ECLI:NL:CBB:2021:315
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1229, 18/1230, 18/1231, 18/1232
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaken tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 991,- voor periode 1, € 9.422,- voor periode 2, € 7.013,- voor periode 3 en € 3.005,- voor periode 4.
Bij besluit van 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 3.192,- voor periode 5 en de opgelegde heffing voor periode 4 herzien naar € 3.485,-.
Bij besluit van 16 mei 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 2 december 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 586,80 voor periode 1. Bij dat besluit heeft verweerder appellante voorts een proceskostenvergoeding toegekend van € 1.002,-.
Bij onderscheiden besluiten van 16 mei 2018 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de door appellante tegen de besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 mei 2018 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 27 januari 2018 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 1.233,60 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3.
Bij besluit van 19 juni 2018 (het vervangingsbesluit 1) heeft verweerder opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2018 beslist, dat besluit herroepen, en wederom op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 1.233,60 voor periode 5. Bij dat besluit heeft verweerder appellante voorts een proceskostenvergoeding toegekend van € 1.002,-.
Bij besluit van 20 juli 2018 (het vervangingsbesluit 2) heeft verweerder opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2017 beslist, dat besluit herroepen en op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 534,24 voor periode 1.
Bij besluit van 25 augustus 2018 (het vervangingsbesluit 3) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 534,- voor periode 1 en € 1.234,- voor periode 5.
Bij besluit van 6 oktober 2020 (het vervangingsbesluit 4) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 509,60 voor periode 1, € 9.316,80 voor periode 2, € 6.907,20 voor periode 3, € 3.379,20 voor periode 4 en € 1.128,- voor periode 5. Bij dat besluit heeft verweerder voorts ontheffing verleend van de betaling van de opgelegde geldsommen voor perioden 1, 4 en 5 en ontheffing verleend van de betaling van € 5.529,60 voor perioden 2 en 3.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Het College heeft bij uitspraak van 2 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:104; hierna: uitspraak van 2 februari 2021) beslist op het beroep van appellante tegen het besluit van verweerder van 17 juni 2020 over het fosfaatrecht van appellante.
Het College heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteert een melkveehouderij op twee locaties; in [plaats 1] en [plaats 2] . Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante op de twee locaties in totaal 219 melk- en kalfkoeien, 116 stuks jongvee jonger dan één jaar en 79 stuks jongvee van één jaar en ouder. Daarnaast had appellante op de peildatum 42 stuks jongvee uitgeschaard.
Besluiten van verweerder en uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven
4. Bij besluit van 5 maart 2015 heeft verweerder op grond van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) de melkveefosfaatreferentie (mvfr) van appellante vastgesteld op 1.910 kg fosfaat. Daarbij is verweerder uitgegaan van een gemiddeld aantal melkkoeien in 2013 van 164,9. Bij besluit van 20 juli 2015 heeft verweerder het daartegen door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Bij besluit van 26 september 2017 heeft verweerder zijn besluit van 20 juli 2015 vervangen. Verweerder heeft daarbij de bezwaren van appellante tegen het besluit van 5 maart 2015 gegrond verklaard en dat besluit herroepen door de mvfr van appellante vast te stellen op 1.869 kg fosfaat en aan appellante op grond van de Msw een ontheffing te verlenen van 5.338 kg fosfaat (125 melkkoeien vermenigvuldigd met een excretieforfait van 42,7 kg).
5. Bij de besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder het referentieaantal van appellante voor perioden 2, 3 en 4 zonder generieke korting van 4% voor niet-grondgebonden bedrijven vastgesteld op 285,11 GVE. Bij het vervangingsbesluit 3 heeft verweerder het referentieaantal van appellante voor perioden 1 en 5 zonder generieke korting van 4% voor niet-grondgebonden bedrijven vastgesteld op 307,37 GVE. Bij de vaststelling van het referentieaantal is verweerder uitgegaan van het melkvee dat op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante gehouden werd. Voor perioden 1 en 5 heeft verweerder overeenkomstig de daartoe strekkende verzoeken van appellante het referentieaantal verhoogd met het aantal uitgeschaarde runderen en voor perioden 2, 3 en 4 heeft verweerder eveneens overeenkomstig een daartoe strekkend verzoek van appellante het aantal uitgeschaarde runderen buiten beschouwing gelaten bij de berekening van het jongveegetal. Omdat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende referentieaantal vervolgens een korting toegepast van 4%.
