ECLI:NL:RVS:2020:1477
Raad van State — Uitspraak 


201906044/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/3512 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2018 heeft het college geweigerd aan [persoon], de rechtsvoorganger van [appellant], een omgevingsvergunning te verlenen voor het (gedeeltelijk) slopen van een bestaand gebouw en het oprichten van een nieuw bedrijfs(bij)gebouw op het perceel [locatie 1] ten behoeve van het perceel [locatie 2] in Bergen.
Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Hooff, zijn verschenen. Voorts zijn [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan dat voorziet in de gedeeltelijke sloop van een bestaand gebouw en de bouw van een nieuw bedrijfsbijgebouw op het perceel [locatie 1] ten behoeve van het hoofdgebouw op het perceel [locatie 2]. De achterzijde van het perceel [locatie 1] grenst aan de achterzijde van het perceel [locatie 2]. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] en van de grond waarop hij het bedrijfsbijgebouw wil realiseren. De grond op het perceel [locatie 1] heeft volgens de plankaart van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bergen Centrum" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Erf" met subbestemming "bed" (dit staat voor "bedrijfserf detailhandel"). Het pand op het perceel [locatie 1] is niet in zijn eigendom.
Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat de grond waarop het te bouwen bedrijfsbijgebouw is voorzien planologisch gezien behoort bij het pand op het perceel [locatie 1], waarop de bestemming "Detailhandel" rust en het bedrijfsbijgebouw niet dienstbaar is aan het hoofdgebouw op het perceel [locatie 1], maar aan het hoofdgebouw op het perceel [locatie 2], waarop de bestemming "Woondoeleinden" rust. Het college wil geen medewerking verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet voldoet aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan tot gevolg zou hebben dat toekomstige mogelijkheden voor detailhandel aan de [locatie 1] worden beperkt en dat de hoogte van het bedrijfsbijgebouw in relatie tot het hoofdgebouw niet past in het gewenste ruimtelijke beeld en evenmin in het ruimtelijk beleid.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten om de omgevingsvergunning te weigeren.
Strijd met het bestemmingsplan
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat het begrip "bedrijfsbijgebouw" niet is omschreven in het bestemmingsplan en dat de rechtbank ten onrechte naar de definitie van het begrip "bijgebouw" van het bestemmingsplan heeft gekeken voor deze omschrijving om vervolgens ten onrechte te concluderen dat het voorziene bedrijfsbijgebouw in dit geval niet dienstbaar is aan het hoofdgebouw. Volgens [appellant] laat het bestemmingsplan bedrijfsbijgebouwen toe met een hoogte van 15 meter, zodat een op het achtererf gelegen pakhuis een grotere hoogte kan hebben dan een aangrenzend woonhuis of hoofdgebouw. Nergens in de planvoorschriften staat dat een bedrijfsgebouw wat maatvoering en architectuur betreft ondergeschikt moet zijn aan het hoofdgebouw. Verder wijst [appellant] op het recent vastgestelde bestemmingsplan "Chacha 2018" waarin de planwetgever voor het perceel Karel de Grotelaan 6 opnieuw de bouwhoogte van bedrijfsbijgebouwen bewust niet heeft beperkt en bewust een hoogte van 15 m toelaat. Ook wijst hij erop dat het vlak met de bestemming "Woondoeleinden" op het perceel [locatie 2] volgens de plankaart de aanduiding "uitoefening van detailhandel toegestaan" heeft.
2.1.    Volgens het bestemmingsplan heeft de grond waarop het bouwplan is voorzien de bestemming "Erf" met de subbestemming  "bedrijfserf detailhandel" ("bed"). Op de grond ter plaatse van het hoofdgebouw op het perceel [locatie 2] rust de bestemming "Woondoeleinden" met de nadere aanwijzing "vrijstaand" en ter plaatse van het hoofdgebouw op het perceel [locatie 1] rust de bestemming "Detailhandel".
Artikel 15 van de planvoorschriften luidt:
"1. De gronden met de bestemming "Erf (e)" zijn bestemd voor erven en tuinen behorende bij de hoofdgebouwen op de aangrenzende bebouwingsoppervlakten, met dien verstande dat:
[…]
deze gronden, voor zover terzake op de kaart de subbestemming bed is vermeld, nader zijn bestemd voor erven en tuinen bij bedrijven en detailhandelsbedrijven;
[…]
2. Op of in de in lid 1 bedoelde gronden mogen uitsluitend de in dat lid genoemde bouwwerken worden gebouwd, zulks met inachtneming van de op de kaart en de hierna gegeven aanwijzingen:
[…]
d. op of in de in lid 1 bedoelde gronden met de subbestemmingen beh en bed mogen vrijstaande en aangebouwde bedrijfsbijgebouwen worden gebouwd;
[…]."
In artikel 1, onder l, is "bedrijfsgebouw" als volgt gedefinieerd:
"een gebouw, dat blijkens zijn aard en indeling kennelijk bestemd is om te worden gebruikt voor nijverheids-, ambachts- of handelsdoeleinden (al dan niet met een direct van daaruit bereikbare woning)."
In artikel 1, onder s, is "bijgebouw" als volgt gedefinieerd:
"een niet voor bewoning bestemd vrijstaand of aangebouwd gebouw, dat een gebruikseenheid vormt met en dienstbaar is aan een hoofdgebouw, waaronder een garage, een huishoudelijke bergruimte en een hobbyruimte."
