ECLI:NL:CBB:2021:270
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/225
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P.M.E.P.J. Joosten)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. M.N.J. Hunting en mr. L. Anvelink).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 9 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft op het verweerschrift gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. G.M.W.A. Lemmens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 15 mei 2019 heeft appellant in de Gecombineerde opgave 2019 de uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd. Hij heeft daarbij 27 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 24,26 hectare (ha).
2. Verweerder heeft de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 vastgesteld op € 6.851,83. Hierbij is verweerder uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte van 21,26 ha. Volgens verweerder voldoen (onder meer) percelen 61 en 64 niet aan de subsidiabliteitscriteria. Ten aanzien van perceel 61 baseert verweerder zich op luchtfoto’s en een rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) van 25 februari 2019, waaruit blijkt dat dit perceel een recreatiegebied is. Ten aanzien van perceel 64 baseert verweerder zich op luchtfoto’s, waaruit blijkt dat het perceel is verruigd.
Perceel 61
3. Appellant betwist dat perceel 61 deel uit maakt van een recreatiegebied. In het gebied [naam 2] is de natuurlijke waterloop in haar oorspronkelijk staat hersteld en wordt er gewerkt aan het herstel van de natuurwaarden. Op perceel 61 is sprake van grasland en het volledig afgerasterde perceel wordt gebruikt voor agrarische doeleinden: de gewasopstand bestaat uit grassen en kruiden, het (rund)vee kan op het volledige perceel weiden en het gras wordt gemaaid voor voederwinning. Dat uit het rapport van de NVWA volgt dat er geen maaisporen te zien zijn, is juist. De controle is uitgevoerd op 25 februari 2019, maar de graslanden worden van begin zomer tot in het najaar voor het laatst gemaaid. Op de perceelsgrenzen en de afgerasterde delen is sprake van opstanden van gebiedseigen struiken en bomen. Dit is niet vergelijkbaar met aangelegde vegetatie. Hoewel het perceel via klaphekjes toegankelijk is voor wandelaars, is dit niet de overwegende functie van het perceel en ondervindt appellant hier geen hinder van. Ter onderbouwing van het voorgaande heeft appellant foto’s ingebracht. Omdat de wandelpaden niet gemaaid kunnen worden en daar geen gras groeit, kan appellant zich wel verenigen met het verwijderen van de wandelpaden uit de beteelbare oppervlakte en de opsplitsing van perceel 61 in drie sub-percelen.
Ter zitting heeft appellant nader toegelicht dat wandelaars niet van de wandelpaden af mogen. Dat er fietspaden door het perceel lopen is niet juist. Verder zijn staan er struiken langs het water, maar niet op het perceel.
3.1
Verweerder handhaaft zijn standpunt dat perceel 61 een recreatiegebied is, namelijk een openbare groenvoorziening die kan worden aangemerkt als (onderdeel van) een park. Uit de luchtfoto’s leidt verweerder af dat het perceel niet volledig is afgerasterd en er wandel- en fietspaden lopen door het perceel, waardoor het perceel toegankelijk is voor publiek. Ook staan er bankjes langs de paden. Dit maakt volgens verweerder dat het perceel een recreatieve functie heeft. Daarnaast bestaat het perceel uit een afwisseling van gras, bomen, struiken en planten/bloemen. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 4 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:637). De stelling van appellant dat op dit perceel landbouwactiviteiten worden uitgeoefend, is niet voldoende om het als subsidiabele landbouwgrond aan te merken. Dat appellant daarbij niet worden gehinderd door wandelaars en/of fietsers maakt dit niet anders.
Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat hij de definitie heeft gehanteerd zoals opgenomen in de ‘Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB’, in de paragraaf ‘Oppervlakten die geen deel uitmaken van een perceel landbouwgrond’ en is uitgegaan van het rapport van de NVWA. Uit voornoemd rapport maakt verweerder op dat het hoofddoel van perceel 61 recreatie is, gelet op de aanwezigheid van wandel- en  fietspaden die door de mens zijn aangelegd, zitbanken en het bord waarop staat dat het gebied toegankelijk is. Daarbij komt dat het gebied vrij toegankelijk is voor wandelaars en fietsers, waardoor landbouwactiviteiten altijd ondergeschikt zijn aan de recreatieve functie van het perceel, aldus verweerder.
3.2
Het College stelt vast dat niet langer in geschil is dat de wandelpaden op het perceel 61 niet als landbouwareaal kunnen worden meegerekend. In geschil is of verweerder het overige deel terecht niet heeft aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal omdat het een recreatiegebied zou betreffen.
3.2.1
Voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013).
3.2.2
Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid).
3.2.3
De oppervlakte moet daarom, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54.).
3.3
Volgens de ‘Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB’, in de paragraaf ‘Oppervlakten die geen deel uitmaken van een perceel landbouwgrond’ is een park een groenvoorziening die op zichzelf staat en door de mens is ontworpen en aangelegd. Verder is in de handleiding vermeld dat een park een recreatieve functie heeft. De vegetatie van een park kenmerkt zich door afwisseling van gras, bomen, struiken, planten/bloemen en (wandel)paden. Het park is (beperkt) toegankelijk voor publiek, aldus de handleiding. Het College heeft reeds in de door verweerder aangehaalde uitspraak van 4 december 2018 geoordeeld dat deze uitleg van het begrip park niet onjuist is.
