ECLI:NL:RVS:2020:713
Raad van State — Uitspraak 


201903300/1/A1.
Datum uitspraak: 11 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2019 in zaak nr. 18/1554 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 4.000,00.
Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.E.J. Debie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. R. Reumkens, advocaat [NAAM], als derdebelanghebbende gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Loosdrecht (hierna: het perceel). Op het perceel woont zij en oefent zij onder de naam [bedrijf] activiteiten uit. Het voorste gedeelte van het perceel heeft een woonbestemming (hierna: het woonperceel) en op het achterste gedeelte van het perceel rust een agrarische bestemming (hierna: het agrarische perceel).
Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom onder meer gelast alle bedrijfsactiviteiten op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden en de schuur weer in de oude staat, zonder de twee illegaal gerealiseerde gedeelten, te herstellen en hersteld te houden.
Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 15 april 2014 verbeterd door te specificeren dat de bedrijfsactiviteiten die moeten worden beëindigd, zijn:
- het geven van paardrijlessen;
- het organiseren van (heide)ritten met de pony’s;
- het organiseren van kinderfeestjes en schoolfeestjes met ponyrijden;
- de verhuur van huifkarren;
- het organiseren van ponykampen;
- het hebben van een kinderboerderij en de activiteiten die daarbij horen, waaronder het verzorgen van de pony’s;
- het verhuren van kano’s ook als dit onderdeel is van een kinderfeestje;
- het fokken van pony’s;
- de verkoop van paardenmelk.
Bij uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 februari 2016 in zaak nr. 14/6474 heeft de rechtbank het besluit van 23 september 2014 vernietigd, voor zover het de last over de schuur betreft, en het vernietigde gedeelte van het besluit als volgt geherformuleerd:
"Gelast eiseres om, uiterlijk drie maanden na deze uitspraak, het gebruik, in welke vorm dan ook, van de schuur ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 4.000,- per constatering per twee weken, met een maximum van € 20.000,-."
Bij uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:911) heeft de Afdeling het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland ongegrond verklaard. Hierdoor zijn voormelde lasten onder dwangsom onherroepelijk geworden.
2.    Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college vastgesteld dat de begunstigingstermijn is verstreken en dat [appellante] niet heeft voldaan aan de opgelegde last. Het college stelt in dat verband dat een dwangsom van € 4.000,- is verbeurd, omdat [appellante] het strijdig gebruik van het woonperceel, het agrarisch perceel en de schuur ten behoeve van bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] niet heeft beëindigd. Uit het rapport met foto’s van de controle op 17 oktober 2017 volgt volgens het college dat de schuur op het woonperceel nog steeds wordt gebruikt voor opslag van [bedrijf], zoals hoofdstellen, caps en zadels. Daarnaast is geconstateerd dat vanaf het perceel nog steeds paardrijdactiviteiten plaatsvinden. [bedrijf] staat bovendien nog steeds ingeschreven in het handelsregister, aldus het college.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 1 maart 2018 onvoldoende is gemotiveerd. Volgens [appellante] heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zij niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan. In dit verband voert zij aan dat de last niet vereist dat haar inschrijving bij de Kamer van Koophandel wordt gewijzigd of opgeheven en dat de last geen betrekking heeft op het gebruik van het agrarische perceel zodat dit geen grondslag kan vormen voor de invorderingsbeschikking. Verder stelt [appellante] dat op het woonperceel het houden van vee is toegestaan, zodat agrarisch bedrijfsmatig gebruik van een gebouw op het woonperceel niet in strijd is met de bestemming "wonen".
3.1.    Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit het besluit van 15 april 2014 dat de last onder dwangsom is opgelegd wegens strijdig gebruik met zowel de bestemming op het woonperceel als op het agrarische perceel. Het standpunt dat het agrarisch bedrijfsmatig gebruik van een gebouw op het woonperceel is toegestaan, had [appellante] in de procedure tegen de last onder dwangsom moeten aanvoeren. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:911) over de last onder dwangsom reeds geoordeeld dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] niet passen binnen de woon- en de agrarische bestemming. Deze uitspraak is onherroepelijk.
3.2.    Het college heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op het opnamerapport van 17 oktober 2017, opgesteld door toezichthouders van de gemeente. Uit de daarbij horende foto’s blijkt dat in de schuur een grote hoeveelheid hoofdstellen en andere paardrijdbenodigdheden, zoals zadels en caps aanwezig was. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de verwijzing naar de inschrijving bij de Kamer van Koophandel slechts dient ter motivering van het standpunt dat de opslag bedrijfsmatig is. De rechtbank heeft overwogen dat, gezien de aard en hoeveelheid van de opgeslagen spullen, sprake is van opslag die verband houdt met de bedrijfsactiviteiten van [appellante], zodat de schuur ten tijde van de controle werd gebruikt ten behoeve van deze activiteiten. Dit is in strijd met de last onder dwangsom ten aanzien van de schuur, zoals door de rechtbank in de uitspraak van 24 februari 2016 in zaak nr. 14/6474 is geherformuleerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, doet de stelling van [appellante] dat zij de spullen niet gebruikte en inmiddels heeft weggegooid, hier niet aan af. De dwangsom is namelijk van rechtswege verbeurd en dit is vastgesteld met het opnamerapport. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat inmiddels geen strijd meer bestaat met het bestemmingsplan, zodat het college had moeten afzien van invordering. [appellante] stelt dat zij inmiddels een agrarisch bedrijf met nevenactiviteiten heeft, zodat het gebruik van het perceel niet langer in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Tevens betoogt zij dat de overtreding, namelijk de opslag van zadels in de schuur, niet in verhouding staat tot de hoogte van de verbeurde dwangsom. Verder stelt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. [appellante] verwijst naar een raadsvergadering en stelt dat zij erop mocht vertrouwen dat de activiteiten op haar perceel door het college zouden worden gelegaliseerd.
4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen (in onder meer de uitspraken van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333 en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466) moet bij een besluit omtrent invordering aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.2.    Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college vastgesteld dat de begunstigingstermijn is verstreken en dat [appellante] niet aan de last heeft voldaan, zodat van rechtswege een dwangsom is verbeurd. Met een verwijzing naar advies van de Agrarische beoordelingscommissie van 30 april 2018 heeft [appellante] niet aangetoond dat voor het verstrijken van de begunstigingstermijn geen strijd meer was met het bestemmingsplan, zodat van rechtswege geen dwangsom is verbeurd. Overigens heeft de Afdeling in haar uitspraak van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:911) reeds geoordeeld dat sprake moet zijn van een reëel bedrijf. Uit het advies van 30 april 2018 volgt dat [appellante] wel activiteiten verricht die als een grondgebonden agrarisch bedrijf kunnen worden aangemerkt, maar dat het gelet op de omvang geen volwaardig of reëel agrarisch bedrijf betreft en dat het zicht op doorgroei naar volwaardigheid ontbreekt.
4.3.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
[appellante] had haar bezwaar tegen de hoogte van de dwangsom moeten aanvoeren in de procedure tegen de last onder dwangsom. Zoals onder 1 is overwogen heeft de rechtbank de last geherformuleerd. Het gebruik van de schuur ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten, in welke vorm dan ook, moest worden gestaakt en gestaakt gehouden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 4.000,00 per constatering. Het college heeft bij besluit van 21 november 2017 besloten tot invordering over te gaan van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 4.000,00. In hetgeen [appellante] aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor het college de hoogte van de dwangsom had moeten matigen, dan wel van invordering had behoren af te zien.
4.4.    Voor zover [appellante] betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat haar activiteiten zouden worden gelegaliseerd, waardoor het gebruik van de stal geen overtreding meer zou zijn, overweegt de Afdeling dat uit de door [appellante] overgelegde tekstuele weergave van de raadsvergadering van 13 mei 2015 blijkt dat de raad heeft gesproken over het opnemen van een witte vlek voor het bedrijf van [appellante]. Uit het verslag blijkt niet dat de verantwoordelijke wethouder bereid was deze witte vlek in het bestemmingsplan op te nemen, maar in overleg met [appellante] en omwonenden gestreefd zou worden naar een oplossing, waarbij via een omgevingsvergunningprocedure zou worden bezien welke bedrijfsactiviteiten van [appellante] konden worden toegestaan. Hieruit blijkt een bereidheid om te bezien op welke wijze de bedrijfsactiviteiten van [appellante] kunnen worden gelegaliseerd. Op grond van het vorenstaande kan echter niet worden geconcludeerd dat [appellante] erop mocht vertrouwen dat haar bedrijfsactiviteiten zouden worden vergund, dat zij daarom geen dwangsom zou verbeuren en dat van invordering zou worden afgezien.
4.5.    Gelet op hetgeen onder 4.2, 4.3 en 4.4. is overwogen, is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
w.g. Slump    w.g. De Jong
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2020
628.