ECLI:NL:CBB:2021:369
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1271
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.J. Jagers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen in verband met ziekte van een van de vennoten.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Vanaf 1 mei 2013 exploiteert appellante een melkveehouderij in de vorm van een vennootschap onder firma tussen man en vrouw.
2.2
Op 26 maart 2013 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe stal. De Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel hebben op 11 juli 2013 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 64 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] heeft op 26 augustus 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen en uitbreiden van de melkstal.
23	Op 24 september 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 600.000,-.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 36 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.988 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In 2011/2012 hebben de vennoten het melkveebedrijf overgenomen. Op dat moment was de omvang van het melkveebedrijf niet rendabel. Samen met de bank en de boekhouder heeft appellante geconcludeerd dat een uitbreiding naar minimaal 60 melk- en kalfkoeien noodzakelijk was om het bedrijf weer financieel gezond te maken. Tevens heeft appellante de stal moeten vernieuwen, omdat deze was verouderd, houtrot bevatte, de constructie niet meer veilig was en in het dak asbest zat. Appellante beschikte voor de peildatum over de benodigde vergunningen, maar door een ongeluk, waarbij één van de vennoten zijn kruisband heeft gescheurd, heeft de bouw van de nieuwe stal vertraging opgelopen en is de sloop van de oude stal tijdelijk stil komen te liggen. Uiteindelijk is de nieuwe stal in 2014 afgerond en is de bouw van een nieuwe jongveestal in 2015 hervat. Met de dieraantallen die appellante op grond van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht kan houden, kan zij haar financiële verplichtingen niet voldoen. Op dit moment zijn beide vennoten genoodzaakt om naast de melkveehouderij ook buitenshuis te werken. Ter onderbouwing van de gestelde financiële last verwijst appellante naar het door haar overgelegde deskundigenrapport van 15 juni 2018, opgesteld door [naam 4] , senior ondernemersadviseur werkzaam bij Countus accountants en adviseurs (het deskundigenrapport).
4.2
Appellante voert daarnaast aan dat verweerder ten onrechte stelt dat het bedrijf zou kunnen worden verkleind, gedeeltelijk zou kunnen worden afgestoten of zou kunnen worden verkocht. Zoals appellante reeds heeft gesteld, was het om bedrijfseconomisch redenen noodzakelijk om te groeien naar 60 melk- en kalfkoeien. Daar komt bij dat zij financiële verplichtingen is aangegaan om de stal te vernieuwen en de vorige vennoten uit te kopen. Bovendien is het door de tien jaren-clausule tussen de bestaande en uitgekochte vennoten niet mogelijk om het bedrijf te verkleinen of (deels) te verkopen.
4.3
Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat zij vanwege de bouw van de stal en de gescheurde kruisband van één van de vennoten moet worden aangemerkt als knelgeval. Verweerder hanteert ten onrechte een te beperkte uitleg van de knelgevallenregeling. Volgens appellante moet ook rekening worden gehouden met de beoogde en noodzakelijke omvang van haar veestapel.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij is van mening dat appellante, gezien het moment van uitbreiden, de mate van uitbreiden en de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen, een groot risico heeft genomen door vast te blijven houden aan de geplande uitbreiding. Om die reden dienen de vergeefse investeringen voor rekening en risico van appellante te blijven. De stelling dat het noodzakelijk was om de bedrijfsvoering aan te passen en te groeien naar 60 melk- en kalfkoeien vanwege de negatieve liquiditeit, heeft appellante niet onderbouwd. Daar komt bij dat geen individuele omstandigheden aanwezig zijn die buiten de invloedsfeer van appellante liggen en die de financiële last hebben doen ontstaan. Verweerder heeft het deskundigenrapport niet nader onderzocht, omdat hij van mening is dat appellante zich niet onderscheidt van andere melkveehouders die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder heeft zich tot slot op het standpunt gesteld dat appellante niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling, omdat de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht op basis van het aantal melkkoeien op 2 juli 2015 hoger is dan op de alternatieve peildatum.
Beoordeling
6.1
Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Uit deze vergelijking volgt dat appellante op 2 juli 2015 meer melkvee hield dan ten tijde van de buitengewone omstandigheden, zodat de drempel van 5% niet wordt gehaald. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt dus niet.
6.2
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van de deskundigenrapportage) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 60 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering, zoals door appellante is gesteld) en de vastgestelde 1.988 kg fosfaatrecht (zijnde situatie op 2 juli 2015 met 36 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde deskundigenrapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante in de periode van 2013 tot en met 2015 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveebedrijf. Het College begrijpt dat enige uitbreiding noodzakelijk was om de investeringen in de nieuwe stal te kunnen terugverdienen, maar acht de investeringsbeslissingen, gezien het tijdstip waarop appellante deze heeft genomen, niet navolgbaar, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum en vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd de	De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen	uitspraak te ondertekenen