ECLI:NL:CBB:2021:268
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1462
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de door appellante op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) over het jaar 2018 aangevraagde subsidies op grond van het Gemeenschappelijke landbouwbeleid afgewezen en aan appellante over hetzelfde jaar een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van haar partner [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is tevens verschenen J.F.W.M. de Klerk, toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellante houdt schapen en paarden. Zij heeft voor het jaar 2018 rechtstreekse betalingen aangevraagd (basisbetaling, vergroeningsbetaling en extra betaling jonge landbouwers).
1.2
Op 12 maart 2018 hebben twee toezichthouders van de NVWA zich naar aanleiding van een melding van mogelijke dierenverwaarlozing bij het bedrijf van appellante gemeld omdat zij een (onaangekondigde) controle wilden uitvoeren. Hiervan hebben zij op
11 mei 2018 een toezichtrapport opgemaakt.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van appellante voor GLBsubsidies voor het jaar 2018 afgewezen, omdat appellante op 12 maart 2018 de bedrijfscontrole heeft geweigerd. Bij dit besluit heeft verweerder appellante tevens een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd op alle GLB-subsidies die zij heeft aangevraagd voor het jaar 2018, omdat appellante niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat alle dieren toegang hebben tot voldoende schoon water. Volgens verweerder beschikten in 15 aflammerhokken de schapen en lammeren niet over schoon drinkwater.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt van artikel 59, zevende lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) is dat een begunstigde als appellante verplicht is tot medewerking aan controles ter plaatse en dat hij gehouden is tot het afwijzen van een steunaanvraag indien de uitvoering van een controle ter plaatse wordt verhinderd.
Hierbij verwijst hij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 16 juni 2011, Marija Omejc, C-536/09 (ECLI:EU:C:2011:398) waarbij is geoordeeld dat “de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert” niet alleen betrekking heeft op opzettelijke gedragingen, maar ook op elk aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger toe te schrijven handelen of nalaten waardoor de controle ter plaatse niet volledig kon worden uitgevoerd, wanneer deze landbouwer of zijn vertegenwoordiger niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem kon worden verlangd om te waarborgen dat deze controle volledig wordt uitgevoerd. Volgens verweerder blijkt uit het toezichtrapport dat appellante op 12 maart 2018 geen medewerking heeft verleend aan de controle en dat zij onvoldoende maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van haar konden worden verlangd om te waarborgen dat de controle kon worden uitgevoerd. Er werd de toezichthouders immers meteen bij aankomst op een directe en besliste wijze duidelijk gemaakt dat er geen controle werd toegestaan. Verweerder wijst er verder op dat een controle ter plaatse in beginsel onaangekondigd plaatsvindt opdat de controle een zo reëel mogelijk beeld geeft van het werkelijke nalevingsniveau op het moment van de controle. Dit geldt te meer nu het hier gaat om een controle in verband met het dierenwelzijn en het bedrijf van appellante, vanwege omissies op het gebied van het dierenwelzijn in het verleden, op de lijst van aandachtsbedrijven staat. Van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is volgens verweerder geen sprake, terwijl appellante bovendien niet heeft voldaan aan het in artikel 4, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van
11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) genoemde dat gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden binnen vijftien dagen vanaf de dag dat dit mogelijk is moeten worden gemeld.
