ECLI:NL:RVS:2020:256
Raad van State — Uitspraak 


201900997/1/A1.
Datum uitspraak: 29 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Oostappen Groep B.V. en anderen, gevestigd te Asten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 december 2018 in zaak nr. 18/1056 in het geding tussen:
Oostappen Groep B.V. en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
Procesverloop
Bij besluiten van 19 oktober 2017 heeft het college Oostappen Groep B.V., Habitoflex B.V. en Huursnel B.V. (hierna gezamenlijk te noemen: Oostappen Groep B.V. en anderen) onder oplegging van een dwangsom gelast om de verhuur van de recreatieverblijven, met als doel daar arbeidsmigranten te huisvesten, te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 26 maart 2018 heeft het college het door Oostappen Groep B.V. en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank het door Oostappen Groep B.V. en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Oostappen Groep B.V. en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft bij besluit van 11 april 2019 bij Oostappen Groep B.V. een bedrag van € 90.000,00 ingevorderd.
Oostappen Groep B.V. heeft tegen dit besluit gronden ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2019, waar Oostappen Groep B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft geconstateerd dat Oostappen Groep B.V. en anderen bungalows en stacaravans op het Bungalowpark Elfenmeer (hierna: het perceel) ter beschikking stellen aan arbeidsmigranten. Volgens het college wordt hiermee in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Bij besluiten van 19 oktober 2017 heeft het college Oostappen Groep B.V. en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om de verhuur van de recreatieverblijven, met als doel daar arbeidsmigranten te huisvesten, te staken en gestaakt te houden. Aan deze last is een dwangsom van € 30.000,00 per kalendermaand tot een maximum van € 300.000,00 verbonden. Oostappen Groep B.V. en anderen betwisten dat sprake is van een overtreding.
Bij besluit van 11 april 2019 heeft het college besloten tot invordering van door Oostappen Groep B.V. verbeurde dwangsommen van € 90.000,00. Het college heeft geconstateerd dat Oostappen Groep B.V. niet aan de last heeft voldaan. Oostappen Groep B.V. betwist dit.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank overweegt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de gronden en daarop geplaatste zomerhuisjes en stacaravans voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie-5", omdat daarbij geen sprake is van recreatief verblijf.
Hoger beroep
3.    Oostappen Groep B.V. en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ander gebruik dan recreatief gebruik van de stacaravans en zomerhuisjes niet in het bestemmingsplan is verboden. Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264 voeren zij aan dat ten onrechte aansluiting is gezocht bij de begripsbepalingen in het bestemmingsplan. Uit die uitspraak volgt dat een beperking van de gebruiksmogelijkheden niet in de inleidende begripsbepalingen kan worden neergelegd. Indien dit wel kan voeren Oostappen Groep B.V. en anderen nog aan dat in het bestemmingsplan geen omschrijving staat van het begrip zomerhuisjes en dat uit het algemeen spraakgebruik niet volgt dat zomerhuisjes alleen recreatief mogen worden gebruikt.
3.1.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan Buitengebied Roerdalen - 2e herziening (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5".
Artikel 31, lid 31.1, van de planregels luidt:
"De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. toeristische kampeerplaatsen met bijbehorende toiletgebouwen;
b. stacaravans;
c. tenten;
d. zomerhuisjes;
e. trekkershutten;
f. tenthuisjes;
g. jaarplaatsen;
h. een gebouw ten behoeve van centrale voorzieningen, zwembaden, midgetgolfterrein, een zwemvijver en een aan een verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten;
i. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’: een bedrijfswoning;
j. wonen, mits de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan;
met de daarbij behorende:
k. voorzieningen, zoals erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair;
l. de in tabel 31.1 vermelde toegestane nevenfuncties."
Artikel 31, lid 31.3, luidt:
"Met betrekking tot het gebruiken en laten gebruiken van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
[…]
e. gebruik overeenkomstig de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie-5’ is uitsluitend toelaatbaar indien het inrichtingsplan, zoals opgenomen in bijlage 5, wat betreft de locatie van de standplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen uitgevoerd en in stand gehouden wordt;
[…]"
Artikel 1, lid 1.94, (stacaravan) luidt:
"Een gebouw dat in zijn geheel kan worden verplaatst en is bestemd voor recreatief verblijf, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben."
3.2.    Voor het antwoord op de vraag of gebruik in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemmingen en de daarbij behorende regels bepalend. Het gaat daarbij om de regels die specifiek invulling geven aan een bestemming, zoals de doeleindenomschrijving bij de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5", die is opgenomen in artikel 31, lid 31.1, van de planregels. In deze planregel is omschreven waarvoor de gronden met die bestemming zijn bestemd, waaronder stacaravans en zomerhuisjes. In de door Oostappen Groep B.V. en anderen genoemde uitspraak ontbrak een dergelijke planregel. Voor de uitleg van de in artikel 31, lid 31.1, van de planregels vermelde doeleinden is terecht aansluiting gezocht bij de begripsbepalingen.
3.3.    Niet in geschil is dat indien aansluiting mag worden gezocht bij de begripsbepalingen het gebruik van stacaravans voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan.
3.4.    Het begrip "zomerhuisjes" is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684 en de rechtbank in rechtsoverweging 10 van de aangevallen uitspraak terecht heeft onderkend, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop het begrip "zomerhuisje" dient te worden uitgelegd aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. In het "Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal" wordt onder het begrip "zomerhuis" verstaan: "1. Huisje waarin je ’s zomers vertoeft, tenzij in de nabijheid van het gewone huis of als buitenverblijf; permanent beschikbaar verblijf voor recreatie, m.n. in het zomerseizoen […]". Uit deze omschrijving volgt anders dan Oostappen Groep B.V. en anderen betogen niet dat een zomerhuisje als reguliere woning het hele jaar voor huisvesting kan worden gebruikt. Wel volgt daaruit dat het gebruik van een zomerhuisje een recreatief karakter heeft.
3.5.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het gebruik van de stacaravans en zomerhuisjes voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met de op het perceel rustende bestemming.
Het betoog faalt.
4.    Oostappen Groep B.V. en anderen hebben in het hogerberoepschrift de overige in beroep aangevoerde gronden herhaald en ingelast. Op die gronden is de rechtbank ingegaan. Oostappen Groep B.V. en anderen hebben, behalve hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de betrokken gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbesluit 11 april 2019
6.    Bij besluit van 11 april 2019 heeft het college van Oostappen Groep B.V. een bedrag van € 90.000,00 aan dwangsommen ingevorderd. Dit besluit maakt, gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onderdeel uit van dit geding.
7.    Oostappen Groep B.V. betoogt dat het invorderingsbesluit te vroeg is genomen. Volgens haar had het college met het nemen van een invorderingsbesluit moeten wachten totdat het dwangsombesluit onherroepelijk is.
7.1.    Dit betoog faalt. Ook wanneer een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is, kan het college, zonder dat de wet daaraan in de weg staat, besluiten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan (vergelijk de uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806).
8.    Oostappen Groep B.V. betoogt dat de controlerapporten van 24 januari 2019, 31 januari 2019 en 19 maart 2019 niet aan het besluit tot invordering ten grondslag konden worden gelegd. Zij voert aan dat de controlerapporten zijn gericht aan Oostappen Vakantiepark Elfenmeer B.V. en niet aan haar, zodat het college ten onrechte haar als overtreder van de last heeft aangemerkt. Ook voert Oostappen Groep B.V. onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179 aan, dat de controlerapporten niet voldoen aan de eisen die de Afdeling daaraan stelt. Een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ontbreken. Zo blijkt uit de controlerapporten onder meer niet met wie precies is gesproken, in welke taal is gesproken en wat de inhoud van de informatieverstrekking precies is geweest. Hierdoor kon niet vastgesteld worden dat nog verhuur met als doel arbeidsmigranten te huisvesten plaatsvond, aldus Oostappen Groep B.V.
8.1.    Het college heeft zich in het besluit van 11 april 2019 op het standpunt gesteld dat door gemeentelijke toezichthouders is geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd dan wel beëindigd is gehouden. Het college heeft aan zijn besluit drie controlerapporten van 24 januari 2019, 31 januari 2019 en 19 maart 2019 ten grondslag gelegd. Daarin hebben de toezichthouders hun bevindingen neergelegd. Zij hebben het perceel meerdere malen bezocht in de periode van 3 december 2018 tot en met 25 februari 2019. Geconstateerd is dat er arbeidsmigranten zijn gehuisvest op het perceel.
8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 mei 2017 dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Het niet volledig voldoen aan bovenvermelde vereisten betekent niet in alle gevallen dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
8.3.    De Afdeling stelt vast dat de last betreft het staken en gestaakt houden van de verhuur van recreatieve nachtverblijven (bungalows en stacaravans) met als doel daar arbeidsmigranten te huisvesten.
8.4.    De enkele omstandigheid dat in de controlerapporten als bedrijf dan wel veroorzaker Oostappen Vakantiepark Elfenmeer B.V. staat vermeld, neemt niet weg dat het college op grond van de in de controlerapporten vermelde bevindingen kan vaststellen dat Oostappen Groep B.V. de aan haar gerichte last heeft overtreden.
8.5.    De waarnemingen tijdens de controles op 3 en 10 december 2018 zijn gedaan door twee toezichthouders en neergelegd in het controlerapport van 24 januari 2019. In het rapport staat vermeld dat toezichthouder diverse buitenlandse huurders hebben gesproken en welke vragen aan hen zijn gesteld. Deze vragen hebben betrekking op waar, hoelang en via wie werk wordt verricht en op de betaling van huur. De antwoorden daarop zijn samengevat weergegeven. De werkplek was divers. Verder staat vermeld dat de mensen hun huur allen zelf aan Oostappen Groep betaalden. Ook zijn buitenlandse auto’s waargenomen en gefotografeerd. In het controlerapport wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, omdat meerdere arbeidsmigranten zijn aangetroffen op het park.
De Afdeling stelt vast dat uit het controlerapport niet blijkt welke voertaal is gebruikt en met welke personen precies is gesproken. Wat de verhuur betreft ontbreekt concrete informatie over de betaling van de huur en de wijze waarop de verhuur van de recreatiewoning tot stand is gekomen, alsmede informatie over het oogmerk, het doel van de verhuur.
8.6.    De waarnemingen tijdens de controle op 29 januari 2019 zijn gedaan door een toezichthouder en neergelegd in het controlerapport van 31 januari 2019. In het rapport staat vermeld dat de toezichthouder met een Engelssprekend persoon op het perceel heeft gesproken. Van deze persoon is de identiteit vastgesteld. Deze heeft verklaard bij een bedrijf in Eindhoven te werken en te verblijven op het perceel. Ook zijn auto’s met een Pools kenteken waargenomen
De Afdeling stelt vast dat ook bij deze controles over de huur/verhuur geen informatie is ingewonnen.
8.7.    De waarnemingen tijdens de controles op 6, 7, 13 en 25 februari 2019 zijn gedaan door een toezichthouder en neergelegd in het controlerapport van 19 maart 2019. In het rapport staat vermeld dat arbeidsmigranten zijn aangetroffen en dat door een man en een vrouw van Poolse afkomst is verklaard dat er geen huurcontract was, maar dat de beheerder een mondelinge toezegging heeft gedaan dat hij nog een half jaar mag verblijven op het perceel. Ook staat vermeld dat een auto met een Pools kenteken voor de deur stond. Verder staat beschreven een gesprek met de parkbeheerder over zijn pogingen om de personen van het park te verwijderen. De toezichthouder heeft een foto gemaakt van een niet ondertekende brief van Oostappen Groep B.V. aan de betrokken persoon van Poolse afkomst met daarin opgenomen een parkverbod.
De Afdeling stelt vast dat uit het rapport niet blijkt welke voertaal is gebruikt. Ook ontbreekt concrete informatie over de huur/verhuur van de recreatiewoning.
8.8.    De Afdeling overweegt dat de enkele aanwezigheid van arbeidsmigranten in de recreatieverblijven niet voldoende is om vast te stellen dat Oostappen Groep B.V. recreatieverblijven verhuurt met het doel arbeidsmigranten te huisvesten. Verder bevatten de controlerapporten onvoldoende concrete informatie om op grond daarvan de conclusie te kunnen dragen dat deze verhuur plaatsvond en daarmee niet aan de last is voldaan. Dit betekent dat het besluit tot invordering van 11 april 2019 niet in stand kan blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroep
9.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 11 april 2019 dient te worden vernietigd.
Proceskosten
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 11 april 2019 van het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen, kenmerk Z/17/1190795 gegrond;
III.    vernietigt het onder II vermelde besluit;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
270-935.