ECLI:NL:CBB:2021:285
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 19/1773
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] en haar vennoten [naam 2] ,
[naam 3] , [naam 4] en [naam 5] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Blaauw).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.851,- voor periode 1, van € 2.416,- voor periode 2, van € 2.032,- voor periode 3, van € 2.028,- voor periode 4 en van € 1.561,- voor periode 5.
Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2021. Appellante, vertegenwoordigd door [naam 5] en bijgestaan door haar gemachtigde, heeft door middel van videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft eveneens via videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante heeft een melkveehouderij. Zij heeft in 2010 besloten om te gaan uitbreiden. In februari 2011 heeft zij een principeverzoek gedaan voor het vergroten van een bouwkavel. Vanaf 2013 zijn diverse investeringsverplichtingen aangegaan zoals die voor ammoniakrechten en een melkrobot. In de periode van januari 2013 tot en met juni 2015 heeft appellante vee aangekocht voor een bedrag van in totaal € 44.470,-.
Op 16 januari 2014 zijn twee vergunningen verleend in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. De ene vergunning is verleend voor het houden van 400 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee aan de [adres 1] . De andere vergunning is verleend voor het houden van 200 stuks jongvee aan de [adres 2] . Op 10 februari 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal voor 398 melkkoeien en 50 stuks jongvee, welke vergunning was aangevraagd op 28 oktober 2014.
Op 17 november 2014 sloot appellante een aannemingsovereenkomst voor de bouw van een melkveestal voor een bedrag van € 502.930,-. Op 20 november 2014 sloot appellante aan aannemingsovereenkomst voor de nieuwbouw van een stal voor een bedrag van € 583.489,-.
Op 15 februari 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 6] voor een bedrag van € 3.068.000,- voor de bouw van de nieuwe stal, de machines, inventaris en het werkkapitaal.
Op de peildatum 2 juli 2015 was de bouw van de stal nog in volle gang. Appellante hield op de peildatum 195 melkkoeien, 92 vrouwelijke kalveren en 123 vrouwelijke pinken. Op 10 november 2015 is de stal in gebruik genomen.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft aan appellante voor alle periodes heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit allereerst op het standpunt dat het jongveegetal terecht is geactiveerd door de afvoer van 7 runderen. Verder heeft verweerder geconcludeerd dat er in het geval van appellante – kort gezegd – geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Het beroep
Individuele buitensporige last
4. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Appellante stelt daartoe dat zij voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Zij heeft in 2010 besloten om een nieuwe melkveehouderij te vestigen op een nieuwe locatie. In 2014 traden bijzondere (medische) omstandigheden in op het bedrijf van appellante waardoor de bouw van de stal volgens haar vertraging opliep. Daardoor waren er op de peildatum slechts 195 melkkoeien en 220 stuks jongvee aanwezig op haar bedrijf terwijl de investeringen waren gericht op het houden van 400 melkkoeien en 250 stuks jongvee. De Regeling zorgt er volgens appellante voor dat investeringen niet kunnen worden terugverdiend en dat brengt de continuïteit van haar bedrijf in gevaar. Verweerder heeft dit volgens haar miskend. Verder stelt zij dat van belang is dat zij geen aanpassingen kon doen om ervoor te zorgen dat de gevolgen van de Regeling minder negatief uitpakken.
4.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.4.
Op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden, begin 2015, was te voorzien dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande en forse bedrijfsuitbreiding door te laten gaan. Verder is niet gebleken dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Het College wil op basis van het overgelegde rapport van Accon AVM accountants en adviseurs aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit het rapport volgt niet dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Voor zover wordt betoogd dat de uitbreiding noodzakelijk is in het kader van bedrijfsopvolging kan dit appellante niet baten. Het College heeft eerder overwogen dat deze omstandigheid geen bijzondere situatie is die leidt tot een individuele buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:587) en ziet geen aanleiding daarover nu anders te oordelen. Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de productiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante. Voor zover appellante betoogt dat de bijzondere medische omstandigheden op haar bedrijf ervoor hebben gezorgd dat haar stal op de peildatum niet vol stond, baat dat haar, hoe betreurenswaardig die omstandigheden ook waren, niet. Die omstandigheden hebben zich eerst in 2014 voorgedaan, terwijl de plannen tot uitbreiding er al waren vanaf 2010 en er, behalve een principeverzoek in 2011, geen aantoonbare activiteiten tot uitbreiding hebben plaatsgevonden tot 2013. Een omgevingsvergunning was toen de bijzondere omstandigheden in 2014 intraden nog niet aangevraagd, laat staan verkregen, zodat de bouw van de stal nog niet legaal had kunnen aanvangen. Het College acht daarmee het causaal verband tussen de bijzondere omstandigheden die zich pas in  2014 hebben voorgedaan en het late moment van investeren onvoldoende aannemelijk gemaakt.
4.5.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Op grond van het vorenstaande en mede gezien de relatief beperkte hoogte van de opgelegde heffingen van totaal € 13.888,- is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een individuele buitensporige last. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Jongveegetal
5. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte het jongveegetal heeft geactiveerd. Ter zitting heeft appellante erkend dat de in artikel 6, vierde lid, van de Regeling genoemde uitzonderingen voor het afvoeren van jongvee zich weliswaar niet voordoen, maar zij heeft het jongvee afgevoerd volgens een op haar bedrijf bestendige praktijk en zij heeft dus niet geprobeerd om te Regeling te ontwijken.
5.1.
Niet in geschil is dat appellante in juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen naar een ander bedrijf heeft afgevoerd. Deze dieren zijn vanaf 13 december 2018 geslacht. Het College is van oordeel dat verweerder terecht het jongveegetal heeft toegepast. Het jongveegetal wordt ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Regeling alleen niet toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor het afvoeren van jongvee ouder dan 35 dagen als dat gebeurt volgens een bestendige praktijk en er ook weer dieren terugkomen.
Het betoog faalt.
Motiveringsgebrek
6. Appellante betoogt tot slot dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Volgens appellante heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat in gevallen waarbij alleen financiële omstandigheden spelen geen sprake kan zijn van een individuele buitensporige last.
6.1.
De stelling van appellante dat verweerder het beroep op de individuele buitensporige last heeft afgewezen louter op basis van de financiële omstandigheden, berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. Verweerder heeft dit element mede aan zijn besluit ten grondslag gelegd, maar heeft bij de beoordeling van de individuele buitensporige last ook andere elementen betrokken zoals het al dan niet zijn aangegaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen en de bedrijfsopvolging. Dat appellante het inhoudelijk oneens is met deze conclusie, maakt niet dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
Het betoog faalt.
7. Voor zover appellante betoogt dat verweerder de bijzondere omstandigheden op het bedrijf van appellante onvoldoende heeft meegewogen in het bestreden besluit, slaagt dit betoog wel.
Verweerder heeft de bijzondere omstandigheden in het bestreden besluit alleen gewogen in het licht van de knelgevallenregeling zoals neergelegd in artikel 12, tweede lid van de Regeling. Dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling maakt niet dat verweerder de bijzondere omstandigheden niet ook had moeten beoordelen in het licht van de in bezwaar gestelde individuele buitensporige last. Door de bijzondere omstandigheden niet mee te wegen in het betoog over de individuele buitensporige last heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Slotsom
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten, nu uit het voorgaande voortvloeit dat verweerder alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat en waarom geen sprake is van een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP.
9. Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen