ECLI:NL:RVS:2021:558
Raad van State — Uitspraak 


202002302/1/A3.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oude Wetering, gemeente Kaag en Braassem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2020 in zaak nr. 17/4921 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om hem met terugwerkende kracht in de Basisregistratie Personen (hierna: de Brp) in te schrijven op een briefadres afgewezen.
Bij besluit van 1 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P.M.A. Laeyendecker, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Rausch en mr. V. Platteeuw, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.       [appellant] heeft van 2006 tot 2015 een briefadres gehad bij zijn ouders en later alleen zijn moeder op de [locatie] te Oude Wetering (hierna: het briefadres). Omdat het college bij controle van het briefadres geen reactie van [appellant] ontving, heeft het college hem op 4 juni 2015 ambtshalve uitgeschreven uit de Brp wegens vertrek naar ‘Land Onbekend’. [appellant] heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.
Op 10 december 2015 heeft [appellant] het college verzocht hem met terugwerkende kracht vanaf het moment van ambtshalve doorhaling weer op het briefadres in te schrijven. Het college heeft dat verzoek afgewezen, omdat [appellant] geen verblijf houdt in de gemeente Kaag en Braassem en hij zich moet inschrijven in de gemeente waar hij de meeste tijd verblijft. In bezwaar heeft het college dat besluit gehandhaafd. In het besluit op bezwaar is het college aangesloten bij het advies van de ambtelijke hoorcommissie bezwaarschriften van 19 april 2017. In dit advies is onder meer van belang geacht dat het niet geloofwaardig is dat het de bedoeling van [appellant] is om een traject van hulpverlening - dat onder meer is gericht op het vinden van zelfstandige woonruimte en schuldsanering - te volgen en af te ronden. Ook staat in het advies dat het niet de bedoeling is van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp) om een permanente situatie te creëren en dat in het verleden is gebleken dat [appellant] niet op de juiste wijze van het briefadres gebruik maakte.
Aangevallen uitspraak
3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat het college voldoende is ingegaan op het verruimde beleid in de Beleidsregels voor briefadressen gemeente Kaag en Braassem van december 2016 (hierna: de Beleidsregels). Het college heeft volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom [appellant] niet in aanmerking kwam voor een briefadres op grond van artikel 2, eerste lid, onder a (dak of thuisloosheid) van de Beleidsregels. Hij heeft geen actie ondernomen om over een woonadres te beschikken, onder meer wegens lopende rechtszaken. Het college heeft het niet geloofwaardig hoeven achten dat [appellant] wilde meewerken aan een hulpverleningstraject, ook niet na afronding van de rechtszaken. Van een motiveringsgebrek wat betreft artikel 2, eerste lid, onder c (het wonen in een voertuig zonder vaste stand- of ligplaats), is daarnaast ook geen sprake. Het college heeft terecht de door [appellant] gestelde feitelijke omstandigheden in acht genomen omdat [appellant] in zijn e-mailbericht van 31 maart 2017 niet heeft onderbouwd dat hij in zijn voertuig woonde, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Gronden
4.       [appellant] kan zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen. Hij stelt dat hij na de hoorzitting in bezwaar contact heeft gezocht met het kernteam van de gemeente en na enkele contactmomenten is een radiostilte gevolgd. [appellant] stelt dat hij wel degelijk een hulpvraag had. Dat hij niet op zoek was naar vaste woonruimte, betekent niet dat hij niet mee wilde werken. Het kernteam heeft aangegeven het verzoek tot inschrijving te ondersteunen. In de Beleidsregels noch in de toelichting daarop wordt doorslaggevend geacht dat de betrokkene actie onderneemt om over een woonadres te beschikken. [appellant] betoogt verder dat ten onrechte is geconcludeerd dat er geen sprake is van het wonen in een voertuig zonder vaste stand- of ligplaats. Al zijn spullen bevonden zich in zijn vervoermiddel en dat heeft het college ook niet weersproken.
Geen woonadres
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:439), is het doel van de Wet brp dat de in de basisregistratie personen vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop dienen in de basisregistratie gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene te worden geregistreerd. Voor zover geen adres kan worden aangewezen dat door de betrokkene wordt bewoond, moet het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derden van de tijd zal overnachten als diens woonadres worden beschouwd. Pas bij het ontbreken van een woonadres, geldt een briefadres als adres.
4.2.    In zijn verzoek heeft [appellant] vermeld dat hij niet over een vast woonadres beschikt. In de gronden van het bezwaarschrift staat dat hij niet over een adres beschikt waar hij gedurende een half jaar de meeste malen overnacht, en ook niet over een adres waar hij van de drie maanden tweederde van de tijd overnacht. Het college heeft in het besluit van 7 januari 2016, noch in bezwaar en beroep weersproken dat [appellant] ten tijde van belang dak- of thuisloos zou zijn. Het college heeft in het besluit op bezwaar aangenomen dat [appellant] geen woonadres had en het verzoek om een briefadres inhoudelijk beoordeeld. In zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep stelt het college voor het eerst dat niet kon worden vastgesteld of [appellant] een woonadres had of dakloos was. Het had op de weg van het college gelegen dit in een eerder stadium naar voren te brengen dan wel als weigeringsgrond aan het besluit ten grondslag te leggen. Nu het dat niet heeft gedaan, moet er in hoger beroep vanuit worden gegaan dat [appellant] ten tijde van het besluit op bezwaar niet over een woonadres beschikte. Omdat hij daarover niet beschikte, dient daarom op grond van artikel 2.23, eerste lid, van de Wet brp op aangifte een briefadres te worden opgenomen.
Wonen in een voertuig
4.3.    In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels, is bepaald dat een reden voor de aangifte van een briefadres kan liggen in het wonen in een voertuig zonder vaste stand- of ligplaats. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank niet dat [appellant] zich pas bij e-mailbericht van 31 maart 2017 op deze bepaling heeft beroepen en dat hij daarin de grond niet zou hebben onderbouwd. De Beleidsregels waren namelijk helemaal niet lang daarvoor vastgesteld en op de hoorzitting heeft [appellant] wel degelijk aangegeven dat hij in zijn auto sliep. Het vorenstaande leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. [appellant] heeft ook ter zitting bij de Afdeling gesteld dat hij wel in zijn auto sliep, maar uit de stukken blijkt ook dat hij wel eens bij vrienden en kennissen slaapt, incidenteel - om contact met zijn kinderen te hebben - overnacht op het adres waar zijn kinderen woonachtig zijn, in hotels en ook veel bij zijn ouders overnachtte. Nu niet is gebleken dat hij het grootste deel van de tijd in zijn auto sliep, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij daadwerkelijk in zijn auto woonde. Het feit dat al zijn spullen zich in zijn vervoermiddel bevonden, doet daaraan niet af.
Dit betoog faalt.
Dak- of thuisloosheid
4.4.    Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels, volgt dat een reden voor de aangifte van een briefadres ook kan liggen in dak- of thuisloosheid. De Afdeling begrijpt de besluitvorming van het college zo, dat het het briefadres heeft geweigerd op grond van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregels, op grond waarvan de briefadresaanvrager een begeleidingsplan inzake de dak- of thuisloosheid dient aan te vragen bij een erkende hulpverlenende organisatie.
Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit op bezwaar wat betreft de weigering van het briefadres op grond van dak- of thuisloosheid onvoldoende gemotiveerd. Onduidelijk is waarom een dak- of thuisloze ertoe wordt verplicht zich bij een erkende organisatie onder begeleiding te stellen om weer over een woonadres te gaan beschikken en indien daaraan niet wordt voldaan, een briefadres moet worden geweigerd. Naar het oordeel van de Afdeling geeft de formulering in artikel 2.23, eerste lid, van de Wet brp geen ruimte voor het opnemen van een dergelijke verplichting in beleid. In dit verband is ook van belang dat in de Circulaire BRP en briefadres van 18 oktober 2016 staat dat iemand op een briefadres moet worden geregistreerd als gevolg moet worden gegeven aan de aangifte van briefadres omdat het woonadres ontbreekt, dat het hanteren van een beleidsregel niet mag leiden tot een uitkomst die in strijd is met de Wet brp en dat de wet op dit onderwerp een dwingend regime kent waarvan niet bij beleidsregel mag worden afgeweken. De Afdeling begrijpt dat het college wil bewerkstelligen dat dak- of thuislozen worden begeleid in het vinden van zelfstandige woonruimte. Hulp aan deze kwetsbare groep moet worden toegejuicht, maar niet valt in te zien waarom het zich niet onder begeleiding laten stellen van een erkende organisatie zoals het college beoogt, ertoe moet leiden dat een dak- of thuisloze een briefadres moet worden geweigerd. Die weigering kan juist een averechts effect hebben, omdat bijvoorbeeld - zoals ook in het geval van [appellant] is gebleken - een dak- of thuisloze zonder briefadres geen zorgverzekering kan krijgen of behouden. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het enkele feit dat [appellant] niet op zoek was naar vaste woonruimte en in zoverre geen hulpvraag had, niet aan de weigering van het briefadres ten grondslag mocht worden gelegd.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 1 juni 2017 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
Beroep
6.       [appellant] heeft in beroep betoogd dat het college zijn stelling dat het niet aannemelijk is dat [appellant] als dakloze in de gemeente Kaag en Braassem verblijft, niet heeft onderbouwd. [appellant] is het niet eens met het college dat hij geen verblijf houdt in de gemeente Kaag en Braassem en zich zou moeten inschrijven op een briefadres in de gemeente waar hij de meeste tijd zou verblijven. Het wordt hem onmogelijk gemaakt zich op een briefadres in te schrijven. Hij wijst erop dat hij in zijn e-mailbericht van 31 maart 2017 een voorkeur uitsprak voor het briefadres in Oude Wetering, maar ook een mogelijkheid zag voor het in de Beleidsregels als verplicht gestelde briefadres op het gemeentehuis aan Westeinde 1 te Roelofarendsveen. Ook bestrijdt hij dat hij in het verleden niet op de juiste manier van zijn briefadres gebruik maakte.
6.1.    De Afdeling overweegt dat een uitgangspunt van de bevolkingsadministratie is dat iedere ingezetene over een adres dient te beschikken om bereikbaar te zijn voor de overheid (zie Kamerstukken II, 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 39). Met het oog daarop is in het ambtelijk advies dat aan het besluit op bezwaar ten grondslag ligt overwogen dat de gemeente regelmatig nagaat of de gegevens van een briefadres nog kloppen. Niet in geschil is dat de uitschrijving uit de Brp op 4 juni 2015 formele rechtskracht heeft verkregen, omdat daartegen geen bezwaar is gemaakt. Dat besluit en hetgeen daaraan vooraf is gegaan, valt daarom buiten de omvang van het geding. Onduidelijk is of, en zo ja waarom, het college uit deze voorgeschiedenis heeft geconcludeerd dat [appellant] ook voor de toekomst niet op de juiste wijze van het briefadres gebruik zou maken. Daarbij betrekt de Afdeling dat bijvoorbeeld ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet brp (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 43) volgt dat degene die een briefadres verschaft aan een ingezetene verplicht is om zorg te dragen dat geschriften aan de ingezetene worden doorgegeven of inlichtingen daarover aan hem worden medegedeeld.
Ook volgt de Afdeling het college niet in zijn standpunt dat [appellant] zich niet met een briefadres in Oude Wetering kon inschrijven, enerzijds omdat hij geen verblijf in de gemeente Kaag en Braassem zou houden en anderzijds omdat alleen briefadres zou worden aangeboden op het adres van het gemeentehuis. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende aannemelijk dat [appellant] veel in de gemeente Kaag en Braassem heeft verbleven. Evenmin valt gelet op artikel 2.39, derde lid, van de Wet brp te begrijpen waarom de betrokkene bij zijn aangifte van een briefadres niet zelf het briefadres mag kiezen. Overigens heeft [appellant] in zijn e-mailbericht van 31 maart 2017 ook het briefadres op het gemeentehuis aan Westeinde 1 te Roelofarendsveen als mogelijkheid genoemd.
Gelet op het vorenstaande valt niet in te zien waarom het college bij zijn besluitvorming onverkort heeft vastgehouden aan de Beleidsregels en de aangifte van het briefadres van [appellant] heeft afgewezen.
Het betoog slaagt.
7.       De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 1 juni 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] van 18 februari 2016 te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
9.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2020 in zaak nr. 17/4921;
III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem van 1 juni 2017, kenmerk 16.07278;
V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.403,00 (zegge: tweeduizend vierhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
612.
BIJLAGE | Wet- en regelgeving
Wet basisregistratie personen
Artikel 1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[..]
o. het woonadres:
1º het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
2º het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;
p. het briefadres: het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen;
[…].
Artikel 2.23
1. Indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is, wordt op aangifte een briefadres opgenomen.
2. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Het college neemt ambtshalve geen briefadres op dan met instemming van de briefadresgever."
Artikel 2.38
1. Degene die naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland verblijf zal houden, meldt zich uiterlijk op de vijfde dag na de aanvang van zijn verblijf in persoon bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn woonadres heeft om daarbij schriftelijk aangifte van verblijf en adres te doen. Indien hij geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres en meldt hij zich binnen de gestelde termijn bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn briefadres heeft om de bedoelde aangifte te doen.
2. t/m 6 […].
Artikel 2.39
1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft.
2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres.
3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.
Beleidsregels voor briefadressen gemeente Kaag en Braassem
Artikel 2 Redenen briefadres
Redenen voor de aangifte van een briefadres kunnen zijn:
1. het ontbreken van een woonadres vanwege:
a. dak-of thuisloosheid;
b. […];
c. het wonen in een voertuig zonder vaste stand- of ligplaats;
[…].
Artikel 4 Weigeringsgronden
1. Het is in ieder geval niet mogelijk om ingeschreven te worden op een briefadres, indien:
a. er in de aangifte een andere reden is opgegeven dan de in artikel 2 benoemde redenen om een briefadres te kunnen houden;
b. er in de aangifte geen reden is opgegeven;
c. de aangeleverde stukken niet voldoende aannemelijk maken dat een briefadres rechtmatig gehouden zal worden op grond van een van de in artikel 2 benoemde redenen om een briefadres te kunnen houden;
d. de aangever een woonadres heeft;
e. er een onderzoek loopt naar de verblijfplaats van de briefadresgever;
f. het briefadres een adres betreft waarop al een briefadres is verleend aan: twee alleenstaanden / twee gezinshuishoudens / een alleenstaande en een gezinshuishouden.
Artikel 5 (Bepalingen dak- of thuisloosheid)
1. Om een briefadres toegekend te kunnen krijgen op grond van artikel 2, eerste lid, sub a, moet de briefadresaanvrager zijn of haar laatste woonadres in de gemeente Kaag en Braassem hebben genoten.
2. Om een briefadres toegekend te kunnen krijgen op grond van artikel 2, eerste lid, sub a, dient de briefadresaanvrager een begeleidingsplan aan te vragen inzake de dak- of thuisloosheid bij een erkende hulpverlenende organisatie.
3. Wanneer een briefadres gehouden wordt op grond van artikel 2, eerste lid, sub a, dient de briefadreshouder te voldoen aan de voorwaarden zoals gesteld binnen het betreffende begeleidingsplan.
4. Een briefadres dat wordt toegekend op grond van artikel 2, eerste lid, sub a, wordt gehouden op het (post)adres van de gemeente Kaag en Braassem.