ECLI:NL:RVS:2019:4450
Raad van State — Uitspraak 


201902345/1/A1.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Autoradam Almere Oost B.V. (hierna: Autoradam) en [appellanten A], handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [appellant A]), beide gevestigd te Almere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 februari 2019 in zaak nr. 18/1178 in het geding tussen:
Autoradam en [appellant A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere.
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college aan [carwash] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een wasstraat en het plaatsen van handelsreclame, beide in afwijking van het bestemmingsplan, op het perceel [locatie A] te Almere.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door onder meer Autoradam en [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar onder wijziging van de motivering ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 februari 2019 heeft de rechtbank het door onder meer Autoradam en [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Autoradam en [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Het college en [carwash] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2019, waar Autoradam en [appellant A], vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.C. Haan en D. Mulders, zijn verschenen. Namens Autoradam is verder verschenen [gemachtigde]. Tevens is [carwash], vertegenwoordigd door F.C. Komen en Y.W.G. Schutrup, bijgestaan door mr. P.W.M. Huisman, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [carwash] wenst een wasstraat, door partijen ‘carwash’ genoemd, te bouwen en exploiteren op het perceel en heeft daartoe een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan. Het bouwplan betreft een gebouw met daarin een dubbele wasstraat en parkeerruimte (hierna: carwash) op het perceel. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Gooisekant en De Uitgeverij" (hierna: het bestemmingsplan) is het perceel onder meer bestemd tot "Bedrijf". Op gronden met deze bestemming zijn slechts bedrijven toegestaan die zijn genoemd in bijlage 1 "Staat van Bedrijfsactiviteiten" bij het bestemmingsplan en die behoren tot ten hoogste categorie 3.2. Een carwash wordt in die bijlage niet genoemd en is ter plaatse dus niet toegestaan. Het college heeft, om toch omgevingsvergunning te kunnen verlenen, toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om met toepassing van die bepaling de omgevingsvergunning te verlenen en dat ook in redelijkheid heeft kunnen doen.
Autoradam exploiteert een tankstation met autowasserij aan de Strubbenweg 4 te Almere. [appellant A] exploiteert een tankstation met autowasserij aan de [locatie B] te Almere. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college hen terecht als belanghebbende in de zin van artikel 2:1 van de Algemene wet bestuursrecht heeft aangemerkt, nu zij in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als [carwash] werkzaam zijn.
Wettelijk kader
2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. […]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […] met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking."
Artikel 3, onder 3.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
"De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven behorende tot ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, inclusief bijbehorende ondergeschikte workshops".
Artikel 3, onder 3.5, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
"Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.1 onder a en b om bedrijven toe te laten die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten worden genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm alsmede getoetst aan de aangegeven maatgevende milieuaspecten) geacht kan worden te behoren tot de volgens de bestemmingsomschrijving toegelaten categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten".
Gronden van het hoger beroep
3.    Autoradam en [appellant A] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor verlening van de vergunning geen gebruik kon maken van de in artikel 3, onder 3.5, aanhef en onder b, van de planregels neergelegde afwijkingsmogelijkheid. Zij voeren hiertoe aan dat de carwash, anders dan bij onder meer tapijtreinigingsbedrijven en (chemische) wasserijen en ververijen het geval is, is voorzien in een gebouw dat verbinding met de buitenlucht heeft, waardoor te verwachten geur- en geluidshinder maken dat de carwash naar aard en invloed op de omgeving niet met genoemde bedrijven op een lijn is te stellen, aldus Autoradam en [appellant A]. Daarbij wijzen zij er nog op dat de carwash door de ruimere openingstijden meer verkeershinder en door de reclame-uitingen meer lichthinder zal veroorzaken.
3.1.    Er kan met toepassing van artikel 3, onder 3.5, aanhef en onder b, van de planregels omgevingsvergunning worden verleend indien de carwash naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot maximaal categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Anders dan Autoradam en [appellant A] hebben betoogd, doet het er niet toe of een autowasserij lijkt op bedrijven die worden genoemd onder 93 tot en met 96 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten (wasserijen en strijkinrichtingen, tapijtreinigingsbedrijven, chemische wasserijen, ververijen en wasverzendinrichtingen). Bepalend is de aard en invloed van de carwash op de omgeving. Het college heeft bij het besluit van 13 februari 2018 van betekenis geacht dat een autowasserij in bijlage 1 van de publicatie "Handreiking bedrijven en milieuzonering, editie 2009" van de VNG is ingedeeld in milieucategorie 2. De indeling van bedrijven in categorieën in de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het bestemmingsplan is op die publicatie gebaseerd. Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de carwash, mede vanwege haar aard, een grotere invloed op de omgeving heeft dan een bedrijf in maximaal categorie 3.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de carwash naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot maximaal categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten en dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 3, onder 3.5, aanhef en onder b, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
4.    Autoradam en [appellant A] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun stellingen dat het advies van Midoffice, dat het college ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 21 februari 2017, niet schriftelijk is uitgebracht en dat het niet is aan te merken als een onafhankelijk advies.
