ECLI:NL:RBZWB:2020:6725
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/9408 GEMWT VV
uitspraak van 29 december 2020 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoeker], te [woonplaats verzoeker], verzoeker,
gemachtigde: mr. M.M.W.H. Holtackers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen
, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder]
, te [vestigingsplaats vergunninghouder], vergunninghouder.
Procesverloop
Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 augustus 2020 (bestreden besluit) van het college over de aan hem opgelegde last onder dwangsom. Hij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 21 december 2020.
Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Hendrickx en J.C. Stouten. Derde partij is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
1.
Feiten
Op 15 februari 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [naam vergunninghouder] voor het inpandig verbouwen van de gebouwen gelegen aan [adres perceel] te [plaats perceel] op bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] (hierna: gebouwen 7 en 8) ten behoeve van het wijzigen van de kantoorfunctie naar een logiesfunctie. De omgevingsvergunning is aan eigenaar [naam vergunninghouder] verleend voor de activiteiten (ver)bouwen van een bouwwerk en handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk.
Aan de omgevingsvergunning is de volgende voorwaarde verbonden:
Overnachtingscapaciteit
Overeenkomstig de ruimtelijke onderbouwing is een maximale capaciteit van 150 vaste bedden toegestaan, waarvan 125 voor extended stay en 25 voor short stay.
Onder extended stay wordt in dit verband verstaan: “het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan een woning voor kortstondig verblijf van minimaal een week tot maximaal 1 jaar aan natuurlijke personen die buiten de gemeente hun hoofdverblijf c.q. vaste woon- of verblijfplaats hebben, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen
[naam bedrijventerrein]
”.
Onder short stay wordt in dit verband verstaan: “Het verblijf inclusief overnachting, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein], gedurende een dag tot maximaal zeven dagen, door personen die elders een vaste woon- en verblijfplaats hebben”.
Verzoeker huurt de gebouwen 7 en 8 van [naam vergunninghouder] en voert daar ook verbouwingswerkzaamheden uit. Verzoeker verhuurt de gebouwen aan [naam huurder].
Tijdens een controle op 14 november 2019 heeft het college (onder meer) geconstateerd dat er in gebouw 8 circa 60 arbeidsmigranten worden gehuisvest, die geen binding hebben met de aanwezige bedrijven op [naam bedrijventerrein].
Op 16 december 2019 heeft het college verzoeker een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. Daarin stelt het college onder meer dat verzoeker uiterlijk
1 februari 2020 het logiesgebruik van gebouwen 7 en 8 aan personen die niet gelieerd zijn aan bedrijvigheid op [naam bedrijventerrein] dient te beëindigen en beëindigd te houden.
Op 6 januari 2020 heeft verzoeker een schriftelijke zienswijze ingediend.
Op 7 februari 2020 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden. Uit een lijst van logies in het logboek van de brandmeldinstallatie volgt dat er nu officieel 60 gebruikers zijn. Verzoeker heeft tijdens deze controle verklaard dat niemand van deze gebruikers werkzaam is op [naam bedrijventerrein].
Tijdens een gesprek op 10 februari 2020 is, in afwachting van de vaststelling van nieuw beleid rondom arbeidsmigranten, afgesproken dat de personen die op het moment van het voornemen gebruik maakten van de logiesfunctie in gebouw 8 daar tijdelijk mochten blijven.
Op 1 juli 2020 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden in gebouwen 7 en 8. Tijdens deze controle heeft verzoeker verklaard dat er nu 67 mensen verblijven in gebouw 8.
Tijdens een gesprek op 29 juli 2020 is aan verzoeker meegedeeld dat het handhavingstraject zou worden vervolgd, omdat volgens het college is gebleken dat in strijd met de afspraak van 10 februari 2020 een groep arbeidsmigranten met wisselende samenstelling gehuisvest werd in gebouw 8. Het college heeft aangegeven dat het huisvesten van de arbeidsmigranten zonder binding met [naam bedrijventerrein] binnen 1 maand na het verzenden van het besluit beëindigd moest zijn en blijven.
In het bestreden besluit heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd om binnen 1 maand na verzenddatum van dit besluit de huisvesting van personen die geen binding hebben met de op [naam bedrijventerrein] aanwezige bedrijven te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Indien verzoeker niet aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van
€ 50.000,- per overtreding, met een maximum van € 500.000,- voor elke keer dat het college constateert dat hij niet aan de last voldoet. Daarbij is sprake van een overtreding als het college bij een controle vaststelt dat minimaal 1 persoon die logies heeft in gebouw 7 of 8 geen binding heeft met de bedrijvigheid op [naam bedrijventerrein]. Het college zal daartoe elk maand een controle uitvoeren, te beginnen enkele dagen nadat de eerste begunstigingstermijn van 1 maand is verstreken.
Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Op 25 november 2020 heeft verzoeker zijn bezwaar nader toegelicht tijdens een hoorzitting bij de adviescommissie bezwaarschriften.
2.
Standpunten verzoeker
Verzoeker heeft, samengevat, aangevoerd dat hij niet handelt in strijd met de verleende omgevingsvergunning. De voorwaarde ziet volgens verzoeker alleen op de overnachtingscapaciteit en verblijfsduur en heeft geen betrekking op waar de arbeidsmigranten werkzaam zijn. Als dat toch wordt aangenomen, stelt verzoeker dat de tekst van de voorwaarde
“uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein]”
te vaag is en tot rechtsonzekerheid en willekeur leidt. De voorwaarde is volgens verzoeker te vaag om op grond daarvan een overtreding te kunnen constateren.
Verzoeker voert verder aan dat hij mocht vertrouwen op de toezegging van het college
tijdens het gesprek op 10 februari 2020 dat de handhaving zou worden opgeschort in
afwachting van het nieuwe beleid ten aanzien van het huisvesten van arbeidsmigranten en
dat de huisvesting van het maximale aantal van de op dat moment aanwezige personen (50 à
60) mocht worden voortgezet. Verzoeker betwist dat hij de afspraak heeft geschonden.
Verzoeker stelt dat de hoogte van de dwangsom door het college niet is gemotiveerd en in
wanverhouding staat tot de ernst van de gepleegde overtreding.
Tot slot voert verzoeker aan dat zijn belang zwaarder weegt dan het belang van het college bij handhaving.
Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot zes weken nadat is beslist op het bezwaar.
3.
Voorlopige voorziening
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
4.
Spoedeisend belang
4.1
Verzoeker stelt dat sprake is van spoedeisend belang omdat hij zijn verhuuractiviteiten als gevolg van de hem opgelegde last onder dwangsom direct heeft moeten staken en dus geen huurinkomsten meer heeft. Volgens verzoeker is sprake van een financiële noodsituatie die uiteindelijk tot een faillissement van zijn eenmanszaak zal leiden.
4.2
Het college heeft betwist dat sprake is van spoedeisend belang.
4.3
De voorzieningenrechter overweegt dat in het geval van verzoeker niet is gebleken dat het opleggen van de last onder dwangsom voor hem tot zeer ernstige financiële gevolgen heeft geleid, maar dat evenmin duidelijk is dat die gevolgen zodanig gering zijn dat het verzoek om een voorlopige voorziening wegens een gebrek aan spoedeisendheid reeds op voorhand niet voor inhoudelijke beoordeling in aanmerking komt. Daarnaast heeft verzoeker de stelling betrokken dat sprake is van een evident onrechtmatig besluit. De voorzieningenrechter zal vanwege dit samenstel een spoedeisend belang aannemen.
5.
Wettelijk kader
Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur
bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Op grond van het tweede lid wordt deze bevoegdheid uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
6.
Overwegingen
strijdig gebruik
6.1
Tussen partijen is niet in geschil dat het verstrekken van logies in strijd is met de enkelbestemming “Bedrijventerrein – Luchtvaart en onderhoud”, die volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]” op het perceel rust.
Het college heeft daarom een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4 onder 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) om in afwijking van het bestemmingsplan een logiesfunctie mogelijk te maken. Het college heeft hieraan de volgende voorwaarde verbonden.
Overnachtingscapaciteit
Overeenkomstig de ruimtelijke onderbouwing is een maximale capaciteit van 150 vaste bedden toegestaan, waarvan 125 voor extended stay en 25 voor short stay.
Onder extended stay wordt in dit verband verstaan: “het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan een woning voor kortstondig verblijf van minimaal een week tot maximaal 1 jaar aan natuurlijke personen die buiten de gemeente hun hoofdverblijf c.q. vaste woon- of verblijfplaats hebben, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen
[naam bedrijventerrein]
”.
Onder short stay wordt in dit verband verstaan: “Het verblijf inclusief overnachting, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein], gedurende een dag tot maximaal zeven dagen, door personen die elders een vaste woon- en verblijfplaats hebben”.
6.2
De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn standpunt dat deze voorwaarde alleen ziet op de overnachtingscapaciteit en verblijfsduur. Uit de tekst van de voorwaarde blijkt duidelijk dat de logies gekoppeld dient te zijn aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein].
6.3
Anders dan verzoeker, is de voorzieningenrechter van voorlopig oordeel dat de tekst van de voorwaarde voldoende duidelijk is om op grond daarvan een overtreding te kunnen constateren.
In het bestreden besluit heeft het college de voorwaarde aangehaald en vervolgens toegelicht. Het college stelt dat met de voorwaarde is beoogd de logiesfunctie te koppelen aan de bedrijven die gevestigd zijn op [naam bedrijventerrein]. Een gebruiker van de logiesfunctie moet een concrete connectie hebben met de bedrijven op [naam bedrijventerrein]. Dit kan zijn het tijdelijk verrichten van werkzaamheden bij of ten behoeve van een op [naam bedrijventerrein] gevestigd bedrijf, het volgen of geven van cursus/onderwijs of in relatie tot een zorgbehandeling.
Gelet op de vele door verzoeker met het college gevoerde gesprekken en de context van de verleende omgevingsvergunning, zoals die volgt uit de ruimtelijke onderbouwing en het behoefteonderzoek, had het voor verzoeker naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk moeten zijn wat met de voorwaarde werd bedoeld en dus hoe hij de strekking van de last onder dwangsom moest begrijpen.
6.4
Het voorgaande laat onverlet dat het college de opgelegde last onder dwangsom in de beslissing op bezwaar nader kan verduidelijken. De essentie van de voorwaarde, namelijk dat de te huisvesten personen werkzaam moeten zijn op [naam bedrijventerrein], dan wel daar aanwezig moeten zijn in verband met cursus, onderwijs of zorgbehandeling, kan duidelijker worden geformuleerd. In dit verband merkt de voorzieningenrechter ook op dat in het behoefteonderzoek staat dat de te huisvesten personen op of nabij [naam bedrijventerrein] werkzaam moeten zijn. Wat onder “nabij [naam bedrijventerrein]” moet worden verstaan, dient nader te worden geconcretiseerd, bijvoorbeeld door een straal van een bepaald aantal (kilo)meter te vermelden.
6.5
Verzoeker heeft ter zitting aangevoerd dat [naam vergunninghouder] de omgevingsvergunning heeft aangevraagd, zodat hij niet op de hoogte was van de context van de verleende omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter overweegt dat dit risico voor rekening van verzoeker komt. Verzoeker had zich voorafgaand aan het sluiten van de huurovereenkomst met [naam vergunninghouder] moeten vergewissen van de inhoud van de omgevingsvergunning, inclusief de bijbehorende documenten zoals de ruimtelijke onderbouwing en het behoefteonderzoek, die onderdeel uitmaken van het besluit tot vergunningverlening. Als de omgevingsvergunning voor verzoeker publiekrechtelijk te weinig ruimte biedt, had hij privaatrechtelijk ook van de huurovereenkomst met [naam vergunninghouder] kunnen afzien. Dit laatste is niet gebeurd.
6.6
De stelling van verzoeker dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de binding van de in gebouw 8 gehuisveste personen met [naam bedrijventerrein] volgt de voorzieningenrechter niet. Verzoeker heeft zelf tegen de toezichthouders van het college verklaard dat geen van de 60 gehuisveste personen op [naam bedrijventerrein] werkte. De voorzieningenrechter is, met het college, van oordeel dat het feit dat uitzendbureau [naam huurder], waar de meeste gehuisveste personen voor werkten, een kantoortje had op [naam bedrijventerrein], onvoldoende is om de vereiste binding met [naam bedrijventerrein] aan te nemen. Dit verandert immers niets aan de omstandigheid dat deze personen
feitelijk werkzaam
waren
buiten
[naam bedrijventerrein].
6.7
Nu vast staat dat de ten tijde van het bestreden besluit in gebouw 8 gehuisveste arbeidsmigranten niet werkzaam waren op [naam bedrijventerrein] en evenmin aanwezig waren in verband met een cursus, onderwijs of zorgbehandeling, is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van strijd met de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde en dus van strijdig gebruik.
gewekt vertrouwen
6.8
De voorzieningenrechter is van voorlopig oordeel dat verzoeker niet
gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen op de toezegging van het college
dat handhaving zou worden opgeschort in afwachting van het nieuwe beleid ten aanzien van
het huisvesten van arbeidsmigranten. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat
onweersproken is dat verzoeker zich niet aan de afspraak heeft gehouden dat alleen de
personen die ten tijde van het voeren van het gesprek op 10 februari 2020 in gebouw 8
gehuisvest waren, mochten blijven. Dat verzoeker niet zou hebben begrepen dat de
samenstelling van deze groep niet gewijzigd mocht worden, acht de voorzieningenrechter
niet aannemelijk. In het gespreksverslag staat duidelijk dat het om “een tijdelijk voortzetting
van de huidige situatie” en de  “nu aanwezige personen” gaat. Het college heeft ter zitting
toegelicht dat het ging om een soort sterfhuisconstructie. De afspraak is door het college
gemaakt in het belang van de op dat moment gehuisveste personen, zodat zij niet op
straat kwamen te staan. Dat het was toegestaan de samenstelling van deze groep te wijzigen,
ligt gelet op dit doel en het standpunt van het college dat sprake was van strijdig gebruik
niet voor de hand. Immers in dat geval zou (telkens) een nieuwe overtreding worden begaan.
6.9
Het beroep van verzoeker op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
hoogte dwangsom
6.10
De voorzieningenrechter overweegt dat het college de hoogte van de dwangsom in zijn verweerschrift heeft toegelicht. Het college is uitgegaan van logies voor 60 personen voor € 100,- à € 125,-  per week per persoon. Derhalve is volgens het college sprake van een  huuropbrengst van € 25.000,- à € 30.000,- per maand. Om een voldoende prikkel te laten uitgaan van de last heeft het college de dwangsom op € 50.000,- gesteld. De voorzieningenrechter is met het college eens dat deze dwangsom niet excessief is.
6.11
Het college dient voormelde toelichting op de hoogte van de dwangsom nog wel op te nemen in de heroverweging in de beslissing op bezwaar.
belangenafweging
6.12
Voor bestuursorganen geldt een beginselplicht tot handhaving. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) (ECLI:NL:RVS:2009:BJ5081) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.13
De voorzieningenrechter merkt op dat in het bestreden besluit kort aandacht wordt besteed aan het standpunt van het college dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie (‘niet wenselijk’) en dat ‘geen sprake’ is van een bijzondere omstandigheid. De voorzieningenrechter geeft het college in overweging om dit in de beslissing op bezwaar iets meer te motiveren (zie bijvoorbeeld AbRS 26 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1276, r.o. 4.).
6.14
Het belang van handhaving gaat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval boven de individuele, financiële belangen van verzoeker.
7.
Conclusie
7.1
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. E.J. Govaers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 29 december 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier	voorzieningenrechter
De griffier is niet in de gelegenheid
om deze uitspraak mee te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.