ECLI:NL:RVS:2021:606
Raad van State — Uitspraak 


202006593/2/R2.
Datum uitspraak: 24 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) hangende het hoger beroep van:
Oostappen Vakantiepark Prinsenmeer B.V., gevestigd te Asten, (hierna: Oostappen)
verzoekster,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 oktober 2020 in zaak nr. 20/419 in het geding tussen:
Oostappen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Asten.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2019 heeft het college Oostappen gelast om alle bewoning door arbeidsmigranten - of verblijf van arbeidsmigranten anders dan voor recreatie - van de recreatieverblijven op Vakantiepark Prinsenmeer te beëindigen en beëindigd te houden. Als niet binnen de gestelde termijn aan de last is voldaan wordt een dwangsom verbeurd van € 50.000,00 per keer dat wordt geconstateerd met een maximum van één verbeuring per week en een totaal van € 500.000,00.
Bij besluit van 24 december 2019 heeft het college het door Oostappen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 maart 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de rechtbank het door Oostappen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Oostappen hoger beroep ingesteld.
Oostappen heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 maart 2021, waar Oostappen, vertegenwoordigd door mr. M.PH.A. Senders, rechtsbijstandverlener te Valkenswaard, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.S. Rotman en bijgestaan door mr. R. Benhadi, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.       De zaak gaat over het vakantiepark Prinsenmeer in Ommel, gemeente Asten. De last onder dwangsom is opgelegd om de bewoning van het vakantiepark door arbeidsmigranten te beëindigen. Het staat vast dat de bewoning door arbeidsmigranten in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Ommel, recreatiepark Prinsenmeer 2017", zodat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden. Volgens Oostappen bestaan er echter bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
3.       Voor zover het college in verband met de spoedeisendheid heeft gewezen op de verbeurte van dwangsommen in de periode voorafgaand aan de mondelinge behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening overweegt de voorzieningenrechter dat reeds vanwege het daarmee verband houdende invorderingstraject spoedeisend belang wordt aangenomen.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.       Oostappen betoogt dat er concreet zicht op legalisatie bestaat, zodat het college had moeten afzien van handhaving. De eerste aanvraag is buiten behandeling gelaten. De rechtbank heeft echter ten onrechte vastgesteld dat de tweede aanvraag is ingetrokken. Verder is er inmiddels een nieuwe aanvraag in behandeling.
5.1.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er ten tijde van het bestreden besluit geen zicht op legalisatie bestond. Voor concreet zicht op legalisering van met het bestemmingsplan strijdig gebruik is niet voldoende dat bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag (uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735). Niet in geschil is dat er ten tijde van het bestreden besluit twee aanvragen waren ingediend en dat de eerste buiten behandeling is gelaten. Wat betreft de tweede aanvraag stelt de voorzieningenrechter vast dat het college een mailbericht van 1 mei 2017 heeft overgelegd waaruit blijkt dat Oostappen de aanvraag heeft ingetrokken, wat het college bij brief van 2 mei 2017 aan Oostappen heeft bevestigd. Gelet hierop lag er ten tijde van het bestreden besluit geen aanvraag.
Het betoog slaagt niet.
6.       Oostappen betoogt met een beroep op het vertrouwensbeginsel dat bijzondere omstandigheden aan handhavend optreden in de weg staan. Volgens Oostappen is op grond van de notitie Huisvesting arbeidsmigranten gemeente Asten 2009" van 4 mei 2009 (hierna: Notitie huisvesting 2009) huisvesting van arbeidsmigranten toegestaan, of zou aan die notitie in elk geval de gerechtvaardigde verwachting kunnen worden ontleend dat dit gebruik wordt toegestaan. Verder wijst Oostappen op onderhandelingen die in 2017 en 2018 hebben plaatsgevonden over de legalisatie van het gebruik. Oostappen wijst daarbij ook op een conceptovereenkomst die naar aanleiding van de onderhandelingen is opgesteld. Daaruit mocht worden afgeleid dat het gemeentebestuur in elk geval instemt met de huisvesting van 384 arbeidsmigranten op het vakantiepark, aldus Oostappen.
6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
6.2.    Met de rechtbank is de voorzieningenrechter van oordeel dat de Notitie huisvesting 2009 geen planologische toestemming vormt om arbeidsmigranten op het vakantiepark te huisvesten. De rechtbank wijst er verder terecht op dat in paragraaf 3.5 van de Notitie huisvesting 2009 staat dat het beleid voor het vakantiepark moet worden uitgewerkt en dat er randvoorwaarden zijn genoemd voor het toestaan van het gebruik, onder meer over het aantal arbeidsmigranten, de koppeling van arbeidsmigranten aan een bedrijfsbehoefte voor Astense bedrijven en de maximale duur van het gebruik. Aan de notitie kon Oostappen dan ook niet het vertrouwen ontlenen dat het gebruik zonder meer zou worden gelegaliseerd en/of dat het college zou afzien van handhavend optreden.
6.3.    Over de onderhandelingen heeft de rechtbank geoordeeld dat, gelet op de gemaakte voorbehouden, de omstandigheid dat gedurende de onderhandelingen nog veel zaken moesten worden uitgewerkt, de omstandigheid dat Oostappen zich liet bijstaan door een rechtsbijstandverlener en de kwalificatie van de onderhandelingen in de latere conceptovereenkomst, Oostappen aan de uitlatingen tijdens de onderhandelingen niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen ter legalisatie van de situatie en/of zou afzien van handhavend optreden.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om hierover anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan. Het gemeentebestuur heeft aan de bereidheid om mee te werken door middel van verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning in afwijking van het plan voorwaarden verbonden. Over de invulling en uitwerking van die voorwaarden heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden. Dat overleg heeft uiteindelijk geleid tot een conceptovereenkomst die door het college ter instemming is voorgelegd aan Oostappen. Er is vervolgens geen overeenstemming bereikt. Weliswaar stemde Oostappen blijkens een reactie van 3 december 2018, na afloop van een door het college gegeven deadline, in met een maximum van 384 arbeidsmigranten, maar zij deed ook inhoudelijke wijzigingsvoorstellen. De voorzieningenrechter wijst daarbij op een lijst die het college heeft overgelegd met voorstellen waar het college niet mee kon instemmen, waaronder over brandveiligheid en beheer.
Wat betreft de conceptovereenkomst zelf overweegt de voorzieningenrechter dat daarin het voorbehoud is opgenomen dat de gemeente niet garandeert dat een omgevingsvergunning wordt verleend, rechtens kan worden verleend dan wel onherroepelijk wordt, omdat uit de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van het college kan voortvloeien dat de vergunning moet worden geweigerd, bijvoorbeeld gelet op de belangen van derden. De conceptovereenkomst bevatte dan ook niet de resultaatverplichting dat er een omgevingsvergunning zou worden verleend. Daaraan kon dan ook niet de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat een tijdelijke omgevingsvergunning zou worden verleend.
6.4.    Gelet op het voorgaande kan het betoog dat het vertrouwensbeginsel aan handhavend optreden in de weg staat niet slagen.
7.       Oostappen betoogt dat handhaving onevenredig is omdat als gevolg daarvan circa 300 arbeidsmigranten op straat komen te staan. Er is geen sprake van een onveilige situatie. De rechtbank heeft volgens Oostappen ten onrechte geoordeeld dat onvoldoende is onderbouwd dat alleen het vakantiepark een oplossing kan bieden en dat er een tekort aan aanbod is voor huisvesting van arbeidsmigranten in Asten. Volgens Oostappen blijkt uit navraag bij twee uitzendbureaus dat voor de aanwezige arbeidsmigranten op het vakantiepark geen alternatieve huisvesting gevonden kan worden.
7.1.    De voorzieningenrechter volgt Oostappen niet in het betoog dat de rechtbank had moeten oordelen dat handhaving onevenredig is omdat de arbeidsmigranten alternatieve huisvesting moeten vinden. Oostappen heeft niet met objectieve gegevens aangetoond dat er inderdaad geen alternatieve huisvesting beschikbaar is en het vakantiepark Prinsenmeer de enige plek is waar in hun huisvesting kan worden voorzien. Verder heeft het college erop gewezen dat er voldoende hotels beschikbaar zijn als (tijdelijke) alternatieve huisvesting voor arbeidsmigranten.
Het betoog slaagt niet.
8.       In het voorgaande ziet de voorzieningenrechter ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college met het nemen van het bestreden besluit onzorgvuldig heeft gehandeld.
Conclusie
9.       Gezien het voorgaande ligt naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het door Oostappen aangevoerde onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van de uitspraak van de rechtbank. Onder deze omstandigheden weegt het belang van het college bij beëindiging van de met het bestemmingsplan strijdige situatie zwaarder dan het belang van Oostappen om de arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan ter plaatse te mogen blijven huisvesten, in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak.
10.     In wat Oostappen heeft aangevoerd wordt dan ook geen grond gevonden voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.F. van Toor, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Toor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
865.