4.1.    Bij besluit op bezwaar heeft het college het besluit van 21 februari 2017 gehandhaafd, maar een andere motivering aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd. Het advies van Midoffice maakte geen onderdeel uit van die motivering. De rechtbank heeft daarom in wat Autoradam en [appellant A] hebben aangevoerd over het advies van Midoffice terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kon worden gelaten.
Het betoog faalt.
5.    Autoradam en [appellant A] stellen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, nu de carwash in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De komst van een nieuwe carwash zal volgens hen leiden tot een overcapaciteit aan wasstraten en -boxen, omzetverlies en daardoor uiteindelijk tot structurele leegstand van panden in het verzorgingsgebied. Autoradam en [appellant A] betogen dat het rapport "Carwash onderzoek Almere [carwash]" van Bureau Starline van 5 juli 2017, waarop het college het besluit op bezwaar mede zou hebben gebaseerd, ondeugdelijk is en daarom niet door het college gebruikt had mogen worden. Zij verwijzen hierbij naar een brief van BOVAG van 30 augustus 2017 en het rapport "Kritische beschouwing behoefte carwash Almere Gooisekant" van Bureau Stedelijke Planning van 14 mei 2019.
5.1.    De Afdeling stelt voorop dat de ladder voor duurzame verstedelijking hier niet van toepassing is. Dat laat echter onverlet dat het bouwplan niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297), moet in een geval als dit in het kader van de vraag omtrent een goede ruimtelijke ordening door het college worden getoetst of verlening van de omgevingsvergunning een onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg heeft. Een dergelijke leegstand zou het ondernemersklimaat kunnen aantasten. Gezien wat is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:914), kan daarbij in aanmerking worden genomen of te verwachten valt dat een bedrijfsgebouw komt leeg te staan dat dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat een andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Dit zal echter niet licht kunnen worden aangenomen.
Het college heeft bij de bedoelde beoordeling beleidsruimte, zodat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verlening van de omgevingsvergunning geen onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg zal hebben.
5.2.    Het college is ervan uitgegaan dat de verlening van de omgevingsvergunning geen onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg heeft. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat Almere een groeiende gemeente is, waar naar verwachting de vraag naar autowasserijen zal groeien, mede omdat het college het wassen van auto’s op straat onwenselijk vindt en ontmoedigt.
De bedrijfsterreinen van Autoradam en [appellant A] liggen niet in hetzelfde verzorgingsgebied als dat van [carwash]. In de brief van BOVAG staat dat het rapport "Carwash onderzoek Almere [carwash]" een te rooskleurig beeld schetst van de te verwachten vraag naar mechanische wassingen in Almere. Nog afgezien van het feit dat het college dat rapport, anders dan Autoradam en [appellant A] veronderstellen, niet aan de besluiten ten grondslag heeft gelegd, kan hieruit niet worden afgeleid dat de verlening van de omgevingsvergunning onaanvaardbare structurele leegstand tot gevolg zal hebben.
In het rapport "Kritische beschouwing behoefte carwash Almere Gooisekant" staat dat de komst van de carwash naar verwachting zal leiden tot een toenemende concurrentie en uiteindelijk tot beëindiging van de bedrijfsvoering van een of meerdere wasstraten, wat kan leiden tot leegstand van bedrijfsruimte. Volgens het rapport is die leegstand per definitie onaanvaardbaar, omdat er geen mogelijkheden zouden zijn om een wasstraat voor een ander doel in gebruik te nemen. Die conclusie is echter niet nader onderbouwd of gekwalificeerd. De omstandigheid dat de komst van de carwash kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van Autoradam en [appellant A], of zelfs tot beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van een wasstraat, is onvoldoende grond voor het oordeel dat de bij besluit van 21 februari 2017 verleende omgevingsvergunning tot een onaanvaardbare structurele leegstand zal leiden. Leegstand van een enkel pand, zelfs voor langere tijd, is immers iets anders dan onaanvaardbare structurele leegstand. Daarbij komt dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat een autowasserij dermate bijzondere bouwkundige of locatie-specifieke eigenschappen heeft dat een andersoortig gebruik  van de bedrijfsruimte - al dan niet door transformatie - niet tot de mogelijkheden behoort.
De rechtbank heeft terecht in wat Autoradam en [appellant A] hebben aangevoerd geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Heusden
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
163-860.