ECLI:NL:RVS:2021:787
Raad van State — Uitspraak 


201908564/2/R4.
Datum uitspraak: 14 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Chijnsgoed Parkmanagement B.V., 3D Beheer B.V., Junior Beheer B.V., Parkmanagement Bio & Sciencepark Sterksel B.V., gevestigd in Sterksel, gemeente Heeze-Leende, en [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Deurne (hierna: Chijnsgoed en anderen),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij het besluit van 27 februari 2019 heeft het college Chijnsgoed en anderen onder meer gelast om de overtreding van artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet milieubeheer (last 5) te beëindigen en beëindigd te houden met de verplichting tot betaling van een dwangsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Bij het besluit van 8 oktober 2019 heeft het college het door Chijnsgoed en anderen hiertegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard en het besluit met verbetering van de motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit hebben Chijnsgoed en anderen beroep ingesteld, dat op 24 augustus 2020 op een zitting is behandeld.
Bij tussenuitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2603, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 7 is overwogen het genoemde gebrek te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college de besluiten van 27 februari 2019 en 8 oktober 2019 met een gewijzigde motivering en gewijzigde dwangsombedragen gehandhaafd.
Chijnsgoed en anderen hebben een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.       Het college heeft aan Chijnsgoed en anderen een last onder dwangsom opgelegd. In beroep betogen zij onder meer dat de dwangsom te hoog is en dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd. In de tussenuitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2603, heeft de Afdeling overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om met inachtneming van overweging 7 nader te motiveren hoe het tot de gekozen formulering van de last onder dwangsom is gekomen. Daarbij gaat het zowel om de hoogte van het te verbeuren bedrag als om de gevallen waarin het bedrag wordt verbeurd.
Conclusie over het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019
2.       Gelet op hetgeen de Afdeling onder 7 van de tussenuitspraak heeft overwogen, is het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 gegrond. Het besluit van 8 oktober 2019 dient te worden vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op de dwangsombedragen in verband met overtreding van artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) (last 5).
Het herstelbesluit van 19 januari 2021 en het beroep van rechtswege daartegen
3.       Bij het besluit van 19 januari 2021 heeft het college de besluiten van 27 februari 2019 en 8 oktober 2019 met een gewijzigde motivering en gewijzigd dwangsombedrag gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
4.       Bij het besluit van 19 januari 2021 heeft het college de aan Chijnsgoed en anderen opgelegde last gehandhaafd dat de overtreding van artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wm (last 5) wordt beëindigd en beëindigd gehouden door te melden op welke wijze de afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, met de verplichting tot betaling van een dwangsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Bij dat besluit heeft het college de dwangsom gewijzigd. De dwangsom, zoals bepaald in het besluit van 27 februari 2019, bedroeg € 50.000,00 per constatering met een maximum van één constatering per dag en een maximum van € 300.000,00. De gewijzigde dwangsom bedraagt € 450,00 per ton afvalstoffen die verkeerd zijn geregistreerd, met een maximum van € 281.250,00.
5.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de aanwezigheid van de overtreding ten tijde van belang vastgesteld. Voor zover Chijnsgoed en anderen naar aanleiding van de opmerkingen in het besluit van 19 januari 2021 alsnog betogen dat de overtreding niet langer voortduurt, wat daar ook van zij, overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
6.       Chijnsgoed en anderen betogen dat in het besluit van 19 januari 2021 de hoogte van de dwangsom onzorgvuldig en ondeugdelijk gemotiveerd is. Volgens Chijnsgoed en anderen wijkt de gewijzigde dwangsom nauwelijks af van de eerdere dwangsom die door de Afdeling te hoog is bevonden. Ook wijzen zij op verschillende zaken waarin andere bestuursorganen voor vergelijkbare administratieve overtredingen lagere dwangsommen hebben bepaald en waarin niet iedere overtreding van een administratieve verplichting leidde tot verbeurte van een dwangsom. Daarnaast stellen Chijnsgoed en anderen dat in de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen van april 2013 van Noord-Brabant voor de overtreding van algemene milieuovertredingen van registratieverplichtingen een dwangsom van € 200,00 per week met een maximum van € 5.000,00 is opgenomen. Hoewel het college dat beleid niet volgt en vanaf 3 november 2015 de Landelijke Handhavingsstrategie volgt waarin geen beleid is geformuleerd over de hoogte van dwangsombedragen bij (milieu)overtredingen, is het verschil met de Handreiking volgens Chijnsgoed en anderen wel erg groot. Verder heeft het college, volgens Chijnsgoed en anderen, ten onrechte aansluiting gezocht bij artikel 3, eerste lid, van de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen gelezen in samenhang met artikel 10.56, eerste lid, van de Wm, waarin staat vermeld dat de financiële zekerheid € 450,00 per ton over te brengen afvalstoffen bedraagt. Tot slot stellen Chijnsgoed en anderen dat zij geen belang hebben bij een mogelijke verkeerde registratie van afvalstoffen.
6.1.    Het college heeft het besluit van 19 januari 2021 als volgt gemotiveerd. Het college heeft bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom als uitgangspunt genomen dat een dwangsom zo’n effect moet sorteren dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Daarnaast houdt het college bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom rekening met de zwaarte van het geschonden belang. Het gaat het college erom dat wordt voorkomen dat afvalstoffen in de illegaliteit belanden en daardoor niet meer traceerbaar zijn. Met de registratie in het systeem van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (hierna: LMA) is beoogd dat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen van de keten waarin de afvalstoffen zich verplaatsen. Hiermee wordt voorkomen dat er afvalstoffen uit de keten verdwijnen, hier geen toezicht meer op gehouden kan worden en de bescherming van het milieu zo wordt ondermijnd. Het college acht een dwangsom van € 450,00 per ton (verkeerd geregistreerde) afvalstoffen een goede stimulans om overtreding te voorkomen. Bij de bepaling van de hoogte van het bedrag heeft het college onder meer aansluiting gezocht bij artikel 3, eerste lid, van de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, gelezen in samenhang met artikel 10.56, eerste lid, van de Wm. In artikel 3, eerste lid, van de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen staat dat de financiële zekerheid € 450,00 per ton over te brengen afvalstoffen bedraagt. Hoewel de overbrenging van afvalstoffen niet centraal staat bij de registratie in het LMA, is het college van mening dat dit bedrag in redelijke verhouding staat tot de omvang van het geschonden belang. Het college is bij het bepalen van het maximumbedrag uitgegaan van een gemiddelde afvoer van ongeveer 25 ton afvalstoffen per transport en van een aantal van 25 transporten. Voor het niet of onjuist vermelden van de wijze waarop de afvalstoffen nuttig worden toegepast van een afvoer van 25 ton afvalstoffen geldt dus een dwangsombedrag van € 11.250,00. Het maximum dwangsombedrag is bepaald op € 281.250,00, wat neerkomt op 25 transporten van 25 ton.
6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college de gewijzigde dwangsom voldoende heeft gemotiveerd. In het belang van de correcte registratie van afvalstoffen heeft het college, naar het oordeel van de Afdeling, in redelijkheid tot een dwangsom van deze omvang kunnen besluiten. De hoogte van het maximumdwangsombedrag is weliswaar niet aanzienlijk verlaagd, maar wel het bedrag dat per overtreding wordt verbeurd. Daar waar eerst zonder nuance een dwangsom van € 50.000,00 per constatering kon worden verbeurd, heeft het college ervoor gekozen om de omvang van de dwangsom te verbinden aan het aantal ton afvalstoffen waarop de overtreding betrekking heeft. Met een hoogte van € 450,00 per ton afvalstoffen en aangenomen dat een gemiddeld transport van 25 ton niet of onjuist is geregistreerd in het LMA, wordt per keer een dwangsom van € 11.250,00 verbeurd. Dat is aanzienlijk lager dan het bedrag van € 50.000,00 per constatering in de besluiten van 27 februari 2019 en 8 oktober 2019. Dat in andere uitspraken andere, lagere dwangsombedragen ook redelijk zijn geacht, betekent niet dat het college alleen al om die reden tot een ander bedrag had moeten komen. Dat geldt ook voor de door Chijnsgoed en anderen gestelde afwijking van de Handreiking. Over de stelling van Chijnsgoed en anderen dat het hier niet gaat om de overbrenging van afvalstoffen, maar om de registratie ervan en dat op grond van de bijlage van de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen een lagere financiële zekerheid kan worden gesteld, overweegt de Afdeling dat het college slechts aansluiting heeft gezocht bij de hiervoor genoemde Regeling. Het college heeft ervoor gekozen om het dwangsombedrag te verbinden aan het aantal ton afvalstoffen dat niet of onjuist is geregistreerd in het LMA. Die keuze acht de Afdeling niet onredelijk.
Het betoog faalt.
7.       Gelet op hetgeen onder 6.2 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college met het besluit van 19 januari 2021 het gebrek in het besluit van 8 oktober 2019 heeft hersteld. Dat betekent dat het beroep tegen het besluit van 19 januari 2021 ongegrond is.
Proceskosten
8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 gegrond;
II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 oktober 2019, kenmerk C2241543/4583642, voor zover dit betrekking heeft op de dwangsombedragen in verband met overtreding van artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wm (last 5);
III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 19 januari 2021 ongegrond;
IV.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Chijnsgoed Parkmanagement B.V. en anderen in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.386,61 (zegge: dertienhonderdzesentachtig euro en eenenzestig cent), waarvan € 1.335,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan Chijnsgoed Parkmanagement B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2021
672.