ECLI:NL:CBB:2021:283
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1603
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., [naam 2] en [naam 3]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 215,- voor periode 1, van € 1.435,- voor periode 2, van € 797,- voor periode 3, van € 1.670,- voor periode 4 en van € 566,- voor periode 5.
Bij besluit van 15 december 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de heffingen opnieuw berekend en aan appellante heffingen opgelegd van € 215,- voor periode 1, van € 1.430,- voor periode 2, van € 686,- voor periode 3, van € 1.560,- voor periode 4 en van € 456,- voor periode 5.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten en het vervangingsbesluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het aantal geregistreerde runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 26 februari 2013 heeft zij een omgevingsvergunning verkregen voor het veranderen van een rundveehouderij en het oprichten van een rundveestal. Daarmee ontstond een totale capaciteit van 175 melkkoeien en 91 stuks jongvee. Ter financiering van de uitbreidingsplannen, waaronder de bouw van de nieuwe stal, de aankoop van een melktank en uitbreiding van de veestapel, heeft zij op 13 augustus 2013 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten van € 650.000,-. Op 10 september 2013 heeft zij een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de nieuwe stal voor € 300.000,-. De bouw is in het najaar van 2013 gestart en de stal is in het voorjaar van 2014 opgeleverd. Op 28 mei 2014 heeft zij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbwvergunning) verkregen voor het houden van 200 melkkoeien en 91 stuks jongvee. Het was de bedoeling om de veestapel geleidelijk te laten groeien vanuit eigen opfok. Op de peildatum 2 juli 2015 was de veestapel van appellante nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
3. Appellante hield op de peildatum 109 melkkoeien, 33 kalveren en 36 pinken. Het bedrijf van appellante is niet grondgebonden. Het referentieaantal van appellante is vastgesteld op 130,24 GVE. Verweerder heeft over alle vijf de periodes heffingen aan appellante opgelegd omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
Beroep
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
4. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een mestproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
4.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
4.2.
Verder heeft het College eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
4.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
5. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Zij voert hiertoe aan dat evident is aangetoond dat de Regeling een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Appellante wijst daarbij op het door haar in bezwaar overgelegde rapport van ABAB accountants en adviseurs. Appellante heeft geen omstandigheden kunnen aanpassen waardoor de Regeling minder negatief zou hebben uitgepakt. Er zijn geen mogelijkheden om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat zij gebonden is aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Al in een vroeg stadium heeft zij plannen ontwikkeld voor het op duurzame wijze uitbreiden van de melkveehouderij, om op verantwoorde wijze melk te kunnen gaan produceren. Die aanpak paste volledig in het overheidsbeleid. Zij heeft daarvoor privévermogen ingezet en een zware financiering afgesloten. Door de uitbreiding van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Alle benodigde overheidstoestemmingen en vergunningen waren aanwezig, waardoor de uitbreiding volledig legaal heeft plaatsgevonden. Bovendien heeft de overheid de uitbouw van het bedrijf gestimuleerd door de Garantstelling Landbouw en de afgifte van een MDV-stalcertificaat. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen te staan. Volgens appellante is verweerder ongemotiveerd aan de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf voorbij gegaan, namelijk de Garantstelling Landbouw en het MDVstalcertificaat, en heeft hij de belangen van appellante in zijn geheel niet gewogen.
5.1.
Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.2.
Zoals het College eerder in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.4.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.6.
Appellante heeft vanaf 2013 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Door de vaststelling van het referentieaantal kon appellante in 2017 de voorgenomen bedrijfsvoering niet uitvoeren en niet het door haar gewenste aantal runderen houden zonder dat aan haar heffingen zouden worden opgelegd. Het College wil wel aannemen dat appellante daardoor financieel stevig wordt geraakt, maar daarmee is niet gezegd dat sprake is van een buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder acht het College daarbij van belang dat het voor appellante ten tijde van de uitbreidingsinvesteringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante had zich moeten realiseren dat de uitbreidingsbeslissing voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Zij heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding van haar bedrijf door te zetten. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en de omstandigheid dat niet inzichtelijk is gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De omstandigheid dat verweerder aan appellante een garantstelling en een MDVcertificaat heeft verleend, leidt niet tot een ander oordeel. De beslissing om uit te breiden en de ligboxenstal te vergroten is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt en moet los worden gezien van haar beslissing om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen. De garantstelling en het MDV-certificaat staan daar los van en hebben geen betekenis in het kader van de Regeling.
5.7.
Tot slot merkt het College nog op dat uit het door appellante overgelegde rapport niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling in gevaar komt. Los van het feit dat appellante met de daarin geschetste scenario’s geen inzicht heeft gegeven in de daadwerkelijke financiële gevolgen voor haar bedrijf, is de enkele omstandigheid dat het voldoen aan de reductiedoestelling (scenario C) tot een vermogensverlies leidt ten opzichte van de oorspronkelijke plannen (scenario A), waarbij voorbij wordt gegaan aan de effecten van de Regeling, gelet ook op hetgeen onder 5.3 is overwogen, onvoldoende om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
5.8.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
5.9.
Deze beroepsgrond faalt.
Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
6. Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel, treft dit betoog geen doel. Verweerder heeft in het besteden besluit de door appellante aangedragen omstandigheden betrokken en heeft afdoende gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.