3. Appellante heeft tegen het bestreden besluit onder meer het volgende aangevoerd.
3.1
Appellante betwist dat zij de controle heeft geweigerd. Zij voert aan dat het toezichtrapport onjuist is. Door de voorgeschiedenis staan de betreffende toezichthouders niet neutraal en open ten aanzien van haar en haar bedrijf. Zij heeft op 12 maart 2018 niemand de toegang tot het bedrijf geweigerd. Zij stond destijds op het punt om naar het ziekenhuis te gaan met haar partner en haar dochter voor een belangrijke afspraak met een medisch team. Haar partner heeft de toezichthouders te woord gestaan. Hij heeft de toezichthouders niet de toegang ontzegd. Hij heeft slechts gevraagd om een afspraak te maken op een ander tijdstip (die middag of de volgende dag) en dan andere toezichthouders te sturen, vanwege de slechte ervaringen die appellante met (een van) deze toezichthouders had. Haar partner heeft daarbij uitgelegd dat hij met appellante naar een belangrijke afspraak in het ziekenhuis moest. De toezichthouders hadden de controle gewoon kunnen uitvoeren, maar hebben er zelf voor gekozen om weg te gaan. En áls de bedrijfscontrole al is verhinderd, dan is dat niet door appellante gedaan. Wat haar partner heeft verklaard tegenover de toezichthouders kan niet aan appellante worden tegengeworpen.
3.2
Er was wel degelijk sprake van overmacht dan wel een uitzonderlijke omstandigheid, aangezien de toezichthouders op 12 maart 2018 om 10.45 uur het erf op kwamen en de afspraak in het ziekenhuis om 11.30 uur was gepland. Die ziekenhuisafspraak was zeer belangrijk en kon niet zomaar worden afgezegd, omdat het een afspraak met een team van specialisten betrof, waarbij zowel appellante als haar partner en haar dochter aanwezig moesten zijn. In de bezwaarprocedure is een bewijs van de afspraak overgelegd en in beroep zijn verdere stukken overgelegd. Dat de controle niet uitkwam vanwege een belangrijke ziekenhuisafspraak is wel degelijk al op 12 maart 2018 meegedeeld aan de toezichthouders.
3.3
De afwijzing van alle GLB-subsidies over 2018 is onevenredig. De gevolgen voor appellante van de afwijzing zijn onevenredig in relatie tot het met de regelgeving beoogde doel.
3.4
Aan appellante is ten onrechte een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd. Appellante betwist dat de schapen geen toegang hadden tot schoon drinkwater. De gestelde waarneming door de toezichthouders op 5 april 2018 betrof een momentopname. De schapen krijgen meerdere keren per dag schoon drinkwater in hun drinkbakken.
4.	Het College overweegt als volgt.
4.1
Artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 bepaalt dat indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, de betrokken steun- of betalingsaanvraag wordt afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.
4.2
Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.3
In het toezichtrapport is, voor zover van belang, het volgende vermeld – waarbij de partner van appellant als “partner” is aangeduid:
“Via het Klantcontactcentrum van de NVWA ontving ik, verbalisant een melding met kenmerk (…). Aan de hand van deze melding werd duidelijk dat er mogelijk sprake was van dierenverwaarlozing op [adres].
(…)
Op maandag 12 maart 2018, omstreeks 10.45 uur bevonden wij, verbalisanten ons aan [adres]. Op bovengenoemde plaats en tijd ontmoetten wij, verbalisanten bij de ingang van het erf een mannelijke persoon die ik, verbalisant herkende naar aanleiding van voorgaande controles op het bedrijf als [partner]. Nadat wij, verbalisanten ons in onze functie bekend gemaakt hadden, hebben wij de reden van onze komst aan [partner] medegedeeld.
Wij deelden hem mede dat wij naar aanleiding van de bovengenoemde melding een controle uit wilden voeren die mede gericht was op het dierenwelzijn bij de eventueel op het bedrijf aanwezige dieren. Vervolgens hebben wij, verbalisanten ons gelegitimeerd aan [partner] als Buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA) van de NVWA (…).
Na het voorgaande ontstond tussen ons, verbalisanten en [partner] direct een korte discussie. [Partner] deelde ons verbalisanten onder andere mede dat hij van mening was dat wij een afspraak moesten maken om controle uit te mogen voeren. Hij deelde ons, verbalisanten mede dat hij destijds met personen werkzaam bij de NVWA en de voormalige Algemene Inspectiedienst (AID) een afspraak had gemaakt, dat controles op zijn bedrijf steeds op afspraak plaats zouden vinden. Het werd ons, verbalisanten echter niet duidelijk met wie deze afspraak gemaakt zou zijn.
