ECLI:NL:RVS:2019:4397
Raad van State — Uitspraak 


201808892/1/A1.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellante sub 1], gevestigd in Aalten,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Aalten,
3.    [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend in Aalten,
4.    [appellant sub 4], wonend in Aalten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 september 2018 in zaken nrs. 17/5218, 17/5986 en 17/6338 in het geding tussen:
[appellant sub 3A],
[appellant sub 4],
[appellant sub 3B],
en
het college.
Procesverloop
Bij drie verschillende besluiten van 20 december 2016 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] om handhavend op te treden tegen [appellante sub 1] vanwege haar bedrijfsactiviteiten op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en de [locatie 3] in Aalten, afgewezen.
Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant sub 4] gegrond verklaard.
Bij drie verschillende besluiten van 4 oktober 2017 heeft het college de door [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] tegen de besluiten van 20 december 2016 gemaakte bezwaren gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 22 augustus 2017 ingetrokken en onder aanvulling van de motivering de verzoeken om handhavend op te treden opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 28 september 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 4 oktober 2017 en 22 augustus 2017 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld en [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, [appellante sub 1], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben een zienswijze ingediend.
Het college, [appellante sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar zijn verschenen:
-    het college, vertegenwoordig door J.H. ten Klooster en P.H.T. Ikink, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat [NAAM];
-    [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.R. Klijn, advocaat [NAAM];
-    [appellant sub 4], bijgestaan door mr. J.J. Borst, advocaat [NAAM]; en
-    [appellant sub 3B] en [appellant sub 3A], bijgestaan door mr. [NAAM]. R.S. Wertheim, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante sub 1] exploiteert een bedrijf dat woonaccessoires en seizoensgebonden decoratieartikelen verkoopt aan zakelijke klanten. Dit bedrijf is gevestigd op het bedrijventerrein ’t Broek in Aalten, waar [appellante sub 1] negen percelen in gebruik heeft. In diverse showrooms kunnen klanten bekijken welke producten zij willen aanschaffen voor hun eigen collectie. Deze producten staan opgeslagen op de percelen aan de [locatie 1] (hierna: perceel A) en de [locatie 3] (hierna: perceel C), waar ze voor de klanten worden verzameld en van waaruit ze of direct naar de klanten worden vervoerd of, als een bestelling producten van beide percelen bevat, eerst naar het perceel aan de [locatie 2] (hierna: perceel B) worden gebracht om vervolgens naar de klanten te worden vervoerd.
[appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wonen in de nabije omgeving van deze drie percelen. Het bedrijf is volgens hen in strijd met het bestemmingsplan ‘Kern Aalten 2011’ (hierna: het bestemmingsplan) in werking en zij stellen van het bedrijf geluidshinder en verkeershinder te ondervinden. Zij hebben daarom het college verzocht om handhavend op te treden, hetgeen het college heeft geweigerd.
Rechtbankuitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college handhavend moet optreden tegen [appellante sub 1] De rechtbank heeft geconcludeerd dat de percelen A, B en C worden gebruikt als distributiecentrum. Dit is volgens de rechtbank toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan, maar alleen tussen 7:00 uur en 19:00 uur, terwijl het bedrijf open is tussen 6:00 uur en 22:00 uur. De rechtbank heeft verder geconcludeerd dat het college niet zorgvuldig heeft onderzocht of [appellante sub 1] aan de voor haar geldende geluidsnormen voldoet. Wat betreft de gestelde verkeershinder is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het college in zoverre terecht geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden.
Op welke percelen zien de handhavingsverzoeken?
3.    De Afdeling stelt voorop dat, anders dan het college en [appellante sub 1] betogen, de handhavingsverzoeken samen zien op de percelen A, B en C. De rechtbank heeft dan ook terecht deze drie percelen in ogenschouw genomen.
Had de bouwvergunning mogen worden verleend?
4.    Over het betoog van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] dat de in 2011 verleende bouwvergunning voor de hal op perceel C niet had mogen worden verleend vanwege geluidshinder, overweegt de Afdeling dat dit betoog buiten beschouwing moet blijven omdat deze vergunning in rechte onaantastbaar is en de rechtmatigheid daarvan niet in deze procedure aan de orde kan worden gesteld.
Worden de percelen gebruikt in strijd met het bestemmingsplan?
5.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de percelen A, B en C in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Zij voeren daartoe aan dat het gebruik van alle percelen van [appellante sub 1] tezamen moet worden beoordeeld, hetgeen er volgens hen toe leidt dat het gebruik moet worden aangemerkt als het planologisch toegestane gebruik ‘groothandel’.
