
6.       In zijn brief van 22 december 2020 heeft de minister vermeld dat hij zich in de conclusie van het advies kan vinden. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie met dit advies alsnog voldoende is gemotiveerd.
zienswijze
7.       [appellante] heeft bij brief van 15 januari 2021 een zienswijze ingediend. In die brief heeft zij zich op het standpunt gesteld dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld en dat het door de minister overgelegde advies van de schadecommissie het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 27 februari 2019 niet kan rechtvaardigen. Zij heeft daartoe onder meer het volgende aangevoerd.
7.1.    Het advies van de schadecommissie is gebaseerd op het rapport van de geohydroloog. Daarin is vermeld dat zich in de directe omgeving van de percelen geen peilbuizen bevinden en dat daarom is uitgegaan van de peilbuizen die verderop staan. Daarbij is echter niet gekeken naar hoogteverschillen op maaiveldniveau. Op de percelen zijn die verschillen op sommige plekken 80 cm, waardoor de hoogste delen nooit onder water staan, maar de lagere wel. Juist voor die plekken heeft de geohydroloog geen informatie aangetroffen in het systeem. Verder is niet gekeken naar de bodemsoort. Bij het vernieuwen van weggerotte palen op de percelen is vastgesteld dat de bodem op sommige plekken zacht en doorlaatbaar is, terwijl deze op andere plekken keihard is, waardoor het water veel langer blijft staan. Juist van de peilbuis die het dichtst bij de percelen is gelegen, is het niet mogelijk de invloed van het peil van de Maas te bepalen, zoals dat bij andere peilbuizen kennelijk wel mogelijk is.
7.2.    Door zich op het standpunt te stellen dat de gevolgen van de feitelijke peilopzet voor [appellante] niet nadeliger zijn geweest dan zij op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan redelijkerwijs kon voorzien, heeft de minister miskend dat een stijging van de grondwaterstand op zichzelf nog niets zegt over het intreden van schade. Als de grondwaterspiegel zich bijvoorbeeld 100 cm onder het maaiveld had bevonden, dan was de stijging van de grondwaterstand met 8,5 cm naar alle waarschijnlijkheid helemaal niet merkbaar geweest. Het gaat erom welke schade (in het Tracébesluit aangeduid als opbrengstdepressie) op basis van het Tracébesluit was te verwachten. In het Tracébesluit is melding gemaakt van een opbrengstdepressie van 5 à 10 procent. Omdat de percelen zijn gekocht om van te hooien en om paarden op te weiden, hetgeen ook overeenkomt met de bestemming, ligt het voor de hand om de opbrengstdepressie daaraan te relateren. Dat betekent dat het beroep op voorzienbaarheid niet kan slagen voor zover de opbrengstdepressie hoger dan 5 à 10 procent is.
7.3.    Het advies van de schadecommissie berust verder op de theoretische constatering van de geohydroloog dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet gemiddeld ongeveer 115 dagen per jaar onder water hebben gestaan, zodat de percelen in de oude situatie volledig ongeschikt waren voor het doel, waarvoor [appellante] ze heeft gekocht. Dat de percelen in de nieuwe situatie, na de peilopzet, gemiddeld 172 dagen per jaar onder water staan, maakt de schade volgens de schadecommissie niet groter.
Uit de praktijk blijkt dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet wel degelijk geschikt waren voor een paardenfokkerij. Daarom is er grote twijfel aan de nauwkeurigheid van de bevindingen van de geohydroloog. De stelling dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet al ongeveer 115 dagen per jaar onder water zouden staan, is onjuist en doet geen recht aan de werkelijkheid, zoals door middel van foto's, informatie van de vorige eigenaar en afspraken met de provincie is aangetoond. De vorige eigenaar heeft gedurende 16 jaar een paardenfokkerij op de percelen gehad, met gemiddeld 18 paarden op het land, veelal het jaar rond. Daarnaast heeft hij altijd van de percelen gehooid. In de beginjaren deed hij dat zelf, daarna is het uitbesteed aan een loonwerker, die met grote machines het land op ging. Tijdens de bezichtiging van de percelen in april 2016, voorafgaand aan de koop, was de paardenfokkerij vol in bedrijf. De weilanden waren droog en er was net gehooid. Omdat de weilanden zo droog waren, had de vorige eigenaar voorin zelfs een paar poeltjes gegraven die hij dagelijks vulde met water, zodat de hoeven van de paarden niet zouden uitdrogen. Indien de weilanden gedurende 115 dagen onder water zouden hebben gestaan, zoals de geohydroloog heeft gesteld, dan zouden de weilanden er in het voorjaar nooit zo goed bij hebben kunnen liggen. Deze zouden dan geheel vertrapt zijn, zoals dat nu ook het geval is, en niet geschikt zijn geweest om van te hooien. In de praktijk werd ieder jaar in februari mest uitgereden, in april doorgezaaid, in juni en september met groot materieel gemaaid en in november kalk verspreid. Dat zou onmogelijk zijn geweest als de percelen gedurende bijna vier maanden per jaar onder water zouden hebben gestaan. Dat de percelen niet zo lang onder water hebben gestaan, blijkt ook uit het feit dat de provincie de vorige eigenaar een kwalitatieve verplichting heeft opgelegd en dat de provincie de opvolging daarvan ook jaarlijks controleert, alvorens subsidie uit te keren. In 2011 heeft de provincie bepaald dat er glanshaverhooiland op de percelen wordt gezaaid en dat het land jaarlijks wordt gemaaid. De vorige eigenaar heeft de subsidiebeschikkingen laten zien en toegelicht dat de Bosgroep, in opdracht van de provincie, jaarlijks controleert of het weiland conform de kwalitatieve verplichting wordt gebruikt en regelmatig wordt gemaaid, waarna tot subsidieverlening wordt overgegaan. Ten slotte is van belang dat aan het bosgedeelte van de percelen (met een oppervlakte van ongeveer 5.000 m²) duidelijk is te zien dat er vóór 2016 geen sprake was van vernatting van de percelen. Op foto's uit 2015 staan de bomen rechtop en zien deze er normaal en gezond uit. Omdat het bosgedeelte nu het jaar rond onder water staat, zijn de meeste bomen dood en vallen ze stuk voor stuk om, zoals ook te zien is op foto’s en door de geohydroloog is bevestigd.
Wellicht is het toch niet zo eenvoudig om terug te rekenen aan de hand van peilbuizen die niet in de directe omgeving van de percelen staan. Verder is van de vooraf verwachte stijging van de grondwaterstand met 10 à 15 cm slechts 8,5 cm overgebleven. Wellicht hebben de veranderende klimaatomstandigheden net het laatste zetje gegeven, waardoor het nu zo nat is, hoewel dat, gezien de extreme droogte in de afgelopen drie zomers en de daarbij behorende daling van de grondwaterstand, met elkaar in tegenspraak lijkt. Wellicht zouden de percelen zonder de gestelde stijging van de grondwaterstand met 8,5 cm nog steeds grotendeels droog zijn geweest. Verder is het nog maar de vraag in hoeverre de theoretische uiteenzetting van de geohydroloog relevant is op het moment dat de praktijk er zo anders uitziet. Zelfs na drie droge zomers op rij, met een fikse grondwaterdaling tot gevolg, blijft het bosgedeelte onder water staan. Het lijkt erop dat de praktijk behoorlijk anders is dan de theoretische berekeningen doen vermoeden.
Gelet op het verschil tussen de hoge (droge) delen en de lage (altijd natte) delen van de percelen, zou het probleem met het gelijktrekken en vervolgens met 25 cm ophogen van de percelen kunnen zijn opgelost, waarbij dan alleen nog het vervangen van de verrotte omheining resteert. Verder heeft de geohydroloog nog de tip gegeven om de omliggende sloten uit te baggeren, omdat de sloten nu volledig overwoekerd en dichtgeslibd zijn, waardoor het water uit de sloten over de percelen stroomt.
