ECLI:NL:RVS:2020:795
Raad van State — Uitspraak 


201902991/1/R1.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Akersloot, gemeente Castricum,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 maart 2019 in zaak nr. 18/3130 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Castricum.
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand tot winkel met bovenwoning op het perceel [locatie] te Akersloot (hierna: het perceel).
Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Glijnis, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Wissen en mr. M.M. Brinkman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bouwplan betreft de bouw van twee dakkapellen en de realisering van een voordeur en een trap, zodat de bovenverdieping van het pand gebruikt kan worden als woning en de begane grond in gebruik kan blijven als winkel. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] te kennen gegeven dat het ook mogelijk is dat de begane grond gebruikt zal worden voor lichte opslag of een kantoorfunctie zal krijgen.
Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning voor de verbouwing te verlenen. Het heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat geen sprake is van bestaand gebruik van een woning op het perceel. Het college is niet bereid om ten behoeve van het bouwplan af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het de voorgenomen ontwikkeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht. Volgens het college past het bouwplan niet in de omgeving vanwege de omvang, ligging en gebrek aan toegankelijke buitenruimte. Het college heeft hierbij voorop gesteld dat de ruimtelijke uitstraling van een pand met twee verschillende functies anders is dan die van een pand met slechts één functie. Verder heeft het college van belang geacht dat door de toename van de parkeerdruk in combinatie met de enkele mogelijkheid tot parkeren op parkeerplaatsen in de voortuin afbreuk zal worden gedaan aan het ruimtelijk aanzicht. Ook zal het realiseren van parkeerplaatsen in de voortuin leiden tot verstening van de omgeving. Verder zal intensief gebruik van de bovenverdieping als woning een negatief effect hebben op de privacy en het woon- en leefklimaat van de omwonenden, aldus het college.
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het project in strijd is met het bestemmingsplan. Hoewel het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat de combinatie wonen met detailhandel zal leiden tot een onwenselijke parkeersituatie op het perceel en nadelige gevolgen voor de privacy van de buren, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het pand door het intensievere gebruik een andere ruimtelijke uitstraling zal krijgen en het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in stedenbouwkundig opzicht afwijkt van de vrijstaande grondgebonden woningen in de directe omgeving van het perceel.
Wettelijk kader
3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Akersloot" rust op het perceel de bestemming "Gemengd" met de functieaanduiding "detailhandel".
Artikel 1 van de planregels luidt:
"In deze regels wordt verstaan onder:
(…)
bestaand(e):
a. bij bouwwerken: een bouwwerk dat op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een bouwvergunning, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van terinzagelegging is ingediend;
b bij gebruik: het gebruik dat op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaat, tenzij in de planregels anders is bepaald;
(…)."
Artikel 6.1 Bestemmingsomschrijving van de planregels luidt:
" De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het bestaande aantal (bedrijfs-)woningen:
b. aan de woonfunctie ondergeschikte:
1. bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten van maximaal 100 m² per bouwperceel;
2. horeca-activiteiten in categorie 1;
3. kantoren, tot een bruto-vloeroppervlakte van maximaal 100 m2 per bouwperceel;
4. dienstverlening en maatschappelijke voorzieningen, tot een bruto-vloeroppervlakte van maximaal 100 m2 per bouwperceel;
en tevens voor:
c. agrarisch bedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘agrarisch bedrijf’;
d. bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’;
e. verkooppunt voor motorbrandstoffen zonder LPG, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘verkooppunt voor motorbrandstoffen zonder lpg’;
f. detailhandelsactiviteiten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’;
g. horeca-activiteiten tot en met categorie 2, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca tot en met horeca-categorie 2’;
h. mantelzorg in een afhankelijke woonruimte;
met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, erven en paden, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven."
Artikel 6.4 Specifieke gebruiksregels luidt:
"6.4.1 Het bepaalde in lid 6.1 onder b ten aanzien van de combinatie met de woonfunctie geldt niet voor bestaande situaties waarin ter plaatse van een bouwperceel geen woonfunctie aanwezig is.
