ECLI:NL:RBGEL:2020:6236
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/4016
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak van
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. U. Özcan),
en
Stichting Zorgkantoor Menzis te Enschede, verweerder
(gemachtigde: mr. Z. de Jong).
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de verleningsbeschikking van het persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) 2020 ingetrokken en de verleningsbeschikking van het pgb 2019 herzien.
Bij besluit van 8 juli 2020 (het bestreden besluit I), herzien bij besluit van 28 juli 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en zijn gewaarborgde hulp, mevrouw [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde Z. de Jong.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit II het bestreden besluit I heeft vervangen. Omdat het bestreden besluit II niet tegemoet komt aan het beroep van eiser, is het ingediende beroep op grond van artikel 6:19, eerste en tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege (ook) gericht tegen het bestreden besluit II.
Nu gesteld noch gebleken is dat eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit I niet ontvankelijk verklaren en zich in deze uitspraak beperken tot de beoordeling van het bestreden besluit II.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2.1.
Bij besluit van 13 december 2019 is aan eiser over de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 een pgb op grond van de Wlz toegekend voor persoonlijke verzorging, verpleging, huishoudelijke hulp, begeleiding individueel, begeleiding groep, logeeropvang en vervoer van en naar de begeleiding groep voor een bedrag (Zorgprofiel 6VG) van in totaal € 62.965,11.
2.2.
Bij besluit van 17 december 2019 is voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 een pgb op grond van de Wlz toegekend voor persoonlijke verzorging, verpleging, huishoudelijke hulp, begeleiding individueel, begeleiding groep, logeeropvang en vervoer van en naar de begeleiding groep voor een bedrag van in totaal € 64.111,17.
2.3.
Op 27 juni 2019 is door verweerder een signaal ontvangen dat de zorgaanbieder, het [naam], geen personeel zou hebben, geen zorg zou leveren en geen dagbestedingslocatie zou hebben. Op 6 augustus 2019 is een onaangekondigd huisbezoek gebracht op het adres waar het [naam] staat ingeschreven. Die bevindingen zijn aanleiding geweest voor een nader onderzoek naar alle activiteiten van het [naam].
2.4.
De medewerkster buitendienst van verweerder, [naam], heeft op 30 oktober 2019 een huisbezoek bij eiser afgelegd. Tijdens dit huisbezoek is aangegeven dat eiser vanaf
1 september 2019 van maandag tot en met donderdag naar de dagbesteding(slocatie) van het [naam] gaat. Omdat er eerder dan 1 september 2019 dagbesteding is gefactureerd, heeft verweerder besloten om nader onderzoek in te stellen.
2.5.
Bij besluit van 8 november 2019 heeft verweerder laten weten dat er een onderzoek is gestart naar de rechtmatigheid van de bestedingen van het pgb. Tijdens het onderzoek zijn de betalingen door de SVB stopgezet, in eerste instantie voor een periode van 13 weken. Dit besluit is op 17 december 2019 ingetrokken.
2.6.
Bij besluit van 17 december 2019 zijn de betalingen van het pgb opnieuw opgeschort voor een termijn van ten hoogte 13 weken onder aanzegging dat zorg elders kan worden ingekocht. Daarbij is ook aangegeven dat het mogelijk is de overstap te maken naar Zorg in Natura (ZIN).
2.7.
Op 13 januari 2020 heeft de eigenaar van het [naam], [naam], een verklaring afgelegd waarvan een verslag is opgemaakt.
Bij brief van 7 februari 2020 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat het onderzoek is afgerond en is aangekondigd dat het pgb van eiser beëindigd zal gaan worden. Verweerder heeft eiser op dat moment in de gelegenheid gesteld gebruik te maken van ZIN.
2.8.
Bij besluit op bezwaar van 31 januari 2020 is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 november 2019 gegrond verklaard omdat deze brief een onbevoegd genomen beschikking bevat. Daarbij is het besluit van verweerder van 17 december 2019 ingetrokken.
2.9.
Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) de verleningsbeschikking over het jaar 2019 gewijzigd in die zin dat er alleen over de periode van 1 januari tot 1 april 2019 aan eiser pgb wordt toegekend.
De verleningsbeschikking over het jaar 2020 heeft verweerder op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz, ingetrokken.
2.10.
