ECLI:NL:RVS:2020:41
Raad van State — Uitspraak 


201709230/1/A1.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/219 in het geding tussen:
Buiten Groep Holding B.V. (hierna: Buiten Groep)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2016 heeft het college Buiten Groep onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden na verzending van dit besluit het chalet (hierna: het bouwwerk) met het bijgebouw van het aan de Waterdijk 8 te Schalkhaar gelegen perceel, sectie D, nummer 4289, (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en de permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 9 december 2016 heeft het college het door Buiten Groep daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college bij Buiten Groep een verbeurde dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd.
Bij uitspraak van 11 oktober 2017 heeft de rechtbank het door Buiten Groep tegen de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 december 2016 vernietigd, het besluit van 2 augustus 2016 herroepen en het besluit van 20 december 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Buiten Groep heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gezamenlijk met het hoger beroep in zaak nr. 201709235/1/A1, behandeld op 21 september 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Sol en ing. M.G.M. Wolbrink-Meijerink, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM], en Buiten Groep, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en Buiten Groep in de gelegenheid gesteld om een nadere reactie te geven. Buiten Groep heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college heeft hierop een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op 16 september 2019 nogmaals ter zitting behandeld, waar Buiten Groep, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Dul en M. Rijneveld, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op het perceel stond ten tijde van het besluit van 2 augustus 2016 een bouwwerk van 4,25 bij 12,00 m en een bijgebouw van 2,50 bij 2,50 m. Buiten Groep was ten tijde van belang eigenaresse van het perceel. In het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, eerste herziening" (hierna: het bestemmingsplan) was aan het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - kampeerterrein b" (hierna: ktb) toegekend. Tevens rustte op het perceel de dubbelbestemming "Waterstaat - Intrekgebied". Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat voor het bouwwerk en het bijgebouw de daartoe vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ontbreekt. Voorts zijn het bouwwerk en het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Ook lag aan de last de stelling ten grondslag dat er in het bouwwerk permanent werd gewoond.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Ook voor het bijgebouw is naar het oordeel van de rechtbank geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist, omdat het bijgebouw voldoet aan de eisen van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Verder heeft de rechtbank overwogen dat het bouwwerk moet worden aangemerkt als een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels en derhalve in zoverre niet in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het bouwwerk enkele jaren geleden in één geheel en op een eigen as-/wielstelsel is aangevoerd op het perceel. Ten tijde van de plaatsing ervan was dus sprake van een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. De omstandigheid dat aan de onderzijde van het bouwwerk betimmering is aangebracht en de dissel niet vast zit aan het bouwwerk, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om hieraan de hoedanigheid van stacaravan te ontnemen. Volgens de rechtbank is het aannemelijk dat de dissel op eenvoudige wijze weer vastgemaakt kan worden en dat de betimmering zonder al te veel moeite van het bouwwerk verwijderd kan worden, zodat aanvoeren op eigen as-/wielstelsel mogelijk is.
Ook heeft de rechtbank overwogen dat de door het college in de procedure bij de rechtbank aangevoerde omstandigheden niet de conclusie kunnen dragen dat er permanent werd gewoond, hetgeen in strijd zou zijn met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college wel bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het bouwwerk en het bijgebouw in strijd zijn met artikel 39.2 van de planregels behorende bij de dubbelbestemming "Waterstaat - Intrekgebied", maar dat het college daarvan had behoren af te zien, omdat er concreet zicht op legalisatie bestond. Gelet op die omstandigheid is handhavend optreden tegen de overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo volgens de rechtbank onevenredig en daarmee in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 2 augustus 2016 te herroepen.
2.    De relevante artikelen van het bestemmingsplan en bijlage II van het Bor zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Hoger Beroep
3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwwerk niet in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. Daartoe voert het aan dat de rechtbank het bouwwerk ten onrechte heeft aangemerkt als een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. Volgens het college is voor de vraag of sprake is van een stacaravan als bedoeld in dit artikel doorslaggevend of het bouwwerk in één geheel en op eigen as-/wielstelsel kan worden aangevoerd. Gelet op de omstandigheden dat de onderzijde van het bouwwerk was dichtgetimmerd en de losgekoppelde dissel onder het bouwwerk lag, was het niet mogelijk om het bouwwerk in één geheel en op eigen as-/wielstelsel te verplaatsen, aldus het college. Omdat er geen sprake is van een stacaravan, maar van een chalet als bedoeld in artikel 1.104 van de planregels, is de aanwezigheid daarvan in strijd met artikel 15.1, onder b, van de planregels, aldus het college.
3.1.    In het rapport van twee toezichthouders bouwen en wonen van de gemeente van 14 juni 2016, dat aanleiding was voor de last, staat dat de onderzijde van het bouwwerk grotendeels is gesloten, maar er een klein gedeelte beweegbaar is gemaakt en te openen is. Verder is het bouwwerk voorzien van wielen en is de dissel onder de wagen gelegen.
Vast staat dat ten tijde van de plaatsing van het bouwwerk sprake was van een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheden dat aan de onderzijde van het bouwwerk betimmering is aangebracht en de dissel is losgekoppeld, onvoldoende zijn om de hoedanigheid van stacaravan aan het bouwwerk te ontnemen.
Het betoog faalt.
4.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het bijgebouw op grond van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen benodigd is. Daartoe voert het aan dat het bijgebouw slechts omgevingsvergunningvrij is, indien het in het achtererfgebied gelegen is. Omdat de zijde van het bouwwerk die gericht is op de Waterdijk aangemerkt moet worden als de voorgevel van het hoofdgebouw en het bijgebouw voor die voorgevel staat, ligt het bijgebouw niet in het achtererfgebied, aldus het college.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat de stacaravan als hoofdgebouw op het perceel aangemerkt moet worden. Het college stelt terecht dat de voorgevel van het bouwwerk de zijde is die op de Waterdijk gericht is, omdat die zijde de belangrijkste naar de openbare zijde gekeerde gevel van het hoofdgebouw is als bedoeld in artikel 1.128 van de planregels. Vast staat dat het bijgebouw niet is gelegen op het erf achter de denkbeeldige lijn, die zich in de zijgevels aan weerszijden van het hoofdgebouw op 1 m achter de voorzijde bevindt en van daaruit parallel meeloopt met de Waterdijk. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het bijgebouw zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen gebouwd mocht worden.
Het betoog slaagt.
5.    Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 2 augustus 2016 onzorgvuldig is voorbereid, omdat het college niet heeft onderzocht of er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert het aan dat er ten tijde van het besluit van 2 augustus 2016 geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan was aangevraagd. Evenmin was een beginselaanvraag aan het college toegezonden. Reeds hierom was er ten tijde van het besluit geen sprake van concreet zicht op legalisatie, aldus het college.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3010, dient voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor de verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder aanvraag. Vast staat dat Buiten Groep ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 december 2016 geen aanvraag had ingediend strekkende tot legalisatie van de overtreding van artikel 15.1, onder b, gelezen in samenhang met artikel 15.2, onder a, van de planregels voor wat betreft het bijgebouw. Ook voor de overtreding van artikel 39.2 van de planregels was ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 december 2016 geen aanvraag strekkende tot legalisatie ingediend, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestond. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6.    Het oordeel van de rechtbank over de gestelde - maar volgens de rechtbank niet bewezen - permanente bewoning van het bouwwerk is in hoger beroep niet bestreden.
Tussenconclusie
7.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal het hoger beroep gegrond worden verklaard en de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Derhalve komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige hogerberoepsgronden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de niet door de rechtbank besproken beroepsgronden tegen de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2016 beoordelen.
Beroep van Buiten Groep
8.    Buiten Groep betoogt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Voorts betoogt zij dat het college het invorderingsbesluit van 20 december 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd.
8.1.    Het college heeft een schriftelijke rapportage aan het besluit van 20 december 2016 ten grondslag gelegd. Daaruit blijkt dat twee toezichthouders bouwen en wonen van de gemeente op 17 november 2016 een controle hebben uitgevoerd en daarbij hebben vastgesteld dat niet aan de bij het besluit van 2 augustus 2016 opgelegde last is voldaan, omdat de stacaravan en het bijgebouw nog op het perceel aanwezig waren, terwijl de begunstigingstermijn was verstreken.
Voor de stacaravan en het bijgebouw was een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 39.3, onder a, van de planregels. Voor het bijgebouw was bovendien een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig. De vergunning als bedoeld in artikel 39.3, onder a, van de planregels kon, zoals de rechtbank heeft overwogen, worden verleend en dat is na het verstrijken van de begunstigingstermijn ook gebeurd. Voor de activiteit bouwen van het bijgebouw stond het bestemmingsplan, gelet op artikel 15.2 van de planregels, niet aan vergunningverlening in de weg.
De hoogte van de dwangsom, zijnde € 25,000,00, was gebaseerd op de veronderstellingen dat (a) er permanent werd gewoond in de stacaravan, (b) voor de stacaravan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig was, (c) voor het bijgebouw eenzelfde omgevingsvergunning nodig was en (d) voor de stacaravan en het bijgebouw een omgevingsvergunning voor het afwijken van artikel 39.2 van de planregels nodig was. Van deze gestelde overtredingen blijven na de uitspraak van de rechtbank en het hoger beroep alleen die onder (c) en (d) over. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom hebben de eerste twee vermeende overtredingen het meeste gewicht in de schaal gelegd. Dat had niet mogen gebeuren, omdat deze overtredingen zich niet voordeden. Gelet op artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang. Daarom had de dwangsom, indien in het besluit op bezwaar van 9 december 2016 was uitgegaan van een juiste wetstoepassing, navenant lager moeten uitvallen. De Afdeling ziet dan ook aanleiding om op de navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9.    Het beroep tegen de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2016 is gegrond. Het besluit van 9 december 2016 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 25.000,00 in stand is gelaten. Zelf voorziend zal de Afdeling de hoogte van de dwangsom vaststellen op € 10.000,00. Het besluit van 20 december 2016 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 10,000,00.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/219;
III.    verklaart het door Buiten Groep Holding B.V. ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 9 december 2016, kenmerk 12042-2016, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 25.000,00 (zegge: vijfentwintigduizend euro) in stand is gelaten;
V.    stelt de hoogte van de dwangsom vast op € 10.000,00 (zegge: tienduizend euro);
VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 20 december 2019, kenmerk 25150-2016, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 10.000,00 (zegge: tienduizend euro);
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2019, voor zover vernietigd;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deventer tot vergoeding van bij Buitengroep Holding B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deventer aan Buitengroep Holding B.V. de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 330,00 (zegge: driehonderddertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Schueler    w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
531-884.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, eerste herziening"
Artikel 1.104 luidt:
"Recreatiewoning/chalet: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw inclusief kelder, dat niet op wielen verplaatsbaar is en dat uitsluitend bedoeld is om door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft."
Artikel 1.113 luidt:
"Stacaravan: een stacaravan is een recreatief onderkomen, met kenmerken van een caravan, waarin voorzieningen zijn getroffen voor dag- en/of nachtverblijf, dat, in één geheel en op een eigen as-/wielstelsel kan worden aangevoerd."
Artikel 1.128 luidt:
"Voorgevel: de naar de openbare zijde gekeerde gevel van het hoofdgebouw die door zijn aard, functie, constructie of uitstraling als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt."
Artikel 15.1 luidt:
"De voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
b. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - ktb’: een kampeerterrein voor toeristische en seizoensstandplaatsen, zoals tenten, toercaravans, vouwwagens, kampeerauto’s, trekkershutten en tenthuisjes alsmede voor stacaravans en bijbehorende voorzieningen, zoals een kampwinkel, receptie, opslag en werkplaats, horeca-, dag- en verblijfsgebouwen, zwembaden en een uitkijktoren;"
Artikel 15.2 luidt:
"Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. gebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak en ten dienste van de bestemming worden gebouwd;
[…]"
Artikel 39.1 luidt:
"De voor 'Waterstaat - Intrekgebied' aangewezen gronden zijn - behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en) - mede bestemd voor functies die harmoniëren met de functie voor de drinkwatervoorziening."
Artikel 39.2 luidt:
"Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. op de gronden mag niet worden gebouwd, met uitzondering van:
1. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van ten hoogste 2 m;
2. bebouwing ten behoeve van de waterleidingmaatschappij;"
Artikel 39.3, onder a, luidt:
"Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 39.2 teneinde in intrekgebieden ook nieuwe niet-risicovolle en grote risicovolle functies toe te staan, mits daarbij wordt voldaan aan het stand still-principe."
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1 luidt:
"1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…];
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
[…]."
Artikel 3 luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. Een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;
[…]."