3.4
In het rapport van de NVWA van 25 februari 2019 staat het volgende:
“Perceel opgemeten in 3 delen omdat het doorgesneden wordt door wandelpaden van kiezelstenen. Het betreft een voor alleen wandelaars toegelaten recreatiegebied “ [naam 2] Zichtbaar Natuur” (zie foto 1). De stroken natuurlijk grasland die in het gebied liggen zijn niet afgerasterd en dus kunnen er, normaal gesproken, geen runderen gelopen hebben. Schapen zou wel kunnen met een verplaatsbare afrastering, maar er waren geen sporen van begrazing door vee te zien. Op het perceel staat ook een zitbank voor de wandelaars. Het perceel lijk me niet geschikt om allen te maaien voor voederwinning, omdat de wandelpaden dan beschadigd zullen worden. Van maaien waren ook geen sporen te zien. Ik heb de perceels metingen wel bijgevoegd, voor het geval dat deze percelen toch als natuurlijk grasland worden aangemerkt.”
3.5
In het licht van de uitleg van het begrip park, is het College van oordeel dat het rapport van de NVWA, in samenhang met de luchtfoto’s, onvoldoende duidelijke aanwijzingen bevatten dat perceel 61 een recreatieve functie heeft. In dat verband acht het College van belang dat de inspecteur van de NVWA slechts heeft geconstateerd dat het perceel toegankelijk is voor wandelaars, een zitbank aanwezig is op het perceel en er wandelpaden lopen door het perceel. Dit is ook te zien op de luchtfoto’s van verweerder. Dat het gebied toegankelijk is voor wandelaars en er wandelpaden lopen door het perceel, acht het College op zichzelf nog onvoldoende voor de conclusie dat het perceel moet worden aangemerkt als recreatiegebied, namelijk een openbare groenvoorziening. De aanwezigheid van de zitbank doet daar niet aan af.
3.6
Het College acht verder van belang dat ter zitting is vast komen te staan dat, anders dan waarvan verweerder is uitgegaan, er geen fietspaden door het perceel lopen en het perceel in zoverre niet toegankelijk is voor fietsers. Ook is vast komen te staan dat het volledige perceel is afgerasterd en dat op het gehele perceel slechts één zitbank staat. Tot slot heeft verweerder ter zitting erkend dat er geen bloemen aanwezig zijn op het perceel en dat het perceel slechts bestaat uit grasland.
3.7
Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat verweerder de recreatieve functie van het perceel en dus het gebruik van het perceel voor niet-landbouwactiviteiten onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder had dan ook op deze grond het perceel 61 niet voor de uitbetaling mogen afwijzen. Deze beroepsgrond slaagt.
Perceel 64
4.	Appellant voert aan dat perceel 64 ten onrechte niet subsidiabel is geacht. Hier is namelijk sprake van grasland. Het door verweerder aangeleverde fotomateriaal is onvoldoende voor de conclusie dat het perceel is verruigd. De winterfoto lijkt te zijn genomen in de winter 2018, waardoor deze onbruikbaar is om het landbouwkundig gebruik in 2019 aan te tonen. Op de zomerfoto is de grasopstand duidelijk zichtbaar, evenals de bomen op het niet-aangevraagde gedeelte van het perceel. Uit deze foto blijkt niet dat het perceel is verruigd. Gelet op het voorgaande lag het op de weg van verweerder om nader onderzoek te verrichten, door middel van bijvoorbeeld een veldinspectie. Dit heeft verweerder nagelaten.
Ter zitting heeft appellant nader toegelicht dat de winterfoto’s niet representatief zijn, omdat hij het perceel toen nog niet in gebruik had. Hij heeft het perceel vanaf begin mei in gebruik.
4.1
Verweerder leidt uit de luchtfoto’s af dat, gelet op de kleur en structuur, op dit perceel dusdanig sprake is van verruiging, dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Perceel 64 heeft duidelijk een andere kleur en structuur dan de omringende graspercelen. Ten aanzien van de bruikbaarheid van de luchtfoto’s verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 29 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:197). Daarbij merkt verweerder op dat de hoge resolutiefoto (winterfoto) doorgaans in de periode februari-april wordt genomen en de lage resolutiefoto (zomerfoto) doorgaans in de periode juni-augustus. Omdat perceel 64 op basis van de luchtfoto’s duidelijk waar te nemen was, bestond er geen aanleiding om een veldinspectie uit te voeren. Volledigheidshalve wijst verweerder op de cyclomediabeelden die laten zien hoe het perceel er in 2019 uit zag.
4.2
Het College stelt vast dat op de door verweerder overgelegde luchtfoto’s van perceel 64 duidelijk is te zien dat dit perceel een andere kleur en structuur heeft dan de omringende graspercelen. Zo blijkt uit de winterfoto’s dat het perceel een deel van het jaar 2019 dusdanig verruigd was, dat er geen sprake is van overheersende grassen of kruidachtige voedergewassen. De enkele stelling van appellant dat hij het perceel pas vanaf mei 2019 in gebruik heeft, geeft geen aanleiding om af te wijken van het oordeel dat verweerder dit perceel terecht in zijn geheel niet heeft aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
5. Gelet op hetgeen onder 3 is overwogen komt het College tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder dient binnen acht weken opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
6. Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	                         de uitspraak te ondertekenen.