ECLI:NL:RVS:2021:481
Raad van State — Uitspraak 


202100171/1/R4 en 202100171/2/R4.
Datum uitspraak: 10 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Soest,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2020 in zaak nrs. 19/5227 en 20/2294 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Soest.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verplaatsen van een in- en uitrit op het perceel aan de [locatie] in Soest (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een aanvullende motivering van het besluit gegeven.
Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college [appellant] gelast om een aantal bouwwerken en de uitweg van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom.
Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een aanvullende motivering van het besluit gegeven.
Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 20 november 2019 en 3 juni 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 februari 2021, waar [appellant], bijgestaan door J. van der Velden en A.J. van Putten, rechtsbijstandverleners te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. M. van Rijbroek en mr. P.A. Phielix, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.       [appellant] woont in een vrijstaande woonboerderij op het perceel. De woonboerderij is een rijksmonument. Het perceel maakt onderdeel uit van het beschermd dorpsgezicht. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Soest Midden en Zuid". [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor het verplaatsen van een in- en uitrit (hierna: uitweg) op het perceel, die het college heeft afgewezen. Het college heeft daarnaast besloten handhavend op te treden tegen een aantal bouwwerken op het perceel en de uitweg. [appellant] is het daarmee niet eens. De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 20 november 2019 en 3 juni 2020 ongegrond verklaard.
Gronden hoger beroep over de aanvraag voor een vergunning voor de uitweg
3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen omgevingsvergunning nodig was. Er wordt volgens hem geen uitweg gemaakt.
Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beslissing op bezwaar nieuw beleid heeft toegepast waardoor hij in een nadeliger positie is gekomen. Op het moment van het besluit van 25 juni 2019 was er geen beleid van toepassing.
Daarnaast betoogt [appellant] dat de werkzaamheden geen afbreuk doen aan de beeldkwaliteit en de beleving van de openbare ruimte.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan geen weigeringsgrond voor de uitweg bevat. Er geldt ter plaatse geen aanlegverbod. Door het beschermd dorpsgezicht als weigeringsgrond te gebruiken, worden de mogelijkheden van het bestemmingsplan doorkruist. De rechtbank heeft dit betoog volgens [appellant] ten onrechte niet in haar oordeel betrokken.
3.1.    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
Artikel 2.18 luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
Artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Soest 2020 (hierna: de APV) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg."
Het tweede lid, aanhef en onder e, luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving."
3.2.    Het perceel grenst aan de openbare weg en wordt aan de voorkant met een heg afgescheiden. [appellant] heeft een deel van de heg verwijderd zodat het perceel aan de voorkant met een auto bereikbaar is vanaf de openbare weg. Op het perceel is daarvoor ook een verharding aangelegd.
Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] een uitweg heeft gemaakt. Het doel van een uitweg is om een perceel vanaf de openbare weg te bereiken. Een deel van de heg is verwijderd zodat het perceel op die plek met een auto kan worden bereikt, daar waar het perceel aan die kant eerst niet met een auto bereikbaar was. Daarmee is een herkenbare opening op het perceel gemaakt naar de weg waar verkeersbewegingen mogelijk zijn die er voordien niet was. De rechtbank heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter gelet op deze feiten terecht overwogen dat op het perceel een uitweg naar de weg is gemaakt, waarvoor op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in combinatie met artikel 2:12, eerste lid, van de APV een omgevingsvergunning nodig is.
3.3.    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor een uitweg geweigerd in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving. Dit is de weigeringsgrond van artikel 2:12, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 17 mei 2019, nader toegelicht op 14 juni 2019. Volgens de Commissie tast de uitweg de inrichting en het aanzicht van de Kerkstraat en het beschermde dorpsgezicht onevenredig aan.
Het college mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat die situatie zich hier niet voordoet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zijn besluitvorming op het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit mogen baseren.
3.4.    Het college heeft bij zijn besluit van 20 november 2019 ook de "Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest houdende regels omtrent inritten (Beleidsregels inritvergunningen)" (hierna: de beleidsregel) betrokken. In deze beleidsregel wordt uitgelegd wat wordt verstaan onder het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, als bedoeld in artikel 2:12, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV. Vermeld is dat onder meer welstand of een beschermd stads- of dorpsgezicht ertoe kan leiden dat een uitweg op de gewenste plek niet toegestaan of niet wenselijk is.
De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat [appellant] in een nadeliger positie is gekomen doordat het college bij het besluit van 20 november 2019 de beleidsregel die ten tijde van het primaire besluit van 25 juni 2019 nog niet gold, heeft betrokken. De beleidsregel geeft alleen een nadere uitleg van wat wordt verstaan onder het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, maar die weigeringsrond kon ook ten tijde van het primaire besluit al rechtens worden gehanteerd. Het college heeft bij zowel het besluit van 25 juni 2019 als dat van 20 november 2019 als weigeringsgrond gebruikt dat de uitweg in strijd is met artikel 2:12, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV dat zowel ten tijde van het primaire besluit als ten tijde van het besluit op bezwaar gelding had.
3.5.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over zijn betoog dat de APV de mogelijkheden van het bestemmingsplan doorkruist. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat dat betoog inhoudelijk niet slaagt. De regel uit de rechtspraak waarop [appellant] zich hierbij beroept, luidt dat een welstandscommissie een bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand toetst en zich daarbij in beginsel moet richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565. Deze rechtspraak die is ontwikkeld voor het welstandstoezicht bij de toetsing van aanvragen voor een bouwvergunning, thans omgevingsvergunning voor bouwwerken ziet niet op aanvragen voor een vergunning voor het maken van een uitweg. Bij het toepassen van de weigeringsgrond uit de APV voor aanvragen voor het maken van een uitweg in het belang van de bescherming van het uiterlijk van de omgeving heeft die rechtspraak dus niet de betekenis die [appellant] voorstaat. Dat het bestemmingsplan het niet verbiedt om in de voortuin te parkeren of een parkeerplaats aan te leggen, laat onverlet dat ter plaatse waar het perceel overgaat in de openbare weg het vergunningstelsel van de APV voor het maken of veranderen van een uitweg van kracht is. Bij de vraag of de uitwegvergunning kan worden verleend, mocht het college in het kader van de in de APV opgenomen weigeringsgrond "bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving" betrekken dat het perceel in een beschermd dorpsgezicht ligt.
3.6.    De betogen falen.
4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen beslissing heeft genomen voor zover de aanvraag ziet op de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten". De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat het college een dwangsom wegens niet tijdig beslissen diende te betalen.
4.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog over de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten". Dit leidt echter evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende. [appellant] heeft in zijn aanvraag voor de omgevingsvergunning vermeld dat deze ziet op de activiteiten "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten" en het aanleggen of veranderen van een uitweg. Bij het besluit van 25 juni 2019 is de aanvraag afgewezen. In dat besluit heeft het college geen kenbare motivering gegeven over het punt van het handelen met gevolgen voor beschermde monumenten. Het college heeft bij brief van 1 oktober 2019 toegelicht dat er geen vergunning van rechtswege op dit punt is ontstaan en het college heeft erkend dat er een motivering ontbreekt. In het besluit van 20 november 2019 heeft het college dat punt hersteld. In dat besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen vergunning is vereist in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Uitsluitend voor het maken van een uitweg is een vergunning vereist in de zin van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De gevraagde vergunning is afgewezen. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college dus volledig op de aanvraag beslist. Er was voor de rechtbank dan ook  geen aanleiding om het college te veroordelen tot het betalen van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen.
Het betoog faalt.
Gronden hoger beroep over de last onder dwangsom
5.       Bij het besluit van 6 januari 2020, dat het college in bezwaar heeft gehandhaafd, heeft het college [appellant] gelast om een aantal bouwwerken en de uitweg van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom. Het gaat om een hekwerk met palen bij de nieuwe uitweg, een houten poort aan de kant van de Neerweg, een speeltoestel, een kippenhok met omheining, een erfafscheiding op de hoek Neerweg/Kerkstraat, een vlaggenmast en de uitweg.
6.       Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] aan de last heeft voldaan, met uitzondering van het verwijderen van de uitweg. De begunstigingstermijn is op de zitting van de voorzieningenrechter nog een keer verlengd tot twee weken na de datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter.
7.       Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de bouwwerken en de uitweg zonder de vereiste omgevingsvergunningen zijn gerealiseerd. De bouwwerken zijn niet omgevingsvergunningvrij omdat deze zijn gerealiseerd op het erf dat deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van de woonboerderij. In het besluit van 6 januari 2020 nam het college ten aanzien van de erfafscheiding, vlaggenmast en het kippenhok, indien verlaagd tot 1 meter, het standpunt in dat daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend als daarvoor een aanvraag wordt gedaan. Voor de overige bouwwerken alsmede de uitweg stelde het college dat het niet bereid was daaraan medewerking te verlenen. [appellant] heeft geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwwerken gedaan.
Bij het besluit van 3 juni 2020 heeft het college het door [appellant] tegen de last onder dwangsom gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In dat besluit heeft het college het standpunt ingenomen dat voor de erfafscheiding en het kippenhok geen omgevingsvergunning kan worden verleend omdat deze bouwwerken in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Het college heeft daarbij het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 21 februari 2020 betrokken.
8.       Vast staat en niet in geschil dat het college ter zake bevoegd was om handhavend op te treden omdat de bouwwerken en de uitweg zonder de vereiste omgevingsvergunningen zijn opgericht of aangelegd.
9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gewijzigde motivering in het besluit op bezwaar in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. [appellant] stelt dat hij vóór het besluit van 3 juni 2020 in de gelegenheid gesteld had moeten worden om een omgevingsvergunning aan te vragen.
9.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats."
9.2.    Op basis van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dient het college een volledige heroverweging van het bestreden besluit te maken. In beginsel staat dit artikel niet in de weg aan handhaving van een primair besluit op een andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden primaire besluit steunt, maar dat kan in die situatie niet altijd. Die situatie is hier echter niet aan de orde. Zowel in het besluit van 6 januari 2020 als het besluit van 3 juni 2020 heeft het college het besluit gebaseerd op het standpunt dat een omgevingsvergunning was vereist en dat [appellant] deze niet had. Het college heeft zijn standpunt alleen gewijzigd met betrekking tot de in het primaire besluit gestelde strijdigheid met het bestemmingsplan van sommige van de bouwwerken. Dit levert geen strijd op met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De voorzieningenrechter heeft er wel begrip voor dat [appellant] verrast was over het gewijzigde standpunt van het college, maar dat laat onverlet dat artikel 7:11 ook is bedoeld om gebreken in de primaire besluitvorming te kunnen herstellen en het [appellant] is die is begonnen met bouwen van bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning. Hij heeft in alle fasen van de procedure een aanvraag om een omgevingsvergunning kunnen indienen en tegen het besluit daarop rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dat heeft hij niet gedaan. Dat hij daarvan mogelijk heeft afgezien omdat het college het standpunt innam dat een aanvraag vermoedelijk niet kon worden ingewilligd, gelet op strijd met redelijke eisen van welstand, kan het college niet worden verweten omdat toetsing aan welstand één van de verplichte toetsingsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is. Het college kon daarbij in ieder geval na het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 21 februari 2020 bezwaarlijk de verwachting wekken dat die toetsing geen probleem zou vormen.
Het betoog faalt.
10.     [appellant] betoogt dat handhavend optreden ook om andere redenen in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
10.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Deze situaties zijn niet door [appellant] gesteld.
Het betoog faalt.
11.     [appellant] heeft verder in het hogerberoepschrift vermeld dat alle eerder ingebrachte argumenten worden herhaald en ingelast. Voor zover [appellant] ook in hoger beroep betoogt dat het college aan de welstandsadvisering ten aanzien van de bouwwerken voorbij had moeten gaan, omdat die advisering een onterechte beperking inhoudt van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, slaagt dat betoog niet en is de voorzieningenrechter het eens met het oordeel van de rechtbank dat deze advisering alleen betrekking heeft op de vormgeving en de gebruikte materialen van de bouwwerken. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hierboven is besproken, verder geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. Het herhalen en inlassen van argumenten kan alleen al daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Conclusie
12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
14.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.       wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
672.