[Partner] kon van de zogezegd gemaakte afspraken op ons verzoek niets tonen.
Wij, verbalisanten hebben [partner] tijdens het gesprek gewezen op het feit dat wij, gelet op onze functie als BOA bij de NVWA onder andere toegang hebben tot de op de locatie aanwezige, weilanden, stallen, bedrijfsgebouwen en erf. Wij, verbalisanten hebben nogmaals aan [partner] medegedeeld (…) dat wij een controle uit wilden voeren.
[Partner] deelde ons mede dat wij het bedrijf niet op kwamen.
Hierna heb ik, verbalisant de medewerking tot het verlenen van toegang tot het bedrijf gevorderd. (…) [Partner] volhardde in zijn weigering toegang te verlenen tot het bedrijf.
(…) De controle (…) heeft alsnog plaatsgevonden in samenwerking met medewerkers van de politie op 05 april 2018.
(…)”
4.4
Wat appellante naar aanleiding van het toezichtrapport naar voren heeft gebracht, is voor het College geen grond voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de besluitvorming ten grondslag kunnen worden gelegd. Het toezichtrapport vermeldt niet dat appellante of haar partner bij de controle aan de toezichthouders heeft gemeld dat de controle niet kon plaatsvinden vanwege een afspraak in het ziekenhuis. Naar aanleiding van de stelling van appellante dat zij dit wél aan de toezichthouders heeft gemeld, heeft een van de toezichthouders in een aanvullende, aan het verweerschrift gehechte, verklaring van 8 mei 2020 uitdrukkelijk verklaard dat tijdens de controle in maart 2018 niet is gesproken over een ziekenhuisbezoek. Ook verklaart hij dat tijdens de eerste controle in
maart 2018 door de partner verder geen stukken zijn getoond of nadien zijn aangeleverd die de afspraak van het ziekenhuisbezoek bevestigen. Dit laatste heeft de partner van appellante ter zitting bevestigd. Gelet hierop, houdt het College het ervoor dat appellante noch haar partner de ziekenhuisafspraak bij de controle op 12 maart 2018 aan de toezichthouders hebben gemeld. In zijn aanvullende verklaring heeft de toezichthouder verder verklaard dat hij nogmaals navraag heeft gedaan naar het bestaan van een afspraak met medewerkers van de (voormalige) AID en NVWA dat voor controles bij appellante steeds een afspraak zou worden gemaakt, maar dat niemand binnen de organisatie met zo’n afspraak bekend was. De partner van appellante kon op 12 maart 2018 desgevraagd ook niets daarover tonen. Ook nadien heeft appellante dit standpunt niet met stukken onderbouwd. Het College houdt het er, gelet daarop op, dat van een dergelijke afspraak geen sprake was. Overigens heeft verweerder in dat verband terecht erop gewezen dat bedrijfscontroles in beginsel onaangekondigd plaatsvinden, zeker als het gaat om een controle in verband met het dierenwelzijn. Daarbij is het niet aan de landbouwer, maar aan verweerder om de toezichthouders die de bedrijfscontrole uitvoeren aan te wijzen.
4.5
Naar het oordeel van het College heeft verweerder op basis van de bevindingen in het toezichtrapport op goede gronden vastgesteld dat appellante de controle ter plaatse op
12 maart 2018 heeft verhinderd. Ook nadat de toezichthouders de medewerking tot het bedrijf vorderden, volhardde de partner in zijn weigering toegang te verlenen tot het bedrijf. Daarbij merkt het College op dat uitlatingen van de partner van appellante, die ten tijde van de voorgenomen controle de toezichthouders te woord stond en aldus appellante vertegenwoordigde, anders dan appellante meent aan appellante kunnen worden toegerekend.
