ECLI:NL:RVS:2020:714
Raad van State — Uitspraak 


201903299/1/A1.
Datum uitspraak: 11 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2019 in zaak nr. 18/2056 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de op haar perceel aan de [locatie] te Loosdrecht geplaatste hooiruif en schuilstal te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.E.J. Debie, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op het perceel van [appellante] aan de [locatie] te Loosdrecht rust volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Loosdrecht landelijk gebied noordoost-2012" de bestemming "Wonen - 1". In het verlengde van dat perceel heeft [appellante] een tweede perceel met de bestemming "Agrarisch met waarden Natuur- en landschapswaarden".
Niet in geschil is dat de hooiruif en schuilstal bouwwerken, maar geen gebouwen zijn. Voorafgaand aan de door het college opgelegde last onder dwangsom heeft [appellante] de bouwwerken verplaatst van het perceel met de bestemming "Agrarisch met waarden Natuur- en landschapswaarden" naar het perceel met de bestemming "Wonen - 1".  Volgens het college is het plaatsen van de hooiruif en schuilstal in strijd met de bestemming "Wonen - 1".
Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat de hooiruif en schuilstal bouwwerken zijn en in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op het perceel zijn geplaatst. [appellante] kan aan de last voldoen door de hooiruif en schuilstal van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen, omdat het plaatsen van de hooiruif en schuilstal op het perceel bestemd voor "Wonen - 1" is toegestaan. Daartoe voert zij aan dat zij een agrarisch bedrijf heeft met paardrijdactiviteiten als nevenactiviteiten, zodat het plaatsen van de bouwwerken ten behoeve van de aanwezige paarden is toegestaan. [appellante] stelt dat de bouwwerken passen binnen de oppervlakte die is toegestaan voor agrarische nevenactiviteiten bij wijze van hobby en dat haar activiteiten kunnen worden aangemerkt als kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten of als een aan-huis-verbonden beroep, zodat ook om die reden het plaatsen van de bouwwerken op het woonperceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Verder betoogt [appellante] dat zij door de verwijzing naar de Standaard staat van bedrijfsactiviteiten in artikel 22, lid 22.4.2, onder c, van de planregels wordt beperkt in de uitoefening van haar dienst, te weten de paardrijdactiviteiten. Dit is volgens haar in strijd met Richtlijn 2006/123/EG (PB 2006, L 376/36; hierna: Dienstenrichtlijn). In dit verband stelt [appellante] dat de bouwwerken op het perceel bestemd voor "Wonen - 1" zouden mogen staan, indien zij niet werd beperkt in de uitoefening van deze dienst. Ook geldt volgens [appellante] voor de hooiruif op grond van artikel 3, aanhef en onder 6, onder b, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een vrijstelling, zodat ook om die reden geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
3.1.    In het door [appellante] overgelegde advies van de Agrarische beoordelingscommissie van 30 april 2018 staat vermeld dat [appellante] paarden fokt op het perceel met de bestemming "Agrarisch met waarden Natuur- en landschapswaarden" en dat de dieren jaarrond op het land lopen. In het advies staat verder dat [appellante] met de fokkerijactiviteiten een grondgebonden agrarisch bedrijf heeft, dat de activiteiten het hobbyniveau overstijgen, maar dat het gelet op de omvang geen volwaardig agrarisch bedrijf betreft, noch een reëel agrarisch bedrijf en dat het zicht op doorgroei naar volwaardigheid ontbreekt. Verder worden de paarden die op het agrarisch bestemde perceel worden gehouden door [appellante] gebruikt voor nevenactiviteiten, zoals paardrijden op de openbare weg en de heide. Deze activiteiten vinden derhalve plaats vanaf het perceel met de bestemming "Agrarisch met waarden Natuur- en landschapswaarden". Het hebben van een agrarisch bedrijf is niet toegestaan op het perceel bestemd voor "Wonen - 1". Het betoog dat de bouwwerken op het perceel bestemd voor "Wonen - 1" zijn toegestaan, omdat de paardrijdactiviteiten moeten worden aangemerkt als ondergeschikte nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf, kan daarom niet slagen. Reeds omdat op het perceel met de bestemming "Wonen - 1" geen agrarisch bedrijf is gevestigd, is het door [appellante] genoemde artikel 3, aanhef en onder 6, onder b, van bijlage II van het Bor gezien de tekst van het artikel niet van toepassing.
