ECLI:NL:RVS:2021:614
Raad van State — Uitspraak 


201906436/1/A3.
Datum uitspraak: 24 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.       De 4 Elementen, gevestigd te Stroobos, gemeente Achtkarspelen,
2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Stroobos, gemeente Achtkarspelen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juli 2019 in zaak nr. 18/2273 in het geding tussen:
De 4 Elementen
en
de burgemeester van Achtkarspelen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2016 heeft de burgemeester aan De 4 Elementen een vergunning verleend voor het exploiteren van horecabedrijf 'De 4 Elementen' aan de Groningerstreek 34 in Stroobos (hierna: het horecabedrijf).
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen het door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 2 november 2016 herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
Op 26 juli 2017 heeft De 4 Elementen opnieuw een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het exploiteren van het horecabedrijf.
Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft de burgemeester deze aanvraag ingewilligd. Aan de verleende vergunning heeft de burgemeester voorschriften verbonden.
Bij besluit van 19 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders het besluit van 11 juli 2017 ingetrokken.
Bij besluit 4 juli 2018 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [belanghebbende] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 november 2016 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 26 juli 2019 heeft de rechtbank het door De 4 Elementen ingestelde beroep tegen het besluit van 4 juli 2018, niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De 4 Elementen hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De vennootschap en [belanghebbende] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2021, waar De 4 Elementen, bijgestaan door mr. F. Postma, advocaat [NAAM], de burgemeester, vertegenwoordigd door ing. F.J. de Jong, en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [belanghebbende], zijn verschenen.
Overwegingen
1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Het besluit van 4 juli 2018
2.       Aan de herroeping van de bij besluit van 2 november 2016 verleende exploitatievergunning heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan alleen horeca-activiteiten toestaat die ten dienste staan van de camping. De beoogde exploitatie is in strijd met het bestemmingsplan. Dit blijkt uit het feit dat het horecabedrijf in het verleden structureel is geëxploiteerd als een volwaardig horecabedrijf. Er zijn structureel klanten toegelaten van buiten de camping en in advertenties is het horecabedrijf ook gepresenteerd als volwaardig horecabedrijf. Het college heeft De 4 Elementen in verband hiermee ook een last onder dwangsom opgelegd. Omdat de beoogde exploitatie in strijd is met het bestemmingsplan, moet de burgemeester de exploitatievergunning volgens artikel 2:28, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening Achtkarspelen 2017 weigeren.
Het besluit van 11 augustus 2017
3.       Aan de bij besluit van 11 augustus 2017 verleende exploitatievergunning heeft de burgemeester, in overleg met De 4 Elementen, voorschriften verbonden, om te voorkomen dat de inrichting zal worden geëxploiteerd in strijd met het bestemmingsplan. Dit besluit heeft de burgemeester genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag. Dit besluit ligt daarom niet ter toetsing voor in deze procedure.
Aangevallen uitspraak
4.       De rechtbank heeft overwogen dat De 4 Elementen geen belang heeft bij de beoordeling van het beroep dat zij heeft ingesteld tegen het besluit van 4 juli 2018. Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft zij namelijk alsnog een exploitatievergunning gekregen. De 4 Elementen heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden in de periode waarin zij, als gevolg van het besluit van 4 juli 2018, geen exploitatievergunning heeft gehad.
In het hoger beroep van De 4 Elementen
5.       De 4 Elementen betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Door de herroeping van de exploitatievergunning heeft zij het horecabedrijf enige tijd niet kunnen exploiteren. Hierdoor heeft zij financiële schade geleden, bestaande uit doorlopende vaste lasten en gederfde omzet. Deze schade wil zij verhalen in een civiele procedure.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4276), bestaat belang bij de beoordeling van een beroep, indien de betrokkene stelt schade te hebben geleden en hij tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat hij de schade daadwerkelijk en als gevolg van het bestreden besluit heeft geleden.
Vanaf het moment waarop de exploitatievergunning is herroepen, te weten 11 juli 2017, tot het moment dat aan De 4 Elementen een nieuwe exploitatievergunning is verleend, te weten 11 augustus 2017, heeft De 4 Elementen het horecabedrijf niet kunnen exploiteren. De Afdeling acht tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat De 4 Elementen hierdoor schade heeft geleden. Met de ter zitting bij de Afdeling gegeven toelichting heeft De 4 Elementen voldoende aannemelijk gemaakt dat zij in de periode tussen 11 juli en 11 augustus 2017 personeelskosten heeft moeten betalen en dat zij in die periode inkomsten is misgelopen die zij met een exploitatievergunning wel had kunnen verwerven.
