ECLI:NL:CBB:2021:290
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1356
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
(gemachtigde: mr. N. Bouwman)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Op 27 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 5 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant meegedeeld dat voor zijn bedrijf geen fosfaatrecht wordt vastgesteld op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw). Daarnaast heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 27 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf in de vorm van een eenmanszaak. Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield appellant op 1 april 2014 192 rosékalveren voor de vleesproductie. Op 26 juni 2014 heeft appellant een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het omzetten van de vleeskalverhouderij naar een melkveehouderij.
2.2
Op 20 januari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dinkelland een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een ligboxenstal. Bij deze vergunning is een verklaring van geen bedenkingen van de Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel gevoegd, waarbij tevens toestemming is verleend voor de omschakeling op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw).
2.3
Op 30 januari 2015 heeft appellant een offerte geaccepteerd van € 167.562,95 voor de renovatie van de ligboxenstal. Op 1 mei 2015 heeft appellant een factuur gekregen van € 780,- voor het demonteren van een melkstal en het verplaatsten van deze stal naar zijn bedrijf.  Op 20 juni 2015 heeft appellant 120 gebruikte boxen gekocht voor een bedrag van € 4.000,- en op 25 juni 2015 heeft hij voor € 15.730,-. een gebruikte melkmachine en twee gebruikte krachtvoerautomaten gekocht. Verder heeft appellant op 26 augustus 2015 een factuur van € 19.171,24 gekregen voor de renovatie van de ligboxenstal.
2.4
Op 29 juni 2015 en 22 september 2015 heeft appellant in totaal 45 melkkoeien gekocht voor een bedrag van € 60.544,05. Deze dieren zijn in september 2015 geleverd.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellant nog geen melkvee.
2.6
Op 8 augustus 2015 heeft de bank de financieringsaanvraag van appellant voor een bedrag van € 300.000,- afgewezen, onder meer vanwege de onzekerheden met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel, de te realiseren melkproductie en mogelijke aankoopverliezen door de actuele lage melkprijs. Vervolgens heeft appellant € 175.000 geleend bij zijn schoonvader. Deze lening is op 11 februari 2016 omgezet in een hypothecaire lening.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg en geconcludeerd dat in het geval van appellant geen sprake is van een bijzondere omstandigheid die een ophoging van het fosfaatrecht rechtvaardigt. Appellant is na 2 juli 2015 begonnen met de exploitatie van een melkveehouderij en hield daarvoor geen diercategorieën die voor fosfaatrechten in aanmerking komen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Er is sprake van een schending van artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest).
4.2
Verder is in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. In de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (TK 2013/14, 33979, nr. 3, p. 19) en de algemene maatregel van bestuur bij deze regeling is veelvuldig gesproken over groei, onder de voorwaarde dat bedrijven over voldoende grond beschikten om de extra fosfaatproductie daarop te kunnen plaatsen. De overheid heeft hiermee een signaal afgegeven waaraan appellant het vertrouwen mochten ontlenen dat nadere maatregelen om de mestproductie te beperken gebaseerd zouden zijn op grondgebondenheid, en niet, zoals het fosfaatrechtenstelsel, op het aantal stuks melkvee dat op een peildatum wordt gehouden en de daarbij horende melkproductie. Appellant heeft immers op basis van dit signaal zijn bedrijfsvoering omgeschakeld en geïnvesteerd in een melkveehouderij, die binnen de wetgeving en beleidsvorming zou vallen.
4.3
Appellant voert daarnaast aan dat de bedrijfstoeslag die hij kreeg voor het exporteren of slachten van zijn kalveren jaarlijks steeds minder werd. Tevens was het aantal vleeskalveren dat hij hield onvoldoende voor een rendabele en duurzame exploitatie van het bedrijf. Daarom heeft hij in 2014 besloten om te schakelen van vleesvee naar melkvee. De investeringen die hij heeft gedaan, zijn gericht op een veestapel van minimaal 125 melkkoeien. Op dit moment lijdt appellant een jaarlijks verlies van € 47.000,-, waardoor liquiditeitsproblemen optreden en hij niet aan zijn aflossingsverplichtingen kan voldoen. De continuïteit van het bedrijf is dus ernstig in gevaar. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar de deskundigenrapportage individuele last fosfaatrechten van 10 april 2019 van J.H. Lankheet, senior ondernemersadviseur bij Countus accountants en adviseurs (de deskundigenrapportage). Tevens verwijst appellant naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), waarin een met die van appellant vergelijkbare situatie heeft geleid tot een gegrond beroep.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert hij aan dat de keuze om het bedrijf om te schakelen van vleesvee naar melkvee geen bijzondere individuele omstandigheid is, die buiten de invloedsfeer van appellant ligt. Volgens verweerder zijn de investeringen gedaan op een moment dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was, zodat hij die beslissingen niet navolgbaar vindt. Ter zitting heeft verweerder erkend dat het aantal kalveren dat appellant hield niet langer rendabel was, maar dat de gewenste omvang van de melkveehouderij meer compenseert dan het wegvallen van de inkomsten van de vleesveehouderij. Daar komt bij dat appellant zijn plan heeft doorgezet nadat de bank zijn financieringsaanvraag had afgewezen. Daarmee heeft appellant een aanzienlijk risico genomen, dat voor zijn rekening dient te komen. Verweerder heeft de deskundigenrapportage niet nader onderzocht, omdat hij van mening is dat de situatie van appellant niet individueel afwijkt van de situatie van andere melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellant worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
6.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College in deze uitspraak geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (zie onder 6.7.5.1-6.7.5.5).
6.3
Appellant hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van het deskundigenrapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 125 melkkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 0 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellant medio 2014 heeft besloten om te schakelen naar een melkveehouderij, omdat het houden van rosékalveren niet langer rendabel was. Vervolgens heeft hij in 2015 verscheidene investeringen gedaan om een melkveehouderij te kunnen exploiteren. Gezien het tijdstip van de investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van de omschakeling een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze omschakeling voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Wat betreft de investeringen die appellant na de peildatum heeft gedaan, waaronder de lening van € 175.000,-, behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellant ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan de op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor genoemd, onder 6.8.3.2). De door appellant gemaakte vergelijking met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) gaat niet op. Anders dan in die zaak, heeft appellant besloten zijn bedrijfsvoering om te schakelen om bedrijfseconomische redenen, terwijl de bedrijfseconomische noodzaak niet aannemelijk is gemaakt. De consequenties van die beslissing komen voor zijn risico.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de	De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen	uitspraak te ondertekenen