ECLI:NL:CBB:2021:353
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1115
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] B.V., statutair gevestigd te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.I.J. Langenberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een door appellante gedane melding bijzondere omstandigheden (wegens een nieuw gestart bedrijf) ontvangen inclusief een verzoek tot vaststelling van fosfaatrechten.
Bij besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek tot toepassing van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en het verzoek tot vaststelling van het fosfaatrecht afgewezen.
Bij besluit van 10 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante op 0 kg vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Beide partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd (het reguliere fosfaatrecht).
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in combinatie met akker- en/of tuinbouw. Appellante hield op de peildatum, 2 juli 2015, nog geen melk- en kalfkoeien of jongvee op het bedrijf. Vanaf september 2016 heeft appellante diverse investeringen gedaan voor een bedrag van ruim € 900.000,-.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat appellante niet als nieuw gestart bedrijf kan worden aangemerkt en geen fosfaatrechten toegekend. Verder heeft verweerder beslist dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit – onder wijziging van de motivering – gehandhaafd en het aantal fosfaatrechten op 0 kg vastgesteld.
Beroepsgronden
4. Appellante stelt zich op het standpunt dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat door toedoen van Wageningen Universiteit de melkproductie pas na de peildatum op het bedrijf is gestart. Appellante is sinds 2011 in gesprek geweest met de Wageningen Universiteit. Met een informatiememorandum van 5 januari 2011 heeft de Wageningen Universiteit aangegeven dat de locatie aan de [adres] te [plaats] eind 2012 beschikbaar zou komen. De onderhandelingen hebben stil gelegen vanwege vertraging van nieuwbouwwerkzaamheden en uitbreidingen op de campus van de Wageningen Universiteit. Met het informatiememorandum van januari 2015 is aangegeven dat de prognose was dat in de tweede helft van 2016 de locatie in pacht zou kunnen worden overgedragen. In februari 2015 zijn de onderhandelingen hervat en in april 2015 is volgens appellante overeenstemming bereikt. Appellante is aan de pachtovereenkomst gebonden voor de duur van twaalf jaar. Vanaf 1 september 2016 kon appellante vee houden op het bedrijf. Appellante heeft vervolgens voor een bedrag van circa € 1.000.000,- investeringen gedaan en beschikte op de peildatum over de vereiste vergunningen. Appellante is niet in staat fosfaatrechten bij te kopen. Bovendien kon appellante ten tijde van de investeringen niet weten dat aan haar geen fosfaatrechten zouden worden toegekend, omdat pas op 20 december 2017 duidelijk is geworden aan welke voorwaarden een nieuw gestart bedrijf moet voldoen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Daargelaten of appellante beschikte over alle vereiste vergunningen, is niet gebleken dat appellante voor de peildatum de pachtovereenkomst met de Wageningen Universiteit heeft gesloten. Ook indien dit wel vast zou komen te staan, is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft een ondernemerskeuze gemaakt. Appellante wist in januari 2015 dat de locatie pas in de tweede helft van 2016 beschikbaar zou zijn. Op dat moment waren de productiebeperkende maatregelen al voorzienbaar. Daarnaast is niet gebleken van een noodzaak tot pacht van de locatie.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van het starten van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft gestart op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie vergelijkbaar de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van juni 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
Het College is van oordeel dat in gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van het bedrijf benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Voor zover moet worden aangenomen dat appellante op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, is van belang dat appellante weliswaar sinds 2011 in gesprek is geweest met de Wageningen Universiteit, maar dat appellante heeft aangegeven dat zij pas in een vrij laat stadium voorafgaand aan de peildatum (april 2015) overeenstemming heeft bereikt over het pachten van de locatie en het per 1 september 2016 in gebruik nemen van de locatie. Appellante heeft vervolgens na de peildatum forse investeringen gedaan. Gezien het tijdstip waarop de pachtovereenkomst zou zijn gesloten, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had met het oog op de productiebeperkende maatregelen af kunnen zien van het aangaan van een pachtovereenkomst met de Wageningen Universiteit.
Appellante stelt dat zij ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst (en het doen van de investeringen) er echter niet bedacht op kon zijn dat aan haar geen fosfaatrechten zouden worden toegekend, omdat de voorwaarden voor de toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven pas op 20 december 2017 bekend zijn geworden.
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar plan om een melkveehouderij te beginnen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat dit plan voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante had in dit geval – voor zover zij in afwachting van de invulling van de productiebeperkende maatregelen nog niet van haar plannen wilde afzien – haar plannen, waaronder het aangaan van een pachtovereenkomst kunnen uitstellen tot er meer duidelijkheid was over de voorwaarden van de startersregeling.
Dit geldt des te meer voor investeringsbeslissingen van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd. Appellante had namelijk rekening ermee moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan de op
2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.2).
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.