ECLI:NL:RVS:2021:835
Raad van State — Uitspraak 


202003302/1/A3.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 april 2020 in zaak nr. 18/7224 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2018 heeft het college aan [appellante] een boete van € 6.000,00 opgelegd voor het omzetten van een woning in onzelfstandige woonruimten.
Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.A.I. Damsma, rechtsbijstandsverlener in Kwadijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang en mr. J. Carter, zijn verschenen.
Overwegingen
1.       [appellante] is eigenaresse van de woning aan het [locatie] in Amsterdam. Zij verhuurde de woning vanaf 1 juli 2011 aan [persoon A]. Toezichthouders van de gemeente hebben op 15 mei 2018 een huisbezoek afgelegd, omdat er een melding woonfraude bij de gemeente was binnengekomen. Uit het door de toezichthouders op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van 16 mei 2018 blijkt dat er ten tijde van het huisbezoek vier personen op het adres stonden ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders gesproken met [persoon B]. Zij heeft verklaard dat er naast haar man [persoon A] en hun zoontje nog vier andere personen in de woning verblijven. Het college heeft op basis van deze informatie een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [appellante] opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten.
Hoger beroep
2.       Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd bevestigd dat zij niet betwist dat er sprake is van een overtreding. Zij betoogt echter dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar als overtreder heeft aangemerkt. Zij had geen aanwijzingen dat de woning door de huurder onrechtmatig werd gebruikt en het huurrecht en het recht op privacy van de huurder staan eraan in de weg dat [appellante] de woning zonder aanleiding regelmatig controleert. Daarnaast had de rechtbank de boete moeten matigen, onder andere omdat het college aan de huurder geen boete heeft opgelegd, aldus [appellante].
Het wettelijk kader
3.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
Hebben de rechtbank en het college [appellante] terecht als overtreder aangemerkt?
4.       Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912) volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft overtreden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen ook degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarmee als overtreder worden aangemerkt. Deze mogelijkheid staat los van de mogelijkheid om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht aan te spreken. Het is dus niet zo dat de verhuurder of eigenaar pas als overtreder mag worden aangemerkt nadat een poging is ondernomen om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht voor de overtreding verantwoordelijk te houden. Bovendien is gelet op de bewoordingen van de verbodsbepaling in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet het verbod gericht tot meerdere personen, waardoor niet is uitgesloten dat meerdere personen dit verbod tegelijkertijd overtreden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, onder 4.1. Dat het college geen boete aan de huurder heeft opgelegd, staat er daarom niet aan in de weg om een boete op te leggen aan [appellante]. Daarbij is van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.
4.1.    Gelet op wat onder 4 is overwogen, kan het betoog van [appellante] dat de boete niet haar grondslag kan vinden in het onvoldoende toezicht houden niet slagen. Het onvoldoende toezicht houden is weliswaar niet de overtreding die in deze zaak voorligt, maar de verhuurder of eigenaar die onvoldoende toezicht houdt, kan als gevolg daarvan wel als overtreder worden aangemerkt van de verbodsbepaling in artikel 21 van de Huisvestingswet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het op de weg van [appellante] lag om als eigenaresse en verhuurster van de woning in zekere mate feitelijk toezicht te houden om overtredingen van de Huisvestingswet te voorkomen.
Uit de omstandigheid dat [appellante] in de huurovereenkomst tussen haar en de huurder heeft opgenomen dat deze laatste de woning niet mag verbouwen, omzetten, onderverhuren of aan derden in gebruik mag geven, kan, anders dan [appellante] betoogt, niet worden afgeleid dat [appellante] feitelijk toezicht op het gebruik van de woning heeft gehouden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707, onder 4.2. [appellante] stelt dat zij voorafgaand aan het sluiten van de huurovereenkomst een kredietcheck heeft uitgevoerd en dat die in orde was. De huurder was op dat moment 21 jaar. Ongeacht of de leeftijd van de huurder mede gelet op de grootte van de woning tot argwaan bij [appellante] had moeten leiden, had [appellante] ook na het sluiten van de huurovereenkomst toezicht moeten houden op het gebruik van de woning.
Zoals [appellante] heeft erkend, heeft zij geen toezicht gehouden door in de woning te controleren op het rechtmatig gebruik daarvan door de huurder. Verder is niet gebleken dat [appellante] zich heeft laten informeren over het gebruik van de woning door haar huurder. [appellante] stelt zich op zichzelf terecht op het standpunt dat voor het binnentreden van een woning in beginsel toestemming van de huurder nodig is. Ook is juist dat de verplichting tot het houden van toezicht door [appellante] niet zover gaat dat [appellante] onaangekondigde inspecties moet uitvoeren zonder toestemming van de huurder. Dat baat haar echter in deze procedure niet. Het recht op huurgenot en het recht op privacy van de huurder hoefden voor [appellante] er immers niet aan in de weg te staan om het gebruik van de woning te controleren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2192, onder 6.2. Dat [appellante] geen dwangmiddelen tot haar beschikking heeft om in een woning te kunnen controleren, laat onverlet dat zij hierover met haar huurder afspraken kan maken. De uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7771, staat daaraan niet in de weg, omdat die uitspraak de mogelijkheid open houdt dat de huurder en verhuurder afspraken met elkaar maken over de bevoegdheid van de verhuurder om aangekondigde inspecties in de woning uit te voeren. Dat het in de praktijk moeilijk blijkt om met de huurder controleafspraken te maken, zoals [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, doet er niet aan af dat [appellante] dit had kunnen en moeten proberen teneinde aan de op haar rustende verplichting om toezicht te houden te voldoen.
