ECLI:NL:RVS:2021:594
Raad van State — Uitspraak 


201908328/1/R3.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Rode Waterparel B.V., gevestigd te Nieuwerkerk aan den IJssel,
gemeente Zuidplas,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2019 heeft het college het verzoek van Rode Waterparel B.V. om een uitwerkingsplan vast te stellen afgewezen.
Bij besluit van 17 september 2019, verzonden op 23 september 2019, heeft het college het door Rode Waterparel B.V. hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Rode Waterparel B.V. beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Rode Waterparel B.V. en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2021, waar Rode Waterparel B.V., bijgestaan door mr. H.S. Weeda, rechtsbijstandverlener te Dordrecht, en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Dijkstra, bijgestaan door mr. L. van Schie - Kooman, advocaat [NAAM], zijn verschenen. De vertegenwoordiger van Rode Waterparel B.V., [gemachtigde B], heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Bij brief van 20 december 2018 heeft Rode Waterparel B.V. het college verzocht een uitwerkingsplan vast te stellen voor het perceel Tweede Tochtweg 127 te Nieuwerkerk aan den IJssel. Ingevolge het bestemmingsplan ¨Rode Waterparel¨ zijn aan dat perceel onder meer de bestemming ¨Gemengd - Uit te werken¨ en de bestemming ¨Woongebied - Uit te werken¨ toegekend. Bij besluit van 4 april 2019 heeft het college het verzoek om vaststelling van een uitwerkingsplan voor het perceel Tweede Tochtweg 127 afgewezen omdat dit volgens het college niet voldoet aan de uitwerkingsregels die staan opgenomen in artikel 11.3.1, onder b, en artikel 12.3.1, onder a en b, van de planregels van het bestemmingsplan. Bij besluit van 17 september 2019, verzonden op 23 september 2019, heeft het college het door Rode Waterparel B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.       Het plangebied van het bestemmingsplan ¨Rode Waterparel¨ maakt onderdeel uit van het bovenregionale ontwikkelgebied Zuidplaspolder. Dit gebied is in de Nota ruimte aangewezen als uitbreidingsruimte van de zuidvleugel van de Randstad. De bestuurder van Rode Waterparel B.V., [bedrijf], exploiteert op het perceel Tweede Tochtweg 127 een groothandelsonderneming in (gebruikte) land- en tuinbouwmachines. [bedrijf] wenst dit bedrijf te verplaatsen naar een nieuwe bedrijfslocatie zodat ter plaatse van het perceel Tweede Tochtweg 127 kan worden voorzien in ongeveer 40 woningen. Om deze ontwikkeling mogelijk te maken is Rode Waterparel B.V. opgericht.
3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Toetsingskader
4.       Wanneer in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht is opgenomen, moet het college van burgemeester en wethouders in beginsel een uitwerkingsplan vaststellen. Bij een beroep tegen een uitwerkingsplan kan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht. Onder die beoordeling valt de vraag of de uitgewerkte bestemming strookt met de uitwerkingsregels in het bestemmingsplan en, als die regels daarvoor de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven.
Uitwerkingsvoorwaarden
5.       Rode Waterparel B.V. betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet is voldaan aan de uitwerkingsregels van bestemmingsplan ¨Rode Waterparel¨ omdat niet wordt aangesloten bij bestaande, reeds uitgewerkte of nog uit te werken aangrenzende gebieden.
5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het niet bevoegd is om een uitwerkingsplan vast te stellen voor het perceel Tweede Tochtweg 127 omdat niet is voldaan aan de uitwerkingsvoorwaarden. In dit verband wijst het college er op dat een heroverweging heeft plaatsgevonden tussen betrokken partijen, de gemeenten Rotterdam en Zuidplas en de provincie Zuid-Holland, met betrekking tot de bouwopgave voor het gebied Zuidplaspolder. Omdat er ten tijde van de besluitvorming nog geen duidelijkheid was over de visie op het gebied en concrete plannen met betrekking tot onder meer woningbouw en infrastructuur, kan niet worden aangesloten bij het nieuwe woongebied als bedoeld in artikel 12.3.1, aanhef en onder a, van de planregels. Ook was er was ten tijde van de aanvraag geen sprake van ¨definitief inzicht¨ als bedoeld in artikel 11.3.1, aanhef en onder b, en artikel 12.3.1, aanhef en onder b, van de planregels.
5.2.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college het verzoek van Rode Waterparel B.V. om vaststelling van een uitwerkingsplan voor het perceel Tweede Tochtweg 127 terecht heeft afgewezen omdat niet is voldaan aan de uitwerkingsregels als bedoeld in de artikelen 11.3.1, aanhef en onder b, en 12.3.1, aanhef en onder a en b, van de planregels van het bestemmingsplan ¨Rode Waterparel¨.
5.3.    Ingevolge artikel 12.3.1, aanhef en onder a, van de planregels moet het college het plan voor wat betreft de bestemming ¨Woongebied - Uit te werken¨ uitwerken waarbij geldt dat voor de stedenbouwkundige opzet moet worden aangesloten bij de bestaande, reeds uitgewerkte of nog uit te werken aangrenzende gebieden. Hierbij geldt als uitgangspunt dat moet worden aangesloten bij de identiteit en opbouw van het nieuwe woongebied en de landschappelijke kwaliteiten van de omgeving. Verder geldt ingevolge de artikelen 11.3.1, aanhef en onder b, en 12.3.1, aanhef en onder b, van de planregels dat het plan voor wat betreft de bestemmingen ¨Woongebied - Uit te werken¨ en ¨Gemengd - Uit te werken¨ niet mag worden uitgewerkt voordat er een definitief inzicht bestaat over de gewenste verkaveling in het gebied. Het college heeft toegelicht dat in dit geval niet is voldaan aan de hiervoor vermelde uitwerkingsregels omdat er nog geen duidelijkheid is over hoe de woningbouwopgave binnen het deelgebied Middengebied-Zuidplaspolder moet worden vormgegeven. Dit heeft er volgens het college mee te maken dat er over de bouwopgave voor dit gebied een heroverweging van deze opgave heeft plaatsgevonden tussen betrokken partijen, de gemeenten Rotterdam en Zuidplas en de provincie Zuid-Holland. Op 19 juni 2019 heeft de raad van de gemeente Zuidplas ingestemd met het vrijgeven van de concept-ontwikkelingsvisie Middengebied-Zuidplaspolder, welke uitgaat van de bouw van 4.000 woningen in de komende tien tot vijftien jaar en een organische doorontwikkeling in de jaren daarna. In de visie is echter nog geen definitieve keuze gemaakt voor een specifiek ontwikkelmodel en daarnaast is er ook nog geen masterplan of een stedenbouwkundig plan.
5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om de bestemmingen ¨Gemengd - Uit te werken¨ en ¨Woongebied - Uit te werken¨, die ingevolge het bestemmingsplan op het perceel Tweede Tochtweg 127 rusten, uit te werken. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat in de artikelen 11.3.1, aanhef en onder b, en 12.3.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat geen uitwerkingsplan mag worden vastgesteld voordat er definitief inzicht bestaat over de gewenste verkaveling in het gebied. Het college heeft zich in dit geval terecht op het standpunt gesteld dat daar in dit geval nog geen sprake van is omdat er nog geen definitief plan is waaruit volgt hoe de in het Middengebied-Zuidplaspolder, waar het plangebied deel van uitmaakt, voorziene ontwikkelingen moeten worden vormgegeven.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
6.       Rode Waterparel B.V. betoogt dat het college bij de besluitvorming ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de inhoud van de anterieure overeenkomst waarover volgens Rode Waterparel B.V. overeenstemming is bereikt met de gemeente. Rode Waterparel B.V. wijst er in dit verband op dat deze overeenkomst op nadrukkelijk verzoek van de gemeente is opgesteld ten tijde van de voorbereiding van het plan en dat daarin afspraken zijn gemaakt over onder meer het kostenverhaal. Verder wijst Rode Waterparel B.V. op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, waarin de jurisprudentielijn over het vertrouwensbeginsel ingrijpend is gewijzigd. Volgens Rode Waterparel B.V. betekent dit dat ambtenaren of bestuurders het bestuursorgaan makkelijker kunnen binden dan voorheen.
Verder betoogt Rode Waterparel B.V. dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door haar ontwikkelde plannen. Rode Waterparel B.V. wijst in dit verband op een uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4133, waaruit volgt dat bij de beoordeling van een uitwerkingsplan voorop staat dat aan een uitwerkingsplicht in een bestemmingsplan in beginsel gevolg dient te worden gegeven. Weliswaar heeft het college bij de vaststelling van een uitwerkingsplan een grote mate van vrijheid maar dat neemt volgens Rode Waterparel B.V. niet weg dat het deugdelijk moet motiveren waarom niet wordt meegewerkt aan de vaststelling van het uitwerkingsplan.