Bij uitspraak van 28 mei 2020 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de procedure met zaaknummer 20/2019 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen en geconcludeerd dat naar verwachting de intrekking van de verleningsbeschikking over het jaar 2020 in bezwaar in stand zal blijven.
Het bestreden besluit II
3.1.	Bij het  bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en zijn besluit van 14 mei 2020 in stand gelaten.
3.2.
Ten aanzien van de verleningsbeschikking pgb Wlz 2019 heeft verweerder in aanmerking genomen dat aan het [naam] in de periode van 1 april 2019 tot en met 31 december 2019 in totaal € 6.496,- aan zorgkosten is uitbetaald. Na ontvangst van de administratie van de budgethouder en de administratie van het [naam] zijn volgens verweerder onregelmatigheden gebleken met betrekking tot de daadwerkelijk geleverde zorg en de uitbetaalde kosten. Zo zou er volgens de facturen op bepaalde dagen zorg zijn geleverd, maar blijkt uit de rapportages van de zorgverlener dat eiser op die dagen geen zorg heeft ontvangen.
Verweerder verwijst naar de melding van 27 juni 2019 dat het [naam] geen personeel zou hebben, geen zorg zou leveren en geen dagbestedingslocatie zou hebben.
Verder zijn er onjuistheden geconstateerd over gefactureerde dagbestedingen in de periode vanaf april 2019. Tijdens het huisbezoek van 30 oktober 2019 is gezegd dat de budgethouder pas vanaf 1 september 2019 naar de dagbesteding is gegaan. En voor zover er sprake zou zijn van begeleiding groep dan is dat onjuist omdat het om activiteiten gaat waarbij de budgethouder alleen is. De facturen zijn weliswaar ondertekend door de gewaarborgde hulp of de budgethouder, maar uit de aangeleverde rapportages van de zorgverlener blijkt dat de facturen en de rapportages niet overeenkomen.
Verweerder concludeert dat niet is voldaan aan de gestelde verplichtingen en dat het pgb is besteed aan niet geleverde zorg.
3.3.
Ten aanzien van de verleningsbeschikking pgb 2020 van 17 december 2019 heeft verweerder onder toepassing van artikel 5.20 tweede lid, onder c, van de Rlz het pgb ingetrokken omdat is geconstateerd dat over het subsidiejaar 2019 niet aan de gestelde verplichtingen is voldaan.
Op 7 februari 2020 zijn de definitieve onderzoeksresultaten bekend geworden. Pas daarna is het mogelijk om maatregelen te verbinden aan de onderzoeksresultaten.
Omdat sprake is van een intrekking of wijziging van de verlening van het pgb is artikel 4:48 van de Awb aan de orde.
Er is geen sprake van schending van het rechtszekerheidsbeginsel vanwege een eerdere gegrondverklaring van het bezwaar (bij besluit van 31 januari 2020) omdat de onderzoeksbevindingen zouden zijn betwist. De individuele belangen van eiser dienen in dit geval te wijken voor de algemene belangen. De zorgbehoefte van eiser staat niet ter discussie. Hij kan alsnog voor ZIN kiezen. Een pgb behoort niet meer tot de mogelijkheden. Verweerder overweegt dat eiser niet aan de verplichtingen heeft voldaan en dat hem dat in ernstige mate kan worden toegerekend.
Wettelijk kader
4.1.
Artikel 4:48, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, kort gezegd, dat, zolang de subsidie niet is vastgesteld, het bestuursorgaan de subsidieverlening kan intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger kan wijzigen,
als (onder a) de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, of (onder b) de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden of (onder c) de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag zou hebben geleid.
4.2.
Artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet langdurige zorg (Wlz) bepaalt dat het pgb in ieder geval wordt geweigerd als de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
4.3.
Artikel 3.6.7, aanhef en onder b, van het Besluit langdurige zorg (Blz) bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb en dat deze regels mede betrekking kunnen hebben op de inhoud, intrekking en wijziging van de beschikking tot verlening en tot vaststelling van het pgb.
4.4.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen met ingang van de dag waarop de verzekerde of zijn gewaarborgde hulp de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het pgb of aan de eisen van gewaarborgde hulp.
4.5.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen indien de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van het pgb niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
Herziening van het pgb 2019
5. De wettelijke grondslag voor de herziening van het pgb over 2019, te weten artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b van de Rlz, staat tussen partijen niet ter discussie. Wel is tussen partijen in geschil of er voor deze herziening een feitelijke grondslag bestaat.
6. De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot herziening van het pgb over 2019 een belastend besluit is, waarbij het aan verweerder is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Die last om informatie te vergaren brengt mee dat het in een geval als het onderhavige aan verweerder is om feiten en omstandigheden aan te dragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat er in de relevante periode geen sprake was van dagbesteding en dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan.
7. Verweerder heeft in het primaire besluit opgemerkt dat hij, na onderzoek door de afdeling Bijzonder Onderzoek, de intrekking onder meer heeft gebaseerd op de volgende bevindingen:
- de anonieme melding op 27 juni 2019;
- het onaangekondigde huisbezoek aan het [naam] op 6 augustus 2019;
- het gesprek op 11 september 2019 met de eigenaar van het [naam];
- het huisbezoek bij eiser op 30 oktober 2019;
- de geleverde zorg valt niet onder de noemer ‘dagbesteding’ (begeleiding groep);
- door eiser en/of zijn gewaarborgde hulp is er getekend voor de facturen voordat deze aan de SVB zijn toegezonden.
8. Eiser heeft ten aanzien van het onderzoek door verweerder – samengevat – opgemerkt dat verweerder er aan voorbij is gegaan dat de anonieme melding betrekking had op de zorgverlener en niet op eiser zelf, dat eiser een sluitende urenregistratie heeft en dat de zorg die eiser heeft ontvangen voor én na 1 april 2019 (dan wel 1 september 2019) wel degelijk gekwalificeerd moet worden als dagbesteding. Verweerder is ook voorbij gegaan aan de klachten die eiser heeft geuit over het huisbezoek op 30 oktober 2019.
9.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet voldoende aannemelijk gemaakt dat eiser in de relevante periode, dat wil zeggen: na 1 april 2019, geen dagbesteding heeft ontvangen, zodat niet aan de voorwaarden voor herziening van het pgb over 2019 is voldaan. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
9.2.
Voor dagbesteding is doorslaggevend of hierdoor – voor eiser, passend bij zijn problematiek – een zinvolle invulling van de dag wordt gegeven én dat sprake is van begeleiding in groepsverband.
Uit de wet noch uit andere regelgeving volgt dat dagbesteding uitsluitend mogelijk is op één fysieke locatie van de zorgverlener.
Eiser heeft niet weersproken dat er voor 1 september 2019 geen dagbesteding op een eigen, fysieke, locatie werd geboden, maar heeft wel beschreven welke activiteiten voor
1 september 2019 met begeleiding door het [naam] werden verricht, zoals het tezamen met enkele anderen bezoeken van een markt, de moskee, een tuincentrum en het onderhouden van een volkstuin. Verweerder heeft deze gang van zaken niet bestreden. Gelet op de hier gegeven omschrijving van het begrip dagbesteding ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat deze activiteiten niet onder dat begrip vallen.
9.3.
Eiser heeft in de verschillende procedures aangevoerd dat hij beschikt over een sluitende urenregistratie. Verweerder heeft dat niet weersproken.
9.4.
Van het gesprek met de eigenaar van het [naam] op 11 september 2019 heeft verweerder alleen een beschrijvend verslag overgelegd. Verweerder heeft geen afzonderlijke, door de betrokkene en de onderzoeker ondertekende transcripts van het horen overgelegd. Daarmee is onvoldoende controleerbaar en verifieerbaar wat de eigenaar van het [naam] precies heeft verklaard. Onder deze omstandigheden bestaan er onvoldoende waarborgen dat de in de rapportage opgenomen samenvattingen een juiste weergave vormen van wat de eigenaar van het [naam] precies heeft verklaard. Evenmin duidelijk is welke vragen de onderzoeker heeft gesteld en de antwoorden die daarop door of namens de eigenaar van het [naam] zijn gegeven, evenals de naam van de onderzoeker, de datum waarop het verslag is opgesteld en een ondertekening door zowel de onderzoeker als de eigenaar van het [naam]. Daarmee voldoet het verslag naar het oordeel van de rechtbank niet aan de minimale eisen van inzichtelijkheid en gedetailleerdheid die van een dergelijk onderzoeksrapport mogen worden verwacht. De rechtbank kan er dan ook niet zonder meer van uitgaan dat de verslaglegging een correcte weergave is van hetgeen de eigenaar heeft verklaard, temeer nu de eigenaar van het [naam] in latere gesprekken (in januari 2020) anders heeft verklaard over de invulling van de dagbesteding en de dagbestedingslocatie, en hij die verklaring wel heeft gelezen, aangevuld en ondertekend. De rechtbank merkt daarbij op dat verweerder die verklaring – kennelijk om hem moverende redenen – niet aan de herziening ten grondslag heeft gelegd.
