ECLI:NL:RVS:2020:1112
Raad van State — Uitspraak 


201903968/1/A1.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Oss,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 april 2019 in zaken nrs. 18/1030 en 18/1031 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B],
en
het college van burgemeester en wethouders van Oss.
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee uitwegen aan het perceel [locatie] te Oss.
Bij besluiten van 22 maart 2018 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij afzonderlijke brieven aan [appellant A] en [appellant B] van 17 september 2018 heeft het college meegedeeld dat het aan hen geen dwangsommen verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op de gemaakte bezwaren.
Bij uitspraak van 4 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de besluiten van 22 maart 2018, en niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het niet tijdig beslissen over de verschuldigdheid van dwangsommen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door B. Velthausz en ing. J. de Groot, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De woning van [vergunninghouder] aan de [locatie] is een hoekwoning. Aan de voorzijde van dit perceel parkeert hij zijn auto onder een daar aanwezige carport met een directe toegang op de openbare weg, en in zijn achtertuin heeft hij aan de straatzijde in een daar aanwezige schutting een deur (hierna: de tuindeur), die toegang verschaft tot de openbare weg. Op aldaar de gemeente in eigendom toebehorende gronden zijn naast de rijbaan parkeervakken aanwezig die met witte stenen zijn gemarkeerd. Die parkeerstrook is ter hoogte van de tuindeur, de daarnaast gelegen brandgang en een garage, enkele meters onderbroken door middel van een aldaar aangebrachte ‘niet parkeren’-markering in de vorm van een met verf op de bestrating aangebracht wit kruis en twee tegels met de aanduiding "NP". Deze bestrating is vrijgehouden zodat gebruik kan worden gemaakt van de tuindeur, van een direct daarnaast gelegen toegang tot een steeg en van een daarnaast gelegen garage. Voorts is aldaar een boom aanwezig. Deze situatie bestaat al geruime tijd.
[appellant A] en [appellant B] wonen ter hoogte van de tuin van [vergunninghouder] aan de Seringenhof en willen dat de parkeerstrook aldaar ongeveer 1 m langer wordt gemaakt door de gronden ter hoogte van de tuindeur aan die parkeerstrook toe te voegen. [appellant A] en [appellant B] hebben met dat oogmerk het college verzocht om handhavend op te treden tegen de tuindeur. In een uitspraak van 24 januari 2017 (zaaknr. 16/3090) heeft de rechtbank Oost-Brabant geoordeeld dat het op de bestrating voor de tuindeur aanbrengen van de markering dat die grond niet tot de parkeerstrook behoort, moet worden aangemerkt als het maken van een uitweg. De rechtbank oordeelde verder dat hiervoor een omgevingsvergunning nodig is. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
Naar aanleiding hiervan heeft [vergunninghouder] het college verzocht om een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een uitweg bij de tuindeur en bij de verharding aan de voorzijde van het perceel. Die vergunning is bij het besluit van 28 augustus 2017 verleend. Volgens het college doen zich geen weigeringsgronden voor zoals bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Oss 2016 (hierna: de APV).
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen en heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] voor zover gericht tegen de besluiten van 22 maart 2018 ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en [appellant B], voor zover het is gericht tegen het niet tijdig beslissen over de verschuldigdheid van dwangsommen, niet-ontvankelijk verklaard.
Beoordeling van het hoger beroep
De uitwegvergunning
2.    [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met de omgevingsvergunning voor de uitweg ter hoogte van de tuindeur. Volgens hen gaat deze uitweg ten koste van een openbare parkeerplaats en levert die een gevaar op voor het verkeer op de weg. De uitweg aan de voorzijde van het perceel van [vergunninghouder] is tussen partijen niet in geschil.
2.1.    Voor de beoordeling van het geding is allereerst van belang vast te stellen of voor de situatie aan de zijkant van het perceel hoe dan ook een uitwegvergunning kan worden verleend. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 2.12 van de APV, zoals deze luidde ten tijde van de besluiten van 22 maart 2018, is een omgevingsvergunning vereist voor het maken of veranderen van een uitweg.
In de APV is geen definitie opgenomen waaruit volgt in welke gevallen sprake is van een uitweg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1486), is voor het bestaan van een uitweg als hier in geding bepalend dat de aanwezigheid van een dergelijke voorziening door de uiterlijke kenmerken ervan voor de overige weggebruikers duidelijk kenbaar is. Doorgaans worden ten behoeve van een uitweg fysieke voorzieningen getroffen, zoals bijvoorbeeld een verlaagde trottoirband. De Afdeling is van oordeel dat het slechts aanbrengen van een ‘niet-parkeren’-markering op tot de openbare weg behorende bestrating niet kan worden aangemerkt als het maken van een uitweg. Een dergelijke markering is op zichzelf beschouwd geen voorziening en ook niet een uiterlijk kenmerk, in die zin dat het voor andere weggebruikers duidelijk kenbaar is dat sprake is van een uitweg. Een op bestrating aangebrachte markering door middel van een met verf aangebracht wit kruis en een tegel met de aanduiding "NP", waaruit blijkt dat ter plaatse - in tegenstelling tot daaraan grenzende weggedeelten, die blijkens een daartoe ter plaatse aangebrachte markering wel als parkeerstrook zijn aangemerkt - niet mag worden geparkeerd, impliceert niet dat het om een uitweg gaat. In dit geval is bovendien evident dat de ‘niet-parkeren’-markering ook daadwerkelijk geen uitweg aanduidt. Bij een uitweg gaat het in de regel om een aansluiting voor rijdend wegverkeer vanaf een particulier erf op de openbare weg. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het gaat hier slechts om een tuindeur in een erfafscheiding voor het doorlaten van personen, al dan niet met bijvoorbeeld een fiets of een kliko aan de hand. Dat is geen uitweg, net zomin als een huisdeur dat is.
2.2.    Gelet op het voorgaande is ter plaatse van de op het openbare weggedeelte voor de tuindeur aangebrachte ‘niet-parkeren’-markering geen sprake van een uitweg als bedoeld in artikel 2.12 van de APV en is daarvoor op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en artikel 2.12 van de APV geen omgevingsvergunning nodig. Het college was daarom niet bevoegd om hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Aangezien het hoger beroep reeds om die reden gegrond is, komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van de door [appellant A] en [appellant B] voorgedragen hogerberoepsgronden met betrekking tot de uitwegvergunning.
2.3.    Gezien het voorgaande moet de aangevallen uitspraak, voor zover het de besluiten op bezwaar over de uitwegvergunning betreft, worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren, de besluiten op bezwaar van 22 maart 2018 vernietigen, het besluit van 28 augustus 2017 herroepen voor zover daarin een omgevingsvergunning is verleend voor een uitweg ter hoogte van de tuindeur en de aanvraag in zoverre afwijzen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
De verschuldigdheid van dwangsommen
3.    [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij het college bij brieven van respectievelijk 6 december 2017 en 12 januari 2018 in gebreke hebben gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op hun bezwaarschriften.
Het college heeft in reactie hierop, hangende het beroep bij de rechtbank, op 17 september 2018 aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat geen dwangsommen verschuldigd zijn wegens het niet tijdig beslissen op de gemaakte bezwaren.
Vervolgens hebben [appellant A] en [appellant B] in de aanvullende gronden van het beroep van 1 november 2018 de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot betaling van dwangsommen.
De rechtbank heeft dit verzoek opgevat als een beroep tegen het niet tijdig beslissen op een verzoek tot het nemen van een dwangsombesluit. De rechtbank heeft dit beroep niet-ontvankelijk verklaard.
3.1.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat dit oordeel van de rechtbank onjuist en onbegrijpelijk is. De rechtbank heeft miskend dat er ingebrekestellingen zijn ingediend en dat het college hierna niet binnen twee weken heeft beslist op de bezwaarschriften. Het college heeft daarom dwangsommen verbeurd.
3.2.    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 7:14, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verbeurt het bestuursorgaan, indien een besluit op bezwaar niet tijdig wordt gegeven een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
3.3.    In de brieven van 17 september 2018 stelt het college geen ingebrekestellingen te hebben ontvangen en daarom geen dwangsommen te zijn verschuldigd. Deze brieven zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 4:18 van de Awb.
Uit artikel 4:19, eerste lid, van de Awb volgt dat een beroep tegen - zoals hier - een besluit op bezwaar mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Nu uit de aanvullende gronden van beroep van 1 november 2018 blijkt dat [appellant A] en [appellant B] de besluiten van 17 september 2018 betwisten, heeft het door hen bij de rechtbank ingestelde beroep mede betrekking op deze besluiten. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft ten onrechte aangenomen dat beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is ingesteld.