4.6
Het beroep van appellante op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip “overmacht” inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het College begrijpt dat de ziekhuisafspraak van de dochter van appellante belangrijk was voor appellante, dat het tevens van belang was dat zij daar in de ochtend van 12 maart 2018 samen met haar partner naartoe zou gaan en dat die afspraak niet zonder meer afzegbaar of verplaatsbaar was. Tegelijkertijd mocht van appellante (of haar partner) als landbouwer worden verlangd dat zij de toezichthouders de gelegenheid zou bieden de controle buiten haar aanwezigheid om te verrichten of dat zij anderszins een passende oplossing zou aandragen opdat de controle op een ander tijdstip kon worden verricht. Zoals hiervoor echter overwogen houdt het College het ervoor dat appellante noch haar partner de ziekenhuisafspraak bij de controle op 12 maart 2018 aan de toezichthouders heeft gemeld, zodat, anders dan appellante heeft aangevoerd, niet aannemelijk is dat appellante vanwege die afspraak een oplossing voor het verrichten van de controle heeft voorgesteld. Daarmee heeft appellante niet alle zorgvuldigheid aan de dag gelegd die, ook in de gegeven omstandigheden, van haar mocht worden gevergd. Bovendien is niet gebleken dat appellante haar beroep op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden binnen de daartoe in artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014 gestelde termijn van vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor haar mogelijk was schriftelijk bij de NVWA en/of verweerder heeft gemeld. De ziekenhuisafspraak is immers niet eerder dan tijdens de controle van 5 april 2018 ter sprake gekomen en het beroep op overmacht is pas in het kader van de bezwaarprocedure tegen het primaire besluit gedaan.
4.7
Aangezien artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 dwingend voorschrijft dat de steunaanvraag in een situatie als deze moet worden afgewezen, was verweerder gehouden om de aanvraag van appellante voor GLB-subsidies voor het jaar 2018 af te wijzen. Daaraan doet niet af dat de controle alsnog heeft kunnen plaatsvinden op 5 april 2018 en dat daarbij is vastgesteld dat appellante toen aan de ter zake geldende regelgeving voldeed (vergelijk de uitspraak van het College van 21 februari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:66). Die afwijzing is immers het rechtsgevolg dat wordt verbonden aan de onmogelijkheid om de naleving van de steunvoorwaarden en voorschriften inzake de randvoorwaarden doeltreffend te verifiëren (vergelijk de arresten van het Hof van 16 juni 2011, hiervoor aangehaald, punt 27, en 24 mei 2012, Hehenberger, C-188/11, ECLI:EU:C:2012:312, punten 32, 33 en 34).
4.8
Het betoog van appellante dat de afwijzing van haar aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Uit artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 volgt, zoals hiervoor al overwogen, dwingend dat een landbouwer die een controle verhindert, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden, volledig van steun moet worden uitgesloten. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie de uitspraak van het College van 21 februari 2018, hiervoor aangehaald).
4.9
Het College is verder van oordeel dat appellante geen rechtens te beschermen belang meer heeft bij een oordeel omtrent de gegrondheid van haar beroep voor zover gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit dat ziet op de randvoorwaardenkorting. De randvoorwaardenkorting voor het jaar 2018 kan immers niet meer worden geëffectueerd, nu de afwijzing van de GLB-steunaanvraag van appellante voor het jaar 2018 in stand blijft. Niet gebleken is dat appellante anderszins nog een belang heeft bij een oordeel van het College over het bestreden besluit op dit punt. Voor zover verweerder in het bestreden besluit een standpunt heeft ingenomen over het overtreden van de daarin genoemde randvoorwaarde en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellante daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 21 februari 2018, hiervoor aangehaald, en de daarin genoemde jurisprudentie). Hetgeen appellante heeft aangevoerd over de geconstateerde overtreding van de randvoorwaarde behoeft derhalve geen bespreking meer.
5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. B. Bastein en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen