ECLI:NL:CBB:2021:306
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1521
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap Mts. [naam 1] en [naam 2] en haar maten [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: B. Veldkamp).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 11.259,- voor periode 1, van € 10.139,- voor periode 2, van € 43.570,- voor periode 3 en van € 46.056,- voor periode 4.
Bij besluit van 16 juni 2018 (wijzigingsbesluit I) heeft verweerder aan appellante heffingen opgelegd van € 11.285,- voor periode 1, van € 10.170,- voor periode 2, van € 43.824,- voor periode 3, van € 46.310,- voor periode 4 en van € 8.236,- voor periode 5.
Bij besluit van 30 april 2019 (wijzigingsbesluit II) heeft verweerder aan appellante heffingen opgelegd van € 11.259 voor periode 1, van € 10.144,- voor periode 2, van € 43.714,- voor periode 3, van € 46.200,- voor periode 4 en van € 8.196,- voor periode 5.
Bij besluit van 24 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten, zoals gewijzigd bij de wijzigingsbesluiten, ongegrond verklaard, ambtshalve de primaire besluiten en de wijzigingsbesluiten herroepen en heffingen opgelegd van € 11.210,08 voor periode 1, van € 10.094,56 voor periode 2, van € 43.502,40 voor periode 3, van € 45.988,80 voor periode 4 en van 8.146,88 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante heeft een melkveehouderij. Volgens appellante was het noodzakelijk om het bestaande melkveebedrijf aan de [adres 1] uit te breiden door samenvoeging met een buurperceel, omdat de bedrijfsbebouwing verouderd was, om de huisvesting van het vee in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen, om het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam te maken en met het oog op bedrijfsoptimalisatie en verbetering van het bedrijfsresultaat. Appellante heeft met het oog op de samenvoeging op 21 oktober 2013 cultuurgrond aangekocht voor een bedrag van € 572.500,-. De overdracht van de bedrijfslocatie aan de [adres 2] , met onder meer een jongveestal, een ligboxenstal en landbouwgrond zijn partijen overeengekomen op 26 maart 2014 bij koopovereenkomst van 15 april 2014 voor een bedrag van € 3.480.000,-.  Deze bedrijfslocatie is bij akte van 2 februari 2015 aan appellante geleverd.
Ter financiering van de aankoop van de nieuwe bedrijfslocatie heeft appellante op 28 mei 2014 een financieringsovereenkomst afgesloten met de [naam 3] voor een bedrag van € 4.008.000,-. De hypotheekakte voor in totaal € 5.400.000,- is op 2 februari 2015 gepasseerd. Tot zekerheid van betaling van de nieuwe bedrijfslocatie is op 28 mei 2014 een bankgarantie afgesloten voor een bedrag van € 3.480.000,- . Voorts heeft appellante op 26 januari 2015 een geldlening afgesloten bij de [naam 3] voor de bouw van een nieuwe jongveestal voor een totaalbedrag van € 450.000,-.
Appellante heeft op 9 februari 2015 een silotank aangekocht voor een bedrag van € 21.780,-. Ook werden facturen betaald voor de verbouwing van de stallen voor bedragen van respectievelijk € 3.304,55, € 971,93 en € 9.589,25.
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 218 melk- en kalfkoeien, 100 vrouwelijke kalveren en 105 vrouwelijke pinken op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
Verweerder heeft aan appellante voor alle periodes heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal.
3.1.
Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten, zoals gewijzigd bij de wijzigingsbesluiten, ongegrond verklaard omdat er volgens hem – kort gezegd – geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Beroepsgronden
Individuele buitensporige last
4. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Voor de locatie aan de [adres 2] was reeds een Hinderwetvergunning verleend voor het houden van in totaal 155 koeien, inclusief pinken en vaarzen. Op de huislocatie was het op basis van een verleende revisievergunning reeds toegestaan om 285 melkkoeien en 214 stuks jongvee te houden.
Voor de inrichting van de beide locaties is op 26 juni 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de verbouwing van de stallen en de nieuwbouw van de jongveestal.
Direct na de eigendomsverkrijging van de locatie aan de [adres 2] zijn de verbouwingswerkzaamheden gestart. Op de peildatum 2 juli 2015 waren de verbouwingswerkzaamheden nog in volle gang. De veestapel van appellante was hierdoor op de peildatum niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen waren gericht op het houden van 355 melkkoeien en 243 stuks jongvee. Die bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen terug te kunnen verdienen. De Regeling heeft, gezien de gedane investeringen, een grote impact op de financiering en verdiencapaciteit van haar bedrijf, aldus appellante.
Verder stelt appellante dat de bedrijfssituatie vergelijkbaar is met de bedrijfssituatie die aan de orde was in de zaak ECLI:NL:CBB:2019:301.
Ter zitting heeft appellante naar voren gebracht dat zij door verweerder ten onrechte wordt gezien als reguliere groeier. De vergunde 355 melkkoeien en 243 stuks jongvee levert volgens appellante geen uitbreiding op, maar er is sprake van samenvoeging van twee bedrijven.
Beoordeling
4.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.4.
Anders dan appellante betoogt heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante haar bedrijf op beide locaties heeft uitgebreid, nu zij is gegroeid in dieraantallen. Dat het op basis van de op beide locaties rustende vergunningen was toegestaan om meer runderen te houden, doet er niet aan af dat sprake is van groei van de melkveestapel ten opzichte van de oude locatie.
4.5.
Appellante heeft eerst op 15 april 2014 de bedrijfslocatie aan de [adres 2] gekocht en is na de eigendomsverkrijging, op 2 februari 2015, gestart met de verbouwingswerkzaamheden. Van belang is dat op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden te voorzien was dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Verder is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Ook uit de door appellante overgelegde berekening van Flynth adviseurs en accountants volgt niet dat als gevolg van de Regeling de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt. Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de fosfaatproductiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) kan niet tot een ander oordeel leiden. In de zaak die tot deze uitspraak heeft geleid ging het om een melkveehouder die in 2012 een melkveebedrijf heeft gekocht zonder vee. Hij is toen eerst het bedrijf gaan moderniseren en verbouwen en hield daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet het beoogde en vergunde aantal stuks vee. Bovendien hield hij op de peildatum minder vee dan zijn voorganger. Niet is gebleken dat de situatie van appellante vergelijkbaar is met de situatie van deze melkveehouder. Tenslotte is van belang dat appellante weliswaar grote investeringen heeft gedaan, maar uit de beschikbare stukken blijkt niet dat gedwongen liquidatie dreigt. Ook in zoverre kan de situatie van appellante niet op één lijn gesteld worden met de situatie die heeft geleid tot de aangehaalde uitspraak.
4.6.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Slotsom
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.