ECLI:NL:RVS:2020:581
Raad van State — Uitspraak 


201900716/1/A3.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2018 in zaken nrs. 18/2717 en 18/2718 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2017 heeft de burgemeester [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Utrecht te sluiten voor de duur van twaalf maanden.
Bij besluit van 29 januari 2018 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.500,00 wegens onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning.
Bij besluiten van 6 juni 2018 hebben de burgemeester onderscheidenlijk het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 6 juni 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op een aantal door hem ingebrachte stukken, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die stukken. Bij beslissing van 12 augustus 2019 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek gedeeltelijk ingewilligd en de burgemeester verzocht de overige stukken aan de Afdeling en [appellante] toe te sturen. De burgemeester heeft aan dit verzoek gehoor gegeven en deze stukken als nadere stukken ingediend. [appellante] heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op grondslag van de stukken waarvoor beperkte kennisneming door de geheimhoudingskamer gerechtvaardigd is geacht uitspraak te doen. De Afdeling heeft van deze stukken dan ook geen kennis genomen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. van Andel, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door A. Erdogan, zijn verschenen. Verder is verschenen [de echtgenoot] van [appellante].
Overwegingen
Inleiding
1.    Naar aanleiding van een melding heeft de politie op 1 november 2017 een inval gedaan in de woning [locatie] in de buurt Overvecht te Utrecht. De politie heeft de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van de gemeente hierover ingelicht waarna toezichthouders van deze afdeling ook ter plaatse zijn geweest. De politie en de toezichthouders hebben geconstateerd dat zich in de woning onder meer 23 potten met resten van hennepplanten, een groot aantal lampen, chemicaliën en een illegale stroomaansluiting bevonden. De keuken en badkamer waren niet meer bruikbaar en er zijn geen bedden of persoonlijke spullen aangetroffen. Van het onderzoek is het rapport van 1 november 2017 opgemaakt. De burgemeester heeft naar aanleiding van de aangetroffen hennepkwekerij besloten sluiting van de woning voor de duur van twaalf maanden te gelasten. Het college heeft een bestuurlijke boete opgelegd wegens onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning zonder de daartoe benodigde vergunning.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder aangemerkt kan worden, omdat de overtreding aan haar kan worden toegerekend. Haar valt geen verwijt te maken omdat zij ander gebruik dan bewoning contractueel had uitgesloten in de huurovereenkomst en zij geen aanleiding had hoeven zien om tot een huisbezoek over te gaan. Dit zou ook strijd opleveren met het recht op privacy van de huurder. Bovendien heeft de politie haar na het e-mailbericht van 12 oktober 2017 van de Vereniging van Eigenaren (hierna: VvE) te kennen gegeven niets te doen en de politie haar werk te laten doen. Gelet hierop zijn de last tot sluiting en de boete ten onrechte aan haar opgelegd. Daar komt bij dat de burgemeester in redelijkheid van de bevoegdheid tot sluiting geen gebruik had mogen maken aangezien de situatie daarvoor niet voldoende ernstig was. Zelfs als de bevoegdheid tot boeteoplegging hier bestond, had het college aanleiding moeten zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Voorts is oplegging van beide sancties in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus [appellante].
Beoordeling
De sluiting van de woning
4.    Ter zitting heeft [appellante] een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling acht dit in strijd met de goede procesorde. Weliswaar vormde volgens [appellante] een recente uitspraak van de rechtbank Amsterdam de aanleiding voor het beroep op het gelijkheidsbeginsel, maar het had op haar weg gelegen om deze uitspraak in te sturen en het beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen. Het college heeft nu niet de mogelijkheid gehad om hierop adequaat te reageren. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt om die reden niet besproken.
5.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1776, heeft overwogen, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet van toepassing indien drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking in een woning of lokaal aanwezig zijn. Als uitgangspunt kan worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 5 gram aan softdrugs de drugs in beginsel bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Niet in geschil is dat in de woning 23 potten met resten van hennepplanten zijn aangetroffen. Dat is een handelshoeveelheid drugs. De Afdeling ziet in de enkele stelling van [appellante] dat mogelijk alleen ‘moederplanten’ werden gekweekt geen aanleiding om anders te oordelen. Daarbij is van belang dat uit het e-mailbericht van 12 oktober 2017 van de VvE blijkt dat mannen met sleutels van de woning en de portiek al enkele weken met lege tassen in de woning aankwamen en vertrokken met gevulde tassen. Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van 29 mei 2019 heeft overwogen, geeft de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in de woning de burgemeester in beginsel de bevoegdheid om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bestuursdwang toe te passen. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was toepassing aan artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te geven.
5.1.    De vraag is vervolgens of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de sluiting van de woning niet in strijd is met het door de burgemeester gevoerde beleid. Volgens de Beleidsregel sluiting woningen op grond van artikel 13b Opiumwet (hierna: de beleidsregel) wordt alleen tot sluiting van een woning overgegaan als zich een ernstige situatie voordoet. Een ernstige situatie doet zich volgens de beleidsregel voor als aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als de aanwezigheid van drugs hierop duidt. De burgemeester beoordeelt dit aan de hand van de in de beleidsregel vermelde indicatoren. Wat [appellante] op dit punt in hoger beroep heeft aangevoerd, is louter een letterlijke herhaling van wat zij in beroep aanvoert. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen waarom deze beroepsgrond niet slaagt. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat zich in dit geval een dergelijke ernstige situatie als bedoeld in de beleidsregel voordeed en onderschrijft ook de overwegingen waarop het oordeel is gebaseerd.
5.2.    Wat [appellante] heeft aangevoerd over de vraag of zij als overtreder kan worden aangemerkt, kan voor zover het gaat om de sluiting van de woning alleen worden beoordeeld in het kader van de vraag op wie de kosten van de last onder bestuursdwang verhaald moeten worden. Deze vraag is in dit hoger beroep niet aan de orde.
De bestuurlijke boete
6.    Niet in geschil is dat de woning in strijd met de bestemming tot bewoning fungeerde als hennepkwekerij. Daarmee heeft overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 plaatsgevonden. De vraag of [appellante] als overtreder kan worden aangemerkt, is van belang om te kunnen beoordelen of het college terecht aan haar de boete heeft opgelegd.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van een eigenaar die een pand verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand voor het kweken van hennep werd gebruikt.
6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook wat [appellante] op dit punt in hoger beroep heeft aangevoerd, is louter een letterlijke herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen waarom deze beroepsgrond niet slaagt. De Afdeling volgt deze overwegingen. In hoger beroep verwijst [appellante], anders dan in beroep, ook naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7771. Dit baat haar niet. Dat [appellante] de woning niet kon betreden zonder toestemming van de huurder, doet niet af aan haar verantwoordelijkheid zich over het gebruik van het pand adequaat te informeren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3351), behoeft het recht op privacy van een huurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van het eigendom van de verhuurder. Niet aannemelijk is dat het voor [appellante] niet mogelijk was om afspraken met de huurder te maken, teneinde het gebruik van de woning te kunnen controleren. Dit temeer nu zij heeft gesteld dat haar man de woning tweemaal heeft bezocht. Het lag op de weg van [appellante] om, mede omdat haar al eerder een last onder dwangsom was opgelegd wegens omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten, te reageren op de signalen die daar aanleiding toe gaven. Met name het e-mailbericht van de VvE had aanleiding moeten zijn om een bezoek aan de woning te brengen of bij buren te informeren naar het gebruik van de woning. De Afdeling hecht evenals de rechtbank betekenis aan de inhoud van dit e-mailbericht waarin wordt gesproken van mannen met sleutels van de woning die de woning met lege tassen binnengaan en met volle tassen verlaten, de vreemde lucht in de hal en de verdachte gang van zaken in en rond de woning op 12 oktober 2017. [appellante] heeft zich echter na de twee huisbezoeken van haar man op 23 juni en 8 juli 2017 maandenlang niet of nauwelijks geïnformeerd over het gebruik van de woning terwijl daar wel aanleiding voor was en het recht op privacy van een huurder de eigenaar niet ontslaat van deze verplichting. Verder blijkt uit de brief van 3 november 2017 van de VvE aan [appellante] en haar echtgenoot dat op allerlei manieren contact is gezocht met haar echtgenoot om hem ertoe te bewegen naar aanleiding van het e-mailbericht van 12 oktober 2017 actie te ondernemen. Volgens het bestuur van de VvE heeft hij zich echter afzijdig gehouden en onder meer aangegeven betere dingen te doen te hebben dan verschijnen op een afspraak ter controle van de woning. De stelling dat er telefonisch contact is geweest met de politie die hen zou hebben verzocht zich afzijdig te houden van de situatie van de woning, is niet eerder dan ter zitting bij de rechtbank aangevoerd en is verder niet onderbouwd.
6.3.    Gelet op het vorenstaande dient [appellante] te worden aangemerkt als overtreder en was het college bevoegd om aan haar de boete op te leggen. Het heeft daarnaast in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik mogen maken. Het beroep op toepassing van de hardheidsclausule van artikel 5.1, lid 1a, van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 kan alleen al niet slagen, omdat dit niet is toegelicht.
Evenredigheid
7.    Het betoog dat oplegging van zowel de last tot sluiting van de woning als de boete onevenredig is, slaagt niet. Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie, sluiting van de woning een herstelsanctie. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 88) is het volgende vermeld: "Cumulatie van een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie) met een herstelsanctie is in beginsel mogelijk, omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillen. Een herstelsanctie strekt er toe (de gevolgen van) de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, een bestraffende sanctie strekt er toe de overtreder te straffen." Waar de herstelsanctie is opgelegd met als doel de drugsgerelateerde activiteiten te beëindigen en de bekendheid van de woning als drugspand weg te nemen, is de boete opgelegd, omdat de onttrekking van de woning aan de woningvoorraad aan [appellante] kan worden toegerekend. Het college mocht hierbij van belang achten dat met het opleggen van een bestuurlijke boete een signaal wordt afgegeven dat tegen het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad wordt opgetreden. Gelet hierop is oplegging van beide sancties niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en, voor zover [appellante] dit wil betogen, geen reden voor matiging van de boete.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Neuwahl
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
280-898.
BIJLAGE
Opiumwet
Artikel 13b
1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
[…]
Beleidsregel sluiting woningen op grond van artikel 13b Opiumwet
Ultimum remedium en doel van de maatregel.
De bevoegdheid om middels oplegging van een last onder bestuursdwang een woning te sluiten is -gelet op de daarmee gepaard gaande grondrechten- ingrijpend en daarom een uiterst middel. De maatregel wordt alleen ingezet als ultimum remedium in ernstige situaties in het kader van de bestuurlijke aanpak van de georganiseerde criminaliteit (lees georganiseerde drugshandel).
De maatregel is een herstelsanctie en is niet bedoeld als straf. Sluiting is gericht op het herstel van de situatie en het weren en terugdringen van drugshandel in georganiseerd verband in en vanuit woningen. Doel is om:
- de bekendheid van de woning als drugspand te doorbreken;
- de bekendheid van de woning in het drugscircuit te doorbreken;
- te verhinderen dat de woning (weer) wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel.
Van een ernstige situatie is sprake als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt.
Om te kunnen nagaan of sprake is van een dergelijke aannemelijkheid is onderstaande indicatorenlijst samengesteld. De indicatorenlijst heeft een alternatief en geen cumulatief karakter. Ook op basis van enkele indicatoren kan aannemelijkheid aan de orde zijn. De indicatorenlijst is nadrukkelijk een hulpmiddel. Voor toepassing van de maatregel moet uiteraard altijd eerst gekeken worden of voldaan wordt aan de criteria van artikel 13b Opiumwet en de voorwaarden zoals gesteld in dit beleid.
Indicatorenlijst
a. de hoeveelheid aangetroffen middelen als bedoeld in lijst I en/of lijst II van de Opiumwet (dit zal in ieder geval een grotere hoeveelheid moeten zijn dan een hoeveelheid die duidt op eigen gebruik. Er moet minimaal sprake zijn van een hoeveelheid die duidt op beroeps- of bedrijfsmatige handel (hierbij wordt aangesloten bij de richtlijnen van de Procureurs Generaal). Indien sprake is van een dergelijke hoeveelheid kan op grond van de jurisprudentie aangenomen worden dat het gaat om handel en hoeft er geen sprake te zijn van daadwerkelijke verkoop, aflevering of verstrekking. Daarnaast kan er sprake zijn van andere signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, grote som(men) (handels) geld, weegschaal, assimilatielampen e.d.);
b. de mate waarin de woning betrokken is bij de drugshandel in georganiseerd verband;
c. er is sprake van gewelds- of andere openbare orde delicten;
d. er is sprake van één of meer (vuur)wapen(s)/verboden wapenbezit als bedoeld in de Wet Wapens en Munitie;
e. er is een vermoeden van verwijtbaarheid van de bewoner(s)/betrokkene(n);
f. er is een vermoeden dat de bewoner(s)/betrokkene(n) verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten (hierbij moet met name gedacht worden aan antecedenten t.a.v. de Opiumwet of de Wet Wapens en Munitie, maar ook antecedenten op het gebied van geweld jegens personen of zaken, zoals mishandeling, bedreiging, vernieling of diefstal e.d. kunnen een rol spelen);
g. er is sprake van recidive;
h. er is sprake van een combinatie van middelen als bedoeld in lijst I en lijst II Opiumwet;
i. de mate van gevaar voor de omgeving, mate van risico voor omwonenden;
j. de mate van overlast;
k. aannemelijkheid dat de woning niet overeenkomstig de woonfunctie wordt gebruikt;
l. aannemelijkheid dat behalve de woning of het daarbij behorende erf nog één of meer locaties betrokken is/zijn bij drugshandel in georganiseerd verband of als aanwezigheid van drugs hierop duidt of
m. overige feiten of omstandigheden die duiden op drugshandel in georganiseerd verband
[…]
Sluitingstermijn: zes maanden tot maximaal twaalf maanden
Een sluitingstermijn dient te passen bij het ultimum remedium karakter van het instrument en de ernst van de situatie. Nu de maatregel alleen wordt ingezet bij ernstige situaties als omschreven hierboven is een sluitingstermijn van minimaal zes maanden tot maximaal twaalf maanden redelijk. Hiermee kan maatwerk geleverd worden passend bij de ernst van de situatie. Zo kan bijvoorbeeld bij verzwarende omstandigheden (bijv. aanwezigheid van minderjarige(n), combinatie van indicatoren, weging van de indicatoren) de termijn opgehoogd worden, met dien verstande dat niet langer dan twaalf maanden gesloten kan worden.
Motivering sluitingstermijn langer dan zes maanden
Een sluitingstermijn langer dan zes maanden dient in het besluit extra gemotiveerd te worden. Een langere sluitingstermijn dan het maximum van twaalf maanden is niet aan de orde. Deze maximale termijn staat in verhouding tot de aard van de te sluiten locatie (woning) en de daarmee samenhangende grondrechten (o.a. recht op ongestoord woongenot, privéleven e.d.), het doel van de maatregel (een termijn van maximaal twaalf maanden moet voldoende worden geacht om de bekendheid van de woning of het daarbij behorende erf als drugspand te doorbreken) en het reparatoire karakter van de maatregel (het gaat om een herstelsanctie en niet om een strafsanctie).
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015
Artikel 4.1.2 Vergunningvereiste
Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
[…]
Artikel 5.1 Hardheidsclausule
1a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
[…]