ECLI:NL:CBB:2021:156
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 18/1467, 18/1633, 18/1669 en 18/1673-1675
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Zaaknummer 18/1633
Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de zogenoemde knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling fosfaatproductie 2017 (de Regeling) toegewezen.
Bij besluit van 4 juli 2018 heeft verweerder het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Zaaknummers 18/1467, 18/1669, 18/1673-1675
Bij besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018, heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd van onderscheidenlijk € 13.002,- voor periode 1, € 9.746,- voor periode 2, € 10.380,- voor periode 3, € 10.364,- voor periode 4 en € 10.438.- voor periode 5.
Bij besluiten van 19 juni en 4 juli 2018 heeft verweerder de door appellante tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Beroep
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 19 juni en 4 juli 2018.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur-grootaandeelhouder, [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Zaaknummer 18/1633
Appellante heeft verweerder verzocht de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt als volgt:
“Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”
Bij zijn besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling toegewezen. Appellante is opgekomen tegen dit besluit, omdat verweerder in zijn besluit geen rekening heeft gehouden met niet gerealiseerde, toekomstige groei van haar veestapel. Volgens appellante brengt het niet volledig kunnen uitbreiden van haar bedrijf grote schade met zich. Hieraan is verweerder geheel voorbijgegaan. In zijn besluit van 4 juli 2018 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het referentieaantal enkel wordt bepaald aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze bijzondere omstandigheden daadwerkelijk aanwezig was. Met niet gerealiseerde groei wordt volgens verweerder geen rekening gehouden omdat dit afbreuk doet aan het doel van de Regeling, namelijk de fosfaatproductie terugdringen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut of eventueel aanwezige latente ruimte die niet kan worden benut, moeten worden geacht voor uw eigen rekening en risico te blijven, aldus verweerder in zijn besluit van 4 juli 2018.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in zijn uitspraken van 13 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599 – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellante gemelde bijzondere omstandigheden geen knelgeval zijn als bedoeld in artikel 12 van de Regeling. Verweerder heeft deze omstandigheden dan ook terecht niet betrokken bij zijn beoordeling van het verzoek van appellante.
Deze beroepsgrond faalt.
Zaaknummers 18/1467, 18/1669, 18/1673-1675
Aan de besluiten van 19 juni en 4 juli 2018 heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof Den Haag van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067 stelt verweerder zich op het standpunt dat de Regeling binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet en artikel 104 van de Grondwet valt. Onder verwijzing naar dit arrest stelt verweerder zich verder op het standpunt dat de inmenging in het eigendomsrecht van melkveehouders die de Regeling met zich brengt in overeenstemming is met de voorwaarden die artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) aan inmenging stelt, zodat de Regeling van toepassing is op alle melkveehouders.
Een melkveehouder heeft een individuele en buitensporige last te dragen als hij wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van de te realiseren reductiedoelstelling en er daarbij bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Dat appellante een biologisch bedrijf heeft en dat zij forse investeringsverplichtingen is aangegaan is op zichzelf niet bijzonder – daarmee onderscheidt appellante zich namelijk niet van andere biologische melkveehouders die geïnvesteerd hebben, zodat er geen sprake is van een individuele last.
Anders dan appellante is verweerder van mening dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat fosfaatproductiebegrenzende maatregelen genomen zouden worden.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de bij zijn primaire besluiten opgelegde heffingen verrekend mochten worden met het melkgeld en hij het opleggen van heffingen mocht mandateren aan zuivelondernemingen.
Verweerder stelt zich in zijn besluiten van 19 juni en 4 juli 2018, tot slot, op het standpunt dat de heffingsbesluiten zorgvuldig tot stand zijn gekomen en dat van strijdigheid met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake is.
In beroep betoogt appellante in de eerste plaats dat de heffingsbesluiten onbevoegd zijn genomen. Op grond van artikel 10:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet. In dit geval was duidelijk dat inhoudelijk complexe besluiten genomen zouden moeten worden. Dergelijke besluiten lenen zich niet voor mandaatverlening, aldus appellante.
7.1.
De in beroep bestreden besluiten zijn door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellante heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419). Hetgeen appellante naar voren heeft gebracht kan alleen al daarom niet tot de vernietiging van de bestreden besluiten leiden.
8. Appellante betoogt verder dat artikel 13 van de Landbouwwet geen wettelijke grondslag biedt voor de Regeling – en daarom in strijd met het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel tot stand is gekomen – en dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het EP.
8.1.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421. Deze beroepsgrond slaagt niet.
9. Appellante betoogt verder dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen, omdat zij geen aandeel hebben in het probleem dat in Nederland is ontstaan rondom de verlenging van de derogatie door het overschrijden van het zogenoemde fosfaatplafond. De biologische melkveehouders moeten namelijk voldoen aan de Europese biologische verordeningen, waarbij geen derogatie mogelijk is. De biologische bedrijven opereren op een eigen mestmarkt en hebben al langer een plicht om grondgebonden te zijn. Door het betrekken van de biologische melkveehouders in de fosfaatwetgeving ervaart appellante een strijdigheid met de huidige EU Verordening inzake biologische productie (Verordening EG nr. 889/2008 en nr. 834/2007), nu dit Europese wettelijk kader juist is gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten. De Verordening introduceert één set regels die in de hele EU voor de volledige biologische sector geldt. Het belasten van Nederlandse biologische melkveehouders met een kostbaar fosfaatstelsel creëert een ongelijk speelveld met verstoring van de interne markt, aldus appellante. Bovendien wordt gehandeld in strijd met het in Europese regelgeving opgenomen uitgangspunt dat de vervuiler betaalt, aangezien de heffingen worden opgelegd om de derogatie in stand te houden, terwijl biologische melkveehouderijen geen gebruik maken van de derogatie, aldus appellante.
9.1.
Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:
"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."
Het College onderschrijft dit oordeel, dat ook door de Hoge Raad in stand is gelaten (zie zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375). In zoverre faalt het betoog.
9.2.
Voor zover appellante betoogt dat toepassing van de Regeling op biologische melkveehouderijen in strijd is met de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, slaagt de beroepsgrond evenmin. Met de Regeling wordt beoogd het aantal runderen en daarmee de fosfaatproductie op Nederlandse bodem te reduceren. Dit betekent dat de Regeling invloed heeft op de omvang van het bedrijf, maar niet op de wijze waarop dat bedrijf produceert. Van strijd met de Verordening, die regels bevat over de productie van biologische producten in de Europese Unie, en verstoring van de interne markt is dan ook geen sprake.
10. Appellante betoogt verder dat verweerder niet heeft onderkend dat toepassing van de Regeling voor haar een individuele en buitensporige last oplevert. Volgens appellante is de besluitvorming van verweerder in strijd met artikel 1 van het EP. Eind 2014 heeft appellante besloten om te schakelen van biologisch vleesveebedrijf naar biologisch melkveebedrijf. De reden hiervoor is dat het niet langer lonend was een biologisch vleesveebedrijf te exploiteren. In 2014 kon appellante niet voorzien dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Ruim voor de peildatum heeft appellante onomkeerbare investeringen gedaan ten behoeve van de transitie. Op de peildatum, 2 juli 2015, was de omvang van de veestapel nog niet zo groot als beoogd. Appellante kan de beoogde uitbreiding nu niet alsnog realiseren, terwijl zij veel vleesvee heeft weggedaan en grote investeringen in de omschakeling heeft gedaan. Daarbij heeft verweerder haar forse heffingen opgelegd, van in totaal € 53.930,-. Verweerder is hier in zijn besluitvorming geheel aan voorbijgegaan, aldus appellante.
10.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
10.2.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
10.3.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
10.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
10.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).
10.6.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de omschakeling van haar bedrijf feitelijk in gang zette voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de bouwwerkzaamheden doorgang te laten vinden. Hiertoe heeft zij besloten omdat haar vleesveebedrijf volgens haar niet rendabel was. Dat het vleesveebedrijf niet rendabel was en appellante daarom van koers moest veranderen betekent naar het oordeel van het College evenwel niet dat er een noodzaak bestond een melkveebedrijf te starten. De beslissing die appellante in 2014 heeft genomen om haar vleesveebedrijf om te zetten in een melkveebedrijf, terwijl bekend was dat het melkquotum zou worden afgeschaft en er in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren, acht het College niet navolgbaar.
10.7.
Het College wil, op basis van het door appellante ter zitting aangevoerde, wel aannemen dat zij (financieel) stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om haar bedrijfsvoering te wijzingen zelf moet dragen. Het College ziet geen aanleiding om daar in dit geval van af te wijken.
10.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. De besluiten van 19 juni en 4 juli 2018 zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
11. Gelet op het hiervoor overwogene ziet het College geen grond om appellante te volgen in haar standpunt dat de besluitvorming van verweerder in strijd met het rechtsbeginsel van egalité devant les charges publiques (gelijkheid voor openbare lasten) is genomen.
11. Appellante betoogt ten slotte dat verrekening van een bestuurlijke geldschuld blijkens artikel 4:93 van de Awb alleen mogelijk is als dat bij wettelijk voorschrift is voorzien. Omdat hiervoor geen wettelijke grondslag bestaat, hadden de aan haar opgelegde heffingen niet met het melkgeld verrekend mogen worden, aldus appellante.
12.1.
De verrekening van de heffingen met het melkgeld draagt een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende bezwaren aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2021.