ECLI:NL:RBZWB:2020:4158
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/8807 PW en BRE 19/2862 PW
uitspraak van 1 september 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. W.R. Aerts,
en
het dagelijks bestuur van Orionis Walcheren (Orionis), verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 28 augustus 2018 (primair besluit I) heeft Orionis eisers recht op bijstand op grond van de Participatiewet ingetrokken met ingang van 26 februari 2018, en de aan hem verstrekte bijstand over de periode van 26 februari 2018 tot en met 30 april 2018 teruggevorderd. Orionis werpt eiser tegen dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
In het besluit van 15 november 2018 (bestreden besluit I) heeft Orionis eisers bezwaren tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
In het besluit van 26 februari 2019 (primair besluit II) heeft Orionis eiser een bestuurlijke boete van € 1.008,- opgelegd omdat hij de inlichtingenverplichting zou hebben geschonden.
Bij het besluit van 16 mei 2019 (bestreden besluit II) heeft Orionis eisers bezwaren tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten. Het beroep tegen bestreden besluit I is geregistreerd onder nummer 18/8807 PW. Het beroep tegen bestreden besluit II is geregistreerd onder nummer 19/2862 PW.
De beroepen zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 21 juli 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Orionis werd vertegenwoordigd door mr. N.M. Feijtel.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser ontving voorheen een bijstandsuitkering naar de norm van gehuwden. Vanaf  26 februari 2018 ontving hij deze uitkering naar de norm van een alleenstaande.
Orionis heeft op 1 februari 2018 een BRP-melding ontvangen in verband met de verhuizing van eiser op 29 januari 2018 naar de [adres eiser] te [plaatsnaam] . In verband met deze verhuizing heeft Orionis op 28 mei 2018 een verklaring afgenomen van eisers echtgenote. Zij verklaarde onder meer dat eiser vanaf het begin van 2018 bezig is met het opstarten van een Argentijns restaurant, genaamd ' [naam restaurant] '. Naar aanleiding hiervan hebben medewerkers van Orionis op 28 mei 2018 een waarneming verricht bij het pand aan de [vestigingsadres restaurant] te [plaatsnaam] , waar het restaurant gevestigd zou gaan worden.
Orionis heeft eiser bij brief van 28 mei 2018 bericht dat zijn recht op bijstand is geblokkeerd. Hij is daarbij uitgenodigd voor een gesprek op het kantoor van Orionis op 12 juni 2018, waarbij hem is verzocht om bankafschriften en alle relevante gegevens over zijn restaurant mee te nemen. Orionis heeft verder administratief onderzoek gedaan, waarnemingen verricht in de periode van 4 juni 2018 tot en met 8 juni 2018 en een verklaring afgenomen van een accountmanager van de Sligro. Ook is een verklaring van eiser afgenomen bij het pand aan de [vestigingsadres restaurant] te [plaatsnaam] op 12 juni 2018.
In primair besluit I heeft Orionis eisers recht op bijstand ingetrokken met ingang van 26 februari 2018 op grond van artikel 54, derde lid, van de Participatiewet. Ook is de aan hem verstrekte bijstand over de periode van 26 februari 2018 tot en met 30 april 2018 teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet. Orionis werpt eiser tegen dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat hij begin 2018 is begonnen met het opzetten van een bedrijf zonder hier melding van te maken bij Orionis. Volgens Orionis kan eisers recht op bijstand hierdoor niet meer worden vastgesteld.
In bestreden besluit I heeft Orionis eisers bezwaren tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
In primair besluit II heeft Orionis eiser een boete opgelegd van € 1.008,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Dit bedrag is 50% van het nettobedrag dat eiser ten onrechte aan bijstand zou hebben ontvangen.
In bestreden besluit II heeft Orionis eisers bezwaren tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Standpunt eiser
2. Eiser stelt – kort samengevat – dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, omdat Orionis op de hoogte was van zijn voornemen een horecaonderneming op te zetten. Hij voert daartoe aan dat hij vanaf de maand januari 2018 contact heeft gehad met twee medewerkers van Orionis ( [naam medewerker Orionis 1] en [naam medewerker Orionis 2] ) over het starten van een horecabedrijf, en dat hij een ingevuld BBZ-aanvraagformulier samen met een ondernemingsplan en een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) heeft ingediend bij de afdeling BBZ. Eiser beroept zich met betrekking tot de opgelegde boete verder op artikel 2a, tweede lid, sub c en d van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit).
Relevante regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking en terugvordering bijstandsuitkering (bestreden besluit I)
4. Orionis heeft de intrekking van eisers bijstandsuitkering niet beperkt tot een bepaalde periode. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste rechter in dit soort zaken, de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2020, ECLI: NL:CRVB:2020:1623) bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter in een dergelijk geval de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het primaire intrekkingsbesluit. Dit betekent dat hier de periode van 26 februari 2018 tot en met 28 augustus 2018 moet worden beoordeeld.
5. Een besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand is een belastend besluit. Dit brengt met zich dat het in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en dat op hem de last rust aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan. Het is daarom aan Orionis om aannemelijk te maken dat eiser de inlichtingenverplichting heeft geschonden, en dat zijn recht op bijstand in de periode in geding daardoor niet was vast te stellen. Vervolgens is het aan eiser om feiten te stellen en zo nodig te bewijzen dat als wel aan de inlichtingenverplichting zou zijn voldaan over de betreffende periode recht op bijstand bestond. De rechtbank wijst hierbij op de vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2020, ECLI: NL:CRVB:2020:1628).
6. Niet in geschil is dat eiser in het begin van 2018 is gestart met het opzetten van een restaurant. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiser Orionis voldoende heeft geïnformeerd hierover, en of hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
7. De rechtbank stelt op basis van de dossierstukken en het verhandelde ter zitting vast dat eiser vanaf het begin van 2018 verschillende voorbereidende werkzaamheden heeft verricht ten behoeve van zijn horecabedrijf restaurant ‘ [naam restaurant] ’. Deze werkzaamheden bestonden onder meer uit het aanvragen van vergunningen, het in dienst nemen van personeel, het sluiten van een huurovereenkomst, het afsluiten van contracten met brouwerijen en het openen van een bedrijfsrekening. Eiser heeft blijkens een in het dossier gevoegd rapport van de sociale recherche van Orionis op 12 juni 2018 verklaard dat hij een bedrag van € 20.000,- (contant) van zijn broer uit Irak heeft ontvangen, dat hij – zoals ook blijkt uit de in het dossier gevoegde bankafschriften – op 26 april 2018 heeft gestort op zijn zakelijke rekening. Ter zitting heeft eiser in afwijking hiervan overigens verklaard dat hij een bedrag van € 42.000,- heeft ontvangen van zijn broer. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3368) moet het verrichten van dergelijke voorbereidende werkzaamheden op verzoek of onverwijld uit eigen beweging bij het bijstandverlenende orgaan worden gemeld. Hetzelfde geldt voor het ontvangen van een som (contant) geld.
8. Eiser betwist niet dat hij de genoemde voorbereidende werkzaamheden niet heeft gemeld bij Orionis. Hij voert met name aan dat hij Orionis al voldoende was geïnformeerd over het starten van een horecabedrijf middels de gesprekken die hij vanaf eind januari van 2018 heeft gevoerd met [naam medewerker Orionis 1] en [naam medewerker Orionis 2] van Orionis. Gesteld noch gebleken is echter dat eiser tijdens die gesprekken melding heeft gemaakt van de daadwerkelijke start van zijn bedrijf, dan wel de hiervoor genoemde voorbereidende werkzaamheden. Blijkens de dossierstukken en het verhandelde ter zitting ging het veeleer om gesprekken die zijn gevoerd met het oogmerk om advies in te winnen en een startkapitaal te verkrijgen op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (BBZ), zodat Orionis hieruit enkel eisers voornemen of intentie om een restaurant te starten had kunnen afleiden.
9. Eisers stelling dat [naam medewerker Orionis 2] zou hebben toegezegd dat hij in afwachting van de BBZ-besluitvorming alvast leningen kon aanvragen bij banken zonder dat dit gevolgen zou hebben voor zijn uitkering geeft geen aanleiding voor een andere conclusie, reeds nu deze stelling op geen enkele wijze is onderbouwd. Indien en voor zover deze stelling moet worden opgevat als een beroep op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank dat dit beroep niet slaagt. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:5) kan een beroep op het vertrouwensbeginsel enkel slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De door eiser gestelde uitlating kan redelijkerwijs niet worden opgevat als een toezegging dat eiser geen melding hoefde te maken van de daadwerkelijke start van zijn bedrijf, dan wel de daaraan voorgaande voorbereidende werkzaamheden. Onduidelijk is bovendien of de uitlating is gedaan door of namens het tot beslissen bevoegde orgaan, nu [naam medewerker Orionis 2] werkzaam was bij de afdeling BBZ en niet is gebleken dat hij bevoegd was om te beslissen over (het voortduren van) eisers recht op bijstand. Uit de dossierstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dit in ieder geval niet.
10. Met betrekking tot de door eiser ingeleverde ingevulde BBZ-aanvraag met bijlagen overweegt de rechtbank dat, nog daargelaten of deze stukken wel tijdig en compleet zijn ingeleverd bij Orionis, ook dit onvoldoende zou zijn om te concluderen dat eiser daarmee heeft voldaan aan de inlichtingenverplichting. Ook hieruit kan immers niet worden afgeleid dat eiser is gestart met zijn bedrijf, dan wel dat hij bezig is met het verrichten van voorbereidende werkzaamheden.
11. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat Orionis aannemelijk heeft gemaakt dat eiser de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het is daarom aan eiser om feiten te stellen en zo nodig te bewijzen dat als wel aan de inlichtingenverplichting zou zijn voldaan over de betreffende periode recht op (aanvullende) bijstand bestond. Naar het oordeel van de rechtbank is hij hier niet in geslaagd. Hij heeft Orionis niet aan de hand van objectiveerbare stukken inzicht gegeven in de omvang van zijn bedrijfsactiviteiten en zijn inkomsten en uitgaven. Eiser heeft geen deugdelijke boekhouding overgelegd, en bij gebreke daarvan is achteraf niet vast te stellen of en, zo ja, in hoeverre hij in de relevante periode recht op aanvullende bijstand had. De in eisers toelichting bij zijn BBZ-aanvraag genoemde omstandigheid dat hij veel apparatuur 2e hands heeft gekocht via Facebook en Marktplaats, en hij daarom geen factuur heeft van die spullen, komt voor eisers rekening en risico. Door schending van de inlichtingenverplichting is Orionis de mogelijkheid ontnomen om vooraf te vragen om specifieke bewijsstukken en het bijhouden van een administratie, wat onduidelijkheid achteraf had kunnen voorkomen.
12. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat eisers recht op bijstand als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet meer kan worden vastgesteld over de te beoordelen periode. Dit betekent dat Orionis ingevolge artikel 54, derde lid, van de Participatiewet gehouden was om de bijstand met ingang van 26 februari 2018 in te trekken.
13. Orionis was ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet ook gehouden de over de periode van 26 februari 2018 tot en 30 april 2018 ten onrechte verstrekte bijstand van eiser terug te vorderen. Gesteld noch gebleken is van dringende redenen op grond waarvan Orionis geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien.
De opgelegde boete (bestreden besluit II)
14. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1337) moet het bestuursorgaan bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting feiten stellen en, voor zover betwist, aantonen dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook als de besluitvorming over de intrekking en de terugvordering vaststaat, moet in het kader van de boete een zelfstandig oordeel over de schending van de inlichtingenverplichting worden gegeven. Daarbij geldt een zwaardere bewijslast dan bij de intrekking van bijstand, nu het opleggen van een boete wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging. Anders dan bij beëindiging, herziening en intrekking van bijstand is dus niet voldoende dat Orionis slechts aannemelijk maakt dat eiser de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Orionis ook voldaan aan de zwaardere bewijslast voor het aantonen van de schending van de inlichtingenverplichting, waarbij zij wijst op de overwegingen 7 tot en met 10 van deze uitspraak. Bij de vraag of wegens een aangetoonde schending van de inlichtingenverplichting een boete kan worden opgelegd is, gelet op het bepaalde in artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht, wel van belang of de gedraging de overtreder kan worden verweten. Het hebben van een – achteraf gebleken – onjuiste veronderstelling omtrent de grenzen van de inlichtingenverplichting is in dit geval geen omstandigheid die tot de conclusie leidt dat eiser geen enkel verwijt treft. Gelet op de aard en omvang van de door hem verrichte vergaande voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van zijn horecabedrijf treft hem zeker een verwijt door geen zekerheid over de omvang van zijn inlichtingenverplichting te verkrijgen bij Orionis. Die had hij makkelijk kunnen krijgen door zijn werkzaamheden te melden. Omdat eiser een verwijt kan worden gemaakt was Orionis gehouden hem met toepassing van artikel 18a van de Participatiewet een boete op te leggen. Van dringende redenen op grond waarvan Orionis in het geheel van het opleggen van een boete had moeten afzien is de rechtbank niet gebleken.
16. Het benadelingsbedrag vormt de basis voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Tussen partijen is niet in geschil dat dit bedrag in eisers geval € 2.016,- bedraagt. Orionis moet de bestuurlijke boete verder afstemmen op de aard en ernst van de overtreding, en de mate waarin deze aan eiser kan worden verweten. Zo nodig kan bij deze afstemming rekening worden gehouden met de omstandigheden van het geval. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 september 2019, ECLI: NL:CRVB:2019:3080) moet de rechter zonder terughoudendheid toetsen of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet, en of daarmee sprake is van een evenredige boete.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Orionis de boete voldoende afgestemd op de ernst van de overtreding, door het benadelingsbedrag als uitgangspunt te nemen. Wat eiser aanvoert geeft geen aanleiding om een lager bedrag te hanteren. Orionis heeft de boete ook op de juiste wijze afgestemd op de mate van verwijtbaarheid, door uit te gaan van 'normale' verwijtbaarheid en de boete vast te stellen op 50% van het benadelingsbedrag. De door eiser aangevoerde omstandigheden bieden geen aanknopingspunten om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Eisers beroep op sub c en d van het tweede lid van artikel 2a van het Boetebesluit slaagt niet. Omdat eiser de daadwerkelijke start van zijn bedrijf en de daaraan voorafgaande werkzaamheden niet (alsnog) zelf correct heeft gemeld voordat Orionis de overtreding heeft geconstateerd, is niet voldaan aan het criterium in sub c van genoemde bepaling. Naar het oordeel van de rechtbank is van verwijtbaarheid aan de kant van Orionis geen sprake, waardoor evenmin is voldaan aan het criterium in sub d van genoemde bepaling. Orionis heeft ook voldoende rekening gehouden met eisers persoonlijke omstandigheden, waaronder zijn draagkracht.
18. Gezien het voorgaande heeft Orionis de hoogte van de boete voldoende afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiser kan worden verweten, rekening houdend met de omstandigheden van het geval. De opgelegde boete van € 1.008,- is naar het oordeel van de rechtbank daarom een evenredige sanctie.
Conclusie
19. De beroepen worden ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E.M. Marsé, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier op 1 september 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is buiten staat deze uitspraak mede
te ondertekenen
griffier					rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage: relevante regelgeving
Intrekking en terugvordering
Artikel 11, eerste lid, van de Participatiewet bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet moet de belanghebbende aan Orionis op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Ingevolge artikel 54, derde lid, van de Participatiewet herziet Orionis een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet vordert Orionis de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Boete
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet legt Orionis een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
Op grond van artikel 18a, zevende lid van de Participatiewet kan Orionis afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
In artikel 18a, negende lid, van de Participatiewet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
De in artikel 18a, negende lid, van de Participatiewet bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit).
Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Boetebesluit wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag, indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting.
Op grond van artikel 2, tiende lid, van het Boetebesluit rust de stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete op de betrokkene.
Op grond van artikel 2a, tweede lid, van het Boetebesluit leiden de volgende criteria in ieder geval tot verminderde verwijtbaarheid bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting;
d. de overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, of
e. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.