ECLI:NL:RVS:2021:376
Raad van State — Uitspraak 


202002313/1/R4.
Datum uitspraak: 24 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Beltrum, gemeente Berkelland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 4 maart 2020 in zaak nrs. 20/900 en 20/901 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
Procesverloop
Bij besluit van 8 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding van de aan hem verleende omgevingsvergunning te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.R. Prins, rechtsbijstandsverlener te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door R.B. Kattenbelt en M.G.J. Lubberink, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft bij het besluit van 1 september 2015 aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een schuur voor kleinschalige horeca op het perceel [locatie] in Beltrum. Bij het besluit van 8 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van deze vergunning. Het college stelt zich hierbij op het standpunt dat uit controles van toezichthouders op 6 oktober 2018, 30 maart 2019 en 5 april 2019 is gebleken dat in de schuur activiteiten hebben plaatsgevonden die in strijd zijn met de vergunning. [appellant] stelt daarentegen dat geen overtreding is begaan. Ook beroept hij zich op het gelijkheidsbeginsel.
Is er sprake van een overtreding?
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen sprake is van een overtreding. Hij stelt - kort samengevat - dat de tijdens de controles geconstateerde activiteiten passen binnen de omgevingsvergunning van 1 september 2015. Daarbij voert hij onder meer aan dat de controles gebrekkig zijn en geen volledig beeld geven van de werkelijke situatie en dat de opsomming van activiteiten in zijn brief van 29 oktober 2014, waarnaar in het besluit van 1 september 2015 wordt verwezen, niet limitatief is.
2.1.    Het college heeft aan het opleggen van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat tijdens controles is geconstateerd dat gebruik wordt gemaakt van horecafaciliteiten terwijl geen activiteit passend binnen de omgevingsvergunning (of het bestemmingsplan) plaatsvindt. Het college heeft daarbij gewezen op de controles van 6 oktober 2018, 30 maart 2019 en 5 april 2019. Volgens het college is niet altijd sprake van ondergeschikte horeca. Kleinschalige horeca is alleen toegestaan in combinatie met andere vergunde activiteiten, aldus het college.
2.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de omgevingsvergunning is overtreden, is allereerst van belang om te bepalen voor welke activiteiten vergunning is verleend en, in verband daarmee, wat moet worden verstaan onder "kleinschalige horeca" als genoemd in de vergunning.
Bij het besluit van 1 september 2015 is een vergunning verleend voor het gebruik van de schuur voor kleinschalige horeca, het slopen van een loods en het herbouwen van een schöppe. Bij vergunningvoorschrift is bepaald dat voor kleinschalige horeca maximaal 100m2 van de schuur mag worden gebruikt. In de vergunning wordt niet nader geconcretiseerd wat onder kleinschalige horeca moet worden verstaan.
In de ruimtelijke onderbouwing, die volgens het besluit daarvan deel uitmaakt, worden onder verwijzing naar de brief van [appellant] van 29 oktober 2014 de te verrichten activiteiten opgesomd. Dat zijn:
- het verzorgen van workshops bloemschikken/bloemsierkunst;
- het exposeren van bloemcreaties, kunst etc.;
- verzorgen van arrangementen bloemschikken in combinatie met high-tea;
- het realiseren van een theetuin/terras;
- verzorgen van kinderfeestjes bijvoorbeeld in combinatie met bloemschikken;
- het ontvangen van fietsen en wandelaars;
- presentatie met excursies naar naastgelegen "eigen-gesloten" agrarisch bedrijf.
Weliswaar staat in de brief van 29 oktober 2014 dat deze activiteiten "in eerste instantie" en "in hoofdzaak" worden ontplooid, maar in de ruimtelijke onderbouwing zijn deze limitatief opgesomd. In de ruimtelijke onderbouwing worden alleen die activiteiten getoetst aan onder meer het gemeentelijk ruimtelijk beleid voor functieverandering en voor het vestigen van nieuwe horecafuncties. Het gaat daarbij in het bijzonder om de beleidsregel "Nieuwe horeca in het buitengebied door functieverandering van gebouwen" van 18 maart 2014, op grond waarvan bij dergelijke functieveranderingen alleen ondergeschikte en/of kleinschalige horeca mogelijk is. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt voorts dat de aanvraag alleen ziet op horeca in combinatie met die activiteiten die ondergeschikt en/of kleinschalig is. Verder is in het besluit tot vergunningverlening expliciet bepaald dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van het besluit. Gelet op het voorgaande moet de vergunning aldus worden uitgelegd dat deze, naast de sloop van een loods en de herbouw van een schöppe, uitsluitend is verleend voor de hierboven genoemde activiteiten en de daarmee samenhangende kleinschalige horeca.
2.3.    Wat onder "kleinschalige horeca" moet worden verstaan hangt met name af van de aard en de duur van de horeca-activiteit. Uit de omgevingsvergunning en bijbehorende stukken blijkt dat het moet gaan om ondergeschikte horeca. Het gaat dan om horeca met een kleinschalig karakter, ‘een hapje en een drankje’ in combinatie met (korte tijd vóór, bij en/of korte tijd na) en ondergeschikt aan een vergunde activiteit. Het bereiden en/of serveren van maaltijden valt daar naar het oordeel van de Afdeling niet onder en catering evenmin.
2.4.    Volgens het constateringsrapport van de controle van 6 oktober 2018 was op die dag op uitnodiging van een toneelvereniging een klompendansgroep aanwezig. Na vertrek van de klompendansgroep bleven ongeveer 35 mensen eten waarvoor een buffet / catering klaar stond. Deze feiten zijn niet betwist. [appellant] wijst op een verklaring van een bestuurslid van de toneelvereniging, inhoudende dat die dag een presentatie werd gehouden met een "koeienquiz", een "hooivork-stokkenspel" en bij verrassing ook een klompendansworkshop. In elk geval de laatste twee activiteiten kunnen niet worden geschaard onder de vergunde activiteiten. Evenmin kan het uitserveren van een buffet / catering voor ongeveer 35 personen worden aangemerkt als "kleinschalige horeca", als bedoeld in de vergunning.
Volgens het constateringsrapport van de controle van 30 maart 2019 waren ongeveer 50 mensen op het perceel aanwezig, hetgeen niet is betwist. Verder is gebleken dat voor die mensen broodjes warm vlees werden geserveerd, die gelet op het tijdstip als een vervangende maaltijd kunnen worden beschouwd. Gelet hierop kan ook hier niet worden gesproken van "kleinschalige horeca" als bedoeld in de vergunning.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in zoverre sprake was van een overtreding van de vergunning.
Volgens het constateringsrapport van de controle van 5 april 2019 waren ongeveer 25 tot 30 personen op het perceel aanwezig. Hun aanwezigheid hield verband met de presentatie van de maquette van een praalwagen voor de bloemencorso. [appellant] stelt dat de bezoekers voornamelijk familie, buren en kennissen waren en de bijeenkomst in de privésfeer lag. De Afdeling laat in het midden of hier sprake was van een overtreding van de vergunning, omdat het college de bevoegdheid tot handhaving al kon ontlenen aan de overtredingen op 6 oktober 2018 en 30 maart 2019.
Het betoog dat geen sprake is van een overtreding faalt.
Gelijkheidsbeginsel
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het opleggen van de last onder dwangsom in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. [appellant] stelt dat er bij IJsboerderij Dommerholt, De Melktap en Theeschenkerij de Busker vergelijkbare activiteiten plaatsvinden die worden aangemerkt als "ondergeschikte horeca", waartegen het college niet handhavend optreedt. Daardoor is handhavend optreden in dit geval niet gerechtvaardigd, aldus [appellant].
3.1.     Ter plaatse van de IJsboerderij Dommerholt, De Melktap en Theeschenkerij De Busker geldt een agrarische bestemming, waarbij sprake is van een nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf, terwijl aan de gronden van [appellant] een woonbestemming is toegekend. Gelet op dit planologische verschil, is al om die reden geen sprake van gelijke gevallen. De rechtbank is - zij het op andere gronden - tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is ongegrond.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
190-963.