ECLI:NL:RVS:2020:1262
Raad van State — Uitspraak 


201905064/1/R4.
Datum uitspraak: 20 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant A], Free Heart Organisatiebureau, Free Heart B.V., Free Heart Vastgoed B.V. en Free Heart Holding B.V. gevestigd te Zegveld, gemeente Woerden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 mei 2019 in zaak nr. 17/3551 in het geding tussen:
[appellant A] en Free Heart
en
het college van burgemeester en wethouders van Woerden.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college geweigerd om aan [appellant A] en Free Heart een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het verrichten van huwelijkssluitingen en het gebruiken van de galerie als proeflokaal op het perceel Meije 300 te Zegveld.
Bij tussenuitspraak van 19 december 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het in die uitspraak geconstateerde gebrek in het besluit te herstellen.
Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak aan de rechtbank een brief van 14 maart 2019 toegestuurd.
Bij uitspraak van 22 mei 2019 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant A] en Free Heart tegen het besluit van 19 juli 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de einduitspraak hebben [appellant A], Free Heart Organisatiebureau en Free Heart, Free Heart Vastgoed B.V. en Free Heart Holding B.V. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende A], [belanghebbende B] [belanghebbende C], [belanghebbende D], [belanghebbende E] en [belanghebbende F] (hierna: [belanghebbende A] en anderen) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen  heeft de zitting van 18 maart 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met instemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
2.    Op het perceel bevinden zich een historisch gebouw, waarin onder meer een galerie wordt geëxploiteerd (hierna: de galerie), een hooimijt en een woning. Op 4 juni 2015 hebben [appellant A] en Free Heart een aanvraag ingediend, aangevuld in januari 2017, om omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor onder meer het verrichten van huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruiken van de galerie als proeflokaal. Tot de aanvraag behoort een ruimtelijke onderbouwing.
Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning geweigerd voor het verrichten van huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruik van de galerie als proeflokaal. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van een algemene verklaring van geen bedenkingen en zich op het standpunt gesteld dat de genoemde activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan "Meije 300, Zegveld". Het college is niet bereid af te wijken van dit bestemmingsplan, omdat het recent is vastgesteld.
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college onbevoegd was om omgevingsvergunning te weigeren, nu het college niet aan de raad van de gemeente Woerden heeft gevraagd of het bereid is voor de aangevraagde activiteiten een verklaring van geen bedenkingen te verstrekken. De raad heeft weliswaar op 21 mei 2013 een aanwijzingsbesluit genomen, waarin het heeft bepaald in welke gevallen een specifieke verklaring van geen bedenkingen van de raad niet is vereist, maar de rechtbank heeft dit aanwijzingsbesluit onverbindend geacht. De rechtbank overwoog dat de opsomming van gevallen zo ruim is en zoveel ongespecificeerde gevallen omvat, dat het aanwijzingsbesluit naar het oordeel van de rechtbank niet kan worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens de rechtbank had het college daarom voor een beslissing op de aanvraag aan de raad een specifieke verklaring van geen bedenkingen moeten vragen.
De rechtbank heeft in de einduitspraak het besluit van 19 juli 2017 vernietigd vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek. De rechtbank overwoog daarnaast dat het college in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de in het recent vastgestelde bestemmingsplan gemaakte keuzes en de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Omdat het college aan de raad alsnog heeft gevraagd om te beslissen over een verklaring van geen bedenkingen en de raad op 7 maart 2019 heeft geweigerd een dergelijke verklaring te verlenen, heeft de rechtbank aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
4.    De Afdeling stelt vast dat de door [appellant A] en Free Heart aangevoerde gronden zich richten tegen de einduitspraak.
Free Heart Organisatiebureau
5.    Het hoger beroep is ook ingediend namens Free Heart Organisatiebureau. De stukken bevatten geen informatie over de hoedanigheid van Free Heart Organisatiebureau. De Afdeling heeft [appellant A] bij brief van 16 april 2020 verzocht om binnen een week duidelijkheid te verschaffen over de rechtspersoonlijkheid van Free Heart Organisatiebureau.
Daarop is binnen de gestelde termijn geen reactie ontvangen. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat aan Free Heart Organisatiebureau geen rechtspersoonlijkheid toekomt en dat het een naam betreft, waaronder [appellant A] handelt of zal handelen.
Ontvankelijkheid van de indieners van het hoger beroep
6.    Het beroep bij de rechtbank is mede ingediend door Free Heart Vastgoed en Free Heart Holding. Blijkens de aangevallen uitspraak hebben zij het beroep voor zover dat door hen is ingediend, op de zitting bij de rechtbank ingetrokken. Hiermee hebben zij de aanspraak op rechtsbescherming in beroep prijsgegeven en dat betekent dat er geen hoger beroep mogelijk is.
Daarom is het hoger beroep, voor zover ingesteld door Free Heart Vastgoed en Free Heart Holding, niet-ontvankelijk.
Is er voor de activiteiten een omgevingsvergunning vereist?
7.    [appellant A] en Free Heart betogen dat de rechtbank ten onrechte in de einduitspraak heeft overwogen dat een omgevingsvergunning is vereist voor het verrichten van huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruik als proeflokaal van de galerie, nu deze activiteiten volgens hen ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a en e, van het bestemmingsplan zijn toegestaan.
7.1.    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel onder meer de bestemming "Recreatie".
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"De voor ‘Recreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, uitsluitend op de begane grond van gebouwen;
[…]
e. theesalon /lunchroom, proeflokaal, en bijbehorend terras uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca";
[…]."
Artikel 1, aanhef en lid 1.24 luidt:
"In deze regels wordt verstaan onder kleinschalige bedrijfsmatige activiteit "bedrijvigheid, op het gebied van cultuureducatie en recreatie, of een naar de aard daarmee gelijk te stellen gebruik die in of bij het cultuurhistorisch waardevol gebouw alsmede in of bij een bedrijfswoning met behoud van de woonfunctie kan worden uitgeoefend. Het gaat daarbij om seminars, symposia, workshops, meetings, lezingen, trainingen en ondersteunende catering (het leveren van eten en drinken ter ondersteuning van de kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten)".
7.2.    Het verrichten van huwelijkssluitingen is geen bedrijvigheid op het gebied van cultuureducatie of recreatie. Het verrichten van huwelijkssluitingen kan daarmee naar de aard ook niet worden gelijkgesteld.  Huwelijkssluitingen worden immers niet genoemd in de tweede volzin van artikel 1, aanhef, en lid 1.24. Het gaat in de tweede volzin om een limitatieve opsomming. Dat ook andere activiteiten dan de daarin genoemde volgens [appellant A] en Free Heart naar hun aard gelijk te stellen zijn aan die bedrijvigheid, is daarom niet van betekenis.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels is een proeflokaal uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "horeca". Op de planverbeelding is de aanduiding "horeca" niet aan de galerie gegeven.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het verrichten van huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruik als proeflokaal van de galerie ingevolge het bestemmingsplan niet zijn toegestaan.
Het betoog faalt.
Kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten
8.    Voor zover [appellant A] en Free Heart hebben aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat hun beroep ook zag op de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht ervan is uitgegaan dat hun beroep alleen op huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruik als proeflokaal van de galerie zag.
Het betoog faalt.
Zienswijze over herstel gebrek
9.    [appellant A] en Free Heart betogen dat de rechtbank ten onrechte de door hen ingebrachte zienswijzen over de wijze waarop volgens het college het gebrek is hersteld, niet heeft beoordeeld.
10.    Artikel 8:51b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"1. Het bestuursorgaan deelt de bestuursrechter zo spoedig mogelijk mede of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen.
2. Indien het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, deelt het de bestuursrechter zo spoedig mogelijk schriftelijk mede op welke wijze het gebrek is hersteld.
3. Partijen kunnen binnen vier weken na verzending van de mededeling bedoeld in het tweede lid, schriftelijk hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren brengen. De bestuursrechter kan deze termijn verlengen."
10.1.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het geconstateerde gebrek te herstellen door een verzoek over een verklaring van geen bedenkingen in het kader van de aanvraag om omgevingsvergunning alsnog aan de raad voor te leggen.
Het college heeft de rechtbank bij brief van 14 maart 2019 bericht dat het aan de raad heeft verzocht om te beslissen over een verklaring van geen bedenkingen en dat de raad op 7 maart 2019 heeft geweigerd deze te verstrekken.
De rechtmatigheid van het besluit over de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning. Indien aan het besluit over de verklaring van geen bedenkingen gebreken kleven, dan mag het college zich bij zijn besluit over de omgevingsvergunning niet op het besluit van de raad baseren, zo overwoog de Afdeling in de uitspraak van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1414).
[appellant A] en Free Heart hebben met een brief van 29 april 2019 bij de rechtbank een zienswijze ingediend over de wijze waarop volgens het college het gebrek is hersteld. Daarin hebben zij gemotiveerd betoogd waarom volgens hen het besluit van de raad tot weigering van een verklaring van geen bedenkingen ondeugdelijk is. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de vraag of de rechtsgevolgen van het besluit van 19 juli 2017 in stand konden worden gelaten, de zienswijze van [appellant A] en Free Heart niet kenbaar betrokken, terwijl zij dat wel had moeten doen.
Het betoog slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
11.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, wordt vernietigd.
Bestaat aanleiding de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand te laten?
12.    De Afdeling ziet aanleiding om te beoordelen of het college bij brief van 14 maart 2019 heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven mogelijkheid om het geconstateerde gebrek te herstellen. De Afdeling zal alsnog ingaan op de bij de rechtbank ingebrachte zienswijze, nu de rechtbank dat niet heeft gedaan. Daarbij betrekt de Afdeling de door [appellant A] en Free Heart naar voren gebrachte hogerberoepsgronden.
13.    [appellant A] en Free Heart hebben aangevoerd dat de weigering van de raad om een verklaring van geen bedenkingen te verstrekken niet op juiste wijze tot stand is gekomen. Het college heeft volgens hen aan de raad ten onrechte alleen een voorstel tot weigering van de verklaring voorgelegd en heeft de Raad niet op de mogelijkheid gewezen dat een nieuw besluit tot aanwijzing van een categorie van gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan worden genomen. Verder stellen [appellant A] en Free Heart dat aan de weigering van de raad geen betekenis kan worden toegekend, omdat de raad haar eigen procedureregels niet heeft nageleefd. Zo zou de beslissing over de verklaring in de raadsvergadering als hamerstuk zijn gepresenteerd en daarover vervolgens toch zijn gestemd.
13.1.    Het college heeft op 5 februari 2019 expliciet aan de raad verzocht om voor de door [appellant A] en Free Heart gewenste activiteiten alsnog een verklaring van geen bedenkingen te weigeren. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college dit niet heeft mogen doen zonder de raad mede te  wijzen op de mogelijkheid een nieuw besluit te nemen tot aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor. Het stond de raad vrij het concrete voorstel van het college al dan niet te volgen.
Over de gang van zaken tijdens de raadsvergadering op 7 maart 2019 heeft het college in de schriftelijke uiteenzetting gesteld dat de agendacommissie heeft besloten het collegevoorstel van 5 februari 2019 te agenderen als besluit zonder bespreking. Indien een raadslid het niet eens is met de beslissing van de agendacommissie kan hij of zij de wens kenbaar maken het stuk alsnog in de raadsvergadering te bespreken. Over te nemen besluiten, geagendeerd als besluiten zonder bespreking, kan daarom, anders dan waarvan [appellant A] en Free Heart uitgaan, volgens het college alsnog een stemming plaatsvinden. Zover is het echter niet gekomen. Weliswaar hebben twee raadsleden een stemverklaring afgelegd, maar de voorzitter heeft niet laten stemmen, aldus het college.
[appellant A] en Free Heart hebben geen feiten of omstandigheden genoemd op grond waarvan getwijfeld moet worden aan de juistheid van de door het college geschetste gang van zaken. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat vanwege de wijze van besluitvorming het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen niet deugdelijk tot stand is gekomen.
14.    [appellant A] en Free Heart hebben verder aangevoerd dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen. De raad is volgens hen ten onrechte eraan voorbij gegaan dat het gebruik waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd, in overeenstemming is met het bestemmingsplan "De Meije 300, Zegveld".
De raad heeft volgens hen daarnaast te veel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het bestemmingsplan recent in werking is getreden. Zij wijzen erop dat de procedure om af te wijken van het bestemmingsplan een procedure is, die los staat van het bestemmingsplan. [appellant A] en Free Heart wijzen erop dat onduidelijk is of de raad de verklaring van geen bedenkingen heeft geweigerd vanwege parkeergevolgen.
14.1.    Aan het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen ligt onder meer het voorstel van het college van 5 februari 2019 ten grondslag. In het voorstel staat dat bij de opstelling van het bestemmingsplan de ruimtelijke kaders en het gebruik van het perceel zorgvuldig zijn afgewogen. Tevens staat daarin dat in bepaalde opzichten het ruimtelijke gebruik voor het maximale is ingevuld. Er kunnen geen functies meer worden toegevoegd vanwege de vastgestelde parkeernormen en het maximale aantal parkeerplaatsen. Het uitgangspunt is om het planologisch juridisch kader van het onlangs vastgestelde bestemmingsplan voor de komende periode te waarborgen, zo staat in het voorstel.
De Afdeling stelt vast dat de aanvraag oorspronkelijk is gedaan voor activiteiten die afwijken van het voorgaande bestemmingsplan. De procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan "Meije 200, Zegveld" en die van de geweigerde omgevingsvergunningprocedure hebben grotendeels parallel gelopen. Het bestemmingsplan "De Meije 300, Zegveld" is vastgesteld op 24 november 2016 en is in juni 2017 in werking getreden. Het bestemmingsplan voorziet in een gedetailleerde planologische regeling voor het perceel. Gelet op wat in overweging 7 is geoordeeld is de raad bij de beslissing over de verklaring van geen bedenkingen terecht ervan uitgaan dat de activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Het college heeft op de zitting bij de rechtbank onbetwist gesteld dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan zich expliciet een oordeel heeft gevormd over de in de zienswijze over het ontwerp-bestemmingsplan door [appellant A] geuite wens om de galerie als proeflokaal te mogen gebruiken. Dat heeft er echter niet toe geleid dat die activiteit op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Verder volgt uit de stukken dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt dat de raad alleen ondersteunende horeca wenst toe te staan in de bedrijfsgebouwen op het perceel. Niet in geschil is dat het gebruik als proeflokaal niet als zodanig is aan te merken.
Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft mogen vasthouden aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan en op grond van de gegeven motivering niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een verklaring van geen bedenkingen te weigeren.
15.    [appellant A] en Free Heart betogen dat het college, ook al heeft de raad de verklaring geweigerd, er ten onrechte niet voor heeft gekozen om alsnog omgevingsvergunning voor de activiteiten te verlenen.
15.1.    Nadat de raad een verklaring van geen bedenkingen heeft geweigerd voor de activiteiten, kan het college niets anders doen dan daarvoor vervolgens omgevingsvergunning weigeren. In artikel 2.20a van de Wabo is immers bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen is vereist, de omgevingsvergunning voor die activiteit wordt geweigerd indien de verklaring is geweigerd. Het college heeft dan ook terecht niet besloten tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
16.    Nu wat [appellant A] en Free Heart hebben aangevoerd niet leidt tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen weigeren, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 juli 2017 in stand te laten. Dat betekent dat de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor huwelijkssluitingen in de hooimijt en het gebruik als proeflokaal van de galerie, ook al is het besluit van 19 juli 2017 vernietigd, zijn werking behoudt en het college niet opnieuw dient te beslissen op het gemaakte bezwaar.
Conclusie
17.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 19 juli 2017 in stand blijven.
Proceskosten
18.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep voor zover ingediend door Free Heart Vastgoed B.V. en Free Heart Holding B.V. niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het hoger beroep voor het overige gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 22 mei 2019, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Woerden van 19 juli 2017, kenmerk 17u.16392, in stand zijn gelaten;
IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder III. genoemde besluit in stand blijven;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Woerden van bij [appellant A] en Free Heart B.V. in verband met het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 525,00 (zegge: vijfhonderdvijfentwintig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Woerden aan [appellant A] en Free Heart B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2020
163-935.