ECLI:NL:RVS:2020:83
Raad van State — Uitspraak 


201902790/1/A3.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2019 in zaak nr. 18/4925 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2018 heeft de burgemeester de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd bevolen van de winkel [bedrijf] aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: de winkel).
Bij besluit van 28 februari 2018 heeft de burgemeester besloten tot het opheffen van de sluiting van de winkel per 2 maart 2018.
Bij besluit van 22 juni 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen de besluiten van 2 en 28 februari 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2019, waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. Nota, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van de winkel. Op 1 februari 2018 heeft hij een melding bij de politie gedaan van het feit dat er een explosief aan de deurklink van de winkel hing. Naar aanleiding van deze melding heeft de politie op 1 februari 2018 een onderzoek ingesteld. Uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 1 februari 2018 blijkt dat het ging om een echte en op scherp staande handgranaat.
1.1.    Bij besluit van 2 februari 2018 heeft de burgemeester op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de Apv) besloten tot onmiddellijke sluiting van de winkel voor onbepaalde tijd. Voor het toepassen van de bevoegdheid uit dit artikel heeft de burgemeester het sluitings- en heropeningsbeleid opgesteld dat is neergelegd in de Notitie inzake het sluitings- en heropeningsbeleid met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.7 (thans artikel 2.10) van de Apv (hierna: het sluitingsbeleid). Op 6 februari 2018 heeft [appellant] een verzoek tot heropening ingediend. Hierop heeft de burgemeester bij besluit van 28 februari 2018 besloten tot opheffing van de sluiting per 2 maart 2018, onder de in dat besluit genoemde voorwaarden. Tegen beide besluiten heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Het belang van [appellant] in het voortzetten van de huidige procedure is erin gelegen dat hij stelt schade, bestaande uit inkomstenderving, te hebben geleden als gevolg van de sluiting.
Aangevallen uitspraak
2.    In de eerste plaats heeft de rechtbank beoordeeld of er belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep is. De rechtbank acht voldoende belang aanwezig, omdat [appellant] tot op een zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de schorsing van het sluitingsbeleid voor coffeeshops niet op [appellant] van toepassing is. De rechtbank vindt namelijk dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat er nog geen aanleiding is om te veronderstellen dat ook bij incidenten bij andere gelegenheden sprake is van misbruik van het sluitingsbeleid. Volgens de rechtbank betekent dit dat op de situatie van [appellant] het sluitingsbeleid van toepassing is en dat de burgemeester gehouden is zich aan het sluitingsbeleid te houden. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank de nieuwe uitvoeringspraktijk, dat de sluiting in beginsel ten minste vier weken duurt, niet onredelijk. Verder heeft de rechtbank de burgemeester gevolgd in diens standpunt dat in dit geval geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat misbruik van de sluitingsbevoegdheid is gemaakt. Gelet hierop is van schending van de door [appellant] genoemde beginselen geen sprake. Toetsing aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) en Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36) (hierna: de Dienstenrichtlijn) levert volgens de rechtbank evenmin een grond op om de gestelde voorwaarden onrechtmatig te achten. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het aantreffen van een handgranaat aan de deurklink van een winkel niet anders kan worden gekwalificeerd dan als een schending van de openbare orde van de zwaarste soort. Dit maakt dat de financiële belangen van [appellant] bij het niet kunnen exploiteren van zijn winkel niet opwegen tegen het grote algemene belang van onmiddellijk en duurzaam herstel en handhaving van de openbare orde.
Het hoger beroep
Gronden
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het sluitingsbeleid onredelijk is. Volgens hem is de maatregel om een inrichting voor de duur van vier weken te sluiten, niet geschikt om het beoogde doel, herstel van de openbare orde, te bereiken. Hij is van mening dat de maatregel zelfs averechts werkt. Hierbij wijst hij op de forse afname van het aantal incidenten bij coffeeshops en de aanzienlijke toename van het aantal incidenten bij andere openbare inrichtingen sinds de schorsing van het sluitingsbeleid voor coffeeshops. Dit maakt dat het sluitingsbeleid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat vereist dat een maatregel noodzakelijk en evenredig is om het doel te bereiken. De strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel betekent dat de sluiting ook in strijd met het VWEU en de Dienstenrichtlijn is.
[appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat er ten tijde van de besluitvorming nog geen aanleiding was om te veronderstellen dat ook bij incidenten bij andere gelegenheden dan coffeeshops sprake is van misbruik van het sluitingsbeleid. [appellant] wijst erop dat diverse ondernemers een dreigmail hebben ontvangen, waarin wordt gedreigd met het plakken van een granaat aan de voordeur of het schieten van een kogel door de gevel indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld in de dreigmails. Ook voert hij aan dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door, anders dan in het geval van coffeeshops, een termijn van vier weken te hanteren voor heropening. Verder heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. Volgens [appellant] heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met zijn financiële belangen en de omstandigheid dat hij door de sluiting zijn winkel niet meer in kon.
Redelijkheid sluiting
4.    In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Apv is bepaald dat de burgemeester de bevoegdheid heeft om de sluiting te bevelen van een voor het publiek toegankelijke inrichting, als zich daar feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van de inrichting een ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde. Niet in geschil is dat de winkel een voor publiek toegankelijke inrichting is noch dat een op scherp staande handgranaat aan een deurklink een ernstige verstoring van de openbare orde oplevert. Ter zitting is gebleken dat evenmin in geschil is dat de burgemeester met toepassing van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Apv sluiting van de winkel mocht gelasten. Aan de orde is de vraag of de door de burgemeester bevolen sluiting onevenredig lang heeft geduurd.
4.1.    Zoals hiervoor onder 1.1 al is beschreven, past de burgemeester bij de toepassing van de bevoegdheid tot sluiting van een inrichting op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Apv beleid toe, dat is neergelegd in het sluitingsbeleid. Volgens dit beleid wordt in een sluitingsbevel geen einddatum vermeld. Indien op voorhand wordt aangegeven hoelang een inrichting gesloten blijft, bestaat het risico dat de sluiting een onevenredig zware maatregel wordt. De belanghebbende kan direct na het sluitingsbevel een gesprek aanvragen om zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen over de mogelijkheden om het bedrijf weer voort te zetten. Hij kan verzoeken om opheffing van de sluiting, waarna de burgemeester zal beoordelen of de openbare orde voortzetting van de sluiting vereist als bedoeld in artikel 2.10, tweede lid, van de Apv. In dit artikellid is bepaald dat de burgemeester het sluitingsbevel intrekt als naar zijn oordeel de in het eerste lid genoemde belangen voortzetting van de sluiting niet langer vereisen. Veel exploitanten en hun advocaten gaan ervan uit dat de sluitingsperiode drie maanden duurt. Van de opheffing van de sluiting kan in sommige gevallen echter reeds na enige dagen sprake zijn, maar in andere gevallen kan een sluiting langer duren dan drie maanden, aldus het sluitingsbeleid.
De burgemeester heeft dit beleid bij brief van 9 november 2016 tijdelijk opgeschort in geval van beschietingen op coffeeshops, als vooraf op schrift wordt verklaard dat bepaalde maatregelen worden genomen ter voorkoming van nieuwe beschietingen. Die coffeeshops worden nu niet direct voor onbepaalde tijd gesloten in het kader van de openbare orde, maar slechts vrijwillig voor de duur van één week direct na het incident. De reden voor de opschorting is dat sinds oktober 2015 tien keer was geschoten op coffeeshops en dat niet kon worden uitgesloten dat er een relatie was tussen de uitvoering van het sluitingsbeleid en de toename van het aantal beschietingen.
Vervolgens heeft de burgemeester bij brief van 26 februari 2018 naar aanleiding van het incident bij de winkel en enkele incidenten bij reguliere horecagelegenheden toegelicht dat hij van mening is dat bij ernstige openbareorde-incidenten als het neerleggen van een handgranaat bij of een beschieting van andere publiek toegankelijke inrichtingen dan coffeeshops een sluiting in beginsel noodzakelijk is. Wel heeft hij in afwijking van de bestendige bestuurspraktijk besloten dat bij incidenten van buitenaf, zoals het neerleggen van een handgranaat of een beschieting, tegen een andere publiek toegankelijke inrichting dan een coffeeshop, deze in beginsel na een sluitingsperiode van vier weken kan worden heropend. Voor opschorting van het sluitingsbeleid heeft de burgemeester geen aanleiding gezien. In tegenstelling tot de coffeeshops, betreft het hier een zeer omvangrijke groep ondernemingen niet zijnde één specifieke branche en hebben de incidenten bij verschillende typen zaken plaatsgevonden. Hierbij kunnen verschillende motieven spelen, wat volgens de burgemeester vraagt om maatwerk.
