ECLI:NL:CBB:2021:359
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1496
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant,
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 4.157,- voor periode 1, van € 2.299,- voor periode 2, van € 3.907,- voor periode 3, van € 6.682,- voor periode 4 en van € 5.890,- voor periode 5.
Bij besluit van 4 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard, maar ambtshalve aanleiding gezien die besluiten te herroepen en de heffingen voor de periodes 1 tot en met 5 te verlagen naar onderscheidenlijk € 3.676,80, € 1.992,-, € 3.652,80, € 6.427,20 en € 4.272,-. Bij aanvullend besluit van 27 juli 2019 heeft verweerder die bedragen afgerond op hele bedragen.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2021. Appellant is verschenen, vergezeld van zijn zoon [naam 2] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Zij hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die eveneens via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellant is in 2013 begonnen met de omschakeling van zijn bedrijf van deels varkenshouderij en deels melkveehouderij naar volledige melkveehouderij. In 2013 is de varkensschuur gesloopt en vervolgens is aangevangen met de bouw van een nieuwe stal voor de huisvesting van jongvee. Appellant heeft voor de grootschalige nieuwbouw en renovatie van de bestaande stallen voor in totaal € 730.000,- geïnvesteerd. In november 2014 is de aannemer failliet gegaan, waardoor de bouw/oplevering van de nieuwe jongveestal volgens appellant vertraging opliep. Om deze reden was op de peildatum minder GVE aanwezig dan mogelijk zou zijn geweest, als de nieuwe stal op dat moment geheel bouwklaar was geweest.
Omdat appellant in de vijf periodes van 2017 meer GVE hield dan op de peildatum heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten 1 tot en met 5 herroepen, omdat hij bij die besluiten was uitgegaan van een te laag aantal GVE op de peildatum. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het aantal GVE hoger vastgesteld en de heffingen dienovereenkomstig verlaagd.
Beoordeling van het beroep
4. Appellant betoogt – samengevat weergegeven – dat verweerder voor de uitvoering van de Regeling ten onrechte mandaat heeft verleend aan de zuivelonderneming. Ook was de Regeling met de daarin opgenomen peildatum niet voorzienbaar, aldus appellant.
4.1.
Deze betogen zijn al vaker gevoerd en het College heeft verscheidene uitspraken gedaan, waarin is geoordeeld dat die betogen falen. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) onder 5.2.2 over de mandaatverlening en onder 9.6.3 - 9.6.6 over de voorzienbaarheid van de Regeling.
5. Appellant betoogt verder dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en door geen rekening te houden met de omschakeling van het bedrijf – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellant is zijn situatie vergelijkbaar met de situatie van de melkveehouder ten aanzien van wie het College bij uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) een inbreuk op artikel 1 van het EP heeft aangenomen. Bedrijfseconomisch was het doorgaan van het gemengde bedrijf niet rendabel, voortzetting van het bedrijf is gewenst vanwege de bedrijfsopvolging, en met de omschakeling naar melkvee wordt niet meer gecompenseerd dan het wegvallen van de inkomsten van de varkenshouderij. Dat de stal nog niet klaar was op de peildatum, kwam door het faillissement van de aannemer en alle problemen die daar mee gepaard gingen, aldus appellant.
Ingeval zijn beroep op artikel 1 van het EP niet slaagt betoogt appellant dat verweerder, indachtig de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling voor bouwwerkzaamheden, toepassing had moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Artikel 1 van het EP - individuele en buitensporige last
5.1.
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, hetgeen de mogelijkheid openlaat dat zij in een individueel geval leidt tot een met dat artikel strijdige buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
5.2.
De uitspraak van 9 januari 2019 waarnaar appellant verwijst, handelde over de toegekende fosfaatrechten aan een melkveehouder die oorspronkelijk een gemengd bedrijf had met varkens en rundvee, maar had besloten de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. Op de peildatum had hij nog niet het met de uitbreiding beoogde en vergunde aantal koeien, zodat zijn fosfaatrechten lager waren vastgesteld dan als de uitbreiding wel was voltooid op die datum. Het College heeft in die uitspraak overwogen dat de betrokken melkveehouder met een financieel rapport aannemelijk heeft gemaakt dat de continuïteit van zijn bedrijf als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar is en dat hij een zware financiële last ondervindt. Verder heeft het College in die zaak van belang geacht dat het overlijden van de echtgenote van de betrokken melkveehouder in 2010 aanleiding was voor diens keuze om zich geheel op de melkveehouderij te richten. De melkveehouderij is minder arbeidsintensief en daarom beter te combineren met de zorg voor de drie jonge kinderen van de betrokken melkveehouder. Daarnaast werd de keuze ingegeven door de verplichting ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer om een luchtwasser te plaatsen terwijl de varkenstak te klein was om deze investering te rechtvaardigen. Niet gesteld of gebleken is dat met de groei van het aantal melkkoeien meer is gecompenseerd dan het wegvallen van de inkomsten van de varkenshouderij.
Naar het oordeel van het College mocht de betrokken melkveehouder, in het licht van deze omstandigheden, de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel niet ten volle worden tegengeworpen. Hij had een al bestaand bedrijf uitgebreid. Deze uitbreiding was gezien de beëindiging van de varkenstak in bedrijfseconomische zin betrekkelijk. Gegeven de bijzondere omstandigheden was de keuze die de betrokken melkveehouder heeft gemaakt begrijpelijk, aldus het College in de uitspraak van 9 januari 2019.
5.3.
Verweerder heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de situatie van appellant in relevante mate verschilt van de situatie van de betrokken melkveehouder in de uitspraak van 9 januari 2019. Appellant is gaan omschakelen vanwege bedrijfseconomische redenen, voornamelijk omdat de varkenstak niet meer rendabel was en geen toekomstperspectief bood voor opvolging door de zoon. De uitbreiding van de melkveetak was dan ook niet ter compensatie van het verlies aan inkomsten uit de af te stoten varkenstak, zoals het geval was bij de betrokken melkveehouder in de uitspraak van 9 januari 2019. Verweerder heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat voor de beoordeling of er sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van appellant maatgevend is, en niet de positie van mogelijke opvolgers (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1).
Met het financiële rapport dat appellant heeft overgelegd, heeft hij weliswaar aannemelijk gemaakt dat de marge bij dezelfde investering groter is bij de investering in de bouw van een jongveestal dan bij de bouw van een nieuwe varkensstal, maar hieruit blijkt niet dat de continuïteit van het bedrijf door het fosfaatreductieplan in gevaar komt. Ook heeft appellant met dat rapport niet aannemelijk gemaakt dat de groei van de melkveehouderijtak in bedrijfseconomische zin betrekkelijk was.
5.4.
Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van 9 januari 2019 blijkt dat de bijzondere omstandigheid - het overlijden van de echtgenote van de betrokken melkveehouder - de belangrijkste reden was waarom deze had gekozen voor de omschakeling en waardoor deze noodzakelijk was. In het geval van appellant is de door hem gestelde bijzondere omstandigheid - het faillissement van de aannemer - niet de reden dat hij heeft gekozen voor omschakeling.
Door het faillissement was de stal niet op tijd klaar, waardoor de stalbezetting op 2 juli 2015 niet op volledige grootte was. Het niet tijdig kunnen realiseren van de gewenste groei is echter geen reden voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte immers tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Het bedrijf van appellant was gericht op uitbreiding en ook voor hem geldt daarom dat hij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De stelling van appellant dat hij als gevolg van het faillissement van de aannemer zijn groeistrategie niet heeft kunnen verwezenlijken en daardoor op de peildatum niet heeft kunnen beschikken over het beoogde aantal stuks vee, leidt niet tot de conclusie dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. Hoe begrijpelijk en vervelend die vertraging ook is, er heeft wel groei plaatsgevonden vanaf 2013. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het bedrijf van appellant daarmee niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum hun bedrijf wilden laten groeien, maar op de peildatum om uiteenlopende redenen hun stal niet volledig hadden gevuld en geconfronteerd worden met latente stalruimte en onomkeerbare financiële verplichtingen (vergelijk de uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:879).
5.5.
Het College begrijpt dat appellant financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, moeten de gevolgen van deze investeringsbeslissingen echter voor risico van appellant blijven.
5.6.
De conclusie is dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft die verweerder had moeten nopen tot compensatie.
Het betoog faalt in zoverre.
Hardheidsclausule (artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet)
5.7.
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, waaronder melkveebedrijven die door bouwwerkzaamheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat vóór de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal daardoor minimaal 5% lager is. Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij weliswaar niet voldoet aan de letter van deze bepaling, omdat hij op de peildatum meer runderen had dan daarvoor, maar dat hij op de peildatum wel minimaal 5% minder dieren had dan daarvoor. Op de peildatum waren de varkens immers niet meer aanwezig. Appellant meent dat verweerder daarom toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule.
5.8.
Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.
5.9.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een dergelijk geval zich hier niet voordoet. De Regeling heeft alleen betrekking op vrouwelijke runderen. Het heffingenstelsel in de Regeling heeft tot doel de mestproductie te reduceren en zo de fosfaatuitstoot te verminderen, door de melkveestapel stapsgewijs in omvang terug te brengen. Het al dan niet houden van varkens heeft daarop geen invloed, omdat de fosfaatuitstoot van varkens niet meetelt bij het fosfaatplafond voor de melkveesector. Dat de uitstoot op bedrijfsniveau is verlaagd als gevolg van de omschakeling van het bedrijf van varkens naar runderen, is, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:33), dan ook geen omstandigheid waarin verweerder aanleiding heeft hoeven zien om (gedeeltelijk) ontheffing te verlenen van de verplichting tot betaling van de heffingen. Indien het aantal voorheen gehouden varkens wordt omgezet in GVE in de zin van de Regeling, zoals appellant voorstaat, zou dat juist tot gevolg hebben dat de fosfaatuitstoot van de melkveesector als geheel toeneemt, hetgeen tegen het doel van de Regeling indruist.
Aan de omstandigheid dat op de peildatum geen varkens meer aanwezig waren, kan dan ook niet de waarde worden toegekend die appellant daaraan gehecht wenst te zien.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Overschrijding redelijke termijn
6. Appellant heeft ter zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een nietpunitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
6.1.
Wegens de samenhang tussen de primaire besluiten 1 tot en met 5 bestaat één keer recht op een bedrag aan schadevergoeding en wordt voor de berekening van de hoogte daarvan uitgegaan van de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit 1. Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen dat besluit ontvangen op 12 januari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 14 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is niet gebleken. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade.
6.2.
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar tegen het primaire besluit 1 meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, te weten één jaar en bijna zes maanden. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is een periode van 12 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat het resterende deel van de overschrijding van de redelijke termijn – na afronding 2 maanden – voor rekening van de Staat komt. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.285,71 (12/14 x € 1.500,-) aan appellant en de Staat tot betaling van een bedrag van € 214,29 (2/14 x € 1.500,-) aan appellant.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
9. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.285,71 te betalen;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 214,29 te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie