ECLI:NL:CBB:2021:159
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 19/270
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2021 in de zaak tussen
v.o.f. [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: D.T. Steenhuizen en mr. S.J.E. Loontjes)
Procesverloop
Bij besluiten van 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan (de Regeling) aan appellante voor de periodes 2-5 heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 464,-, € 6.293,-, € 1.019,- en € 874,-.
Bij besluit van 24 december 2018 heeft verweerder het door appellante tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Appellante exploiteert een melkveehouderij. In de zomer van 2014 is appellante begonnen met de bouw van een melkveestal, die zij gedeeltelijk heeft gefinancierd met een subsidie voor de realisatie van duurzame stallen. Nadat de bouw was afgerond, begin 2015, heeft appellante in deze stal runderen ondergebracht die zij al hield. Zij is vervolgens overgegaan tot de verbouwing van haar oude stallen. Deze verbouwing heeft tot september 2015 geduurd. Appellante heeft vee aangekocht om dat in de door haar verbouwde stallen onder te brengen. Omdat appellante na de peildatum meer vrouwelijke runderen is gaan houden, heeft verweerder heffingen aan haar opgelegd.
Appellante stelt zich op het standpunt dat de tenuitvoerlegging van de Regeling ervoor zorgt dat zij haar bedrijf niet kan vormgeven zoals zij wenst en daarmee een inbreuk op haar door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP) gewaarborgde eigendomsrecht met zich brengt.
Aan zijn besluit van 24 december 2018 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hem niet is gebleken dat appellante een individuele en buitensporige last te dragen heeft als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling, zodat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Verweerder ziet dan ook geen aanleiding de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule toe te passen.
Beroep
In beroep voert appellante aan dat verweerder niet heeft onderkend dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft en de door hem opgelegde heffingen om die reden strijdig zijn met artikel 1 van het EP. Hiertoe voert appellante aan dat zij – nog voor de peildatum – forse investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van haar melkveebedrijf. Deze investeringen heeft appellante kunnen doen doordat haar een subsidie is verstrekt. Appellante stelt dat zij uit de subsidieverlening mocht afleiden dat de overheid haar uitbreidingsplannen steunde. Doordat zij nu haar veestapel niet kan handhaven op het door haar gewenste niveau is de continuïteit van haar bedrijf in het geding, aldus appellante.
5.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.2.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
5.3.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).
5.6.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante startte met de uitbreiding van haar bedrijf, in 2014, voorzienbaar was dat maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatuitstoot van de melkveesector terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de bouwwerkzaamheden doorgang te laten vinden en haar veestapel uit te breiden. De beslissing van appellante om uit te breiden en mede met het oog daarop te voorzien in voldoende stalruimte moet los worden gezien van de beslissing van appellante om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen. De subsidie voor de bouw van een nieuwe stal is verleend met het oog op verduurzaming en niet op uitbreiding en dekt slechts een deel van de totale investering in de nieuwbouw van de stal. Het College volgt appellante dan ook niet in haar standpunt dat verweerder haar heeft gestimuleerd haar veestapel uit te breiden. De beslissing van appellante om haar melkveebedrijf uit te breiden, terwijl bekend was dat het melkquotum zou worden afgeschaft en er in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren, acht het College niet navolgbaar.
5.7.
Voor zover appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, zoals zij stelt, overweegt het College dat uit hetgeen hiervoor is overwogen voortvloeit dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om haar bedrijfsvoering te wijzingen zelf moet dragen. Het College ziet geen aanleiding om daar in dit geval van af te wijken.
5.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 24 december 2018 is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6. Het College ziet ook in het overige dat appellante in beroep heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in dit geval toepassing had moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2021.