ECLI:NL:RVS:2021:457
Raad van State — Uitspraak 


201904571/1/R3 en 201904677/1/R3.
Datum uitspraak: 3 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Exploitatie Winkelpark Sontplein, gevestigd te Haarlem,
appellante,
tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 20 mei 2019 in zaken nrs. 17/2943 en 17/3123 in de gedingen tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2016 heeft het college geweigerd om aan Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. (hierna: Ahold), zijnde de rechtsvoorganger van de Stichting, omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de functie van de bebouwing en het aansluitende terrein op de percelen, kadastraal bekend gemeente Groningen, sectie B, nrs. 1533, 1053 en 1829, gelegen in het winkelgebied Sontplein te Groningen (hierna: de locatie) met grootschalige detailhandel.
Bij besluit van eveneens 26 september 2016 heeft het college geweigerd om aan Ahold omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de functie van de bebouwing en het aansluitende terrein op de locatie met horeca.
Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het college de door de Stichting tegen de beide besluiten van 26 september 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 20 mei 2019 heeft de rechtbank de door de Stichting daartegen ingestelde separate beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen elk van deze uitspraken heeft de Stichting separaat hoger beroep ingesteld.
Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Het college van burgemeester en wethouders van Groningen en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 24 augustus 2020, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. G.H.M.M. Kwint, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel, advocaat [NAAM], vergezeld door W.A. Holtjer en ing. R.G.M. Louwes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       De Stichting is de rechtsopvolger van Ahold, die de aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend en aan wie de besluiten van 26 september 2016 en 1 augustus 2017 waren gericht. Omwille van de leesbaarheid van de uitspraak zal de Afdeling hieronder uitsluitend de aanduiding "de Stichting" gebruiken, ook daar waar wordt gedoeld op handelingen van haar rechtsvoorganger Ahold.
2.       De Stichting wil op de locatie, naast perifere detailhandelsvestigingen (PDV), ook grootschalige detailhandelsvestigingen (GDV) realiseren met een totale bruto vloeroppervlakte (bvo) van 20.765 m2. Verder wil de Stichting op de locatie een zelfstandig horecabedrijf met een bruto vloeroppervlakte (bvo) van ongeveer 1.000 m2 en winkelondersteunende horeca ter grootte van in totaal ongeveer 500 m2 bvo te realiseren.
In het op 26 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Sontweggebied-Damsterdiep" (hierna: het bestemmingsplan) heeft de locatie de bestemming "detailhandel" met functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein-wgh". Binnen de bestemming "detailhandel" zijn uitsluitend op daartoe aangewezen gronden enkele nader aangeduide vormen van GDV en horeca toegestaan. Op de locatie is geen GDV of horeca toegestaan, maar uitsluitend nader aangeduide vormen van PDV. Om toch de beoogde GDV en horecafunctie te kunnen realiseren, heeft de Stichting het college bij afzonderlijke aanvragen verzocht om omgevingsvergunningen voor de activiteit "afwijken van het bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
3.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van GDV geweigerd, omdat dit volgens hem in strijd is met de Structuurvisie Detailhandel 2011-2020 (hierna: De Structuurvisie). De locatie is daarin als perifere locatie aangemerkt. Weliswaar is daarin ook aangegeven dat het Sontplein en omgeving fasegewijs en na een effectenstudie verder kan worden ontwikkeld als GDV-locatie, maar daarbij is branchering noodzakelijk, waarbij verschillende specifiek benoemde, voor het recreatief winkelen essentiële branches worden uitgesloten. Dit is nader uitgewerkt in de notitie "Start Visievorming Sontweggebied, Bouwstenennotitie" van 2 april 2012 (hierna: de Bouwstenennotitie). De aanvraag bevat volgens het college geen aanduiding of nadere specificatie van de te vestigen branches. Verder staat in de Structuurvisie dat het Sontplein en omgeving bedoeld is voor de vestiging van grootschalige winkels. Hiervoor wordt een ondergrens vermeld van een bvo van minimaal 1.500 m2. De aanvraag beperkt zich volgens het college niet tot vestigingen met dit minimale bvo.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van horeca ook geweigerd. Volgens hem is de beoogde horecafunctie in strijd met het beleid dat is neergelegd in de Horecanota Groningen 2011-2015 en in de Bouwstenennotitie, die uitsluitend ruimte biedt voor een hotel en ondersteunende horeca. Volgens het college geeft de aanvraag onvoldoende inzicht in het karakter en de uitvoering van de gewenste horeca, omdat daarin geen horecacategorieën zijn aangegeven en niet duidelijk is gemaakt waaruit het in de aanvraag bedoelde winkelondersteunende karakter blijkt. Het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning zou volgens het college dan ook betekenen dat alle mogelijke horecacategorieën zouden worden toegestaan. De aanvraag borgt niet dat deze horeca daadwerkelijk winkelondersteunend is. Weliswaar is in bezwaar alsnog een typering van de te vestigen horeca gegeven, maar dat verandert niet dat nog steeds ook zelfstandige horeca, anders dan een hotel, wordt beoogd. Daar komt bij dat horeca in de Bouwstenennotitie alleen is voorzien in het noordwestkwadrant van het Sontplein, terwijl de aanvraag betrekking heeft op de andere kant van het gebied, in de zuidoosthoek, aldus het college.
De Stichting kan zich niet met de weigeringen verenigen.
4.       Volgens de rechtbank kon het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van GDV in redelijkheid weigeren. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de aanvraag onvoldoende concreet is, terwijl het toepasselijke beleid specifieke invulling geeft aan het soort bedrijven dat ter plaatse kan worden toegestaan. Bovendien blijkt uit de aanvraag niet dat alle vestigingen ten minste een bvo van 1.500 m2 zullen hebben. Volgens de rechtbank was het niet de verantwoordelijkheid van het college om meer duidelijkheid te verkrijgen over wat precies met deze aanvraag is bedoeld, omdat de kennis over de bedrijven die zich eventueel zouden willen vestigen op de locatie bij de Stichting ligt. Wat de Stichting in beroep voor het overige tegen deze weigering heeft aangevoerd kan hieraan volgens de rechtbank niet afdoen en behoeft daarom volgens de rechtbank geen bespreking.
Volgens de rechtbank kon het college ook de gevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van horeca in redelijkheid weigeren. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, nog afgezien van het feit dat de aanvraag wat betreft de situering van de zelfstandige horecavestiging buiten het noordwestkwadrant niet in overeenstemming is met het beleid, de aanvraag voor het overige ook te weinig concreet is om daaraan medewerking te verlenen. De rechtbank is van oordeel dat in de ongeclausuleerde aanvraag voor 500 m2 winkelondersteunende horeca op geen enkele wijze geborgd is dat deze vierkante meters ook zo zullen worden ingevuld dat zij daadwerkelijk winkelondersteunend zijn en in dat opzicht ook zullen voldoen aan de eisen die gelden op grond van het beleid dat het college heeft geformuleerd in de nota "Nadere regels semihoreca in winkels". Hetgeen de Stichting in beroep voor het overige tegen deze weigering heeft aangevoerd, kan hieraan volgens de rechtbank niet afdoen en behoeft daarom volgens de rechtbank geen bespreking.
Dienstenrichtlijn
Betoog Stichting tegen aangevallen uitspraak
5.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om te beoordelen of het bestemmingsplan en het ruimtelijke beleid, die kwalitatieve en territoriale beperkingen aan de (vestigings)vrijheid van verleners van diensten stellen, niet in strijd zijn met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgens de Stichting ontbreekt een analyse en onderbouwing van de noodzaak, effectiviteit, geschiktheid en evenredigheid van de gestelde eisen die leiden tot beperkingen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, zoals zij in beroep al heeft aangevoerd.
5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:616), is voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
5.2.    De Afdeling stelt vast dat de Stichting in beroep heeft aangevoerd dat de uit het bestemmingsplan en het beleid voortvloeiende beperkingen in de mogelijkheden om ter plaatse GDV en horeca te realiseren, niet verenigbaar zijn met het discriminatieverbod en de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De Stichting voert terecht aan dat de rechtbank ten onrechte niet op dit betoog is ingegaan. De rechtbank kon een beoordeling daarvan niet achterwege laten op grond van de onder 4 weergegeven overwegingen. De vraag of de bestemmingsplanregeling, die de door de Stichting gewenste GDV en horeca niet mogelijk maakt, wegens strijd met de Dienstenrichtlijn onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, gaat vooraf aan de beoordeling of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om afwijking van die bestemmingsplanregeling toe te staan.
Het betoog slaagt in zoverre.
5.3.    De Afdeling zal de door de Stichting aangevoerde gronden over de Dienstenrichtlijn alsnog beoordelen.
Beoordeling brancheringsregeling
6.       De Afdeling stelt voorop dat de hier van belang zijnde brancheringsregeling is vervat in het op 26 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan. Bij de daarin opgenomen brancheringsregeling is acht geslagen op het toen geldende beleid neergelegd in de Structuurvisie en de Bouwstenennotitie. Nu ervan moet worden uitgegaan dat die beleidsstukken in de brancheringsregeling hun neerslag hebben gevonden, ziet de Afdeling, anders dan de Stichting, niet dat in het kader van de beoordeling van dit geschil ruimte is voor een zelfstandige toetsing van die beleidsstukken aan de Dienstenrichtlijn naast de toetsing van de brancheringsregeling die in het bestemmingsplan is neergelegd.
7.       Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.  De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[…].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]".
7.1.    Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:616) heeft overwogen, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
Het evidentiecriterium houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt geacht of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een  onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college in deze procedure gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend moeten worden geacht.
7.2.    Artikel 6.1 (bestemmingsomschrijving) van de planregels luidt:
"De op de verbeelding voor 'detailhandel' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.
1. detailhandel in auto's, boten en caravans,
2. detailhandel in kampeerartikelen,
3. detailhandel in landbouwwerktuigen,
4. detailhandel in grove bouwmaterialen,
5. detailhandel in keukens en sanitair,
6. detailhandel in tuinmeubelen,
7. inrichtingscentra voor kantoorinterieur,
8. bouwmarkten,
9. tuincentra,
met dien verstande dat:
- detailhandel in niet-volumineus, branchevreemd assortiment ter plaatse als onzelfstandig onderdeel van een vestiging voor detailhandel in volumineuze goederen is toegestaan, mits de omvang niet meer bedraagt dan 15% van de totale verkoopvloeroppervlakte, met dien verstande dat deze oppervlakte maximaal 300 m2 per vestiging mag bedragen;
- detailhandel in voedings- en genotmiddelen niet is toegestaan;
- zelfstandige detailhandelsvestigingen, anders dan de onder a1 tot en met a9 genoemde, waarvan het assortiment uitsluitend of overwegend uit niet-volumineuze goederen bestaat, niet zijn toegestaan.
b. grootschalige geconcentreerde detailhandelsvestigingen, echter uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel grootschalig', met dien verstande dat:
- uitsluitend is toegestaan: detailhandel in de vorm van woonwarenhuizen, in bruin- en witgoed, in fietsen en in sportartikelen en -kleding met een minimum bruto vloeroppervlak van 1.500 m²;
- niet is toegestaan: detailhandel in voedings- en genotmiddelen.
c. detailhandel in motorbrandstoffen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen met lpg', met dien verstande dat daarbij tevens ondergeschikte detailhandel in voedings- en genotmiddelen is toegestaan;
[…]
f. horeca-1 en/of horeca-2 ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 2';
[…]."
7.3.    Vastgesteld moet worden dat de toelichting bij het bestemmingsplan geen onderbouwing bevat waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Het college heeft alsnog een onderbouwing gegeven onder overlegging van het rapport "Groningen, onderbouwing vestigingsbeperkingen detailhandel-horeca Sontplein" van Rho Adviseurs voor Leefruimte van 27 juli 2020.
7.4.    Het college stelt dat de beperkingen die aan de vestiging van detailhandel en horeca op onder meer de locatie zijn gesteld, noodzakelijk zijn met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu, het functioneren van de binnenstad en het voorkomen van leegstand. Hieraan liggen onder meer de nagestreefde doelen ten grondslag om de aantrekkelijkheid voor bezoekers en de leefbaarheid van de binnenstad te behouden en te bevorderen, in de binnenstad een goede mix van functies die complementair is aan andere winkelgebieden te behouden. Daarmee wordt leegstand tegengegaan en worden onaanvaardbare ruimtelijke effecten van verkeer en parkeren op het stedelijk milieu en de leefbaarheid en veiligheid voorkomen. Volgens het college zijn de vestigingsbeperkingen daarom noodzakelijk in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn en vormt het nagestreefde doel een dwingende reden van algemeen belang.
Om de vitaliteit van de binnenstad te behouden, en te voorkomen dat andere winkelcentra gaan concurreren met de binnenstad, met mogelijke leegstand in de binnenstad als gevolg, moeten die andere winkelcentra een eigen karakter en identiteit krijgen, die afwijkend is van en complementair aan de detailhandel in de binnenstad. Bij het Sontplein gaat het volgens het college om detailhandel met grote verkoopoppervlakten, ruime parkeermogelijkheden en lage huurprijzen. Het winkelaanbod daar zal moeten zijn gericht op doelgericht winkelen en op een goede bereikbaarheid per auto. Die grootschaliger detailhandel is complementair aan de kleinschaliger detailhandel in de binnenstad.
7.5.    Volgens het college zijn de vestigingsbeperkingen ook evenredig als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
Het college stelt dat de brancheringsregeling, met beperkingen aan de minimale winkeloppervlakte, en de beperking van de vestiging van horeca, geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken. De gestelde beperkingen wat betreft bvo voorkomen dat op het Sontplein kleinschalige detailhandel wordt gevestigd die niet complementair is aan maar concurreert met de binnenstad en zo de vitaliteit van de binnenstad aantast en daar tot leegstand leidt. De bestemmingsplanregeling bouwt volgens het college voort op het reeds jarenlang gehanteerde landelijke, provinciale en gemeentelijk detailhandels- en centrumbeleid, zodat het daarmee beoogde doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Verder stelt het college dat de vestigingsbeperkingen niet verder gaan dan nodig is. Om de functie van het Sontplein als complementair aan de binnenstad te behouden is het nodig om het winkel- en horeca-aanbod onderscheidend te houden. Het effect dat met de vestigingsbeperkingen wordt bereikt, kan volgens het college niet worden bereikt met andere, minder beperkende maatregelen. Genomen stimuleringsmaatregelen, zoals het parkeerbeleid, het aanbieden van aantrekkelijke busverbindingen naar het centrum vanaf P+R locaties, bijdragen voor inrichting van de openbare ruimte en aan de organisatie van evenementen voor consumenten, zijn niet voldoende gebleken om het beoogde doel te bereiken. Het bestemmingsplan is op gemeenteniveau het enige instrument dat effectief stuurt op gebruik van gronden, aldus het college.
7.6.    De Stichting acht niet aangetoond dat de brancheringsregeling en de beperkingen die voor het Sontplein zijn gesteld aan de vestiging van detailhandel en horeca non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn met het oog op de instandhouding van de bestaande detailhandel en horeca in de binnenstad. Volgens de Stichting bestaat geen grond om te vrezen voor (dreigende) leegstand in het winkelsegment en het horecasegment van de binnenstad. De distributieve en economische vitaliteit van de binnenstad is volgens haar afhankelijk van andere factoren dan de brancheringsregeling en beperkingen voor de vestiging van horeca. Daarnaast wijst zij erop dat de binnenstad geen fysieke ruimte voor grootschalige bedrijvigheid aan winkels biedt.
De Stichting wijst erop dat het beleid neergelegd in de Structuurvisie en de Bouwstenennotitie voorzag in ruimere mogelijkheden voor de vestiging van GDV en ondersteunende en zelfstandige horeca op de locatie. De planwetgever heeft volgens haar verzuimd de bestemmingsplanregeling daarmee in overeenstemming te brengen. Verder voert de Stichting aan dat  de in het rapport van Rho Adviseurs gebruikte gegevens over het Sontplein gedateerd zijn. Wat betreft de brancheringsregeling gaat het rapport met name in op vestigingsbeperkingen in de branchegroep 'mode en luxe', en niet specifiek op vestigingsbeperkingen in de hoofdbranche 'huishoudelijke artikelen', waar het in de voorliggende procedure om gaat. Het gaat hier volgens de Stichting niet om recreatief winkelen. Overigens hebben winkels in die branche (zoals Blokker, Action en Big Bazar) vaak ook kleinere vestigingen in de binnenstad. Daarom hoeft bij het toestaan van die branche op het Sontplein niet te worden gevreesd voor aantasting van de vitaliteit van de binnenstad en voor leegstand, aldus de Stichting. Zij voegt daaraan toe dat het rapport van Rho wat betreft leegstand is gebaseerd op een achterhaald ijkmoment uit 2009. Uitgaande van een ijkmoment in 2014 is de leegstand niet gestegen. Ook wijst de Stichting erop dat in de binnenstad geen ruimte is voor GDV met een winkeloppervlak van meer dan 1.500 m2 en GDV zich door de vestigingsbeperkingen voor huishoudelijke artikelen ook niet op een andere plaats in de gemeente kunnen vestigen. Over horeca voert de Stichting aan dat de binnenstad een overdaad aan horeca kent. Een extra horecavestiging in het gebied Sontplein zal volgens haar geen invloed hebben op de overlevingskansen van horeca in de binnenstad. De locatie is goed bereikbaar per auto, zodat het toestaan van horeca niet beperkt hoeft te worden tot het toegangsgebied van het Sontplein, aldus de Stichting. In haar reactie op de nadere motivering stelt de Stichting ten slotte dat, gelet ook op de weigering van het college om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen, geen sprake is van een coherente en systematische beleidsuitoefening.
7.7.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals is overwogen onder 7.1., het college niet gehouden was de nadere motvering te voorzien van een analyse met specifieke gegevens, zoals in het rapport Rho. Een nadere motivering dient in te gaan op alle voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn relevante aspecten en kan alleen dan niet worden aanvaard wanneer die motivering evidente leemten of gebreken bevat.
7.8.    Nu het college gemotiveerd kenbaar heeft gemaakt dat de brancheringsregeling niet in strijd is met het in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn opgenomen discriminatieverbod en heeft onderbouwd dat hier sprake is van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in onder b en c van dat artikellid, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of hetgeen de Stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat deze motivering evident in strijd met de Dienstenrichtlijn is. Deze vraag beantwoordt de Afdeling ontkennend. Daarvoor is immers ontoereikend dat de Stichting een andere opvatting heeft over de door het college gestelde dwingende reden van algemeen belang. Met de door de Stichting geplaatste kanttekeningen bij het door Rho uitgevoerde onderzoek acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van het college over de evenredigheid evident in strijd met de Dienstenrichtlijn moet worden geoordeeld. Ook deze kanttekeningen behelzen in de grond slechts een onderbouwing van een andere invalshoek dan wel appreciatie van het standpunt van het college en zijn al daarom onvoldoende om te kunnen komen tot het oordeel dat evidente strijd met de Dienstenrichtlijn bestaat.
Conclusie toetsing Dienstenrichtlijn
8.       De conclusie is dat in hetgeen de Stichting heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling die geldt voor de locatie evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden. Dat betekent in het kader van de beoordeling van de thans in geding zijnde weigeringen van de gevraagde omgevingsvergunning(en) dat moet worden geoordeeld dat het college er terecht van is uitgegaan dat voor het vestigen van de door de Stichting gewenste GDV en horeca op de locatie een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan was vereist.
Weigering omgevingsvergunning voor de vestiging van GDV
9.       De Stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van GDV op de locatie op onjuiste gronden heeft geweigerd omdat de aanvraag niet in strijd is met het beleid zoals neergelegd in de Structuurvisie en de Bouwstenennotitie. De Stichting betwist dat op grond van het beleid de eis geldt dat een vestiging ten minste een bvo van 1.500 m2 moet hebben. Subsidiair voert de Stichting aan dat zij de aanvraag hangende bezwaar nader heeft geconcretiseerd en dat het college ten onrechte heeft nagelaten dit bij het besluit op bezwaar te betrekken. Voor zover het college (verdere) concretisering nodig achtte, had het college de Stichting in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag aan te vullen. Ook had het college de gevraagde omgevingsvergunning volgens de Stichting onder voorschriften kunnen verlenen om op die wijze te verzekeren dat uitvoering in overeenstemming met het beleid zou plaatsvinden.
9.1.    De locatie waarop de op 27 juli 2016 ingediende aanvraag ziet, bestaat uit verschillende percelen. De Stichting wil hierop verschillende winkelvestigingen mogelijk maken. De Stichting heeft gevraagd om de bestaande gebruiksfunctie ten behoeve van PDV, zoals in het bestemmingsplan toegestaan, te verruimen ten behoeve van GDV. De aanvraag bevat geen nadere aanduiding van de branches die de Stichting met de te verlenen omgevingsvergunning ter plaatse mogelijk wil maken. Op het aanvraagformulier is onder "Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", achter de vraag "Beschrijf de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening" vermeld: "Conform gemeentelijk beleid en Masterplan" (zie ruimtelijke onderbouwing bij deze aanvraag) […]". In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het Sontplein in de Structuurvisie wordt vermeld als locatie waar GDV in bepaalde branches zich kan vestigen.
De aanvraag bevat niet een tekening of nadere aanduiding van de beoogde indeling van de beoogde winkels over de percelen. In de van de aanvraag deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing wordt gesproken over vestigingen "ter grootte van in beginsel 1.500 m2 bvo".
9.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college gelet op de vermeldingen in de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing ervan heeft kunnen uitgaan dat de aanvraag onbeperkt was wat betreft de detailhandelsbranches en wat betreft omvang niet was beperkt tot vestigingen met een bvo - en met een vvo - van meer dan 1.500 m2.
9.3.    Het college diende te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hoefde het college er niet van uit te gaan dat de ingediende aanvraag, door het ontbreken van een opsomming van beoogde specifieke branches van GDV en de beoogde concrete omvang van de vestigingen, onvoldoende gegevens bevatte om daarop te kunnen beslissen. De Stichting heeft er immers voor gekozen om de aanvraag niet tot dergelijke specifieke branches te beperken en de aanvraag evenmin te beperken tot vestigingen met een zekere minimale omvang. Het college hoefde de Stichting dan ook niet in de gelegenheid te stellen om de aanvraag in deze zin te wijzigen of aan te vullen voordat het daarop besliste.
9.4.    De Afdeling volgt de Stichting niet in haar stelling dat het college  uit het overleg van de Stichting met de wethouder op 26 oktober 2016, waarin de Stichting zou hebben gezegd dat zij branches van GDV in overeenstemming met het beleid met een minimale bvo van 1.500 m2 beoogt en (potentiële) exploitanten en winkelformules heeft vermeld, en het daarop gevolgde e-mailbericht van de Stichting aan behandelende ambtenaren van de gemeente van 28 oktober 2016, hangende bezwaar, had moeten opvatten als een beperking van de aanvraag van  de Stichting. Om te kunnen uitgaan van een inperking of nadere concretisering van een aanvraag om omgevingsvergunning die het college bij zijn besluit op die aanvraag dient te betrekken, is ten minste een schriftelijke aanvulling vereist, waaruit ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat, en in welke zin, de aanvraag is aangepast. Daarvan is in dit geval geen sprake.
