ECLI:NL:CBB:2021:423
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1309
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. M.H.C. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Appellant is verschenen en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer, voor zover van belang, dat fosfaatrecht indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Volgens het derde lid blijft de verhoging achterwege als deze kleiner zou zijn dan 5% van het vastgestelde fosfaatrecht.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Tot en met 1988 exploiteerden de ouders van appellant een melkveebedrijf met circa 20 melk- en kalfkoeien op de door hen gepachte grond in [plaats 2] (oude locatie) van [naam 3] . In 1989 nam appellant deze taak van zijn ouders over. Op 29 april 1999 sloot appellant een pachtwijzigingsovereenkomst met [naam 4] (verpachter) als rechtsopvolger van [naam 3] . Naast het exploiteren van een melkveebedrijf is appellant werkzaam als projectleider op het gebied van kavelruil.
2.2
In 2009 hebben appellant en de verpachter een gesprek gehad over pachtontbinding. Bij brief van 16 juli 2010 heeft de verpachter de pachtovereenkomst opgezegd. Hiertegen is appellant in verzet gegaan. Vervolgens is een beroepsprocedure gestart. Op 14 maart 2012 heeft de pachtkamer van de rechtbank Utrecht – voor zover hier van belang - geoordeeld dat goede gronden voor het beëindigen van de pachtovereenkomst ontbreken. Hiertegen is de verpachter in hoger beroep gegaan. Bij arrest van 27 mei 2014 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (ECLI:NL:GHARL:2014:4245) het verzoek tot beëindiging van de pachtovereenkomst toegewezen en geoordeeld dat appellant uiterlijk op 1 mei 2015 het door hem gepachte geheel dient te ontruimen, op straffe van een dwangsom van € 500,- per dag, tot een maximum van € 50.000.-
2.3
In december 2014 en januari 2015 heeft appellant gesprekken gevoerd met de provincie Utrecht met betrekking tot het verkrijgen van een nieuwe bedrijfslocatie. Appellant heeft met het oog op de ontruiming zijn 21 melk- en kalfkoeien drooggezet in december 2014. Vanaf januari 2015 is appellant gestart met de ontmanteling van het bedrijf op de oude locatie. Van april 2015 tot december 2015 heeft appellant 11 van de 21 melk- en kalfkoeien uitgeschaard bij [naam 5] .
2.4
In maart 2015 kreeg appellant land in pacht op een nieuwe bedrijfslocatie in [plaats 3] (nieuwe locatie). Op 1 mei 2015 kon appellant op deze nieuwe locatie zijn melkveebedrijf voortzetten. Na verkoop van deze bedrijfslocatie door de provincie Utrecht is appellant verhuisd naar zijn huidige locatie in [plaats 1] .
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 21 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 873 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, een totale melkproductie in 2015 van 98.028 kg en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 4.538 kg.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de totale melkproductie in 2015 verhoogd naar 104.638 kg in verband met aan kalveren vervoederde melk. De gemiddelde melkproductie per koe in 2015 is hierdoor vastgesteld op 4.844 kg. Het excretieforfait en het totaal aantal fosfaatrechten van appellant zijn ongewijzigd gebleven.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat hij buitensporig zwaar wordt getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellant wilde met het oog op de afschaffing van het melkquotum uitbreiden van circa 20 melk- en kalfkoeien naar 30 melk- en kalfkoeien, hetgeen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet mogelijk is. In zijn geval is sprake van een bijzondere omstandigheid waarmee verweerder in zijn besluitvorming geen rekening heeft gehouden. Appellant heeft zijn bedrijf namelijk gedwongen moeten verplaatsen als gevolg van een pachtontbindingstraject dat al in 2009 is gestart door de verpachter. In de periode vóór de beroepsprocedure bij de rechtbank Utrecht heeft appellant andere bedrijfslocaties onderzocht, waarbij het bij één locatie kwam tot het doen van een aanbod dat uiteindelijk werd afgewezen. Vervolgens werd appellant bij de rechtbank Utrecht in het gelijkgesteld. Het overviel appellant dan ook dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden daarna het verzoek van de verpachter tot beëindiging van de pachtovereenkomst toewees, waarbij hij slechts elf maanden de tijd kreeg om het door hem gepachte te ontruimen, onder straffe van een dwangsom. Het was voor appellant niet mogelijk om een pachtbedrijf te vinden of om een locatie te kopen. Bij gebrek aan uitzicht op een nieuwe locatie voor zijn melkveebedrijf, heeft appellant dan ook besloten om in december 2014 zijn koeien droog te zetten, rekening houdend met bedrijfsbeëindiging. Na gesprekken met de provincie Utrecht kreeg appellant in maart 2015 uitzicht op de nieuwe locatie. Gelet op de gedwongen ontruiming van de oude locatie vóór 1 mei 2015, heeft appellant in april 2015 11 van zijn melk- en kalfkoeien uitgeschaard tot december 2015. De ontruiming heeft hem circa € 200.000,- gekost, terwijl hij geen financiële tegemoetkoming heeft ontvangen. Uiteindelijk heeft appellant zijn melkveebedrijf pas in mei 2015 op de nieuwe locatie kunnen voortzetten, waardoor hij in het eerste kwartaal van 2015 geen melk heeft kunnen produceren. In het tweede kwartaal was de melkproductie ook nog zeer beneden het gebruikelijke niveau. Daarbij heeft hij voor de 11 uitgeschaarde melk- en kalfkoeien wel fosfaatrecht gekregen, maar zij hebben in het jaar 2015 niet bijgedragen aan de melkproductie op het bedrijf van appellant. Door deze omstandigheden is de gemiddelde melkproductie per koe van 4.844 kg in 2015 niet representatief, nu de gemiddelde melkproductie per koe in 2014 5.994 kg was, zoals volgt uit het door appellant overgelegde overzicht van de melkproductieregistratie (MPR), hetgeen volgens appellant overeenkomt met het gebruikelijke niveau op zijn bedrijf. Hierdoor is aan appellant te weinig fosfaatrecht toegekend en dat treft hem onevenredig. Na de verkoop van de nieuwe locatie, is appellant verhuisd naar een locatie in [plaats 1] , waar hij geen melk- en kalfkoeien meer houdt. Wel wil appellant met het oog op bedrijfsopvolging door zijn dochter een melkveebedrijf met circa 60 à 70 melk- en kalfkoeien exploiteren voor voldoende toekomstperspectief. Daarom is het van belang dat aan appellant meer fosfaatrecht wordt toegekend.
4.2
Volgens appellant is het bestreden besluit in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel, omdat verweerder geheel voorbij is gegaan aan zijn bijzondere situatie. Daarbij is verweerder onzorgvuldig geweest door in het bestreden besluit te suggereren dat de verhoging van zijn melkproductie in bezwaar zou leiden tot een hogere excretienorm, wat niet het geval is.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat indien appellant heeft bedoeld een beroep te doen op de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de bedrijfsverplaatsing en het droogzetten van zijn koeien, zijn situatie niet een bijzondere omstandigheid vormt die valt onder de knelgevallenregeling. Ook indien appellant heeft bedoeld een beroep te doen op de knelgevallenregeling ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, kan dit niet slagen, omdat sprake moet zijn van een tijdelijk lager aantal dieren of fosfaatruimte op de peildatum 2 juli 2015 vanwege de realisatie van een natuurgebied dan wel aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, waarvan in dit geval geen sprake is.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de gemiddelde melkproductie per koe van 2015 van appellant juist is vastgesteld en daarmee wel representatief is. De hoofdregel voor de vaststelling van de melkproductie is namelijk een productie over een heel jaar, omdat zich gedurende een jaar schommelingen (kunnen) voordoen en die schommelingen zich over een heel jaar beter uitmiddelen dan over bijvoorbeeld een periode van acht maanden. Voor zijn juiste vaststelling van de melkproductie vindt verweerder ook steun in het verloop van de melkproductie op het bedrijf van appellant over de jaren voorafgaand en aansluitend aan 2015, zoals dat volgt uit de melkleverantieoverzichten van FrieslandCampina. Ten overvloede merkt verweerder op dat voor de gemiddelde melkproductie uit alle jaren de laagste excretienorm van 32,4 kg van toepassing is, zodat het geen verschil maakt of de melkproductie van 2014 of 2015 wordt gehanteerd.
5.3
Bovendien is volgens verweerder in het geval van appellant geen sprake van een individuele en buitensporige last, omdat appellant geenszins heeft aangetoond dat de door hem gestelde last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan wel op hem rust. Appellant heeft in bezwaar kenbaar gemaakt dat hij geen nadere stukken ter onderbouwing van een individuele en buitensporige last zal aanleveren. Verweerder ziet in het verlengde daarvan ook geen reden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
5.4
Tot slot stelt verweerder dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd of onzorgvuldig tot stand is gekomen. Appellant heeft betoogd dat verweerder heeft gesuggereerd dat de verhoging van zijn melkproductie in bezwaar zou leiden tot een hogere excretienorm. Dat is echter door verweerder ongelukkig geformuleerd, omdat hij slechts trachtte aan te geven dat een gering hogere melkproductie wellicht zou kunnen leiden tot een hogere excretienorm, maar dat daar in geval van appellant geen sprake van is. Verder is het bestreden besluit niet onzorgvuldig voorbereid, omdat verweerder onderzoek heeft gedaan naar alle relevante feiten, hetgeen blijkt uit het verslag van de hoorzitting. Ook op basis van de door appellant overgelegde stukken heeft verweerder nadere informatie verkregen. Ten aanzien van de representatieve periode van melkproductie, waarover verweerder in de bezwaarprocedure informatie heeft verkregen, en het droogzetten van koeien bestond geen aanleiding om nader onderzoek te doen. Verweerder heeft zich aldus een goed beeld kunnen vormen van de af te wegen belangen om het bestreden besluit te kunnen nemen
Beoordeling
6.1
Voor zover appellant beoogt een beroep te doen op de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, dan wel artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, overweegt het College als volgt.
6.2.1
Het College is met verweerder van oordeel dat appellant geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw, omdat de bedrijfsverplaatsing en de gestelde gevolgen daarvan niet vallen onder de reikwijdte hiervan. Het betreft hier niet een van de limitatief opgenoemde omstandigheden waarvoor de knelgevallenregeling geldt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.2.2
Naar het oordeel van het College ontleent appellant aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Msw evenmin aanspraak op verhoging van zijn fosfaatrecht. Appellant heeft namelijk niet tijdelijk een lager aantal dieren of fosfaatruimte gehad op de peildatum 2 juli 2015 vanwege de realisatie van een natuurgebied dan wel aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. De omstandigheid dat appellant niet (tijdig) heeft kunnen uitbreiden, omdat hij vanwege de beëindiging van de pachtovereenkomst met de verpachter zijn bedrijf moest verplaatsen, valt niet onder de knelgevallenregeling. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
6.3
Voor zover appellant beoogt te stellen dat het fosfaatrecht op grond van het aantal dieren in 2015 en de gemiddelde melkproductie per koe in 2014 moet worden bepaald, los van de beoordeling in het kader van de knelgevallenregeling, geldt dat daarvoor geen aanknopingspunt is te vinden in de regelgeving of de jurisprudentie. Ten overvloede merkt het College op dat de melkproductiegegevens uit het MPR-overzicht, dat appellant heeft overgelegd ter staving van zijn betoog dat de gemiddelde melkproductie in 2015 niet representatief is, zijn gebaseerd op het rollend jaargemiddelde. Het College heeft in de uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:359, onder 5.2) geoordeeld dat het rollend jaargemiddelde slechts een indicatie vormt van wat de gemiddelde melkproductie per koe per jaar zou kunnen zijn, maar dat het niet gelijk kan worden gesteld aan het feitelijk gemiddelde (zie ook uitspraak van 30 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:184, onder 6.3). Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de melkproductiegegevens waarvan verweerder is uitgegaan, onjuist zouden zijn. Zodoende kan het MPR-overzicht van appellant niet als bewijs dienen dat de gemiddelde melkproductie per koe op het bedrijf van appellant, met uitzondering van het jaar 2015, normaliter circa 6.000 kg was. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
6.4
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 30 melk- en kalfkoeien (zijnde de beoogde bedrijfsvoering en de vastgestelde 4.844 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (21 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
Het College acht het begrijpelijk dat appellant, na een voor hem gunstig gewezen vonnis van de rechtbank Utrecht, niet had zien aankomen dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden tot het oordeel zou komen dat hij alsnog zijn bedrijf moest ontruimen op de oude locatie en dat hij daarvoor slechts elf maanden de tijd kreeg. Echter, met zijn beslissing om in mei 2015 zijn melkveebedrijf voort te zetten op de nieuwe locatie met de wens om in het zicht van de afschaffing van het melkquotum uit te breiden naar 30 melk- en kalfkoeien, heeft appellant een risico genomen, terwijl voor deze uitbreiding niet van een bedrijfseconomische noodzaak is gebleken. In zoverre onderscheidt appellant zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. De stelling van appellant dat het hanteren van de gemiddelde melkproductie in 2015 hem onevenredig heeft getroffen, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. In dat verband is van belang dat op appellant de plicht rust om voldoende te stellen waaruit blijkt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt en het door hem gestelde te onderbouwen. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:311). Hierbij stelt het College vast dat appellant geen inzicht heeft gegeven in de bedrijfseconomische gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtstelsel, nu appellant niets heeft overgelegd met betrekking tot de bedrijfsvoering, de financiën of de gestelde gemaakte kosten met betrekking tot de ontruiming van het bedrijf van appellant op de oude locatie. Appellant heeft in bezwaar kenbaar gemaakt dat hij geen nadere stukken ter onderbouwing van de gestelde last zou aanleveren. In beroep heeft appellant evenmin gebruikgemaakt van de gelegenheid om nadere stukken te overleggen ter staving van zijn beroep op artikel 1 van het EP. Omdat een nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellant ontbreekt, kan het beroep op buitensporigheid van de last niet slagen.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw heeft het College ook geen aanleiding gezien. De beroepsgrond slaagt niet.
6.6
Verder acht het College het bestreden besluit toereikend gemotiveerd en zorgvuldig tot stand gekomen, omdat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaren en overgelegde stukken van appellant en de relevante feiten voldoende heeft onderzocht. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen