ECLI:NL:RVS:2019:4412
Raad van State — Uitspraak 


201903331/1/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Nijmegen, handelend onder de naam [horecabedrijf],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 maart 2019
in zaak nr. 18/3314 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] voor een exploitatievergunning voor een terras in de Prinsenhofsteeg bij [horecabedrijf], gevestigd aan de [locatie] te Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 20 maart 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het ziet op het ontbreken van een exacte wettelijke grondslag van het besluit van 5 oktober 2017, en dat besluit in stand gelaten onder verbetering van de motivering.
Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.J. Perquin, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.A.R. Bleijendaal en R.J. Wempe, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] exploiteert sinds 2016 [horecabedrijf]. De burgemeester heeft bij besluit van 24 augustus 2016 een aanvraag van [appellant] voor een exploitatievergunning voor een terras op de [locatie] deels afgewezen en een vergunning verleend om daar een gevelbank te plaatsen.
Bij het besluit op bezwaar heeft de burgemeester de weigering tot verstrekking van een exploitatievergunning voor een terras in de Prinsenhofsteeg met toepassing van artikel 3.11, tweede lid en derde lid, aanhef en onder a en d, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV), gehandhaafd. De burgemeester heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat, nog afgezien van de vraag of de exploitatie van een terras geluidsoverlast zal opleveren, er reden is om aan te nemen dat het woon- en leefklimaat daardoor nadelig zal worden beïnvloed, gelet op de wijze van bedrijfsvoering en het karakter van de straat. De burgemeester acht hierbij van belang dat [appellant] op de Oudezijds Achterburgwal buiten de vergunde afmetingen voor een gevelbank openbare ruimte als terras voor [horecabedrijf] heeft gebruikt. In de periode 2016-2017 zijn hierover dertien klachten ingediend. In maart en augustus 2017 zijn foto’s aan de burgemeester toegestuurd waaruit blijkt dat aan de voorzijde van [horecabedrijf] een terras was ingericht. Op 18 juni 2017 heeft de burgemeester [appellant] een bestuurlijke waarschuwing gegeven, omdat in strijd met de voorschriften in de vergunning voor een gevelbank, terrasmeubilair op straat was geplaatst en bezoekers er consumpties hadden genuttigd. Gelet hierop ontbreekt bij de burgemeester het vertrouwen dat een klein terras in de Prinsenhofsteeg binnen de grenzen van de vergunning zal worden gebruikt. Uitwaaiering van een terras in de steeg zal de doorloop voor voetgangers direct bemoeilijken, omdat er door de gevel van het tegenoverliggende gebouw geen uitwijkmogelijkheden zijn. Dit geldt temeer wanneer fietsen of brommers tegenover een terras op die plek worden neergezet, aldus de burgemeester.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van [horecabedrijf] door de aanwezigheid van een terras in de Prinsenhofsteeg nadelig zal worden beïnvloed. Tussen partijen is niet in geschil dat bij plaatsing van het door [appellant] gewenste terras exact een doorloopruimte van 1,5 meter in de steeg overblijft. De burgemeester heeft echter, gelet op de uitgangspunten van het Terrassenbeleid 2011 van de gemeente Amsterdam, stadsdeel Centrum, gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015, terecht onderzocht of die doorloopruimte kan worden gegarandeerd. Hij heeft zich op het standpunt mogen stellen dat dit niet het geval is en daarom mogen weigeren de gevraagde vergunning te verlenen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester zijn standpunt dat het beoogde terras geluidsoverlast zal opleveren ten onrechte niet met onderzoekresultaten heeft onderbouwd.
4.1.    De burgemeester heeft in het besluit op bezwaar de vraag of een terras al dan niet geluidsoverlast tot gevolg zal hebben in het midden gelaten, omdat de gevraagde terrasvergunning volgens hem al kan worden geweigerd omdat een vrije doorloopruimte van 1,5 meter naast het terras niet kan worden gegarandeerd. Daarom is eventuele geluidsoverlast niet nader onderzocht.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te beoordelen of het aangevraagde terras voldoet aan de in het Terrassenbeleid neergelegde eis van minimaal 1,50 meter vrije doorloopruimte voor voetgangers. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat de gevraagde terrasvergunning niet is geweigerd in verband met die eis en dat het aangevraagde terras daaraan voldoet, aldus [appellant].
