ECLI:NL:CBB:2021:236
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1350
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1]
, appellante,
[naam 2]
, appellant en
[naam 3]
, appellante, te [plaats] , tezamen te noemen appellanten
(gemachtigde: C. Blokland),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Op 16 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellanten ontvangen in verband met bouwwerkzaamheden.
Bij besluit van 2 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Namens appellanten zijn verschenen [naam 2] en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveehouderij. Met ingang van 1 januari 2014 is [naam 2] een samenwerking aangegaan met [naam 3] en is het bedrijf verder gegaan als vennootschap onder firma.
2.2
Op 17 december 2013 hebben appellanten een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). De Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland hebben deze vergunning op 21 februari 2014 verleend. Op grond van deze vergunning mogen appellanten maximaal 150 melkkoeien en 100 stuks jongvee houden.
2.3
Op 25 maart 2015 heeft de gemeente Zederik een omgevingsvergunning aan appellanten verleend voor het oprichten van een melkstal. Voor de uitvoering daarvan hebben appellanten op 30 juni 2015 een prijsopgave ontvangen voor een totaalbedrag van € 424.450,-
2.4
Appellanten hielden op 2 juli 2015 68 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 3.571 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Hoewel verweerder de totale melkproductie van 2015 heeft verhoogd van 581.053 kg naar 591.056 kg, is de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht niet gewijzigd.
Beroepsgronden
4. Appellanten voeren aan dat zij voor 2 juli 2015 hebben geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal, waarvoor zij ook de benodigde vergunningen hebben aangevraagd. Door de lange duur van het vergunningentraject, gevolgd door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, is het plan van appellanten – om hun veestapel geleidelijk te laten groeien met eigen aanwas – gedwarsboomd. Ten tijde van de investeringsbeslissingen voor de nieuwe stal was de verwachting dat grondgebondenheid het criterium zou worden om te mogen groeien. Om die reden hebben appellanten ervoor gekozen om niet te investeren in dieren, maar in grond en gebouwen. Zij stellen dat in hun geval sprake is van een knelgeval en dat ook rekening moet worden gehouden met de groei, die zij door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet hebben kunnen realiseren. Zoals blijkt uit de brief van verweerder van 1 september 2017, waren bijzondere redenen aanwezig om het fosfaatreductieplan buitenwerking te stellen. Het bedrijf van appellanten is immers grondgebonden. Verder voeren appellanten aan dat in hun geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Op dit moment kunnen zij niet hun volledige stalcapaciteit benutten en ook hun volledige fosfaatruimte niet, terwijl het bedrijf wel grondgebonden is. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen appellanten naar de door hen overgelegde scenariovergelijking van Arendse en Kon accountants en adviseurs (het deskundigenrapport).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat hij het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. In het bestreden besluit heeft hij de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 vergeleken met de bedrijfssituatie op 15 juni 2015, aangezien uit de door appellanten overgelegde stukken blijkt dat de bouwwerkzaamheden toen zijn aangevangen. Uit die vergelijking volgt dat appellanten de 5%-drempel niet halen. Volgens verweerder kan bij de knelgevallenregeling geen rekening worden gehouden met de stalcapaciteit die op 2 juli 2015 benut had kunnen zijn als de stal gereed was geweest.
5.2
Daarnaast betwist verweerder dat in dit geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellanten wensen te groeien van 70 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee naar 123 melk- en kalfkoeien met 95 stuks jongvee. Een dergelijke forse uitbreiding is zonder bedrijfseconomische noodzaak, volgens verweerder, niet navolgbaar. Dat appellanten het bedrijf toekomstbestendig wensen te maken, maakt dit niet anders. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat van buiten komende en niet beïnvloedbare omstandigheden hun geen andere keuze lieten dan uit te breiden, zodat verweerder geen aanleiding ziet om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Daar komt bij dat de keuze van appellanten om gefaseerd te groeien een ondernemerskeuze is en dat ook een vertraging in de vergunningverlening voor rekening en risico van de ondernemer komen. Verweerder benadrukt dat de bouw van de stal heeft plaatsgevonden in een periode dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en na 2 juli 2015 zelfs kenbaar. Verder heeft hij de deskundigenrapportage niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellanten niet afwijkt van andere melkveehouders die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden.
Beoordeling
6.1
Zoals het College in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, heeft de wetgever gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling waarin geen rekening wordt gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht niet 5% lager is als gevolg van de bouwwerkzaamheden. Appellanten hebben dit ook niet betwist. Het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling slaagt dus niet.
6.2
Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of, en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 123 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 3.571 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 68 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellanten in juni 2015 hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van hun bedrijf door middel van de bouw van een melkstal. Gezien het tijdstip waarop appellanten deze investeringsbeslissing hebben genomen, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Evenmin zijn een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de door appellanten genomen investeringsbeslissingen gebleken. De enkele wens om te groeien naar 123 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee maakt de beoogde uitbreiding nog niet noodzakelijk. Voor zover appellanten de beoogde uitbreiding niet eerder hebben kunnen realiseren vanwege het langdurige vergunningentraject, is dit geen bijzondere omstandigheid die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Vertragingen bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen komen voor rekening en risico van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, onder 4.5.1).
6.4.7
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Nu het College de door appellanten aangegane investeringsbeslissingen niet navolgbaar acht, kan aan het door appellanten overgelegde deskundigenrapport niet de waarde toekomen die zij daaraan gehecht wensen te zien.
6.4.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de	De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen	uitspraak te ondertekenen