ECLI:NL:CBB:2021:307
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1788
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens appellante zijn tevens verschenen haar maat [naam 2] en haar adviseur [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2009 een melkveehouderij. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 73 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 16 juli 2015 heeft appellante bij de provincie Overijssel een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het uitbreiden van haar bedrijf naar 125 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Deze vergunning is op 24 november 2015 verleend.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.413 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, is geen korting toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Al in 2007, dus nog voordat zij haar bedrijf is gestart, heeft appellante 8,8 ha grond gekocht. In 2009 is het eerste deel van de ligboxenstal gebouwd. Toen duidelijk werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, heeft appellante besloten voor te sorteren op de toekomstige grondgebonden melkveehouderij door eerst te investeren in grond en pas daarna de veestapel verder uit te breiden. In de jaren 2012 tot en met 2014 is 14,1 ha grond aangekocht. In 2016 is de stal uitgebreid. In totaal is er plek voor 123 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Appellante is hiervoor financiële verplichtingen aangegaan, die zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel niet kan nakomen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft zij een deskundigenrapport overgelegd aangaande de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor haar bedrijf.
4.2
Ter zitting heeft appellante verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Verweerder wijst er allereerst op dat appellante na de peildatum 2 juli 2015 een Nbw-vergunning heeft aangevraagd en gekregen. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat wanneer de melkveehouder op 2 juli 2015 niet over de vereiste vergunningen beschikt voor de exploitatie van het bedrijf, de beslissing om onder die omstandigheden te investeren in de regel niet navolgbaar is. Er is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Verder stelt verweerder dat appellante gelet op het moment van uitbreiden en de voorzienbaarheid van de naderende productiebeperkende maatregelen een groot risico heeft genomen door vast te houden aan de geplande groei. Er is niet gebleken van bijzondere individuele omstandigheden gelegen buiten de invloedssfeer van appellante die maken dat er sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.2
Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn refereert verweerder zich aan het oordeel van het College.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 123 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.413 kg fosfaatrecht voor 73 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage van [naam 3] van 4 juni 2018 en de aanvulling daarop van 24 mei 2019, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.3
Vast staat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en jongvee. Deze vergunning is op 16 juli 2015 aangevraagd en op 24 november 2015 verleend. Het College merkt op dat appellante de door haar gestelde investeringen in de aankoop van grond en de bouw van een nieuwe stal niet met stukken heeft onderbouwd. Uitgaande van de informatie in de overgelegde financiële rapportage, gaat het College ervan uit dat appellante met (een deel van) haar investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde Nbw-vergunning. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435) is in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Ten aanzien van de investeringen die appellante na het verkrijgen van de Nbw-vergunning en dus na de peildatum 2 juli 2015 heeft gedaan, verwijst het College naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Daarin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken. Het behoorde daarom tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Dit betekent dat ook hier geldt dat er in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in het geval van appellante anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken.
6.2.4
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.1
Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
6.3.2
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder (13 februari 2018) en de dag van deze uitspraak heeft appellante recht op € 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het verzoek om vergoeding van de immateriële schade zal worden toegewezen.
7.3
Het College zal verweerder veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.