4.2.    In het licht van het voorgaande en hetgeen hierna is overwogen, acht de Afdeling sluiting voor vier weken in het geval van [appellant] niet onredelijk lang.
Daarbij is van belang dat ten tijde van het besluit van 2 februari 2018 de winkel van [appellant] de eerste winkel was waarbij een handgranaat was geplaatst. Op dat moment waren er geen aanknopingspunten om misbruik van de sluitingsbevoegdheid aan te nemen. [appellant] had immers geen dreigmails of op een andere wijze bedreigingen ontvangen en evenmin was gebleken van concurrentiemotieven. De incidenten waarnaar [appellant] verwijst maken dit oordeel niet anders, omdat het in die situaties ging om een ander soort inrichting, te weten een club en coffeeshops. Daarnaast waren er, zoals de burgemeester onweersproken heeft gesteld, aanknopingspunten dat in die club personen uit het criminele circuit kwamen. Omdat de motieven voor het neerleggen van de handgranaat bij de winkel niet duidelijk waren, was risico op herhaling van een dergelijk incident niet uitgesloten. Bovendien was sluiting van de winkel voor vier weken van belang voor het politieonderzoek en voor het terugkeren van de rust in de buurt. Toen binnen deze periode een gesprek met [appellant] had plaatsgevonden en niet was gebleken van signalen dat een relatie bestond tussen het exploiteren van de winkel en het incident bij de winkel en evenmin van verwijtbaarheid aan de kant van [appellant], heeft de burgemeester conform het sluitingsbeleid besloten de sluiting na vier weken op te heffen.
Dat [appellant] als gevolg van de sluiting financieel nadeel heeft geleden, maakt, gezien de ernst van het incident, de sluiting niet onevenredig. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het belang van herstel van de openbare orde zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij het niet kunnen exploiteren van zijn winkel. Dat hij verder als gevolg van de sluiting de winkel tijdelijk niet in kon en daardoor de winkel in zoverre ook niet online kon exploiteren, maakt de sluiting evenmin onevenredig. [appellant] had immers op grond van artikel 2.10, zesde lid, van de Apv een mogelijkheid om met toestemming van de burgemeester de winkel, ondanks de sluiting, tijdelijk te betreden. Uit de stukken blijkt niet dat [appellant] de burgemeester daarom heeft verzocht.
Verder volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat de sluiting ook in strijd met het VWEU en de Dienstenrichtlijn is. Dit betoog gaat namelijk uit van de veronderstelling dat de sluiting onevenredig is. Gezien al hetgeen hiervoor is overwogen, is dit echter niet het geval.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
5.    Ook het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De burgemeester heeft toegelicht dat het sluitingsbeleid ten aanzien van coffeeshops tijdelijk is opgeschort, omdat er indicaties waren dat voor coffeeshops het sluitingsbeleid averechts zou werken. Daarbij heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat coffeeshops specifieke risico’s hebben, zoals met betrekking tot de zogenoemde achterdeurproblematiek. De situatie van andere inrichtingen is hiermee niet vergelijkbaar. Zowel absoluut als relatief hebben er minder incidenten plaatsgevonden bij reguliere inrichtingen dan bij coffeeshops. Amsterdam telt 174 coffeeshops en in een tijdsbestek van ongeveer een jaar is in totaal tien keer op een coffeeshop geschoten. Daartegenover staat dat er meer dan 2000 andere horecagelegenheden in de stad zijn en dat het aantal incidenten bij deze inrichtingen over een jaar beperkter is. Ook zijn deze incidenten gericht tegen verschillende vormen van horeca, zoals een club en een café. Daarnaast heeft één keer een incident bij een winkel plaatsgevonden, namelijk die van [appellant]. Ten tijde van het besluit van 2 februari 2018 bestond, anders dan bij coffeeshops, dan ook geen trend van incidenten ten aanzien van winkels. Het voorgaande maakt dat van gelijke gevallen geen sprake is.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester de winkel van [appellant] gedurende vier weken mocht sluiten. Het hoger beroep is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Slump    w.g. De Vries
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
582-859.