ECLI:NL:RVS:2021:434
Raad van State — Uitspraak 


202003285/1/A3.
Datum uitspraak: 3 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 april 2020 in zaak nr. 19/942 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college een bestuurlijke boete van € 20.500,00 aan [appellant] opgelegd vanwege het onttrekken van zijn woning aan de woonruimtevoorraad door deze te verhuren aan toeristen.
Bij besluit van 7 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door J. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Toezichthouders van de gemeente hebben naar aanleiding van een anonieme melding over toeristische verhuur op 20 juni 2018 de woning bezocht. Daarbij hebben zij vier toeristen in de woning aangetroffen, die hebben verklaard dat zij de woning van 17 tot 23 juni 2018 via Airbnb huurden. Op basis van het door de toezichthouders hierover op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen van 20 juni 2018 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de woningvoorraad.
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college woningonttrekking heeft kunnen vaststellen en hem als overtreder heeft kunnen aanmerken. Verder is de hoogte van de bestuurlijke boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel en daarom had de rechtbank de boete moeten matigen, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
Is de woning van [appellant] zonder vergunning onttrokken aan de woonruimtevoorraad?
4.    Tussen partijen is niet in geschil dat de woning van [appellant] is verhuurd aan toeristen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. In het geval van vakantieverhuur op grond van artikel 3.1.2, zevende lid, van de Huisvestingsverordening, legt het college echter geen boete op voor het verhuren van een woning aan toeristen. Voor vakantieverhuur gelden wel voorwaarden. Zo moet de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf hebben en ook als zodanig staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Bovendien moet hij de vakantieverhuur voorafgaand aan de verhuurperiode melden bij het college. Aan deze voorwaarden is niet voldaan.
4.1.    [appellant] heeft zijn woning via zijn [makelaar] vanaf 1 november 2017 tot en met 30 april 2018 verhuurd aan [huurder]. Zoals blijkt uit de verklaring van [makelaar] die door [appellant] bij zijn zienswijze is overgelegd, zijn er tijdens de huurperiode verschillende problemen met [huurder] ontstaan. Zo kon hij volgens [makelaar] de huur niet betalen en heeft hij de woning vanaf december 2017 onder andere via Booking.com aan toeristen verhuurd, terwijl [appellant] hier niet van op de hoogte was. Dit heeft er volgens [makelaar] zelfs toe geleid dat hij toeristen tegen heeft moeten houden die de woning via [huurder] hadden gehuurd, waarop door [huurder] de politie gealarmeerd zou zijn. Ter zitting bij de rechtbank heeft [appellant] verklaard dat hij na afloop van de huurovereenkomst met [huurder] vanaf mei 2018 weer zelf in de woning is gaan wonen en dat hij van 14 juni tot 1 juli 2018 op vakantie was.
Zoals uit het rapport van bevindingen blijkt, hebben de toezichthouders op enkele poststukken op naam van [appellant] en [huurder] na, geen persoonlijke spullen van [appellant] in de woning aangetroffen die erop duiden dat [appellant] zijn feitelijke hoofdverblijf in de woning had. De meeste kasten waren leeg en ook in de keuken hebben de toezichthouders op het servies en enkele schoonmaakmiddelen na geen persoonlijke spullen aangetroffen. Op het balkon stonden vuilniszakken met beddengoed en handdoeken. De enkele stelling dat [appellant] vanwege zijn vakantie zijn persoonlijke spullen had opgeborgen in een koffer onder het bed en, zoals hij ter zitting bij de Afdeling nog heeft toegelicht, in de kasten op het balkon en dat de toezichthouders die niet hebben gezien, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat hij feitelijk zijn hoofdverblijf in de woning had. [appellant] heeft deze stelling niet onderbouwd en het is niet aannemelijk dat al zijn persoonlijke spullen in één koffer en de kasten op het balkon pasten.
De toezichthouders hebben daarnaast vastgesteld dat [appellant], zijn vrouw, hun drie kinderen en [huurder] op 20 juni 2018 op het betreffende adres stonden ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Bij inschrijving in de Basisregistratie Personen bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2520, onder 8. In dit geval staat echter vast dat deze inschrijving niet juist was. [appellant] heeft immers verklaard dat zijn vrouw en kinderen niet hun feitelijke hoofdverblijf in de woning hadden. Bovendien was de huurovereenkomst met [huurder] op 30 april 2018 geëindigd, maar stond hij daar op 20 juni 2018 nog wel ingeschreven in de Basisregistratie Personen. [makelaar] heeft in zijn verklaring, die [appellant] niet heeft weersproken, te kennen gegeven dat hij vermoedt dat [huurder] ook na afloop van de huurovereenkomst op 30 april 2018 de woning nog heeft verhuurd. Het vermoeden van [makelaar] wordt gesterkt door de toeristen die tegenover de toezichthouders hebben verklaard dat hun contactpersoon [huurder] was en door de verklaring van [appellant] ter zitting bij de rechtbank dat [huurder] tot eind juli 2018 over de sleutels van de woning beschikte. Eind juli 2018 heeft [appellant] de sloten van zijn woning vervangen. [huurder] was dus nog in de gelegenheid om de woning tot die tijd te verhuren.
