ECLI:NL:CBB:2021:240
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1133, 18/1134, 18/1135 en 18/1136
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaken tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten 1, 2, 3 en 4) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 4.570,- voor periode 1, van € 2.616,- voor periode 2, van € 2.443,- voor periode 3 en van € 8.501,- voor periode 4.
Bij besluiten van 23 mei 2018, 20 april 2018, 23 april 2018 en 14 mei 2018 (de bestreden besluiten 1, 2, 3 en 4) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 4 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen ieder van deze besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend dat ziet op alle vier de zaken.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting in alle vier de zaken heeft plaatsgevonden op 3 februari 2021. Namens appellante hebben [naam 2] , [naam 3] en haar gemachtigde via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Het tweede lid van deze bepaling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellante
4.	Appellante exploiteert sinds 1997 een biologische melkveehouderij. Sinds 1999 is zij gevestigd op haar huidige locatie. Op 2 juli 2015 stonden er op haar bedrijf 79 koeien, 28 pinken en 22 vrouwelijke kalfjes geregistreerd. Het totale aantal GVE op die datum bedraagt 98,90.
Appellante heeft verweerder op 28 maart 2017 verzocht de knelgevallenregeling toe te passen. Volgens haar kon zij door ganzenvraat aan haar percelen in de periode vanaf 2009 tot 2016 steeds minder vee houden, waardoor haar referentieaantal op 2 juli 2015 lager was dan het had kunnen zijn.
5. Verweerder heeft appellante voor de perioden 1, 2, 3 en 4 hoge geldsommen opgelegd, omdat zij meer vrouwelijke runderen hield dan haar doelstellingsaantal. Het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat schade door ganzenvraat geen buitengewone omstandigheid is als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
6. Appellante kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Regeling van toepassing op biologische melkveehouderijen?
7. Appellante betoogt dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen, nu de doelstelling van de Regeling is om de derogatie in Nederland veilig te stellen, terwijl die derogatie niet van toepassing is op biologische melkveebedrijven. Doordat onder meer de knelgevallenregeling veel te beperkt is, wordt onvoldoende maatwerk geboden aan de biologische boeren, terwijl dit wel nodig is. Hierdoor heeft de Regeling voor biologische boeren onevenredige gevolgen en zou deze voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten. Dat geldt in het bijzonder voor de situatie van appellante, nu zij door de ganzenvraat minder voer voor haar runderen had en daardoor op de peildatum niet meer runderen heeft kunnen houden. Appellante wijst in dit verband op het rapport Ongekend Onrecht dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag op 17 december 2020 heeft uitgebracht en stelt dat het College hier betere rechtsbescherming zou moeten bieden dan de rechtsbescherming die volgens het rapport in de kinderopvangtoeslagzaken is geboden. Verder voert appellante aan dat sprake is van willekeur, nu kalvermesters, vetweiders en houders van zeldzame rassen wel worden ontzien.
7.1
Het College stelt voorop dat bij het beoordelen van het door appellante aangevoerde sprake is van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
7.2
Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op betogen van biologische melkveehouders dat zij niet onder de Regeling zouden moeten vallen, als volgt geoordeeld:
"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."
De Hoge Raad heeft dit oordeel in zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375 in stand gelaten. Ook het College onderschrijft dit oordeel.
Dat, naar appellante stelt, de Regeling te weinig mogelijkheden biedt om maatwerk te leveren voor biologische boeren, volgt het College niet. Er zijn verschillende wettelijke bepalingen die verweerder en de rechter de mogelijkheid bieden om eventuele onevenredige gevolgen van toepassing van de Regeling op te heffen. Het College wijst in dat verband op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
De stelling van appellante dat de Regeling in haar geval tot onevenredige gevolgen leidt en daarom buiten toepassing zou moeten blijven, volgt het College evenmin. Van dergelijke onevenredige gevolgen is niet gebleken. Dat appellante, naar zij stelt, heeft willen uitbreiden voor 2 juli 2015, maar dat niet heeft kunnen doen door ganzenvraat en de Regeling na 2 juli 2015 aan uitbreiding in de weg staat, is niet een dergelijk onevenredig gevolg. In zoverre faalt het betoog.
7.3
Zoals het College eerder al uiteen heeft gezet (zie de uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:429), was de Regeling in eerste instantie van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven, zoals vetweiderijen, mesterijen, zoogkoeienhouderijen en jongvee-opfokbedrijven, en bij het inscharen en verplaatsen van dieren naar andere bedrijven (bijvoorbeeld naar terreinbeherende organisaties), onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Voorts heeft de toenmalige staatssecretaris de Tweede Kamer op 13 april 2017 (Kamerstukken II, 2016/17, 33037, nr. 196) gemeld een uitzondering te maken voor zeldzame rassen, zoals het Lakenvelder Rund, de Groninger Blaarkop en het Brandrode Rund, om te voorkomen dat de reductiedoelstelling negatieve gevolgen heeft voor de instandhouding van deze rassen. Op 28 april 2017 is de Regeling daarom wederom gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117).
Uit het voorgaande vloeit voort dat de keuzes om alleen melkveehouders onder de reikwijdte van de Regeling te laten vallen en om bepaalde zeldzame rassen niet mee te laten tellen bij het gemiddeld aantal runderen dat een houder in ieder van de perioden houdt, bewuste keuzes zijn geweest. Van willekeur is daarmee geen sprake.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Knelgevallenregeling
8. 	Appellante betoogt voorts dat verweerder haar referentieaantal hoger had moeten vaststellen. Volgens haar heeft zij, onder meer door het beleid van de provincie Fryslân, veel schade geleden door ganzenvraat, die niet volledig is vergoed. Verder waren de prijzen voor ruwvoer hoog en was de melkprijs laag. Door deze omstandigheden heeft zij in 2015 minder koeien kunnen houden. Verweerder heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden, aldus appellante.
8.1
Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij vindt dat zij als knelgeval had moeten worden aangemerkt, zodat van een hoger referentieaantal kan worden uitgegaan. Zoals hiervoor onder 3 uiteen is gezet, kan een beroep op de knelgevallenregeling worden gedaan, indien sprake is van een buitengewone omstandigheid. In het tweede lid van artikel 12 van de Regeling is opgesomd welke omstandigheden als buitengewoon kunnen worden aangemerkt. Het gaat dan om bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen. Nu het door appellante gestelde lagere aantal gehouden runderen niet het gevolg is van een dergelijke buitengewone omstandigheid, heeft verweerder het verzoek van appellante om als knelgeval te worden aangemerkt terecht afgewezen.
Het betoog slaagt niet.
Individuele buitensporige last
8.	Appellante betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last. Daartoe voert zij aan dat zij als biologische melkveehouder geen voordeel heeft van de derogatie, zij door de aankoop van land geïnvesteerd heeft in een bewuste manier van boeren die geen overschotten geeft, zij veel schade heeft geleden als gevolg van de ganzenvraat, en zij in periode 5 door de Regeling alsnog 27 melkkoeien heeft moeten afvoeren. Hierdoor is de omzet en winst in 2017 veel lager geweest. Deze buitensporige last is niet eerlijk en onterecht, aldus appellante.
8.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, waardoor sprake zou zijn van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zoals het College in de zaak van appellante over haar fosfaatrechten al heeft overwogen (uitspraak van 14 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:200) vormen de gevolgen van ganzenvraat geen individuele buitensporige last. Dat appellante, naar eigen stellen, heeft geïnvesteerd in de aankoop van gronden, is een ondernemerskeuze, die voor eigen rekening en risico komt. Hetzelfde geldt voor de keuze voor een biologische bedrijfsvoering. Dat, ten slotte, appellante in periode 5 27 koeien heeft moeten afvoeren om een heffing te ontlopen, is de bedoeling van de Regeling. Nu zij zich daarmee niet onderscheidt van andere melkveehouders, is alleen al daarom geen sprake van een individuele buitensporige last.
Het betoog faalt.
Hardheidsclausule
9.	Het betoog van appellante dat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen, slaagt ten slotte evenmin. Voor toepassing daarvan bestaat aanleiding indien strikte toepassing van de Regeling zou leiden tot onevenredige gevolgen. Zoals hiervoor onder 7.2 al is overwogen, is daarvan in het geval van appellante geen sprake. Het feit dat appellante niet onder de knelgevallenregeling valt en dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last, maakt niet dat reeds daarom de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast.
Conclusie
10. De beroepen zijn ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd			De griffier is verhinderd de uitspraak de uitspraak te ondertekenen			te ondertekenen