ECLI:NL:CBB:2021:313
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1475
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G. Elzinga).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 1.294,- voor periode 1, € 3.840,- voor periode 2, € 9.062,- voor periode 3, € 11.107,- voor periode 4 en € 7.018,- voor periode 5.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de aan appellant opgelegde heffingen nader vastgesteld op € 1.353,- voor periode 1, € 4.195,- voor periode 2, € 6.494,- voor periode 3, € 7.555,- voor periode 4 en € 4.325,- voor periode 5.
Bij besluit van 27 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellant tegen de primaire besluiten en het vervangingsbesluit gemaakte bezwaar wat betreft de toepassing van het jongveegetal niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Appellant heeft op 28 augustus 2009 een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het houden van 140 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning voor de vergroting van de ligboxenstal verleend. Appellant is op 3 mei 2013 volledig arbeidsongeschikt verklaard als gevolg van een kwetsuur aan een knie. Vanwege die gezondheidsproblemen tezamen met een geplande verbouwing op het bedrijf heeft appellant op 30 september 2012 de melkproductie op het bedrijf gestaakt en de daar aanwezige runderen afgevoerd. Op 6 januari 2014 heeft appellant een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 202.414,-. Daarnaast heeft hij voor de verbouwing een totaalbedrag van € 110.640,57 aan kosten gemaakt. De verbouwing is begonnen in het voorjaar van 2014 en de werkzaamheden zijn eind 2015 afgerond. Na de verbouwing was de stalcapaciteit gegroeid van 80 melkkoeien naar 120 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 1 april 2015 heeft appellant de melkproductie op het bedrijf hervat. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 44 melkkoeien en 52 stuks jongvee.
Appellant heeft een beroep gedaan op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Volgens appellant hield hij op de peildatum 2 juli 2015 tijdelijk minder dieren door een gezondheidsprobleem aan zijn knieën, een geplande verbouwing en een muizenplaag. Verweerder heeft vanwege de gezondheidsproblemen van appellant het referentieaantal vastgesteld aan de hand van de dieraantallen die hij op 27 september 2012 hield. Omdat appellant in 2017 meer GVE hield dan het gewijzigde referentieaantal, heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Beroep
5. Appellant heeft ter zitting de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
6. Appellant betoogt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat hij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. Het is volgens appellant evident dat de Regeling voor hem een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van zijn bedrijf. Appellant is bovendien niet op één lijn te stellen met ondernemers die hun bestaande melkveebedrijf fors hebben uitgebreid. Appellant is al in 2009 verplichtingen aangegaan en hij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Door een veelheid van bijzondere omstandigheden, te weten gezondheidsproblemen, bouwwerkzaamheden, vertraging van de bouw van de stal vanwege een echtscheiding en vertraging van de uitbreiding van de melkveestapel door een muizenplaag, was de veestapel op 2 juli 2015 niet op het vergunde peil. Daar komt bij dat appellant geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor hem minder negatief uitpakt.
6.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.4.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.
Appellant heeft in 2009 het plan opgevat om uit te breiden en heeft daartoe in 2010 een omgevingsvergunning verkregen. In 2014 heeft hij een aanneemovereenkomst gesloten voor de verbouwing van de stal. Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellant niet heeft aangetoond dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van zijn bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreidingsplannen door de gezondheidsproblemen van appellant zijn vertraagd doet hier niet aan af, omdat appellant alsnog vlak voor de peildatum concrete uitvoering aan deze plannen heeft gegeven. Het risico dat hij daarmee heeft genomen komt voor zijn rekening. De vergelijking met de zaak waarin het College op 3 maart 2020 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2020:123) gaat niet op nu in die zaak al in 2010 en 2011 concrete uitvoering was gegeven aan de uitbreidingsplannen. Dat de bouw van de stal is vertraagd door een echtscheiding, zoals appellant stelt, komt eveneens voor zijn rekening. Appellant heeft evenmin de bedrijfseconomische gevolgen van de muizenplaag inzichtelijk gemaakt. Het College acht het wel aannemelijk dat appellant als gevolg van de muizenplaag nadelige gevolgen heeft ondervonden, maar de enkele stelling dat de aankoop van vee door de muizenplaag vertraging heeft opgelopen is onvoldoende om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.6.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 EP.
6.7.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.