6.4.2 Indien op een bouwperceel de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is opgenomen, geldt dat een bedrijfswoning slechts ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is toegestaan."
Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, heeft miskend dat uit de bestemmingsomschrijving in artikel 6.1 van de planregels duidelijk volgt dat op gronden met de bestemming "Gemengd" wonen is toegestaan, in combinatie met aan de woning ondergeschikte bedrijfsactiviteiten, als op het perceel een bouwvlak en een hoofdgebouw aanwezig zijn, zoals in dit geval. De in artikel 6 opgenomen woorden "en tevens voor" duiden volgens [appellant] op een verruiming van deze bestaande mogelijkheden, waardoor in dit geval naast de woonfunctie ook detailhandel is toegestaan. [appellant] verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682, waarin ook een planregel met het woord "tevens" aan de orde was. [appellant] voert verder aan dat zijn interpretatie van artikel 6.1 ook wordt bevestigd door de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is vermeld dat binnen de bestemming overal kan worden gewoond. Uit de toelichting volgt volgens [appellant] ook dat de rechtbank ten onrechte uit artikel 6.4.1 van de planregels heeft afgeleid dat er gronden met de bestemming "Gemengd" zijn waarbij wonen niet is toegestaan. [appellant] is van mening dat artikel 6.4.1. van de planregels los staat van deze kwestie, omdat deze planregel artikel 6.1, aanhef en onder a, niet buiten werking stelt, zodat de woonfunctie gewoon is toegestaan. [appellant] begrijpt artikel 6.4.1 aldus, dat het in dat geval niet noodzakelijk is dat een combinatie met een woonfunctie aanwezig is.
Voor zover wel moet worden beoordeeld of voldaan is aan het begrip ‘bestaande’ in de zin van artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels, voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat niet het gebruik van het perceel daarbij relevant is, maar de aanwezige bouwwerken. Omdat vaststaat dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan op het perceel een bouwvlak en een hoofdgebouw aanwezig waren, en het gebouw ook gebruikt mocht worden voor wonen, is voldaan aan het bepaalde in artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels, aldus [appellant].
4.1.    Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
4.2.    Vast staat dat er ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan geen woning op het perceel aanwezig was. Gelet op de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende bestemmingsomschrijving in artikel 6.1 van de planregels heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de realisering van een woning op het perceel is toegestaan. De gronden met de bestemming "Gemengd" mogen volgens artikel 6.1 onder meer worden gebruikt voor het bestaande aantal (bedrijfs-)woningen in combinatie met enkele genoemde aan de woonfunctie ondergeschikte activiteiten. Zoals volgt uit de omschrijving van het begrip bestaand(e) in artikel 1 van de planregels, wordt hiermee bedoeld het aantal woningen dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan bestaat of kan worden gebouwd krachtens een daarvoor verleende vergunning die al voor het tijdstip van terinzagelegging was aangevraagd. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, betekent de toekenning van een bouwvlak aan het perceel en de aanwezigheid van een hoofdgebouw niet dat dit gebouw als bestaande woning als bedoeld in artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels kan worden aangemerkt. Het op het perceel aanwezige gebouw is immers nooit in gebruik geweest als woning en evenmin is een vergunning verleend voor de bouw van een woning. Nu er op dat moment geen woning op het perceel aanwezig was, is de realisering van een nieuwe woning niet toegestaan. Dat door de in artikel 6.1 opgenomen woorden "en tevens voor" naast de in artikel 6.1, aanhef en onder a en b, van de planregels toegestane mogelijkheden ook andere functies binnen de bestemming "Gemengd" zijn toegestaan, zoals [appellant] terecht heeft gesteld, doet hier niet aan af.
Omdat artikel 6.1 op zichzelf duidelijk is, komt aan de plantoelichting in zoverre geen betekenis toe. Overigens heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de toelichting afbreuk doet aan de heldere bewoordingen van de planregel. Weliswaar mag volgens de plantoelichting overal worden gewoond binnen de bestemming "Gemengd", maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet het dan gelet op artikel 6.1, aanhef on der a, van de planregels wel gaan om wonen in bestaande woningen. De rechtbank heeft verder terecht uit artikel 6.4.1 van de planregels afgeleid dat de planwetgever voor ogen heeft gehad dat er gronden zijn met de bestemming "Gemengd" waarbij wonen niet is toegestaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geldt voor die gronden namelijk niet het vereiste dat de in artikel 6.1, aanhef en onder b, van de planregels genoemde activiteiten ondergeschikt dienen te zijn aan de woonfunctie. Ook artikel 6.4.1 laat onverlet dat volgens de bestemmingsomschrijving alleen het bestaande aantal woningen is toegestaan.
Het betoog faalt.
Goede ruimtelijke ordening
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij voert hierover aan dat het pand op het perceel niet intensiever zal worden gebruikt, zoals de rechtbank in aanmerking heeft genomen. Volgens [appellant] zal de ruimtelijke uitstraling van het pand niet veranderen, omdat de enige wijziging het realiseren van vergunningvrije dakkapellen betreft. Omdat in dezelfde straat de combinatie wonen en detailhandel meermalen voorkomt, is het bouwplan passend in de omgeving en voldoet het aan de wens van de planwetgever om het multifunctionele karakter van de omgeving te bewaren, aldus [appellant]. Verder heeft [appellant] er ter zitting van de Afdeling op gewezen dat in de gemeente een enorm woningtekort is. Hij heeft hiervoor verwezen naar de plannen van de gemeente om tijdelijke woonunits in de buurt te plaatsen.
5.1.    Zoals in overweging 4.2 is overwogen, staat het bestemmingsplan de realisering van een woning niet toe. De aangevraagde omgevingsvergunning heeft daarom niet uitsluitend betrekking op bouwactiviteiten, zoals [appellant] stelt, maar ook op een wijziging van het gebruik van het pand. Naast het toegestane gebruik voor detailhandel zal het pand ook worden gebruikt als woning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het pand hierdoor intensiever zal worden gebruikt. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het pand door de combinatie van winkel en bovenwoning een andere ruimtelijke uitstraling zal krijgen en in stedenbouwkundig opzicht afwijkt van de bebouwing in de directe omgeving. Zoals de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen, komt de combinatie wonen en detailhandel weliswaar voor in de straat, maar is dit op grotere afstand en niet in de directe omgeving van het pand, die zich kenmerkt door grondgebonden vrijstaande woningen. Dat de combinatie wonen/detailhandel in bepaalde gevallen wel is toegestaan, komt doordat het bestemmingsplan consoliderend van aard is. Zoals uit pagina 45 van de plantoelichting volgt, heeft de planwetgever beoogd om het bestaande multifunctionele karakter van het gebied zoveel mogelijk te handhaven. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de voorziene dubbelfunctie in overeenstemming is met de bedoeling van de planwetgever.
Dat er een woningtekort is in de gemeente Castricum, doet er verder niet aan af dat het college het planologisch onaanvaardbaar vindt om op dit perceel de bouw van een woning mogelijk te maken.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
6.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel heeft verworpen. [appellant] voert aan dat hij er vanwege de planregels en de toelichting daarbij daadwerkelijk op heeft vertrouwd dat op het perceel, naast bedrijfsactiviteiten, wonen ook is toegestaan. Het perceel is ook op deze wijze aan hem verkocht. [appellant] verwijst naar de door hem overgelegde akte van levering, waaruit blijkt dat [locatie] als woonhuis met showroom werkplaats aan hem is verkocht.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.2.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is artikel 6.1 duidelijk en volgt hieruit dat op het perceel geen woning mag worden gebouwd. Dat [appellant] de planregels anders heeft begrepen, kan niet aan het college worden toegerekend. De akte van levering is een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij het college geen partij is. Omdat handelingen van derden er niet toe kunnen dat het college een gerechtvaardigd vertrouwen wekt of handelt in strijd met de rechtszekerheid, faalt het betoog van [appellant]
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
7.    Het college heeft in het hogerberoepschrift te kennen gegeven dat het incidenteel hoger beroep is ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant] ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt niet toegekomen.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
604.