ECLI:NL:CBB:2021:395
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1759
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1]
(appellante),
[naam 2]
(appellant),
[naam 3]
(appellante),
[naam 4]
(appellant),
[naam 5]
(appellant)
[naam 6]
(appellant), te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 9 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2021. Namens appellanten is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveehouderij. Zij hielden aanvankelijk ook vleesvarkens, maar in december 2009 zijn het woonhuis en de varkensstal door een brand verwoest. Hierna is de varkenshouderij beëindigd en de melkveehouderij uitgebreid.
2.2
Volgens de gecombineerde opgave 2009 hielden appellanten op 1 april 2009 40 melk- en kalfkoeien, 39 stuks jongvee en 200 vleesvarkens.
2.3
Op 17 februari 2011 hebben appellanten voor € 828.780,- een aanneemovereenkomst gesloten voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. De omgevingsvergunning voor het bouwen van deze stal heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Losser op 21 februari 2011 aan appellanten verleend. Op 16 november 2011 hebben appellanten een huurovereenkomst met koopoptie gesloten voor 520.618 kilogram melkquotum. Voor de bouw van de ligboxenstal hebben appellanten op 5 juli 2012 een lening afgesloten van € 445.000,-.
2.5
Op 17 juni 2014 hebben de Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel een Nbw-vergunning aan appellanten verleend voor het houden van 225 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee.
2.5
Op 21 januari 2015 hebben appellanten een lening afgesloten bij de bank van € 300.000,- voor de aankoop van roerende zaken en werkkapitaal.
2.6
Op 26 maart 2015 hebben appellanten 7,14 hectare grond gekocht voor een bedrag van € 464.100,-, waarvoor appellanten op 28 april 2015 een lening bij de bank hebben afgesloten van € 470.000,-.
2.7
Op 2 juli 2015 hielden appellanten 132 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 5.486 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast, omdat dit stelsel melkveehouders dwingt zich te ontdoen van hun dieren en zij hun gedane investeringen onbenut moeten laten. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de financiële gevolgen van de regeling voor de melkveehouders. Ook stellen appellanten de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Zij voeren aan dat Nederland voldoet aan de normen van de Nitraatrichtlijn en dat verweerder niet heeft aangetoond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet worden behaald als de derogatie vervalt. Bovendien is niet gebleken dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Eerst bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren. Tot dat moment was de visie van verweerder gericht op het toestaan van groei van individuele melkveebedrijven, onder de voorwaarde dat het desbetreffende bedrijf grondgebonden was, dan wel het fosfaatoverschot zou verwerken. Voor appellanten was dus niet voorzienbaar dat de mogelijkheden om de varkenshouderij om te bouwen naar een grondgebonden melkveehouderij zouden worden bemoeilijkt.
4.2
Verder is in het geval van appellanten sprake van een individuele en buitensporige last. Op verzoek van de gemeente hebben zij ervoor gekozen om de varkenshouderij te beëindigen en de melkveehouderij uit te bouwen. Hiervoor beschikten zij tijdig over alle benodigde vergunningen. In 2011 zijn appellanten begonnen met het bouwen van een nieuwe ligboxenstal met een stalcapaciteit van 225 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is niet alleen nodig om het verlies van de varkenstak te compenseren, maar ook om de bedrijfsgebouwen te kunnen vernieuwen, de huisvesting in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen, het bedrijf toekomstbestendig te maken en de bedrijfsresultaten te verbeteren. De ligboxenstal is op 5 december 2012 opgeleverd en in gebruik genomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) hebben appellanten ter zitting aangevoerd dat één van de maten een ongeval heeft gehad, dat een naast familielid te maken heeft gekregen met dementie en dat appellanten het jongvee hadden uitgeschaard bij de buurman. Door deze bijzondere omstandigheden was de stalcapaciteit op 2 juli 2015 nog niet volledig benut. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft de continuïteit van het bedrijf ernstig in gevaar gebracht, terwijl voor appellanten niet voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen op de afschaffing van het melkquotum. Ter onderbouwing van de gestelde last hebben appellanten een scenariovergelijking overgelegd van 2 juli 2018, opgesteld door ing. J.G.H. Berning, werkzaam bij Flynth adviseurs en accountants (het deskundigenrapport) en een verklaring van de bank van 19 oktober 2018. Voorts is verweerder voorbijgegaan aan de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) en heeft hij de individuele omstandigheden van appellanten, zoals de beëindiging van een milieuhygiënische ongewenste situatie, onvoldoende meegewogen in zijn besluitvorming, zodat sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Tevens stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Hoewel de keuze van appellanten om te stoppen met de varkenshouderij begrijpelijk is, is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de groei van 40 melk- en kalfkoeien naar 200 melk- en kalfkoeien. Op basis van de KWIN-normen concludeert verweerder dat appellanten slechts 46 melk- en kalfkoeien nodig hebben om het verlies van de varkenstak te compenseren. Voor zover appellanten wensen uit te breiden vanwege het verbeteren van het dierenwelzijn, het toekomstbestendig maken van het bedrijf en het verbeteren van de bedrijfsresultaten, stelt verweerder zich op het standpunt dat dit geen omstandigheden zijn die een uitbreiding noodzakelijk maken. Verweerder is dan ook van mening dat appellanten een groot risico hebben genomen door in 2011 te investeren in een forse uitbreiding, terwijl nadere productiebeperkende maatregelen te verwachten waren in verband met het aflopen van het melkquotum in april 2015. De gevolgen van deze keuze dienen voor rekening en risico van appellanten te blijven.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In die uitspraak heeft het College ook de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd en geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet een (kennelijk) ongeschikt middel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken (onder 6.7.3). Voorts was voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum andere, ook productiebeperkende, maatregelen zouden kunnen volgen (onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6).
6.2
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, op basis van de vergelijking die in 6.3.2 staat beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 225 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 5.486 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 132 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
Het College ziet geen bedrijfseconomische noodzaak voor de omvang van de beoogde uitbreiding, dan wel andere dwingende redenen voor de gedane investeringen. Dat het vanwege de nabijheid van een Natura 2000-gebied wenselijk was de varkenshouderij te beëindigen, nadat de varkensstal in december 2009 door brand was verwoest, wil het College aannemen, maar appellanten hebben niet aangetoond dat een uitbreiding naar 225 melk- en kalfkoeien noodzakelijk was om de inkomsten uit de varkenshouderij te compenseren en de noodzakelijke vervangingsinvesteringen terug te kunnen verdienen, ook als wordt uitgegaan van een te vervangen varkenstak van 300 varkens, zoals ter zitting is toegelicht. Om die reden gaat een vergelijking met de zaak, waarin het College op 9 januari 2019  (ECLI:NL:CBB:2019:5) uitspraak heeft gedaan, niet op. Wat betreft de andere argumenten die appellanten ter onderbouwing van de gestelde noodzaak hebben aangevoerd – vernieuwing van de bedrijfsgebouwen, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid van het bedrijf en het verbeteren van de bedrijfsresultaten – is het College van oordeel dat dit geen bijzondere individuele omstandigheden zijn, maar aspecten betreft, die moeten worden gerekend tot ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Verder is van belang dat appellanten weliswaar al in een tamelijk vroeg stadium, vanaf februari 2011 en in 2012, hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van de melkveehouderij door middel van de bouw van een nieuwe ligboxenstal, het huren van melkquotum en de aankoop van grond, maar desondanks op de peildatum (2 juli 2015) de beoogde uitbreiding slechts gedeeltelijk hadden gerealiseerd. Dat de beoogde uitbreiding is verhinderd door het ongeval van één van de maten, de dementie van een familielid en het uitscharen van het jongvee, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt, zodat ook de vergelijking met uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) niet opgaat. Daarom moet de omstandigheid dat de uitbreiding op de peildatum nog niet volledig was gerealiseerd voor rekening van appellanten blijven, als overwegend een gevolg van ondernemerskeuzes die zijn gemaakt in een periode dat het voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom bij de uitvoering van hun uitbreidingsplannen hiermee rekening moeten houden.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College voor het oordeel dat het bestreden besluit op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en toereikend is gemotiveerd.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		           de uitspraak te ondertekenen