ECLI:NL:CBB:2021:385
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/2925 en 19/784
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaken tussen
V.o.f. [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. P. van Mombergen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 6.428,- voor periode 1, van € 5.098,- voor periode 2, van € 20.770,- voor periode 3, van € 20.726,- voor periode 4 en van € 3.951,- voor periode 5.
Bij besluit van 5 november 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, maar ambtshalve aanleiding gezien de heffingen voor de periodes 1 tot en met 5 te verlagen naar onderscheidenlijk € 6.275,36, € 4.945,92, € 20.116,80, € 20.073,60 en € 3.799,04.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de heffingen voor de periodes 1 tot en met 5 verhoogd naar onderscheidenlijk € 7.047,-, € 5.718,-, € 23.424,-, € 23.381,- en € 4.571,-.
Bij besluit van 26 januari 2019 (het primaire besluit 3) heeft verweerder de heffingen voor de periodes 1 tot en met 5 vastgesteld overeenkomstig het bestreden besluit 1, met dien verstande dat de bedragen zijn afgerond op hele bedragen.
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit 2 gemaakte bezwaar geacht mede gericht te zijn tegen het primaire besluit 3, die bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit 3, onder verwijzing naar het bestreden besluit 1, gehandhaafd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
Appellante heeft nadere stukken ingediend en daarbij een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde die, in gezelschap van beide vennoten van appellante, via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die eveneens via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem), verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 in het I&Rsysteem geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij hield op de peildatum 172,22 GVE. Verweerder heeft appellante voor de periodes 1, 2 en 5 solidariteitsgeldsommen opgelegd en voor de periodes 3 en 4 hoge geldsommen. Het geschil spitst zich toe op de periodes 3 en 4. Het doelstellingsaantal van appellante voor die periodes was 213,95 GVE. Volgens verweerder was het maandgemiddelde in die periodes hoger, namelijk 214,13 GVE in periode 3 en 214,04 in periode 4. Appellante is het daarmee niet eens.
Beoordeling van het beroep
4. Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 en 2. Ter zitting is besproken dat bestreden besluit 2 de laatste stand van zaken weergeeft en dat de gronden die appellante tegen het bestreden besluit 1 heeft aangevoerd, dezelfde zijn als die zij tegen het bestreden besluit 2 aanvoert. 	Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen een oorspronkelijk besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het bestreden besluit 2 is een besluit waarover het beroep tegen het bestreden besluit 1 zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Het College zal de beroepsgronden van appellante beoordelen in het kader van de vraag of het bestreden besluit 2, die dus de laatste stand van zaken weergeeft, rechtens juist is voor de periodes 3 en 4. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het aldus achterhaalde bestreden besluit 1, en daarom zal het College dat beroep nietontvankelijk verklaren.
5. Appellante betoogt dat verweerder haar voor de periodes 3 en 4 ten onrechte hoge geldsommen heeft opgelegd. Volgens haar lag het maandgemiddelde in beide periodes onder het doelstellingsaantal en had verweerder haar daarom voor die periodes solidariteitsgeldsommen moeten opleggen. Daartoe voert zij aan dat zij op 15 april 2017 drie kalveren heeft afgevoerd naar het bedrijf van de broer van één van de vennoten. Kalveren tellen mee voor 0,23 GVE, waardoor in de periodes 3 en 4 het maandgemiddelde 0,69 GVE (3 x 0,23) lager is en daarmee onder het doelstellingsaantal van 213,95 GVE uitkomt (periode 3: 214,13 GVE – 0,69 GVE = 213,44 GVE; periode 4: 214,04 GVE – 0,69 GVE = 213,35 GVE). Ter onderbouwing van haar stelling dat de kalveren (tijdelijk) bij de broer van één van de vennoten hebben gestaan, heeft zij verklaringen van beide broers en van een buurman van de broer van de vennoot overgelegd.
Appellante erkent dat zij de afvoer van deze drie kalveren (en de latere terugkeer hiervan op haar bedrijf op 22 november 2017) niet heeft geregistreerd in het I&Rsysteem, maar zij meent dat het onevenredig is de grote financiële gevolgen van deze omissie voor haar rekening te laten komen.
5.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 14 en 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:448 en ECLI:NL:CBB:2020:485), mag verweerder het I&R-systeem als uitgangspunt nemen voor de vaststelling van het op het bedrijf aanwezige aantal runderen. Dat laat onverlet dat in voorkomende gevallen door de melkveehouder aan de hand van voldoende tegenbewijs aangetoond kan worden dat de registratie in het I&Rsysteem niet de werkelijke situatie weergeeft. In dat geval dient van de aangetoonde, werkelijke situatie te worden uitgegaan.