De conclusie is dat de theoretische uiteenzetting dat het weiland in de oude situatie al ongeschikt was in het geheel niet strookt met de werkelijkheid, zoals door middel van foto's, informatie van de vorige eigenaar en de afspraken met de provincie is aangetoond. Verder heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schade bij de aankoop van de percelen redelijkerwijs voorzienbaar was. De schade is veel groter, dan op basis van de in het Peilopzetplan vermelde opbrengstdepressie was te verwachten, aldus [appellante].
oordeel van de Afdeling
8.       De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de zienswijze van [appellante] bespreken en afsluiten met een tweede conclusie.
toetsingsmaatstaven
8.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
8.2.    Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade, omtrent de omvang van de schade of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende handeling en de schade bestrijdt. In beginsel draagt het bestuursorgaan de bewijslast van de feiten op grond waarvan geoordeeld wordt dat de schade redelijkerwijs, geheel of gedeeltelijk, voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.
8.3.    De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of er een oorzakelijk verband is tussen de gestelde schadeveroorzakende handeling en de schade, indien daarvoor geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover uitsluitend een deskundige beschikt. Hetzelfde geldt voor het antwoord op de vraag of de gestelde schade ten tijde van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak voor de aanvrager voorzienbaar was.
oorzakelijk verband tussen de peilopzet en de schade
8.4.    Uit het advies van 4 december 2020 valt af te leiden dat de schadecommissie, onder verwijzing naar het rapport van de geohydroloog van 1 december 2020, tot de conclusie is gekomen dat de gestelde schade geen gevolg is van de peilopzet. In het rapport van de geohydroloog is daarover het volgende vermeld.
Ter plaatse van de schadepercelen is de grondwaterstand omstreeks 2016 met ongeveer 10 cm gestegen door andere dan natuurlijke oorzaken. Het grootste deel daarvan (ongeveer 8,5 cm) is toe te schrijven aan de peilopzet in 2014/2015. De rest (ongeveer 1,5 cm) kan het gevolg zijn van de herinrichting van het dal van de Heukelomse beek in diezelfde periode. Uit het onderzoek is gebleken dat de percelen ook vóór 2014/2015 al te nat waren om daarop paarden te weiden of om te kunnen voldoen aan de kwalitatieve verplichting om het beheertype glanshaverhooiland te realiseren of in stand te houden. Het beoogde gebruik en de kwalitatieve verplichting pasten dus niet bij de hydrologische situatie van de percelen. Na 2015 zijn de percelen zelfs nog natter geworden. Om te voldoen aan de kwalitatieve verplichting, zouden de lage delen van de percelen met ongeveer 50 cm opgehoogd moeten worden, waarvan ongeveer 8,5 cm als compensatie voor de peilopzet van de Maas opgevat kan worden. Overigens is geroerde (ophoog)grond geen degelijke basis voor het herstel van een (half)natuurlijke vegetatie.
8.5.    In de zienswijze heeft [appellante] in de eerste plaats betwist dat de peilopzet van de Maas tot een verhoging van de grondwaterstand ter hoogte van de percelen met niet meer dan 8,5 cm heeft geleid.
In het rapport van de geohydroloog is daarover het volgende vermeld.
8.5.1. In het gebied rondom de percelen van [appellante] staan meerdere grondwaterpeilbuizen, waarvan een deel geschikt is om, door middel van een zogenoemde tijdreeksanalyse, de invloed van de Maas op de grondwaterstand vast te stellen en een grondwaterstandsreeks uit te splitsen in deelreeksen die aan verschillende oorzaken toe te schrijven zijn. De deelreeksen hebben betrekking op het verloop van de neerslag, het verloop van de verdamping, het peil van de Maas en de winning van grondwater door Waterleiding Maatschappij Limburg. In figuur 4 is de reeks van peilbuis B52E0255 als voorbeeld gegeven. Uit de analyse valt af te leiden dat, afgezien van de kortdurende pieken die tot wijzigingen van het peil van de Maas te herleiden zijn, het onregelmatige verloop van de grondwaterstand in de tijd hoofdzakelijk te wijten is aan de wisselende hoeveelheden neerslag, omdat de verdamping volgens een regelmatig patroon verloopt en de winning van grondwater al jaren op een constant niveau draait.
