ECLI:NL:CBB:2021:123
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/345
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 8 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Op 12 december 2014 heeft appellante opdracht gegeven tot de bouw van een nieuwe stal en een aannemingsovereenkomst gesloten. Op 31 december 2014 is een financieringsovereenkomst gesloten. In januari 2015 is begonnen met de bouw van de nieuwe stal. De stal is op 6 augustus 2015 in gebruik genomen.
2.2
Op 31 maart 2011 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van haar veestapel naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 137 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 6.667 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt verder dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.4
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante heeft vanwege gezondheidsproblemen van één van de maten in het najaar van 2007 besloten om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. De bestaande varkensstal is in 2010 omgebouwd voor de opfok van jongvee. Het doel van appellante was om haar veestapel door eigen aanwas uit te breiden. De beoogde uitbreiding (naar 167 melkkoeien) was nog niet volledig gerealiseerd op de peildatum. Dit kan appellante echter niet worden verweten, omdat na de beëindiging van de varkenstak de omzet halveerde en appellante enkele jaren nodig had om financieel weer te kunnen investeren in de melkveetak. Ook is de omschakeling van de varkenstak naar de melkveetak een bijzondere omstandigheid. De situatie van appellante is - als het gaat om de omschakeling mede wegens gezondheidsproblemen - vergelijkbaar met die in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Appellante draagt een zware financiële last. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt onder meer een financiële rapportage van NH Adviseurs van 29 november 2018 en een rapport van feitelijke bevindingen van Verlinden advies & accountancy van 3 december 2018 overlegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, omdat de wens om de varkenstak om te zetten naar een melkveetak een ondernemerskeuze is. Het bedrijf van appellante is daarmee niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien. Verweerder wil aannemen dat de aanpassingen in het bedrijf het gevolg zijn van de ziekte van één van de maten, maar appellante had zich moeten realiseren dat de keuze om zich alleen te richten op de melkveetak met een uitbreiding naar 167 melkkoeien voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemingsrisico’s met zich zou meebrengen. Appellante wilde in een laat stadium een forse uitbreiding realiseren. Appellante heeft op 12 december 2014 een aannemingsovereenkomst en op 31 december 2014 een financieringsovereenkomst afgesloten. Appellante is in vergelijking met andere melkveehouders relatief laat verder gegaan met haar plan uit 2014. Dit is niet navolgbaar. Nu appellante haar plannen in die tijd toch heeft doorgezet, komen de gevolgen daarvan voor haar ondernemersrisico. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat appellante reeds een behoorlijke uitbreiding heeft gerealiseerd (van 80 melkkoeien en 58 stuks jongvee op 1 april 2009 tot 137 melkkoeien en 99 stuks jongvee op 2 juli 2015).
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin is al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van NH adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten, nodig voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee - uitgaande van de laatstelijk vergunde situatie - en het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 137 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante, na de verbouwing van de varkensstal in 2010, in 2014 is begonnen met de bouw van de ligboxenstal en het vergroten van de veestapel door eigen aanwas. Het gaat hier – gelet op het aantal afgestoten varkens (er werden in 2007 195 zeugen gehouden) en het beoogde aantal melk- en kalfkoeien en jongvee – om een aanzienlijke uitbreiding. Verweerder heeft aan de hand van de normen van de Kwantitatieve Informatie voor de Veehouderij (KWIN) aannemelijk gemaakt dat reeds met het op 2 juli 2015 aanwezige melkvee het verlies aan inkomen door de afstoot van de varkenstak ruimschoots is gecompenseerd. Dat verweerder niet van deze normen zou mogen uitgaan, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Gezien het tijdstip waarop de benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had bij de uitvoering van haar beslissing om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Daarbij geldt dat de uitbreiding voor een behoorlijk deel is gerealiseerd en daar de benodigde fosfaatrechten voor zijn toegekend. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding van het bedrijf is niet gebleken. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken.
6.3.7
Ten slotte is het College van oordeel dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de genoemde uitspraak van 9 januari 2019. In die zaak was weliswaar, zoals appellante stelt, aan de orde dat de ene bedrijfstak wegens gezondheidsproblemen van appellant was gekrompen ten faveure van de andere, maar anderszins gaat de vergelijking tussen de relevante omstandigheden in die zaak en de onderhavige zaak mank. Zo was de keuze voor het omschakelen van varkenshouderij naar melkveehouderij mede ingegeven door het overlijden van de echtgenote van de betreffende veehouder, die achterbleef met drie kleine kinderen. Voor die veehouder was de melkveehouderij beter te combineren met de zorg voor zijn kinderen. Een zodanige of vergelijkbare situatie is hier niet aan de orde. Verder is in de onderhavige zaak niet slechts sprake van omschakeling, maar tevens van een niet onaanzienlijke uitbreiding.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen