ECLI:NL:RBZWB:2020:1077
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4311
uitspraak van 5 maart 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
de vennootschap ‘
[naam vennootschap]
’ (vennootschap), gevestigd te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
[naam eiser]
( [naam eiser] ), wonend te [plaatsnaam], eiser
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van der Made en drs. C.T.M. van Slingeland).
Procesverloop
De vennootschap en [naam eiser] (eisers) hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 4 juli 2019 (bestreden besluit) van verweerder inzake een aan de vennootschap opgelegde last onder dwangsom.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 23 januari 2020.
De vennootschap heeft zich door haar gemachtigde laten vertegenwoordigen.
[naam eiser] is in persoon, mede namens de vennootschap, verschenen.
Verweerder liet zich door zijn gemachtigden laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
1
Feiten
In januari 2018 is de vennootschap, onder de naam ‘ [naam vennootschap2] ’, in het pand [adres] te [plaatsnaam2] (pand) begonnen met de exploitatie van een bedrijf waar mensen tegen betaling gebruik kunnen maken van fitnessapparatuur. Desgewenst krijgen zij daar, ook tegen betaling, persoonlijke begeleiding bij het fitnessen.
Na klachten van omwonenden over met name geluidsoverlast heeft verweerder onderzoek naar het gebruik van het pand laten verrichten. Volgens verweerder komt dat gebruik in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Kom [plaatsnaam2] ’ (bestemmingsplan). Verder vindt verweerder de vestiging van een fitnessbedrijf in het pand uit planologisch oogpunt onwenselijk vanwege de gevolgen ervan voor omwonenden. Gelet op een en ander wil verweerder dat het gebruik van het pand als fitnessruimte permanent wordt gestaakt.
Bij besluit van 20 november 2018 (primair besluit) heeft verweerder de vennootschap gelast om het gebruik van het pand als fitnessruimte binnen vier maanden na de verzending van dit besluit te staken en gestaakt te houden. Aan het niet of niet tijdig naleven van de last is een eenmalige dwangsom van € 10.000 gekoppeld.
Eisers hebben bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Het gebruik van het pand als fitnessruimte is tijdens de bezwaarfase, vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn, gestaakt. Daardoor heeft de vennootschap geen dwangsommen verbeurd, zo is ter zitting namens partijen bevestigd.
De bezwaarschriftcommissie van de gemeente Breda (commissie) heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Naar haar overtuiging komt het gewraakte gebruik van het pand namelijk niet in strijd met het bestemmingsplan.
Desondanks heeft verweerder bij het bestreden besluit – in afwijking van het advies van de commissie – het bezwaar ongegrond verklaard, het primaire besluit in stand gelaten en het verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen.
2
Standpunt eisers
Eisers betogen primair dat verweerder niet bevoegd was en is om handhavend tegen het gewraakte gebruik van het pand op te treden. Daartoe voeren zij aan dat dit gebruik niet in strijd met het bestemmingsplan is.
Subsidiair betogen eisers dat verweerder redelijkerwijs geen gebruik mocht en mag maken van diens bevoegdheid tot handhavend optreden. Daartoe voeren eisers aan dat zij een gerechtvaardigd vertrouwen hebben ontleend aan een bericht van een ambtenaar dat het bestemmingsplan zich niet verzet tegen het gebruik van het pand als fitnessruimte.
3
Wettelijk kader
3.1.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
– bezien in samenhang met de artikelen 5:21 en 5:1 van deze wet – is een bestuursorgaan bevoegd een overtreder met behulp van een last onder dwangsom te bewegen tot naleving van een door de overtreder geschonden wettelijk voorschrift.
3.2.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder daartoe strekkende vergunning van het college van burgemeester en wethouders af te wijken van een bestemmingsplan.
4
Bestemmingsplan
Het bestemmingsplan heeft aan het perceel [adres] te [plaatsnaam2] de bestemming ‘Centrumdoeleinden (C)’ gegeven. Voorschriften over het gebruik van gronden en gebouwen met die bestemming zijn neergelegd in artikel 5 van de regels die tot het bestemmingsplan behoren (planregels).
Artikel 5.1, aanhef en onder b sub 3, van de planregels bepaalt dat de op de plankaart voor centrumdoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor gebouwen uitsluitend op de begane grond ten behoeve van dienstverlenende voorzieningen.
Artikel 1, onder 21, van de planregels omschrijft het begrip ‘dienstverlening’ als: het verlenen van economische en maatschappelijke diensten aan derden.
Ingevolge artikel 21.3.1 van de planregels is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en gebouwen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de hieraan toegekende bestemming.
5
Ontvankelijkheid
De rechtbank constateert dat het bestreden besluit slechts is gericht aan de vennootschap, en dat ook de bij het primaire besluit opgelegde last slechts aan de vennootschap is gericht. Daarom is het belang van [naam eiser] niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Hij is namelijk geen geadresseerde van het bestreden besluit. Overigens raakt het primaire besluit slechts de financiële en economische belangen van de vennootschap, terwijl de vennootschap en [naam eiser] niet met elkaar kunnen worden vereenzelvigd.
De rechtbank concludeert dat het beroep van [naam eiser] niet-ontvankelijk is, gelet op wat de artikelen 8:1 en 1:2 van de Awb bepalen over het recht om beroep bij de bestuursrechter in te stellen.
Het beroep van de vennootschap is wel ontvankelijk. Daarom komt de rechtbank toe aan de inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit, op grondslag van de gronden die daartegen, in het aanvullende beroepschrift van 9 september 2019, zijn aangevoerd.
6
Beoordeling rechtbank
6.1.
De rechtbank onderzoekt allereerst of het gewraakte gebruik van het pand in strijd komt met het bestemmingsplan.
Centrumdoeleinden (artikel 5 van de planregels)?
6.2.
Tussen partijen is in geschil of het beschikbaar stellen van fitnessapparatuur en persoonlijke begeleiding moet worden aangemerkt als een dienstverlenende voorziening als bedoeld in artikel 5 van de planregels.
Dienstverlening wordt in artikel 1, onder 21, van de planregels omschreven als het verlenen van economische (en maatschappelijke) diensten aan derden.
De rechtbank kan niet anders dan vaststellen dat het beschikbaar stellen van fitnessapparatuur en persoonlijke begeleiding tegen betaling naar gangbaar spraakgebruik moet worden aangemerkt als het verlenen van een economische dienst. Daarom behelst een fitnessruimte een dienstverlenende voorziening. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het gewraakte gebruik van het pand valt onder de reikwijdte van artikel 5.1, aanhef en onder c sub 3, van de planregels.
Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat planregels zo letterlijk mogelijk moeten worden uitgelegd. Overtreding van een planregel kan namelijk – via artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en artikel 1a, onder 2, van de Wet op de economische delicten – leiden tot strafrechtelijke vervolging en daadwerkelijke bestraffing.
Het rechtszekerheidsbeginsel – en het hiermee verwante
lex certa
-beginsel, zoals verankerd in artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden – staan in de weg aan een ruime of juist een beperkte uitleg van een wettelijk voorschrift, als die uitleg niet rechtstreeks uit het voorschrift zelf of de daarop gegeven toelichting kan worden afgeleid.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat geen enkele planregel het begrip ‘dienstverlening’ aan grenzen bindt en dat de toelichting op de planregels geen aanleiding geeft tot een beperkte uitleg van artikel 5.1, aanhef en onder b sub 3, van de planregels.
Verweerder heeft er op gewezen dat de planregels wel een definitie kennen van dienstverlenend bedrijf/instelling.
In artikel 1, onder 20, van de planregels wordt een dienstverlenend bedrijf of instelling omschreven als een bedrijf of instelling waarvan de werkzaamheden bestaan uit het verlenen van economische en maatschappelijke diensten aan derden waaronder zijn begrepen kapperszaken, schoonheidsinstituten, fotostudio’s en naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen, evenwel met uitzondering van een garagebedrijf en een seksinrichting.
Verweerder stelt dat deze definitie eveneens relevant is voor ‘het verlenen van economische (en maatschappelijke) diensten aan derden’ als bedoeld in artikel 5 van de planregels. Omdat een fitnessruimte niet gelijk kan worden gesteld met de in deze definitie genoemde voorbeelden, is een fitnessruimte geen dienstverlening aan derden als bedoeld in dit artikel.
In dit verband heeft verweerder gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State (AbRS) van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735.
De rechtbank volgt verweerder niet in deze redenering. Voor zover de definitie van dienstverlenend bedrijf al rechtstreeks van belang is voor beantwoording van de vraag wat moet worden verstaan onder ‘het verlenen van economische (en maatschappelijke) diensten aan derden’, leest de rechtbank in deze definitie niet de beperking die verweerder daar in leest. In de definitie wordt weliswaar een aantal voorbeelden genoemd van bedrijven die economische diensten aan derden verlenen, maar daaruit leidt de rechtbank niet af dat de planwetgever – dit is de raad van gemeente Breda (gemeenteraad) –  beoogd heeft een (strikte) beperking aan te brengen tot uitsluitend kapperszaken, schoonheidsinstituten en fotostudio’s en daaraan verwante bedrijven. Dat zou immers de toevoeging dat garagebedrijven en seksinrichtingen worden uitgezonderd zinledig maken, nu evident is dat dit geen met kapperszaken, schoonheidsinstituten en fotostudio’s gelijk te stellen bedrijven zijn.
De uitspraak van de AbRS van 15 augustus 2018 leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Deze uitspraak kan – anders dan verweerder veronderstelt – niet worden gebruikt als ondersteuning voor het standpunt dat het exploiteren van een fitnessruimte in strijd komt met artikel 5.1, aanhef en onder b sub 3, van de planregels. In deze uitspraak ging het namelijk om gronden die mochten worden gebruikt voor
publieksgerichte
dienstverlening en maatschappelijke voorzieningen, terwijl het begrip ‘publieksgerichte dienstverlening’ in het daar relevante bestemmingsplan was omschreven als een dienst door een bedrijf dat – of een instelling die –
in hoofdzaak baliewerkzaamheden
verricht of andere diensten verleent gericht op het publiek.
Met name de toevoeging met betrekking tot baliewerkzaamheden is een beperking die niet is gesteld in het bestemmingsplan waarover de rechtbank in dit geval moet oordelen. De bestemmingsplanregels zijn dus niet gelijk. Dit maakt dat een conclusies die verweerder daaraan verbindt niet (zonder meer) gevolgd kunnen worden.
Het oordeel van de rechtbank, dat het beschikbaar stellen van fitnessapparatuur en persoonlijke begeleiding moet worden aangemerkt als een dienstverlenende voorziening als bedoeld in artikel 5 van de planregels, wijzigt niet doordat fitness een sport is. Gronden met andere bestemmingen mogen namelijk weliswaar voor beoefening van sport worden gebruikt, maar daarmee is – anders dan verweerder lijkt te veronderstellen – niet gezegd dat de beoefening van sport uitsluitend op deze gronden is geoorloofd. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Maatschappelijke doeleinden (artikel 7 van de planregels)?
6.3.
Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder d, van de planregels mogen gronden met de bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden (M)’ worden gebruikt voor sportvoorzieningen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad daarmee slechts bedoeld om aan te geven dat het bieden van gelegenheid om te sporten een maatschappelijke functie kan hebben en dus (in elk geval) onder de bestemming maatschappelijke doeleinden valt.
De planregels noch de toelichting daarop bieden enig aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de gemeenteraad het bieden van gelegenheid om te sporten heeft willen beperken tot gronden met de bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden’.
Sportdoeleinden (artikel 12 van de planregels)?
6.4.
Ingevolge artikel 12.1 van de planregels mogen gronden met de bestemming ‘Sportdoeleinden (S)’ worden gebruikt voor sportterreinen (aanhef en onder a) en gebouwen ten behoeve van sportieve doeleinden (aanhef en onder b).
Op zichzelf is de exploitatie van een fitnessruimte op een perceel met de bestemming ‘Sportdoeleinden’ geoorloofd. Zo’n gebruik ligt echter niet voor de hand, gelet op wat is bepaald in artikel 12.2.2 van de planregels: gebouwen mogen maximaal 4,5 meter hoog zijn, en percelen met de bestemming ‘Sportdoeleinden’ mogen voor maximaal 15 procent worden bebouwd. Dit betekent onder meer dat het gebruik van een gebouw als fitnessruimte op een perceel met de bestemming ‘Sportdoeleinden’ slechts mogelijk is indien minimaal 85 procent van dit perceel onbebouwd blijft. Die omstandigheid vormt een ernstig obstakel voor een rendabele exploitatie van een fitnessruimte op een perceel met de bestemming ‘Sportdoeleinden’.
Hieruit leidt de rechtbank af dat gronden met de bestemming ‘Sportdoeleinden’ zijn bedoeld voor het beoefenen van buitensporten zoals voetbal en hockey. Artikel 12 van de planregels wijst in die richting, gezien specifieke voorschriften over sportkantines (artikel 12.2.1, aanhef en onder d, van de planregels), erfafscheidingen (artikel 12.2.3, aanhef en onder a, van de planregels), lichtmasten (artikel 12.2.3, aanhef en onder b, van de planregels) en ballenvangers (artikel 12.2.3, aanhef en onder b, van de planregels).
Overigens bieden de planregels noch de toelichting daarop enig aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de gemeenteraad het bieden van gelegenheid om te sporten heeft willen beperken tot gronden met de bestemming ‘Sportdoeleinden’.
7
Conclusie
7.1.
De rechtbank concludeert dat het gewraakte gebruik van het pand niet in strijd komt met het bestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was en is om handhavend tegen het gewraakte gebruik van het pand op te treden. Het besluit om de vennootschap een last onder dwangsom op te leggen kan dus niet in stand blijven.
7.2.
De rechtbank zal het beroep van de vennootschap gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Definitieve beslechting van het geschil
7.3.
De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Er bestaat namelijk geen ruimte voor een andere einduitkomst van deze procedure. Daarom komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de andere door de vennootschap opgeworpen beroepsgrond.
Griffierecht en proceskosten
7.4.
Nu de rechtbank het beroep van de vennootschap gegrond zal verklaren, moet verweerder het voor de behandeling van deze zaak betaalde griffierecht – een bedrag van
€ 345 – aan de vennootschap vergoeden.
7.4.
De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die de vennootschap tijdens de bezwaar- en de beroepsprocedure heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van € 2.118,54.
Daarvan is een bedrag van € 18,54 toe te rekenen aan de reiskosten van [naam eiser] , die mede namens de vennootschap is verschenen, en een bedrag van € 2.100 aan de rechtsbijstand die mr. [NAAM](1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting van 12 februari 2019, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting van 23 januari 2020). De waarde per punt bedraagt € 525, en het gaat om een zaak met een gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van [naam eiser] niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van de vennootschap gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht – dit is een bedrag van € 345 – aan de vennootschap te vergoeden;
veroordeelt verweerder om de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 2.118,54 aan de vennootschap te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier en in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2020.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.