Het betoog slaagt.
6.       Het hoger beroep is gegrond.
In het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
7.       In hun incidenteel hoger beroep hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]  aangevoerd dat het besluit van 4 juli 2018 rechtmatig is. Over de rechtmatigheid van dat besluit heeft de rechtbank zich echter niet uitgelaten. Wat zij hebben aangevoerd biedt daarom geen grond om de uitspraak van de rechtbank onjuist te achten. Het incidenteel hoger beroep is daarom ongegrond.
Conclusie hoger beroepen
8.       Het hoger beroep van De 4 Elementen is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, met toepassing van artikel 8:116 van de Awb de gronden van het beroep van De 4 Elementen tegen het besluit van 4 juli 2018 beoordelen. Hierbij zal de Afdeling, voor zover zij daaraan toekomt, betrekken wat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd in hun incidenteel hogerberoepschrift.
Het beroep
9.       De 4 Elementen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beperkingen die in het bestemmingsplan worden gesteld aan de uitoefening van horeca-activiteiten op het perceel in strijd zijn met artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36).
9.1.    Uit de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:360, die gaat over een last onder dwangsom die is opgelegd aan De 4 Elementen wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan, volgt dat dit betoog faalt.
10.     De 4 Elementen betoogt dat de burgemeester de bij besluit van 2 november 2016 verleende exploitatievergunning in heroverweging ten onrechte geheel heeft geweigerd. Hij had de vergunning deels in stand moeten laten. Het bestemmingsplan laat horeca-activiteiten namelijk toe, mits afgestemd op de camping. De burgemeester had daarom een exploitatievergunning moeten verlenen voor het ontplooien van deze horeca-activiteiten, aldus De 4 Elementen.
10.1.  De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de voorgenomen exploitatie van het horecabedrijf, in strijd is met het bestemmingsplan. Daaraan heeft de burgemeester terecht ten grondslag gelegd dat De 4 Elementen het horecabedrijf in het verleden in strijd met het bestemmingsplan heeft geëxploiteerd. In verband hiermee heeft het college De 4 Elementen bij besluit van 18 juli 2016 een last onder dwangsom opgelegd. In de eerder genoemde uitspraak van 24 februari 2021, heeft de Afdeling dat besluit in stand gelaten. Aan zijn standpunt heeft de burgemeester ook terecht ten grondslag gelegd dat De 4 Elementen het horecabedrijf in advertenties presenteerde als een volwaardige horecagelegenheid. Bij het beoordelen van de aanvraag voor een exploitatievergunning heeft de burgemeester zich terecht beperkt tot de vraag of de door De 4 Elementen voorgenomen exploitatie kan worden vergund. De burgemeester was niet gehouden om een exploitatievergunning te verlenen waaraan voorschriften zijn verbonden om te voorkomen dat de inrichting zal worden geëxploiteerd in strijd met het bestemmingsplan, zoals hij heeft gedaan bij het besluit van 11 augustus 2017. Daarvoor bestond pas aanleiding na de aanvraag van 26 juli 2017, die, blijkens de toelichting daarop, is gebaseerd op een nieuwe opzet van het horecabedrijf die geheel is afgestemd op de ruimte die het bestemmingsplan biedt voor het ontplooien van horeca-activiteiten.
Het betoog faalt.
11.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op wat hiervoor onder 9 tot en met 10.1 is overwogen, het beroep tegen het besluit van 4 juli 2018 van de burgemeester alsnog ongegrond verklaren.
12.     De burgemeester moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. De griffier van de Raad van State zal aan De 4 Elementen met toepassing van artikel 8:114 van de Algemene wet bestuursrecht het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het hoger beroep van De 4 Elementen gegrond;
II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juli 2019 in zaak nr. 18/2273;
IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V.      veroordeelt de burgemeester van Achtkarspelen tot vergoeding van bij De 4 Elementen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan De 4 Elementen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
753.
BIJLAGE
Algemene plaatselijke verordening Achtkarspelen 2017
Artikel 2:28 Exploitatievergunning openbare inrichting
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan c.q. indien het verzoek tot medewerking aan een afwijking of wijziging van het bestemmingsplan onherroepelijk is afgewezen.
[…]