ECLI:NL:CBB:2021:198
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1716
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats 1] ,
[naam 2] , [naam 3] ,
te [plaats 1] en
[naam 4]
, te [plaats 2] ,
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 30 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Namens appellanten is verschenen [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten (vader, moeder en zoon) exploiteren een melkveehouderij. De zoon is in 2011 toegetreden tot de vennootschap van zijn ouders. Volgens de gecombineerde opgave 2012 hielden zij op 1 april 2012 op het bedrijf 97 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee.
2.2
Appellanten hebben in 2012 de bovenbouw van de stal vernieuwd. Op 28 februari 2013 zijn appellanten een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 325.000,- voor de bouw en inrichting van een nieuwe melkveestal. Uit eigen middelen hebben appellanten € 80.000,- geïnvesteerd. De stal is daarmee geschikt gemaakt om 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee te huisvesten. In september 2013 is de verbouwde stal opgeleverd. Appellanten zijn vervolgens gestart met uitbreiding van de veestapel en aankoop van het daarvoor benodigde melkquotum.
2.4
Op 29 mei 2012 is een melding in het kader van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan met oog op het houden van 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee op het bedrijf. Op 12 september 2012 is een omgevingsvergunning (bouw) verleend voor het bouwen van een rundveestal. Op 1 juli 2015 hebben appellanten een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Deze is verleend op 9 december 2015.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hielden appellanten op het bedrijf 111 melk- en kalfkoeien en 101 stuks jongvee.
2.6
Appellanten hebben – tot op heden – in totaal 1.240 kg fosfaatrechten bijgekocht.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 6.013 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast, omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben in een vroegtijdig stadium, namelijk al in 2012, de beslissing tot uitbreiding van hun bedrijf genomen en zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei naar een veestapel met een omvang van 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Ook beschikten appellanten tijdig over alle voor de uitbreiding benodigde overheidstoestemmingen. De veestapel van appellanten was echter op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
Appellanten benadrukken dat de geplande uitbreiding noodzakelijk was met oog op onvoldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten. Ook wilden zij twee inkomens genereren uit het bedrijf en het bedrijf klaarmaken voor overname door de zoon in 2019. Toen duidelijk was dat het melkquotum zou worden opgeheven hebben zij in 2014 met oog hierop een bedrijfsplan gemaakt.
Dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellanten een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit en voor hen een disproportionele last oplevert blijkt volgens appellanten uit de door hen overgelegde financiële rapportage van Agrifirm Exlan B.V.. Ter zitting hebben appellanten verder toegelicht dat zij een actuele financiële last hebben van 1,1 á 1,2 miljoen euro. Om de uitbreidingsplannen en de bedrijfsopvolging te kunnen realiseren is daarbovenop nog een investering van 1,4 miljoen euro nodig voor de aanschaf van drie melkrobots (nu wordt nog met de hand gemolken), de aankoop van fosfaatrechten en de bedrijfsovername (tevens oudedagsvoorziening van de ouders). Dat geld is er echter niet, wat betekent dat ook de geplande bedrijfsopvolging nu niet kan plaatsvinden. Evenmin is er ruimte om af te lossen op de huidige financiële last. Verweerder heeft deze omstandigheden volgens appellanten ten onrechte niet aangemerkt als bijzondere omstandigheden die aanleiding geven een individuele en buitensporige last aan te nemen.
Verweerder is voorts in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij ten eerste op dat appellanten op 2 juli 2015 niet beschikten over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen, nu pas in december 2015 een Nbw-vergunning is verleend. Volgens verweerder doen zich in het geval van appellanten voorts geen bijzondere omstandigheden voor. Veel meer veehouders hebben ervoor gekozen om hun bedrijf te laten groeien en daarbij een stal te bouwen met verbeterde dierhuisvesting. Appellanten zijn daarmee niet individueel afwijkend van andere ondernemers. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is verweerder niet gebleken.
Volgens verweerder hebben appellanten met oog op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel bovendien een groot risico genomen door de eerste stappen voor de uitbreiding pas in 2012 te zetten. De gevolgen van deze beslissing komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellanten. Datzelfde geldt voor de keuze om te groeien met eigen aanwas. Ook wijst verweerder er op dat appellanten ondanks de gestelde financiële last in 2018 en 2019 in totaal 1.240 kg fosfaatrechten hebben aangekocht. Hieruit kan volgens verweerder worden afgeleid dat de vermeende financiële last van appellanten niet zo nijpend is als wordt gesteld.
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Agrifirm Exlan B.V.) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de investeringen en de stalcapaciteit) en de vastgestelde 6.013 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (111 melk- en kalfkoeien en 101 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Daarvoor is allereerst van belang dat de Nbw-vergunning die appellanten in staat stelt om 188 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee te houden, op 1 juli 2015 is aangevraagd en op 9 december 2015 is verleend. Vast staat dan ook dat appellanten op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikten over alle voor de uitbreiding vereiste vergunningen. Appellanten hebben op de zitting aangegeven dat zij vertraging hebben ondervonden in het proces van het aanvragen van een Nbw-vergunning. Op advies van hun adviseur hebben zij direct na inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), op 1 juli 2015, een melding gedaan. Verweerder heeft in reactie hierop onderkend dat de aanvraagprocedure, gelet op de situatie destijds in Noord-Brabant, mogelijk vertraging heeft opgelopen. In gevallen zoals die van appellanten, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van investeringsbeslissingen, is in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer er zeer aanzienlijke financiële consequenties zouden kunnen voortvloeien uit het thans geldende stelsel. Zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7. Het College wil aannemen dat de situatie rondom verlening van Nbw-vergunningen in Noord-Brabant niet optimaal was, maar dat laat onverlet dat het tijdig verkrijgen van de benodigde vergunningen tot de verantwoordelijkheid van de ondernemer behoort en dat vertragingen in het vergunningsverleningsproces voor zijn risico zijn. In dit geval is onduidelijk gebleven of en op welk moment appellanten eerder hebben getracht om een Nbw-vergunning te verkrijgen, terwijl zij feitelijk al na de verbouwing van de stal in 2013 met de uitbreiding van de veestapel zijn begonnen en dus vooruit gelopen zijn op de vergunningverlening. Vanwege deze omstandigheden, ziet het College geen aanleiding om in dit geval van het hierboven geformuleerde uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dit geval zal het College ter voorlichting van partijen, ingaan op de andere omstandigheden die appellanten hebben aangevoerd. Appellanten hebben het plan opgevat om de veestapel zeer fors uit te breiden (bijna een verdubbeling). Gezien het tijdstip waarop appellanten de daarvoor benodigde investeringen in 2013 in onder andere de verbouwing van de stal hebben gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Het College begrijpt dat appellanten, met in gedachten de wens om omstreeks 2019 de bedrijfsopvolging te kunnen uitvoeren, in 2013 investeringen hebben gedaan in de (duurzame) uitbreiding van het bedrijf. De situatie op dat moment, zoals hierboven is uiteengezet, had hierbij echter betrokken moeten worden. Dat is kennelijk niet gebeurd.
Dat investering in een uitbreiding van deze omvang bedrijfseconomisch noodzakelijk was volgt het College niet. De argumenten die appellanten hiervoor noemen - onvoldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Evenmin wordt investering in een uitbreiding met het oog op bedrijfsopvolging beschouwd als bedrijfseconomisch noodzakelijk (zie ook de eerdere uitspraak van het College 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:719 ). Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor een dergelijke grote uitbreiding is het College dan ook niet gebleken. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.9
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen