ECLI:NL:CBB:2021:398
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1861
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. J. Pot)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 6 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Namens appellante is verschenen maat [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde voorheen een gemengd bedrijf bestaande uit een varkens- en melkveehouderij. De varkenshouderij werd geëxploiteerd vanuit de bedrijfslocatie aan de [locatie 1] en de melkveehouderij werd (en wordt) geëxploiteerd vanuit de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] .
2.2
Op 1 april 2012 hield appellante 49 melk- en kalfkoeien en 33 stuks jongvee op de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] en beschikte zij over 159 varkensrechten. Op 16 april 2012 is een Natuurbeschermingswetvergunning (Nbw-vergunning) aan appellante verleend voor het houden van 110 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee op de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] en 190 vleesvarkens op de bedrijfslocatie aan de [locatie 1] . Op 24 mei 2012 heeft appellante verzocht om de op 16 februari 1982 aan haar verleende omgevingsvergunning voor de varkens- en melkveehouderij gedeeltelijk in te trekken voor de varkenshouderij. Op 2 augustus 2012 heeft appellante een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van de ligboxenstal op de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] . Op 1 oktober 2012 is appellante een hypothecaire geldleningovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 485.000,- waarvan € 173.000,- is bestemd voor het vergroten van de ligboxenstal en € 18.000,- voor de stalinrichting. Ten behoeve van het vergroten van de ligboxenstal heeft de aannemer op 19 oktober 2012 een offerte opgesteld, waarin een bedrag staat vermeld van € 172.639,- (exclusief omzetbelasting). Sinds 2013 is appellante definitief gestopt met de varkenshouderij aan de [locatie 1] en exploiteert zij enkel nog een melkveehouderij aan de [locatie 2] . De maten van appellante zijn nog wel woonachtig op het adres [locatie 1] . Op 18 december 2018 heeft appellante 37 kg fosfaatrecht (inclusief afroming) aangekocht.
2.3
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 57 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.747 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op de peildatum van
2 juli 2015 de dieraantallen als genoemd onder 2.3 hield en heeft hij het bedrijf van appellante als niet-grondgebonden aangemerkt.
3.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder onder meer het verzoek van appellante om een (volgens appellante op de peildatum levend) kalf te laten meetellen bij de vaststelling van het fosfaatrecht afgewezen, en voorts geoordeeld dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij niet voor alle op 2 juli 2015 aanwezige dieren fosfaatrecht toegekend heeft gekregen. Op 2 juli 2015 is namelijk één kalf op haar bedrijf geboren en binnen twee dagen doodgegaan. Appellante verwijst hierbij naar de lijst van afkalvingen en geboorten over het jaar 2015. Weliswaar heeft appellante het kalf als doodgeboren kalf in het I&R-systeem geregistreerd, maar dit betekent niet dat het kalf op de peildatum niet in leven was. Appellante kon de sterfte namelijk niet individueel registeren en verwijst hiervoor naar het Aanhangsel Handelingen II, 2018/19, 2633, nr. 2. Appellante verzoekt dan ook, nu het kalf op de peildatum wel degelijk in leven was, fosfaatrecht voor dit kalf toe te kennen.
4.2.1
Appellante stelt zich verder op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling – zowel vóór 2 juli 2015 als ten tijde van de eerste investeringsbeslissingen begin 2012 – niet voorzienbaar was. Appellante was juist in de veronderstelling dat stikstof de beperkende factor zou worden; met de omschakeling van de varkenshouderij naar de melkveehouderij beoogde zij dan ook een toename van stikstof te voorkomen.
