ECLI:NL:CBB:2021:212
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1520
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F. (de vennootschap) en haar vennoten, [naam 2] en [naam 3] B.V.
, allen te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G. Elzinga).
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan de vennootschap een heffing opgelegd van € 1.587,- voor periode 1.
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft verweerder aan de vennootschap een heffing opgelegd van € 6.542,- voor periode 2.
Bij besluit van 7 april 2018 heeft verweerder aan de vennootschap een heffing opgelegd van € 6.158,- voor periode 3. Verweerder heeft bij dit besluit verder de heffingen voor de periodes 1 en 2 herzien vastgesteld op onderscheidenlijk € 1.536,- en € 6.154,-.
Bij besluit van 14 april 2018 heeft verweerder aan de vennootschap een heffing opgelegd van € 4.219,- voor periode 4.
Bij besluit van 21 april 2018 heeft verweerder aan de vennootschap een heffing opgelegd van € 867,- voor periode 5.
Bij besluit van 25 juli 2019 heeft verweerder de door appellanten tegen de hierboven genoemde besluiten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, deze besluiten herroepen en de heffingen voor de periodes 1-5 herzien vastgesteld op onderscheidenlijk € 1.179,36, € 4.627,20, € 4.632,-, € 2.692,80 en € 510,72.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Appellanten en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, appellanten vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Besluitvorming
Verweerder heeft aan zijn besluiten van 5 juli 2017, 3 augustus 2017, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 ten grondslag gelegd dat het aantal GVE op het bedrijf van appellanten te hoog was. Bij zijn besluit van 25 juli 2019 heeft verweerder de eerder door hem aan de vennootschap opgelegde heffingen herzien, omdat hij het referentieaantal onjuist had vastgesteld. De zeldzame huisdierrassen die worden gehouden op het melkveebedrijf van appellanten zijn volgens verweerder in de eerder genomen besluiten niet bij de berekening van het referentieaantal betrokken. Verweerder heeft dit in die besluiten niet uitgeschreven, omdat bij appellanten bekend was om welke runderen het ging. Appellanten komen volgens verweerder niet in aanmerking voor toepassing van de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling. Appellanten hebben te kennen gegeven dat als gevolg van de ziekte van de ouders van [naam 2] de activiteiten van de melkveehouderij vanaf 2012 fors zijn afgebouwd en dat hierdoor de veestapel op de peildatum, 2 juli 2015, niet representatief was. Appellanten hebben geen stukken overgelegd ter onderbouwing van deze gestelde omstandigheden. Het is voor verweerder daarom niet mogelijk om te beoordelen of sprake is geweest van bijzondere omstandigheden en of de veestapel is afgenomen en of hiertussen een oorzakelijk verband bestaat. Verder heeft in 2013 een bedrijfsoverdracht plaatsgevonden. De bijzondere omstandigheden die betrekking hebben op het overgenomen bedrijf kunnen nu niet worden opgevoerd door appellanten. Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vennootschap niet een individuele en buitensporige last te dragen heeft. De tenuitvoerlegging van de Regeling levert dan ook geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op, aldus verweerder.
Beroep
Appellanten betogen in beroep in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellanten is de inbreuk op hun eigendomsrecht – de Regeling dwingt hun feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellanten onderschrijven het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hen niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doestellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellanten.
3.1.
Anders dan appellanten veronderstellen, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
3.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
3.3.
Deze beroepsgrond faalt.
4. Appellanten betogen verder dat verweerder bij de berekening van de maandgemiddelden ten onrechte 37 runderen heeft betrokken die tot zeldzame huisdierrassen behoren. Op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling had verweerder deze runderen buiten beschouwing moeten laten, aldus appellanten.
4.1.
Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling luidt als volgt:
“Bij het gemiddeld aantal runderen, bedoeld in de artikelen 4, 6 en 9, is niet inbegrepen de vanaf 1 oktober 2016 door de houder gehouden aanwas van runderen die behoren tot de volgende rassen: Brandrood rund, Fries Hollands vee, Roodbont Fries vee, Groninger blaarkop, Lakenvelder.”
4.2.
Uit het door appellanten in beroep overgelegde overzicht van door hen gehouden runderen heeft verweerder afgeleid dat hij eerder vier runderen ten onrechte heeft betrokken bij de berekening van de maandgemiddelden voor de periodes 1-5. Dit heeft verweerder aanleiding gegeven de eerder door hem vastgestelde heffingen te herzien. Volgens zijn nieuwe berekeningen bedragen de heffingen die appellanten verschuldigd zijn onderscheidenlijk € 1.127,84, € 4.435,20, € 4.190,40, € 525,28 en € 343,84. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en de heffingen overeenkomstig zijn berekeningen vast te stellen.
4.3.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de 33 overige in het overzicht van appellanten opgenomen runderen wel tot zeldzame huisdierrassen behoren, maar niet binnen de reikwijdte van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling vallen, omdat deze runderen door appellanten zijn aangekocht. Het woord “aanwas” in deze bepaling moet zo worden uitgelegd dat de runderen op het bedrijf van de melkveehouder geboren moeten zijn en de 33 overige runderen zijn dat niet, aldus verweerder.
4.4.
Appellanten staan een andere lezing van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling voor. Volgens hen is met “aanwas” de groei van het totale aantal runderen die tot de zeldzame huisdierrassen behoren bedoeld. Deze uitleg is in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever. Appellanten wijzen op de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 13 april 2017 aan de Tweede Kamer, waarin het volgende staat:
“In overleg met de SZH heb ik besloten dat aanwas van de zeldzame rassen, namelijk de dieren die na 1 oktober 2016 zijn of worden geboren, wordt vrijgesteld in de regeling. Hiermee wordt de groei van de populatie van deze bijzondere rassen niet door de regeling belemmerd. Dit is een stimulans om zowel de kalveren als de drachtige dieren van deze rassen aan te houden.” (Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 196)
Als met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling is bedoeld de groei van het aantal runderen dat tot zeldzame huisdierrassen behoort niet te belemmeren, dan moet aanwas worden gelezen als groei van het totale bestand, aldus appellanten.
4.5.
Anders dan verweerder leest het College in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling niet dat de aanwas zou zijn beperkt tot geboorten op het bedrijf van de melkveehouder zelf. In de toelichting op deze bepaling zijn verder ook geen beperkingen aangebracht. De toelichting wijst er, zoals appellanten terecht opmerken, op dat de wetgever voor ogen had dat de groei van zeldzame huisdierrassen niet belemmerd mag worden door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Dit pleit ervoor het woord “aanwas” in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling ruim te nemen. Dat betekent dat runderen die tot een zeldzaam huisdierras behoren, die status behouden als zij verhandeld worden, zodat ook de nieuwe houder van die runderen van hun status kan profiteren in de zin dat zij ook bij de nieuwe houder niet worden inbegrepen bij het gemiddeld aantal runderen.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt.
5. Appellanten betogen verder dat verweerder ten onrechte de knelgevallenregeling niet heeft toegepast. De ouders van [naam 2] zijn ernstig ziek geweest. Hierdoor hebben appellanten een tijdlang veel minder runderen kunnen houden en was het aantal runderen op de peildatum niet representatief voor de bedrijfsvoering. Anders dan verweerder stelt hebben appellanten dit onderbouwd met stukken. Verweerder stelt zich ten onrechte op het standpunt dat deze bijzondere omstandigheden betrekking hebben op het bedrijf dat de vennootschap heeft overgenomen. Volgens appellanten is er geen sprake van een bedrijfsovername, maar is alleen de rechtsvorm gewijzigd. Verweerder had daarom het referentieaantal op de voet van artikel 12, tweede lid, van de Regeling moeten bijstellen, aldus appellanten.
5.1.
Verweerder werpt appellanten in beroep niet langer tegen dat de door hen aangevoerde bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan op het door de vennootschap overgenomen bedrijf. Appellanten kunnen evenwel geen geslaagd beroep op de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling doen, omdat bewijs voor hun standpunt dat de ouders van [naam 2] ziek zijn geweest ontbreekt, aldus verweerder.
5.2.
Appellanten hebben ter zitting desgevraagd te kennen gegeven in de veronderstelling te verkeren stukken te hebben overgelegd waaruit blijkt dat de ouders van [naam 2] ziek zijn geweest. Zij hebben deze stukken niet opnieuw in beroep overgelegd, omdat het geschil zich naar hun idee toespitste op de vraag of sprake is geweest van een bedrijfsovername.
5.3.
Het College constateert dat zich in het dossier geen stukken bevinden die het standpunt van appellanten, dat de ouders van [naam 2] ziek zijn geweest, staven. Wel bevindt zich in het dossier een e-mail van verweerder van 2 juni 2019 waarin wordt opgemerkt dat appellanten tijdens de hoorzitting van de bezwaarcommissie, die een jaar daarvoor heeft plaatsgevonden, hebben toegezegd nog stukken te zullen toezenden, maar dat dit niet is gebeurd. Verweerder heeft appellanten in die e-mail verzocht onder andere hun standpunt dat de ouders van [naam 2] ziek zijn geweest met stukken te onderbouwen
.
5.4.
Hoewel het College er begrip voor heeft dat appellanten zich in deze procedure tot dusver vooral hebben geconcentreerd op het geschilpunt over de bedrijfsoverdracht, lag het (ook) op hun weg aan te tonen dat zich een van de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling genoemde bijzondere omstandigheden heeft voorgedaan. Nu bewijs hiervoor ontbreekt, is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellanten geen geslaagd beroep op de knelgevallenregeling kunnen doen.
5.5.
Deze beroepsgrond faalt.
6. Appellanten betogen tot slot dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen hebben. Het College stelt vast dat appellanten in dit verband geen omstandigheden hebben aangevoerd die specifiek voor hun situatie gelden. De omstandigheden die appellanten hebben aangedragen bij hun beroep op de knelgevallenregeling zijn, zoals hiervoor is overwogen, niet met stukken gestaafd. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming van verweerder in strijd met artikel 1 van het EP is genomen. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 juli 2019 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen onder 4.1-4.6 is overwogen, binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de door appellanten verschuldigde heffingen.
8. Verweerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellanten in beroep en het door hen betaalde griffierecht te worden veroordeeld.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de door appellanten verschuldigde heffingen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellanten dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.