ECLI:NL:RVS:2020:82
Raad van State — Uitspraak 


201902554/1/A1.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Best,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 februari 2019 in zaken nrs. 18/2153 en 18/2900 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Best.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2018 heeft het college [appellant] gelast om de vluchtroute op de bovenverdieping van het appartementencomplex, bij het appartement op het adres [locatie] in Best, vrij toegankelijk en als zodanig bruikbaar te maken en te houden. Bij het niet voldoen aan de last verbeurt [appellant] een dwangsom van € 750,00 per constatering - met een maximum van twee constateringen per week - en met een maximum van in totaal € 7.500,00.
Bij besluit van 13 april 2018 heeft het college een totaalbedrag van € 7.500,00 ingevorderd.
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 26 januari 2018 en 13 april 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.P. Verheijen, advocaat [NAAM]n Burg, en het college, vertegenwoordigd door ir. W.G.E.M. Jansen-Koller en mr. D.S. Truglio, zijn verschenen. Voorts is de Vereniging van Eigenaren 'Residentie Verren-Best', vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. van Hoorne, rechtsbijstandverlener te Roermond, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is sinds 1994 eigenaar van een appartement met dakterras op de bovenverdieping van een appartementencomplex. Over het dak van het appartementencomplex loopt een pad dat via een deur naar het trappenhuis van het appartementencomplex leidt. Blijkens de bij besluit van 6 april 1994 voor het appartementencomplex verleende bouwvergunning en de daarbij behorende bouwtekening is dit pad voorzien van "niet-afsluitbare" hekwerken tussen de dakterrassen van de appartementen.
2.    Het college heeft [appellant] bij besluit van 26 januari 2018, zoals dat in stand is gelaten bij besluit op bezwaar van 24 juli 2018, gelast de vluchtroute op de bovenverdieping vrij toegankelijk en als zodanig bruikbaar te maken en te houden. Dit kan [appellant] volgens het college onder meer doen door voor 12 februari 2018 de vluchtdeur op de bovenverdieping van het appartementencomplex geheel vrij toegankelijk en als zodanig bruikbaar te maken en te houden, het slot van de vluchtdeur niet dicht te plakken met plakband/een sticker en de vluchtdeur op geen enkele wijze te barricaderen. Verder moet [appellant] aanwezige barricades verwijderen en te allen tijde verwijderd houden en mag de vluchtdeur niet worden veranderd, gebruikt, van voorwerpen voorzien, enzovoorts, zodanig dat de vluchtdeur niet te allen tijde vrij toegankelijk en als zodanig bruikbaar is. De aangebrachte bout in het hekwerk, dat in de bouwvergunning is aangeduid als "niet-afsluitbaar hekwerk", moet door [appellant] worden verwijderd en te allen tijde verwijderd worden gehouden, evenals aanwezige belemmeringen aan het hekwerk. Ook mag [appellant] geen andere veranderingen aan het hekwerk aanbrengen die de vrije doorgang van dit hekwerk op de vluchtroute belemmeren. Tot slot moeten de geplaatste (planten)bakken en andere voorwerpen op de vluchtroute worden verwijderd en te allen tijde verwijderd worden gehouden. Het college heeft het besluit van 26 januari 2018 onder meer gebaseerd op strijdigheid met artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012.
Het college heeft geconstateerd dat [appellant] niet aan de last heeft voldaan, zodat het bij besluit van 13 april 2018 heeft besloten om het totaalbedrag aan verbeurde dwangsommen in te vorderen.
