ECLI:NL:CBB:2021:164
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1621
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [naam 1] (de vennootschap) en haar vennoten, [naam 2] en [naam 3]
, allen te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 heeft verweerder aan de vennootschap op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) heffingen opgelegd voor de periodes 1-4 van onderscheidenlijk € 2.933,-, € 2.074,-, € 1.622,- en € 571,-. Verweerder heeft aan de vennootschap een bonusgeldsom toegekend voor periode 5 van € 792,-.
Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Appellanten en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Besluitvorming
Verweerder heeft aan zijn besluit van 15 december 2018 ten grondslag gelegd dat het aantal GVE op het bedrijf van appellanten te hoog was. In zijn besluit van 16 augustus 2019 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vennootschap geen individuele en buitensporige last te dragen heeft. De tenuitvoerlegging van de Regeling levert dan ook geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op, aldus verweerder.
Beroep
Appellanten betogen in beroep in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellanten is de inbreuk op hun eigendomsrecht – de Regeling dwingt hun feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellanten onderschrijven het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hen niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doestellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellanten.
3.1.
Anders dan appellanten veronderstellen, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kort gezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
3.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
3.3.
Deze beroepsgrond faalt.
4. Appellanten betogen verder dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben. Appellanten zijn in 2010 al begonnen met de uitbreiding van hun melkveebedrijf door een ligboxstal te laten bouwen. Vanwege een geschil met de daarvoor gecontracteerde aannemer is de ligboxstal pas in april 2014 opgeleverd en in gebruik genomen. Vervolgens werd een van de vennoten van de vennootschap, [naam 3] , ernstig ziek. Als gevolg van deze omstandigheden kon de veestapel niet tijdig – voor de peildatum, 2 juli 2015 – worden uitgebreid zoals beoogd. Deze uitbreiding is nodig om de investeringen die zijn gedaan terug te verdienen. De tenuitvoerlegging van de Regeling staat dit in de weg. Verweerder heeft dit niet onderkend, aldus appellanten.
4.1.
Het College is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
4.2.
Bij de beoordeling of de last voor een melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen vormt een buitensporige last. Hetzelfde geldt voor inperkingen van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last rust op de melkveehouder. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden.
4.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.4.
Het College stelt vast dat appellanten al in het voorjaar van 2010 plannen hadden hun melkveebedrijf uit te breiden. Appellanten zijn toen al begonnen aan deze plannen uitvoering te geven. Op 14 april 2010 hebben appellanten een overeenkomst gesloten met een aannemer om een nieuwe stal te realiseren. Op 19 mei 2010 is de financiering voor deze stal rond gekomen. Hierna zijn appellanten in een geschil verwikkeld geraakt met de aannemer. Dit geschil heeft ervoor gezorgd dat de stal pas in april 2014 is opgeleverd, jaren later dan de bedoeling was. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een dergelijk geschil een bedrijfsrisico is waarvan de gevolgen voor rekening van de melkveehouder dienen te blijven. Op het moment dat de stal gereed was, was voorzienbaar dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen genomen zouden kunnen worden om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellanten hebben er desondanks voor gekozen hun veestapel uit te breiden. Het College acht dit op zich niet onbegrijpelijk, omdat de forse investeringen die in de bouw van een nieuwe stal zijn gedaan terugverdiend moeten worden. Maar omdat toen de stal was opgeleverd inmiddels te voorzien was dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden, komen de gevolgen van de uitbreiding die appellanten na de peildatum, 2 juli 2015, hebben gerealiseerd voor hun rekening. Weliswaar kampte op het moment dat de nieuwe stal gereed was gekomen en ook de periode daarna een van de vennoten, [naam 3] , met diverse medische klachten, waardoor hij, naar appellanten stellen, geen bijdrage kon leveren aan het bedrijf, maar appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het voor hen niet mogelijk was het wegvallen van deze arbeidskracht op de een of andere manier te compenseren. Het College vindt de gang van zaken bijzonder ongelukkig, maar met verweerder ziet het hierin geen reden de gevolgen hiervan niet voor rekening van appellanten te laten. Het College betrekt hierbij dat appellanten de voordelen van de uitbreiding tot 2 juli 2015 hebben mogen houden. Het besluit van 16 augustus 2019 is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
5. Het College ziet ook in het overige dat appellanten in beroep hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in dit geval toepassing had moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.