ECLI:NL:CBB:2021:192
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1263
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] & [naam 2] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft op 26 maart 2018 een beroep op de knelgevallenregeling gedaan.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Zij wilde haar bedrijf uitbreiden van ongeveer 108 melkkoeien en bijbehorend jongvee naar 235 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, met een productiecapaciteit van 2,1 miljoen liter melk.
Investeringen
2.2
Appellante heeft daartoe - naast haar locatie aan de [locatie 1] - op 21 november 2013 voor een bedrag van € 1.350.000,- een bedrijf en ongeveer 33 hectare grond met bijbehorend melkquotum aangekocht op een naburige locatie, te weten het [locatie 2] . De locatie aan de [locatie 1] is ingericht als melkproductielocatie. Het [locatie 2] wordt gebruikt als opfoklocatie voor het jongvee en voor het houden van ongeveer 35 droge koeien. Appellante heeft op
17 april 2014 ongeveer 18 hectare grond doorverkocht en vervolgens gepacht voor een pachtprijs van € 14.134,- per jaar. Daarnaast heeft zij vanaf eind 2014 tot het najaar van 2015 geïnvesteerd in de uitbreiding van de ligboxenstal aan de [locatie 1] . Begin november 2014 heeft zij de melkstal, die zich tot die tijd in die ligboxenstal bevond, vóór de stal geplaatst. In het voorjaar van 2015 is de stal nog verlengd, zodat een capaciteit is ontstaan voor 200 melk- en kalfkoeien.
Financiering
2.3
Voor de financiering van de investeringen heeft appellante op 16 april 2015 een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 3] ten bedrage van € 304.000,-. Daarnaast heeft appellante op 15 mei 2014 een bedrag van € 436.500,- geleend bij [naam 4] B.V. en op
20 maart 2014 en 13 februari 2015 bedragen van respectievelijk 200.000,- en
€ 150.000,- bij [naam 5] .
Vergunningen
2.4
Op 30 oktober 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor de bouw van een melkstal op de locatie aan de [locatie 1] . Aan appellante is op 19 maart 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en uitbreiden van de ligboxenstal aan de [locatie 1] . Op 19 februari 2016 heeft zij een vergunning gekregen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het uitbreiden van de veestapel op het melkrundbedrijf op de locatie aan de [locatie 1] . Op grond van die vergunning mag appellante op de locatie aan de [locatie 1] 200 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee houden en op de locatie aan het [locatie 2] 101 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 169 melk- en kalfkoeien en 122 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 8.330 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melkproductie van appellante aangepast naar 1.238.104 kg en haar fosfaatrecht verhoogd naar 8.448 kg en het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Volgens appellante was de melkproductie per koe ten gevolge van bouwwerkzaamheden in 2015 fors lager, dan zonder die bijzondere omstandigheid het geval zou zijn geweest. De koeien hebben hinder ondervonden van de bouwwerkzaamheden. Zo lag de stal soms gedeeltelijk open, waardoor het weer meer invloed had, ging het voederen moeizamer omdat het voederhek gestremd was en verliep het melken moeizamer door de veranderde logistiek. De bouwwerkzaamheden hebben dan ook een zware wissel getrokken op de melkproductie van de koeien. Verder heeft appellante aangevoerd dat
het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Ook is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, want het fosfaatrechtenstelsel beperkt de winstgevendheid van het bedrijf in vergaande mate. Appellante heeft in de aanloop naar de afschaffing van de melkquota geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf en kan deze investering in het geheel niet benutten. Het bedrijf kan in feite niet rendabel als melkveehouderij worden geëxploiteerd. De continuïteit van het bedrijf staat daardoor op het spel. In dit verband beroept appellante zich op het schaderapport dat Admin Agras B.V. op
15 januari 2019 op haar verzoek heeft opgesteld (het schaderapport). Bovendien speelden persoonlijke omstandigheden een rol bij de noodzaak om te investeren. Uitbreiding was noodzakelijk, omdat het bedrijf te klein was om daar twee gezinnen van te kunnen onderhouden.
4.2
In reactie op het verweerschrift heeft appellante nog aangevoerd dat verweerder in het verweerschrift ten onrechte is uitgegaan van de aanvang van de bouwwerkzaamheden op
1 mei 2015. Volgens appellante is zij op 1 november 2014 al begonnen met het verplaatsen van de melkveestal. De peildatum voor aanvang van de bouw moet dan ook op 1 november 2014 worden gezet. Volgens appellante is de melkproductie op 2 juli 2015 niet representatief en moet worden uitgegaan van de melkproductie voorafgaand aan de start van de bouw in november 2014. Appellante stelt dat zij in de periode van 1 november 2013 tot en met
31 oktober 2014 838.967 kg melk heeft geleverd aan de melkfabriek en 28.685,5 kg melk heeft vervoederd aan de kalveren. Haar totale melkproductie bedroeg in die periode dan ook 867.652,5 kg. De gemiddelde melkproductie bedroeg 8.263,36 kg per koe. Daar hoort een excretieforfait van 41,3 kg bij. Voor de dieraantallen dient vervolgens te worden uitgegaan van het aantal dieren dat op 2 juli 2015 op haar bedrijf aanwezig was, omdat de bouwwerkzaamheden geen invloed hebben gehad op het aantal dieren. Volgens appellante moet haar fosfaatrecht dan ook worden vastgesteld op 8.938,1 kg. Dat is 490 kg meer dan zij nu heeft gekregen. Appellante is van mening dat zij daarmee wel aan de 5%-drempel voldoet.
Verder doet appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat verweerder in andere zaken wel verschillende peildata gebruikt voor de melkproductie en de dieraantallen. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast en dat hij op goede gronden het toekennen van fosfaatrechten heeft gebaseerd op de melkproductie van 2015 en het aantal op de peildatum 2 juli 2015 aanwezige stuks melkvee.
5.2
Verweerder volgt appellante niet in haar betoog om de melkproductie over de periode van 12 maanden, voorafgaand aan de (alternatieve) peildatum 1 mei 2015 mee te nemen in de vergelijking, omdat dit volgens hem geen representatief beeld geeft van de melkproductie. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 26 mei 2020        (ECLI:NL:CBB:2020:361). Verweerder wijst erop dat appellante, ondanks de uitvoering van de werkzaamheden, het aantal melkkoeien in korte tijd heeft vergroot van 108 naar 169, terwijl de stal daarvoor nog niet in gereedheid was gebracht. Hierdoor zouden volgens verweerder, los van de verbouwing, problemen ontstaan bij bijvoorbeeld het voederen en het melken. De nieuw aangekochte koeien moeten binnen de nieuwe situatie ook hun weg vinden en niet is uit te sluiten dat dit (tijdelijk) effect heeft gehad op de melkproductie.
5.3
Voor zover appellante stelt dat voor 2015 een melkopbrengst per koe verwacht had mogen worden van 8.200 kg, verwijst verweerder naar het wettelijk kader. Verweerder benadrukt dat de 5%-norm niet wordt getoetst door uit te gaan van een veronderstelde melkproductie per koe per jaar met bijbehorend excretieforfait en dat te gebruiken als input voor de berekening van het aantal kg fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015. Volledigheidshalve heeft verweerder de gemiddelde melkproductie van 2014 (7.963,54 kg met bijbehorend excretieforfait van 40,6) als input gebruikt voor de berekening van het aantal kg fosfaatrechten per (alternatieve peildatum) 1 mei 2015, maar ook dan wordt volgens verweerder niet voldaan aan de 5%-norm.
5.4
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, want er is in haar geval geen sprake van bijzondere omstandigheden. Verweerder wijst daarbij op de eerste plaats op het feit dat appellante ten tijde van de verbouwing van de stal nog niet beschikte over een Nbw-vergunning en met het doen van investeringen hierop vooruit is gelopen. In zo’n situatie is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel was voorzienbaar en verweerder acht de investeringen van appellante gelet op het tijdstip waarop deze zijn gedaan niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. De vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen dan ook voor rekening van appellante te komen.
5.5
In zijn aanvullend verweerschrift, ten slotte, volgt verweerder niet het standpunt van appellante dat dient te worden uitgegaan van de melkproductie in het jaar voorafgaand aan de start van de bouwwerkzaamheden in november 2014. Volgens verweerder is de bouw van de stal in 2014 een op zichzelf staande activiteit geweest die geen of te weinig causaal verband heeft met de peildatum 2 juli 2015. Verweerder meent dat appellante ook als zou worden uitgegaan van de alternatieve peildatum 1 november 2014 niet de 5%-drempel haalt. Daarbij moet naar het oordeel van verweerder worden uitgegaan van de gemiddelde melkproductie over het kalenderjaar 2015. Appellante heeft onvoldoende bewezen dat er een direct verband is tussen de verbouwingsactiviteiten en de verminderde gemiddelde melkproductie over het kalenderjaar 2015. Verweerder wijst erop dat de nieuw aangekochte koeien wellicht minder presteerden dan verwacht en dat de omstandigheid dat appellante in het najaar van 2014 gebruik is gaan maken van een nieuwe melkrobot ook de nodige aanloopproblemen kent. Ook bij het aannemen van de peildatum 1 november 2014 en een periode van een jaar daaraan voorafgaand, is er volgens verweerder geen sprake van een periode die representatief is voor het bedrijf en die aansluit bij de verbouwingsactiviteiten.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft ter zitting verduidelijkt dat de bouwwerkzaamheden, zowel de bouwwerkzaamheden die plaatsvonden vanaf 1 november 2014 als die vanaf 1 mei 2015, zagen op de uitbreiding van dezelfde ligboxenstal op haar locatie aan de [locatie 1] . Begin november 2014 heeft appellante de melkstal die zich in de stal bevond daaruit verwijderd en deze voor de stal gebouwd, waardoor er meer ruimte ontstond in die stal. Vervolgens heeft appellante diezelfde stal in mei 2015 aan de achterzijde verlengd, waardoor de stalcapaciteit nog verder werd verhoogd. Het College acht aannemelijk gemaakt dat het gaat om een doorlopende verbouwing van één en dezelfde stal, die is gestart op 1 november 2014. Het College acht bovendien aannemelijk dat die verbouwing van invloed is geweest op de gemiddelde melkproductie. Uitgangspunt is dan ook dat wordt gekeken naar de gemiddelde melkproductie over het jaar voorafgaand aan de alternatieve peildatum 1 november 2014. Nu de verbouwingswerkzaamheden niet van invloed zijn geweest op het aantal dieren, dient gerekend te worden met de dieraantallen van 2015.
6.2
Verweerder is in het bestreden besluit uitgegaan van 1 mei 2015 als alternatieve peildatum. Hij is er daarbij van uitgegaan dat de veestapel van appellante in het voorjaar van 2015 fors is gegroeid door de aankoop van nieuwe melkkoeien. Uit de door appellante overgelegde rundveestaat over de periode van 1 november 2014 tot 2 juli 2015 blijkt echter dat zij in die periode maar 4 stuks jongvee heeft aangekocht, hetgeen overigens ter zitting ook door verweerder is erkend. De groei van de veestapel lijkt te zijn veroorzaakt door een grote overgang van jongvee naar melk- en kalfkoeien. Verweerder is er verder van uitgegaan dat de melkproductie zou zijn beïnvloed door de installatie van een nieuwe melkrobot. Ter zitting is verweerder appellante gevolgd in haar betoog dat zij geen melkrobot heeft. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit niet door middel van een berekening inzichtelijk gemaakt waarom appellante de 5%-drempel niet haalt.
6.3
In dit opzicht lijdt het bestreden besluit dan ook aan een motiveringsgebrek. Het College zal daarom bepalen dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaarschrift neemt en daarbij de berekening van de melkproductie tot uitgangspunt neemt, zoals die door appellante in haar aanvullend beroepschrift van 29 november 2020 is overgelegd. Verweerder dient door middel van een berekening inzichtelijk te maken of appellante uitgaande van de melkproductie van
1 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 en de dieraantallen van 2015 al dan niet de 5%-drempel haalt en indien dat het geval is het fosfaatrecht van appellante daarop aan te passen. Tegen het nieuwe besluit op dat bezwaarschrift staat de weg van beroep bij het College open.
6.4
Gelet op het voorgaande komt het College niet toe aan de beoordeling van de vraag of op appellante door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last is komen te rusten.
Slotsom
7.1
Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat een berekening van het aantal fosfaatrechten dat aan appellante zou zijn toegekend als wordt uitgegaan van de alternatieve peildatum 1 november 2014 ontbreekt. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
7.2
Nu het beroep gegrond is, dient verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. Verweerder zal verder worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in zowel bezwaar als beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.136,-  (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.