ECLI:NL:RVS:2020:1191
Raad van State — Uitspraak 


201809129/1/A1.
Datum uitspraak: 6 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Kollum, gemeente Noardeast-Fryslân,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 oktober 2018 in zaak nr. 17/4486 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Kollumerland c.a. (thans: Noardeast-Fryslân; hierna: het college)
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel aan het [locatie] in Kollum (hierna: het perceel) als camperplaats.
Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 10 juni 2016 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[vergunninghouder] en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.D. Polak, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door W.J. Osinga en mr. L. Sijtsma, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [vergunninghouder] en [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante wettelijke bepalingen en planregels staan opgenomen in een bijlage en maken onderdeel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [vergunninghouder] woont op het perceel. Hij wil het perceel tevens gaan gebruiken als kampeerterrein voor 5 campers, hetgeen in strijd is met het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012". [vergunninghouder] heeft daarom een omgevingsvergunning gevraagd voor, voor zover hier van belang, gebruik in strijd met het bestemmingsplan.
Het college stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt om onder bepaalde voorwaarden in afwijking daarvan een perceel te gebruiken als kampeerterrein. Omdat volgens het college aan deze voorwaarden wordt voldaan, heeft het de gevraagde vergunning bij besluit van 10 juni 2016, onder aanvulling van de motivering gehandhaafd bij besluit van 7 november 2017, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 6.5 van de planregels verleend. De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten.
[appellant] en anderen wonen in de nabije omgeving van het perceel. Ze zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning, met name omdat ze bang zijn dat de campers het landschap zullen aantasten.
Is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 6.5 van de planregels?
3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 6.5 van de planregels is verleend. In artikel 6.5, aanhef, van de planregels staat dat een omgevingsvergunning voor het gebruik van een perceel als kampeerterrein alleen mag worden verleend als de landschapskenmerken als opgenomen in bijlage 2 ‘Landschapskenmerken’ van het bestemmingsplan niet worden aangetast. Volgens [appellant] en anderen is dat wel het geval, omdat de campers afbreuk doen aan het karakteristieke landschap.
Verder voeren [appellant] en anderen aan dat het kampeerterrein in strijd is met artikel 6.5, onder b, van de planregels. Hierin staat dat een inrichtingsplan moet worden goedgekeurd en dit inrichtingsplan moet op grond van artikel 1 van de planregels voldoen aan bijlage 5 van het bestemmingsplan. [appellant] en anderen voeren aan dat het overgelegde  inrichtingsplan niet had mogen worden goedgekeurd, omdat in strijd met bijlage 5 door het verlenen van de omgevingsvergunning niet langer de woning op het perceel de blikvanger is, maar de campers dat zijn.
3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de campers geen afbreuk doen aan de landschappelijke kenmerken en ook niet de woning als blikvanger verdringen. Het gaat hier om een woudenlandschap, wat een besloten landschap is. Het college wijst erop dat overal om het kampeerterrein heen heggen en bomen staan dan wel worden geplant om het zicht op de campers zoveel mogelijk te ontnemen. In het goedgekeurde inrichtingsplan staat dat dit gebeurt door de in mindere staat verkerende, maar waardevolle elzensingel aan de westkant van het perceel waarop het kampeerterrein komt, te versterken. Verder wordt de waardevolle elzensingel aan de oostkant van het perceel verlengd. Aan de zuidkant van het perceel wordt een nieuwe elzensingel aangelegd. Op het perceel worden verder twee heggen aangelegd, de grond aan de oostkant wordt ingericht als grasland een aan de westkant komt een aantal fruitbomen en een enkele boom van een inheemse soort.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het inrichtingsplan voorziet in versterking van de karakteristieke elzensingels. Dat de campers desondanks zichtbaar zullen zijn en wellicht zelfs de aandacht zullen trekken, maakt niet dat er een onevenredige aantasting van de landschapskenmerken plaatsvindt en ook niet dat de campers de woning als blikvanger verdringen. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat het gaat om 5 campers die niet permanent op het perceel aanwezig zullen zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 6.5 van de planregels.
Het betoog faalt.
Is gebruik van het perceel als kampeerterrein in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zij voeren hiertoe aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de Nota ruimtelijk beleid buitengebied Kollumerland 2010-2020 (hierna: de Nota). Volgens [appellant] en anderen wordt niet aan de in de Nota opgenomen omvangseis voldaan, omdat het kampeerterrein slechts 2.315 m2 groot is in plaats van 5.000 m2. Het perceel is daarom te klein om te gebruiken als kampeerterrein voor 5 campers, aldus [appellant] en anderen.
[appellant] en anderen voeren verder aan dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat de campers afbreuk doen aan het landschap.
4.1.    In de Nota is beleid vastgesteld over kampeerterreinen. Hierin staat (op bladzijde 59) dat de omvang van een kampeerterrein ten minste 0,5 ha (bij 15 staanplaatsen) en 0,75 ha (bij 25 staanplaatsen) bedraagt. Het college stelt zich op het standpunt dat deze zogenoemde omvangseis niet betekent dat er bij minder dan 15 campers ook altijd een kampeerterrein van minimaal 0,5 ha nodig is. De gedachte achter de omvangseis is dat er op een kampeerterrein voldoende ruimte moet zijn voor de inrichting van de kampeervoorzieningen en om het open landschap in stand te houden. Volgens het college wordt daar in dit geval aan voldaan, omdat het niet om 15 maar slechts om 5 campers gaat, er geen kampeerfaciliteiten zoals speeltoestellen en sanitaire voorzieningen worden gerealiseerd en parkeren op de camperplaatsen zal gebeuren. Gelet op dit alles is een kampeerterrein met een oppervlakte van 2.315 m2 volgens het college in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling is van oordeel dat uit de tekst van de Nota niet voortvloeit dat de omvangseis betekent dat er ook minstens 0,5 ha beschikbaar moet zijn bij minder dan 15 staanplaatsen. Dat een
oud-wethouder zich meent te herinneren dat bij het opstellen van de Nota bedoeld was dat bij 1 tot en met 15 staanplaatsen een kampeerterrein van minstens 0,5 ha vereist is, doet daar niet aan af. Diegene die een omgevingsvergunning aanvraagt, moet kunnen afgaan op de tekst van de Nota. [appellant] en anderen hebben een e-mailbericht overgelegd van gemeenteambtenaar R. Wierstra-Jepkema aan [vergunninghouder]. Hierin staat dat per abuis niet in het bestemmingsplan is opgenomen dat er sprake dient te zijn van een perceel van ten minste 0,5 ha bij 15 staanplaatsen. Dit e-mailbericht verschaft geen duidelijkheid over de manier waarop de omvangseis moet worden uitgelegd. Dat in het huidige, destijds nog niet geldende, bestemmingsplan een omvangseis is opgenomen die inhoudt dat er bij 5 staanplaatsen een perceel van minstens 0,5 ha is vereist, maakt niet dat het college de Nota anders had moeten uitleggen. Het door [appellant] en anderen overgelegde e-mailbericht van gemeenteambtenaar S. Dolfing ziet op dit nieuwe bestemmingsplan en kan reeds daarom ook niet tot een ander oordeel leiden. Hetzelfde geldt voor bepalingen uit bestemmingsplannen van andere gemeenten; deze bestemmingsplannen gelden niet in Noardeast-Fryslân en zijn dus niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe het gemeentelijk beleid van Noardeast-Fryslân moet worden uitgelegd. De Afdeling merkt daarbij nog op dat de formulering van de omvangseis in zowel het nieuwe bestemmingsplan van Noardeast-Fryslân als de bestemmingsplannen van andere gemeenten anders is dan in de Nota. Het is dus niet zo dat eenzelfde formulering van de omvangseis onder het nieuwe bestemmingsplan of in andere gemeenten anders wordt uitgelegd.
Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de omvangseis betekent dat er bij 5 staanplaatsen ook een kampeerterrein van ten minste 0,5 ha vereist is. Gelet op de uiteenzetting van het college over de indeling van het perceel, kon het college zich ook verder in redelijkheid op het standpunt stellen dat het beoogde kampeerterrein niet te klein is om 5 camperplaatsen op te realiseren. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat in zoverre geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
4.2.    Wat betreft het betoog dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening omdat de campers afbreuk doen aan het landschap, overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen onder 3.1 over de landschappelijke inrichting van het perceel is overwogen, de rechtbank ook in dat betoog terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat de campers met name zichtbaar zullen zijn vanaf de openbare weg en niet of slechts in mindere mate vanaf de percelen van [appellant] en anderen.
4.3.    Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
5.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het hoger beroep is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2020
811.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1 luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
Artikel 2.12 luidt:
"1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, […]"
Planregels
Op het perceel rusten de bestemmingen "Wonen-1", "Tuin" en "Agrarisch met waarden - Besloten gebied".
Artikel 1, aanhef en onder ar, luidt:
"In de regels wordt verstaan onder een ‘inrichtingsplan’ een plan waarbij ten minste aandacht dient te worden besteed aan de begrenzing van het (beoogde) bouwperceel en de inpassing van de nieuwe ontwikkeling met aangeven van de ligging van erfverhardingen, de plaatsing en vormgeving van (bouw)werken en de erfbeplanting, waarbij bijlage 5 ‘Handleiding inrichtingsplan’ als behorende bij deze regels dient als richtinggevend kader voor het opstellen van een inrichtingsplan."
Artikel 6.4 luidt:
"Tot een gebruik in strijd met deze bestemming [Agrarisch met waarden - Besloten gebied] wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen:
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden als standplaats voor kampeermiddelen, met uitzondering van de bestaande kleinschalige kampeerterreinen;
o    het gebruiken of laten gebruiken van de gronden als opslag-, stort- of bergplaats van al dan niet afgedankte goederen en materialen;
o    het gebruiken of laten gebruiken van de gronden voor verblijfsrecreatie;
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor paardenbakken;
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor mestsilo’s;
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken ten behoeve van seksinrichtingen;
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor de opslag van mest;
o    het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor het winnen van delfstoffen."
Artikel 6.5 luidt:
"Burgemeester en Wethouders kunnen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
o    de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden, waaronder de bezonnings- en privacysituatie;
o    de landschapskenmerken als opgenomen in bijlage 2 ‘Landschapskenmerken’ behorende bij deze regels;
o    de verkeersveiligheid,
bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a.    lid 6.1 en lid 6.4 voor het oprichten van een kleinschalig kampeerterrein dan wel het uitbreiden van een kleinschalig kampeerterrein bij agrarische bedrijven en woningen, met dien verstande dat:
1.    het totaal aantal kleinschalige kampeerterreinen op het grondgebied van de gemeente Kollumerland c.a. niet meer bedraagt dan 20;
2.    een kleinschalig kampeerterrein alleen is toegestaan aansluitend aan en behorende bij bestaande agrarische (klein)bedrijfserven en bestaande woonerven;
3.    een kleinschalig kampeerterrein alleen is toegestaan voor zover bij het agrarisch bedrijf ten minste één bedrijfswoning dan wel een woning aanwezig is;
4.    het kleinschalig kampeerterrein op gronden direct aansluitend bij de bestaande agrarische- en woonbebouwing moet worden gesitueerd;
5.    niet meer dan 15 kampeerplaatsen zijn toegestaan indien de afstand van een kampeerplaats tot de gevel van de dichtstbijzijnde (bedrijfs)woning, anders dan de bedrijfswoning behorend bij het agrarisch bedrijf, 30 m of meer bedraagt;
6.    niet meer dan 25 kampeerplaatsen zijn toegestaan indien de afstand van een kampeerplaats tot de gevel van de dichtstbijzijnde (bedrijfs)woning, anders dan de bedrijfswoning behorend bij het agrarisch bedrijf, 50 m of meer bedraagt;
7.    uitsluitend mobiele kampeermiddelen op een kleinschalig kampeerterrein zijn toegestaan;
8.    uitsluitend in de periode van het kampeerseizoen kampeermiddelen op een kleinschalig kampeerterrein zijn toegestaan, met dien verstande dat de afstand tot de bestaande (voormalige) agrarische bebouwing dan wel de woning behorende bij het eigen perceel niet meer dan 25 m bedraagt;
b.    bij toepassing van de onder a bedoelde afwijkingsmogelijkheid bij omgevingsvergunning geldt dat:
1.    door de initiatiefnemer een inrichtingsplan is opgesteld dat in het kader van de besluitvorming over de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is goedgekeurd;
2.    het parkeren op eigen erf dient plaats te vinden;
3.    er geen sprake mag zijn van onevenredige verkeersaantrekkende werking;
4.    door de initiatiefnemer moet zijn aangetoond dat in redelijkheid geen ruimte is op het bestaande woon- of agrarische bouwperceel voor het oprichten van een kleinschalig kampeerterrein;
[…]"