ECLI:NL:RVS:2019:4443
Raad van State — Uitspraak 


201902180/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Leusden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 januari 2019 in zaak nr. 18/2148 op een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Procesverloop
Bij uitspraak van 25 januari 2019 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het verzoek van [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister van Financiën heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2019, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden, advocaat [NAAM]n Haag, mr. P.H. Jacobs, mr. [NAAM]. I.A. Huppertz en C. Koster, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante wettelijke bepalingen zijn in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen en maken hiervan deel uit.
Inleiding
2.    [appellant] huurt een sociale huurwoning van Woningstichting Leusden (hierna: de woningstichting). Op 30 mei 2018 heeft hij bij de rechtbank een verzoek ingediend om de minister te veroordelen tot vergoeding van door hem geleden en nog te lijden schade op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb. Daarin stelt hij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:253, dat de inspecteur van de Belastingdienst zonder wettelijke grondslag en derhalve onrechtmatig in 2014 en 2015 verklaringen over zijn inkomen aan de Woningstichting Leusden heeft verstrekt. Nu de woningstichting als gevolg daarvan aan hem op 1 juli 2014 en 1 juli 2015 extra huurverhogingen heeft opgelegd, die ook in de jaren daarna in de huurprijs hebben doorgewerkt, heeft hij schade geleden, aldus [appellant].
Uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de gestelde schadeoorzaak in dit geval de feitelijke verstrekking van persoonsgegevens is. Zuiver feitelijk handelen, zonder dat dit is gevolgd door een onrechtmatig besluit, is niet opgesomd in artikel 8:88 van de Awb. Dit betekent dat zij niet bevoegd is van het verzoek kennis te nemen. Volgens de rechtbank zou zij ook tot deze conclusie zijn gekomen als het oude recht (artikel 8:73 van de Awb (oud)) van toepassing zou zijn, omdat zij ook dan alleen bevoegd zou zijn in het geval er een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zou zijn aan te wijzen waardoor de gestelde schade zou zijn veroorzaakt. Nu het hier om feitelijk handelen gaat, is dat niet aan de orde, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Schadevergoeding wegens verstrekking inkomensverklaringen
4.    Volgens [appellant] is het feitelijk handelen van de Belastingdienst, te weten het verstrekken van de inkomensverklaringen, het finale en cruciale onderdeel van de grotere en achteraf onrechtmatig gebleken besluiten van de minister dan wel de rijksoverheid om in 2013 de huurverhogingen op grond van inkomen mogelijk te maken. Het gaat om de wet van 14 maart 2013 tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van een tweede categorie huishoudinkomens), het bijbehorende besluit, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet en het besluit van 13 maart 2013 houdende vaststelling van de Uitvoeringsregeling verklaring van de rijksbelastingdienst over huishoudinkomen voor een inkomensafhankelijke huurverhoging en enkele andere wijzigingen. Dit zijn besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus [appellant]. Nu voorts de Afdeling in voormelde uitspraak van 3 februari 2016 heeft geoordeeld dat er voor het verstrekken van de inkomensverklaringen geen wettelijke grondslag bestond, is aangetoond dat deze besluiten appellabel en onrechtmatig zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
[appellant] betoogt verder dat ook indien het oude recht van toepassing zou zijn, de rechtbank bevoegd zou zijn. Er is immers wel degelijk een appellabel besluit waarop de gestelde schade is gebaseerd. Bovendien is voldaan aan het vereiste van materiële connexiteit, omdat de (beweerdelijk) geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een door het betrokken bestuursorgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Concreet was het verstrekken van de inkomensverklaringen door verweerder gedelegeerd aan de Belastingdienst. Daarnaast is voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit, omdat ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open stond bij de bestuursrechter. De verstrekking van de inkomensverklaringen was een essentieel onderdeel van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus [appellant].
4.1.    De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of titel 8.4 van de Awb, waar artikel 8:88 deel van uitmaakt, op dit geval van toepassing is of dat het verzoek van [appellant] op grond van het daarvóór geldende recht moet worden beoordeeld. Titel 8.4 is met de inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns, Stb. 2013, 50) op 1 juli 2013 in de Awb gekomen. Het overgangsrecht is in artikel IV en artikel V van de Wns opgenomen.
4.2.    [appellant] heeft verschillende schadeoorzaken genoemd, te weten de verstrekking van de inkomensverklaringen, de wet tot wijziging van Boek 7 BW, het besluit tot inwerkingtreding van die wetswijziging en het besluit houdende vaststelling van de Uitvoeringsregeling verklaring van de rijksbelastingdienst over huishoudinkomen voor een inkomensafhankelijke huurverhoging en enkele andere wijzigingen.
4.2.1.    De Afdeling stelt voorop dat voor zover [appellant] het besluit tot wijziging van Boek 7 BW als schadeoorzaak heeft aangewezen geldt dat dit geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu daarvoor noodzakelijk is dat het is genomen door een bestuursorgaan. Het besluit tot wijziging van Boek 7 BW is van de wetgevende macht en de wetgevende macht is op grond van artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb geen bestuursorgaan. De bestuursrechter is enkel bevoegd ten aanzien van door bestuursorganen genomen besluiten en verrichte handelingen.
4.2.2.    Voor zover de gestelde schade zou zijn veroorzaakt door de verstrekking van de inkomensverklaringen geldt het volgende. Deze verstrekkingen zijn feitelijke handelingen, die hebben plaatsgevonden op 24 maart 2014 respectievelijk 24 maart 2015, en dus na de inwerkingtreding van de Wns op 1 juli 2013. Gelet op artikel IV, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel V, eerste en tweede lid, van de Wns geldt dat in dat geval het recht van de Wns van toepassing is, tenzij het gaat om een besluit of handeling a) van de Belastingdienst/Toeslagen of b) van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken. Dit laatste is het geval, omdat de verstrekking heeft plaatsgevonden door de inspecteur van de Belastingdienst/Centrale administratie op grond van een wettelijke bepaling, te weten artikel 7:252a van het BW. Daarmee gaat het om een handeling van een ander bestuursorgaan dan de Belastingdienst/Toeslagen die is verricht in het kader van een aan de Belastingdienst opgedragen taak. Dit betekent dat titel 8.4 van de Awb, en daarmee artikel 8:88 van de Awb, niet van toepassing is, maar het recht zoals dat voor 1 juli 2013 gold.
4.2.3.    Voor zover de gestelde schade zou zijn veroorzaakt door het besluit tot inwerkingtreding van de wijziging van boek 7 van het BW en het besluit van 13 maart 2013 houdende vaststelling van de Uitvoeringsregeling verklaring van de rijksbelastingdienst over huishoudinkomen voor een inkomensafhankelijke huurverhoging en enkele andere wijzigingen, geldt dat daarop evenmin titel 8.4 van de Awb van toepassing is. Nu deze besluiten van 14 maart 2013 respectievelijk 13 maart 2013 zijn, en de Wns op 1 juli 2013 in werking is getreden, is voor die schadeoorzaken op grond van artikel IV, eerste lid, van de Wns het vóór de Wns geldende recht van toepassing. Overigens zou, als de Wns wel van toepassing zou zijn, de bestuursrechter op grond van artikel 8:88, tweede lid, van de Awb ook niet bevoegd zijn op het verzoek te beslissen, nu tegen deze besluiten op grond van artikel 8:3, eerste lid, van de Awb geen beroep bij de bestuursrechter openstaat.
4.3.    Gelet op de door [appellant] gestelde schadeoorzaken is titel 8.4 van de Awb niet van toepassing op zijn verzoek. De rechtbank heeft dit verzoek dan ook ten onrechte getoetst aan artikel 8:88 van de Awb. Dat betekent echter niet dat de uitspraak van de rechtbank om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. In dat kader is het volgende van belang.
5.    Op grond van het oude recht is de bestuursrechter bevoegd een oordeel te geven over een verzoek om schadevergoeding indien dat verzoek gedurende een bij hem aanhangige beroepsprocedure is gedaan (artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud)) of indien een dergelijk verzoek bij het bestuursorgaan is gedaan en dat bestuursorgaan daarop een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
Artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud) is niet van toepassing, nu het bij de rechtbank ingediende verzoek om schadevergoeding niet is gedaan gedurende een door [appellant] bij die rechtbank aanhangig gemaakte beroepsprocedure. Evenmin is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
6.    Anders dan [appellant] heeft gesteld kan ook uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016 niet worden afgeleid dat de bestuursrechter bevoegd is in een geval als dat van hem van een verzoek om schadevergoeding kennis te nemen. [appellant] gaat er met zijn betoog dat uit die uitspraak blijkt dat nu de Belastingdienst niet op basis van een wettelijke bepaling verplicht was de inkomensverklaringen te verstrekken en de onrechtmatigheid van de verstrekkingen daarmee ook in zijn geval vaststaat aan voorbij dat een uitspraak niet een dergelijke algemene werking heeft. Bovendien lag in die uitspraak, anders dan in het onderhavige geval, wel een besluit voor als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu de belanghebbende in die zaak een rechtsmiddel had aangewend tegen de verstrekkingen en uit de van toepassing zijnde regelgeving voortvloeide dat een naar aanleiding van dat rechtsmiddel genomen beslissing een besluit als bedoeld in de Awb is.
7.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, tot het oordeel gekomen dat zij onbevoegd is over het verzoek van [appellant] te oordelen. Het betoog van [appellant] faalt.
Schadevergoeding vanwege niet tijdig beslissen
8.    [appellant] betoogt verder onder verwijzing naar artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb dat de rechtbank hem ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de schade die hij heeft geleden als gevolg van het feit dat de minister niet (tijdig) op zijn verzoek om schadevergoeding heeft beslist.
9.    [appellant] heeft op 31 januari 2018 een verzoek om vergoeding van de door hem geleden schade als gevolg van de verstrekking van de inkomensverklaringen door de inspecteur van de Belastingdienst bij de minister ingediend. De minister heeft daarop niet gereageerd. Zou hij dat wel hebben gedaan, dan zou dat geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn geweest waartegen bezwaar en beroep openstaat, nu de door [appellant] in dat verzoek gestelde schadeoorzaak de verstrekking van de inkomensverklaringen en daarmee, zoals hiervoor onder 4.2.2 is overwogen, uitsluitend feitelijk handelen betreft. Gelet hierop zou de rechtbank ook niet bevoegd zijn van het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens niet tijdig beslissen kennis te nemen.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ouwehand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht (zoals deze thans luidt)
Artikel 1:1
"1 Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2  De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
a. de wetgevende macht;
[…]
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;
d. de Raad van State en zijn afdelingen;
[…]"
Artikel 1:3
"1 Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 8:3
"1 Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
[…]"
Artikel 8:88
"1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2 Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd."24 december 2019
Algemene wet bestuursrecht (zoals deze luidde voor 1 juli 2013)
Artikel 8:73
"1 Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, kan hij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
2  Indien de bestuursrechter de omvang van de schadevergoeding bij zijn uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, bepaalt hij in zijn uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet."
Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50)
Artikel IV
"1. Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
2. Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
3. Indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip ook van toepassing op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit."
Artikel V
"1. Titel 4.5 en titel 8.4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op schade, veroorzaakt door besluiten of andere handelingen:
a. van de Belastingdienst/Toeslagen, of
b. van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken.
2. In afwijking van artikel IV blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip waarop deze wet in werking is getreden, van toepassing op schade veroorzaakt door een besluit of andere handeling als bedoeld in het eerste lid.
[…]."