ECLI:NL:RVS:2020:2109
Raad van State — Uitspraak 


201907121/1/A3.
Datum uitspraak: 2 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio (hierna: de VCR), gevestigd te Hilversum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2019 in zaak nr. 17/5118 in het geding tussen:
de VCR
en
de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de raad van bestuur een verzoek van de VCR om openbaarmaking van informatie afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad van bestuur het door de VCR daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door de VCR daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de VCR hoger beroep ingesteld.
De raad van bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2020, waar de VCR, vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon, advocaat [NAAM][gemachtigde A], en de raad van bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat [NAAM], en [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Op 27 juni 2017 heeft de VCR de raad van bestuur op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om alle documenten over afspraken die de Nederlandse Publieke Omroep (hierna: de NPO) met Buma/Stemra heeft gemaakt. De raad van bestuur heeft dit verzoek afgewezen, omdat de NPO de rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting (hierna: de NOS) is en in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit) staat dat de Wob alleen van toepassing is op de NOS, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen of de zendtijdindeling. Volgens de raad van bestuur houden de door de VCR verzochte documenten over de afspraken met Buma/Stemra daar geen verband mee. De VCR is het daarmee niet eens.
Hoger beroep
3.    De VCR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Wob op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden in het kader van de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling. Zij voert, kort samengevat, aan dat de rechtbank artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit onjuist en te strikt heeft uitgelegd, gezien de bedoelingen van de wetgever. Ten tweede voert zij aan dat dit artikel niet meer toepasbaar is, omdat de tekst daarvan achterhaald is.
3.1.    Volgens de VCR heeft de wetgever beoogd om de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast onder de reikwijdte van de Wob te brengen, gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de Mediawet (oud) en in het bijzonder de daarbij behorende memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1992/93, 23257, nr. 3, blz. 12-13). De VCR wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1236, waaruit blijkt dat de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit een belangrijke rol speelt bij de uitleg van onduidelijkheden daarvan. Gelet hierop moet artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit beperkt worden uitgelegd en zijn uitsluitend de werkzaamheden waarmee de raad van bestuur niet als bestuursorgaan is belast uitgezonderd van de Wob.
Daarnaast stelt de VCR dat de verwijzingen naar de NOS en artikel 16 van de Mediawet (oud) in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer kloppen en dat in de Mediawet 2008 de publiekrechtelijke bevoegdheden van de raad van bestuur wezenlijk zijn verruimd. De wetgever heeft nagelaten het Besluit overeenkomstig aan te passen. Omdat hogere wetgeving voorgaat op lagere wetgeving en recente wetten boven oude wetten gaan, kan artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer worden toegepast. Het moet er ook daarom voor worden gehouden dat de Wob, gelet op artikel 1a van die wet, volledig van toepassing is op de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast. Gelet op artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en artikel 2.3, eerste lid, van de Mediawet 2008 valt het maken van afspraken met Buma/Stemra daaronder. De raad van bestuur is er dan ook op grond van de Wob toe gehouden de verzochte documenten openbaar te maken, aldus de VCR.
3.2.    De VCR kan niet gevolgd worden in haar betoog dat artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet langer toepasbaar is. Uit artikel 16 van de Mediawet (oud) volgde onder meer dat de NOS belast was met de publiekrechtelijke taken coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling. Inmiddels is, zoals ook de rechtbank onbestreden heeft overwogen, de NPO de rechtsopvolger van de NOS. De NPO is nu krachtens artikel 2.2 van de Mediawet 2008, dat in zoverre vergelijkbaar is met artikel 16 van de Mediawet (oud), ook belast met de publiekrechtelijke taken coördinatie van programma’s en de zendtijdindeling. Gelet hierop moet onder "de Nederlandse Omroep Stichting, genoemd in artikel 16 van de Mediawet" in artikel 1, aanhef en onder a, nu de NPO als genoemd in artikel 2.2 van de Mediawet 2008 worden verstaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, mede gezien de verwijzing naar artikel 16 van de Mediawet (oud), voor de reikwijdte van de Wob onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan is belast en dat de NPO nu dezelfde werkzaamheden verricht als destijds de NOS.
3.3.    Weliswaar betoogt de VCR verder terecht dat artikel 1 van het Besluit beperkt moet worden uitgelegd, omdat het een uitzondering vormt op de Wob, maar dat neemt niet weg dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om van alle werkzaamheden die de NOS als bestuursorgaan verrichtte, alleen werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. De tekst van artikel 1, aanhef en onder a, biedt geen ruimte voor een andere interpretatie. Er zijn geen aanknopingspunten dat de wetgever dit uitgangspunt bij de overgang van de NOS naar de NPO of bij de inwerkingtreding van de Mediawet 2008 heeft losgelaten. Dat kan ook niet uit de door de VCR aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij de Mediawet (oud) afgeleid worden. Deze passage luidt: "Daar waar op grond van de Awb [Algemene wet bestuursrecht, red.] de organen van de NOS zelfstandige bestuursorganen zijn, zullen zij in lijn met het algemene regeringsbeleid ook onder de werkingssfeer van de Wet openbaarheid van bestuur […] worden gebracht. Beide wetten kennen daartoe de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur organen aan te wijzen als overheidsorgaan […]. In dit specifieke geval zal worden vastgelegd dat de organen van de NOS worden aangewezen als overheids[…]orgaan, voor zover het betreft aangelegenheden die betrekking hebben op de zendtijdindeling en de programmacoördinatie." Hieruit blijkt juist dat, anders dan de VCR stelt, de wetgever heeft beoogd de raad van bestuur alleen onder de reikwijdte van de Wob te brengen, voor zover het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling.
3.4.    Omdat uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob in samenhang gelezen met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit volgt dat de Wob niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat andere werkzaamheden waarmee de raad van bestuur als bestuursorgaan is belast dus niet onder de reikwijdte van de Wob vallen.
Het betoog slaagt niet.
4.    Subsidiair betoogt de VCR dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzochte documenten over de afspraken tussen de NPO en Buma/Stemra geen verband houden met de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen. Zij voert aan dat, in aanmerking genomen dat het doel van de Wob is gelegen in het belang van de openbaarheid, het begrip werkzaamheden die verband houden met of voortvloeien uit de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, ruim moet worden uitgelegd. Verder wijst de VCR erop dat de NPO op grond van artikel 2.2. tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008 is belast met de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod. In dit kader maakt de NPO voor alle instellingen die zendtijd hebben gekregen bindende afspraken over de tarieven die aan Buma/Stemra betaald moeten worden voor het gebruik van muziekwerken in de programmering. Daarom houden deze afspraken volgens de VCR direct verband met de coördinatie van de programma's. Daarnaast blijkt ook uit de praktijk dat de raad van bestuur dit begrip ruim uitlegt. De VCR wijst in dit verband op het besluit van 10 mei 2011, kenmerk 11/uit/667, waarin de raad van bestuur een verzoek om openbaarmaking van documenten over stimuleringsplannen op grond van de Wob wel heeft ingewilligd. Dat ging om gelden die worden aangewend in verband met de programmering en ook in dit geval gaat het om gelden die in verband met het maken en uitzenden van de programmering betaald moeten worden, aldus de VCR.
4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Buma/Stemra geen verband houdt met de  werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit. Weliswaar kan het maken van dergelijke afspraken worden aangemerkt als de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008, maar dat ziet niet op de wijze waarop die programma’s van instellingen worden gecoördineerd bij de publieke omroep, ook niet bij een ruime uitleg van dit begrip. Dat de raad van bestuur in het besluit van 10 mei 2011 wel is overgegaan tot openbaarmaking van de in die kwestie verzochte documenten, kan de VCR daarom niet baten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad van bestuur terecht het verzoek van de VCR om informatie heeft afgewezen.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Crombach
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
689.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1a
1. Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
[…]
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
[…]
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Besluit bestuursorganen WNo en Wob
Artikel 1
Als bestuursorgaan als bedoeld in […] artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd:
a. de Nederlandse Omroep Stichting, genoemd in artikel 16 van de Mediawet, voor zover belast met andere werkzaamheden dan welke voortvloeien uit onderscheidenlijk verband houden met de coördinatie van de programma's van de instellingen die zendtijd hebben gekregen voor landelijke omroep, onderscheidenlijk met het indelen van de zendtijd van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor de landelijke omroep;
[…]
Mediawet 2008
Artikel 2.2
1. De Stichting Nederlandse Publieke Omroep is het sturings- en samenwerkingsorgaan voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau, bedoeld in artikel 2.1.
2. Naast de andere taken die de NPO heeft op grond van deze wet, is zij belast met:
a. het geven van sturing en het bevorderen van samenwerking met het oog op de uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau;
b. de coördinatie en ordening op en tussen de aanbodkanalen van het media-aanbod van de landelijke publieke mediadienst;
b1. het zorgdragen voor de publieksbetrokkenheid bij de invulling van het media-aanbod van de landelijke publieke mediadienst;
c. de vertegenwoordiging van de landelijke publieke media-instellingen in internationale organisaties op het gebied van media en de medewerking aan de oprichting van dergelijke organisaties;
d. het in samenwerking met buitenlandse omroepinstellingen meewerken aan Europees media-aanbod dat mede op het Nederlandse publiek is gericht;
e. het beschikbaar stellen van media-aanbod van de landelijke publieke mediadienst aan het buitenland;
f. het behartigen van zaken die van gemeenschappelijk belang zijn voor de landelijke publieke mediadienst en de landelijke publieke media-instellingen, waaronder de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod en de daaraan verbonden namen en merken;
g. het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten en het vaststellen van normen voor de honorering van freelancers, mede in naam van de landelijke publieke media-instellingen;
h. de bekostiging van de landelijke publieke media-instellingen, op basis van de door Onze Minister beschikbaar gestelde gelden;
i. het zorgdragen voor een doelmatige inzet van de gelden die bestemd zijn voor de verzorging en verspreiding van het media-aanbod en het zorgdragen voor geïntegreerde financiële verslaglegging en verantwoording;
j. het inrichten, in stand houden, beheren en exploiteren en regelen van het gebruik van organen, diensten en faciliteiten, waaronder studio’s en distributie-infrastructuren, die nodig zijn voor een goede uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau;
k. het verspreiden van media-aanbod voor Nederlandstaligen in het buitenland; en
l. het in samenwerking met publieke media-instellingen bevorderen van talentontwikkeling.
3. Bij de uitvoering van haar taken stuurt de NPO en bevordert zij de samenwerking vanuit de kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen voor het media-aanbod en het publieksbereik van de landelijke publieke mediadienst, vervat in het concessiebeleidsplan, de prestatieovereenkomst, bedoeld in artikel 2.22, de profielen van de aanbodkanalen, de afspraken, bedoeld in artikel 2.55, de regeling, bedoeld in artikel 2.57, en de begroting, bedoeld in artikel 2.147, en neemt zij bij de verzorging van het media-aanbod door de landelijke publieke media-instellingen artikel 2.88 in acht.
Artikel 2.3
1. De NPO kan in het kader van haar taak, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, onderdeel f, in naam van de gezamenlijke landelijke publieke media-instellingen overeenkomsten met derden aangaan.
[…]
Mediawet (oud)
Artikel 16
1. De Nederlandse Omroep Stichting is het samenwerkings- en coördinatieorgaan van de landelijke omroep.
2. Naast andere taken die de Stichting heeft op grond van deze wet, is zij belast met:
a. het bevorderen van samenwerking en coördinatie binnen de landelijke omroep met het oog op de uitvoering van de publieke omroeptaak, bedoeld in artikel 13c;
b. de coördinatie, op en tussen de verschillende programmanetten, van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep;
c. het verzorgen van een programma;
d. het iedere zes maanden maken van verslagen, waarin de uitgezonden programma-onderdelen van de Stichting, de Programmastichting en de omroepverenigingen zowel per afzonderlijke omroepinstelling, per televisie-, onderscheidenlijk radioprogrammanet, als voor de genoemde omroepinstellingen gezamenlijk worden opgesomd en ingedeeld overeenkomstig de omschrijvingen, bedoeld in de artikelen 40, tweede en vierde lid, 50, eerste tot en met derde lid, 51, eerste lid, 51b, tweede en derde lid, 51d, tweede lid, 54, eerste tot en met vierde lid, en 54a, eerste en derde lid.
e. de vertegenwoordiging, na overleg met Onze Minister, van de instellingen die zendtijd voor landelijke omroep hebben verkregen en de Wereldomroep als geheel, in internationale organisaties op het gebied van radio- en televisieprogramma’s en het uitzenden daarvan, alsmede de medewerking aan de oprichting van zodanige organisaties;
f. het, na toestemming van Onze Minister, meewerken aan een Europees televisieprogramma, dat mede op het Nederlandse publiek is gericht, in samenwerking met buitenlandse omroepinstellingen;
g. het ter beschikking stellen van programma’s aan het buitenland;
h. het behartigen van aangelegenheden die van gemeenschappelijk belang zijn voor de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep;
i. het indelen van de zendtijd van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep;
j. het opstellen van een begroting als bedoeld in artikel 99;
k. het in samenwerking met de Wereldomroep binnen de grenzen van de de begroting waarmee Onze Minister heeft ingestemd sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten, mede in naam van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep, met uitzondering van politieke partijen;
l. het in samenwerking met de Wereldomroep vaststellen van normen voor de honorering van losse medewerkers, mede in naam van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep, met uitzondering van politieke partijen;
m. de bekostiging van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep, waaronder het bevorderen van een doelmatige inzet van de door Onze Minister beschikbaar gestelde bedragen, bedoeld in artikel 101, eerste lid;
n. het inrichten, instandhouden, beheren en het regelen van het gebruik van organen, diensten en hulpmiddelen, die nodig zijn voor een goede uitvoering van de onder a tot en met m genoemde taken, voor zover dit niet behoort tot de in artikel 83 bedoelde taak van het Bedrijf.
3. De verslagen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, worden gezonden aan het Commissariaat voor de Media.
4. De Stichting is bevoegd om binnen het kader van haar taak, bedoeld in het tweede lid, onderdeel h, in naam van de gezamenlijke instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep, overeenkomsten met derden aan te gaan.
5. In het kader van haar taak, bedoeld in het tweede lid, onderdeel h, draagt de Stichting zorg voor de totstandkoming van een gedragscode ter bevordering van goed bestuur en integriteit ten behoeve van de instellingen die zendtijd hebben verkregen voor landelijke omroep. Een gedragscode als bedoeld in de eerste volzin heeft in elk geval betrekking op:
a. aanbevelingen terzake van bestuurlijke organisatie, waaronder beloningen en toezicht;
b. gedragsregels terzake van integer handelen;
c. gedragsregels terzake van publieke en transparante verantwoording en verslaglegging;
d. procedures voor de behandeling van meldingen en vermoedens over mogelijke misstanden; en
e. toezicht en naleving van de gedragscodes.