5.1.    De percelen hebben de bestemming "Bedrijventerrein".
Perceel A heeft als functieaanduiding gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 3.2", gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 3.1", en gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 2".
Perceel B heeft als functieaanduiding gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 3.1", en gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 2".
Perceel C heeft als functieaanduiding gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 3.2", en gedeeltelijk "bedrijf tot en met categorie 3.1".
Op grond van artikel 6.1 van de planregels zijn op de percelen de in de functieaanduiding genoemde categorieën bedrijven toegestaan die zijn opgenomen in de bij het bestemmingsplan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten volgt dat distributiecentra vallen onder categorie 3.1 en groothandels in de hier aan de orde zijnde producten, onder categorie 2.
5.2.    De Afdeling is van oordeel dat voor beantwoording van de vraag of [appellante sub 1] in overeenstemming met het bestemmingsplan handelt, moet worden gekeken naar het gebruik dat zij maakt van haar negen percelen tezamen. Deze percelen worden namelijk door hetzelfde bedrijf en in samenhang gebruikt en liggen op korte afstand van elkaar op hetzelfde bedrijventerrein. Op elk perceel wordt een deel van de bedrijfsactiviteiten uitgeoefend. Zo is er een perceel met een showroom, een perceel met een kantoor, en worden de percelen A, B en C gebruikt voor het opslaan en distribueren van de producten. Dat de deelactiviteiten die op deze percelen plaatsvinden als zelfstandige activiteit mogelijk niet op die percelen zouden zijn toegestaan, leidt niet tot het oordeel dat het gebruik daarom per perceel beoordeeld moet worden. Door het verdelen van activiteiten over verschillende percelen kan het weliswaar voorkomen dat op bepaalde percelen meer deelactiviteiten plaatsvinden die belastend zijn voor de omgeving dan op andere percelen, maar als de hoofdactiviteit door de planwetgever is toegestaan, heeft de planwetgever de deelactiviteiten ook ter plaatse aanvaardbaar geacht en een bedrijf moet hoe dan ook voldoen aan de geldende normen, zoals voor geluid.
[appellante sub 1] gebruikt de percelen tezamen en in samenhang beschouwd voor een groothandel. Het begrip "groothandel" is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Er kan daarom worden aangesloten bij de definitie daarvan in het woordenboek ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’. Daarin wordt onder groothandel verstaan: ‘handel waarbij van de producent betrokken waar aan detaillisten doorverkocht wordt’. Dat is hier aan de orde, aangezien het bedrijf allerlei verschillende producten bijeenbrengt en doorverkoopt aan zakelijke klanten die deze producten weer in hun eigen winkels aan particulieren verkopen. Dat op verschillende gebouwen op de percelen het woord ‘distributiecentrum’ staat en dat op de website van [appellante sub 1] staat dat zij over een distributiecentrum beschikt, betekent niet dat het gebruik van alle percelen tezamen moet worden aangemerkt als een distributiecentrum, alleen al omdat het distribueren van producten onderdeel uitmaakt van een groothandel.
Het gebruik van de percelen A, B en C voor een groothandel is in overeenstemming met het bestemmingsplan. Het college heeft dan ook in zoverre terecht geen aanleiding gezien om handhavend op te treden. De rechtbank is op dit punt ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
De betogen slagen.
Voldoet [appellante sub 1] aan de geluidsnormen?
6.    De Afdeling stelt vast dat de percelen A, B en C op een gezoneerd industrieterrein liggen. [appellant sub 4] en [appellant sub 3A] wonen in de daaromheen gelegen geluidszone, respectievelijk aan de [locatie 4] en de [locatie 5]. [appellant sub 3B] woont buiten de geluidszone aan de [locatie 6].
Vanwege de ligging op het gezoneerde industrieterrein mag de geluidsbelasting die wordt veroorzaakt door [appellante sub 1] ten aanzien van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op grond van artikel 2.17, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer op een afstand van 50 m van de grens van de inrichting maximaal 50 dB(A) bedragen in de dagperiode, 45 dB(A) in de avondperiode en 40 dB(A) in de nachtperiode. Op de gevels van de woningen van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] geldt op grond van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de dagperiode van 50 dB(A), in de avondperiode 45 dB(A) en in de nachtperiode 40 dB(A). De op grond van de Wet geluidhinder toegestane cumulatieve geluidsbelasting op de woningen van [appellant sub 4] en [appellant sub 3A] van 50 dB(A) respectievelijk 55 dB(A) is alleen van belang bij vergunningverlening en speelt geen rol bij handhaving zoals hier aan de orde.
7.    In een akoestisch onderzoek van Van der Boom van 14 januari 2008 is aan de hand van de representatieve bedrijfssituatie berekend wat de geluidsbelasting is die wordt veroorzaakt door [appellante sub 1] In 2017 is dit onderzoek door Van der Boom geactualiseerd omdat de representatieve bedrijfssituatie enigszins is veranderd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 6 juli 2017. De conclusie van deze onderzoeken is dat de geldende geluidgrenswaarden bij de woningen niet worden overschreden. [appellant sub 4] heeft hierop een notitie van Tauw van 21 februari 2018 overgelegd, waarin wordt gereageerd op het rapport van Van der Boom van 6 juli 2017. Het college heeft gereageerd op de kritiek van Tauw met een notitie van 12 april 2018.
8.    De rechtbank heeft overwogen dat de notitie van Tauw aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies uit het rapport van Van der Boom van 6 juli 2017, omdat in de notitie van het college van 12 april 2018 staat dat het rapport op sommige punten onjuistheden bevat en niet alle kritiek is weersproken. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de geluidsbelasting vanwege de activiteiten op perceel C niet is berekend. Gelet op het voorgaande heeft het college volgens de rechtbank niet zorgvuldig onderzocht of er sprake is van onaanvaardbare geluidshinder en niet voldoende gemotiveerd waarom het niet vanwege geluidshinder handhavend zal optreden.
9.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet zorgvuldig heeft onderzocht of [appellante sub 1] aan de voor haar geldende geluidsnormen voldoet. [appellante sub 1] voert aan dat er geen tegenrapport is overgelegd waaruit volgt dat de conclusies uit het rapport van Van der Boom van 6 juli 2017 onjuist zijn en dat ook verder in de notitie van Tauw van 21 februari 2018 de opgeworpen kritiek niet wordt onderbouwd. In dat kader voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat de kritiek van Tauw is verworpen in de notitie van het college van 12 april 2018. Ook als het rapport van Van der Boom van 6 juli 2017 onjuistheden bevat, leidt dit er volgens [appellante sub 1] niet toe dat de afwijzing van de handhavingsverzoeken onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd is gebeurd, omdat er geen reden is om aan te nemen dat de geldende normen niet kunnen worden gehaald.
[appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het geluid dat wordt veroorzaakt door het verkeer dat tussen de verschillende percelen van [appellante sub 1] heen en weer rijdt, niet hoeft te worden meegenomen bij de toetsing van de geluidsbelasting. Volgens hen gaat het hierbij om intern transport dat als directe hinder moet worden beschouwd. Ter onderbouwing van het betoog wijzen zij op de notitie van Tauw en wijst [appellant sub 4] op artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, waarin staat dat ook geluid in de onmiddellijke nabijheid van een inrichting meetelt bij de geluidsbelasting.
9.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college zijn besluit niet had mogen baseren op het rapport van Van der Boom van 6 juli 2017. Dit onderzoek is namelijk gebaseerd op het akoestisch onderzoek van 14 januari 2008, terwijl de situatie uit 2008 geen inzicht geeft in de feitelijke situatie ten tijde van de besluiten op bezwaar van 4 oktober 2017.
Anders dan [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen, is het niet zo dat dit rapport ook niet deugdelijk is omdat het verkeer dat tussen de percelen heen en weer rijdt ook bij de beoordeling had moeten worden betrokken. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling worden de gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een bedrijf niet daaraan toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval indien dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dat is hier aan de orde, omdat het verkeer dat tussen de percelen heen en weer rijdt, dat over openbare wegen doet. Van intern transport is daarom geen sprake.
De betogen falen.
10.    Wat betreft het betoog van het college dat de rechtbank hem in de gelegenheid had moeten stellen om het gebrek te herstellen, overweegt de Afdeling dat dit betoog faalt. Het toepassen van de bestuurlijke lus is een discretionaire bevoegdheid van de rechtbank. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet in redelijkheid ervan af kon zien gebruik te maken van haar bevoegdheid om de bestuurlijke lus toe te passen.
11.    Gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, heeft de rechtbank terecht de besluiten van 4 oktober 2017 vernietigd voor zover daarbij is geweigerd om handhavend op te treden vanwege geluidsoverlast. Ter voorbereiding van een nieuw besluit moet het college daarom een nieuw onderzoek laten uitvoeren, wat inmiddels al is gebeurd. De Afdeling zal bekijken of dit rapport aanleiding geeft om de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de besluiten in stand te laten.