9.5.    De Afdeling is voorts van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten verlenen onder voorschriften die konden waarborgen dat uitvoering in overeenstemming met het beleid zou plaatsvinden. Het is niet aan het college om, zoals de Stichting kennelijk wenst, een veelomvattende aanvraag door het stellen van voorschriften te beperken tot datgene dat met toepassing van het geldende beleid kan worden toegestaan.
9.6.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid kon besluiten een beslissing te nemen op de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van GDV op de locatie, zoals deze is ingediend.
9.7.    In de Bouwstenennotitie, waarin de uitgangspunten voor het Sontplein en omgeving die zijn neergelegd in de Structuurvisie nader zijn uitgewerkt, staat dat het gebied Sontplein is aangewezen als specifieke ontwikkellocatie voor grootschalige detailhandel en leisure. Vermeld is dat dit betekent dat de verhuurbare vloeroppervlakte (vvo) meer dan 1.500 m2 moet zijn. Het gebied moet de identiteit krijgen van een retailpark met een laagfrequent bezoekkarakter, doelgericht winkelmotief, ruimte-extensieve formules en een branchering langs de thema's sport, wit- en bruingoed, keukens, leisure en outdoor-life, hotels en ondersteunende horeca, speelgoed, muziekinstrumenten, kantoorartikelen, woninginrichting etc. Vermeld is dat dit geen limitatieve opsomming is. Uitgesloten worden:
- algemeen warenhuis;
- mode, kleding;
- schoeisel;
- juweliers/accessoires;
- optiek;
- parfumerie;
- drogisterij;
- dagelijkse boodschappen, supermarkten;
- boeken en muziek.
9.8.    Nu moet worden vastgesteld dat de aanvraag wat betreft detailhandelsbranches en -omvang niet was beperkt en op grond van het beleid vestiging van GDV op PDV-locaties slechts in overweging wordt genomen voor winkels voor bepaalde branches en met een oppervlakte van meer dan 1500 m2, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college de aanvraag in redelijkheid kon weigeren wegens strijd met het geldende beleid. De Afdeling tekent hierbij nog aan dat toetsing aan het Masterplan hier niet aan de orde is omdat dat plan pas na het bestreden besluit is vastgesteld. De enkele vermelding in de aanvraag dat de uitvoering met inachtneming van het toepasselijke beleid zal plaatsvinden, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die vermelding de inhoud van de aanvraag niet wijzigt.
Het betoog slaagt niet.
Weigering omgevingsvergunning voor de vestiging van horeca
10.     De Stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van horeca op de locatie bij het besluit op bezwaar niet langer heeft geweigerd op de grond dat de aanvraag te weinig concreet is om daaraan medewerking te verlenen, maar omdat het ervan is uitgegaan dat vestiging van zelfstandige horeca op de bewuste locatie in strijd is met het toepasselijke beleid. De Stichting betwist die strijdigheid met het beleid. Daar komt bij dat de aanvraag volgens haar wel degelijk voldoende concreet is. Niet alleen is daarin vermeld dat uitvoering van de horeca-activiteiten met inachtneming van dat beleid zal plaatsvinden, maar bovendien heeft de Stichting de aanvraag in bezwaar nader geconcretiseerd. Voor zover dat volgens het college niet voldoende was, had het op zijn weg gelegen om de Stichting in de gelegenheid te stellen de aanvraag verdergaand te concretiseren, aldus de Stichting.
10.1.  De Afdeling is van oordeel dat het college gelet op de vermeldingen in de aanvraag ervan heeft kunnen uitgaan dat die aanvraag ziet op een zelfstandig horecabedrijf met een bruto vloeroppervlakte (bvo) van ongeveer 1.000 m2 en winkelondersteunende horeca ter grootte van in totaal ongeveer 500 m2 bvo op de locatie.
10.2.  De Afdeling volgt de Stichting niet in haar betoog dat de vermelding in het besluit op bezwaar van 1 augustus 2017 dat de Stichting in bezwaar alsnog een typering van de gewenste horeca heeft gegeven, erop duidt dat het college de aanvraag daarmee voldoende geconcretiseerd achtte. Het college hoefde ook niet tot die conclusie te komen. Zoals hiervoor onder 10.4 is overwogen, is, om te kunnen uitgaan van een inperking of nadere concretisering van een aanvraag om omgevingsvergunning die het college bij zijn besluit op die aanvraag dient te betrekken, ten minste een schriftelijke aanvulling vereist, waaruit ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat, en in welke zin, de aanvraag is aangepast. De bovenstaande mededelingen in bezwaar zijn daarvoor onvoldoende.
10.3.  Het college hoefde de Stichting niet in de gelegenheid te stellen om de aanvraag aan te vullen voordat het college daarop besliste. Zoals de Afdeling hiervoor onder 10.3 heeft overwogen, diende het college te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Het college hoefde er niet van uit te gaan dat de ingediende aanvraag, door het ontbreken van de hiervoor bedoelde concretiseringen, onvoldoende gegevens bevatte om daarop te kunnen beslissen.
10.4.  Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid kon besluiten een beslissing te nemen op de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van horeca op de locatie, zoals deze is ingediend.
10.5.  In de Horecanota staat dat in het gebied Sontplein horeca als onderdeel van grootschalige winkelformules mogelijk zal worden gemaakt. Daarnaast bestaat ruimte voor één vestiging van een zelfstandig horecabedrijf.
In de Bouwstenennotitie staat dat de beoogde transformatie van het Sontweggebied naar een eigentijds, hoogstedelijk woon-, werk- en winkelmilieu enerzijds vraagt om een passende programmatische invulling en anderzijds hoge eisen stelt aan de kwaliteit van de openbare ruimte. De invulling en bebouwing moeten bijdragen aan een duurzame (beleggings)waarde. Mede daarom komen in het noodwestkwadrant van het detailhandelskwartier ook hotel(s) en ondersteunende horeca in beeld. Deze dragen bij aan de gewenste levendigheid en sociale veiligheid in het gebied en op de routes van en naar de binnenstad en Meerstad.
10.6.  Alleen al omdat de Stichting niet heeft geconcretiseerd hoe zij de totale oppervlakte van 500 m2 winkelondersteunende horeca over verschillende horeca-gelegenheden in of bij winkels wenst te verdelen, is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet geborgd dat deze horeca daadwerkelijk winkelondersteunend zal zijn en in dat opzicht ook zal voldoen aan de eisen die daarvoor gelden. Daar komt bij dat de aanvraag niet duidelijk maakt waar de horeca binnen de locatie is beoogd. Voor zover de Stichting al zou moeten worden gevolgd in haar stelling dat een deel van de locatie zich bevindt in het noordwestkwadrant als bedoeld in de Bouwstenennotitie, stelt de Afdeling vast dat uit de aanvraag niet kan worden afgeleid of de beoogde horeca binnen dit deel komt te liggen. Zoals hiervoor over de aanvraag voor de vestiging van GDV al is overwogen, leidt de enkele vermelding in de aanvraag dat de uitvoering met inachtneming van het toepasselijke beleid zal plaatsvinden, niet tot een ander oordeel omdat die vermelding de inhoud van de aanvraag niet wijzigt.
Het betoog slaagt niet.
11.     Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van horeca op de locatie in redelijkheid kon weigeren.
Slotoverwegingen
12.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rusten.
13.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
727.