6. In zijn uitspraak van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:505; hierna: de uitspraak van 15 oktober 2019), over het fosfaatrecht van appellante, is het College tot het oordeel gekomen dat de vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie, in de situatie van appellante, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Hiertoe is overwogen dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij in ieder geval mede door toedoen van de besluitvorming van verweerder bij de vaststelling van de mvfr, op de peildatum van 2 juli 2015 een lagere veebezetting had en dat dit directe gevolgen heeft gehad voor het aantal fosfaatrechten dat aan haar is toegekend. Hoewel appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 melkkoeien heeft afgevoerd, nu zij die melkkoeien niet zou hebben afgevoerd indien verweerder de mvfr meteen juist, al dan niet in combinatie met een ontheffing van de Msw, had vastgesteld, heeft het College het in dat verband exacte aantal afgevoerde melkkoeien niet kunnen vaststellen. Maar zelfs als moet worden uitgegaan van – zoals is gesteld door verweerder – tien afgevoerde melkkoeien, dan is naar het oordeel van het College dat aantal met de daarbij behorende fosfaatrechten van zodanige betekenis voor appellante dat daarmee bij het vaststellen van het fosfaatrecht rekening had moeten worden gehouden. Verweerder heeft dat ten onrechte niet gedaan. Van een ‘fair balance’ tussen enerzijds de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en anderzijds de belangen van appellante is dan ook geen sprake. In zoverre draagt appellante een individuele en buitensporige last en dienen haar belangen hier zwaarder te wegen, aldus het College in die uitspraak.
7. Bij het vervangingsbesluit 4 heeft verweerder allereerst een op 2 juli 2015 afgevoerd kalf alsnog bij de vaststelling van het referentieaantal betrokken. Het referentieaantal komt daarmee zonder generieke korting van 4% voor niet-grondgebonden bedrijven uit op 307,60 GVE voor perioden 1 en 5 en op 285,34 GVE voor perioden 2, 3 en 4. Bij dat besluit heeft verweerder voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van 15 oktober 2019, toepassing gegeven aan de hardheidsclausule neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Verweerder is bij het bepalen van de omvang van de op grond van die bepaling te verlenen ontheffing uitgegaan van het referentieaantal dat appellante zou hebben gehad, indien zij niet als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 12 melkkoeien zou hebben afgevoerd.
Bij het vervangingsbesluit 4 heeft verweerder voorts het verzoek van appellante om vergoeding van de proceskosten in bezwaar afgewezen. Volgens verweerder heeft appellante recht op een proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand van € 1.575,-, omdat sprake is van 4 of meer samenhangende zaken waarin twee proceshandelingen zijn verricht met een vergoeding per proceshandeling van € 525,-. Bij de bestreden besluiten 2 en het vervangingsbesluit 1 zijn al proceskostenvergoedingen toegekend van elk € 1.002,-, waarmee de door appellante gemaakte proceskosten al zijn vergoed.
8. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangend besluit. De vervangingsbesluiten zijn besluiten waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. De vervangingsbesluiten 1, 2 en 3 zijn volledig vervangen door het vervangingsbesluit 4. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten en de vervangingsbesluiten 1, 2 en 3 en daarom zal het College die beroepen nietontvankelijk verklaren. Hierna zal het College het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit 4 behandelen.
Bespreking van de beroepsgronden
Hardheidsclausule
9. Appellante betoogt dat verweerder bij het bepalen van de omvang van de ontheffing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met 16 in het kader van de Wvgm afgevoerde melkkoeien. Het gaat om 8 melkkoeien die vóór (het besluit van) 5 maart 2015 zijn afgevoerd en 8 melkkoeien die na die datum zijn afgevoerd. Anticiperend op de invoering van de Wvgm en de vaststelling van de mvfr heeft appellante in de periode van 8 september 2014 tot en met 27 februari 2015 8 melkkoeien versneld van het bedrijf afgevoerd. Ten aanzien van 8 van de 10 na 5 maart 2015 afgevoerde melkkoeien heeft verweerder zich volgens appellante in het vervangingsbesluit 4 ten onrechte op het standpunt gesteld dat de afvoer daarvan geen direct gevolg is van het besluit van 5 maart 2015. De door verweerder daarvoor per melkkoe gegeven motivering wordt door appellante betwist.
