ECLI:NL:CBB:2021:275
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1631
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 37.773,- voor periode 1, € 35.407,- voor periode 2, € 35.428,- voor periode 3, € 35.209,- voor periode 4 en € 35.407,- voor periode 5.
Bij besluit van 20 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de motivering van het jongveegetal en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats 1] . [naam 2] en [naam 3] B.V., vennoten van de vennootschap, hebben op 9 april 2015 een koopovereenkomst gesloten voor de aankoop van de melkveehouderij voor een bedrag van € 1.865.000,-. Op 20 april 2010 is een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan over het verplaatsen van de melkveehouderij van [plaats 2] naar de huidige locatie in [plaats 1] en het aldaar houden van 185 melkkoeien en 155 stuks jongvee. Appellante heeft op 1 juli 2015 een melding ten behoeve van het Programma Aanpak Stikstof gedaan waarin 385 melkkoeien en 339 stuks jongvee zijn gemeld. Na de verwerving van het melkveebedrijf heeft appellante werkzaamheden verricht aan de stallen welke in november 2015 zijn afgerond. Appellante is op 30 november 2015 gestart met melken. Op de peildatum was er geen melkvee op het bedrijf van appellante aanwezig.
Besluitvorming van verweerder
4. Verweerder heeft appellante over perioden 1 tot en met 5 solidariteitsgeldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die perioden hoger was dan het referentieaantal, maar lager dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft bij de berekening van de heffingen het jongveegetal toegepast. Verweerder heeft appellante in totaal een bedrag van € 179.224,- aan heffingen opgelegd.
Bespreking van de beroepsgronden
Ingetrokken beroepsgrond
5. Appellante heeft de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
Jongveegetal
6. Appellante betoogt dat verweerder de berekening van het jongveegetal onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens appellante heeft verweerder niet gemotiveerd waarom een aanpassing van de dieraantallen op de peildatum niet leidt tot een aanpassing van het jongveegetal en waarom voor het op 22 juni 2017 afgevoerde rund niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, vierde lid, van de Regeling.
6.1.
Uit de toelichting bij de invoering van het jongveegetal (Stct. 2017, nr. 25117 en Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202) volgt dat het jongveegetal is ingevoerd om te voorkomen dat melkveehouders hun vee onderbrengen bij niet melkproducerende bedrijven die niet onder de Regeling vallen, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017. Verder volgt uit de toelichting dat elk melkproducerend bedrijf zorg dient te dragen voor het in stand houden van het aandeel jongvee binnen de totale melkveestapel op zijn bedrijf. Wanneer niet langer wordt voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal) doordat het bedrijf voor het bereiken of in stand houden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, zal bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het te veel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf. Daarmee wordt geborgd dat de Regeling resulteert in daadwerkelijke reductie van de fosfaatproductie door de melkveestapel.
6.2.
Het jongveegetal wordt volgens artikel 6, vierde lid, van de Regeling alleen niet toegepast indien jongvee ouder dan 35 dagen op of na 1 juni 2017 uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor het rund dat op 22 juni 2017 is afgevoerd naar UBN […] geen sprake is van een omstandigheid als omschreven in die bepaling. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat het betreffende rund is afgevoerd naar een Nederlandse veehouderij en dus niet is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld, omdat in de Regeling geen uitzondering is opgenomen voor een situatie als die van appellante, waarbij het gaat om een rund dat eerst naar een Nederlandse veehouderij is afgevoerd en vervolgens door die veehouderij na 2017 is afgevoerd voor slacht. Verweerder heeft dan ook terecht het op 22 juni 2017 afgevoerde rund bij de berekening van het jongveegetal betrokken. Verweerder heeft in het bestreden besluit verder de gemaakte berekening van het jongveegetal uiteengezet en deugdelijk gemotiveerd waarom de aanpassing van de dieraantallen op de peildatum niet leidt tot een aanpassing van het jongveegetal. Voor zover het bestreden besluit op dit punt ondeugdelijk is gemotiveerd, ziet het College aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren.
6.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
7. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het is volgens appellante niet in geschil dat de invoering van de Regeling de continuïteit van haar bedrijf in gevaar brengt. Zij heeft aangetoond dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Verweerder werpt haar ten onrechte de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen tegen, omdat verweerder niet heeft gewaarschuwd om geen bestaande bedrijven aan te kopen omdat direct na 1 april 2015 nieuwe beperkende maatregelen zouden volgen. Niet in geschil is dat het aangekochte bedrijf over alle benodigde vergunningen beschikte. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat zij geen omstandigheden kan aanpassen waardoor de Regeling minder negatief uitpakt. Verweerder gaat er voorts ten onrechte aan voorbij dat feitelijk sprake is van de start van een nieuw bedrijf, maar dat vanwege het ontbreken van rundvee op de peildatum geen geslaagd beroep gedaan kan worden op de knelgevallenregeling voor nieuwe gestarte bedrijven. Appellante verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een financieel rapport van ABAB accountants en adviseurs overgelegd.
7.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.3.
Het College heeft in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:2), over de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante, geoordeeld dat in het geval van appellante de vaststelling van het fosfaatrecht geen strijd oplevert met artikel 1 EP. Het College heeft daartoe in die uitspraak overwogen dat voor appellante geldt dat voor haar duidelijk kon zijn dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Ten tijde van het sluiten van de overeenkomst tot aankoop van het melkveebedrijf, in april 2015, was daarbij genoegzaam bekend dat in 2014 de melkveeveestapel fors was toegenomen en het, sectorale, fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide. Van een professionele ondernemer mag verwacht worden dat deze zich op de hoogte stelt van deze, onder meer door het Centraal Bureau voor de Statistiek gepubliceerde, gegevens. Appellante kon dan ook in redelijkheid niet verwachten dat er geen nadere productiebeperkende en mogelijk kostbare maatregelen zouden worden ingevoerd. Desondanks is appellante zeer grote investeringen aangegaan voor de aankoop van een zeer omvangrijk melkveebedrijf. De hoge lasten en het feit dat aan het bedrijf geen fosfaatrecht is toegekend maken het aannemelijk dat appellante in een zeer moeilijke situatie zal komen te verkeren en wellicht enkel de mogelijkheid rest om, delen van, het bedrijf en de bijbehorende grond te verkopen, met mogelijk verlies, maar in deze omstandigheden heeft het College in die uitspraak geen aanleiding gezien te oordelen dat van een individuele en buitensporige last sprake is. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellante strijd oplevert met artikel 1 EP is het College in die uitspraak niet gebleken. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding hier in het kader van de Regeling anders over te oordelen.
7.4.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.