De verwijzingen naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 mei 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ8594, en de uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 31 augustus 2010, ECLI:NL:GHSGR:2010:BR3451, kunnen [appellante] evenmin baten. In die uitspraken ging het er onder andere om of er een redelijke grond of gerede aanleiding was voor een huisbezoek. Deze uitspraken zijn voor de verplichting van [appellante] om als particuliere verhuurster toezicht te houden niet relevant. Het gaat erom dat zij afspraken met haar huurder maakt om regelmatig inspecties uit te voeren ook zonder dat daar een specifieke reden voor is. Dat de huurder bij een aangekondigde inspectie ervoor zal zorgen dat alles in de woning in overeenstemming is met de huurovereenkomst en regelgeving, zoals [appellante] stelt, ontslaat de eigenaar of verhuurder niet van de verplichting om toezicht te houden. Bovendien blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat er een extra gipswand is geplaatst in de gang bij de voordeur. Dat voor het plaatsen van een gipswand geen toestemming van de verhuurder nodig is en dat de huurder dat ook kan doen om een extra kinderkamer te creëren, neemt niet weg dat het plaatsen van een gipswand tot argwaan had kunnen leiden. Als [appellante] een poging had ondernomen om afspraken met de huurder te maken over het uitvoeren van inspecties in de woning en de huurder was daarmee akkoord gegaan, dan was haar dit opgevallen. Niet gebleken is dat de huurder onwelwillend stond tegenover het uitvoeren van inspecties in de woning door [appellante]. Dat een huurder een omzetting in onzelfstandige woonruimten anders dan verhuur aan toeristen altijd eenvoudig verborgen kan houden, zoals [appellante] stelt, is dus niet juist.
Als een huurder weigert om afspraken te maken over het uitvoeren van inspecties in de woning en de huurder de verhuurder of eigenaar de toegang tot de woning weigert, is het aan [appellante] om dit vast te leggen, zodat zij kan aantonen in zoverre aan haar toezichtverplichting te hebben voldaan.  Ook is dat een reden om het gebruik van de woning op een andere manier te controleren. Hierbij is, anders dan [appellante] betoogt, geen sprake van een onbeperkte zorg- of onderzoeksplicht, maar een plicht om regelmatig en niet alleen naar aanleiding van klachten, meldingen of andere aanwijzingen toezicht te houden op de verhuurde woning. De verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 februari 2012, AWB 11/2491, die de Afdeling heeft bevestigd in haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9935, kan [appellante] niet baten. Anders dan bij de woning van [appellante], waren medewerkers van de woningcorporatie in die zaak in een korte periode zeer vaak in het woningcomplex aanwezig geweest, onder andere vanwege huurderswisselingen en voor onderhoudswerkzaamheden, en hadden zij geen aanwijzingen dat er iets niet in orde was met de betreffende woning. Gelet op die omstandigheden kwam de rechtbank tot het oordeel dat de woningcorporatie voldoende toezicht had gehouden. Daarnaast maken woningcorporaties gebruik van woonfraudeteams waarmee zij actief inzetten op het opsporen van misstanden. [appellante] heeft weliswaar gesteld dat zij een beheerder wekelijks inspecties van buitenaf heeft laten uitvoeren, maar zij heeft deze stelling niet onderbouwd. Daarnaast had het op de weg van [appellante] gelegen om eerst te proberen om met de huurder afspraken te maken over het uitvoeren van inspecties in de woning.
Ook het feit dat [appellante] geen toegang heeft tot de Basisregistratie Personen om het aantal ingeschreven personen te controleren, had [appellante] er niet van hoeven te weerhouden om feitelijk toezicht op de woning te houden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] als onderdeel van het toezicht om een uittreksel uit de Basisregistratie Personen had kunnen vragen aan de huurder. Dat dat volgens [appellante] geen nut zou hebben gehad omdat de huurder ingeschreven stond en er anders wel voor zou hebben gezorgd dat dat het geval zou zijn als [appellante] daarnaar zou hebben gevraagd, neemt niet weg dat [appellante] gedurende de huurperiode geen enkel zicht had op die inschrijvingen en zij daarmee tekortgeschoten is in haar verplichting om toezicht te houden.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet kon weten dat de woning onrechtmatig werd gebruikt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college [appellante] als overtreder heeft kunnen aanmerken.
Het betoog faalt.
Is er strijd met het gelijkheidsbeginsel?
5.       [appellante] stelt dat het college bij een onrechtmatige omzetting aan woningcorporaties geen boete oplegt, terwijl het daartoe wel bevoegd is. Dat het college aan [appellante] in dezelfde situatie wel een boete oplegt, is volgens [appellante] in strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellante] heeft deze stelling echter niet onderbouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1336, onder 4.1, ligt het op de weg van degene die zich op het gelijkheidsbeginsel beroept om concrete gevallen te noemen waarin het bestuursorgaan zijns inziens anders heeft gehandeld dan in het zijne of dit heeft nagelaten en voorts tot op zekere hoogte te onderbouwen waarom die gevallen zijns inziens op relevante punten zodanig overeenkomen met het zijne dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Daarbij heeft de Afdeling in die uitspraak onder 3.1 ook overwogen dat het college voldoende had toegelicht dat de aanpak van woningbouwcorporaties verschilt en dat zij in beginsel voldoen aan hun zorgplicht en daaraan actief invulling geven, zoals hierna onder 6.1. ook nog aan de orde komt. Hetgeen [appellante] in deze zaak heeft aangevoerd geeft geen grond voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Had de rechtbank de boete moeten matigen?
6.       Het college heeft op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 2 aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
6.1.    Zoals onder 4.1 overwogen, heeft [appellante] onvoldoende toezicht op de woning gehouden en heeft zij niet alles gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is geen sprake.
Dat [appellante] de overtreding niet zelf fysiek heeft gepleegd en de huurder uitdrukkelijk heeft verboden de woning aan anderen te verhuren, zijn geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Zoals onder 4.1 overwogen, staan deze omstandigheden er immers niet aan in de weg om [appellante] als overtreder aan te merken. Bovendien blijkt uit wat in 4.1 is overwogen dat [appellante] niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen, zodat de stelling van [appellante] dat zij redelijkerwijs niet kon weten dat de woning was omgezet en dat dit tot matiging van de boete moet leiden, niet kan slagen. Dat [appellante] direct na constatering van de overtreding alles in het werk heeft gesteld om de onrechtmatige toestand te beëindigen, is ook geen bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete dient te leiden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429, onder 14.3.
[appellante] stelt verder dat het college de huurder mogelijk geen boete heeft opgelegd omdat de huurder de woning niet geheel had onderverhuurd en hij er zelf ook nog met zijn gezin woonde. Volgens [appellante] is de overtreding gelet daarop minder ernstig en moet dat leiden tot matiging. Zoals ter zitting bij de Afdeling is gebleken, heeft het college in deze zaak per ongeluk geen boete opgelegd aan de huurder. Daarin bestaat geen aanleiding om de boete te matigen, omdat het feit dat de overtreding van de huurder onbeboet is gebleven, de overtreding van de verhuurder niet minder ernstig maakt.
[appellante] betoogt dat de overtreding ‘op het randje’ is en er ernstiger overtredingen mogelijk zijn, zoals in geval dat de woning geheel onderverhuurd zou zijn of verhuurd zou zijn aan toeristen. De krappe woningmarkt zou volgens [appellante] zelfs enigszins ontlast worden doordat er meer personen in de woning aanwezig waren dan was toegestaan. Daarnaast was de woning groot genoeg voor het huisvesten van zeven personen, aldus [appellante]. Ook dit leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank de boete had moeten matigen. De omzetting van de door [appellante] verhuurde woning in onzelfstandige woonruimten zorgt namelijk voor een grotere druk op de leefbaarheid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet, zoals weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, blijkt dat de Huisvestingswet niet alleen is gericht op het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, maar ook op het bevorderen van de leefbaarheid. Van een beperkte ernst van de overtreding is daarom geen sprake. Bovendien legt het college bij ernstigere overtredingen, zoals het volledig onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van de verhuur aan toeristen, op grond van de verordening ook hogere boetes op.
Er bestaat tot slot geen reden voor matiging omdat het college voorafgaand aan het onderzoek door de toezichthouders [appellante] niet heeft uitgenodigd om zelf onderzoek in te stellen dan wel heeft uitgenodigd om  aanwezig te zijn bij het onderzoek ter plaatse, zoals bij woningcorporaties gebruikelijk is. Dat het college bij woningcorporaties anders optreedt, leidt er niet toe dat het college dat ook bij particuliere verhuurders moet doen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, hebben woningcorporaties eigen woonfraudeteams en -meldpunten voor burgers waarmee zij actief inzetten op het opsporen van misstanden rondom de bewoning van hun panden. Ook treden woningcorporaties en de gemeente in een aantal gevallen gezamenlijk op bij het bestrijden van woonfraude. De aanpak van woningcorporaties verschilt in betekenende mate met die van particuliere verhuurders, omdat woningcorporaties in beginsel voldoen aan hun zorgplicht en hieraan actief invulling geven. Vergelijk de hiervoor ook genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1336, onder 3.1.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die tot matiging van de boete moeten leiden.
Het betoog faalt.
Slotsom
7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
176-960.
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 21, aanhef en onde21 april 2021
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
Artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening
Burgemeester en wethouders leggen een boete op: voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2