ECLI:NL:RVS:2020:1675
Raad van State — Uitspraak 


201908394/1/R2.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2019 in zaak nr. 18/3192 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college aan vergunninghouder], handelend onder de naam [bedrijf], een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een minicamping met 10 extra plaatsen op het perceel [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, en het besluit van 13 maart 2018, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 9 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college het bezwaar tegen besluit van 13 maart 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. [appellant] heeft te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met dit besluit.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [bedrijf] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel, rechtsbijstandsverlener te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Peeters, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [vergunninghouder], bijgestaan door drs. S.J. van de Venne, rechtsbijstandsverlener te Voerendaal, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [bedrijf] is een bedrijf, gevestigd aan de [locatie] te [plaats], dat onder andere is gericht op de kleine fruitteelt. [vergunninghouder] en zijn vrouw exploiteren op dit perceel ook een camping, met 15 kampeerplaatsen. Zij willen graag deze met 10 plaatsen uitbreiden naar 25 plaatsen. In verband daarmee heeft [vergunninghouder], namens [bedrijf], een omgevingsvergunning aangevraagd.
2.    [appellant] woont in de nabijheid van het perceel. Hij vreest voor een toename van de overlast.
Het bestemmingsplan
3.    In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nuth" is aan het perceel onder meer de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" toegekend. De relevante planregels luiden:
4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie en duurzaam agrarisch bedrijfsmatig gebruik met bijbehorende voorzieningen;
[…].
p. kleinschalig kamperen.
[…]
4.4.3 Kleinschalig kamperen
Binnen deze bestemming zijn nevenfuncties toegestaan in de vorm van kleinschalig kamperen binnen en/of aansluitend aan het bouwvlak, waarbij de volgende bepalingen van toepassing zijn:
a. [...]
b. Het totale aantal kampeermiddelen mag niet meer bedragen dan 15 per agrarisch bedrijf.
[…].
26.5 Afwijken ten behoeve van kleinschalig kamperen tot 25 kampeermiddelen
Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor kleinschalig kamperen tot maximaal 25 kampeermiddelen, direct aansluitend bij het bouwvlak van ‘Agrarisch’ en ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden’, onder de volgende voorwaarden:
a. Afwijking is uitsluitend toegestaan bij een agrarisch bedrijf.
b. Het kleinschalig kamperen mag niet binnen de ecologische hoofdstructuur en/of het beekdal liggen.
c. De totale oppervlakte mag niet meer bedragen dan 5.000 m² per agrarisch bedrijf.
d. De sanitaire voorzieningen moeten op het bouwvlak worden gesitueerd.
e. Het parkeren moet op eigen terrein plaatsvinden.
f. De in het gebied aanwezige waarden mogen niet onevenredig worden aangetast.
g. Er dient sprake te zijn van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van de bedrijfsbebouwing op basis van een erfbeplantingsplan.
h. De afstand tot de meest dichtbijgelegen (bedrijfs)woning minimaal 50 m bedraagt;
i. Als gevolg van het kleinschalig kamperen de bestaande bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van de omringende agrarische bedrijven niet onevenredig worden beperkt.
j. De ontwikkeling voldoet aan de eisen die zijn gesteld in het van toepassing zijnde Limburgs Kwaliteitsmenu. Indien de ontwikkeling op basis van het Kwaliteitsmenu dient bij te dragen aan een verbetering van de omgevingskwaliteit, wordt hiertoe een landschappelijk inrichtingsplan overlegd waarin de landschappelijke inpassing van de bebouwing en de andere te verrichten kwaliteitsverbeterende maatregelen zijn beschreven en waaromtrent advies is ingewonnen bij een onafhankelijke, objectieve commissie. De landschappelijke inpassing dient op basis van het inrichtingsplan te worden gerealiseerd en in stand te worden gehouden.
Besluitvorming en uitspraak rechtbank
4.    Bij besluit van 13 maart 2018, gehandhaafd bij het besluit van 24 oktober 2018, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 26.5, van de planregels, de aangevraagde vergunning verleend. Volgens het college voldoet de aanvraag aan de in die laatste bepaling gestelde voorwaarden.
5.    De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college in het besluit van 24 oktober 2018 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom aan de in artikel 26.5, onder c, van de planregels gestelde voorwaarde, dat de totale oppervlakte van het kampeerterrein niet meer mag bedragen dan 5.000 m², is voldaan. De rechtbank heeft het besluit van 24 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant]. De rechtbank heeft daarnaast, in het kader van de finale geschilbeslechting, geoordeeld dat de overige door [appellant] naar voren gebrachte beroepsgronden, namelijk dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 26.5, onder a, dat het kleinschalige kamperen niet ondergeschikt is aan de agrarische hoofdfunctie en dat het college een onjuiste en onvolledige belangenafweging heeft gemaakt, niet slagen.