5.1.    Dit betoog mist feitelijke grondslag. De burgemeester heeft aan de weigering van de gevraagde vergunning ten grondslag gelegd dat weliswaar bij een terras van de in de aanvraag vermelde afmetingen een doorloopruimte van 1,5 meter resteert, maar dat onvoldoende is gewaarborgd dat daarvan ook daadwerkelijk sprake zal zijn. De rechtbank heeft dit standpunt van de burgemeester beoordeeld.
6.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 3.11, tweede lid, van de APV onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Het begrip ‘woon- en leefklimaat’ in dit artikellid is een zodanig vage norm dat de uitkomst van een beoordeling aan de hand daarvan op voorhand nooit te voorspellen is. Toepassing van deze norm leidt daarom tot een willekeurige bestuurspraktijk. Dat is in strijd met de beginselen van gelijkheid en rechtszekerheid en met de eis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van Richtlijn 2016/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn), dat de criteria van een vergunningstelsel duidelijk, ondubbelzinnig, transparant en toegankelijk moeten zijn. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte de burgemeester gevolgd bij zijn invulling van het begrip ‘woon- en leefklimaat’ als het belang van eenieder. Dat is een te ruime invulling van dit begrip, aldus [appellant].
6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het voorschrift in artikel 3.11, tweede lid, van de APV niet in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn en de door [appellant] genoemde beginselen. Het is in beginsel voldoende duidelijk wanneer wordt voldaan aan de weigeringsgrond dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door de aanwezigheid van dat bedrijf of een bijbehorend terras nadelig wordt beïnvloed. De burgemeester zal per geval moeten motiveren waarom daarvan sprake is. Daartoe zijn concretiserende regels gesteld in artikel 3.11, derde lid, van de APV en het Terrassenbeleid. In hoofdstuk 3 van het beleid staan de hoofdregels voor de beoordeling of een terras is toegestaan. De voorwaarden voor een exploitatievergunning voor een terras zijn daarom voor eenieder duidelijk, dan wel kunnen dat zijn. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn moeten vergunningstelsels onder meer zijn gebaseerd op criteria die zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. De voorwaarde van minimaal 1,5 meter vrije doorloopruimte is in het Terrassenbeleid gesteld om de doorloopruimte en de veiligheid van voetgangers en rolstoelgebruikers te waarborgen. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze voorwaarde wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in de Dienstenrichtlijn.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] bestrijdt het standpunt van de burgemeester dat bij uitwaaiering van het terras de doorloopruimte direct in het gedrang komt. Ten onrechte is hiernaar geen onderzoek verricht. De Prinsenhofsteeg is ruim 3,3 meter breed. Bij plaatsing van een terras van 1,5 meter blijft er een doorloopruimte van 1,8 meter over. De burgemeester heeft hem ten onrechte niet de mogelijkheid geboden om de aanvraag zo te wijzigen dat deze ziet op een terras van 1 meter breed, gemeten vanuit de gevel.
Voorts is volgens [appellant] het standpunt van de burgemeester dat er, gelet op de tekortschietende bedrijfsvoering van [horecabedrijf] in het verleden, onvoldoende vertrouwen is dat een terras in de Prinsenhofsteeg niet zal uitwaaieren, niet overtuigend. [appellant] erkent dat eerder beter toezicht op het terras aan de Oudezijds Achterburgwal gehouden had moeten worden. De bedrijfsvoering is op dit punt aangescherpt. Dit blijkt uit het feit dat klachten nadien zijn uitgebleven. Of bij de door de burgemeester genoemde klachten in 2016 en 2017 daadwerkelijk sprake was van overtredingen, is niet vastgesteld. Het is onredelijk deze mogelijk onterechte klachten jaren later tegen te werpen. Boudewijn Oranje, eerder de voorzitter van de bestuurscommissie stadsdeel Centrum en de opsteller van het Terrassenbeleid, heeft bij e-mail van 7 september 2017 desgevraagd aan [appellant] bevestigd dat er vertrouwen is in hem en dat de bedrijfsvoering van [horecabedrijf] omgevingsvriendelijk is, aldus [appellant].
7.1.    Uit de vergunningaanvraag blijkt dat niet een terras van 1,5 meter, maar van 1,84 meter is aangevraagd en dat ook in de aanvraag van een resterende doorloopruimte van 1,5 meter is uitgegaan. De burgemeester heeft dan ook van deze maten mogen uitgaan en zich terecht op het standpunt gesteld dat er bij uitwaaiering van het terras direct geen 1,50 meter vrije doorloopruimte meer is, omdat de Prinsenhofsteeg een smalle steeg zonder uitwijkmogelijkheden is. De burgemeester heeft uiteengezet dat, als de afmetingen van een aangevraagd terras niet passend worden bevonden, zo mogelijk een vergunning voor een terras met andere afmetingen wordt vergund. In dit geval is dat niet gebeurd, om dezelfde redenen als die waarom de aanvraag is afgewezen.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de burgemeester, gelet op de uitgangspunten van het Terrassenbeleid, terecht heeft onderzocht of een vrije doorloopruimte van minimaal 1,50 meter kan worden gegarandeerd. De burgemeester heeft daarbij rekening gehouden met [appellant]’ bedrijfsvoering. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de burgemeester zijn conclusie dat de bedrijfsvoering is tekortgeschoten waar het gaat om de eerder verleende terrasvergunning en dat daardoor sprake is geweest van uitwaaiering van het terras, voldoende heeft onderbouwd. Onbestreden is dat in de periode 2016-2017 klachten bij de burgemeester zijn binnengekomen dat [appellant] aan de voorzijde van [horecabedrijf] tafeltjes en stoelen heeft geplaatst, terwijl alleen een vergunning voor een gevelbank was verleend. Toezichthouders van de gemeente hebben op 3 juni 2017 ook zelf vastgesteld dat [appellant] zich niet aan de vergunningvoorschriften hield. Hierop is een waarschuwing aan hem gegeven. [appellant] heeft erkend dat hij zich op dit punt niet nauwgezet had opgesteld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich gelet op het vorenstaande ten tijde van het besluit op bezwaar op het standpunt mocht stellen dat er onvoldoende vertrouwen bestond dat bij het thans gevraagde terras geen uitwaaiering zal plaatsvinden. De burgemeester mocht aan deze omstandigheid een zwaarwegend gewicht toekennen, omdat daardoor de vrije doorloopruimte van minimaal 1,50 meter in de Prinsenhofsteeg niet kan worden gegarandeerd. De rechtbank heeft terecht in het door [appellant] overgelegde e-mailbericht van 7 september 2017 geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld. De burgemeester heeft verklaard dat geen sprake is van het ontbreken van vertrouwen in de bedrijfsvoering van [horecabedrijf] in algemene zin, maar dat er onvoldoende vertrouwen is dat geen uitwaaiering van een terras in de Prinsenhofsteeg zal plaatsvinden. De burgemeester heeft in het besluit op bezwaar gesteld dat, indien [appellant] zich gedurende langere tijd aan de voorschriften van de vergunning voor de gevelbank houdt, dit bij een eventuele toekomstige aanvraag om een terrasvergunning positief zal worden meegewogen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat de burgemeester ten onrechte geen acht heeft geslagen op het feit dat het gevraagde terras in een lokale behoefte voorziet. Veel omwonenden beschikken zelf niet over een plek om buiten te zitten. Het terras zou zo’n plek bieden. Voorts zou het bijdragen aan de sociale controle ter plaatse en daardoor aan de leefbaarheid van de steeg. Deze wordt regelmatig gebruikt door personen met criminele intenties, zoals drugsdealers. Door de aanwezigheid van een terras in de steeg wordt dat tegengegaan, aldus [appellant].
8.1.    De burgemeester heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt mogen stellen dat aan de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheid dat bewoners van de steeg en de manager van het aldaar gevestigde hotel het plan voor een terras hebben ondersteund en dat een terras een positieve bijdrage zal leveren aan het woon- en leefklimaat,
geen doorslaggevende betekenis toekomt, gezien het hiervoor onder 7.1 vermelde belang en het ten tijde van het besluit ontbrekende vertrouwen in de bedrijfsvoering van [horecabedrijf]. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte niet op grond van de in het Terrassenbeleid opgenomen maatwerkregeling een tijdelijke terrasvergunning heeft verleend.
