ECLI:NL:RBMNE:2021:1101
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2137
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
en
[verweerder] , verweerder
(gemachtigden: mr. L. Deerenberg en mr. P. van Kesteren).
Inleiding
1. Bij rechtbanken, gerechtshoven en andere hogerberoepsinstanties werken juristen die de rechters en raadsheren werk uit handen nemen. Zij bereiden zittingen voor, verdiepen zich in jurisprudentie, treden tijdens de zitting op als griffier, nemen deel aan het raadkameroverleg en schrijven concepten van rechterlijke beslissingen. Deze juristen zijn vaak academisch geschoold en hebben de functie van (senior) juridisch medewerker of stafjurist. De rechtbank zal in deze uitspraak de term juridisch medewerker gebruiken.
2. Voor de juridisch medewerkers geldt een functieprofiel uit 2007. Er waren plannen om deze functieprofielen op te laten gaan in het Functiegebouw Rijk (FGR) dat voor de meeste ambtenaren van de Rijksoverheid geldt.
3. Onder juridisch medewerkers bestaat al langere tijd ontevredenheid over de waardering en beloning van hun functie. Zij vinden dat de functie in de loop van de tijd zwaarder is geworden en dat de beloning achterblijft bij vergelijkbare functies bij de overheid. Dit is onderwerp van gesprek geweest op landelijk niveau bij de Raad voor de rechtspraak en in het periodieke overleg tussen de presidenten van de gerechten en de Raad voor de rechtspraak in het zogenoemde PRO
.
4. Om te beoordelen of de feitelijk aan de juridisch medewerkers opgedragen werkzaamheden nog passen in het functieprofiel uit 2007 en of de inschaling nog klopt, heeft het expertisecentrum van de Rijksoverheid in opdracht van het PRO een functiewaarderingsonderzoek uitgevoerd, ook met het oog op de inpassing van de functies in het FGR. Er is een begeleidingscommissie en een Klankborggroep in het leven geroepen. De resultaten van dit onderzoek zijn niet bekend gemaakt, omdat het volgens de begeleidingscommissie en de Klankbordgroep niet deugdelijk was uitgevoerd.
5. Vervolgens heeft de Raad voor de rechtspraak aan een ander bureau, BVS, opdracht gegeven om opnieuw onderzoek te verrichten naar de huidige functie-inhoud en het niveau van de inschaling van de juridisch medewerkers. Het rapport van BVS dateert van 21 juni 2019. Samengevat is de conclusie van het rapport dat zowel de functieprofielen uit 2007 als de inschaling juist zijn.
6. De concept-functieprofielen van BVS zijn voorgelegd aan de Klankbordgroep. De Klankbordgroep heeft hierop gereageerd met een advies op 4 juli 2019. De begeleidingscommissie heeft het advies van de Klankbordgroep niet overgenomen. Op 22 juli 2019 is het rapport van BVS ter beoordeling voorgelegd aan het PRO. Op 29 juli 2019 is het rapport gepubliceerd op Intro Landelijk met het volgende bericht van het PRO:
“
De functies in de juridische ondersteuning zijn met de huidige schalen op de juiste manier gewaardeerd. Dat is de conclusie van het rapport van het externe bureau BVS advies over de inschaling van de juridische ondersteuning in de schalen 8 tot en met 12, dat op 22 juli is besproken in het Presidenten Raad Overleg (PRO). Het PRO vindt het rapport goed onderbouwd en neemt de conclusies over. Daarmee is nu de weg vrij om de functies van de juridische ondersteuning in te passen in het Functiegebouw Rijk (FGR).”
7. Eiseres is senior juridisch medewerker bij de [organisatie] . Zij heeft bij de Raad voor de rechtspraak bezwaar gemaakt tegen de bekendmaking van de in het rapport van BVS opgenomen nieuwe landelijke functieprofielen. De Raad voor de rechtspraak heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar verweerder. Verweerder heeft het bezwaarschrift  teruggestuurd naar de Raad voor de rechtspraak, omdat hij vond dat niet hij maar de Raad voor de rechtspraak bevoegd is om op het bezwaar te beslissen. De Raad voor de rechtspraak heeft het bezwaarschrift vervolgens opnieuw naar verweerder gestuurd. Met het besluit van 28 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder is namelijk geen sprake van een besluit waartegen bezwaar open staat. Verweerder heeft geen hoorzitting gehouden in de bezwaarprocedure omdat de zaak volgens hem heel duidelijk was.
8. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij wordt gesteund door andere juridisch medewerkers. Deze procedure heeft voor hen (ook) de aard van een proefproces, om duidelijkheid te krijgen over de status van de functieprofielen.
9. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 12 februari 2021. Eiseres was aanwezig, bijgestaan door [naam], stafjurist bij de [organisatie] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het oordeel van de rechtbank
10. De rechtbank oordeelt in deze zaak dat verweerder – het gerechtsbestuur – het juiste orgaan is om op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen, en dat het juist is dat het bezwaarschrift niet inhoudelijk is behandeld. Het rapport van BVS is een advies over de functieprofielen en inschaling van juridisch medewerkers en over dat advies is een bericht geplaatst op Intro Landelijk. Dat zijn geen besluiten waartegen (bestuursrechtelijke) rechtsbescherming open staat voor een ambtenaar. Als de juridisch medewerkers de gang van zaken rondom de functieprofielen door de rechter willen laten beoordelen, dan kunnen zij (inmiddels) naar de kantonrechter stappen.
11. Hierna volgen de overwegingen die aan deze oordelen ten grondslag liggen, waarin  wordt ingegaan op de beroepsgronden van eiseres.
Overwegingen
12. Op 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking getreden, waardoor voor ambtenaren het civiele arbeidsrecht is gaan gelden. In deze zaak gaat het (onder meer) over de status van het bericht op Intro Landelijk van 29 juli 2019. Op dat moment gold het bestuursrechtelijke ambtenarenrecht nog. Op grond van het overgangsrecht is dat recht op deze procedure nog van toepassing.
Eiseres kan met dit geschil dus bij de bestuursrechter terecht.
Was verweerder bevoegd om op het bezwaar te beslissen?
13. Eiseres heeft gesteld dat niet verweerder, maar de Raad voor de rechtspraak had moeten beslissen op haar bezwaarschrift. Hoewel het gaat om een rapport van een externe organisatie (BVS), zijn de functieprofielen door de begeleidingscommissie onder mandaat van de Raad voor de rechtspraak vastgesteld en op 29 juli 2019 bekend gemaakt. Het gaat dus volgens eiseres om een besluit van de Raad voor de rechtspraak. Eiseres wijst er op dat verweerder het bezwaarschrift in eerste instantie ook had doorgestuurd naar de Raad voor de rechtspraak, omdat hij vond dat niet hij maar de Raad voor de rechtspraak bevoegd is om op het bezwaar te beslissen.
14. De rechtbank stelt vast dat verweerder zich aanvankelijk onbevoegd heeft geacht om op het bezwaar te beslissen en dat het bezwaarschrift van eiseres heen en weer gestuurd is tussen verweerder en de Raad voor de rechtspraak. Dat is vervelend geweest en droeg zeker niet bij aan duidelijkheid over het verloop van een procedure die toch al gevoelig ligt. Dit heeft echter geen invloed op de bevoegdheidsvraag die de rechtbank moet beantwoorden, omdat dit een juridische vraag betreft die beantwoord moet worden aan de hand van de daarvoor geldende wetgeving. Daarover oordeelt de rechtbank het volgende.
15. Eiseres is werkzaam als senior juridisch medewerker bij de [organisatie] . Zij  heeft bezwaar gemaakt tegen de, zo stelt eiseres zelf, vaststelling van haar functiebeschrijving en functiewaardering. Het bezwaar gaat dan ook over haar rechtspositionele betrekking. Uit artikel 23, eerste lid en artikel 25, eerste lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie volgt dat het nemen van besluiten over de inrichting van een gerecht en het nemen van rechtspositionele beslissingen ten aanzien van juridisch medewerkers die daar werkzaam zijn, tot de bevoegdheid van het bestuur van dat gerecht behoren. Daarom was verweerder bevoegd te beslissen op het bezwaar van eiseres.
Is er sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb?
16. Eiseres heeft - samengevat weergegeven - gesteld dat verweerder zijn besluit betreffende de vaststelling van de functieprofielen bekend heeft gemaakt met publicatie op Intro Landelijk op 29 juli 2019 van het rapport van BVS, met daarin opgenomen de functieprofielen en de mededeling dat in het PRO daarmee is ingestemd. Dat is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus eiseres. Zij heeft gesteld dat zij rechtstreeks in haar rechtspositie wordt geraakt. Vaststelling van de functieprofielen is een besluit gericht op rechtsgevolg. Het gevolg van de vaststelling van de functieprofielen is dat de lage waardering van de functie in stand blijft en wordt nagelaten een correcte functiebeschrijving en bijpassende waardering door te voeren. Hierdoor blijft eiseres in dezelfde functie met hetzelfde salaris, terwijl de werkzaamheden structureel en substantieel zijn gewijzigd en zwaarder zijn geworden. Dit raakt haar financiële positie en haar positie op de arbeidsmarkt en dit levert een eigen en persoonlijk belang op dat voldoende rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Eiseres wijst erop dat zij niet op andere wijze dan door middel van het maken van bezwaar kan opkomen tegen de onjuiste vaststelling van de functieprofielen.
17. De rechtbank overweegt als volgt. De vaststelling van een functiebeschrijving voor ambtenaren is gericht op rechtsgevolg en is dus een besluit in de zin van de Awb.
De rechtbank moet dan ook de vraag beantwoorden of het BVS-onderzoek en de bijbehorende intro-berichten moeten worden aangemerkt als de vaststelling van een functiebeschrijving. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Het rapport van BVS is een onderzoek waarin een advies is gegeven over de vaststelling van de functieprofielen en de inschaling, dat op 29 juli 2019 bekend is gemaakt via Intro Landelijk. Dat advies is vervolgens niet vertaald in een formele vaststelling van een functiebeschrijving. Daarnaast heeft verweerder nog geen beslissing genomen over de gevolgen van dit advies voor de individuele rechtspositie van eiseres. Die vervolgstap van de kant van verweerder was wel nodig voor een (ambtenarenrechtelijk) besluit in de zin van artikel 1:3 de Awb. Zonder beslissing van verweerder over de gevolgen van dit advies voor (de functiebeschrijving van) eiseres is er voor haar geen rechtsgevolg.
Is er sprake van gelijkstelling met een besluit?
18. Verder heeft eiseres gesteld dat de beslissing om de door BVS opgestelde functieprofielen vast te stellen, gelijk gesteld moet worden met een besluit als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, van de Awb. Als gevolg van de vaststelling van de functieprofielen is sprake van een aantasting van haar rechtspositie. Eiseres verwijst naar wat zij eerder (zie bij punt 16) heeft aangevoerd.
19. Artikel 8:2, eerste lid, van de Awb maakt het voor een ambtenaar mogelijk om bezwaar en beroep in te stellen tegen feitelijke handelingen van de werkgever. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB kan deze bepaling enkel worden toegepast als de ambtenaar door de betreffende handeling rechtstreeks in een rechtspositioneel belang is getroffen.
Zoals hiervoor al is geoordeeld is het rapport van BVS enkel een onderzoek waarin een advies is gegeven over de vaststelling van de functieprofielen en inschaling. Eiseres is (nog) niet in een rechtspositioneel belang getroffen, omdat (nog) geen sprake is van een vaststelling van de functieprofielen en inschaling door het gerechtsbestuur. Van gelijkstelling met een besluit is daarom geen sprake.
Is er sprake van prematuur bezwaar of beroep?
20. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat als geen sprake is van een besluit of met een besluit gelijk te stellen handeling, zij in dat geval prematuur bezwaar heeft gemaakt tegen een door verweerder nog te nemen besluit over de functieprofielen en de functiewaardering. De door de BVS in zijn rapport opgestelde functieprofielen mogen volgens eiseres geen basis vormen voor de omzetting van de functie in het FGR omdat die niet voldoen voor de functie van senior juridisch medewerker.
21. De hoofdregel is dat bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld vanaf de dag nadat het besluit is bekendgemaakt. In artikel 6:10, eerste lid, van de Awb is daarop voor twee situaties een uitzondering gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderingssituatie als genoemd in dat artikel. Zo was er ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift immers geen besluit tot stand gekomen ten aanzien van de vaststelling van een functiebeschrijving. Evenmin kon eiseres redelijkerwijs menen dat dit wel reeds het geval was. Op de zitting is nog gesteld dat wellicht sprake is van prematuur beroep, maar ook die stelling slaagt niet. Ten tijde van het indienen van het beroep was er immers wel sprake van een besluit van verweerder, namelijk om het bezwaar niet ontvankelijk te verklaren, zodat het beroep niet prematuur was.
22. De rechtbank oordeelt op grond van wat hiervoor is overwogen dat geen sprake is van een besluit of met een besluit gelijk te stellen handeling waartegen bezwaar open stond. Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard.
23. Het is de rechtbank helder dat de juridisch medewerkers steeds hebben benadrukt dat een bijstelling van de functiebeschrijving en een hogere inschaling nodig is. Zij hebben er dus op aangedrongen dat verweerder een besluit met een dergelijke strekking zou nemen. Dat heeft verweerder niet gedaan, onder verwijzing naar het rapport van BVS. Hiervoor is geoordeeld dat verweerder geen besluit heeft genomen in de zin van de Awb. Deze uitkomst betekent niet dat er voor eiseres en voor andere juridisch medewerkers geen rechtsbescherming open staat tegen het vaststellen van functiebeschrijvingen. Onder het ambtenarenrecht stond de weg naar de bestuursrechter open op het moment dat functiebeschrijvingen ook daadwerkelijk zijn vastgesteld en daarmee gebruikt werden voor de rechtspositie van een individuele ambtenaar. Inmiddels geldt voor juridisch medewerkers het civiele arbeidsrecht, met de daarbij behorende rechtsbescherming. Als eiseres en haar collega’s vinden dat de geldende functieprofielen (en de daarbij behorende inschaling) niet juist zijn, dan kan dat in het licht van de eis van goed werkgeverschap aan de kantonrechter worden voorgelegd.
Mocht verweerder afzien van de hoorzitting?
24. Verweerder mag op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb afzien van het horen als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Dit betekent dat verweerder eiseres niet hoefde te horen als al direct duidelijk was dat het bezwaar niet ontvankelijk of ongegrond zou zijn. Volgens eiseres was daarvan in dit geval geen sprake en daarom had verweerder haar moeten horen.
25. Dit betoog slaagt. De rechtbank wijst op de complexiteit van de materie en de gang van zaken waarbij het aanvankelijk onduidelijk was wie er überhaupt bevoegd was om op het bezwaar van eiseres te beslissen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onder deze omstandigheden ten onrechte een hoorzitting achterwege heeft gelaten en het bestreden besluit genomen heeft in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
26. De rechtbank overweegt dat eiseres in beroep wel de gelegenheid heeft gehad om haar standpunt naar voren te brengen. Dat heeft de rechtbank beoordeeld en leidt niet tot een andere conclusie. Omdat aannemelijk is dat eiseres niet is benadeeld doordat zij niet in bezwaar is gehoord, is er aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Immers, ook als eiseres in de bezwaarfase wel zou zijn gehoord, zou een besluit met gelijke uitkomst genomen zijn.
Eindconclusie
27.  Het beroep is ongegrond.
Griffierecht en proceskosten
28.  Eiseres heeft beroep moeten instellen om de punten aan de orde te kunnen stellen die zij anders in de hoorzitting in de bezwaarfase had kunnen toelichten. Om die reden zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
29. De rechtbank heeft op 18 februari 2021, dus na de zitting en na de sluiting van het onderzoek, een door eiseres ingevuld formulier proceskosten ontvangen. De rechtbank heeft daarin geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en heeft het formulier en de daarin opgenomen kostenposten dan ook niet betrokken bij haar beoordeling. Het is daarom niet gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van
€ 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Loman, voorzitter, en mr. E.E.M van Abbe en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. Beijl, griffier. De beslissing is  uitgesproken op 19 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Presidenten-Raad Overleg
Op grond van artikel 16 van de Ambtenarenwet 2017.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 oktober 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD8233.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO2673.