ECLI:NL:RVS:2019:4236
Raad van State — Uitspraak 


201902748/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/2365 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende kinderopvangtoeslag voor het jaar 2012 definitief vastgesteld op € 4.713,00 en haar medegedeeld dat zij een bedrag van € 8.071,00 aan te veel ontvangen voorschotten moet terugbetalen.
Bij besluit van 8 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Maachi, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. N. Mhamdi en drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft voor de buitenschoolse opvang van haar zoon bij [kindercentrum] kinderopvangtoeslag aangevraagd. Bij besluit van 29 december 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar voor het jaar 2012 een voorschot van € 12.784,00 toegekend. Daarbij is de dienst uitgegaan van 198 uren opvang per maand.
Bij het besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een definitieve berekening gemaakt van het recht op kinderopvangtoeslag en [appellante] een bedrag van € 4.713,00 toegekend. Daarbij is de dienst uitgegaan van 73 uren opvang per maand. [appellante] dient het verschil tussen het voorschot en het bedrag waarop zij uiteindelijk recht heeft terug te betalen, aldus dat besluit.
2.    [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 juli 2015, omdat de Belastingdienst/Toeslagen daarbij is uitgegaan van een te laag aantal uren. Zij heeft in 2012 een opleiding gevolgd en meent daarom recht te hebben op kinderopvangtoeslag voor de aangevraagde 198 uren per maand.
Bij het besluit van 8 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich niet langer op het standpunt gesteld dat [appellante] te veel opvanguren heeft opgegeven, maar gesteld dat zij niet heeft aangetoond alle kosten voor de opvang te hebben voldaan. Zij heeft daarom eigenlijk in het geheel geen recht op kinderopvangtoeslag. Omdat de kinderopvangtoeslag bij het besluit van 31 juli 2015 al definitief was vastgesteld op € 4.713,00 en de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval geen bevoegdheid heeft om de toeslag alsnog in het nadeel van [appellante] te herzien, heeft de dienst de definitieve vaststelling niet aangepast.
3.    In deze zaak is allereerst de vraag aan de orde of de Belastingdienst/Toeslagen naar aanleiding van het bezwaar van [appellante] een ander standpunt mocht innemen over het recht op kinderopvangtoeslag. Als die vraag bevestigend wordt beantwoord, zijn de vragen aan de orde of [appellante] heeft aangetoond de opvangkosten voor 2012 geheel te hebben voldaan en, zo niet, welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden.
Oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de verplichting regelt tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. Dit betekent niet dat er geen grens is aan de heroverweging, maar er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat de Belastingdienst/Toeslagen de motivering van het besluit in de bezwaarfase aanvult of wijzigt. Naar het oordeel van de rechtbank is de Belastingdienst/Toeslagen daarom niet buiten de grenzen van de heroverweging getreden.
De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellante] met de overgelegde bewijsstukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alle kosten van de kinderopvang voor het jaar 2012 heeft betaald. Er is geen betalingsbewijs van de maand januari 2012. De rechtbank heeft de stelling van [appellante] dat de betaling die is gedaan in januari 2012 ziet op de opvang in de maand januari 2012 niet gevolgd.
De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat er over het gehele jaar geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat als iemand niet aannemelijk kan maken dat de volledige kosten van de kinderopvang van dat jaar zijn voldaan. Omdat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat de indiener daarvan in een nadeliger positie terechtkomt, heeft de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval mogen afzien van een volledige terugvordering van het al uitbetaalde voorschot, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen, omdat de discussie in bezwaar ging over de vraag of zij in 2012 student was, niet ineens een ander argument mocht gebruiken om de gevraagde kinderopvangtoeslag te weigeren. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat dat in strijd is met het materiële rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op willekeur, het beginsel van reformatio in peius en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Ook heeft de rechtbank miskend dat deze werkwijze in ieder geval evident onredelijk is.
[appellante] betoogt verder dat zij de kosten voor de kinderopvang tijdig en volledig heeft voldaan. De rechtbank heeft in navolging van de Belastingdienst/Toeslagen de betaling van januari 2012 ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Volgens haar berekening heeft zij zelfs iets te veel betaald en heeft de Belastingdienst/Toeslagen alle bewijsstukken daarvoor in handen vanwege de beslaglegging op de administratie van het kindercentrum.
Heroverweging in bezwaar
6.    Ingevolge artikel 7:11 van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Deze heroverweging is niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. De volledige heroverweging staat evenmin in de weg aan handhaving van het in bezwaar bestreden primaire besluit op grond van een ander wetsartikel of op een andere grond dan die waarop dat in bezwaar bestreden besluit steunt. Daarbij dient wel het verbod van reformatio in peius - degene die bezwaar heeft gemaakt mag door de beslissing op dat bezwaar in beginsel niet in een slechtere positie terechtkomen dan waarin hij zou hebben verkeerd indien hij geen bezwaar zou hebben gemaakt - in acht te worden genomen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze volledige heroverweging ook geldt in een geval als dit, waarin de Belastingdienst/Toeslagen een toeslag definitief heeft berekend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2190). Het beroep van [appellante] op het materiële rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op willekeur en artikel 6 van het EVRM kan al daarom niet slagen, nog daargelaten dat zij dat beroep niet heeft gemotiveerd. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve tegemoetkoming kinderopvangtoeslag over 2012 bij het besluit op bezwaar van 8 mei 2018 niet in het nadeel van [appellante] herzien, zodat van strijd met het verbod op reformatio in peius evenmin sprake is.
Het betoog faalt.
Het voldaan zijn van de kosten
7.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante], als aanvrager van de kinderopvangtoeslag, door het overleggen van bewijsstukken aannemelijk moet maken dat zij daar ook recht op heeft. Het is daarom aan haar en niet aan de Belastingdienst/Toeslagen om aan te tonen dat zij de gestelde kosten daadwerkelijk heeft betaald.
8.    Volgens de door het kindercentrum verstrekte jaaropgave 2012 bedroegen de kosten voor opvang dat jaar € 14.493,60. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen is via bankafschriften van het kindercentrum aangetoond dat [appellante] € 13.511,00 heeft betaald, bestaande uit wisselende bedragen in de maanden februari tot en met april en juli tot en met november 2012 en een bedrag van € 2.000,00 in januari 2013.
[appellante] heeft daarnaast een bankafschrift van haar eigen bankrekening overgelegd waaruit blijkt dat zij in januari 2012 een bedrag van € 1.207,00 heeft overgemaakt aan het kindercentrum. Als dat bedrag bij het bedrag van € 13.511,00 wordt opgeteld zou zij in 2012 € 224,40 te veel hebben betaald. Met de rechtbank is de Afdeling echter van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de betaling van € 1.207,00 in januari 2012 betrekking heeft op die maand, nu als omschrijving "periode december 2011" is vermeld en zij daarvoor geen verklaring heeft gegeven. Daar komt bij dat zij blijkens de bankafschriften op 16 februari 2012 een betaling heeft gedaan met de omschrijving "period januari 2012". Daarnaast bevreemdt het dat [appellante] thans stelt te veel te hebben betaald in 2012, terwijl zij zich eerder in de procedure op het standpunt heeft gesteld dat zij in 2012 een betaalachterstand had, die zij door twaalf maandelijkse contante betalingen in 2013 zou hebben ingelopen.
De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat [appellante] niet heeft aangetoond de volledige kosten voor de kinderopvang in 2012 te hebben voldaan.
Het betoog faalt in zoverre.
De gevolgen van het niet geheel voldaan zijn van de kosten
9.    Op het moment dat de rechtbank uitspraak deed, was het vaste rechtspraak dat in het geheel geen recht op kinderopvangtoeslag bestond als de aanvrager niet kon aantonen het volledige bedrag aan kosten daadwerkelijk te hebben betaald. Indien een deel van de kosten aantoonbaar was voldaan, kon dus geen aanspraak worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming.
Bij uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535, is de Afdeling teruggekomen van die rechtspraak. In die uitspraak is overwogen dat uit artikel 1.7, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52, eerste lid, van die wet wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht op kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald. Bij deze beoordeling moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Awb de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Daarbij mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Gelet hierop is het besluit van 8 mei 2018 ondeugdelijk gemotiveerd.
Het betoog slaagt in zoverre.
Eindoordeel
10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 8 mei 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In de uitspraak van 23 oktober 2019 heeft de Afdeling overwogen dat het eerst aan de Belastingdienst/Toeslagen is om te beoordelen hoe hij het door de dienst gevoerde beleid in overeenstemming wil brengen met de gewijzigde rechtspraak. Om de dienst in staat te stellen zich hier goed over te beraden, heeft de Afdeling in die zaak een termijn van 26 weken gegeven om een nieuw besluit te nemen. De Afdeling ziet aanleiding om in deze zaak bij die termijn aan te sluiten, met aftrek van de tijd die is verstreken sinds de uitspraak van 23 oktober 2019. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen een termijn van 18 weken heeft om een nieuw besluit te nemen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/2365;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 8 mei 2018, kenmerk BOB OH;
V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 18 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. De Vries-Biharie
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
611.