Verder is ter zitting gebleken dat [appellante] erkent dat op het perceel met de bestemming "Wonen - 1" onder meer aan-huis-verbonden beroepen, maar niet alle soorten bedrijvigheid zijn toegestaan. [appellante] heeft haar hoger beroep ter zitting aldus gespecificeerd dat haar paardrijdactiviteiten als een aan-huis-verbonden beroep moeten worden aangemerkt en dat deze activiteiten ten onrechte niet op het perceel bestemd voor "Wonen - 1" zijn toegestaan, omdat de activiteiten niet staan vermeld in categorie 1 van de Standaard staat van bedrijfsactiviteiten waarnaar wordt verwezen in artikel 22, lid 22.4.2, onder c, van de planregels. Hierdoor bestaat volgens [appellante] strijd met de Dienstenrichtlijn. Volgens artikel 1, lid 1.6, van de planregels is een aan-huis-verbonden beroep een dienstverlenend beroep dat in een woning door de bewoner wordt uitgeoefend. Reeds omdat de paardrijdactiviteiten niet in de woning plaatsvinden zijn de activiteiten niet aan te merken als een aan-huis-verbonden beroep en wordt niet toegekomen aan de door [appellante] gestelde toets aan de Dienstenrichtlijn.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het plaatsen van de hooiruif en schuilstal in strijd is met de op het perceel geldende bestemming "Wonen - 1", zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar beroepsgrond dat het college het besluit van 9 april 2018 onzorgvuldig heeft voorbereid en dat in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geen heroverweging van het besluit van 6 december 2017 heeft plaatsgevonden. In dit verband voert zij aan dat het college tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft bevestigd dat op haar perceel sprake is van een agrarisch bedrijf. Desondanks is de bezwaarschriften-commissie op basis van de stukken ervan uitgegaan dat het standpunt van het college is dat geen sprake is van een agrarische bedrijfsvoering. [appellante] stelt dat het college dit onderdeel van het advies ten onrechte zonder nadere motivering heeft overgenomen. Ook stelt [appellante] dat de bezwaarschriften-commissie heeft gesteld dat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom onduidelijk is. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat het college in de last niet heeft vermeld welke overtreding zij ongedaan moest maken. Het college heeft dit gebrek in het besluit op bezwaar niet hersteld, aldus [appellante].
4.1.    Hoewel [appellante] terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over de onder 4 vermelde beroepsgrond, leidt dit, gelet op het navolgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4.2.    In het besluit van 6 december 2017 staat dat het college heeft besloten een last onder dwangsom op te leggen, omdat [appellante] op een aan haar toebehorend perceel, in strijd met de bestemming, bouwwerken, namelijk een hooiruif en een schuilstal, heeft geplaatst. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De last houdt in dat binnen een bepaalde termijn de overtredingen ongedaan moeten worden gemaakt en ongedaan moeten blijven. Verder vermeldt het college dat een dwangsom wordt verbeurd indien niet aan de last wordt voldaan. In het besluit licht het college toe dat de bouwwerken eerst op een ander perceel van [appellante] stonden, dat deze naar het perceel kadastraal bekend sectie […], nummer […] te Loosdrecht zijn verplaatst en dat nog steeds sprake is van een overtreding. Verder staat in het besluit van 6 december 2017 dat op het perceel de bestemming "Wonen" rust en dat het plaatsen van een hooiruif en schuilstal op gronden met die bestemming op grond van artikel 22, lid 22.1, van de planvoorschriften niet is toegestaan. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is.
4.3.    Zoals [appellante] betoogt, staat in het advies van de bezwaarschriftencommissie dat de commissie er, gelet op de voorgeschiedenis, het bestreden besluit en het verweerschrift, van uitgaat dat de gemachtigde van het college zich heeft versproken en dat het standpunt van het college nog steeds is dat er geen sprake is van een agrarische bedrijfsvoering. In het besluit op bezwaar van 9 april 2018 heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. Het college onderschrijft dus het standpunt van de bezwaarschriftencommissie dat de gemachtigde van het college zich tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft versproken. De Afdeling ziet in het door [appellante] gestelde dan ook geen grond voor vernietiging van het besluit van 9 april 2018.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het college van handhavend optreden moest afzien. In dit verband voert zij aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat bij de vaststelling van het bestemmingsplan tijdens de raadsvergadering van 13 mei 2015 is gesteld dat voor haar bedrijfsactiviteiten een omgevingsvergunning zal worden verleend. Zij mocht erop vertrouwen dat het college hier gevolg aan zou geven. Indien zij beschikt over een omgevingsvergunning zijn de bouwwerken toegestaan en kan daarop niet worden gehandhaafd. Daarnaast betoogt [appellante] dat dierenleed had moeten worden voorkomen en dat het college bij de belangenafweging het belang van de dieren zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van handhavend optreden. Ook betoogt [appellante] dat handhavend optreden disproportioneel is, omdat sprake is van gebruik in een omvang alsof dat hobbymatig was.
5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.    Concreet zicht op legalisatie kan bestaan in het geval dat [appellante] een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend en het college ten tijde van belang een ontwerpbesluit heeft genomen en ter inzage heeft gelegd. [appellante] heeft ter zitting bevestigd dat zij geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor haar bedrijfsactiviteiten heeft ingediend. Reeds daarom bestaat geen concreet zicht op legalisatie van de bedrijfsactiviteiten en de aanwezigheid van de bouwwerken op het perceel bestemd voor "Wonen - 1".
Overigens blijkt uit de door [appellante] overgelegde tekstuele weergave van de raadsvergadering van 13 mei 2015 de bereidheid van de verantwoordelijke wethouder om te bezien op welke wijze de bedrijfsactiviteiten van [appellante] kunnen worden gelegaliseerd, maar kan op basis van het verslag van de vergadering niet worden geconcludeerd dat zij erop mocht vertrouwen dat haar bedrijfsactiviteiten zouden worden vergund en dat van handhaving zou worden afgezien. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat niet vaststaat dat een omgevingsvergunning zal worden verleend als [appellante] daartoe een aanvraag indient.
5.3.    Met betrekking tot het betoog over het voorkomen van dierenleed verwijst [appellante] naar de paarden die zij op het agrarisch bestemde perceel houdt. De last onder dwangsom heeft evenwel betrekking op het perceel met de bestemming "Wonen - 1". Reeds daarom is dierenleed geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden moest worden afgezien. Ook het betoog dat handhavend optreden disproportioneel is, omdat sprake is van gebruik in een omvang alsof dat hobbymatig was, kan al niet slagen omdat in het door [appellante] overgelegde advies van de agrarische beoordelingscommissie staat dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] het hobbyniveau overstijgen.