Het resultaat van de analyse is weergegeven in een grafiek met de theoretische reactie van de grondwaterstand op een plotselinge en permanente peilverhoging van de Maas. De reactie, die staprespons wordt genoemd, verschilt per peilbuis. In figuur 5 is de reactie voor peilbuis B52E0255 weergegeven. Hieruit valt af te leiden dat een permanente peilverhoging van 25 cm in de Maas bij deze peilbuis een permanente verhoging van de grondwaterstand van bijna 8 cm zou geven. Dit wijkt duidelijk af van de verwachting van het grondwatermodel dat Rijkswaterstaat voorafgaand aan de uitvoering van het project heeft laten opstellen. Volgens dit model was ter plaatse van de percelen van [appellante] een verhoging van de grondwaterstand van 10 à 15 cm te verwachten. De percelen liggen ongeveer even ver van de Maas af als deze peilbuis er vanaf staat. Niettemin is de uitkomst daarop niet zonder meer overdraagbaar.
In figuur 5 wordt antwoord gegeven op de vraag hoe lang het duurt voordat een peilverhoging van de Maas volledig heeft doorgewerkt in de grondwaterstand van de schadepercelen. Voor peilbuis B52E0255 is na een jaar ongeveer 90 procent van de stijging een feit, waarbij de sterkste stijging in het begin zichtbaar is, want na twee maanden is het al ongeveer 75 procent. Deze percentages zijn overdraagbaar op de schadepercelen. De peilopzet heeft plaatsgevonden in 2014-2015. Indien na 2016 nog sprake was van een toenemende vernatting, zoals tijdens een hoorzitting is geopperd, dan moet daarvoor een andere oorzaak bestaan.
De geohydroloog heeft op deze manier een analyse gemaakt voor alle grondwaterpeilbuizen in het gebied rondom de percelen van [appellante] en de resultaten daarvan verwerkt in figuur 6. Hierin is, uitgaande van een  peilverhoging van de Maas van 25 cm, de stijging van de grondwaterstand in cm vermeld. Uit figuur 6 blijkt dat het resultaat voor peilbuis B52E0255 (van bijna 8 cm) past in het ruimtelijke beeld van een afname van de respons naarmate de afstand tot de Maas groter is. De vermelde cijfers zijn overigens een geringe overschatting van de werkelijkheid. De peilopzet heeft immers alleen effect bij lage afvoeren. Dat is weliswaar het grootste deel van de tijd het geval, maar bij hoge afvoeren is het peil tegenwoordig juist lager dan voorheen, omdat dat één van de doelen van de Maaswerken was. Het peil is dus niet het hele jaar door 25 cm hoger dan vroeger.
In figuur 6 is bij peilbuis B46G0109 een vraagteken geplaatst. De reeks van deze peilbuis leent zich niet goed voor tijdreeksanalyse.
8.5.2. Peilbuis B46G0109 staat dicht bij één van de schadepercelen, weliswaar aan de overkant van een weg, maar dat is voor grondwater in het algemeen geen barrière. De maaiveldhoogte bij deze peilbuis komt overeen met de laagste delen van de schadepercelen. Daarom valt te verwachten dat de grondwaterstand daar vergelijkbaar zal zijn. Om dit vast stellen, is het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN), versie 2, geraadpleegd. De nieuwere versie AHN 3 geeft op de schadepercelen vaak geen informatie. Voor zover deze versie informatie biedt, blijkt daaruit dat het maaiveld wat hoger ligt dan het maaiveld bij de peilbuis. Vermoedelijk stonden de lage delen van de schadepercelen onder water tijdens de opname voor AHN3. AHN2 geeft op veel plaatsen een maaiveldhoogte die overeenkomt met het maaiveld bij de peilbuis (12,33 m boven NAP). Het maaiveld van de schadepercelen is hobbelig. Dat kan een gevolg zijn van ongeorganiseerde veenwinning in een grijs verleden. Naar het oosten, in de richting van de Maasduinen, loopt het maaiveld op, maar het grondwatervlak stijgt ook doordat de Maasduinen een groot infiltratiegebied vormen. Feitelijk zal het land aan de oostkant wel minder nat zijn.
In figuur 9 is het verloop van de in peilbuis B46G0109 gemeten grondwaterstanden weergegeven. Uit de gegevens blijkt van een zogenoemde kwelstroming vanuit de diepte omhoog. Dit is een fenomeen dat door natuurbeschermers zeer gewaardeerd wordt, omdat het bijdraagt aan natte omstandigheden, maar voor andere grondgebruikers een plaag kan zijn. Uit figuur 9 valt af te leiden dat de omgeving van de peilbuis in 2016-2017 langdurig onder water gestaan heeft gestaan. Dit beeld bevestigt de ervaring van [appellante] dat het ter plaatse van de schadepercelen steeds natter wordt.
