ECLI:NL:CBB:2021:223
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1689
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Melkveehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: H. Scholte),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van de
v.o.f. [naam 2] (v.o.f.) vastgesteld.
Bij besluit van 4 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de v.o.f. ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 3] als waarnemer van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
De v.o.f. exploiteerde onder andere een melkveebedrijf en bestond uit twee vennoten: appellant en zijn broer, [naam 4] . Op 1 april 2014 hield de v.o.f. volgens de gecombineerde opgave (GO) van 2014 108 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield de v.o.f. 140 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee. Op
1 januari 2019 is de broer van appellant uit de v.o.f. getreden en is het bedrijf als eenmanszaak voortgezet door appellant.
2.2
In de periode van 21 november 2013 tot en met 28 augustus 2014 heeft
de v.o.f. voor een bedrag van ruim € 1.500.000,- investeringen gedaan en is zij voor een bedrag van € 770.000,- leningen aangegaan. De investeringen zien onder andere op de aankoop van percelen cultuurgrond en verbouwingswerkzaamheden. Op 19 mei 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het verlengen van een bestaande ligboxenstal. De v.o.f. is op 10 februari 2014 geïnformeerd dat geen vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist voor de uitbreiding van een bestaande ligboxenstal. Op 4 februari 2015 is een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het houden van 240 melk- en kalfkoeien en 8 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van de v.o.f. vastgesteld op 6.943 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was, omdat het fosfaatrechtenstelsel – in tegenstelling tot de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (tegenwoordig Wet grondgebonden groei melkveehouderij) – nog niet in werking was getreden op het moment dat de v.o.f. in 2014 had besloten haar bedrijf uit te breiden. In de Wet verantwoorde groei melkveehouderij werd onder andere een koppeling gelegd waarbij groei van een melkveebedrijf (in dieraantallen) werd gekoppeld aan het areaal grond waarover het bedrijf kan beschikken. Op deze wijze werd ook de relatie gelegd tussen een verantwoorde afzet op eigen landbouwgrond van de hogere melkproductie.  De v.o.f. vertrouwde er op dat zij grondgebonden mocht groeien. Het is onbegrijpelijk dat een onvoorziene en onvoorzienbare en door de overheid veroorzaakte wijziging van groeimogelijkheden geheel en zonder enige compensatie ten laste dient te komen van appellant.
4.2
Appellant stelt dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zijn rechtsvoorganger onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van het bedrijf. Appellant beschikt over de vereiste vergunningen voor het verruimen van de stalruimte en het uitbreiden van de melkveestapel. De broer van appellant, die al sinds 2001 deelnam aan de v.o.f., heeft in juli 2014 met het oog op de uitbreiding zijn voltijdbaan buiten het bedrijf met ingang van april 2015 mondeling opgezegd. Uit het financiële schaderapport van Flynth adviseurs en accountants (Flynth) van 22 augustus 2019 volgt dat de noodzaak van de investering in de nieuwe stal en de uitbreiding is ingegeven door de wens om voldoende inkomen uit het bedrijf te genereren voor beide vennoten. Verweerder is ten onrechte aan deze toelichting voorbijgegaan. Het was niet mogelijk om de genomen beslissingen na de peildatum terug te draaien. Ook ter onderbouwing van de financiële last verwijst appellant naar het hiervoor genoemde financiële schaderapport van Flynth. Appellant stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat dit financiële schaderapport realiteitswaarde mist. Appellant verzoekt wegens de individuele en buitensporige last die op hem rust het fosfaatrecht vast te stellen op 10.110 kg.
4.3
Verder verzoekt appellant om vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep en om een immateriële schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Met het verdwijnen van het melkquotum was het fosfaatprobleem nog niet opgelost. Verweerder verwijst naar jurisprudentie van het College.
5.2
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die de uitbreiding rechtvaardigen. Appellant onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die ook stallen hebben gerenoveerd. Appellant heeft ook niet met stukken onderbouwd dat de stal verouderd was en renovatie daarom noodzakelijk was. Verder is de keuze van de broer van appellant om zijn baan op te zeggen waardoor het bedrijf van appellant moest voorzien in voldoende inkomen voor beide vennoten een bedrijfskeuze die voor eigen risico van appellant komt. Van een noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. Daarnaast is de uitbreiding in een relatief laat stadium ingezet en moest appellant daarom voorzichtigheid betrachten. De financiële last die op appellant rust, kan bovendien worden beperkt door de aangekochte percelen grond te verkopen.
5.3
Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat hij zich aan het oordeel van het College refereert ten aanzien van het verzoek om een immateriële schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
Beoordeling
6.1
Zoals het College in het kader van de toets of het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau artikel 1 van het EP doorstaat eerder heeft geoordeeld, voorziet het fosfaatrechtenstelsel in een ‘fair balance’ tussen het doel en de middelen van het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij is onder andere van belang dat het voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. De omstandigheid dat met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (tegenwoordig Wet grondgebonden groei melkveehouderij), grondgebonden groei werd gefaciliteerd en de parlementaire stukken daarover tot uitdrukking brengen dat individuele grondgebonden groei mogelijk is, leidt het College niet tot een andere conclusie. Ook grondgebonden groei draagt namelijk bij aan de overschrijding van het landelijk fosfaatplafond en in die stukken valt niet te lezen dat grondgebonden groeiers bij een overschrijding van het landelijk fosfaatplafond zouden worden uitgezonderd bij het nemen van productiebeperkende maatregelen. Het College verwijst hiervoor naar de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.1 t/m 9.6.10). De stelling dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was, slaagt dan ook niet.
6.2
Appellant heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth van 22 augustus 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 240 melk- en kalfkoeien en 8 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.943 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (140 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel (fors) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door zijn rechtsvoorganger genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat de v.o.f. in 2001 is opgericht en is begonnen met circa 40 melk- en kalfkoeien. Zowel appellant als zijn broer waren sinds 2001 vennoot, maar de broer van appellant had een fulltime dienstverband buiten het bedrijf. Het inkomen van de broer van appellant werd in het bedrijf geïnvesteerd. Appellant heeft toegelicht dat het bedrijf met het aantal dieren dat werd gehouden onvoldoende inkomen genereerde voor beide vennoten, maar dat het van meet af aan de bedoeling was dat het bedrijf op enig moment zodanig zou zijn uitgebreid dat het bedrijf ook kon voorzien in een inkomen voor de broer van appellant. Met de jaren is het bedrijf verder uitgebreid en op 1 april 2014 hield de v.o.f. 108 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee op het bedrijf. Met dit aantal dieren werd nog altijd onvoldoende inkomen uit het bedrijf gegenereerd voor het beëindigen van het fulltime dienstverband van de broer van appellant. Om daar verandering in te brengen, heeft de v.o.f. uiteindelijk in 2014 besloten om het bedrijf verder uit te breiden naar 240 melk- en kalfkoeien en 8 stuks jongvee. Vooruitlopend op deze forse uitbreiding heeft de broer van appellant zijn fulltime dienstverband met ingang van maart 2015 opgezegd. De v.o.f. is verder leningen aangegaan en heeft forse investeringen gedaan. Daarnaast beschikte de v.o.f. over de benodigde vergunningen. De v.o.f. heeft de voorgenomen uitbreiding deels voor de peildatum bewerkstelligd (140 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee). Dit aantal dieren is echter, zo heeft appellant ter zitting toegelicht, onvoldoende om te voorzien in een inkomen voor beide vennoten of om de gemaakte investeringen terug te verdienen.
Dat de uitbreiding is aangegaan om voldoende inkomen uit het bedrijf te genereren voor beide vennoten en in zoverre het bedrijf toekomstbestendig te maken voor beide vennoten, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Niet gebleken is dat zich omstandigheden hebben voorgedaan waardoor het noodzakelijk is geworden dat het bedrijf voor beide vennoten in voldoende inkomen voorzag. In tegendeel, de broer van appellant voorzag sinds de aanvang van de samenwerking in het bedrijf (2001) in zijn eigen inkomen door middel van een fulltime dienstverband buiten het bedrijf. Er bestond geen noodzaak voor de broer van appellant om dat dienstverband te beëindigen.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, dan ook niet navolgbaar.
Appellant heeft ter zitting gesteld dat het niet mogelijk was om op een eerder moment uit te breiden naar 240 melk- en kalfkoeien en 8 stuks jongvee. De uitbreiding is daardoor in een vrij laat stadium in gang gezet. Het had voor melkveehouders echter al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen is al in 2013 gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten en zijn ook daarna in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. De v.o.f. had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen van 108 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee naar 240 melk- en kalfkoeien en 8 stuks jongvee een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Voor zover appellant met de stelling, dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of het voornemen tot uitbreiding van het bedrijf met als doel het genereren van voldoende inkomen voor beide vennoten kan worden aangemerkt als noodzakelijke uitbreiding, heeft bedoeld te stellen dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat, is het College van oordeel dat het beroep op schending van het motiveringsbeginsel niet slaagt. Verweerder heeft bij het bestreden besluit in algemene zin het bestaan van een bedrijfseconomische noodzaak betrokken in zijn oordeel en bij gebrek daaraan het bezwaar ongegrond verklaard.
6.5
Wat betreft het verzoek van appellant om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na
1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 21 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met ruim een jaar en twee maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is niet gebleken. Appellant heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim een jaar en zeven maanden – in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar – te weten ruim een jaar en drie maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding enkel toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,-  aan appellant.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van appellant in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.000,- aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.