9.1.
Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het berekenen van de omvang van de te verlenen ontheffing van een verkeerd aantal melkkoeien is uitgegaan. Voor een motivering van dit oordeel verwijst het College naar zijn uitspraak van 2 februari 2021, onder 6.4.1. Deze beroepsgrond faalt.
Individuele buitensporige last
10. Appellante betoog voorts dat de opgelegde heffingen een individuele en buitensporige last vormen en daarmee een onrechtmatige regulering van haar eigendom als bedoeld in artikel 1 EP. Zij voert hiertoe aan dat de kosten die zij heeft gemaakt voor het afvoeren en uitscharen van vee vele malen hoger zijn dan de verleende ontheffing op grond van de hardheidsclausule.
10.1.
Het College heeft in de uitspraak van 15 oktober 2019 overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een uitbreiding naar 310 stuks melkvee met bijbehorend jongvee voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gelet hierop vormen de kosten die appellante heeft gemaakt voor het afvoeren van vee, voor zover daarvoor geen ontheffing op grond van de hardheidsclausule is verleend, geen individuele en buitensporige last. Voor zover appellante stelt dat zij als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 rundvee heeft uitgeschaard, geldt dat verweerder in het vervangingsbesluit 4 met die uitgeschaarde runderen al rekening heeft gehouden door het referentieaantal te verhogen. De kosten die appellante stelt te hebben gemaakt voor het uitscharen van dat rundvee vormen geen individuele en buitensporige last. Deze beroepsgrond faalt.
Bonusgeldsommen
11. Appellante betoogt verder dat verweerder in het vervangingsbesluit 4 ten onrechte heeft nagelaten om bonusgeldsommen toe te kennen, omdat hij daar vanwege de verhoging van het referentieaantal toe gehouden was.
11.1.
Anders dan appellante veronderstelt heeft verweerder in het vervangingsbesluit 4 niet het referentieaantal verhoogd, maar is hij bij het bepalen van de omvang van de op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet te verlenen ontheffing uitgegaan van het referentieaantal dat appellante zou hebben gehad, indien zij niet als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 melkkoeien zou hebben afgevoerd. Artikel 9, eerste lid, van de Regeling, waarnaar appellante heeft verwezen, mist in dit geval dus toepassing. Dat, zoals appellante stelt, zij voor perioden 1, 4 en 5 recht zou hebben gehad op een bonusgeldsom, indien verweerder het referentieaantal met 12 melkkoeien zou hebben verhoogd, maakt niet dat verweerder aanleiding had moeten zien om bonusgeldsommen toe te kennen. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:452) is verweerder er niet toe gehouden bonusgeldsommen toe te kennen, terwijl aan de voorwaarden daarvoor niet is voldaan. Deze beroepsgrond faalt.
Proceskostenvergoeding
12. Appellante betoogt voorts dat verweerder in het vervangingsbesluit 4 de proceskostenvergoeding onjuist heeft berekend door de vijf bezwaren als samenhangende zaken aan te merken. Van samenhangende zaken is in dit geval volgens appellante geen sprake omdat de primaire besluiten niet dateren van dezelfde datum en tegen de primaire besluiten steeds afzonderlijk bezwaar is gemaakt.
12.1.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden samenhangende zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak. Ingevolge het tweede lid, zijn samenhangende zaken: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.
12.2.
In dit geval zijn tegen de primaire besluiten over vijf afzonderlijke periodes door dezelfde gemachtigde nagenoeg identieke bezwaarschriften ingediend en deze zijn door verweerder gelijktijdig behandeld en nagenoeg gelijktijdig afgedaan. Gelet hierop heeft verweerder deze zaken terecht als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb aangemerkt. Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
13. Het beroep tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 en de vervangingsbesluiten 1, 2 en 3 is nietontvankelijk.
13. Het beroep tegen het vervangingsbesluit 4 is ongegrond.
13. Reeds gezien het feit dat verweerder de bestreden besluiten heeft vervangen door het vervangingsbesluit 4, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,-, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5)).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 en de vervangingsbesluiten 1, 2 en 3 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit 4 ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.