De techniek van tijdreeksanalyse is nog niet rijp om reeksen te analyseren waarvan de standen af en toe boven het maaiveld uitkomen. Het is dus niet mogelijk om bij peilbuis B46G0109 de invloed van het peil van de Maas rechtstreeks te bepalen. Op grond van het ruimtelijke beeld en de afstand van deze peilbuis tot de Maas wordt het ervoor gehouden dat de invloed van de peilopzet ongeveer 8,5 cm zou bedragen als de grondwaterspiegel niet tegen het maaiveld aan zou lopen. Omdat het grondwater niet hoger kan stijgen dan het maaiveldniveau, is de invloed van de peilopzet - in elk geval in natte tijden - kleiner dan ongeveer 8,5 cm. Dat betekent overigens niet dat het minder schadelijk is. De duur van natte periodes neemt daardoor immers toe.
Het verschil in niveau van het grondwater ter plaatse van peilbuis B46G0109 is in beeld gebracht in figuur 10. Hieruit valt af te leiden dat het grondwaterpeil aldaar omstreeks 2015 structureel met ongeveer 10 cm is gestegen. Dat is meer dan aan de peilopzet is toe te schrijven. Het is dus heel goed mogelijk dat er nog een andere oorzaak is. Het ligt voor de hand om daarbij aan de herinrichting van de Heukelomse beek te denken. Saillant is overigens dat de toenemende vernatting, die zo duidelijk zichtbaar leek in figuur 9, in de residureeks van figuur 10 helemaal verdwenen is. Dit verschil in gedrag wordt veroorzaakt doordat het effect van meteorologische variaties is uitgefilterd in de residureeks. De toename van de vernatting is dus een schijneffect. Die toename komt door een paar natte jaren, maar zal weer verdwijnen als er drogere jaren komen, die er intussen ook zijn geweest.
8.6.    Naar het oordeel van de Afdeling biedt het advies van de schadecommissie, gelezen in samenhang met het rapport van de geohydroloog, inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat de peilopzet van de Maas in het trajectdeel Sambeek met 25 cm feitelijk tot een maximale verhoging van de gemiddelde grondwaterstand ter hoogte van de percelen van [appellante] met 8,5 cm heeft geleid. [appellante] heeft niet met het rapport van een deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt dat de geohydroloog die gemiddelde verhoging heeft onderschat. Het tegen dit onderdeel van het advies van de schadecommissie aangevoerde betoog slaagt niet.
8.7.    In de zienswijze heeft [appellante] voorts betwist dat de grondwaterstand ter plaatse van de percelen ook voorafgaand aan de peilopzet al te hoog was en dat de ongeschiktheid van de percelen voor het weiden van paarden en voor het realiseren van een natuurtype glanshaverhooiland geen gevolg is van het Tracébesluit of de feitelijke uitvoering daarvan door middel van de peilopzet in 2014/2015.
8.7.1. In het rapport van de geohydroloog is vermeld dat [appellante], in haar verzoek om schadevergoeding, het voorstel heeft gedaan om de effecten van een (te) hoog grondwaterpeil op te heffen door het land op te hogen, zodat de hoogte van het maaiveld ruim boven het grondwaterpeil komt te liggen. Deze optie is onderzocht, met als randvoorwaarde dat [appellante] aan haar kwalitatieve verplichting om het land te beheren als glanshaverhooiland kan blijven voldoen.
Volgens een bijgevoegde notitie van dr. A.J.M. Jansen (hierna: de ecoloog), expert op het gebied van het herstel van natte natuurgebieden, gedijt het Provinciale Natuurtype Glanshaverhooiland in de gegeven bodemkundige setting als de gemiddelde voorjaarsgrondwaterstand (GVG) - het gemiddelde over minstens 8 jaar van de grondwaterstanden op 14 maart, 28 maart en 14 april - dieper is dan 40 cm onder het maaiveld.
De geohydroloog heeft voor peilbuis B46G0109 uitgerekend wat de GVG zou zijn als het maaiveld in stappen van 5 cm wordt verhoogd. De resultaten hiervan zijn weergegeven in tabel 1. Hierin is tevens vermeld hoeveel dagen per jaar gemiddeld het grondwater aan of op het maaiveld staat.
De voor glanshaverhooiland vereiste diepte wordt pas bereikt bij een ophoging van de laagste delen van de schadepercelen met ongeveer 50 cm. Dat betekent dat een ophoging van de lagere delen van de percelen met ongeveer 8,5 cm om de gevolgen van de peilopzet van de Maas te compenseren, of met ongeveer 10 cm om ook rekening te houden met de gevolgen van de herinrichting van het beekdal, de problemen van [appellante] niet zal oplossen. Verder is duidelijk dat de opgelegde kwalitatieve verplichting niet na te komen was en is. Het daarbij horende - door de provincie voorgeschreven - natuurtype past immers niet bij de hydrologische setting van de percelen. De ecoloog schat in dat de percelen geschikt zijn voor natuurtype vochtig hooiland, maar dat is ongeschikt voor het houden van paarden, aldus het rapport van de geohydroloog.
8.7.2. In de notitie van de ecoloog is vermeld dat het provinciale natuurdoeltype Glanshaverhooiland voorkomt bij een GVG dieper dan 40 cm onder het maaiveld, dat dit natuurdoeltype niet voorkomt bij een GVG van 0 tot 25 cm onder het maaiveld en dat op de percelen geen GVG dieper dan 40 cm onder het maaiveld is aangetroffen, maar een aanzienlijk hogere stand. Volgens de ecoloog zijn er geen goede argumenten om de percelen toe te delen aan het provinciale natuurdoeltype Glanshaverhooiland. In de eerste plaats is, ter hoogte van de percelen, sprake van een sterke toestroming van grondwater, waardoor langdurige hoge grondwaterstanden optreden. In de tweede plaats zakken de grondwaterstanden niet dieper uit dan 80 cm en vermoedelijk zijn de laagste standen nog hoger. In de derde plaats behoren hooilanden die onder dergelijke natte omstandigheden en op voedselrijke klei-op-veenbodems voorkomen, tot het provinciale natuurdoeltype Vochtig hooiland en niet tot de in de zomer veel sterker uitdrogende Glanshaverhooilanden, aldus de ecoloog.
8.8.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gelet op het volgende, niet aannemelijk gemaakt dat de door [appellante] gestelde schade geen rechtstreeks gevolg is van de peilopzet.
Uit de tabel in het rapport van de geohydroloog valt af te leiden dat de lagere delen van de percelen van [appellante] in de nieuwe situatie, na de peilopzet, 172 dagen per jaar onder water zullen staan en dat de GVG 0 is. Uit de tabel valt verder af te leiden dat de lagere delen van de percelen na de door de geohydroloog bedoelde ophoging met 8,5 tot 10 cm tussen de 98 en 132 dagen per jaar onder water zullen staan en dat de GVG tussen 0 en 4 cm onder het maaiveld is. Hieruit heeft de schadecommissie de conclusie getrokken dat de lagere delen van de percelen in de oude situatie, voorafgaand aan de peilopzet, gemiddeld 115 dagen per jaar onder water zouden staan. Deze conclusie is echter niet juist, omdat de oude situatie niet wordt hersteld door ophoging van de lagere delen van de percelen met 8,5 tot 10 cm, maar door verlaging van de GVG met 8,5 tot 10 cm. Uit de tabel in het rapport van de geohydroloog valt daarnaast af te leiden dat de lagere delen van de percelen bij een GVG tussen 8 en 12 cm onder het maaiveld  tussen de 38 en 65 dagen onder water zouden staan. Niet duidelijk is of de percelen ook onder deze omstandigheden ongeschikt zouden zijn voor het weiden van paarden.
Volgens de schadecommissie was het in de oude situatie, gelet op de voor deze situatie berekende GVG en de voor glanshaverhooiland vereiste GVG van minimaal 40 cm onder het maaiveld, feitelijk niet mogelijk om te voldoen aan de kwalitatieve verplichting jegens de provincie om de percelen in te richten en te beheren als glanshaverhooiland. Daar staat tegenover dat [appellante] in de zienswijze heeft gesteld dat de zogenoemde Bosgroep, in opdracht van de provincie, vanaf 2011 jaarlijks heeft gecontroleerd of het terrein conform de kwalitatieve verplichting wordt gebruikt en regelmatig wordt gemaaid. Verder heeft zij, onder verwijzing naar foto’s, gesteld dat de bomen op het bosgedeelte van de percelen na 2015 ernstig zijn aangetast door wateroverlast. Met deze stellingen heeft [appellante] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie van de schadecommissie over de oude situatie naar voren gebracht. Zonder nader onderzoek naar deze stellingen valt niet uit te sluiten dat de voor de oude situatie berekende GVG niet klopt, dat de GVG in werkelijkheid lager was en destijds nog geen belemmering vormde voor het beheer van de percelen voor glanshaverhooiland en dat de verhoging van de grondwaterstand - als gevolg van de peilopzet of andere oorzaken - er na 2015 toe heeft geleid dat een kantelpunt is overschreden, waardoor alsnog problemen zijn ontstaan.
voorzienbaarheid van de schade
8.9.    De voorzienbaarheid van de schade wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Indien de schade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van die onroerende zaak te hebben aanvaard.
8.10.  Dat, zoals in het advies van de schadecommissie is uiteengezet, de peilopzet van de Maas in het trajectdeel Sambeek met 25 cm feitelijk tot een maximale verhoging van de gemiddelde grondwaterstand ter hoogte van de percelen met 8,5 cm heeft geleid, terwijl op grond van het bij het Tracébesluit behorende Peilopzetplan was te verwachten dat de peilopzet zou leiden tot een verhoging van de gemiddelde grondwaterstand met 10 tot 15 cm, brengt niet met zich dat de gevolgen van de peilopzet voor [appellante] niet nadeliger zijn geweest dan zij ten tijde van de aankoop van de percelen redelijkerwijs kon voorzien. De percelen zijn immers gelegen in een gebied waarvan Rijkswaterstaat, gelet op een als bijlage 7 bij het Peilopzetplan gevoegde kaart, de verwachting had dat de peilopzet tot een opbrengstdepressie van 5 tot 10 procent zou leiden. Op basis van deze kaart was er voor een redelijk denkend en handelend koper geen aanleiding om rekening te houden met de mogelijkheid dat de schade in werkelijkheid veel hoger zou uitvallen. Voor zover de door [appellante] gestelde schade in de vorm van een verminderde hooiopbrengst, ten opzichte van de opbrengst bij optimale bodemkundige en hydrologische omstandigheden, boven het op de kaart vermelde percentage uitstijgt, was die schade voor haar redelijkerwijs niet voorzienbaar ten tijde van de aankoop van de percelen. Dit betekent dat in het advies van de schadecommissie onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd dat de door [appellante] gestelde schade volledig voor haar rekening komt.
tweede conclusie
9.       Uit het vorenstaande volgt dat de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie de rechterlijke toets niet kan doorstaan. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 27 februari 2019 geheel in stand blijven.
opdracht aan de minister
10.     De Afdeling kan nu niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat de minister, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling en de hierna te vermelden aanwijzingen, een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 27 september 2018 gemaakte bezwaar dient te nemen.
De Afdeling geeft de minister in overweging om, daaraan voorafgaand, onderzoek te doen naar de mogelijkheid tot het treffen van een minnelijke regeling met [appellante], waardoor het nemen van een nieuw besluit, na intrekking van het bezwaar, achterwege kan blijven. Die minnelijke regeling kan bestaan uit vergoeding van een bedrag in geld, of een voorziening in natura, zoals het uitbaggeren van de omliggende sloten op kosten van de minister, of een combinatie daarvan.
11.     Indien geen minnelijke regeling tot stand komt, dan dient de minister, ter voorbereiding van het te nemen besluit, advies van een deskundige in te winnen. In dat advies dient de deskundige in ieder geval in te gaan op de omvang van de schade, op de vraag in hoeverre er een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schade en de feitelijke peilopzet van de Maas in het trajectdeel Sambeek is en op de vraag welk gedeelte van de schade voor vergoeding in aanmerking komt.
judiciële lus
12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
proceskosten
13.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep gegrond;
II.       vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 27 februari 2019;
III.      bepaalt dat tegen het door de minister van Infrastructuur en Waterstaat te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
452.