Last onder dwangsom
Overtreding
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet in strijd heeft gehandeld met artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012. [appellant] stelt dat de rechtbank, in navolging van het college en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1041, ten onrechte heeft overwogen dat in rechte vaststaat dat het pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping, waarop de last betrekking heeft, een vluchtmogelijkheid is. [appellant] wijst erop dat ten tijde van het nemen van het besluit van 26 januari 2018 artikel 7.16, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012 gold en dat dat artikel inhoudelijk verschilt met artikel 2.9.1, aanhef en onder c, van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit) waar de uitspraak van de Afdeling betrekking op heeft. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat deze bepalingen overeenkomen en bij het oordeel dat [appellant] een vluchtmogelijkheid belemmert, heeft betrokken. Het pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping naar het trappenhuis is volgens [appellant] geen vluchtroute als bedoeld in het Bouwbesluit 2012. Omdat het trappenhuis van het appartementencomplex al een vluchtroute als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 is en het pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping eindigt in dat trappenhuis, is geen tweede vluchtroute vereist en kan daarom het pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping ingevolge het Bouwbesluit 2012 niet als zodanig worden aangemerkt, aldus [appellant]. Daartoe wijst hij op het door hem overgelegde stuk "Quick scan ontvluchting appartementencomplex Best" van STE B.V. van 10 september 2018. Ook stelt hij onder verwijzing naar artikel 2.31, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 dat er geen sprake is van een vluchtdeur, omdat de drempel te hoog is om als vluchtdeur te kunnen worden aangemerkt. Bovendien heeft de gemeente bij brieven van 7 augustus 2008 en 19 augustus 2009 aangegeven dat het nooit de bedoeling is geweest om de deur naar het dak aan te merken als vluchtdeur en verder dat geen sprake is van een tweede vluchtroute, aldus [appellant].
3.1.    Artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit bepaalde is het verboden in, op, aan of nabij een bouwwerk voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten, werktuigen, middelen of voorzieningen te gebruiken of niet te gebruiken of anderszins belemmeringen te veroorzaken waardoor:
a. melding van, alarmering bij of bestrijding van brand wordt belemmerd;
b. het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand wordt belemmerd, of
c. het redden van personen of dieren bij brand wordt belemmerd."
Artikel 2.31, eerste lid, luidt:
"Een hoogteverschil van meer dan 0,22 m tussen vloeren waarover een vluchtroute voert, of tussen een van die vloeren en het aansluitende terrein, wordt overbrugd door een vaste trap of een vaste hellingbaan."
3.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 24 oktober 2012, ten aanzien van eerder aan [appellant] opgelegde lasten, vastgesteld dat [appellant] door het plaatsen van plantenbakken en het afsluiten van een volgens de bij de bouwvergunning behorende bouwtekening "niet-afsluitbaar" hekwerk een vluchtmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.9.1, aanhef en onder c, van het Gebruiksbesluit belemmert. Hierbij heeft de Afdeling van belang geacht dat het hoofdtrappenhuis feitelijk dienst doet als vluchtweg en dat dit trappenhuis op de bovenverdieping de enige vluchtroute is om het appartementencomplex te verlaten. Om een appartement op de bovenverdieping te kunnen verlaten bestaan, blijkens de bouwtekening, twee wegen. Allereerst bestaat de mogelijkheid vanuit de voordeur van de appartementen via de corridor naar het trappenhuis te vluchten. Ten tweede kan een deur die leidt naar het trappenhuis worden bereikt vanaf de dakterrassen van de appartementen via een pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping. Dit pad dient volgens de bouwtekening te zijn voorzien van "niet-afsluitbare" hekwerken en leidt naar een deur waar volgens de bouwtekening een sleutelkastje behoort te hangen. Dat dit pad een vluchtmogelijkheid is blijkt ook uit de draairichting van de hekwerken zoals deze is opgenomen in de bouwtekening en uit een gespreksverslag van 14 mei 1993 tussen de bij de aanvraag om bouwvergunning voor het appartementencomplex betrokken architecten, projectontwikkelaar, brandweer en medewerkers van de gemeente. Uit dit gespreksverslag kan worden afgeleid dat het pad aan de buitenzijde van de dakterrassen eveneens bedoeld is om het trappenhuis te bereiken, aldus de Afdeling.
