ECLI:NL:CBB:2021:129
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1395
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. J. Looman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 24 december 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2013 hield zij 227 melk- en kalfkoeien en 167 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 22 december 2011 heeft appellante een vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd voor uitbreiding van de veestapel naar 335 melk- en kalfkoeien en 186 stuks jongvee. Deze vergunning is op 13 augustus 2012 verleend. Op 10 januari 2012 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Deze vergunning is op 14 maart 2013 verleend. Op 25 februari 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 2] voor € 1.500.000,- voor de bouw van de nieuwe stal. Op 27 en 28 februari 2013 heeft appellante aanneemovereenkomsten getekend voor de bouw van de nieuwe stal voor een bedrag van in totaal € 1.082.384,07. De bouw van de stal is in 2014 afgerond. Op 1 januari 2015 heeft appellante een pachtovereenkomst gesloten voor 8,5 ha grond.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 264 melk- en kalfkoeien en 220 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.847 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was en daarom in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij verwijst daartoe naar het rapport ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’ van de Algemene Rekenkamer (AR) van 16 juni 2019, waaruit volgt dat het kabinet mede schuldig is aan het mestprobleem en dat die schuld niet volledig bij de melkveehouderij terecht hoort te komen.
4.2
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft geanticipeerd op de voorzienbare maatregelen uit het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij, door met ingang van 1 januari 2015 een pachtcontract aan te gaan om zo de verdere toename van de fosfaatproductie door de uitbreiding van haar veestapel te verantwoorden. Zij heeft dus een zekere mate van voorzichtigheid betracht bij de ontwikkeling en groei van haar bedrijf. Dat appellante voor haar groei na 2 juli 2015 opeens rekening moest houden met de aankoop van fosfaatrechten was op grond van het tot dat moment gevoerde beleid echter geenszins voorzienbaar. De last is berekend in een rapportage van Flynth adviseurs en accountants van juni 2018. Appellante wijst er daarbij op dat zij extra investeringen in welzijns- en milieumaatregelen heeft gedaan om te voldoen aan de voorwaarden van de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL). Het ‘slopen’ van een deel van de ligboxenstal om met een alternatieve exploitatie van het gebouw andere inkomsten te genereren zou de last alleen maar vergroten, omdat het gebouw dan niet meer aan de MIA- en VAMIL-eisen voldoet.
4.3
Appellante stelt dat zij schade heeft geleden door het falende mestbeleid van verweerder en dat dit ten minste deels door de overheid gecompenseerd dient te worden. Zij verzoekt het College daarom verweerder te veroordelen tot een schadevergoeding.
4.4
Appellante heeft verzoekt tevens vergoeding van de immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP omdat het niet voorzienbaar was, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3.3
Voor appellante komt de last neer op de (16.116-12.847=) 3.268 kg fosfaatrecht die zij tekortkomt om haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage van Flynth adviseurs en accountants van juni 2018, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.4
In dat verband is van belang dat appellante weliswaar in december 2011 is gestart met de voorbereidingen voor de uitbreiding van haar bedrijf door het aanvragen van de vergunningen, maar pas in 2013 een financieringsovereenkomst is aangegaan en in 2014 een nieuwe stal heeft laten bouwen
.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. In deze uitspraak is onderkend dat met de wijsheid van achteraf het overheidsbeleid een grotere consistentie had kunnen laten zien. Dat laat echter onverlet dat voor appellante vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten. Het College erkent dat appellante maatregelen heeft getroffen om haar bedrijf op een verantwoorde manier te laten groeien, toch had zij zich moeten realiseren dat de forse uitbreiding die zij voor ogen had meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het besluit om de veestapel geleidelijk te laten groeien door middel van eigen aanwas, waardoor de uitbreiding op de peildatum nog niet gereed was, is eveneens een ondernemersbeslissing waarvan appellante de gevolgen zelf draagt. Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor de geplande uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd was.
6.3.5
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het beleid van verweerder, overweegt het College als volgt. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder geen onrechtmatig besluit heeft genomen. Evenmin is sprake geweest van een andere onrechtmatige handeling als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet daarom in deze procedure geen grond voor het toewijzen van het verzoek om schadevergoeding.
6.5
Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
6.5.1
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder en de dag van deze uitspraak heeft appellante recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten afgerond 12 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Van de overschrijding is na afronden een periode van 10 maanden toe te rekenen aan verweerder en 2 maanden aan de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 833,33 (10/12 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 166,67 (2/12 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
7.2
Het verzoek om immateriële schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellant in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 534,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 833,33 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 166,67 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.