ECLI:NL:RVS:2020:1103
Raad van State — Uitspraak 


201905372/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juni 2019 in zaak nr. 18/4831 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00 wegens het zonder vergunning (gedeeltelijk) onttrekken van de woning op het adres [locatie] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning.
Bij besluit van 18 mei 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Uit het project Digitaal Toezicht van de gemeente Amsterdam was naar voren gekomen dat het adres [locatie] in meerdere advertenties online werd aangeboden. Als gevolg hiervan is het college een administratief onderzoek en een buitendienstonderzoek gestart. Toezichthouders van de afdeling Wonen van de gemeente hebben op 16 februari 2017 een onaangekondigd bezoek gebracht aan de woning op het adres [locatie]. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen (hierna: het rapport) en een beeldverslag opgemaakt. Daarin staat onder meer het volgende.
De woning [locatie] bestaat uit een voor- en achterkant die elk over een eigen toegangsdeur beschikken. De voorkant van de woning bestaat uit een woonkamer, voorzien van een tweepersoonsbed, een ijskast, een bank, een tafel, een tv en een magnetron, en een badkamer, voorzien van toilet en douche. In de woonkamer bevindt zich een deur naar de hal. In deze hal bevindt zich een toegangsdeur naar de achterkant van de woning. In de achterkant van de woning zijn een keuken, een badkamer en een slaapkamer aanwezig. In deze slaapkamer hebben de toezichthouders veel persoonlijke spullen aangetroffen. Verder heeft [appellant] aan de toezichthouders verklaard dat hij de woonkamer de week voor het huisbezoek voor het laatst had verhuurd en dat hij de bed & breakfast aan het stadsdeel had gemeld. Verder heeft [appellant] naast de woning op de derde verdieping de beschikking over een kamer op de zolder van het pand. Deze zolderkamer is te bereiken via een gemeenschappelijke trap.
2.1.    Op 8 mei 2017 heeft het college aan [appellant] het voornemen bekend gemaakt om hem wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) een boete op te leggen. Bij het besluit van 15 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van totaal € 13.500,00. Bij het besluit van 18 mei 2018 heeft het college dat besluit gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van (gedeeltelijke) onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor een bed & breakfast ,omdat meer dan 40% van de woning wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de oppervlakte van de zolderkamer niet moet worden meegenomen bij de berekening van de totale oppervlakte van de woning van [appellant]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het besluit van 18 mei 2018 terecht geconcludeerd dat [appellant] meer dan 40% van zijn woning heeft gebruikt voor logiesdoeleinden en daarom een vergunning nodig had voor de (gedeeltelijke) woningonttrekking. Ook is de rechtbank van oordeel dat [appellant] zijn woning door de verhuur als bed & breakfast gedeeltelijk aan de woningvoorraad heeft onttrokken. De rechtbank heeft vastgesteld dat ten tijde van het huisbezoek geconstateerd is dat de woonkamer, met de daarbij behorende voorzieningen, als bed & breakfast in gebruik was. Dat dit gebruik mogelijk slechts tijdelijk was, doet naar het oordeel van de rechtbank aan de constatering van de onttrekking aan de woonruimtevoorraad niet af. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat in deze zaak geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de opgelegde boete te hoog is.
Het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt in het hogerberoepschrift dat de uitspraak van de rechtbank ‘op alle vijf oordelen’ onjuist is. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, afgezien van de hierna genoemde gronden, geen redenen aangevoerd waarom deze oordelen in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zouden zijn. De enkele stelling dat dat zo is kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw heeft overtreden. Volgens hem heeft hij geen woning aan de woningvoorraad onttrokken, zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, omdat hij zelf in de woning woonde. Daarbij blijft de woning te allen tijde beschikbaar voor bewoning, omdat hij de boeking op ieder moment kan annuleren, zelfs nog tijdens het verblijf van toeristen. Daarnaast voert [appellant] aan dat al zou hij wel een gedeelte van de woning aan de bestemming hebben onttrokken, bij de berekening ten onrechte de zolder buiten beschouwing is gelaten.
4.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat [appellant] door de verhuur van de woning aan toeristen, deze woning gedeeltelijk aan de woningvoorraad heeft onttrokken. Er is sprake van gedeeltelijke woningonttrekking als een gedeelte van de woning door verhuur aan en gebruik door toeristen niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en derhalve is dit gedeelte van de woning dan aan de woonruimtevoorraad onttrokken (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1562, 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3386 en 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261). Dat [appellant] ten tijde van de verhuur aan toeristen in een ander deel van de woning verbleef en de verhuur op ieder moment kon annuleren, laat onverlet dat het verhuurde gedeelte van de woning gedurende de verhuur niet als woning kon worden gebruikt. Ook bij gedeeltelijke verhuur van de woning aan toeristen is voor dit gedeelte sprake van een wijziging van de functie van het gebruik van de woning.
Een voorwaarde om geen boete op te leggen bij een bed & breakfast is dat niet meer dan maximaal 40% van de woning wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen, zodat de bestemming tot bewoning overheersend blijft. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de zolder bij de berekening niet moet worden meegenomen. Zoals volgt uit het rapport is deze zolder via een afzonderlijke opgang te bereiken en heeft deze zelfstandige voorzieningen. Omdat de ruimte die op de derde etage ter verhuur aan toeristen werd aangeboden meer dan 40% van de woning uitmaakt is niet aan de voorwaarde voor het afzien van het opleggen van een boete voor woningonttrekking voldaan.
Het betoog faalt.
5.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de aan hem opgelegde boete te matigen. De rechtbank heeft dat wel gedaan bij uitspraak van 8 januari 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:150, waarin zij heeft geoordeeld dat de overtreding gradaties van ernst kent. Het verhuren van de woning aan meer dan vier toeristen achtte de rechtbank minder verstrekkende consequenties te hebben voor het beschermen van de woonruimtevoorraad en het leefbaar houden van de stad dan overtreding van andere voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid, zoals het niet hebben van hoofdverblijf in de woning. Het verhuren van de woning heeft volgens [appellant] geen enkele consequentie voor het beschermen van de woonruimtevoorraad en het leefbaar houden van de stad omdat hij ook zelf in de woning woont. Ook staat volgens [appellant] de boete niet in verhouding tot de overtreding, omdat hij vanwege de omstandigheid dat de gemeente van mening is dat hij de Hvw heeft overtreden, middels strafontslag, zijn baan bij de afdeling Handhaving en Toezicht van de gemeente Amsterdam is kwijtgeraakt. De boete en het strafontslag leiden daarmee tot een dubbele bestraffing. Dit blijkt ook uit het feit dat de beoordeling van het strafontslag is aangehouden tot de Afdeling een uitspraak heeft gedaan over de juistheid van de boete, aldus [appellant].
5.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding om de bestuurlijke boete te matigen. De door [appellant] genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2019 is door de Afdeling bij uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3990, vernietigd. Daargelaten dat de situatie van [appellant] niet vergelijkbaar is met die van deze uitspraak omdat het in het geval van [appellant] gaat om een bed & breakfast waarbij het in beginsel het hele jaar mogelijk is om gasten te ontvangen zodat de voorwaarde dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft wel degelijk van belang is voor het beschermen van de woonruimtevoorraad en het leefbaar houden van de stad, komt aan deze vernietigde uitspraak dan ook geen betekenis meer toe.
De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat van een dubbele bestraffing geen sprake is omdat het strafontslag een ander doel dient dan de boete die wordt opgelegd voor een overtreding van de Hvw. De boete is opgelegd omdat in strijd met de Hvw een woning gedeeltelijk is onttrokken aan de woningvoorraad. Deze boete wordt opgelegd om een afschrikkend effect te hebben zodat overtreding van de Hvw zoveel mogelijk wordt tegengegaan met het oog op de woonruimteverdeling en de leefbaarheid. Een strafontslag ziet op gedrag van een medewerker dat door de werkgever als ontoelaatbaar wordt geoordeeld. Het college heeft toegelicht dat [appellant] werkzaam was bij de afdeling Handhaving en Toezicht van de gemeente Amsterdam waardoor van hem een bepaalde voorbeeldfunctie en integriteit werd verwacht en dat dit zwaar heeft gewogen omdat hij ook wordt geacht op de hoogte te zijn van de toepasselijke regelgeving. De Afdeling geeft nadrukkelijk geen oordeel over de juistheid van het strafontslag alleen al omdat zij daartoe niet bevoegd is, maar kan wel vaststellen dat dit een ander doel dient. Dat de juistheid van de boeteoplegging wordt afgewacht voordat het strafontslag verder wordt beoordeeld betekent weliswaar dat de uitkomst van deze procedure van invloed is op de beoordeling van het strafontslag maar niet dat het strafontslag daarmee ook direct rechtmatig is. Dit vergt namelijk een eigen beoordeling op grond van de daartoe toepasselijke regelgeving.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
317.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
AFDELING I ONTTREKKING WOONRUIMTE
Paragraaf 1 Werkingsgebied
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 2 van de wet aangewezen.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mitsen zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[...].
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is.
De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.