5.2.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met alleen de verklaringen van de broers en de buurman niet ondubbelzinnig is aangetoond dat de drie kalveren van 15 april 2017 tot 22 november 2017 bij de broer van één van de vennoten hebben gestaan. Een onderbouwing van de gestelde feitelijk gang van zaken met bewijsstukken, zoals een verkoop-, uitschaar- of verzorgingsovereenkomst met bijbehorende financiële transactie tussen partijen, ontbreekt. Verweerder mocht daarom van de I&Rregistratie uitgaan.
Het betoog faalt in zoverre.
5.3.
Het College begrijpt uit het betoog van appellante dat zij eveneens een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.
5.4.
Ter zitting hebben de vennoten toegelicht dat de broer geen professioneel (melk)veehouder is, maar het gezien zijn achtergrond op een boerenbedrijf aardig vindt om privé enkele ‘boerderijdieren’ te houden. Hij heeft jaarrond een aantal geiten. Daarnaast wil hij op een stuk grasland rond zijn huis in de lente-/zomerperiode graag wat kalveren laten lopen. Dat jongvee krijgt hij van appellante. Vanwege de familierelatie tussen de vennoten en de broer gaat dat niet via een overeenkomst, maar in goed onderling overleg. Omdat de broer slechts een geitenstal heeft waar geen ruimte is voor de kalveren, gaan de kalveren in de herfst-/winterperiode weer terug naar appellante. Toen op 15 april 2017 de drie kalveren bij de broer waren geplaatst, hebben de broers diezelfde avond geprobeerd dat in het I&R-systeem te registreren. Omdat de broer op dat moment alleen bekend stond als houder van geiten, was dat niet mogelijk. Verweerder heeft dat niet weersproken. De broers hebben besloten het later nog eens te proberen dan wel contact op te nemen met verweerder, maar dat is er volgens de vennoten bij ingeschoten door het drukke boerenwerk dat in het voorjaar aan de orde is. De vennoten hebben ter zitting verder opgemerkt dat zij in latere jaren op dezelfde wijze in de lente-/zomerperiode een paar kalveren bij de broer hebben geplaatst en dat deze plaatsing vanaf 2018 wel steeds correct geregistreerd is geweest in het I&R-systeem. Verweerder heeft dat systeem ter zitting geraadpleegd en heeft bevestigd dat vanaf 2018 in de lente/zomerperiode steeds maximaal een handvol runderen bij de broer stonden geregistreerd.
5.5.
Het College is van oordeel dat, hoewel het ondubbelzinnige bewijs daartoe ontbreekt, het gelet op de I&R-registratie vanaf 2018 goed mogelijk is dat de feitelijke gang van zaken in 2017 is geweest zoals door appellante is gesteld en door de vennoten ter zitting nader is toegelicht. Het College stelt verder vast dat de overschrijding van het doelstellingsaantal in de periodes 3 en 4 zeer gering is (onderscheidenlijk 0,18 en 0,09 GVE), terwijl de financiële consequenties daarvan groot zijn. Het verschil tussen het opleggen van een solidariteitsgeldsom en een hoge geldsom bedraag ongeveer € 15.000,- per periode.
Gelet op deze feiten en omstandigheden brengt het strikt volgen van de Regeling in dit geval onevenredige gevolgen met zich. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien de hardheidsclausule toe te passen.
In zoverre slaagt het betoog.
Overschrijding redelijke termijn
6. Appellante heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een nietpunitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
7. Vanwege de onderlinge samenhang van de zaken, waarbij dezelfde rechtsvragen spelen, wordt een bedrag aan schadevergoeding voor de twee zaken gezamenlijk toegekend, waarbij voor de aanvang van de redelijke termijn wordt uitgegaan van het eerst ingediende bezwaarschrift.
Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit 1 ontvangen op 26 juli 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan een half jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
8. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf vier weken na
openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening.
Slotsom
9. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is nietontvankelijk.
10. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen. Bij het nemen van het nieuwe besluit dient verweerder voor de berekening van de heffingen (solidariteitsgeldsommen) voor de periodes 3 en 4 met toepassing van de hardheidsclausule uit te gaan van een maandgemiddelde van 213,44 GVE voor periode 3 en van 213,35 GVE voor periode 4.
11. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf vier weken na openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening. Het College ziet verder aanleiding om de Staat te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken.
12. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en tot vergoeding van het door haar betaalde griffierecht.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 nietontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besteden besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf vier weken na openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 683,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.709,34, waarvan een bedrag van € 107,34 is toe te rekenen aan door de vennoten gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.