ECLI:NL:CBB:2021:131
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1424
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 december 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. De maatschap bestaat uit het echtpaar [naam 1] en hun zoon. Op 1 april 2014 hield appellante 100 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 21 december 2013 heeft appellante de provincie Noord-Holland verzocht te beoordelen of er een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) nodig is voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal en uitbreiding van de veestapel naar 174 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op 6 maart 2014 heeft de provincie appellante bericht dat zij voor deze uitbreiding geen Nbw-vergunning nodig heeft. Op 19 november 2014 heeft appellante een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en een woning voor de zoon. Op 24 april 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 4] ondertekend voor € 1.990.000,-. Op 2 mei 2015 is een aannemingsovereenkomst getekend voor de bouw van een ligboxenstal. Uit deze overeenkomst blijkt dat de bouw op 4 mei 2015 zal beginnen en dat de stal in de week van 12 oktober 2015 zal worden opgeleverd. Op 29 oktober 2015 heeft appellante een Nbw-vergunning aangevraagd bij de provincie Utrecht voor het houden van 178 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Deze vergunning is op 29 juni 2016 verleend.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 111 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.055 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het ondernemingsplan voor de bouw van de nieuwe stal en een tweede woning, in verband met de toekomstige overname van het bedrijf door de zoon, dateert van 12 april 2010. Appellante is sinds 2010 in gesprek met Rijkswaterstaat over de verkoop (ter voorkoming van onteigening) van een deel van haar grond voor de geplande verbreding van de snelweg A9. Op uitdrukkelijk verzoek van Rijkswaterstaat heeft appellante haar uitbreidingsplannen tijdelijk, gedurende de onderhandelingen, in de ijskast gezet. In 2012 leken de onderhandelingen in een afrondende fase te zijn, maar deze vielen plots stil en appellante hoorde vervolgens ruim twee jaar niets meer van Rijkswaterstaat. Eind 2014 heeft appellante besloten haar uitbreidingsplannen voort te zetten en in het voorjaar van 2015 kon de bouw beginnen. Als de onderhandelingen niet zo lang stil zouden hebben gelegen, was appellante zeker eerder begonnen met de uitbreiding en was de veestapel op de peildatum 2 juli 2015 groter geweest. Dat appellante op de peildatum nog niet over het vergunde aantal dieren beschikte, kan haar dus niet worden verweten. Er is sprake van bijzondere omstandigheden, gelegen buiten de invloedssfeer van appellante, die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
4.2
Appellante verzoekt het College om verweerder te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding. In 2016 zijn de gesprekken met Rijkswaterstaat hervat en die hebben uiteindelijk geleid tot onteigening in 2020. Appellante heeft daarvoor een schadeloosstelling ontvangen, maar het tekort aan fosfaatrechten is daar geen onderdeel van geweest. De rechtbank heeft geoordeeld dat deze schade geen rechtstreeks gevolg van de onteigening is en dat Rijkswaterstaat deze daarom niet hoeft te vergoeden. Om die reden legt appellante haar verzoek nu aan het College voor.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Er is geen sprake van bijzondere individuele omstandigheden die maken dat het bedrijf van appellante individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 (fors) zijn gaan uitbreiden of voornemens waren te gaan uitbreiden. Dat de uitbreidingsplannen van appellante vertraging hebben opgelopen vanwege de onderhandelingen met Rijkswaterstaat komt voor haar rekening en risico. Uit de overgelegde stukken blijkt dat appellante vlak voor de peildatum 2 juli 2015 heeft geïnvesteerd in haar bedrijf. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar en had er van appellante meer voorzichtigheid en een nadere beschouwing van de plannen mogen worden verwacht. Verder wijst verweerder erop dat de bouwvergunning niet is overgelegd en dat de Nbw-vergunning ruim na de peildatum (op 29 juni 2016) is afgegeven. Ook is de nieuwe stal pas na de peildatum (in oktober 2015) in gebruik genomen. Tot slot is niet gebleken dat de uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Verweerder concludeert dat de door appellante genomen beslissingen niet navolgbaar zijn en dat de vergeefse investeringen voor rekening en risico van appellante dienen te komen.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek om schadevergoeding niet in deze procedure thuishoort, maar in de procedure omtrent de onteigening. Appellante stelt immers dat de vertraging van haar uitbreidingsplannen – en daarmee het tekort aan fosfaatrechten – is veroorzaakt door de onteigeningsprocedure.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 178 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.055 kg fosfaatrecht voor 111 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om in het geval van appellante van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
In dat verband is van belang dat appellante in het voorjaar van 2015 heeft besloten om een zeer forse investering te doen met het oog op de uitbreiding van haar bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voor zover de uitbreiding is ingezet met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging, maakt dat niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische noodzaak om over te gaan tot deze uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Dat appellante al sinds 2010 van plan was om haar bedrijf uit te breiden, maar dat dit vanwege de onderhandelingen met Rijkswaterstaat lang is uitgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Het had voor melkveehouders immers al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar beslissing om de uitbreiding alsnog door te zetten en een grote investeringsverplichting aan te gaan een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten. Zij had zich moeten realiseren dat deze beslissing voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding overweegt het College als volgt. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder geen onrechtmatig besluit heeft genomen. Evenmin is sprake geweest van een andere onrechtmatige handeling als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College ziet daarom in deze procedure geen aanleiding voor het toewijzen van het verzoek om schadevergoeding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.