Het hoger beroep
6.    Het hoger beroep van [appellant] is uitsluitend gericht tegen de uitspraak van rechtbank, voor zover zij in het kader van de finale geschilbeslechting een oordeel heeft gegeven over de door [appellant] naar voren gebrachte beroepsgronden.
-agrarisch bedrijf
7.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bedrijf van [vergunninghouder] een agrarisch bedrijf is in de zin van artikel 26.5, onder a, van de planregels en dat aldus wordt voldaan aan die voorwaarde. Hij voert aan dat de definitie van "agrarisch bedrijf" in artikel 1.12 niet duidelijk is, omdat daarin niet is gedefinieerd wat onder "bedrijf" wordt verstaan. Daarom moet voor de uitleg van dat begrip aansluiting worden gezocht bij de plantoelichting. Daaruit blijkt dat een bedrijf alleen als agrarisch bedrijf kan worden aangemerkt als dat bedrijf groter is dan 12 Nederlandse grootte-eenheden (NGE). Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf, ingeval alleen het perceel wordt meegerekend, waarop de minicamping is gevestigd, een zekere omvang heeft en derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf een omvang heeft van ten minste 12 NGE. De andere percelen waarop akkerbouw of teelt plaatsvindt, mogen niet worden betrokken bij de beoordeling of het gaat om een bedrijf, aldus [appellant].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 augustus 2015 ECLI:NL:RVS:2015:2636, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan (hier: het beoogde gebruik) in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
7.2.    Artikel 1 (begrippen) van de planregels luidt:
In deze regels wordt verstaan onder:
12. agrarisch bedrijf: bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden of fokken van dieren.
[…]
21. bedrijf: een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig produceren, bewerken, installeren, inzamelen, herstellen, verhuren, opslaan en distribueren van goederen, alsmede het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis verbonden beroepen en bedrijven daaronder niet begrepen.
7.3.    Op bladzijde 30 van de plantoelichting staat het volgende:
"De agrarische bedrijven vormen de basis van het buitengebied. Alle bedrijven, die groter zijn dan 12 NGE worden aangemerkt als agrarisch bedrijf. Deze worden voorzien van een toegesneden bouwkavel (bouwvlak op maat), waarbij het concentreren van bedrijfsbebouwing centraal staat."
7.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in artikel 1.12 van de planregels duidelijk is gedefinieerd wat onder een agrarisch bedrijf wordt verstaan. Uit die definitie, gelezen in samenhang met de definitie van "bedrijf", blijkt dat voor het bepalen of een instelling of inrichting als agrarisch bedrijf kan worden aangemerkt, uitsluitend van belang is of deze instelling of inrichting bedrijfsmatig producten voortbrengt door middel van het telen van gewassen en/of het fokken van dieren en niet welke omvang dat bedrijf heeft. De rechtbank heeft dan ook terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682, geoordeeld dat nu een duidelijke definitie is opgenomen van "agrarisch bedrijf", aan een beoordeling van hetgeen in de plantoelichting staat opgenomen, niet wordt toegekomen.
7.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [bedrijf] is aan te merken als een agrarisch bedrijf in de zin van artikel 26.5, onder a, van de planregels. De minicamping is immers bij [bedrijf] gelegen en dat bedrijf staat als agrarisch bedrijf ingeschreven in de Kamer van Koophandel. Daarnaast blijkt uit Opgaves 2005 tot en met 2018, aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, overgelegd in bezwaar, dat [bedrijf] een instelling of inrichting is die is gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van agrarische producten.
7.6.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag om omgevingsvergunning voldoet aan de voorwaarde in artikel 26.5, onder a, van de planregels.
Het betoog faalt.
-kleinschalige kamperen ondergeschikt?
8.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de bestemmingsplanregels niet volgt dat het kleinschalig kamperen als bedoeld in artikel 26.5, van de planregels ondergeschikt dient te zijn aan de agrarische bestemming. Hij voert aan dat die bepaling niet los kan worden gelezen van artikel 4.3.3. In deze laatste bepaling is duidelijk overwogen dat kleinschalig kampeerterrein enkel is toegestaan als nevenfunctie. Daarnaast mag het college alleen met toepassing van artikel 26.5, van de planregels, een omgevingsvergunning verlenen voor kleinschalig kamperen. Kleinschalig kamperen is in artikel 1.82 van de planregels gedefinieerd als "kleinschalig recreatief nachtverblijf op gronden met een andere hoofdfunctie in de vorm van kamperen met kampeermiddelen tot een in de regels aangegeven maximum aantal kampeermiddelen, zoals kamperen bij de boer." Uit "andere hoofdfunctie" blijkt ook dat het kleinschalige kamperen ondergeschikt moet blijven aan de agrarische hoofdfunctie. Gelet op de omvang van de camping ten opzichte van de omvang van het bedrijf, wordt niet aan de definitie van kleinschalig kamperen voldaan en betreft het geen nevenfunctie of ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie, aldus [appellant].
8.1.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de planregels niet is opgenomen dat het kleinschalige kamperen ondergeschikt moet blijven. Ingevolge artikel 4.1, onder p, zijn de gronden immers mede bestemd voor kleinschalig kamperen en ingevolge artikel 4.4.3 zijn nevenfuncties toegestaan in de vorm van kleinschalig kamperen. Derhalve is het kleinschalig kamperen naast de agrarische functie toegestaan. In artikel 26.5 is evenmin de eis van ondergeschiktheid opgenomen. Dat daarin is vermeld dat ontheffing kan worden verleend voor kleinschalig kamperen en in de definitie van kleinschalige kamperen "andere hoofdfunctie" is opgenomen, maakt niet dat het kleinschalige kamperen ondergeschikt moet blijven aan die hoofdfunctie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ingeval wordt voldaan aan de voorwaarden in die bepaling, de kleinschaligheid van het kamperen is gewaarborgd en aldus is aan te merken als "kleinschalig kamperen" in de zin van de planregels.
Gelet op het voorgaande hoefde het college niet, los van de voorwaarden in artikel 26.5 van de planregels, te beoordelen of de omvang van de camping ondergeschikt blijft aan de omvang van het agrarische bedrijf.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
9.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een onjuiste en onvolledige belangenafweging heeft gemaakt. Hij voert aan dat niet alleen de verkeersbewegingen maar ook de toename van de bezoekers zal leiden tot een aantasting van zijn woongenot. Ook zal de camping in omvang zal toenemen. Nu zijn eigendom zeer dichtbij de camping is gelegen, zal hij in zijn tuin hinder ondervinden van de bezoekers, aldus [appellant].
9.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (vergelijk de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079).
9.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat het aantal verkeersbewegingen over de Wissengrachtweg slechts zeer beperkt zal toenemen. Dit verkeer loopt bovendien niet langs de woning van [appellant], maar over een ander deel van de Wissengrachtweg. Er is op het terrein van de minicamping in voldoende parkeergelegenheid voorzien. De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat het college de gevolgen van de uitbreiding van de minicamping voor het woongenot van [appellant] in redelijkheid zeer beperkt heeft mogen achten. Het project voorziet in de uitbreiding van slechts 10 plaatsen voor kampeermiddelen en de afstand vanuit de woning van [appellant] tot aan de minicamping is ongeveer 70 m. Bovendien is de camping alleen geopend in de periode van medio maart tot en met oktober. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid tot de verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen komen.
Het betoog faalt.
10.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het besluit van 10 december 2019
12.    Bij dit besluit heeft het college het bezwaar van [appellant] alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 13 maart 2018 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
13.    Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet geheel aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van de [appellant] een beroep van rechtswege is ontstaan. In het hiernavolgende zal de Afdeling de door [appellant] ingebrachte gronden tegen het besluit van 10 december 2019 bespreken.
14.    Hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht over het niet voldoen aan de voorwaarde in artikel 26.5, onder a, van de planregels, slaagt niet, gelet op wat hiervoor in 7 tot en met 7.6 is overwogen.
15.    [appellant] betoogt tevergeefs dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de oppervlakte van het kampeerterrein minder bedraagt dan 5.000 m². Het college heeft, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, bij het besluit van 10 december 2019 een tekening gevoegd, met daarop de begrenzing van het kampeerterrein. Uit die tekening blijkt de totale oppervlakte minder is dan 5.000 m², ook ingeval de sanitaire voorzieningen en de fietsenstalling worden meegenomen. In hetgeen door [appellant] is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de tekening. De enkele stelling van [appellant], dat de oppervlakte van het receptiegebouw niet is meegerekend, is daarvoor onvoldoende, nu het college en [bedrijf] ter zitting hebben aangegeven dat zich op het kampeerterrein geen receptiegebouw bevindt.
16.    Het beroep tegen het besluit van 10 december 2019 is ongegrond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 10 december 2019 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
680.