ECLI:NL:RVS:2021:749
Raad van State — Uitspraak 


202001409/1/A3.
Datum uitspraak: 7 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Laboratoires Théa S.A., gevestigd te Clermont-Ferrand (Frankrijk),
appellante,
en
het college ter beoordeling van geneesmiddelen (hierna: CBG).
Procesverloop
Bij uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2024, heeft de Afdeling de hoger beroepen Genetic S.p.a. en het CBG ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 8 mei 2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:3887, bevestigd. De Afdeling heeft verder bepaald dat tegen het door het CBG te nemen besluit op bezwaar van Théa Pharma B.V. en Laboratoires Théa slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het CBG het door Théa Pharma en Laboratoires Théa tegen de brief van 7 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Laboratoires Théa bij de Afdeling beroep ingesteld.
Het CBG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het CBG heeft nadere stukken ingediend.
Het CBG heeft de Afdeling bij brief van 30 oktober 2020 verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een aantal stukken. Het betreft het verslag van het
Q-overleg van 5 juli 2017 en de daarbij behorende bijlage, een concept voor de brief van 7 juli 2017.
Bij uitspraak van 14 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2944, heeft de Afdeling, in een andere samenstelling, het verzoek om beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd geacht en Laboratoires Théa en Genetic gevraagd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Laboratoires Théa en Genetic hebben de Afdeling toestemming verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen.
Laboratoires Théa en Genetic hebben nadere stukken ingediend.
Buiten de termijn hebben het CBG en Laboratoires Théa nog reacties ingediend. Deze stukken zijn met toestemming van partijen in het dossier gevoegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2021, waar Laboratoires Théa, vertegenwoordigd door mr. M.O. Meulenbelt, advocaat [NAAM], en het CBG, vertegenwoordigd door mr. M.K. Polano, F.W. Weijers en - via videoverbinding - A.J.A. Elferink, zijn verschenen. Verder is ter zitting Genetic als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. M.F. van der Mersch, advocaat [NAAM].
Bij brief van 1 april 2021 heeft Laboratoires Théa verzocht het onderzoek te heropenen.
Overwegingen
1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.       Bij besluit van 21 januari 2015 heeft het CBG aan Genetic een handelsvergunning voor het geneesmiddel Xalmono verleend.
Laboratoires Théa heeft sinds 3 oktober 2012 een handelsvergunning voor het geneesmiddel Monoprost. Beide geneesmiddelen bevatten de werkzame stof Latanoprost.
Op 17 maart 2017 heeft Laboratoires Théa het CBG verzocht de handelsvergunning voor Xalmono, gelet op de door haar bijgevoegde informatie, te heronderzoeken en te heroverwegen.
3.       Het CBG heeft bij de brief van 7 juli 2017 aan Laboratoires Théa meegedeeld dat het daarvoor in de door haar overgelegde informatie geen aanleiding ziet. Het CBG is naar aanleiding van het verzoek en de daarbij overgelegde informatie over het geneesmiddel Xalmono nagegaan of is vast te stellen dat niet (meer) aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan. Volgens het CBG doet die situatie zich niet voor en is er geen twijfel aan de rechtsgeldigheid van het besluit om een handelsvergunning voor Xalmono te verlenen.
4.       Het daartegen door Théa Pharma en Laboratoires Théa gemaakte bezwaar heeft het CBG bij besluit van 1 september 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 7 juli 2017 geen besluit zou zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Uitspraak rechtbank
5.       Bij de uitspraak van 8 mei 2018 heeft de rechtbank overwogen dat het CBG met de brief van 7 juli 2017, het verzoek van Laboratoires Théa om gebruik te maken van zijn in artikel 51, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet (hierna: de Gmw) neergelegde bevoegdheid heeft afgewezen. Deze afwijzing is gericht op rechtsgevolg en is daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het CBG heeft daarom ten onrechte het bezwaar van Laboratoires Théa tegen het besluit van 7 juli 2017 niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Uitspraak Afdeling
6.       Bij de uitspraak van 26 juni 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat het verzoek van Laboratoires Théa van 17 maart 2017 erop is gericht dat het CBG gebruik zal maken van zijn in artikel 51, eerste lid, van de Gmw neergelegde bevoegdheid om de handelsvergunning van Genetic te schorsen, te wijzigen of in te trekken. Bij de brief van 7 juli 2017 heeft het CBG dat verzoek van Laboratoires Théa afgewezen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is deze afwijzing gericht op rechtsgevolg en daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daaraan doet niet af dat artikel 51 van de Gmw niet voorziet in de mogelijkheid voor een derde om te verzoeken een handelsvergunning te schorsen, te wijzigen of in te trekken. Dat artikel 51, derde lid, van de Gmw uitdrukkelijk wel in een dergelijke mogelijkheid voorziet voor de houder van een handelsvergunning betekent nog niet dat een derde het CBG niet kan verzoeken gebruik te maken van zijn in artikel 51, eerste lid, van de Gmw neergelegde bevoegdheid. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het CBG ten onrechte het bezwaar van Théa Pharma en Laboratoires Théa niet-ontvankelijk heeft verklaard, aldus de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2019.
