ECLI:NL:CBB:2021:414
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1150
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 april 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante zijn verder nog verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Appellante heeft op 20 maart 2014 een financieringsovereenkomst afgesloten voor een lening van €1.000.000,-. Haar is op haar aanvraag op 30 maart 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een stal en op 8 mei 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 150 melkkoeien en 105 stuks jongvee. Op 30 december 2015 heeft appellante de opdrachtbevestiging voor de bouw van een nieuwe stal getekend. De bouw van de nieuwe Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV)-stal voor 129 melkkoeien is in maart 2016 begonnen. De stal was klaar in oktober 2016.
2.2.
Appellante had op 2 juli 2015 77 melkkoeien en 77 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1.
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.494 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 77 melkkoeien en 77 stuks jongvee die op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren en heeft geen korting toegepast.
3.2.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante, uitgaande van een hogere melkproductie, vastgesteld op 4.557 kg.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was en omdat er slechts beperkte voorzieningen zijn getroffen. Om van voorzienbaarheid te kunnen spreken moet sprake zijn van een concrete beleidsbeslissing. Pas in de kamerbrief van 2 juli 2015 is kenbaar gemaakt dat groei van na die datum voor eigen rekening en risico van melkveehouders komt. Dat van voorzienbaarheid geen sprake was, volgt ook uit de verwachting in de kamerstukken dat pas in 2020 overschrijding van het fosfaatplafond aan de orde kon zijn. De advocaat [NAAM]niet voor 2 juli 2015 te leggen omdat voor deze datum geen voorzienbaarheid was. Agrariërs hoefden in redelijkheid een stelsel als het fosfaatrechtenstelsel niet te verwachten. Ze hoefden gelet op de wetgeving niet te verwachten aan productiebeperking te worden onderworpen na gebruik te hebben gemaakt van de pas ontworpen groeibevorderende wetgeving die met de mestproblematiek rekening hield. De groep uitbreiders valt buiten de boot, er is geen overgangstermijn geregeld en er is sprake van slechts één peildatum waardoor de pechfactor enorme invloed kan hebben.
4.2.
Appellante stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft in 2015 geïnvesteerd in een nieuwe MDV-stal om haar bedrijf minder arbeidsintensief te maken. Dat was noodzakelijk vanwege de schouderklachten die [naam 1] sinds 2011 had. Om de stal te kunnen financieren was een groei van de veestapel nodig van 77 naar 150 melkkoeien en bijbehorend jongvee. De groei is ook gepland met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging door een (toen nog 14-jarige) zoon. De voorbereiding van de nieuwe stal heeft lang geduurd, omdat [naam 1] twee jaar uit de roulatie is geweest en omdat de voorbereidingsplannen, die sowieso veel tijd kosten, in de loop der tijd die zin zijn gewijzigd dat in plaats van voor een melkput is gekozen voor twee melkrobots. In mei 2015 was er al een overeenkomst met de aannemer. De late investering in 2016 komt door een nieuwe schouderblessure van [naam 1] . De bouw van de stal is uitgesteld totdat hij daarbij aanwezig kon zijn en kon helpen. Dat is maart 2016 geworden. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld dan zij nodig heeft om haar plannen te realiseren en de investering te benutten. Met het vastgestelde fosfaatrecht kan zij niet voldoen aan haar financieringsverplichtingen. Dat blijkt uit de door haar overgelegde financiële stukken, waaronder het schaderapport fosfaatrechten 2018 en het financieel verslag 2016/2017 die zijn opgemaakt door Admin Agras B.V. Appellante stelt dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom dit niet leidt tot een buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft de hiervoor vermelde beroepsgronden gemotiveerd betwist. Verweerder stelt zich samengevat op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP en op individueel niveau geen buitensporige last legt op appellante.
5.2.
Verweerder heeft verzocht om het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 4.566 kg, omdat hem is gebleken dat hij bij het bestreden besluit ten onrechte geen fosfaatrecht heeft vastgesteld voor een kalf dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en is afgevoerd.
Beoordeling
6.1.
De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Admin Agras B.V.) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5.
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 105 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en de vastgestelde 4.566 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (77 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6.
Zoals onder 6.4.1 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van haar beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante pas na de peildatum, in december 2015 een opdrachtbevestiging heeft getekend voor de nieuwe stal en in maart 2016 is begonnen met de bouw van die stal. Bij zijn beslissing om te investeren ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, moest de melkveehouder ermee rekening houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Het College heeft voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:330, onder 5.3 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1).Dat appellante, naar zij stelt, er van af heeft gezien om aan een eerder in mei 2015 gesloten aanneemovereenkomst uitvoering te geven in verband met de gezondheid van [naam 1] maakt dat niet anders.  Dat appellante ondanks dat vanaf 2 juli 2015 bekend was dat per 1 januari 2018 het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd haar plannen daarna heeft doorgezet is een ondernemersbeslissing die voor haar rekening komt.  Niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was of dwingende redenen voor de beoogde uitbreiding van het bedrijf. Zelfs al zou het zo zijn dat voor appellante gelet op haar schouderklachten de bouw van een minder arbeidsintensieve stal noodzakelijk was, dan nog volgt daaruit niet dat ook de beoogde (forse) uitbreiding van de veestapel noodzakelijk was. Appellante heeft dat ook niet aannemelijk gemaakt. Niet is gesteld of gebleken dat appellante in 2016 haar plannen niet heeft kunnen wijzigen door een MDV-stal te bouwen voor het aantal dieren dat zij toen had. Voor zover appellante zich op het standpunt heeft willen stellen dat de beoogde uitbreiding nodig was vanwege de geplande bedrijfsopvolging overweegt het College dat daarmee geen bedrijfseconomische noodzaak is gegeven. Het College volgt appellante daarom niet in haar standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. De beoordeling van de door appellante gestelde financiële gevolgen kan daarom achterwege blijven.
6.2.7.
Het College volgt appellante evenmin in haar standpunt dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom dat besluit niet leidt tot een buitensporige last. In het bestreden besluit is voldoende rekening gehouden met de individuele situatie van appellante.
6.2.8.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De onder 4.2 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1.
Uit 5.2 volgt dat verweerder het bestreden besluit niet handhaaft. Het College zal om die reden het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen omdat het in strijd is met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 4.566 kg.
7.2.
Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar en de proceskosten van appellante in beroep. Deze stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2136,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 4.566 kg;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
A.W.C.M. van Emmerik	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.