Evenmin is duidelijk of de onderzoeker de eigenaar van het [naam] heeft voorgehouden wat verweerder onder ‘dagbesteding’ verstaat, nog daargelaten of verweerder wel een juiste opvatting heeft van wat er onder ‘dagbesteding’ moeten worden begrepen.
Tot slot merkt de rechtbank op dat het verslag van het gesprek op 11 september 2019 in weinig neutrale bewoordingen is opgesteld (“Alle werknemers hebben een buitenlandse achtergrond. Ik heb gevraagd hoe ze deze opgeleide mensen hebben gevonden. Immers er is veel vraag naar mensen in de zorg en eigenlijk bieden ze de werknemers niks. Hierop reageerde hij erg geïrriteerd.” “De sfeer is tijdens het gesprek veranderd. Ik merk dat hij zich in een hoek gedreven voelt.” “Ze hebben leveren geen dagbesteding. Heel toevallig kan hij vertellen dat hij die middag naar een pand gaat kijken. Hij verteld  dat het een mooi en groot pand is met een bakkerij.” “Besproken dat de cliënten hoge indicaties hebben en hij op een jonge leeftijd een grote verantwoordelijkheid draagt. Hij kijkt mij verbaasd en vraagt of het mag dat de partner “past” op de client, Ik zeg verbaasd dat iemand met een VG 8 indicatie meestal geen partner heeft. Hij blijft mij heel verbaasd aankijken.”) zodat de rechtbank ook om die reden twijfelt aan de objectiviteit van de onderzoeker.
Van verweerder had, naar aanleiding van deze verklaring, een nader onderzoek naar de activiteiten die het [naam] voor eiser heeft verricht, verwacht mogen worden. Verweerder heeft dat ten onrechte nagelaten.
9.5.
Het voorgaande brengt met zich dat verweerder er niet in geslaagd is aannemelijk te maken dat eiser tijdens de periode hier in geding geen dagbesteding heeft genoten. Ook is onvoldoende aannemelijk geworden dat eiser voor het overige de opgelegde verplichtingen niet is nagekomen of niet langer voldeed aan de voorwaarden of verleningsgrond van het pgb. Aldus ontbreekt de feitelijke grondslag voor de herziening van het pgb over 2019. Verweerder was dan ook niet bevoegd het pgb over 2019 te herzien.
Intrekking van het pgb 2020
10.1.
Verweerder heeft aan de intrekking van het pgb over 2020 artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz ten grondslag gelegd.
10.2.
De grondslag voor deze intrekking is erin gelegen dat de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van het pgb niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen. Nu niet aangenomen kan worden dat daarvan over 2019 sprake is, wordt niet aan deze voorwaarde voldaan. Dat betekent dat verweerder het pgb over 2020 ten onrechte heeft ingetrokken.
Conclusie
11. De slotsom is dat het beroep gegrond is wegens strijd met de artikelen 2:3 en 7:12 van de Awb. De rechtbank zal het bestreden besluit II daarom vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal, doende wat verweerder had behoren te doen, het besluit van 14 mei 2020 herroepen.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 525, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept het besluit van 14 mei 2020 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht groot € 48,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en
mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. K.V. van Weert, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechtbank
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in de bodemprocedure kan binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de rechtbank van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Het Zorginstituut Nederland definieert passende dagbesteding als de match tussen wat de cliënt nodig heeft in combinatie met persoonlijke wensen (de vraag) en de 'randvoorwaarden en kenmerken' waaraan de dagbesteding voldoet (het aanbod). De keuze komt tot stand in overleg tussen cliënt en zorgaanbieder.