6.1.    Het college stelt voorop dat het niet bevoegd was een uitwerkingsplan vast te stellen. Verder stelt het college zich op het standpunt dat er geen anterieure overeenkomst tot stand is gekomen, omdat de gemeente een dergelijke overeenkomst niet heeft ondertekend. Ook voor zover het college wel in enige mate gebonden zou zijn aan het concept van de anterieure overeenkomst, kan daaruit volgens het college niet de verplichting voortvloeien om met gebruikmaking van publiekrechtelijke bevoegdheden een uitwerkingsplan vast te stellen, omdat in die overeenkomst slechts een inspanningsverplichting is opgenomen. Voor zover Rode Waterparel B.V. aan dat concept de verwachting mocht ontlenen dat een uitwerkingsplan zou worden vastgesteld, stelt het college dat het in dit geval een zwaarder belang heeft gehecht aan de bovenregionale afstemming van de woningbouwopgave dan aan het belang van Rode Waterparel B.V. bij vaststelling van een uitwerkingsplan.
6.2.    De beroepsgrond stelt de vraag aan de orde of het college, ondanks dat het niet bevoegd was een uitwerkingsplan vast te stellen omdat niet aan de uitwerkingsregels was voldaan, op grond van het vertrouwensbeginsel gehouden was het door Rode Waterparel B.V. gewenste uitwerkingsplan vast te stellen.
6.3.    Voor zover Rode Waterparel B.V. een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.4.    Tussen partijen is in het bijzonder in geschil of er een rechtsgeldige anterieure overeenkomst tot stand is gekomen. De Afdeling stelt voorop dat de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden een rechtsgeldige overeenkomst tot stand is gekomen in het geval van ontbreken van ondertekening van een van de partijen, is voorbehouden aan de burgerlijke rechter. Vastgesteld moet worden dat een conceptovereenkomst getiteld "Anterieure overeenkomst Lintzones 2e Tochtweg 127 gemeente Zuidplas" (hierna: de conceptovereenkomst) aan Rode Waterparel B.V. is voorgelegd. Uit artikel 2 van de conceptovereenkomst blijkt dat deze is opgesteld met het doel om afspraken te maken over het kostenverhaal en over het verhaal van planschadekosten voor het door Rode Waterparel B.V. voorgestelde uitwerkingsplan voor het perceel Tweede Tochtweg 127. Rode Waterparel B.V. betoogt dat het feit dat er een conceptovereenkomst aan haar is voorgelegd met betrekking tot de door Rode Waterparel B.V. voorgestane uitwerking van het bestemmingsplan, moet worden aangemerkt als een gedraging waaruit Rode Waterparel B.V. in de gegeven omstandigheden kon en mocht afleiden dat het college medewerking zou verlenen aan de vaststelling van een uitwerkingsplan voor het perceel Tweede Tochtweg 127. Ook de onderhandeling die over de overeenkomst en het voornemen om woningen te realiseren op het perceel Tweede Tochtweg 127 te realiseren zijn gevoerd, moeten volgens Rode Waterparel B.V. als een dergelijke gedraging worden aangemerkt.
6.1.    Uit artikel 6 van de conceptovereenkomst volgt dat de gemeente een inspanningsverplichting heeft om ten behoeve van de door Rode Waterparel B.V. gewenste ontwikkeling een uitwerkingsplan in procedure te brengen en ter goedkeuring voor te leggen aan het college. De conceptovereenkomst bevat geen door het college in acht te nemen resultaatverplichting om een uitwerkingsplan vast te stellen. Voor zover Rode Waterparel B.V. betoogt dat met het ter ondertekening aan haar voorleggen van de conceptovereenkomst de verwachting is gewekt dat het college zou instemmen met het uitwerkingsplan, is de Afdeling van oordeel dat het enkele feit dat er een conceptovereenkomst over het verhaal van (planschade)kosten aan Rode Waterparel B.V. is voorgelegd onvoldoende is om als toezegging, uitlating of gedraging te kunnen worden gekwalificeerd waaruit Rode Waterparel B.V. in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het college in het concrete geval de in de artikelen 11.3.1 en 12.3.1 van de planregels opgenomen bevoegdheden zou uitoefenen. Alleen al hierom is geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.       Het beroep is ongegrond.
8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Na deze procedure
9.       Met het vrijgeven van de concept-ontwikkelingsvisie
Middengebied-Zuidplaspolder door de raad van gemeente Zuidplas is een stap gezet in de richting van een definitief inzicht over de gewenste verkaveling van het gebied. De Afdeling hecht eraan te overwegen dat tegenover het belang van de gemeente om een duidelijk inzicht te verkrijgen over de gewenste verkaveling van het nieuwe woongebied het belang van Rode Waterparel B.V. staat. Rode Waterparel B.V. en haar bestuurder [bedrijf] verkeren al jaren in onzekerheid over de toekomst van hun bedrijf. De rechtszekerheid dwingt ertoe om binnen afzienbare tijd hetzij over te gaan tot het uitwerken van de bestemming conform de uitwerkingsregels, hetzij een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
288-901.
BIJLAGE
Artikel 11.1.1 van de planregels van bestemmingsplan ¨Rode Waterparel¨ luidt:
"De voor "Gemengd - Uit te werken" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. lintbebouwing in de vorm van vrijstaande woningen:
1. met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen / (open) erven, brandgangen, in- en uitritten;
2. in combinatie met de uitoefening van aan-huis-gebonden beroep, met dien verstande dat maximaal 30 % van het grondoppervlak van het hoofdgebouw en aan- en uitbouwen door tenminste één bewoner van de woning mag worden gebruikt ten behoeve van een aan-huis-gebonden beroep, met een maximum van 80 m² op de beganegrond;
b. behoud, herstel en ontwikkeling van de waardevolle openheid en structuur van de lintzone (laanstructuur);
[…]¨
Artikel 11.3.1 luidt:
¨Burgemeester en wethouders werken het plan voor wat betreft de in lid 11.1 vermelde bestemming uit met inachtneming van het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening en van de volgende uitwerkingsregels:
a. bij de uitwerking van de stedenbouwkundige opzet wordt aangesloten bij de bestaande, reeds uitgewerkte of nog uit te werken aangrenzende gebieden; uitgangspunt vormt aansluiting bij de identiteit en opbouw van lintstructuur en de landschappelijke kwaliteiten van de omgeving zoals omschreven in het vigerende Kwaliteitshandboek Zuidplas;
b. burgemeester en wethouders stellen het uitwerkingsplan, al dan niet gefaseerd (per kavel of groep kavels), niet vast voordat er een definitief inzicht bestaat over de gewenste verkaveling in het gebied;
c. voor de vaststelling van het uitwerkingsplan dient vast te staan dat er een aanvaardbare milieuhygiënische situatie zal zijn gewaarborgd. Dit betekent onder andere dat: de milieuhygiënische belemmeringen ten gevolge van binnen en buiten het plangebied aanwezige milieubelastende functies, op grond waarvan milieubelemmeringen zijn bepaald, genoegzaam dienen te zijn weggenomen en/of de voorwaarden in acht zijn genomen zoals neergelegd in de van toepassing zijnde wet- en regelgeving betreffende relevante milieuaspecten.¨
Artikel 12.1.1 luidt:
¨De voor "Woongebied - Uit te werken" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen, in de vorm van vrijstaande en halfvrijstaande woningen, patiowoningen, alsmede woongebouwen:
1. met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde, tuinen, erven, brandgangen en in-uitritten;
2. in combinatie met de uitoefening van aan-huis-gebonden beroep, met dien verstande dat maximaal 30 % van het grondoppervlak van het hoofdgebouw en aan- en uitbouwen door tenminste één bewoner van de woning mag worden gebruikt ten behoeve van een aan-huis-gebonden beroep, met een maximum van 80 m² op de begane grond;
b. wegen, parkeervoorzieningen en fiets- en voetpaden;
c. groenvoorzieningen;
d. nutsvoorzieningen;
e. waterpartijen en watergangen;
f. recreatieve voorzieningen;
g. maatschappelijke voorzieningen
h. horeca; met de daarbij behorende;
i. gebouwen en andere bouwwerken zoals straatmeubilair.¨
Artikel 12.3.1 luidt:
¨Burgemeester en wethouders werken het plan voor wat betreft de in lid 12.1.1 vermelde bestemming uit met inachtneming van het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening en van de volgende uitwerkingsregels:
a. bij de uitwerking van de stedenbouwkundige opzet wordt aangesloten bij de bestaande, reeds uitgewerkte of nog uit te werken aangrenzende gebieden. Uitgangspunt vormt een aansluiting bij de identiteit en opbouw van het nieuwe woongebied en de landschappelijke kwaliteiten van de omgeving;
b. burgemeester en wethouders stellen het uitwerkingsplan, al dan niet gefaseerd, niet vast voordat er een definitief inzicht bestaat over de gewenste verkaveling in het gebied;
[..]¨