Gelet op het voorgaande en de slechte verstandhouding tussen [huurder] en [appellant], zoals blijkt uit de verklaring van [makelaar], ligt het niet voor de hand dat [appellant] zijn feitelijke hoofdverblijf had in de woning terwijl ook [huurder] toegang had tot die woning. Als [appellant] vanaf mei 2018 de woning feitelijk als zijn hoofdverblijf in gebruik zou hebben gehad, dan had [huurder] de woning bovendien ook niet aan de toeristen kunnen verhuren, tenzij [huurder] wist wanneer [appellant] op vakantie zou gaan. Dat is niet aannemelijk. Verder zijn in de woning op twee poststukken op naam van [huurder] na ook geen persoonlijke spullen van hem aangetroffen, zodat niet aannemelijk is dat hij zijn feitelijke hoofdverblijf in de woning had. De door [appellant] overgelegde verklaringen van de buren, [naam], een cv-monteur en potentiële huurders die verklaren dat [appellant] in de woning woonde zijn onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. De buren van de [locatie 2] verklaren zonder nadere toelichting of onderbouwing slechts dat [appellant] sinds mei op de [locatie 1] woont. [naam] verklaart hetzelfde en dat hij of zij [appellant] in de zomermaanden regelmatig is tegengekomen. Het is echter niet duidelijk wie [naam] is. In de ongedateerde verklaring van de potentiële huurders staat over wat zij hebben gezien tijdens een bezichtiging in juni: "We only saw his luggage in the big room and his stuff on the bed. He was living at the apartment (…)." Ook de cv-monteur verklaart slechts dat hij in mei en augustus in de kamer bagage heeft gezien en ‘wat simpele spullen als pyjama en zijn laptop’ en trekt daaruit de conclusie dat [appellant] in de woning woont. De rechtbank heeft gelet op de overige omstandigheden en deze summiere verklaringen terecht niet de waarde aan deze verklaringen toegekend die [appellant] daaraan hecht.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat [appellant] zijn feitelijke hoofdverblijf in de woning had. [makelaar] en hij hebben beiden bovendien geen melding van vakantieverhuur bij het college gedaan, wat [appellant] ook niet betwist. Er is daarom geen sprake van vakantieverhuur. De Afdeling is eerder al tot dezelfde conclusie gekomen in  de uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1650, over de door het college aan [makelaar] opgelegde boete. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de woning van [appellant] door de verhuur aan toeristen gebruikt werd voor een ander doel dan voor bewoning en dat het college heeft kunnen vaststellen dat er sprake was van het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad.
Het betoog faalt.
Heeft het college [appellant] als overtreder kunnen aanmerken?
5.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2521, onder 4.3) volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarmee als overtreder worden aangemerkt. De eigenaar van een woning is verantwoordelijk voor de gang van zaken in en om de woning. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van de woning moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning onrechtmatig door derden werd gebruikt.
5.1.    [appellant] wist of had als eigenaar van de woning behoren te weten dat [huurder] in juni 2018 nog toegang had tot de woning. Gelet op de eerdere illegale verhuur van de woning door [huurder] had het op de weg van [appellant] gelegen om als eigenaar van de woning de sloten te vervangen voordat hij op vakantie ging, zodat [huurder] de woning niet nogmaals zou kunnen verhuren. Dat [appellant] op [makelaar] mocht vertrouwen omdat hij makelaar is en dat [makelaar] mogelijk samen met [huurder] de woning aan toeristen heeft verhuurd, zoals [appellant] ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht, neemt niet weg dat [appellant] als eigenaar van de woning onder de gegeven omstandigheden eerder maatregelen had kunnen en moeten treffen om illegale verhuur van zijn woning te voorkomen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1598, komt het inschakelen van een makelaar voor het beheer van verhuurde woonruimte voor rekening en risico van de eigenaar, zodat het niet-naleven van bepalingen uit de Huisvestingswet door een makelaar aan de eigenaar moet worden toegerekend. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij niet kon weten dat [huurder] onrechtmatig gebruik van zijn woning zou maken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college [appellant] daarom als overtreder heeft kunnen aanmerken.
Het betoog faalt.
Had de rechtbank de boete moeten matigen?
6.    Het college heeft op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 2 een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
6.1.    Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af, gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.
6.2.    De Afdeling is van oordeel, het voorgaande toepassend op het geschil, dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de boete niet te hoog is. Zoals onder 4.1 overwogen, had [appellant] niet feitelijk zijn hoofdverblijf in de woning en stond zijn gezin niet juist ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Ook [huurder] had zijn hoofdverblijf niet in de woning. Zoals blijkt uit de verklaring van [makelaar] is de woning in ieder geval één keer eerder illegaal verhuurd aan toeristen en is het gelet op het aantal recensies op airbnb.com en de diverse meldingen van overlast niet onaannemelijk dat de woning al vanaf 2016 aan toeristen werd verhuurd. Van incidentele verhuur in de zomer aan toeristen van een woning waar een gezin hoofdverblijf heeft en ingeschreven staat, is geen sprake. In dit geval is sprake van bedrijfsmatig handelen en het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimte en is er een negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de doorstroming op de woningmarkt. Van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake. [appellant] was ervan op de hoogte dat zijn woning door [huurder] tijdens de looptijd van de huurovereenkomst illegaal aan toeristen werd verhuurd en had er als eigenaar van de woning voor moeten zorgen dat [huurder] na afloop van de huurovereenkomst geen toegang meer tot de woning zou hebben. Pas bijna drie maanden na afloop van de huurovereenkomst heeft [appellant] de sloten van zijn woning vervangen, zodat [huurder] in juni 2018 nogmaals in de gelegenheid was om de woning aan toeristen te verhuren. Van een beperkte financiële draagkracht is tot slot niet gebleken, omdat uit de door [appellant] overgelegde stukken niet blijkt wat zijn vermogenspositie is. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot matiging van de boete.
Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
176-960.
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
Artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening
Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
a.    alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b.    alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
c.    alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
d.    alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
Artikel 3.1.2, zevende lid, van de Huisvestingsverordening
Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a.    de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b.    vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt;
c.    aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d.    geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e.    de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening
Burgemeester en wethouders leggen een boete op: voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening