ECLI:NL:RVS:2021:552
Raad van State — Uitspraak 


202004411/1/R1.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats], gemeente Alkmaar,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juni 2020 in zaak nr. 19/5677 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
Procesverloop
Op 11 juni 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van een agrarische bestemming naar een woonbestemming van het perceel kadastraal bekend gemeente Schermer, sectie […], […] (hierna: het perceel).
Bij brief van 29 november 2019 heeft [appellant], voor zover hier van belang,  het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
Bij uitspraak van 30 juni 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2021, waar [appellant], van wie [appellant A], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door A.C.C. Stet-Kuin en mr. J.I. Vleeming-Wever, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2.       [appellant] is eigenaar van het perceel. De aanvraag van [appellant] ziet op het omzetten van een bestaande bedrijfswoning naar een burgerwoning en het aanbrengen van bouwkundige wijzigingen hieraan.
3.       Bij brief van 18 juni 2019 heeft het college [appellant] informatie verstrekt over de voortgang van de aanvraag om omgevingsvergunning en medegedeeld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
4.       Bij brief van 29 november 2019 heeft [appellant], voor zover hier van belang, het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
5.       Op 11 december 2019 heeft het college aangegeven dat het niet in gebreke is gebleven. Volgens het college is, anders dan [appellant] stelt, de reguliere voorbereidingsprocedure niet van toepassing, omdat het gebruik van de panden voor wonen niet kan worden vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het perceel ligt namelijk niet binnen de bebouwde kom. Er is volgens het college daarom sprake van een aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo van toepassing is.
6.       De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens [appellant] van rechtswege verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard.
Hoger beroep
7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten de omvang van het geding is getreden. Hij wijst erop dat tussen partijen alleen in geschil is of het perceel binnen de bebouwde kom ligt. Met overweging 3.5 gaat de rechtbank volgens [appellant] zelfstandig op zoek naar gronden van verweer en zorgt de rechtbank ervoor dat hij door in beroep te gaan tegen het niet verlenen van de vergunning van rechtswege, in een slechtere materiële positie komt te verkeren.
7.1.    Overweging 3.5 van de uitspraak van de rechtbank luidt als volgt:
"Overigens merkt de rechtbank op dat - hoewel sprake is van een volle toets - in deze procedure slechts is beoordeeld of sprake is van een pand gelegen binnen of buiten de bebouwde kom. Nu naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een pand buiten de bebouwde kom, komt zij niet toe aan de vraag of is voldaan aan de overige voorwaarden van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft uit het dossier kunnen opmaken dat onder meer nog onduidelijkheid bestaat over de vraag of het gebouw legaal is gebouwd en/of sprake is van een bouwvlak en/of welk legaal gebruik het gebouw heeft/gehad heeft. Zou (bijvoorbeeld in hoger beroep) geoordeeld worden dat sprake is van een pand gelegen binnen de bebouwde kom, dan betekent dat dus niet zonder meer dat daarmee ook de omgevingsvergunning voor de gebruikswijziging van rechtswege is verleend."
7.2.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard omdat het college zich volgens haar terecht op het standpunt heeft gesteld dat het perceel buiten de bebouwde kom ligt, zodat op de aanvraag om omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en er geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Weliswaar is de rechtbank met haar ten overvloede gemaakte opmerkingen vooruitgelopen op een eventuele procedure in hoger beroep, maar zij heeft deze opmerkingen niet aan het dictum ten grondslag gelegd. Gelet op het vorenstaande behoeft wat [appellant] naar aanleiding van deze opmerkingen van de rechtbank heeft aangevoerd dan ook geen bespreking in hoger beroep.
8.       [appellant] betoogt onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het perceel buiten de bebouwde kom ligt. Hij voert aan dat het perceel binnen een woonwijk ligt. In de buurt van deze woonwijk zijn bedrijven en kassen aanwezig. [appellant] stelt dat de bebouwing feitelijk ophoudt na de kassen, zodat zijn perceel nog onderdeel uitmaakt van de bebouwde kom. Onder verwijzing naar diverse websites wijst hij erop dat het perceel deel uitmaakt van buurtschap De Omval, dat De Omval altijd een woonkern is geweest, dat er diverse voorzieningen en woningen zijn in De Omval en dat deze een samenhangende structuur hebben. Dat de Omval deels in het buitengebied ligt, is volgens [appellant] niet relevant voor de vraag of het perceel binnen de bebouwde kom ligt. Volgens [appellant] hecht de rechtbank ten onrechte waarde aan de aanwezigheid van voorzieningen, omdat uit de jurisprudentie van de Afdeling niet zou blijken dat andere voorzieningen zijn vereist.
8.1.    Het bestuursorgaan dient na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning tijdig te bezien welke procedure daarop ingevolge de Wabo van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is gelet op artikel 3.10, eerst lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd.
8.2.    Uit de aanvraag om omgevingsvergunning van 11 juni 2019 volgt dat de omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Uit de brief van het college van 18 juni 2019 volgt dat het college de aanvraag ook heeft aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
In geschil is of gelet op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, aanhef en onderdeel 2º, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. In dit geval moet de vraag worden beantwoord of het perceel binnen de bebouwde kom ligt.
8.3.    Het antwoord op de vraag of het perceel in de bebouwde kom is gelegen, is van feitelijke aard. Niet bepalend is de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving en waar de bebouwing nagenoeg feitelijk ophoudt. Van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraken van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:450, en 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:954.
8.4.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat het gebied waar het perceel van [appellant] zich bevindt, in het buitengebied van de gemeente Alkmaar ligt. Het perceel ligt achter een aantal woningen met bijgebouwen, dat langs de Noordervaart ligt. In de omgeving van de woningen zijn enkele bedrijven gevestigd en zijn kassen aanwezig. Ten noorden van het perceel, aan de andere kant van de Noordervaart, liggen volkstuinen. Het gebied wordt ten westen begrensd door onder meer de N242 en ten oosten door weilanden.
Weliswaar is sprake van enige concentratie van gebouwen, maar de omvang daarvan is te gering om te kunnen spreken van een aaneengesloten bebouwing die het gebied een overwegende woon- en verblijffunctie geeft, omdat het plangebied hoofdzakelijk is omgeven door weilanden. Hoewel ten westen van de N242 woningen aanwezig zijn, heeft het gebied waarop het perceel ligt, door de N242 geen aansluiting met de daar aanwezige bebouwing. Anders dan [appellant] stelt, kan daarom geen sprake zijn van verlenging van de bebouwde kom. Dat het gebied waarop het perceel ligt in het verleden mogelijk tot het buurtschap De Omval behoorde en dit buurtschap door de N242 in tweeën is gesplist, is niet relevant voor de vraag of het perceel ten tijde van belang binnen de bebouwde kom ligt. De aanwezige kassen hebben daarnaast geen woon- en verblijffunctie. In de door [appellant] aangehaalde jurisprudentie ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het perceel in de bebouwde kom ligt. [appellant] stelt weliswaar terecht dat de rechtbank waarde heeft gehecht aan de aanwezigheid van voorzieningen, maar gelet op wat hiervoor is overwogen, leidt dat niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het perceel buiten de bebouwde kom ligt, zodat op de aanvraag om omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Gelet hierop heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet van rechtswege is verleend.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
191-877.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:69, eerste lid
De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
§3.2. De reguliere voorbereidingsprocedure
Artikel 3.7
1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
[…]
Artikel 3.9, eerste lid
Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
§3.3. De uitgebreide voorbereidingsprocedure
Artikel 3.10, eerste lid
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
[…]
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
[…]
Artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 2.7
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Bijlage II van Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[…]