3.3.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 24 oktober 2012 heeft overwogen, is er een vluchtmogelijkheid vergund die bestaat uit een route die over het dak via een deur naar het trappenhuis leidt. De Afdeling stelt vast dat de in de uitspraak van 24 oktober 2012 beschreven situatie, zoals vergund bij besluit van 6 april 1994, ten tijde van het nemen van de thans van belang zijnde besluiten niet is veranderd.
In het door [appellant] overgelegde stuk van STE B.V. ziet de Afdeling geen aanleiding daar anders over te oordelen. In het stuk staat dat de vluchtroute op de bovenste verdieping conform de verleende bouwvergunning en het Bouwbesluit 2012 geen vluchtroute is, omdat de deur gelet op de aanwezigheid van een sleutelkastje is afgesloten en de drempel van de deur naar het trappenhuis niet is voorzien van een hellingbaan of trap. De vermelding van het sleutelkastje op de bouwtekening vormde voor de Afdeling in eerdergenoemde uitspraak van 24 oktober 2012 juist een aanwijzing voor het tegenovergestelde, namelijk dat sprake is van een vluchtdeur. Bovendien heeft het college ter zitting toegelicht dat het sleutelkastje inmiddels is verwijderd en dat de deur in plaats daarvan is voorzien van een paniekslot. Dit wegens voortschrijdend inzicht ten opzichte van wat in 1994 als brandveilig werd geacht. Wat hier ook van zij, ook hierdoor blijft de route over het pad via de deur dienst doen als vluchtroute.
Ook het ontbreken van een hellingbaan of trap bij de vluchtdeur maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat de route in dit geval geen vluchtroute is omdat de drempel van de deur te hoog is. De drempelhoogte van de deur is 0,30 m, terwijl een vluchtdeur volgens artikel 2.31, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 een drempelhoogte heeft van 0,22 m. Dit betekent slechts dat voor de deur een voorziening moet worden getroffen in de vorm van een vaste trap of een vaste hellingbaan om aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 te voldoen.
Evenmin leiden de brieven van de gemeente van 7 augustus 2008 en 19 augustus 2009 tot een ander oordeel. In de brief van 7 augustus 2008 schrijft het college dat het nooit de bedoeling is geweest om de deur naar het dak aan te merken als vluchtdeur en dat de deur niet als vluchtdeur behoeft te worden aangemerkt. In de brief van 19 augustus 2009 schrijft de burgemeester onder verwijzing naar de brief van 7 augustus 2008 dat in dit geval geen tweede vluchtweg is vereist. In de brieven van 27 oktober 2009 en 17 november 2009 heeft het college zich daarentegen op het standpunt gesteld dat [appellant] de vluchtweg belemmerd door diverse plantenbakken en een hekwerk. Hieruit volgt dat [appellant] sinds geruime tijd op de hoogte is van het standpunt van het college dat hij het pad vrij moet houden van obstakels en de deur niet mag afsluiten. Temeer nu sinds de brieven ruim tien jaar zijn verstreken en het college al geruime tijd handhavingsprocedures voert wegens het belemmeren van de vluchtroute. Dat het college en de burgemeester zich inmiddels tien jaar geleden op een ander standpunt hebben gesteld, maak niet dat het zich thans niet op het standpunt kan stellen dat de route een vluchtroute is.
3.4.    Nu een vluchtmogelijkheid bij besluit van 6 april 1994 is vergund, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college terecht het pad aan de buitenzijde van de bovenverdieping en de deur die leidt naar het trappenhuis als vluchtroute en vluchtdeur en daarmee als vluchtmogelijkheid als bedoeld in artikel 7.16, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012 heeft aangemerkt. Artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 geeft dan ook de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen belemmeringen van vluchtmogelijkheden. Dat de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012 het Gebruiksbesluit betrof, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bepalingen van artikel 7.16, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 2.9.1, aanhef en onder c, van het Gebruiksbesluit inhoudelijk overeenkomen. In beide bepalingen is bepalend of het gebruik van een vluchtmogelijkheid bij brand wordt belemmerd.
Omdat uit meerdere rapportages van bevindingen blijkt dat de vluchtroute en de vluchtdeur op diverse wijzen door [appellant] zijn versperd en gebarricadeerd, hetgeen door hem niet is betwist, belemmert [appellant] het gebruik van die vluchtmogelijkheid bij brand. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat sprake is van overtreding van onder meer artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012.
Het betoog faalt.
Toegang tot het appartementencomplex
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de controleurs zich zonder zijn toestemming toegang tot het appartementencomplex hebben verschaft. Daartoe voert hij aan dat hij mede-eigenaar is van de gezamenlijke ruimtes, waaronder begrepen het trappenhuis en het dak. Het toegang verlenen tot deze gezamenlijke ruimtes vergt volgens hem toestemming van alle appartementseigenaars.
4.1.    Artikel 5:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner."
4.2.    Artikel 5:15, eerste lid, van de Awb geeft toezichthouders de bevoegdheid elke plaats te betreden zonder toestemming van de bewoner. Uitzondering hierop is een woning. De toezichthouders hebben de woning van [appellant] niet betreden. Zij hebben het trappenhuis en het dak betreden. Op grond van artikel 5:15, eerste lid, van de Awb waren zij bevoegd dit zonder toestemming te doen. Dit betekent dat het college de door de toezichthouders opgestelde rapporten van bevindingen aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft kunnen leggen.
Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden doordat het niet handhavend optreedt tegen het appartementencomplex "Harten Vier", de lager gelegen appartementen van het complex waarin hij woont en zijn nieuwe buren.
6.1.    Het college heeft toegelicht dat het appartementencomplex "Harten Vier" is gebouwd in 1989 toen er geen landelijke regelgeving was ten aanzien van brandveiligheid en dat dit is veranderd met de komst van het Bouwbesluit 1992. Voor het appartementencomplex "Harten Vier" is in 1989 bouwvergunning verleend en voor het appartementencomplex waarin [appellant] woont is in 1994 bouwvergunning verleend. Nog daargelaten dat [appellant] zijn stelling dat in het appartementencomplex "Harten Vier" vluchtwegen worden geblokkeerd niet heeft onderbouwd en niet is gebleken dat die bouwvergunning ook op een tweede vluchtweg zag, heeft de rechtbank terecht overwogen dat van gelijke gevallen geen sprake is, omdat de vergunningen zien op afwijkende regelgeving.
Evenmin heeft [appellant] zijn stelling dat bewoners van de lager gelegen verdiepingen vluchtwegen blokkeren onderbouwd, zodat de Afdeling hierin geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Bovendien heeft het college toegelicht dat indien sprake is van belemmeringen van vluchtmogelijkheden op de lager gelegen verdiepingen, betrokkenen zullen worden aangeschreven.
Wat betreft de situatie bij de nieuwe buren van [appellant] heeft het college toegelicht dat als tijdens een controle wordt geconstateerd dat sprake is van een overtreding, het de betrokkenen hierop zal aanspreken en tot handhaving zal overgaan. Hierin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college doordat het nog niet tot handhaving is overgegaan bij de buren van [appellant] het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen noodzaak is tot handhavend optreden. Daartoe voert hij aan dat het college precies zoveel controles heeft uitgevoerd dat het maximum aantal dwangsommen is verbeurd. Daarna en tot op heden heeft het college geen controles meer uitgevoerd. Hiermee wekt het college de indruk dat brandveiligheid geen prioriteit is en dat er dus geen noodzaak is tot handhavend optreden.
7.1.    Gelet op de rapporten van bevindingen heeft het college veelvuldig controles uitgevoerd. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat het college na het verbeuren van de dwangsom geen controles heeft uitgevoerd, maakt niet dat hieruit moet worden afgeleid dat er geen noodzaak tot handhaving is.
Het betoog faalt.
Invordering
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was tot invordering, omdat hij artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 niet heeft overtreden.
8.1.    Gelet op hetgeen onder 3.3 en 3.4 is overwogen, heeft [appellant] artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 overtreden. Het college was derhalve bevoegd om tot invordering over te gaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
374-855.