ECLI:NL:CBB:2021:222
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1784
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] VOF, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , een vennoot van appellante, en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling).
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
Ingevolge het zesde lid wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante, gevestigd aan de [locatie 1] te [plaats] , exploiteert een melkveebedrijf en bestaat uit twee vennoten ( [naam 2] en
[naam 3] ). De eenmanszaak [naam 2] , voorheen gevestigd aan de [locatie 1] te [plaats] , is volgens het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) op 1 april 2012 opgeheven en de activiteiten daarvan zijn volgens de melding overdracht, die verweerder als bijlage bij het verweerschrift heeft gevoegd,  voortgezet door appellante.
2.2
Appellante beschikt over een locatie aan de [locatie 1] te [plaats] (locatie [locatie 1] ) waar zij een melkveehouderij exploiteert. In 2008 wilde appellante gaan uitbreiden en is een stal gebouwd met melkrobots. Hiervoor is in 2006 en 2007 een financieringsovereenkomst gesloten. Vanaf 2008 is drie maal een financieringsovereenkomst afgesloten voor het aanschaffen van melkquotum. Daarnaast is in 2012 voor een bedrag van € 1.519.688,- een voormalig landbouwbedrijf, sierteeltbedrijf en voormalige melk- en mestveehouderij aan de [locatie 2] te [plaats] (locatie [locatie 2] ) gekocht. Voor de aankoop van de locatie [locatie 2] is op 20 april 2012 een financieringsvoorstel voor een geldlening van € 850.000,- geaccepteerd. De akte van levering is op 4 mei 2012 gepasseerd. In 2014 heeft appellante 9,21 ha grond aangekocht.
2.3
Op 28 mei 2014 is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 256 stuks jongvee op de locatie aan de [locatie 2] . Op 29 juni 2015 is een vergunning verleend ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 350 melk- en kalfkoeien en 219 stuks jongvee op de locatie aan de [locatie 1] .
2.4
Op 1 april 2012 werden op het bedrijf 235 melk- en kalfkoeien en 221 stuks jongvee gehouden. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 239 melk- en kalfkoeien en 146 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 13.570 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en een totale melkproductie van 2.380.280 kg in 2015. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Verweerder acht een gering hogere melkproductie dan geleverd aan de zuivelonderneming aannemelijk en heeft de melkproductie in 2015 daarom naar 2.428.151 kg aangepast. Verweerder heeft het aantal fosfaatrechten op 13.745 kg vastgesteld.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat het opfokbedrijf aan de locatie [locatie 2] een apart bedrijf is en dat het primaire besluit voor wat betreft het opfokbedrijf aan de locatie [locatie 2] daarom ten onrechte aan appellante is geadresseerd. Het opfokbedrijf behoorde toe aan een andere rechtspersoon die zelfstandig was ingeschreven in het handelsregister van de KvK en het opfokbedrijf had een ander uniek bedrijfsnummer (UBN) dan het melkveebedrijf op de locatie [locatie 1] .
4.2
In het beroepschrift heeft appellante gesteld dat het opfokbedrijf op de locatie [locatie 2] als nieuw gestart bedrijf moet worden aangemerkt. Zij heeft ter zitting echter bevestigd dat het bedrijf op deze locatie niet voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van de startersregeling. Er is ook geen melding gedaan dat sprake is van een nieuw gestart bedrijf.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. De reducerende maatregelen en de gekozen peildatum zijn volgens appellante in strijd met artikel 1 van het EP en het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar.
4.4
Daarnaast heeft appellante gesteld dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2008 besloten het melkveebedrijf op de locatie [locatie 1] uit te breiden naar 350 melk- en kalfkoeien en 250 stuks jongvee. Daarnaast is de locatie [locatie 2] in 2012 aangekocht om jongvee te gaan opfokken nadat het melkquotum zou zijn afgeschaft. Het melkveebedrijf is een opzichzelfstaand bedrijf en houdt al voldoende jongvee aan voor vervanging. Daarvoor was de investering in het jongveebedrijf dus niet noodzakelijk. Indien appellante het jongveebedrijf had willen combineren met het melkveebedrijf had zij wel een vergunning aangevraagd voor meer melkvee.
Aan appellante zijn geen fosfaatrechten toegekend voor het bedrijf op de locatie [locatie 2] waardoor het melkveebedrijf aan de [locatie 1] het jongveebedrijf moet onderhouden. Het melkveebedrijf was ruim voor de peildatum af maar appellante mist 3.739 kilogram fosfaatrecht voor het jongveebedrijf. De benodigde vergunningen voor het melkvee- en het opfokbedrijf zijn verleend. Bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last moet mee worden gewogen dat [naam 3] vanaf 2014 de zorg voor haar moeder op zich heeft genomen met als gevolg dat de veestapel minder hard is gegroeid.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist dat de melkveehouderij aan de locatie [locatie 1] en het opfokbedrijf aan de locatie [locatie 2] twee verschillende bedrijven zijn. De omstandigheid dat sprake is van twee aparte bedrijfsonderdelen of -locaties is niet van belang. Het bedrijf dient in zijn totaliteit te worden beoordeeld.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat mede gelet op de rechtspraak van het College de algemene beroepsgronden van appellante die zijn gericht tot het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet kunnen slagen.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De ondernemerskeuze tot uitbreiding van het bedrijf dient voor rekening en risico van appellante te komen. Verweerder vindt dat bij de individuele en buitensporige last niet naar aparte bedrijfsonderdelen of locaties moet worden gekeken, maar naar het bedrijf in haar totaliteit. Niet gebleken is van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder wil aannemen dat de zorg voor de moeder van een vennoot en haar uiteindelijke overlijden zijn weerslag heeft gehad op het gezin en het bedrijf, maar dit maakt nog niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Gelet op het tijdstip waarop de beslissing tot uitbreiding is genomen, de omstandigheden waaronder die beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd, is verweerder van mening dat de keuze tot uitbreiding niet navolgbaar is.
Beoordeling
6.1
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat het opfokbedrijf aan de locatie [locatie 2] geen onderdeel vormt van het bedrijf van appellante en het primaire besluit – voor zover dat ziet op de vaststelling van het fosfaatrecht van het opfokbedrijf – ten onrechte aan appellante is geadresseerd. Dat [naam 2] de locatie aan de [locatie 2] heeft gekocht in 2012 betekent niet dat deze locatie op de peildatum als een apart bedrijf moet worden aangemerkt. Volgens het handelsregister is de eenmanszaak [naam 2] , ruim voor de peildatum, in 2012 opgeheven en uit de melding overdracht volgt dat appellante de activiteiten van de eenmanszaak [naam 2] heeft overgenomen. Appellante heeft ook zelf in haar beroepschrift gesteld dat het melkvee- en het jongveebedrijf tegenwoordig één vennootschap vormen. Dat de locatie aan de [locatie 2] een eigen UBN heeft maakt evenmin dat sprake is van een apart bedrijf. Beide locaties waren op de peildatum onderdeel van het bedrijf van appellante.
6.2
Aangezien appellante ter zitting heeft bevestigd dat er geen beroep meer wordt gedaan op de startersregeling, behoeft deze beroepsgrond geen bespreking meer.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6 en 6.7.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel en de toelaatbaarheid van de peildatum verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Uit hetgeen appellante ter zitting heeft aangevoerd begrijpt het College dat volgens appellante de last bestaat uit het aantal fosfaatrechten dat zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar voorgenomen bedrijfsvoering op de locatie [locatie 2] te kunnen voeren. Voor appellante komt, zoals ter zitting is toegelicht, deze last op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op 3.739 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante haar bedrijf heeft uitgebreid door in 2012 de locatie [locatie 2] voor een bedrag van € 1.519.688,- te kopen met het oog op het opfokken van 256 stuks jongvee na de afschaffing van het melkquotum. Niet is gebleken dat appellante op de peildatum over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. Appellante heeft wel gesteld dat dat het geval was, maar heeft alleen de Nbw-vergunningen overgelegd. Het College is van oordeel dat in gevallen, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).
Voor zover moet worden aangenomen dat appellante op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, overweegt het College allereerst dat, anders dan appellante meent, de omstandigheid dat voorafgaand aan de peildatum sprake is geweest van twee aparte bedrijfsonderdelen of -locaties niet van belang is bij de beoordeling of appellante een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het bedrijf dient, zoals ook onder 6.1 is overwogen in zijn totaliteit te worden beoordeeld (vergelijk de uitspraak van het College van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:588, onder 8.7).
Niet is gebleken dat er sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak of dwingende redenen voor uitbreiding van het bedrijf. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat er geen noodzaak bestond voor de aankoop van de locatie [locatie 2] in 2012. Volgens appellante was de melkveetak ruim voor de peildatum af en hield het bedrijf al voldoende jongvee aan voor de vervanging van melkkoeien (92%). Gezien het tijdstip waarop de (zeer) forse investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders, zoals appellante, al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Het College wil met verweerder aannemen dat de veestapel minder hard is gegroeid als gevolg van de zorg die [naam 3] op zich heeft genomen voor haar moeder tijdens diens ziekte in de periode vanaf augustus 2014. Dit kan echter niet tot een ander oordeel leiden omdat appellante de investeringen al geruime tijd daarvoor heeft gedaan en daarmee de genoemde risico’s op dat moment al had genomen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.