4.2.2
Ook is volgens appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft, zoals ter zitting door haar betoogd, de varkenstak hoofdzakelijk moeten afstoten vanwege gezinsomstandigheden. Sinds 2008 zijn er binnen het gezin van haar maten namelijk meerdere medische diagnoses gesteld en door alleen verder te gaan met de melkveehouderij, bleef er meer tijd over voor het gezin. Verder moest appellante, vanwege de strengere milieu- en dierenwelszijnseisen, gaan investeren in de varkenstak, maar dit was bedrijfseconomisch gezien niet haalbaar voor haar. Voornoemde omstandigheden hebben dan ook ertoe geleid dat appellante zich genoodzaakt voelde om alleen met de melkveehouderij door te gaan en – om de inkomsten ten gevolge van het afstoten van de varkenstak op te vangen – deze uit te breiden naar 110 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Daarbij merkt appellante op dat zij – ten behoeve van voornoemde uitbreiding – beschikte over de benodigde vergunningen en dat zij vervolgens in 2012 onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor het vergroten van de ligboxenstal. Hoewel de ligboxenstal in mei 2013 gereed was, stond deze op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet vol door een samenloop van omstandigheden. Zo moesten er meerdere melkkoeien worden afgevoerd door een gladde vloer, als gevolg waarvan appellante tijd en geld kwijt was aan het op peil houden van de melkveestapel, in plaats van aan het uitbreiden daarvan. Ook had één van de maten – die buiten het bedrijf werkte – gezondheidsklachten, waardoor er niet meer inkomsten buiten het bedrijf konden worden gegeneerd ten behoeve van de aankoop van nieuw melkvee. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat appellante nu ook niet meer kan uitbreiden naar de door haar beoogde dieraantallen, terwijl zij voor die aantallen wel investeringen heeft gedaan. Dat sprake is van een individuele en buitensporige last, blijkt volgens appellante ook uit het rapport van 15 mei 2019 van Alfa Accountants en Adviseurs.
4.3
Appellante verzoekt tot slot, nu de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, om een immateriële schadevergoeding.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het kalf terecht niet bij de berekening van het aantal fosfaatrechten is meegenomen, omdat het als doodgeboren is gemeld. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt voor de berekening van het aantal fosfaatrechten uitgegaan van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. Het is aan appellante om aan te tonen dat het kalf heeft geleefd, maar uit de door appellante aangeleverde stallijst kan verweerder dit niet afleiden.
5.2.1
Met betrekking tot de door appellante genoemde voorzienbaarheid verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Daarin is reeds geoordeeld dat het voorzienbaar was dat na afschaffing van het melkquotum andere, ook productiebeperkende, maatregelen zouden kunnen volgen, waaronder mede begrepen het fosfaatrechtenstelsel.
5.2.2
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante wilde haar bedrijf laten groeien van 49 melkkoeien en 33 stuks jongvee naar 110 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Dit betreft een forse uitbreiding, terwijl op het moment dat appellante met haar uitbreidingsplannen begon, het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Ten behoeve van de uitbreiding heeft appellante in de jaren 2012 en 2013 investeringsbeslissingen genomen, maar gezien het tijdstip daarvan, acht verweerder deze beslissingen niet navolgbaar. Dat appellante niet in de gelegenheid was om de stal eerder vol te zetten wegens de door haar genoemde omstandigheden, doet hier niet aan af. Ook is – voor zover al sprake is van een noodzaak om de varkenstak af te stoten en zich volledig te richten op de melkveetak – niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om uit te breiden naar 110 stuks melkvee en 70 stuks jongvee. Sterker nog; met voornoemde uitbreiding van de melkveetak wordt het verlies aan inkomsten van de varkenstak ruimschoots overgecompenseerd. Appellante zou deze inkomsten op basis van de normen van de Kwantitatieve Informatie voor de Veehouderij (KWIN) kunnen compenseren met een groei naar 55 melkkoeien, terwijl zij ondertussen wenste te gaan uitbreiden naar 110 melkkoeien
.
Tot slot heeft appellante weliswaar door middel van een financiële rapportage getracht inzage te geven in de gestelde financiële last, maar verweerder heeft deze rapportage niet nader onderzocht, nu de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Daarbij merkt verweerder nog op dat voor een deel van de uitbreiding – 8 melk- en kalfkoeien – fosfaatrechten aan appellante zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1.1
Met betrekking tot het geschilpunt over het doodgeboren dan wel kort na de geboorte overleden kalf, merkt het College allereerst op dat op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het op het bedrijf rustende fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van het volgende criterium: het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op dat bedrijf wordt gehouden en is geregistreerd in het I&R-systeem. Uit het systeem van de Msw volgt dan ook dat de I&R-registratie in beginsel leidend is voor het vaststellen van het fosfaatrecht (zie onder meer de uitspraak van het College van 25 augustus 2020, ECLI:NL:CBb:2020:579, onder 6.1).
6.1.2
In dit geval staat niet ter discussie dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 één doodgeboren kalf in het I&R-systeem heeft geregistreerd en dat het fosfaatrecht van appellante in overeenstemming daarmee is vastgesteld. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder van de registratie in het I&R-systeem dient af te wijken, omdat het kalf op de peildatum nog in leven was. Het College kan appellante niet volgen in haar stelling. Appellante heeft immers zelf in het I&R-systeem een sterftemelding van het kalf gedaan, terwijl zij ook een geboortemelding had kunnen doen. Dat in het kamerstuk (Aanhangsel Handelingen II, 2018/19, 2633, nr. 2) staat aangegeven dat kalveren niet afzonderlijk kunnen worden geregistreerd, doet aan voornoemde keuze niet af. Het is dan ook aan appellante om – nu zij het kalf als ‘dood’ heeft gemeld bij verweerder – aan te tonen dat het kalf op de peildatum nog in leven was. Met verweerder is het College van oordeel dat dit niet zonder meer uit de stallijst blijkt. Ander bewijs dat het kalf op de peildatum in leven was is door appellante niet aangedragen. Deze beroepsgrond faalt.
6.2.1
Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College naar zijn vaste rechtspraak op dit punt (zie onder meer de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.1-6.7.5.4). Deze beroepsgrond faalt eveneens.
6.2.2
Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.4
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.4 weergegeven en dat dit in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.7
Voor appellante komt de last als genoemd onder 6.2.4 neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 110 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van zowel de verleende Nbw-vergunning als de stalcapaciteit per mei 2013) en de vastgestelde 2.474 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (57 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.5 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.8
In dit verband is allereerst van belang dat, hoewel appellante stelt dat zij over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte, niet gebleken is dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning voor het vergroten van de ligboxenstal ook daadwerkelijk, uiterlijk op de peildatum, aan haar is verleend. Het College kan hierdoor niet vaststellen of appellante haar bedrijf rechtmatig heeft uitgebreid, of dat zij met het vergroten van de ligboxenstal mogelijk vooruitgelopen is op de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat er dan in beginsel geen aanleiding om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.2.9
Zelfs indien wordt aangenomen dat voornoemde omgevingsvergunning wel aan appellante is verleend, dan nog kan dit niet ertoe leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft namelijk onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om de varkenstak af te stoten dan wel om de melkveetak te gaan uitbreiden. Wat betreft het afstoten van de varkenstak, acht het College het weliswaar aannemelijk dat de door appellante aangedragen (en overigens vervelende) gezinsomstandigheden hebben bijgedragen aan deze keuze, toch lijkt deze keuze vooral te zijn ingegeven door bedrijfseconomische motieven. De gezinsomstandigheden spelen immers al vanaf 2008, terwijl appellante pas in 2012 de beslissing heeft gemaakt om de varkenstak af te stoten, als gevolg waarvan onvoldoende is gebleken van een (direct) causaal verband tussen beide omstandigheden. Verder heeft appellante in haar beroepschrift juist