9.1.    Het betoog faalt. De gemachtigde van de burgemeester heeft ter zitting bij de Afdeling uiteengezet dat ten tijde van de bestreden besluitvorming geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid een tijdelijke vergunning te verlenen, omdat sinds de hiervoor genoemde klachten en de bestuurlijke waarschuwing wegens het in strijd met de voorschriften in de vergunning voor een gevelbank gebruiken van openbare ruimte als terras, onvoldoende tijd was verstreken. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Zijn gemachtigde heeft ter zitting meegedeeld zich hard te willen maken voor verlening van een vergunning voor een terras in de Prinsenhofsteeg, bestaand uit enkele binnen de breedte van de gevel en tegen de gevel geplaatste tafeltjes en daartussen geplaatste stoelen, wanneer daarvoor een aanvraag wordt ingediend.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Slump    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
598.
BIJLAGE
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
Artikel 10
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
[-]
b. gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
[-]
d. duidelijk en ondubbelzinnig;
[-]
g. transparant en toegankelijk.
[-]
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 1.11
[-]
2. Het college of de burgemeester kan, ieder voor zover hem deze bevoegdheid toekomt, bij wijze van experiment besluiten om af te wijken van de volgende onderdelen in deze verordening:
[-]
b. artikel 3.8 (exploitatievergunning), [-], 3.17 (terrassen), [-];
[-]
4. In het besluit, bedoeld in het vorige lid, wordt in ieder geval vermeld:
a. van welke bepaling of bepalingen in deze verordening wordt afgeweken;
b. het doel van het experiment;
c. de voorwaarden die het college of de burgemeester verbindt aan het experiment;
d. de tijdsduur van het experiment, welke maximaal een jaar bedraagt;
[-]
Artikel 3.8
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
[-]
Artikel 3.11
[-]
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
[-]
d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende, en
[-]
Artikel 3.17
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid, kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
[-]
c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
Terrassenbeleid 2011
[-]
3.1 Uitgangspunten terrassen
Voor de beoordeling of een terras is toegestaan en welke afmeting dat terras dan mag hebben, gelden de volgende hoofdregels:
1. de op het trottoir aanwezige doorloopruimte voor voetgangers bedraagt minimaal 1,50 meter;
[-]
3.1.1 Vrije doorloopruimte voor voetgangers en mindervaliden
1. Om de doorloopruimte en veiligheid van voetgangers en mindervaliden te waarborgen geldt de standaardmaat van minimaal 1,50 meter vrije doorloopruimte.
Een veilige doorloopruimte is voldoende breed indien mensen elkaar goed kunnen passeren. [-] Algemeen kan van een veilige doorloopruimte worden gesproken indien deze minimaal 1,50 meter bedraagt. [-]
De 1,5 meter norm is als standaard opgenomen in het op 7 juli 2000 door de gemeenteraad vastgestelde Handboek Inrichting Openbare Ruimte Binnenstad. Deze standaard wordt bij het vergunnen van alle objecten gehanteerd.
[-]
3.1.2 Situering van het terras
Terrassen in stegen (met uitsluitend een voetgangersfunctie) zijn toegestaan onder de voorwaarde dat er minimaal 1,50 meter vrije doorloopruimte voor voetgangers gewaarborgd is.
[-]
5.13 Maatwerk
Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet via algemene regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. [-] Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
- toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
- verkeersveiligheid;
- het woon- en leefklimaat;
- het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte.
De voorzitter bepaalt uiteindelijk of maatwerk noodzakelijk/rechtvaardig is. De exploitant krijgt een voorwaardelijke vergunning voor een terras met als belangrijkste voorwaarde dat er niet meer dan drie overtredingen per jaar mogen plaatsvinden. Na drie overtredingen wordt de voorwaardelijke vergunning voor het terras ingetrokken. Op deze manier wordt maatwerk gekoppeld aan de eigen verantwoordelijkheid van de exploitant.
[-]