12.    [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat de in het rapport van DGMR van 5 februari 2019 neergelegde resultaten niet betrouwbaar zijn. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] voeren aan dat de geluidsbelasting ten onrechte is berekend in plaats van gemeten. Verder voeren [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het verkeer dat tussen de percelen heen en weer rijdt, met de achteruitrijdsignalering van de vrachtwagens, met de omstandigheid dat het gebouw op perceel C op dusdanige wijze is gebouwd dat het geluid op dat perceel wordt versterkt en met het geluid dat wordt veroorzaakt door het manoeuvreren en aan- en afkoppelen van de trekkers en vrachtwagens op perceel C.
12.1.    In het rapport van DGMR staat dat [appellante sub 1] op de woningen van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] aan de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit voldoet. In de door [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] daartegen aangevoerde kritiek, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de conclusie van dit rapport te twijfelen. De Afdeling stelt daarbij voorop dat, gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, in het rapport van DGMR geen rekening hoefde te worden gehouden met het verkeer dat tussen de percelen heen en weer rijdt.
DGMR heeft op 22 november 2018 op de percelen van [appellante sub 1] geluidsmetingen verricht. Vervolgens is berekend wat de geluidsbelasting is bij de woningen van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]. Omdat er bij deze woningen teveel stoorlawaai is van andere bedrijven op het bedrijventerrein, is volgens het college bij de woningen zelf niet deugdelijk te meten wat de door [appellante sub 1] veroorzaakte geluidsbelasting is. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen en ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat onder deze omstandigheid toch bij de woningen zelf had moeten worden gemeten. Het betoog van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] dat het gebouw op perceel C op dusdanige wijze is gebouwd dat het geluid op dat perceel ten hoogte van hun woningen wordt versterkt, is niet voldoende onderbouwd. Verder is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat niet alle relevante geluidsbronnen bij de metingen zijn betrokken. Tijdens de metingen is gebleken dat bij het aan- en afkoppelen van de trailers alleen een piekgeluid optreedt bij het afkoppelen van de remluchtslang. Het aan- en afkoppelen leidt verder, zo staat in het rapport, niet tot noemenswaardige geluidsbelasting. Uit het rapport blijkt verder dat de aankomst en het vertrek van vrachtwagens en terminaltrekkers bij de metingen zijn meegenomen, evenals het laden en lossen. Wat betreft de achteruitrijdsignalering van de vrachtwagens en trekkers overweegt de Afdeling dat ook als er vanwege de achteruitrijdsignalering een toeslag van 5 dB(A) moet worden gehanteerd, daargelaten of dat zo is, nog steeds voldaan wordt aan de geldende geluidsnormen.
Het betoog faalt.
13.    Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding om handhavend op te treden vanwege geluidsoverlast. De rechtsgevolgen van de in zoverre vernietigde gedeelten van de besluiten van 4 oktober 2017 kunnen daarom in stand blijven.
Conclusie en proceskostenveroordeling
14.    De incidentele hoger beroepen van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] zijn ongegrond. De hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de besluiten van 4 oktober 2017 zijn vernietigd wat betreft de afwijzing om handhavend op te treden vanwege gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De besluiten van 4 oktober 2017 zijn wel terecht vernietigd wat betreft de afwijzing om handhavend op te treden vanwege strijd met artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van de besluiten in zoverre in stand blijven. Dit betekent dat het college geen nieuwe besluiten op bezwaar hoeft te nemen. De Afdeling zal daarom ook de rechtbankuitspraak vernietigen voor zover zij daarbij het college heeft opgedragen om opnieuw te beslissen op de bezwaren van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]. Kort samengevat betekent het voorgaande dat het college niet handhavend hoeft op te treden tegen [appellante sub 1]
15.    Het college dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de incidentele hoger beroepen van [appellant sub 4], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] ongegrond;
II.    verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Aalten gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 september 2018 in zaken nrs. 17/5218, 17/5986 en 17/6338, voor zover de besluiten van 4 oktober 2017 van het college van burgemeester en wethouders van Aalten met kenmerken Z/17/007264, Z/17/007267 en Z/17/007407 zijn vernietigd wat betreft de afwijzing van het verzoek om handhaving vanwege gebruik in strijd met het bestemmingsplan;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 4 oktober 2017 van het college van burgemeester en wethouders van Aalten met kenmerken Z/17/007264, Z/17/007267 en Z/17/007407 in stand blijven voor zover daarbij het verzoek om handhaving vanwege geluidsoverlast is afgewezen;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalten tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aalten aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Huijts
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
811.