ECLI:NL:CBB:2021:209
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/859
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 23 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen haar maat [naam 2] . Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om appellante in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op het verweerschrift.
Appellante heeft een schriftelijke reactie en een aanvulling daarop ingediend.
Verweerder heeft schriftelijk op deze stukken gereageerd. Appellante heeft daar vervolgens weer schriftelijk op gereageerd.
Beide partijen hebben toestemming gegeven voor het doen van een uitspraak zonder nadere zitting. Het College heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3% (de generieke korting).
Uit het tweede lid van deze bepaling volgt dat die korting niet wordt toegepast als de fosfaatproductie in het kalenderjaar 2015, kleiner of gelijk aan de fosfaatruimte in dat kalenderjaar is (de situatie van grondgebondenheid).
Uit het derde lid volgt dat bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, het fosfaatrecht slechts wordt verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag worden gebracht. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw, is de toegestane hoeveelheid fosfaat per hectare en hangt af van de fosfaattoestand van de bodem. In de Msw worden voor de fosfaattoestand van de bodem drie fosfaatklassen onderscheiden, te weten ‘laag’, ‘neutraal’ en ‘hoog’.
1.4
Ingevolge artikel 103a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt de fosfaattoestand van de bodem vastgesteld door een geaccrediteerd laboratorium door middel van bemonstering en analyse van de bodem overeenkomstig het in bijlage L opgenomen protocol.
Ingevolge het tweede lid stelt het laboratorium een analyserapport op dat – voor zover hier van belang – in ieder geval de exacte locatie van het bemonsterde perceel dan wel de delen van het perceel, vastgesteld met behulp van GPS-gegevens, bevat.
1.5
In het in Bijlage L opgenomen protocol is – voor zover hier van belang – vermeld dat de vormbepalende hoekpunten van het perceel gemarkeerd moeten worden en dat met een GPS de omvang en vorm van het perceel vastgelegd moeten worden. Bij niet-rechthoekige percelen, dan wel perceelsdelen, worden zoveel extra punten meegenomen dat de contouren ervan vastgelegd zijn. De afwijking van de GPS mag niet groter zijn dan 5 meter.
Feiten
2.	Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 107 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op 15 mei 2015 heeft appellante haar gecombineerde opgave (GO) gedaan, waaruit volgt dat zij beschikt over 19 percelen, waarvan 15 percelen grasland en 4 percelen bouwland.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.730 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en de gegevens uit de GO. Verweerder heeft een korting van 480,1 kg toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling (vanwege dierziekte) afgewezen. Uitgaande van een hogere melkproductie heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 5.763 kg. Daarbij heeft verweerder de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. 	Appellante stelt dat verweerder in het bestreden besluit van een onjuiste fosfaatruimte is uitgegaan en daarom ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. In bezwaar heeft appellante aangevoerd dat in de GO voor 9 percelen de fosfaattoestand niet is ingevuld. Zij heeft analyserapporten van Eurofins voor deze percelen overgelegd en stelt dat verweerder ten onrechte de PAL- en Pw-waarden uit deze rapporten niet heeft overgenomen. Uit het bestreden besluit blijkt verder niet met betrekking tot welke percelen verweerder stelt dat deze niet volledig zouden zijn bemonsterd en op grond waarvan verweerder deze conclusie trekt. Verweerder heeft appellante ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te reageren op zijn bevindingen. Appellante betoogt daarom dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt vast dat de fosfaattoestand van de percelen grasland waarvoor in de GO de PAL-waarde is vermeld (de percelen 1, 2, 3, 5, 9, 10, 13, 14, 17 en 18) niet in geschil is. Verweerder heeft de overige percelen opnieuw onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat voor de percelen 4, 7, 15 en 22 de fosfaattoestand niet juist is vastgesteld. Perceel 4 moet in plaats van in ‘bouwland hoog’ worden ingedeeld in ‘bouwland laag’. De percelen 7, 15 en 22 moeten in plaats van in ‘grasland hoog’ worden ingedeeld in ‘grasland neutraal’. De overige percelen zijn volgens verweerder onvolledig bemonsterd, zodat deze percelen ongewijzigd in de categorie ‘hoog’ ingedeeld blijven.
5.2
Op basis van het voorgaande stelt verweerder de fosfaatruimte vast op 5.972,65 kg. Verweerder stelt vast dat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is, omdat de fosfaatproductie (6.121,51 kg) groter is dan de fosfaatruimte. Daarom wordt voor het bedrijf een korting berekend. Het verschil tussen de fosfaatrechten (zonder korting, 6.284,5 kg) en de fosfaatruimte is 311,85 kg. Omdat dit kleiner is dan de generieke korting (521,61 kg), wordt appellante gekort met dit verschil: (afgerond) 312 kg. Verweerder verzoekt het College om het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 5.973 kg.
5.3
Verweerder meent dat de beroepsgrond over de fosfaatruimte deels gegrond moet worden verklaard. Voor het overige meent verweerder dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen en verzoekt het College het beroep ongegrond te verklaren. Er is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden en voor zover nodig is met het verweerschrift de motivering aangevuld. Er is geen sprake van strijd met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel.
Beoordeling
6.1
Tussen partijen is nog in geschil of verweerder de percelen 6, 8, 11, 12 en 21 terecht in de categorie ‘hoog’ heeft ingedeeld. Het is aan appellante om aannemelijk te maken dat de bodem van deze percelen een lagere fosfaattoestand heeft. Als zij daar niet in slaagt, vloeit uit het systeem van de wet voort dat voor het bepalen van de fosfaatruimte wordt uitgegaan van een hoge fosfaattoestand van de grond (vergelijk de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:254).
6.2
Verweerder heeft bij het aanvullend verweerschrift luchtfoto’s gevoegd waarop zowel de percelen als de bemonsterde oppervlakten (zoals deze blijken uit de analyserapporten van Eurofins) ingetekend zijn. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op deze foto’s te zien is dat de percelen 6, 8, 11, 12 en 21 onvolledig bemonsterd zijn. Voor al deze percelen geldt dat delen van het perceel niet bemonsterd zijn en dat de afstand van de perceelgrens tot aan de rand van de bemonsterde oppervlakte (ruim) meer dan vijf meter is. Eurofins heeft op verzoek van appellante een toelichting gegeven op de bemonstering van deze percelen. Zij heeft gesteld dat het in 2014 nog niet mogelijk was om de gewaspercelen te gebruiken voor het vastleggen van de bemonsterde oppervlakte. Elk perceel moest door de monsternemer zelf worden ingetekend met behulp van een oude applicatie. Zij verwacht dat de percelen wel geheel bemonsterd zijn en dat de monsterafname wel representatief is voor de percelen.  Daarmee heeft appellante naar het oordeel van het College onvoldoende onderbouwd dat de percelen volledig bemonsterd zijn. Voor de percelen 6 en 8 geldt nog dat de bemonsterde oppervlakte deels is ingetekend op een plaats die praktisch gezien niet kan zijn bemonsterd (op het perceel van buurman en op het verharde erf), maar dat laat onverlet dat uit de luchtfoto’s blijkt dat andere delen van deze percelen niet bemonsterd zijn. Voor perceel 11 geldt dat de bemonsterde oppervlakte is ingetekend tegen de landsgrens aan, op het kaartje van Eurofins te zien als een dikke gele lijn, in plaats van tegen de weg waar het perceel daadwerkelijk eindigt. Dat laat onverlet dat uit de luchtfoto blijkt dat de afstand van de perceelgrens tot aan de rand van de bemonsterde oppervlakte ook hier meer dan vijf meter is en dat ook dit perceel dus onvolledig is bemonsterd. Tot slot heeft appellante aangevoerd dat een gedeelte van perceel 12 is meebemonsterd bij een naastgelegen perceel (‘Lange wei’). Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de monstername van dat perceel uit 2017 dateert en daarom geen inzicht biedt in de fosfaattoestand van de bodem in 2015. Het College concludeert dat de analyserapporten niet voldoen aan de vereisten gesteld in artikel 103a van de Uitvoeringsregeling Msw en dat appellante daarmee de door haar gestelde lagere fosfaattoestand van de percelen 6, 8, 11, 12 en 21 niet aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder heeft deze percelen daarom terecht ingedeeld in de categorie ‘hoog’. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Nu verweerder bovendien heeft erkend dat hij in het bestreden besluit de fosfaattoestand voor de percelen 4, 7, 15 en 22 niet juist heeft vastgesteld, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 5.973 kg. Het College gaat daarbij uit van de berekening van verweerder zoals hiervoor onder 5.2 weergegeven.
7.2
Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 5.973 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.