ECLI:NL:CBB:2021:365
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1786
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
Veehouderij [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde aan de [adres 1] een zoogkoeienhouderij. Appellante heeft in 2012 besloten om haar zoogkoeienhouderij om te schakelen naar een melkveebedrijf. Daartoe heeft appellante op 31 augustus 2012 het naastgelegen melkveebedrijf aan de [adres 2] gekocht voor een bedrag van € 367.500,-. Op 10 oktober 2012 heeft appellante een kredietovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 575.487,-. Op 20 december 2012 heeft appellante een recht van hypotheek en een pandrecht verleend aan de bank ter hoogte van € 1.000.000,-. Op 25 maart 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verkregen voor het houden van 69 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee aan de [adres 2] .
2.2
Op 1 april 2013 hield appellante blijkens de gecombineerde opgave 2013 op haar bedrijf negen melk- en kalfkoeien. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 57 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 1.992 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 47 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 2.084 kg. Het is verweerder gebleken dat hij is uitgegaan van de onjuiste dieraantallen. Bij het bestreden besluit is hij uitgegaan van 57 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert samengevat aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat haar situatie verschilt ten opzichte van de situatie van andere melkveehouders, omdat er in haar geval geen sprake is van uitbreiding maar van omschakeling. De omschakeling zorgt voor een reductie van de fosfaatemissie. De omschakeling was noodzakelijk om met het oog op bedrijfsopvolging ook in de toekomst een rendabele veehouderij te kunnen exploiteren. Appellante voert aan dat zij ruim voor de peildatum van 2 juli 2015 over de noodzakelijke vergunningen beschikte en al vanaf 2012 onomkeerbare financiële verplichting is aangegaan. In april 2013 heeft appellante 5 melkkoeien aangeschaft en is ze gestart met handmatig melken alhoewel er geen melkquotum aanwezig was en ze dus superheffing moest betalen. Vervolgens heeft appellante in de periode april 2013 tot mei 2016 geïnvesteerd in een melkinstallatie, grond en de aanschaf van melkvee. Vóór de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 was uitbreiding van de melkveestapel volgens appellante erg duur in verband met de superheffing. Hierdoor was het niet mogelijk om haar stal vol te zetten met de vergunde dieraantallen. Appellante stelt dat ze een zware financiële last draagt en dat de investeringen niet kunnen worden terugverdiend. Dit heeft ertoe geleid dat appellante haar bedrijf heeft moeten beëindigen in 2020. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde buitensporige last een bankverklaring en begroting overgelegd. Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, aangezien verweerder eraan voorbij gaat dat in haar geval sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd.
4.2
Appellante heeft verder verzocht om toekenning van een tegemoetkoming in de immateriële schade die voor haar is ontstaan in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Uit de dieraantallen die appellante hield in 2013 en 2015 volgt dat appellante niet alleen omschakeling maar ook uitbreiding nastreefde. Dit blijkt ook uit de dieraantallen uit de door appellante verkregen Nbw-vergunning. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder acht de investeringen in 2012 ten behoeve van de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze (investerings)beslissingen zijn genomen niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarom dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor risico en rekening van appellante te komen. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomisch noodzaak bestond voor de voorgenomen omschakeling van de zoogkoeienhouderij naar het melkveebedrijf. De keuze om, om te schakelen van een zoogkoeienbedrijf naar een melkveebedrijf is een ondernemerskeuze en komt voor haar rekening en risico. Dat appellante wilde omschakelen in verband met bedrijfsopvolging maakt niet dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder is van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn is overschreden en dat dit ook aan verweerder is toe te rekenen en dat aan appellante daarom een schadevergoeding toekomt.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 69 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 2.084 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (57 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5
In dat verband stelt het College vast dat appellante vanaf augustus 2012 heeft geïnvesteerd in verband met de omschakeling van de zoogkoeienhouderij naar het melkveebedrijf. De Nbw-vergunning is vervolgens in maart 2013 verkregen. Daarbij is verder van belang dat niet alleen sprake is van een omschakeling maar ook van een uitbreiding, omdat appellante pas na de omschakeling in 2013 melkvee in de zin van de Msw op haar bedrijf is gaan houden. Voor de omschakeling hield appellante alleen zoogkoeien. Dat appellante met het op haar bedrijf aanwezige melkvee de vergunde dieraantallen op grond van de al eerder, in 1974, verleende Nbw-vergunning niet heeft overschreden, maakt dat niet anders. Die dieraantallen waren immers eerder niet feitelijk aanwezig. Alhoewel appellante relatief vroeg is gestart met investeren om geleidelijk door te groeien naar de vergunde situatie acht het College gezien het tijdstip waarop de forse investeringen zijn gedaan, die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen is niet gebleken. Dat appellante wilde omschakelen en uitbreiden omdat het vleesveebedrijf verliesgevend was, zoals zij ter zitting heeft gesteld, maakt, wat daarvan ook zij, niet dat er sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak. Niet is gebleken dat appellante het vleesveebedrijf niet winstgevend had kunnen exploiteren. Dat zij ervoor gekozen heeft om te schakelen naar een melkveebedrijf is een ondernemerskeuze. Dat een uitbreiding van deze omvang noodzakelijk was is bovendien niet gebleken nu appellante ook heeft aangevoerd dat zij in de toekomst met het bedrijf in een inkomen voor twee gezinnen wilde voorzien. Ook dat is een ondernemerskeuze en maakt niet dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Dat appellante ervoor heeft gekozen om haar stal vanwege het melkquotum en de superheffing niet te vullen tot de vergunde dieraantallen moet eveneens worden aangemerkt als een ondernemerskeuze. De gevolgen van deze keuze komen in beginsel voor rekening en risico van appellante. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft de voorgenomen omschakeling en uitbreiding echter doorgezet.
6.2.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.2.7
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Verweerder is in het bestreden besluit ingegaan op de door appellante aangevoerde bezwaren en heeft de belangen van appellante in zijn hiervoor weergegeven afweging betrokken.
7.	Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
7.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor (immateriële) schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.2
De redelijke termijn is aangevangen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 26 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn met (afgerond) 1 jaar en 1 maand overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 11 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van 2 maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
7.4
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.269,23 (11/13 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 230,77 (2/13 x € 1.500,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in verband met de behandeling van het beroep.
8.2
Het College zal het verzoek om (immateriële) schadevergoeding toewijzen. Gelet hierop bestaat wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze wordt vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.269,23;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 230,77;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen