ECLI:NL:RVS:2020:586
Raad van State — Uitspraak 


201904313/1/A1.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Enschede,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 april 2019 in zaken nrs. 18/937 en 18/2236 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college besloten tot invordering van een volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsom van € 20.000,00.
Bij besluit van 16 april 2018 heeft een wethouder, namens het college, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 oktober 2018, ter vervanging van het besluit van 16 april 2018, heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 16 april 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [appellant] tegen het besluit van 17 oktober 2018 apart ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J. de Bruin, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.J.M. Claessen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Enschede en de aan die woning gebouwde garage met [locatie 2]. Hij gebruikte de garage en de tuin van de woning voor de exploitatie van zijn fietsenhandel met werkplaats. Dit gebruik was in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Getfert-Perik-Hogeland Noord" (hierna: het bestemmingsplan), op grond waarvan de percelen waarop de woning en de garage staan de bestemming "Wonen" hebben.
Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college [appellant], onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens, gelast om binnen acht weken na verzending van het besluit de bedrijfsactiviteiten op de percelen [locatie 2] en [locatie 1] te staken en gestaakt te houden. In het besluit staat dat dat betekent dat alle fietsen en onderdelen die buiten zijn opgeslagen, verwijderd moeten zijn, dat ook inpandig geen opslag van fietsen of onderdelen meer aanwezig mag zijn, en dat [appellant] alle bedrijfsmatige activiteiten, namelijk het produceren, maken en repareren van fietsen, dient te staken en gestaakt te houden. [appellant] heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit van 28 februari 2017 in rechte onaantastbaar is.
Naar aanleiding van een controle door toezichthouders op 29 juni 2017 heeft het college bij besluit van 13 juli 2017 besloten de volgens hem verbeurde dwangsom van € 20.000,00 in te vorderen.
Uitspraak van de rechtbank
2.     De rechtbank heeft geoordeeld dat het college deugdelijk en controleerbaar heeft aangetoond dat [appellant] niet aan de last heeft voldaan, zodat de dwangsom is verbeurd. Het college is volgens de rechtbank bevoegd tot invordering en die bevoegdheid was volgens haar ten tijde van de uitspraak ook niet verjaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn, die maken dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering zou moeten afzien. Wel constateerde de rechtbank dat er sprake was van een bevoegdheidsgebrek bij het besluit op bezwaar van 16 april 2018. Aangezien het college dit gebrek met een nieuw besluit van 17 oktober 2018 heeft hersteld, heeft de rechtbank dat gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het door [appellant] tegen het besluit van 17 oktober 2018 ingestelde beroep heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard, omdat het beroep tegen het besluit van 16 april 2018 ingevolge artikel 6:19 van de Awb al van rechtswege betrekking had op het besluit ter vervanging daarvan. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring is het hoger beroep niet gericht.
Wettelijk kader
3.    De relevante bepalingen van de Awb zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Gronden van het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ten tijde van de uitspraak van de rechtbank nog bevoegd was de dwangsom in te vorderen. Volgens hem heeft het college de verjaring van die bevoegdheid niet gestuit, omdat de aanmaning die het college daartoe heeft verzonden verkeerd was geadresseerd.
4.1.    In het besluit van 28 februari 2017 staat dat [appellant] acht weken de tijd krijgt om te voldoen aan de daarin opgenomen last. De laatste dag waarop hij nog kon voldoen aan de last zonder de dwangsom te verbeuren was daarom 25 april 2017. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de overtreding van het bestemmingsplan niet heeft beëindigd, zodat de dwangsom is verbeurd op 26 april 2017. Het college heeft bij besluit van 13 juli 2017 besloten de dwangsom in te vorderen. Bij brief van 16 april 2018 heeft het college [appellant] gemaand tot betaling van de dwangsom. Dat is gebeurd binnen een jaar nadat de dwangsom volgens het college van rechtswege is verbeurd, en dus in beginsel op tijd om de verjaring van de bevoegdheid tot invordering te stuiten. De vraag is of deze aanmaning aan [appellant] is verzonden, gelet op de adressering daarvan.
De brief van 16 april 2018 is volgens het college zowel aangetekend als per gewone post verzonden. Hoewel op de brief zelf het  adres in Enschede staat waar [appellant] op dat moment woonde, staat op het "track and trace"-bewijs van de aangetekend verzonden brief onder de plaatsnaam "Hengelo" vermeld. De daarbij genoemde straatnaam, huisnummer en postcode zijn wel correct.
De enkele omstandigheid dat de verkeerde plaatsnaam op het "track and trace"-bewijs is vermeld, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de brief van 16 april 2018 naar het verkeerde adres is gezonden. Naast het feit dat de brief zelf juist is geadresseerd en de overige adresgegevens, waaronder de postcode, op het "track and trace"-bewijs correct zijn vermeld, staat ook in het door het college overgelegde ontvangstrapport het juiste adres van [appellant] in Enschede vermeld. De Afdeling acht het aannemelijk dat de brief naar het juiste adres is verzonden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verjaring van de invorderingsbevoegdheid tijdig is gestuit.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het besluit van 28 februari 2017 had moeten vernietigen. Hij voert hiertoe aan dat het college hem niet heeft mogen gelasten de bedrijfsvoering te staken ter plaatse van het perceel aan de [locatie 1], omdat volgens hem het bedrijf was gevestigd aan de [locatie 2]. Die vestiging was verder volgens hem ook geen overtreding, omdat het gebouw aan de [locatie 2] een garage is en daarom geen woonbestemming kan hebben, aldus [appellant].
5.1.    De Afdeling stelt vast dat dit betoog zich richt tegen de last onder dwangsom van 28 februari 2017, waartegen [appellant] niet in bezwaar en beroep is opgekomen. Een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking kan in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). Van een dergelijk bijzonder geval is hier geen sprake. Evenmin is het zo dat, zoals [appellant] ter zitting heeft betoogd, de redelijkheid en billijkheid gebiedt dat de last onder dwangsom alsnog wordt beoordeeld in het kader van de procedure tegen de invorderingsbeschikking.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat hier geen sprake is van een uitzonderlijk geval en heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 28 februari 2017 te vernietigen.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij geen dwangsom verbeurd heeft, omdat hij aan de last heeft voldaan. Hij stelt dat hij ten tijde van de controle van 29 juni 2017 zijn werkzaamheden aan de [locatie 2] had beëindigd en elders had voortgezet. Weliswaar waren ten tijde van deze controle nog fietsen en onderdelen opgeslagen in de tuin van de woning aan de [locatie 1], maar die opslag kan niet worden aangemerkt als een van de bedrijfsactiviteiten die hij op grond van het besluit van 28 februari 2017 moest staken en gestaakt houden, aldus [appellant]. Hij voert hiertoe aan dat de opslag van fietsen ten behoeve van zijn elders gevestigde bedrijf geen bedrijfsactiviteit is, maar hobbymatig gebruik van het perceel. Bovendien stonden volgens [appellant] de fietsen op het perceel aan de [locatie 1], terwijl de last volgens hem slechts kan zien op het perceel aan de [locatie 2], waar zijn bedrijf ten tijde van de oplegging van de last stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel.
6.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college [appellant] bij besluit van 28 februari 2017 heeft gelast de bedrijfsactiviteiten te staken op zowel het perceel aan de [locatie 2] als dat aan de [locatie 1]. Dat het bedrijf van [appellant] niet op beide percelen stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, is in zoverre niet relevant. Als [appellant] bedrijfsactiviteiten uitvoert in de tuin van de woning aan de [locatie 1], voldoet hij niet aan de last. Dat het bedrijf van [appellant] op 29 juni 2017 op een ander adres stond ingeschreven, is ook niet relevant, nu de last niet ziet op de formele inschrijving van het bedrijf, maar op het staken van feitelijke activiteiten, waaronder de opslag van fietsen.
In de last staat dat alle fietsen en onderdelen die buiten zijn opgeslagen, verwijderd moeten zijn en dat ook inpandig geen opslag van fietsen of onderdelen meer aanwezig mag zijn. Nog daargelaten dat de Afdeling de stelling van [appellant] dat de opslag van meer dan honderd fietsen en onderdelen hobbymatig zou zijn, niet volgt, is, gelet op de bewoordingen van de last, opslag van fietsen en onderdelen op de twee percelen hoe dan ook niet toegestaan. In het verslag van de controle van 29 juni 2017 staat dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat er nog altijd fietsen en onderdelen werden opgeslagen in de tuin bij de [locatie 1] en in het gebouw aan de [locatie 2]. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet aan de last heeft voldaan en dat daarom de dwangsom is verbeurd, zodat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid kon overgaan tot invordering van de dwangsom. Hij voert hiertoe aan dat hij de garage en de woning aan de [locatie 2] en [locatie 1] inmiddels heeft verkocht, zodat hij daar niet meer in strijd met het bestemmingsplan kan handelen. [appellant] stelt in dit kader ook dat hij de percelen vanwege de gang van zaken met een lage opbrengst heeft moeten verkopen.
7.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat [appellant], nadat hij de dwangsom eenmaal had verbeurd, de percelen aan de [locatie 2] en [locatie 1] heeft verkocht, is niet een bijzondere omstandigheid die het college noopte af te zien van invordering. Dat hij, naar hij stelt, bij die verkoop niet het door hem gewenste bedrag heeft ontvangen, wat daarvan ook zij, is dat ook niet. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft verzuimd het college te veroordelen in de proceskosten van het beroep. Hij wijst erop dat de rechtbank dat wel had moeten doen, nu de rechtbank een bevoegdheidsgebrek in het besluit van 16 april 2018 heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2660), ligt het in de rede om bij het passeren van gebreken zoals hier aan de orde, met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, een proceskostenveroordeling uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien. Dat heeft de rechtbank nagelaten, terwijl van dergelijke bijzondere omstandigheden niet is gebleken.
Het betoog slaagt.
9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog daartoe veroordelen. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 april 2019 in zaken nrs. 18/937 en 18/2236, voor zover daarbij is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Enschede in verband met de behandeling van het beroep te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten;
III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.362,50 (zegge: tweeduizend driehonderdtweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Van Ravels    w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
531-860.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:33
Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
Artikel 5:35
In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
Artikel 4:105, eerste lid
De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 4:106
Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
Artikel 4:110, eerste lid
Door stuiting van de verjaring begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen met de aanvang van de volgende dag.
Artikel 4:112, eerste lid
Het bestuursorgaan maant de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aan tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden.
Artikel 6:19, eerste lid
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.