ECLI:NL:CBB:2021:316
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1503
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] C.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G. Elzinga).
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van appellante om het referentieaantal te verhogen afgewezen.
Bij besluiten van 21 oktober 2017, 31 maart 2018, 7 april 2018 en 14 april 2018 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.904,- voor periode 1, € 5.967,- voor periode 2, € 5.805,- voor periode 3 en € 5.788,- voor periode 4.
Bij besluit van 16 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellante tegen het primaire besluit 1 en de primaire besluiten 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), op advies van de Commissie Kalden, twee aanvullende knelgevallen voor nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen zonder dat de Regeling zelf hierop is aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
3.1.
Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet luidt:
“1. Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
[…]
6. Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
Feiten
4. [naam 4] en [naam 2] (moeder en zoon) hebben op 1 januari 2015 [naam 1] C.V. opgericht, waarmee zij een melkveehouderij zijn gestart. [naam 4] heeft als stille vennoot land en gebouwen van de voormalige melkveehouderij die zij in de vorm van een maatschap met haar inmiddels overleden echtgenoot [naam 5] hield in de commanditaire vennootschap ingebracht. Het melkquotum van die voormalige melkveehouderij was tot 31 december 2014 tijdelijk ingebracht in de melkmaatschap van de familie [naam 6] . In november 2015 is een tweedehands melkinstallatie in de melkstal geïnstalleerd. Op 19 november 2015 arriveerden de eerste runderen op het bedrijf en op 11 december 2015 is appellante gestart met melken. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante geen runderen. In november 2017 heeft appellante haar laatste runderen verkocht.
Standpunt van verweerder
5. Appellante heeft een beroep gedaan op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Verweerder heeft bij het primaire besluit 1 het referentieaantal niet gewijzigd, omdat de situatie van appellante niet onder de in die bepaling genoemde bijzondere omstandigheden valt.
Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat sprake is van de bijzondere omstandigheid ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, maar stelt zich op het standpunt dat het referentieaantal desondanks niet kan worden verhoogd, omdat appellante onvoldoende heeft onderbouwd wat de referentiegegevens waren op de door haar aangewezen alternatieve peildatum van 30 januari 2004 en appellante het causale verband tussen de bijzondere omstandigheid en het op nihil vastgestelde referentieaantal niet heeft aangetoond. Volgens verweerder is geen sprake van een causaal verband, omdat na het overlijden van [naam 5] in 2004 er door appellante verschillende ondernemerskeuzes zijn gemaakt, te weten de keuze dat [naam 2] in 2004 het bedrijf niet zou overnemen, de keuze om het vee te verkopen en een melkmaatschap met de familie [naam 6] aan te gaan en de keuze van [naam 2] in 2014 om de melkveehouderij over te nemen. Deze keuzes maken samen met het ruime tijdsverloop sinds het overlijden van [naam 5] dat dit overlijden niet meer in rechtstreeks verband staat met de dieraantallen op 2 juli 2015. Daarnaast heeft appellante volgens verweerder niet aangetoond dat de bedrijfsvoering er vanaf 2004 steeds op gericht is geweest terug te keren naar het voor dat overlijden gehouden aantal dieren.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift voorts op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven. Volgens verweerder is niet gebleken dat appellante beschikt over een voor 2 juli 2015 verleende vergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van melkvee. Verweerder heeft er daarnaast op gewezen dat appellante pas na de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan, appellante niet heeft aangetoond dat er tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking en appellante op 1 januari 2018 geen melk- en kalfkoeien hield op haar bedrijf.
Bespreking van de beroepsgronden
6. Appellante heeft ter zitting de beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) ingetrokken.
7. Appellante betoogt dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert hiertoe aan dat de melkveehouderij in 2004 is gestaakt wegens het plotselinge overlijden van [naam 5] . [naam 4] heeft vervolgens het melkvee verkocht, maar heeft de gebouwen en de grond van de melkveehouderij aangehouden, zodat haar zoon het bedrijf op een later moment zou kunnen voortzetten. Het melkquotum van de melkveehouderij heeft [naam 4] ingebracht in een melkmaatschap met de familie [naam 6] , zodat de bedrijfsvoering van de melkveehouderij op een later moment hervat zou kunnen worden. Appellante heeft haar bedrijf niet uitgebreid, maar heeft het vee dat door de familie [naam 6] op haar melkquotum werd gehouden teruggehaald. Uitgaande van deze feitelijke omstandigheden bestaat er aanleiding een causaal verband aan te nemen tussen het overlijden van [naam 5] en het ontbreken van melkvee op de peildatum, aldus appellante.
7.1.
In geschil is of het overlijden van [naam 5] heeft geleid tot het referentieaantal van nihil. De bewijslast hiervan rust op appellante. Verweerder heeft zich alleen al vanwege de ondernemerskeuzes die na het overlijden van [naam 5] zijn genomen over de bedrijfsvoering in gewijzigde vorm terecht op het standpunt gesteld dat geen rechtstreeks verband bestaat tussen dat overlijden en het referentieaantal van nihil.
7.2.
Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven, alleen al omdat appellante na de peildatum is gestart met de productie van melk en zij op de peildatum geen jongvee hield.
7.3.
Deze beroepsgrond faalt.
8. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar melkveehouderij. Appellante heeft als gevolg van de invoering van de Regeling de bedrijfsvoering moeten staken. Appellante beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat appellante geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt, omdat zij was gebonden aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een financiële rapportage van accon avm adviseurs en accountants overgelegd.
8.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CB B:2019:291, onder 6.8.2).
8.4.
Het College zal dit beoordelingskader ook hier toepassen. Appellante heeft weliswaar aangevoerd dat in haar geval geen sprake is van een uitbreiding, omdat zij een bestaande melkveehouderij heeft voortgezet en zij het melkquotum van dat bedrijf heeft overgenomen, maar dit laat onverlet dat appellante op de peildatum geen melkvee hield en zij daarna in dieraantallen is gegroeid, zodat sprake is van een uitbreiding van het bedrijf.
8.5.
Dat appellante als gevolg van de invoering van de Regeling haar bedrijf heeft moeten staken is te herleiden tot de beslissing om een herstart te maken met het bedrijf die appellante op basis van onjuiste aannames over hoe de Regeling eruit zou komen te zien heeft gemaakt. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat niet is gebleken dat voor die plannen een noodzaak bestond. Het College acht die beslissing daarom niet navolgbaar. Appellante heeft er voorts voor gekozen om haar plannen na de peildatum door te zetten en na de peildatum te investeren in een melkinstallatie en vee. In voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.5) is overwogen dat voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was en het behoorde tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Appellante dient daarom zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen te dragen en kan de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om een herstart te maken met het bedrijf niet afwentelen.
8.6.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 EP. Het College ziet in de door appellante aangevoerde omstandigheden evenmin aanleiding voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
8.7.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.