5.4.    Gelet op hetgeen onder 5.2 en 5.3 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden moest afzien.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat strijd bestaat met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college niet handhavend optreedt tegen andere hooiruiven. [appellante] stelt dat zij foto’s van een grotere hooiruif in een natuurgebied aan de ’s-Gravenlandsevaartweg te Loosdrecht heeft overgelegd met een uitdraai van een kadastrale kaart om aan te tonen waar deze hooiruif staat, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende duidelijk is waar de hooiruif staat en er geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
6.1.    Hoewel de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante] onvoldoende duidelijk heeft gemaakt om welke gelijke gevallen het zou gaan, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Op de door [appellante] overgelegde kaart staat met een kruis aangegeven waar de foto van de hooiruif is gemaakt. Op deze gronden rust volgens het bestemmingsplan de bestemming "Natuur". Op grond van artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor agrarisch gebruik van gronden voor zover het gebruik ten dienste staat van natuurbeheer. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de hooiruif op gronden met de bestemming "Natuur" kan staan ten behoeve van het bijvoeren van dieren in het wild, derhalve voor het behoud van de flora en fauna ter plaatse. Gelet op het vorenstaande is geen sprake van gelijke gevallen, zodat het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
w.g. Slump    w.g. De Jong
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2020
628.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:11, eerste lid
Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 3, aanhef en onder 6, van bijlage II
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:
a. een silo, of
b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m.
Planregels bestemmingsplan "Loosdrecht landelijk gebied noordoost - 2012"
Artikel 1 Begrippen
[…]
1.6 aan-huis-verbonden beroep: een dienstverlenend beroep, dat in een woning door de bewoner wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en voor zover deze beroepen een ruimtelijke uitstraling hebben die met de woonfunctie in overeenstemming is.
[…]
1.10 Agrarische activiteiten bij wijze van hobby: agrarische bezigheden, voornamelijk bij wijze van liefhebberij.
[…]
1.60 Kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten: activiteiten die in een woning door een bewoner op bedrijfsmatige wijze worden uitgeoefend, voor zover sprake is van een inrichting type A, zoals bedoeld in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) waarbij de woning in overwegende mate zijn woonfunctie behoudt met een ruimtelijke uitstraling die daarbij past.
[…]
Artikel 14 Natuur
14.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
b. agrarisch gebruik van gronden voor zover het gebruik ten dienste staat van natuurbeheer;
[…]
Artikel 22 "Wonen - 1
22.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen al dan niet in combinatie met ruimte voor bed & breakfast of aan-huis-verbonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
[…]
d. agrarische nevenactiviteiten bij wijze van hobby met een oppervlak van maximaal 300 m² per bouwvlak;
[…]
22.2 Bouwregels
Op deze gronden mogen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van steigers, golfbrekers, oeverbeschoeiingen en botenhuizen worden gebouwd en gelden de volgende regels:
22.2.1 Algemeen
a. gebouwen worden binnen het bouwvlak gebouwd;
b. op de gronden buiten het bouwvlak mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen en geen steigers, golfbrekers, oeverbeschoeiing en botenhuizen zijnde, worden gebouwd;
c. op de gronden met de 'specifieke bouwaanduiding - 2' mogen uitsluitend bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd;
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing' mag geen bebouwing worden opgericht.
[…]
22.4.2 Aan-huis-verbonden beroep of bedrijf
a. het gebruik van vrijstaande bijgebouwen ten behoeve van een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf is niet toegestaan;
b. de aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten mogen aan de woonfunctie geen afbreuk doen en dienen daaraan ondergeschikt te zijn in die zin dat de woonfunctie de primaire functie dient te blijven; dit betekent dat niet meer dan 30% van het vloeroppervlak van de woning ten behoeve van het aan-huis-verbonden beroep of bedrijf mag worden gebruikt;
c. de activiteiten mogen geen hinder opleveren voor de woonsituatie; dit betekent dat ingeval van bedrijfsactiviteiten uitsluitend bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan in categorie 1 van de van deze regels deel uitmakend Standaard staat van bedrijfsactiviteiten;
d. de activiteiten mogen zowel naar de aard als ten aanzien van de visuele aspecten ervan geen afbreuk doen aan het karakter van de woning en de woonomgeving;
e. de activiteiten mogen geen detailhandel en/of horeca betreffen;
f. de activiteiten mogen geen nadelige invloed hebben op de normale verkeersafwikkeling en geen onevenredige parkeerdruk veroorzaken."