2.2.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de rechtbank bij het ontbreken van een definitie van "bedrijfsbijgebouw" niet heeft kunnen overwegen dat een redelijke uitleg met zich brengt dat een bedrijfsbijgebouw niet alleen aan de definitie van "bedrijfsgebouw", maar ook aan de definitie van "bijgebouw" moet voldoen. Een redelijke uitleg brengt immers mee dat het bij een bedrijfsbijgebouw in de eerste plaats om een "bijgebouw" moet gaan. Uit de definitie van "bijgebouw" in de planregels volgt dat het gebouw dienstbaar moet zijn aan een hoofdgebouw. Het begrip "dienstbaar" is in de planvoorschriften niet gedefinieerd. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het bouwplan, dat een bruto vloeroppervlakte van 174 m² en een hoogte van 15 meter behelst, vanwege de massa en maatvoering niet kan worden aangemerkt als een bijgebouw. Daarbij heeft de rechtbank in het midden kunnen laten welk gebouw als hoofdgebouw moet worden aangemerkt, omdat het bedrijfsbijgebouw zowel ten opzichte van het gebouw op het perceel [locatie 1] als het gebouw op het perceel [locatie 2] zou domineren en niet dienstbaar is aan het hoofdgebouw. De Afdeling overweegt verder dat het bij een bijgebouw moet gaan om een gebouw dat niet alleen bouwkundig maar ook functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, zoals ook blijkt uit de in artikel 1, onder s, van de planvoorschriften opgenomen voorbeelden als een garage, een huishoudelijke bergruimte en een hobbyruimte. Op grond van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften mag in dit geval een gebouw worden gebouwd dat blijkens zijn aard en indeling kennelijk bestemd is om te worden gebruikt voor nijverheids-, ambachts- of handelsdoeleinden dat niet voor bewoning is bestemd en die een gebruikseenheid vormt met en dienstbaar is aan een hoofdgebouw.
Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat nog niet vaststaat waar het beoogde bedrijfsbijgebouw voor zal worden gebruikt, maar dat het mogelijk zal worden gebruikt ten behoeve van de ter plaatse van het hoofdgebouw op het perceel [locatie 2] op grond van het bestemmingsplan toegestane detailhandelsfunctie. Niet in geschil is echter dat de huidige functie van het hoofdgebouw ten behoeve waarvan hij het bedrijfsbijgebouw wil realiseren een woonfunctie heeft. Het vormen van een gebruikseenheid met het hoofdgebouw zou gelet op de huidige woonfunctie daarvan in strijd zijn met het bestemmingsplan, op grond waarvan een bijgebouw niet bestemd mag zijn voor bewoning.
Wat de verwijzing van [appellant] naar het bestemmingsplan "Chacha 2018" betreft, heeft het college toegelicht dat op het perceel Karel de Grotelaan 6 "Horeca" is toegestaan, waarbij een hoofdgebouw 9 meter hoog mag zijn en bijgebouwen alleen dienstbaar aan het hoofdgebouw mogen worden opgericht. Nog daargelaten dat het bouwplan niet in het plangebied van het bestemmingsplan "Chacha 2018" is voorzien, ziet de Afdeling in de door [appellant] gemaakte verwijzing naar dat bestemmingsplan geen aanleiding voor het oordeel dat de planwetgever de bouwhoogte niet zou willen beperken of dat het bestemmingsplan een hoogte van 15 meter toestaat.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van een bedrijfsbijgebouw, zodat het bouwplan in strijd is met artikel 15 van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Vergunning van rechtswege
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, zodat het college niet bevoegd was om alsnog een besluit te nemen waarbij het de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, op grond waarvan geen sprake kan zijn van een omgevingsvergunning van rechtswege. Volgens hem is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, omdat het bestemmingsplan vrijstellingsmogelijkheden biedt om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Hij wijst daarbij op het derde en zevende lid van artikel 15 van de planvoorschriften. Bovendien heeft het college bij herhaling kenbaar gemaakt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, op grond waarvan de wettelijke beslistermijn acht weken bedraagt. Het college heeft die beslistermijn vervolgens op 12 juni 2017 schriftelijk met zes weken verlengd, waarmee het college bevestigt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Nu niet binnen de wettelijke beslistermijn is beslist, is de omgevingsvergunning volgens [appellant] van rechtswege gegeven.
3.1.    Het bestuursorgaan dient na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning tijdig te bezien welke procedure daarop ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerst lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag van toepassing is. Het college heeft hierin derhalve geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit.
3.2.    Uit de aanvraag om omgevingsvergunning van 19 april 2017 volgt dat de omgevingsvergunning wordt gevraagd voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft de aanvraag terecht aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2 is overwogen het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Anders dan [appellant] betoogt, maakt het bestaan van binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden dit niet anders. Het bouwplan valt buiten de reikwijdte van de bevoegdheid in het derde lid van artikel 15, omdat dit artikellid ziet op het oprichten van bouwwerken op gronden zonder subbestemming terwijl de gronden waarop het bouwwerk is voorzien de subbestemming "bedrijfserf detailhandel" hebben. Evenmin valt het bouwplan binnen de reikwijdte van de bevoegdheid in het zevende lid van artikel 15 van de planvoorschriften, omdat dit artikellid slechts ziet op het gebruik van gronden en bouwwerken in enge zin en niet op het bouwen van een bouwwerk. Anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen maakt het enkele bestaan van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid niet dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Bepalend is of de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt. Het bouwplan valt niet binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheden, zodat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo niet van toepassing is. Voorts valt de aangevraagde activiteit buiten de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van die wet, in samenhang gelezen met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omdat het voorziene bouwwerk hoger is dan 5 m. Dit betekent dat uitsluitend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend. Op de voorbereiding van een dergelijke omgevingsvergunning is ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef onder a, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat het college de beslistermijn met toepassing van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo heeft verlengd, maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Nu er geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet meer bevoegd was om een omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
374-855.