benadrukt dat zij vanwege de geldende wettelijke milieu- en dierenwelszijnseisen moest gaan investeren in de varkenstak, maar dat dit bedrijfseconomisch gezien niet haalbaar voor haar was. Hierop gelet gaat het College er dan ook van uit dat appellante de varkenstak voornamelijk heeft afgestoten vanwege bedrijfseconomische motieven. Appellante heeft vervolgens met een berekening proberen te onderbouwen waarom het voor haar niet mogelijk was om te investeren in de varkenstak, maar zij is hierin naar het oordeel van het College niet geslaagd. Hoewel het College het begrijpelijk acht dat appellante – wilde zij een eventuele investering in een nieuwe varkensstal kunnen terugverdienen – wel moest gaan uitbreiden in het aantal varkens, dan nog verklaart dit niet waarom in de berekening wordt uitgegaan van een forse uitbreiding naar 1.260 varkens, terwijl appellante op dat moment (naar eigen zeggen) slechts 240 varkens hield. Dat aantal lijkt te zijn gebaseerd op een scenario waarin alleen met de varkenstak werd doorgegaan. Appellante heeft geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het niet haalbaar was om te gaan investeren in de varkenstak naast de melkveetak. Het College concludeert dat, nu appellante niet is geslaagd in haar bewijslast, van een bedrijfseconomische noodzaak tot het afstoten van de varkenstak onvoldoende is gebleken. Hoewel daardoor niet wordt toegekomen aan de beoordeling van de bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding van de melkveetak, wenst het College daarover nog wel op te merken dat appellante weliswaar stelt dat zij de melkveetak moest gaan uitbreiden om zo de inkomsten uit de varkenstak te kunnen compenseren, maar dat zij haar stelling vervolgens niet onderbouwd heeft met een rapport of iets van soortgelijke strekking. Het reeds overgelegde rapport gaat hier namelijk aan voorbij.
6.2.10
Nu appellante de bedrijfseconomische noodzaak tot het afstoten van de varkenstak niet aannemelijk heeft gemaakt (en hiermee ook niet de bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding van de melkveetak) onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum nadere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zoals in de uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4), noopte de voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft en de maatregelen die vanaf 2009 in dat verband te verwachten waren, tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Dit geldt ook voor appellante, nu zij in 2012 een financieringsverplichting voor de uitbreiding is aangegaan en zij in 2013 is begonnen met het feitelijk vergroten van haar ligboxenstal. Het College acht deze investeringsbeslissingen dan ook niet navolgbaar. Dat het vanwege omstandigheden – dierziekte en gezondheidsproblemen van één van de maten – niet mogelijk was om al voor de peildatum uit te breiden naar 110 melk- en kalfkoeien, kan, hoe vervelend deze omstandigheden ook zijn, niet leiden tot een ander oordeel. Voor zover al aan het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak tot het houden van die dieraantallen voorbij moet worden gegaan (zie onder 6.2.9), zijn de gestelde gezondheidsproblemen van de maat onvoldoende onderbouwd. Wat betreft de dierziekte – niet ter discussie staat (onder meer) dat appellante in de jaren 2012 tot en met 2015 melkkoeien heeft moeten afvoeren vanwege botbreuken door een te gladde vloer – is onvoldoende aangetoond op welke wijze dit daadwerkelijk zou hebben bijgedragen aan de gestelde vertraging in de uitbreiding. Uit de stukken blijkt dat appellante in de jaren 2012 tot en met 2015 ongeveer 13 dieren van haar bedrijf heeft moeten afvoeren vanwege botbreuken, maar niet duidelijk wordt waarom appellante vervolgens niet kon uitbreiden naar 110 melk- en kalfkoeien dan wel naar – indien er vanuit wordt gegaan dat deze koeien moesten worden vervangen als gevolg waarvan appellante tijdelijk over minder financiële middelen beschikte – 97 melk- en kalfkoeien
.
Het had voor melkveehouders, en hiermee dus ook voor appellante, al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen.
6.2.11
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond van appellante faalt.
6.3
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met veertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op
€ 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep niet meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van € 1.500,- aan appellante.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond; en
veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan appellante van
€ 1.500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.