Het betoog slaagt.
3.4.    De aangevallen uitspraak moet daarom ook worden vernietigd voor zover daarin het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 17 september 2018 niet-ontvankelijk is verklaard.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 17 september 2018 alsnog inhoudelijk beoordelen.
3.5.    Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, beslist het bestuursorgaan, indien - zoals hier het geval is - een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld, binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
Ingevolge artikel 6:7 bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken.
Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, vangt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
3.6.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 28 augustus 2017 op 31 augustus 2017 is bekendgemaakt, zodat de beslistermijn voor het college voor het nemen van besluiten op de tegen dat besluit door [appellant A] en [appellant B] separaat ingediende bezwaarschriften is aangevangen op 13 oktober 2017. De beslistermijn voor beide bezwaarschriften bedroeg twaalf weken en eindigde op 4 januari 2018.
Het college heeft pas na het verstrijken van die termijn, op 22 maart 2018, de besluiten op bezwaar genomen.
3.7.    De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] het college bij brieven van respectievelijk 6 december 2017 en 12 januari 2018 in gebreke hebben gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op hun bezwaarschriften. Gelet op de op die stukken aangebrachte dagstempels van de gemeente Oss met de data van 6 december 2017 respectievelijk 12 januari 2018 is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het college deze stukken op die data heeft ontvangen. De stelling van het college dat hij beide ingebrekestellingen niet heeft ontvangen is niet onderbouwd en kan gelet op de aangebrachte dagstempels niet worden gevolgd.
3.8.    [appellant A] heeft het college op 6 december 2017 in gebreke gesteld. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3258, heeft geoordeeld kan een ingebrekestelling pas plaatsvinden op de eerste dag na afloop van de termijn voor het nemen van een besluit. De brief van [appellant A] van 6 december 2017 is ingediend voor afloop van de beslistermijn, zodat deze brief niet kan worden aangemerkt als een ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3711). Nu geen ingebrekestelling overeenkomstig artikel 4:17, eerste lid, heeft plaatsgevonden, is het college aan [appellant A] geen dwangsom verschuldigd op grond van het derde lid van dit artikel.
Het college heeft dus bij besluit van 17 september 2018 terecht vastgesteld dat geen dwangsom verschuldigd is, en het beroep van [appellant A] tegen dit besluit is ongegrond.
3.9.    [appellant B] heeft het college op 12 januari 2018 in gebreke gesteld. De beslistermijn was op dat moment verstreken. Zij heeft het college aldus overeenkomstig artikel 4:17, eerste lid, van de Awb in gebreke gesteld.
Ingevolge artikel 4:17 van de Awb, is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen, en wordt de dwangsom voor ten hoogste 42 dagen verbeurd. Die volledige termijn van 42 dagen is verstreken zonder dat het college een besluit op bezwaar heeft genomen. Het college heeft daarom ten aanzien van [appellant B] de ingevolge artikel 4:17 van de Awb maximaal verschuldigde dwangsom verbeurd, die - gelet op het recht zoals dat op de vaststelling van dit bedrag van toepassing is -  € 1.260,00 bedraagt.
3.10.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant B] tegen het besluit van 17 september 2018 gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met de artikelen 4:17 en 4:18 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het college aan [appellant B] een dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar en de hoogte van deze dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 1.260,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 september 2018.
Proceskosten
4.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 april 2019 in zaken nrs. 18/1030 en 18/1031;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de besluiten van 22 maart 2018 gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 22 maart 2018, kenmerken VTH/J 30615 en VTH/J 32707;
V.    herroept het besluit van 28 augustus 2017, kenmerk PVTH/W 29420, voor zover daarin een omgevingsvergunning is verleend voor een uitweg ter hoogte van de tuindeur en wijst de aanvraag in zoverre af;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 22 maart 2018;
VII.    verklaart het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 17 september 2018 ongegrond;
VIII.    verklaart het beroep van [appellant B] tegen het besluit van 17 september 2018 gegrond;
IX.    vernietigt het aan [appellant B] gerichte besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 17 september 2018, kenmerk JZ en VTH;
X.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Oss aan [appellant B] verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar vast op een bedrag van € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
XI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 september 2018;
XII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oss tot vergoeding van [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 668,98 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro en achtennegentig cent);
XIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oss aan [appellant B] en [appellant A] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
262-929.