ECLI:NL:CBB:2021:391
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer 19/1549
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en haar maten [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 4.133,- voor periode 1, van € 19.094,- voor periode 2, van € 17.198,- voor periode 3, van € 2.891,- voor periode 4 en van € 1.730,- voor periode 5.
Bij besluit van 2 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen voor periode 2 tot en met 5 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft de geldsom voor periode 1 ongewijzigd vastgesteld en de geldsommen voor periode 2 op € 18.321,60, voor periode 3 op € 16.444,80, voor periode 4 op € 2.726,08 en voor periode 5 op € 1.576,96 vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het  onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat appellante ter zitting heeft gedaan.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Appellante heeft schriftelijk op dit stuk gereageerd.
Het College heeft bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
Overwegingen
Relevante bepalingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante heeft een melkveehouderij. In 2009 zijn het woonhuis en de varkensstal door brand verwoest. Op aandringen van de gemeente is er vervolgens voor gekozen de varkenshouderij te beëindigen en de melkveehouderij uit te breiden. Volgens appellante was het noodzakelijk om haar bedrijf uit te breiden, omdat de bedrijfsbebouwing verouderd was en zij onvoldoende stalruimte had om de huisvesting van het vee in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen, vanwege het wegvallen van de varkenstak, om het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam te maken en met het oog op verbetering van de bedrijfsresultaten.
2.1.
Op 21 februari 2011 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Daarnaast heeft appellante op 17 mei 2013 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de oprichting van een melkveestal voor het houden van 200 melk en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 17 juni 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 225 melk en kalfkoeien en 15 stuks jongvee.
Voor de grondgebondenheid van haar bedrijf heeft appellante op 12 mei 2015 grond aangekocht voor een bedrag van € 464.100,-.
2.2.
Voor de financiering van deze ontwikkelingen heeft appellante meerdere financieringsovereenkomsten bij de Rabobank afgesloten. Voor de nieuwe ligboxenstal is op 5 juli 2012 een bedrag van € 445.000,- geleend. Voor de financiering van onder meer de stalinhoud is op 21 januari 2015 een bedrag van € 300.000,- geleend en voor de aankoop van de grond is op 28 april 2015 een bedrag van € 470.000,- geleend. De bouw van de stal werd bovendien door de Staat ondersteund door toekenning van subsidie op grond van de Investeringsregeling voor Integraal Duurzame Stallen (IDS),
2.3.
Voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal heeft appellante op 17 februari 2011 een aannemingsovereenkomst afgesloten met een totale aanneemsom van € 828.780,-. Daarnaast heeft appellante vanaf 2011 geïnvesteerd in onder meer een melksysteem, de stalinrichting, een mestrobot, een melkkoeltank en een melkrobot.
In 2011 zijn de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe ligboxenstal gestart. Op 5 december 2012 is de stal, die voldoet aan de Maatlat Duurzame Veehouderij, opgeleverd en in gebruik genomen.
Op 2 juli 2015 hield appellante 128 melk- en kalfkoeien, 25 vrouwelijke kalveren en 7 vrouwelijke pinken op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft aan appellante voor alle periodes heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard omdat er volgens hem – kort gezegd – geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Beroepsgronden
Individuele buitensporige last
4. Appellante betoogt dat de Regeling voor haar concrete geval in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) een individuele buitensporige last oplevert. Zij is op 10 november 2011 een overeenkomst aangegaan voor het opfokken van jongvee. Verder had appellante op de peildatum van 2 juli 2015 vee uitgeschaard naar het bedrijf van de buurman. Gelet hierop was de veestapel op de peildatum niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen waren gericht op het houden van 225 melk en kalfkoeien en 15 stuks jongvee. Die bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen terug te kunnen verdienen. De Regeling heeft volgens appellante, gezien de gedane investeringen, een grote impact op de financiering en verdiencapaciteit van haar bedrijf.
Daarbij komt dat de uitbouw van de melkveehouderij diende ter vervanging van de varkenstak. Deze situatie is vergelijkbaar met de situatie die het College beoordeelde in de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Hierbij speelt zeker ook een rol dat de ligboxenstal met subsidie van de overheid is gebouwd. Bij de subsidieverstrekking is appellante er niet op gewezen dat aan het gebruik van de nieuw te bouwen stal mogelijk beperkingen zouden worden opgelegd, aldus appellante.
Beoordeling
4.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.4.
Appellante is eerst in 2011 gestart met de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe ligboxenstal. Van belang is dat op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden te voorzien was dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Verder is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Appellante heeft geen financiële gegevens overgelegd waaruit volgt dat als gevolg van de Regeling de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt. Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de fosfaatproductiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante.
4.5.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
Voor zover appellante betoogt dat haar geval vergelijkbaar is met het geval in de uitspraak van 9 januari 2019,
ECLI:NL:CBB:2019:5 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2019:5&showbutton=true&keyword=2019%3a5)
, slaagt dit betoog niet. Anders dan in die zaak doen zich in het geval van appellante geen bijzondere persoonlijke omstandigheden voor. Verder heeft verweerder onweersproken gesteld dat met de gerealiseerde uitbreiding op 2 juli 2015 het inkomstenverlies door het afstoten van de varkenstak al ruimschoots is gecompenseerd. Alleen de omschakeling van het bedrijf van appellante door het afstoten van de varkenstak is niet voldoende om haar geval met genoemde zaak op één lijn te stellen. Reeds hierom is geen sprake van vergelijkbare gevallen. Het College volgt appellante niet in haar stelling dat hierbij ook een rol speelt dat de ligboxenstal met subsidie van de overheid is gebouwd en dat zij er bij de subsidieverstrekking niet op is gewezen dat aan het gebruik van de nieuw te bouwen stal mogelijk beperkingen zouden worden opgelegd. De beslissing van appellante om uit te breiden en mede met het oog daarop te voorzien in voldoende stalruimte moet los worden gezien van de beslissing van appellante om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Jongveegetal
5. Appellante betoogt dat de berekening van het jongveegetal door verweerder geen steun vindt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Regeling. Deze bepaling dwingt volgens appellante niet tot een berekening in GVE’s. In feite is de jongveeregeling volgens appellante dan ook niet toepasbaar en had verweerder moeten afzien van toepassing daarvan.
Ter zitting heeft appellante een beroep gedaan op de zaak 19/1615. Volgens appellante had verweerder net als in die zaak moeten onderzoeken of niet alleen jongvee was afgevoerd, maar ook jongvee op het bedrijf was aangevoerd.
5.1.
Onder jongveegetal wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Regeling verstaan: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. Op grond van artikel 2 wordt onder rund als bedoeld in voormeld artikel verstaan: grootveeeenheid (GVE) overeenkomstig de in artikel 2 opgenomen omrekeningsfactoren. Gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, gelezen in samenhang met artikel 2, gaat verweerder bij de berekening van het jongveegetal terecht uit van GVE’s. Omdat appellante op 6 juni 2017  10 runderen heeft afgevoerd naar een Nederlandse veehouderij heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het jongveegetal terecht is geactiveerd en toegepast. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor het afvoeren van jongvee ouder dan 35 dagen naar een jongveeopfokbedrijf, ook niet als dat gebeurt volgens een bestendige praktijk.
Het beroep van appellante op de zaak 19/1615 leidt niet tot een ander oordeel. In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder gereageerd op deze beroepsgrond en heeft verweerder geconcludeerd dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat. Uit het onderzoek van verweerder is gebleken dat op de datum van afvoer van 6 juni 2017 geen kalveren zijn teruggekomen op het bedrijf van appellante. Zoals verweerder heeft gesteld is het aantal GVE afgenomen door het afvoeren van kalveren op die datum.
Het betoog faalt.
Slotsom
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.