Besluitvorming
7.       Bij het besluit van 14 januari 2020 heeft het CBG de afwijzing gehandhaafd van het verzoek van Laboratoires Théa bij brief van 7 juli 2017. Het CBG heeft zich op het standpunt gesteld dat van een volledige heroverweging van de verleende vergunning voor Xalmono geen sprake kan zijn. De verleende handelsvergunning staat in rechte vast en kan alleen ter discussie worden gesteld als er concrete aanwijzingen zijn dat niet (meer) aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan. In hetgeen Laboratoires Théa heeft aangevoerd, ziet het CBG daarvoor geen grond.
Beroep bij de Afdeling
-        Heroverweging handelsvergunning
8.       Laboratoires Théa betoogt dat in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019 geen nieuwe inhoudelijke beoordeling van de handelsvergunning heeft plaatsgevonden. Zij stelt zich verder op het standpunt dat het CBG een inhoudelijk toepassing van artikel 51, eerste lid, van de Gmw tracht te ontlopen door de bewijslast bij haar neer te leggen.
8.1.    Anders dan Laboratoires Théa betoogt, heeft de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2019 niet geoordeeld dat het CBG het registratiedossier van het geneesmiddel Xalmono opnieuw moet beoordelen. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat het CBG het bezwaar van Laboratoires Théa tegen de brief van 7 juli 2017, waarbij het CBG het verzoek van Laboratoires Théa om de handelsvergunning voor Xalmono te heronderzoeken en te heroverwegen heeft afgewezen, alsnog inhoudelijk moet beoordelen. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2019 verder heeft geoordeeld kan ook een derde, zoals in dit geval Laboratoires Théa, het CBG verzoeken om een besluit te nemen of aanleiding bestaat een handelsvergunning te heronderzoeken en te heroverwegen. In dat geval geldt dat door indiening van zo’n verzoek geen aanspraak kan worden gemaakt op eenzelfde beoordeling als in een procedure tegen de vergunningverlening.
De rechtszekerheid brengt mee dat de juistheid van de handelsvergunning uitgangspunt is en dat het in een dergelijke situatie aan de derde is om aan te tonen dat niet (meer) aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan. Het CBG heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het aan Laboratoires Théa is om bewijs te leveren van haar standpunt, dat de ter staving van de aanvraag voor een handelsvergunning voor het geneesmiddel Xalmono door Genetic overgelegde gegevens of bescheiden onjuist waren. Slechts als zij dat heeft aangetoond, kan van een heroverweging van de handelsvergunning voor het geneesmiddel Xalmono sprake zijn.
Het betoog slaagt niet.
9.       Voorts betoogt Laboratoires Théa dat zij heeft aangetoond dat er een cruciale lacune zit in de bewijsvoering van de veiligheid en werkzaamheid van Xalmono. Volgens Laboratoires Théa kan de enige studie waar in het oorspronkelijke openbare beoordelingsrapport (Public Assessment Report; hierna: PAR) naar wordt verwezen, de zogenoemde Rouland studie, niet als bewijs dienen voor de veiligheid en werkzaamheid van Xalmono. Nergens uit blijkt dat het CBG niet (mede) op basis van de Rouland studie heeft vastgesteld dat aan de toelatingsvoorwaarden voor Xalmono is voldaan. Voorts ontbreekt bij het wegvallen van de Rouland studie de voor goedkeuring van een geneesmiddel benodigde klinische equivalentiestudie. De veiligheid en werkzaamheid van Xalmono kan volgens Laboratoires Théa reeds daarom niet bewezen worden geacht. De bij de aanvraag om toelating overgelegde andere literatuurdata kunnen deze conclusie niet zelfstandig dragen. Extrapolatie op basis van die gegevens is niet voldoende om de werkzaamheid en veiligheid van Xalmono aan te tonen. Laboratoires Théa verwijst in dit verband naar de door haar in geding gebrachte opinie van dr. U. Granzer van ‘Granzer Regulatory Consulting & Service’ uit München van 5 februari 2021. Laboratoires Théa voert verder aan dat de Franse geneesmiddelenautoriteit ANSM wegens het ontbreken van een klinische equivalentiestudie een handelsvergunning voor Latanoprost Horus, een identiek  product als Xalmono dat in dezelfde fabriek  wordt geproduceerd, heeft geweigerd. Laboratoires Théa wijst tot slot op de terugroepactie op apotheekniveau van Xalmono in Nederland en terugroepacties op apotheekniveau van Latanoprost bevattende geneesmiddelen Xaloptic en Rozaprost Mono in Polen.
9.1.    Het CBG heeft zich op het standpunt gesteld dat in het PAR onterecht is verwezen naar de Rouland studie. Die studie is niet meegenomen in de beoordeling van de werkzaamheid en veiligheid van Xalmono. De verlening van de handelsvergunning is gebaseerd op andere literatuurdata die Genetic heeft overgelegd bij de aanvraag voor de handelsvergunning, te weten vergelijkende studies die geen verschil laten zien in het effect op de "intraocular pressure" van diverse prostaglandines met/zonder benzalkonium chloride (hierna: BAK). Op grond van deze gegevens en bescheiden is vastgesteld dat aan de toelatingsvoorwaarden is voldaan. De overwegingen die hebben geleid tot de verlening van de handelsvergunning staan correct vermeld in het PAR over Xalmono. Dat de verwijzing naar de Rouland studie in het PAR eerder was blijven staan, moet worden beschouwd als een administratieve vergissing, aldus het CBG.
Het PAR is nadien aangepast. De Afdeling twijfelt er niet aan dat de handelsvergunning voor Xalmono is goedgekeurd op grond van andere relevante literatuurdata dan de Rouland studie.
9.2.    Voorts heeft het CBG ter zitting voldoende overtuigend toegelicht  dat bij de beoordeling van de veiligheid en werkzaamheid van een toe te laten nieuw generiek geneesmiddel ruimte bestaat voor een wetenschappelijke beoordeling op basis van de gegevens van in de handel gebrachte producten als sprake is van kleine verschillen en geen verschil in werkzaamheid en veiligheid is te verwachten. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet op deze wijze mocht worden beoordeeld of aan de toelatingsvoorwaarden voor Xalmono is voldaan. De extrapolatie betrof in dit geval de wijze waarop BAK, dat in lage concentraties als conserveermiddel in onder meer oogdruppels wordt gebruikt, werkt en niet in de werkzaamheid van Latanoprost, de werkzame stof. Zoals het CBG verder heeft toegelicht bevat Xalmono evenals Monoprost, anders dan het referentiegeneesmiddel Xalatan van geneesmiddelenfabrikant Pfizer, geen BAK. Genetic heeft het weggelaten in Xalmono en Laboratoires Théa heeft een vervangend bestanddeel gebruikt bij Monoprost. Het CBG heeft zich in dit geval op het standpunt mogen stellen dat er geen reden is om te controleren of Xalmono nog aan de toelatingsvoorwaarden voldoet. De in het geding gebrachte opinie van Granzer biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel. Hierin is niet gereageerd op argumenten in het gewijzigde PAR, die betrekking hebben op de wijze hoe BAK werkt. Ook het beroep van Laboratoires Théa op de beslissing van de Franse geneesmiddelenautoriteit om geen handelsvergunning te verlenen voor Latanoprost Horus kan haar niet baten. Het CBG heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gaat om een beslissing uit 2015, in een ander land en voor een ander product. Het registratiedossier dat aan die afwijzing ten grondslag ligt, ligt in deze zaak niet voor. Verder is het besluit over de handelsvergunning voor Latanoprost Horus in Nederland thans onderwerp van geschil  bij de rechtbank Noord-Holland. Op de behandeling van die zaak kan in deze zaak niet worden vooruitgelopen. Tenslotte bieden de terugroepacties waar Laboratoires Théa naar heeft verwezen evenmin concrete aanwijzingen dat Xalmono niet (meer) aan de toelatingsvoorwaarden voldoet. Gebleken is dat het zowel in Nederland als in Polen om ‘batches’ ging, waarbij inkt op de verpakking zich kon vermengen met de oplossing in de verpakking. Er zijn maatregelen genomen om dit voortaan te voorkomen, die als passend en afdoende zijn beoordeeld door Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. Een in dat verband gedaan verzoek om handhaving van Laboratoires Théa is door de Inspectie afgewezen.
9.3.    Het CBG heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door Laboratoires Théa ingebrachte informatie geen aanleiding geeft de handelsvergunning voor het geneesmiddel Xalmono te heroverwegen.
Er is niet voldaan aan een van de voorwaarden als bedoeld in artikel 51, eerste lid, van de Gmw.
Ook dit betoog slaagt niet.
-        Op de zaak betrekking hebbende stukken
10.     Laboratoires Théa betoogt voorts dat het CBG niet overeenkomstig artikel 8:42, eerste lid, van de Awb alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Alle stukken waarin de Rouland studie met naam is genoemd, hadden als op de zaak betrekking hebbende stukken moeten worden ingediend, aldus Laboratoires Théa.
10.1.  De Afdeling volgt Laboratoires Théa niet in dit betoog. Niet valt in te zien waarom alle stukken waarin de Rouland studie is genoemd in deze procedure als op de zaak betrekking hebbende stukken moeten worden aangemerkt. Zoals hiervoor is overwogen, is de verlening van de handelsvergunning niet gebaseerd op de Rouland studie en in deze zaak dus verder niet relevant. Het CBG heeft niet in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb gehandeld door niet alle stukken waarin de Rouland studie met naam wordt genoemd over te leggen. Wat Laboratoires Théa heeft aangevoerd in het verzoek van 1 april 2021 om heropening van het onderzoek biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel.
Dit betoog slaagt evenmin.
10.2.  De Afdeling heeft, nadat partijen haar ter zitting op 11 maart 2021 toestemming hebben verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen, kennisgenomen van de stukken en is, anders dan Laboratoires Théa in haar verzoek van 1 april 2021 om heropening van het onderzoek van oordeel dat artikel 8:29 van de Awb juist is toegepast.
De Afdeling ziet geen aanleiding het verzoek van Laboratoires Théa om het onderzoek te heropenen toe te wijzen.
Slotsom
11.     Het beroep is ongegrond. Het verzoek van Laboratoires Théa om het onderzoek te heropenen wordt afgewezen.
12.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep ongegrond;
II.       wijst het verzoek om heropening van het onderzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
597.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:42
1. Binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en dient het een verweerschrift in.
2. De bestuursrechter kan de in het eerste lid bedoelde termijn verlengen
Geneesmiddelenwet
Artikel 42
2. Bij ministeriële regeling wordt bepaald welke gegevens en bescheiden bij de aanvraag worden overgelegd en welke van die gegevens en bescheiden worden opgesteld en ondertekend door bij de regeling te bepalen deskundigen. In de regeling kan ter zake van de over te leggen gegevens en bescheiden onderscheid worden gemaakt tussen categorieën van geneesmiddelen. Farmaceutische, preklinische en klinische informatie maakt deel uit van de over te leggen gegevens en bescheiden.
Artikel 45
1. Het College verleent een handelsvergunning voor een geneesmiddel, niet zijnde een kruidengeneesmiddel als bedoeld in artikel 42, achtste lid, indien na onderzoek van de overgelegde gegevens en bescheiden blijkt dat:
a. de afweging van voordelen en risico’s gunstig uitvalt,
b. het geneesmiddel de gestelde therapeutische werking bezit,
c. het geneesmiddel de opgegeven kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling bezit, en
d. de tot staving van de aanvraag verstrekte gegevens of bescheiden in overeenstemming zijn met het bij of krachtens deze wet ter zake bepaalde.
Artikel 51
1. Het College schorst een handelsvergunning, wijzigt deze of trekt deze in indien:
a. het geneesmiddel schadelijk is,
b. de therapeutische werking ontbreekt dan wel indien de afweging van voordelen en risico’s niet gunstig is,
c. het geneesmiddel niet de opgegeven kwalitatieve en kwantitatieve eigenschappen bezit,
d. de krachtens artikel 42 overgelegde gegevens en bescheiden onjuist zijn of niet zijn gewijzigd overeenkomstig artikel 49,
[…]