ECLI:NL:CBB:2021:200
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1745
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] en
[naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellanten om toepassing van de knelgevallenregeling afgewezen.
Bij besluit van 30 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveehouderij in [plaats] . Volgens de gecombineerde opgave hielden appellanten op 1 april 2013 103 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. Op 1 april 2014 hielden zij 103 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee.
2.2
Op 8 december 2014 hebben appellanten een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan met oog op het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Op 2 februari 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een rundveestal.
2.3
Appellanten hebben op 5 februari 2015 percelen grasland / weiland gekocht voor in totaal € 354.339,50. Op 5 maart 2015 hebben appellanten een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een jongveestal voor een bedrag van € 95.000,-. Op 5 maart 2015 hebben zij geïnvesteerd in de aanschaf van een melkrobot voor een bedrag van € 79.910,-. Uit de stukken blijkt dat op 2 juli 2015 de bouw van de stal nog in volle gang was.
2.4
Als gevolg van een uitbraak van bovine virus diarree (BVD) hebben appellanten in de periode van 1 januari 2013 tot en met 2 juli 2015 dieren moeten afvoeren.
2.5
Op de peildatum, 2 juli 2015, hielden appellanten op het bedrijf 103 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 5.184 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het primaire besluit heeft verweerder het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling vanwege een uitbraak van BVD onder de dieren, afgewezen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat niet is voldaan aan de 5%-drempel. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en het fosfaatrecht ongewijzigd gelaten.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben in een vroegtijdig stadium de beslissing tot uitbreiding van hun bedrijf genomen en zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei naar een veestapel met een omvang van 120 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. De veestapel van appellanten was echter op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellanten nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. Appellanten wijzen er hierbij op dat hun bedrijf een beduidend kleinere omvang heeft dan de gemiddelde omvang van melkveebedrijven in Nederland. De voorgenomen uitbreiding was zeer bescheiden en lag nog steeds ver beneden de gemiddelde bedrijfsomvang. Deze uitbreiding was evenwel noodzakelijk om het bedrijf de continuïteit te kunnen geven en toekomstgericht te maken.
Appellanten benadrukken voorts dat deze uitbreiding noodzakelijk was met oog op vervanging van de bestaande verouderde bedrijfsbebouwing, omdat er onvoldoende stalruimte was, met oog op dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten. Zij bestrijden verder het standpunt van verweerder dat zij niet beschikken over de voor deze uitbreiding benodigde vergunningen. Verweerder beschikte reeds over deze bewijsstukken, zodat appellanten deze – overeenkomstig afspraken met verweerder –  niet hebben ingebracht.
4.3
Ook had verweerder in zijn afweging moeten betrekken dat appellanten als gevolg van de BVD-uitbraak veel dieren hebben moeten afvoeren waardoor zij bij de uitvoering van hun uitbreidingsplannen zijn gehinderd. Allereerst heeft verweerder volgens appellanten niet inzichtelijk gemaakt dat in dit geval niet is voldaan aan de 5%-drempel van de knelgevallenregeling. En in het geval deze drempel inderdaad niet wordt gehaald, had verweerder de dierziekte op het bedrijf moeten betrekken in de beoordeling of in dit geval sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, hetgeen niet is gebeurd. Verweerder heeft volgens appellanten ten onrechte niet erkend dat in dit geval sprake is van een bijzondere omstandigheid.
4.4
Verweerder is voorts in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame en bescheiden uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat volgens appellanten ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellanten in 2014 en 2015 investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Van appellanten had verwacht mogen worden de investeringsbeslissingen te heroverwegen gelet op berichten over naderende productiebeperkende maatregelen. Appellanten zijn echter vast blijven houden aan de geplande groei. De gevolgen van deze beslissing komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellanten. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is volgens verweerder niet gebleken. Ook wijst verweerder er op dat appellanten geen financieringsovereenkomst met de bank hebben overgelegd, zodat niet duidelijk is voor verweerder waaruit de financiële last voor appellanten bestaat. Van bijzondere omstandigheden die maken dat het bedrijf van appellanten individueel afwijkend is van andere bedrijven, is volgens verweerder niet gebleken. De omstandigheid dat een bedrijf (net) niet onder de knelgevallenregeling valt, maakt volgens verweerder niet dat reeds daarom al sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder vindt overigens dat hij in het bestreden besluit adequaat heeft onderbouwd dat het fosfaatrecht op 2 juli 2015 niet 5% lager is dan op de alternatieve peildatum 1 januari 2013.
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit onderbouwd uiteen heeft gezet dat de 5%-drempel niet wordt gehaald. Dat verweerder zijn conclusie, dat niet wordt voldaan aan de knelgevallenregeling, niet inzichtelijk heeft gemaakt volgt het College dan ook niet. Nu appellanten verder geen inhoudelijke gronden hebben aangevoerd wat betreft de knelgevallenregeling, zal het College de beroepsgrond voor zover dit de dierziekte betreft, verder betrekken bij de beoordeling of er in dit geval sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.
6.2
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 120 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering waarop ook de investeringen zijn gebaseerd) en de vastgestelde 5.184 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (103 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
Er kan niet worden vastgesteld dat appellanten beschikten over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen, aangezien zich in het procesdossier geen stukken bevinden waaruit dat blijkt. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in geval van het ontbreken van de benodigde vergunningen in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is. Voor zover evenwel moet worden aangenomen dat de benodigde vergunningen wel zijn verleend – zoals appellanten hebben betoogd – is van belang dat appellanten in 2015 hebben geïnvesteerd in de bouw van een jongveestal en de aanschaf van een melkrobot. Of deze investeringen met eigen geld zijn gefinancierd, of dat daartoe een financieringsovereenkomst is gesloten met derden is uit de door appellanten overgelegde stukken niet gebleken. Los van het feit dat daardoor de financiële last van appellanten en de beweerdelijke buitensporigheid daarvan moeilijk te bepalen is, acht het College gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd.
Dat investering in deze uitbreiding desondanks bedrijfseconomisch noodzakelijk was volgt het College niet. De argumenten die appellanten hiervoor noemen - vervanging van de bestaande verouderde bedrijfsbebouwing, het realiseren van voldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen is het College dan ook niet gebleken. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Tussen 2013 en 2015 kampten appellanten met de dierziekte BVD. Desondanks is in 2014 een uitbreiding ingezet en zijn er in 2015 investeringen gedaan voor die uitbreiding. Dit is dus ingezet in een tijd dat van appellanten al voorzichtigheid werd gevraagd met het doen van investeringen. Niet gebleken is dat de uitbreidingsinvesteringen al (ver) voor de dierziekte zijn ingezet en de dierziekte roet in het eten gooide bij verwezenlijking van die plannen. De dierziekte maakt de investeringsbeslissingen dan ook niet alsnog navolgbaar.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.7
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen