ECLI:NL:RVS:2021:433
Raad van State — Uitspraak 


202003569/1/R1.
Datum uitspraak: 3 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Blokker, gemeente Hoorn,
en
de raad van de gemeente Hoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder fase 3-oost en 4b" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plangebied is grotendeels gelegen in het dorp Zwaag. De gemeente Hoorn is in 1990 begonnen met het ontwikkelen van de nieuwbouwwijk "Bangert en Oosterpolder". Het plan voorziet in de actualisatie van het planologische regime voor het gebied dat globaal begrensd wordt door de lintbebouwing aan de Dorpstraat aan de noordzijde, de Noorderdracht aan de oostzijde, de woningen aan de Bangert aan de zuidzijde en De Strip aan de westzijde. Voor het plangebied golden voorheen meerdere en verouderde bestemmings- en uitwerkingsplannen. Met het voorliggende plan wordt grotendeels de bestaande planologische situatie vastgelegd.
[appellant] woont aan de [locatie 1]. Aan zijn perceel is de bestemming "Wonen" toegekend, op grond waarvan één woning op het perceel is toegestaan. [appellant] kan zich niet verenigen met dit plan, omdat dit niet voorziet in de mogelijkheid om meerdere woningen op zijn perceel te realiseren.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Onderhandelingen grondverwerving
3.    [appellant] betoogt dat tussen hem en de gemeente onderhandelingen hebben plaatsgevonden met betrekking tot de verkoop van het achterste gedeelte van zijn perceel. Op de gronden gelegen achter de Bangert, zo ook op die van [appellant], zijn krachtens de Wet voorkeursrecht gemeenten voorkeursrechten gevestigd om deze eventueel mee te nemen in de nieuw te ontwikkelen wijk Bangert en Oosterpolder. Naar aanleiding hiervan heeft [appellant] begin 2017 de gemeente benaderd met het verzoek na te gaan in hoeverre realisatie van 1 of 2 woningen op het achterste perceelsgedeelte tot de mogelijkheden zou kunnen behoren. Hij wijst erop dat dit verzoek is gedaan naar aanleiding van uitingen gedaan door een wethouder tijdens een inspraakbijeenkomst betreffende het uitwerkingsplan "Bangert en Oosterpolder, fase 5 Noord" (hierna: het uitwerkingsplan). Vervolgens hebben onderhandelingen plaatsgevonden tussen [appellant] en de gemeente met betrekking tot de verkoop van de grond aan de gemeente. Ter zitting heeft [appellant] nader toegelicht dat verschillende voorstellen over en weer zijn gedaan. Deze onderhandelingen hebben uiteindelijk niet geleid tot verkoop van de grond. [appellant] is het niet eens met de wijze waarop de onderhandelingen zijn verlopen en volgens hem is er sprake geweest van wisselende posities van de gemeente naar aanleiding van de uitspraken gedaan door de wethouder, waardoor hij gedwongen was de stedenbouwkundige uitwerking verder af te wachten. In dit kader voert [appellant] tevens aan dat hij in verband met de - naar later bleek tevergeefs - gevoerde onderhandelingen geen zienswijze naar voren heeft gebracht in de procedure tot vaststelling van het uitwerkingsplan en dat de raad hem ten onrechte verwijt dit niet te hebben gedaan.
3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de gemeente en [appellant] als private partijen geen overeenstemming hebben bereikt over de grondaankoop. Volgens de raad is geen sprake geweest van onzorgvuldige of onduidelijke voorstellen, maar van een gebrek aan overeenstemming. Het had volgens de raad bovendien voor de hand gelegen voor [appellant] om tegen het ontwerp van het uitwerkingsplan een zienswijze naar voren te brengen, omdat met dat plan de begrenzing van de nieuwbouwwijk zou worden vastgesteld en daarmee ook de ruimtelijke uitgangspunten voor het gebied nagenoeg vast zouden komen te liggen. [appellant] heeft echter geen zienswijze naar voren gebracht over dit ontwerp. Vervolgens is het achterste gedeelte van zijn perceel niet meegenomen in het uitwerkingsplan zoals dit is vastgesteld. Dit perceelsgedeelte maakt daardoor geen onderdeel uit van de nieuw te ontwikkelen woonwijk, hetgeen ook gevolgen heeft voor de inhoud van het voorliggende plan.
3.2.    Bij het beantwoorden van de vraag of de raad het bestemmingsplan in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, spelen de onderhandelingen tussen de gemeente en [appellant] als private partijen naar het oordeel van de Afdeling in beginsel geen rol. Het hangt op zichzelf immers niet van de uitkomst van deze onderhandelingen af wat in ruimtelijk opzicht de meest geschikte bestemming voor dit deel van de gronden van [appellant] is. Dat neemt niet weg dat de uitkomst van de onderhandelingen invloed heeft gehad op de grondposities en daarmee op de mogelijkheden om stedenbouwkundig invulling te geven aan het gebied als geheel. Dat de onderhandelingen niet hebben geleid tot een voor [appellant] of de raad gewenst resultaat, heeft er in deze situatie aan bijgedragen dat zijn gronden geen deel zijn gaan uitmaken van de nieuwe wijk Bangert en Oosterpolder waarvoor het uitwerkingsplan is vastgesteld.
De raad heeft in zijn verweerschrift uiteengezet en ter zitting nader toegelicht dat in het kader van de onderhandelingen over en weer serieuze voorstellen zijn gedaan. Volgens de raad heeft de gemeente zich daarbij voldoende ingespannen om tot minnelijke verwerving van de gronden van [appellant] te komen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] aanvoert geen aanleiding om aan de juistheid van die stelling te twijfelen. De enkele stelling dat sprake is geweest van wisselende posities van de gemeente naar aanleiding van uitspraken gedaan door een wethouder, is daartoe onvoldoende. Onder de hiervoor genoemde omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad, enkel vanwege de invloed die de uitkomst van de onderhandelingen heeft gehad op de inhoud van het voorliggend plan, dit plan niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan. In dit verband is voorts van belang dat het uitwerkingsplan inmiddels in rechte onaantastbaar is. [appellant] heeft de mogelijkheid gehad om een zienswijze naar voren te brengen over het uitwerkingsplan en daartegen vervolgens beroep in te stellen. Deze mogelijkheid staat in beginsel los van de onderhandelingen. De omstandigheid dat [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, komt voor zijn risico. De raad heeft het uitwerkingsplan en de daaruit voortvloeiende begrenzing van de nieuwe woonwijk gelet op het voorgaande als uitgangspunt mogen nemen bij de vaststelling van het voorliggende plan.
Het betoog faalt.
Mogelijkheden voorgaand bestemmingsplan
4.    [appellant] betoogt dat de raad niet in redelijkheid het voorliggende plan heeft kunnen vaststellen omdat dit, in tegenstelling tot het voorgaande bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder, herziening ex artikel 30 Wro" (hierna: "Bangert en Oosterpolder 2006"), niet voorziet in de realisatie van woningen op het achterste perceelgedeelte. In het voorliggende plan is aan het perceel de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 4" toegekend. De aanduiding "bouwvlak" rust op het noordelijke deel van het perceel, ter plaatse van de bestaande woning van [appellant]. Voorheen had het perceel twee nog uit te werken bestemmingen. Het voorste gedeelte van het perceel had de bestemming "Gemengd lint" en heeft een oppervlakte van 1.120m2. Het achterste gedeelte had de bestemming "Woondoeleinden" en heeft een oppervlakte van 800 m2. Volgens [appellant] was het op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder 2006" mogelijk om een tweede woning op het achterste perceelsgedeelte te realiseren.
4.1.    De raad erkent dat tot het in werking treden van het onderhavige plan op het achterste gedeelte van het perceel van [appellant] de uit te werken bestemming "Woondoeleinden" lag. Op grond van het globale bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder 2006" bestond echter geen recht om een woning te bouwen op deze grond. Er gold ingevolge artikel 5, vijfde lid en onder a, van de voorschriften van dat plan namelijk een bouwverbod totdat de bestemming was uitgewerkt of totdat een nieuw bestemmingsplan zou zijn vastgesteld. Aangezien voor het bewuste perceelsgedeelte nooit uitwerking heeft plaatsgevonden, gold dit verbod nog steeds op het moment van het vaststellen van het voorliggende plan, aldus de raad.
4.2.    Op grond van het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder 2006" rustte op het achterste deel van het perceel van [appellant] de bestemming "Woondoeleinden" (uit te werken).
Artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van dat bestemmingsplan luidde als volgt:
"Doeleindenomschrijving
De op de plankaart voor 'Woondoeleinden' (uit te werken) (WU) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a woningen;
b maatschappelijke voorzieningen;
c detailhandel;
d verkeer- en verblijfsdoeleinden, inclusief parkeervoorzieningen;
e waterpartijen, waterhuishoudkundige voorzieningen en groen;
f bijbehorende voorzieningen;
[…]".
Artikel 5, vijfde lid en onder a, luidde als volgt:
"Op gronden als bedoeld in lid 1, met uitzondering van de gronden vallend onder de werking van de voorlopige bestemming als bedoeld in lid 1, sub g, mag niet worden gebouwd dan nadat het plan voor de betreffende gronden is uitgewerkt in de zin van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en alsdan uitsluitend overeenkomstig een vigerend uitwerkingsplan;
[…]".
4.3.    De Afdeling stelt vast dat hetgeen de raad opmerkt over het bouwverbod dat is vervat in het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder 2006" correct is. De raad heeft zich in zoverre dan ook terecht op het standpunt gesteld dat op basis van dat bestemmingsplan geen recht bestond om op de desbetreffende grond een woning te bouwen.
Voor zover [appellant] betoogt dat er voorheen een woonbestemming op het perceelsgedeelte lag en het voorgaande planologische regime in die zin voorzag in woningbouw op deze locatie, overweegt de Afdeling dat, zoals vermeld onder 4.2, op grond van het bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder 2006" op het desbetreffende deel van het perceel inderdaad de nog uit te werken bestemming "Woondoeleinden" rustte. Dat plan maakte echter verschillende functies mogelijk voor de uit te werken bestemming, zoals volgt uit het hiervoor aangehaalde artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet voor zover hij betoogt dat het uitwerkingsplan ter plaatse dwingend woningbouw mogelijk had moeten maken.
Het betoog faalt.
Bestemmingswijziging
5.    [appellant] betoogt dat de raad het plan, voor zover het ziet op zijn perceel, niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, omdat zijn belangen niet voldoende zijn meegewogen. Hij voert aan dat in het plan ten onrechte niet in de mogelijkheid is voorzien om woningen op het achterste perceelsgedeelte te realiseren. [appellant] heeft de wens om ter plaatse een tweede woning te realiseren. Volgens hem is dit niet in strijd met enig beleid of stedenbouwkundige uitgangspunten. In dit kader verwijst [appellant] naar de onderhandelingen zoals besproken onder 3. Hij voert aan dat het voor hem onbegrijpelijk is dat het realiseren van een woning op het achterste perceelsgedeelte volgens de raad vanwege ruimtelijke/stedenbouwkundige uitgangspunten onwenselijk is, maar dit niet het geval zou zijn indien de onderhandelingen wel hadden geleid tot verkoop van zijn grond. In dat geval zouden, volgens hem, ter plaatse immers woningen worden gerealiseerd. [appellant] wijst er verder op dat de raad in de nota van zienswijzen heeft gesteld dat indien het realiseren van een woning op het achterste gedeelte van zijn perceel wordt toegestaan, mogelijk precedentwerking ontstaat en wonen achter het lint ontstaat wat volgens de raad onwenselijk is. Dit heeft de raad volgens [appellant] evenwel niet nader onderbouwd. Volgens [appellant] heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom in het plan niet in de mogelijkheid is voorzien om woningen te realiseren op het achterste gedeelte van zijn perceel.
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bouwen van een woning op het achterste perceelsgedeelte, anders dan [appellant] betoogt, in de inmiddels ontstane situatie niet wenselijk is. De wenselijkheid hangt af van meerdere factoren, waarbij aan een volledig en zorgvuldig af te wegen kader getoetst dient te worden en een goede ruimtelijke ordening het uitgangspunt is. De raad stelt dat als het achterste perceelsgedeelte onderdeel zou hebben uitgemaakt van de nieuw te ontwikkelen woonwijk, bij de verkaveling en de ruimtelijke invulling van het gebied inmiddels een uitgewerkte bestemming voor het stuk grond voorhanden zou zijn geweest. De desbetreffende afweging had pas kunnen plaatsvinden nadat de definitieve begrenzing vast zou staan en zou ook de uitkomst gehad kunnen hebben dat een verkeers- of groenbestemming op de gronden kwam te liggen. Indien wel overeenstemming was bereikt over de verkoop van het stuk grond, betekent dit dus niet dat op die locatie per definitie woningen gerealiseerd zouden worden.
De raad heeft verder ter zitting toegelicht dat voor de vraag wat behoort tot het lint naast de fysieke afstand tot de weg waarlangs het lint ligt de ruimtelijke uitstraling van belang is. Daarbij gaat het er onder meer om of in voldoende mate een afgrenzing aanwezig is tussen een perceel direct aan de weg en een achterliggend terrein. Zo wordt de oude lintbebouwing langs de Bangert afgescheiden van de nieuwe woonwijk door middel van een fysieke afscheiding in de vorm van een sloot. De raad wijst erop dat om het achterste perceelsgedeelte van [appellant] in ruimtelijk opzicht te laten behoren tot de nieuwe woonwijk, ook daar een aantal noodzakelijke wijzigingen had moeten plaatsvinden in de vorm van het ingraven van een sloot in een rechte lijn vanaf het naburige erf, dan wel door het aanbrengen van een andere afscheiding. Deze wijzigingen zijn niet doorgevoerd. De sloot is na het stuklopen van de onderhandelingen om het perceel van [appellant] heen gegraven en het perceel is niet meegenomen in het uitwerkingsplan. Nu het perceel van [appellant] fysiek niet gesplitst is en het achterste gedeelte geen onderdeel uitmaakt van de nieuw te bouwen wijk, maakt het volgens de raad onderdeel uit van het lint aan de Bangert. Het ruimtelijk afwegingskader van een perceel gelegen in het lint is anders dan dat van een nieuw te ontwikkelen woonwijk. Voor de linten geldt dat ruimtelijke plannen over het algemeen een conserverend karakter hebben terwijl dit voor een nieuwbouwwijk niet zo is. In dit geval zou bij het realiseren van een woning op het achterste perceelsgedeelte van [appellant] sprake zijn van tweedelijnsbebouwing achter het lint en dit is volgens de raad in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
5.2.    Artikel 11.2.1 van de planregels luidt: "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
a. Een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd;
b. per bouwvlak mag ten hoogste het bestaande aantal woningen worden gebouwd, dan wel het aangegeven aantal ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden";
c. ter plaatse van de aanduiding "gevellijn" dient de voorgevel van een hoofdgebouw in de aangegeven gevellijn te worden gebouwd;
d. de goot- en bouwhoogte van een hoofdgebouw mag ten hoogste de in de aanduiding "maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)" aangegeven goot- en bouwhoogte bedragen;
e. bij een bestaande kap dient de bestaande kapconstructie en kapvorm gehandhaafd te worden."
Uit deze bepalingen, gelezen in samenhang met de verbeelding van het plan en het daarin vermelde bouwvlak, vloeit voort dat op het perceel van [appellant] slechts één woning aanwezig mag zijn.
5.3.    De Afdeling stelt vast dat de raad als bestendige praktijk het uitgangspunt hanteert dat geen woningen worden toegestaan achter de lintbebouwing, omdat dit onder meer leidt tot ongewenste verdichting van het lint. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hiervoor beleid is opgesteld dat is vastgelegd in het "Beeldkwaliteitsplan De Linten", vastgesteld door de raad in 2002 en in werking getreden op 17 juli 2002. Dit beleid geldt ook thans nog. De raad heeft ter zitting toegelicht dat indien wonen achter het lint in dit geval zou worden toegestaan, precedentwerking ontstaat. Dit zou grote gevolgen kunnen hebben voor het beleid van de gemeente Hoorn met betrekking tot bescherming van de linten zoals deze nu zijn en de stedenbouwkundige inpassing van de wijk Bangert en Oosterpolder. In dit kader heeft de raad ook gesteld dat consequent wordt opgetreden wanneer het gaat om het tegengaan van tweedelijns lintbebouwing.
De Afdeling ziet naar aanleiding van het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid als uitgangspunt heeft kunnen hanteren dat geen woningen worden toegestaan achter de woningen in het desbetreffende lint. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad, gelet op de daarvoor gegeven motivering, het perceel [locatie 1], inclusief het achterste deel daarvan, niet heeft mogen beschouwen als onderdeel van dat lint. De vraag of dit anders zou zijn als alsnog een fysieke afscheiding wordt gerealiseerd tussen de beide delen van het perceel, komt hierna aan de orde onder 6.1.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
6.    [appellant] betoogt dat het besluit van 31 maart 2020 in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld. Hij voert hiertoe aan dat achter de percelen van [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] wel woningen zijn toegestaan. Daarnaast wijst [appellant] op het perceel [locatie 5] waar volgens hem ook bebouwing achter het oorspronkelijke gebouw direct aan de weg is toegestaan. [appellant] heeft ter zitting nader toegelicht waarom volgens hem de situatie achter [locatie 5] hetzelfde is als [locatie 1]. In dit kader voert hij aan dat volgens de in zijn opdracht opgestelde volumestudie, door TPAHG architecten op 28 januari 2020, de mogelijkheid bestaat om een woning te realiseren op zijn achterste perceelsgedeelte. Hierbij zou het voorste perceelsgedeelte worden afgescheiden van het achterste perceelsgedeelte door middel van een groene omheining en vindt de ontsluiting met het gebied "Bangert en Oosterpolder, fase 5 Noord", plaats door middel van een brug. Dit is overeenkomstig de situatie achter de [locatie 5], aldus [appellant]. Verder wijst [appellant] erop dat op het perceel achter [locatie 6] woningbouw mogelijk is gemaakt.
6.1.    Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met de percelen aan de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat voor deze percelen geldt dat die, in tegenstelling tot de gronden van [appellant], voor zover hier van belang zijn gaan behoren tot de nieuwe woonwijk nadat daarover overeenstemming was bereikt met de eigenaren. Daardoor maken de percelen in zoverre volgens de raad geen deel meer uit van het lint.
Met betrekking tot [locatie 5] heeft de raad gesteld en ter zitting nader toegelicht dat evenmin sprake is van gelijke gevallen. Hiertoe is ter zitting gewezen op de verschillen tussen de [locatie 5] en [locatie 1]. De raad wijst er als eerste op dat met de eigenaar van [locatie 5] een overeenkomst is gesloten. Daarnaast heeft de raad ter zitting gewezen op het feit dat het bij [locatie 5] gaat om een veel groter perceel en de gronden veel zuidelijker liggen en zich dus verder van de weg Bangert bevinden dan de gronden achter [locatie 1]. Dit is van belang omdat hierdoor volgens de raad bij [locatie 5] in ruimtelijk opzicht geen sprake is van "wonen achter wonen", in tegenstelling tot [locatie 1] waar sprake is van een kleiner perceel en de afstand tussen de woningen kleiner zou zijn. Zoals is overwogen onder 5.3 zou in dat geval sprake zijn van tweedelijns lintbebouwing wat volgens de raad onwenselijk is. Daarnaast bestaat vanaf de weg De Strip zicht op de in geding zijnde gronden aan de [locatie 1] waar dit bij [locatie 5] niet het geval is. In het verlengde hiervan heeft de raad met betrekking tot het betoog van [appellant] dat volgens hem op dezelfde wijze als bij [locatie 5] door middel van een groene omheining en een ontsluiting door middel van een brug een woning op het achterste perceelsgedeelte gerealiseerd kan worden, ter zitting toegelicht dat dit qua ruimtelijke inpassing verschilt van de situatie bij [locatie 5]. Bij [locatie 5] gaat het immers om een ruimer perceel waarbij de ontsluiting ruimtelijk gezien beter inpasbaar is. De raad heeft verder toegelicht dat ook wat betreft het perceel achter [locatie 6] geen sprake is van gelijke gevallen. De op dat perceel te realiseren woningen maken onderdeel uit van de Ermgaardlaan die geheel wordt verlengd. Hier is geen sprake van tweedelijns lintbebouwing en is in de verbeelding een sloot opgenomen die de woning aan het lint afscheidt van de nieuw te realiseren woningen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat de situaties die [appellant] heeft genoemd niet gelijk zijn aan de situatie die nu aan de orde is.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
195-966.