ECLI:NL:RVS:2020:525
Raad van State — Uitspraak 


201901627/1/A3.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/4534 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2017 heeft de minister een blauwkeelara met toepassing van spoedeisende bestuursdwang in bewaring genomen en bepaald dat de kosten van de bestuursdwang op [wederpartij] worden verhaald.
Bij besluit van 6 juli 2018 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het de minister opgedragen binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H. Verheul-Verkaik en W. Thomassen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. L.C.G. Hoenselaar, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De relevante regelgeving is vermeld in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De blauwkeerara (Ara glaucogularis) is een ara zoals vermeld in bijlage A van de Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantesoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Basisverordening). De ara is gefokt door Loro Parque Fundación in Tenerife en voorzien van een naadloos gesloten pootring met een microchiptransponder en een EU-certificaat, nr. ES-DD-00102/09C.
3.    Op 15 mei 2017 is de ara overgedragen van Loro Parque aan [wederpartij]. [wederpartij] is een exportbedrijf in dieren, met name vogels.
[wederpartij] heeft op 19 juli 2017 een aanvraag ingediend om een CITES-vergunning voor de uitvoer van de ara naar Red Sea Enterprise in Dhaka, Bangladesh. Op het aanvraagformulier is vermeld dat het doel van de uitvoer van de ara handel is. De minister heeft de uitvoervergunning voor deze ara bij besluit van 29 september 2017 geweigerd. Hiertegen is [wederpartij] niet opgekomen.
4.    Op 4 oktober 2017 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een inspectie verricht bij [wederpartij]. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in het rapport van 9 oktober 2017. Tijdens deze inspectie is het besluit van 4 oktober 2017 aan [wederpartij] uitgereikt en is de ara met toepassing van spoedeisende bestuursdwang in bewaring genomen. Daartoe is op die dag tussen de Staat - vertegenwoordigd door de minister - en [wederpartij] een overeenkomst, getiteld: "Overeenkomst opvang en verzorging van een blauwkeelara (Ara Glaucogularis)" gesloten. Partijen zijn overeengekomen dat de ara bij [wederpartij] zou blijven. Op 17 januari 2018 hebben inspecteurs een tweede inspectie bij [wederpartij] gedaan. De bevindingen van die inspectie zijn neergelegd in het rapport van 18 januari 2018. Op 26 maart 2018 is de overeenkomst van 4 oktober 2017 ontbonden en heeft de minister de ara alsnog meegevoerd en opgeslagen.
Besluitvorming
5.    De minister heeft aan de besluiten van 4 oktober 2017 en 6 juli 2018 ten grondslag gelegd dat overdracht volgens het EU-certificaat alleen mocht plaatsvinden voor wetenschappelijke, kweek- of educatieve doeleinden. De Spaanse CITES managementautoriteit heeft dit bevestigd. De minister stelt zich op het standpunt dat [wederpartij] de ara heeft aangekocht, onder zich had en wilde verkopen met het oog op commerciële doeleinden. Daarom heeft [wederpartij] artikel 8, eerste lid, van de Basisverordening overtreden. De minister heeft zich mede gebaseerd op het door [wederpartij] ingevulde aanvraagformulier voor een CITES-vergunning voor de uitvoer van de ara naar Red Sea Enterprise in Dhaka, Bangladesh. [wederpartij] kan zich hiermee niet verenigen, omdat volgens haar van een overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Basisverordening geen sprake is.
Aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat onvoldoende bewijs bestaat dat [wederpartij] in strijd met artikel 8, eerste lid, van de Basisverordening heeft gehandeld. De rechtbank heeft overwogen dat het inspectierapport van 9 oktober 2017, waarop de minister zijn motivering dat [wederpartij] de ara heeft aangekocht, onder zich had en wilde verkopen, mede baseert, niet voorafgaand aan het besluit van 6 juli 2018 aan [wederpartij] is verstrekt en voorts niet is gebleken dat [wederpartij] daarvan heeft kunnen kennisnemen. Zij heeft dat rapport daarom niet kunnen weerspreken. Bovendien is niet gebleken dat dit rapport op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de eigen verklaring van de directeur van Red Sea ontbreekt, omdat de minister deze verklaring niet heeft. De verklaring in het e-mailbericht van 21 december 2017 van de CITES Managementautoriteit in Bangladesh zélf, die wel in het dossier zit, biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat [wederpartij] met een commercieel doel de ara wilde verkopen, nog daargelaten dat de verklaring alleen Red Sea betreft. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat [wederpartij] het standpunt van de minister dat sprake was van een commercieel doel heeft betwist. De vermelding van "T" op het aanvraagformulier zou volgens [wederpartij] een verschrijving zijn. Bovendien is volgens de rechtbank niet gebleken dat de op deze vermelding gebaseerde weigering van de CITES-vergunning, zoals opgenomen in het besluit van 29 september 2017, op een juiste manier is bekendgemaakt en in werking is getreden. De rechtbank heeft het besluit van 6 juli 2018 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd.
Hogerberoepsgronden
7.    Zoals de minister ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, is het hoger beroep erop gericht dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 6 juli 2018 in stand te laten en in plaats daarvan heeft bepaald dat een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. Volgens de minister is, hoewel [wederpartij] niet voorafgaand aan het besluit van 6 juli 2018 van het inspectierapport van 9 oktober 2017 heeft kunnen kennisnemen, dat besluit inhoudelijk juist en heeft [wederpartij] zich inmiddels wel tegen de inhoud van dat rapport kunnen verweren. De minister voert aan dat de rechtbank bij beantwoording van de vraag of [wederpartij] artikel 8, eerste lid, van de Basisverordening heeft overtreden ten onrechte relevant heeft geacht dat de verklaring van de directeur van Red Sea ontbreekt in de stukken en - de juistheid daarvan daargelaten - dat de verklaring van de CITES Managementautoriteit in Bangladesh onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat [wederpartij] met een commercieel doel de ara wilde verkopen. Voorts is hetgeen de rechtbank over de aanvraag voor de CITES-vergunning en het besluit op deze aanvraag heeft overwogen voor deze procedure evenmin relevant. Volgens de minister gaat de rechtbank volledig voorbij aan het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang en het toezichtrapport van 9 oktober 2017 dat daaraan mede ten grondslag ligt. Ter beoordeling staat immers alleen of rechtmatig spoedbestuursdwang is toegepast en de ara als gevolg daarvan op goede gronden is meegevoerd en opgeslagen. Bovendien zijn de toezichthouders als zodanig ingevolge de wet aangewezen en hebben zij de eed dan wel de belofte afgelegd. Of het rapport al dan niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt is door de rechtbank dan ook ten onrechte van belang geacht. Het rapport zelf biedt verder ook geen grond om aan de juistheid ervan te twijfelen, aldus de minister.
Beoordeling hogerberoepsgronden
7.1.    Niet in geschil is dat de ara is opgenomen in bijlage A van de Basisverordening, zodat deze vogel op grond van artikel 8, eerste lid, in beginsel niet voor commerciële doeleinden mag worden verkocht dan wel overgedragen. Volgens de minister is de vogel niet voor een van de toegestane doeleinden, namelijk educatieve of fokdoeleinden, aan [wederpartij] overgedragen. [wederpartij] heeft steeds betwist dat zij de ara door middel van een commerciële transactie heeft verkregen en dat Red Sea commerciële doelen met de ara had. Red Sea wilde de ara volgens [wederpartij] gebruiken voor fokdoeleinden.
In geschil is of de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 6 juli 2018 in stand had moeten laten omdat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] de ara onder zich had voor commerciële doeleinden.
7.2.    [wederpartij] is een commercieel exportbedrijf en heeft op 19 juli 2017 een aanvraag ingediend om een CITES-vergunning voor de uitvoer van de ara naar Red Sea, waarop  is vermeld dat het doel van de uitvoer handel is. Naar aanleiding van dit op de aanvraag vermelde doel is het onderzoek, dat tot inbeslagname heeft geleid, gestart. Uit het toezichtrapport van 9 oktober 2017 volgt dat [wederpartij] heeft verklaard dat de ara rechtstreeks is overgenomen van het Loro Parque te Tenerife, dat de ara is gebracht door een Spaans sprekende chauffeur, dat een door [wederpartij] opgemaakte overdrachtsverklaring is meegegeven aan de chauffeur en dat de chauffeur het originele CITES-certificaat heeft gegeven nadat de ara cash was betaald. [wederpartij] heeft volgens het toezichtrapport verder verklaard dat zij geen factuur of bankafschrift kan tonen en dat het gebruikelijk is in de vogelhandel dat vogels cash worden betaald. Als [wederpartij] van te voren had geweten dat er voorwaarden op het certificaat vermeld stonden had zij volgens de verklaring in het toezichtrapport de ara niet gekocht. In wat [wederpartij] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de bevindingen van de toezichthouder. Dat het rapport van 9 oktober 2017 niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, maakt niet dat niet kan of mag worden uitgegaan van de bevindingen van de toezichthouder. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een ambtenaar van de NVWA als toezichthouder komt daarom een ander gewicht toe dan aan een losse verklaring. Het rapport zelf biedt verder ook geen grond om aan de juistheid ervan te twijfelen. Niet valt in te zien dat dit niet aan de eisen die aan de wijze van totstandkoming of de inhoud worden gesteld, voldoet. Aan de latere niet onderbouwde stellingen van [wederpartij] over de ara en waarom zij deze onder zich had, komt dan ook minder gewicht toe. Daar komt bij dat [wederpartij] de inhoud van het rapport van 9 oktober 2017 niet heeft betwist en, zoals zij ter zitting van de Afdeling nader heeft toegelicht, er daarom ook niet door is geschaad dat het rapport niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt.
7.3.    De Afdeling concludeert dat de minister onder deze omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] de ara onder zich had voor commerciële doeleinden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hiervoor (nadere) verklaringen van Red Sea of de CITES Managementautoriteit in Bangladesh benodigd waren. Het toezichtrapport, de CITES-aanvraag en overige feiten en omstandigheden bieden reeds voldoende grondslag voor deze conclusie. Zoals de minister ter zitting van de Afdeling nader heeft toegelicht, heeft hij slechts navraag gedaan in Bangladesh in het kader van de vraag wat er na de inbewaringneming met de ara moest gebeuren. Daaruit bleek dat Red Sea de ara ook voor commerciële doeleinden zou verkrijgen.
Onder deze omstandigheden had [wederpartij] de ara in strijd met artikel 8 van de Basisverordening onder zich en was de minister bevoegd op grond van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb spoedeisende bestuursdwang toe te passen om illegale handel in deze beschermde diersoort te voorkomen. Bovendien bestond er geen zicht op legalisatie en kon [wederpartij] de overtreding niet zelf beëindigen.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten en voor zover zij de minister heeft opgedragen binnen acht weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van die uitspraak. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 juli 2018 alsnog geheel in stand worden gelaten.
9.    Gezien het vorenstaande doet zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voor op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. Het verzoek van [wederpartij] daartoe zal reeds daarom worden afgewezen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/4534, voor zover de rechtbank daarbij:
- niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 juli 2018 in stand blijven;
- de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft opgedragen binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 6 juli 2018 geheel in stand blijven;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
597.
BIJLAGE
Basisverordening
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan
onder:
(…)
p) „verkoop": alle vormen van verkoop. Voor de toepassing van deze verordening worden huur, ruil of uitwisseling gelijkgesteld met verkoop; uitdrukkingen van dezelfde strekking worden in dezelfde zin geïnterpreteerd;
(…)
u) „handel": het binnenbrengen in de Gemeenschap met inbegrip van de aanvoer vanuit zee, de uitvoer en wederuitvoer vanuit de Gemeenschap en het gebruik, het vervoer en de overdracht van eigendom, in de Gemeenschap of in een Lid-Staat, van specimens waarop de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn;
(…)
Artikel 8
1. De aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, is verboden.
2. De Lid-Staten kunnen het in bezit hebben van specimens, met name van tot de in bijlage A genoemde soorten behorende levende dieren, verbieden.
Artikel 11
3. Aan elke vergunning of elk certificaat dat overeenkomstig deze verordening door een autoriteit werd afgegeven, kunnen voorwaarden en vereisten worden verbonden die door die autoriteit zijn opgelegd om te garanderen dat aan de bepalingen daarvan wordt voldaan. Indien dergelijke voorwaarden als vereisten als standaardformulering in vergunningen of certificaten dienen te worden opgenomen, stellen de Lid-Staten de Commissie daarvan in kennis.
Artikel 16
1. De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen om er ten minste voor te zorgen dat sancties worden opgelegd indien op de bepalingen van deze verordening de volgende inbreuken worden gemaakt:
(…)
b) niet voldoen aan de bepalingen die op een overeenkomstig deze verordening afgegeven vergunning of certificaat zijn vermeld;
(…)
j) in strijd met artikel 8 aankopen, te koop vragen, verwerven voor commerciële doeleinden, gebruiken voor commerciële doeleinden, ten toon stellen voor commerciële doeleinden, verkopen, in bezit hebben met het oog op verkoop, ten verkoop aanbieden of vervoeren met het oog op verkoop van specimens;
(…)
2. De in lid 1 bedoelde maatregelen staan in een passende verhouding tot de aard en de ernst van de inbreuk en bevatten onder meer voorzieningen met betrekking tot de inbeslagname en, in voorkomend geval, verbeurdverklaring van de specimens.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.37
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
Artikel 7.2
2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
(…)
b. (…) 3.37,
(…)
Besluit natuurbescherming
Artikel 3.24
2. Het is verboden dieren of planten van de soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de CITES-basisverordening, producten of eieren van deze dieren, of producten van deze planten onder zich te hebben.
Regeling natuurbescherming
Artikel 3.14
Als voorschriften als bedoeld in artikel 3.37, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
a. de artikelen 4, eerste lid, eerste volzin, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, 5, eerste en vierde lid, eerste volzin, 6, derde lid, 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid, en 9, eerste, vierde en vijfde lid van de
CITES-basisverordening;