ECLI:NL:RVS:2020:1457
Raad van State — Uitspraak 


201904710/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 mei 2019 in zaak nr. 18/5014 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2018 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning voor een terras bij [horeca-inrichting], gevestigd aan het [locatie] te Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juni 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] hebben een schriftelijke reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door [gemachtigde D], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Vogel en V.E. Lina-Hijne, zijn verschenen. Tevens zijn ter zitting gehoord [belanghebbende B] en [belanghebbende C], bijgestaan door mr. B. Breederveld, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] exploiteert sinds november 2017 de [horeca-inrichting]. Omwonenden van [horeca-inrichting] hebben zienswijzen aangaande de door [appellante] aangevraagde terrasvergunning ingediend. Zij zijn tegen de komst van een terras, onder meer uit vrees voor geluidsoverlast. Ook stellen zij dat er veel overlast door geparkeerde fietsen van bezoekers van [horeca-inrichting] is. Daarom zijn ter plaatse waar [appellante] het terras wenst te exploiteren fietsnietjes geplaatst.
3.    De burgemeester heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat de stoep voor de horeca-inrichting niet breed genoeg is voor een terras direct grenzend aan de gevel. Een terras aan de overzijde van de weg is niet mogelijk vanwege de daar aanwezige woonboten.
Een terras grenzend aan de stoep voor de ingang van [horeca-inrichting] wordt niet toegestaan, omdat daarvoor parkeerplaatsen moeten worden opgeheven en dit volgens het Terrassenbeleid 2011 van de gemeente Amsterdam, stadsdeel Centrum, gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015 (hierna: het Terrassenbeleid) niet ten behoeve van terrassen wordt gedaan. Voorts is deze ruimte nodig gebleken voor het parkeren van de fietsen van de bezoekers van [horeca-inrichting]. Daarom zijn er fietsnietjes geplaatst. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, nu de terrassen bij de door [appellante] in dat verband genoemde horeca-inrichtingen wel direct aan de gevel en aan de overzijde van de weg zijn geplaatst. Ook zijn voor die terrassen geen parkeerplaatsen opgeheven, aldus de burgemeester.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het hier gaat om een aanvraag om maatwerk als bedoeld in paragraaf 5.13 van het Terrassenbeleid. De gemachtigde van de burgemeester heeft ter zitting verklaard dat in het besluit op bezwaar ten onrechte niet als weigeringsgrond is opgenomen dat het door [appellante] gewenste terras tot aantasting van het woon- en leefklimaat leidt. Ook de desbetreffende belangenafweging, die in het verweerschrift is opgenomen, ontbreekt in het besluit op bezwaar. Gelet daarop heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar wegens een motiveringsgebrek vernietigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten omdat de burgemeester de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het meest doelmatige gebruik van de voor het terras beoogde openbare ruimte niet een terras, maar parkeergelegenheid voor de fietsen van de vele bezoekers van [horeca-inrichting] is. [horeca-inrichting] heeft ongeveer negentig zitplaatsen. De rechtbank acht aannemelijk dat bezoekers hun vervoermiddel doorgaans zo dicht mogelijk bij de te bezoeken gelegenheid willen parkeren, zoals de burgemeester heeft gesteld. Uit een e-mail met foto’s van een omwonende blijkt dat bij [horeca-inrichting] veel fietsen worden geparkeerd, op een niet altijd even overzichtelijke en geordende wijze. Dat de voor [horeca-inrichting] opgestelde fietsnietjes elders geplaatst kunnen worden, zoals wordt gesteld in de door [horeca-inrichting] ingebrachte ‘Verkeerskundige analyse [locatie] e.o.’ van 31 januari 2019, maakt het vorenstaande niet anders. De burgemeester heeft in redelijkheid het belang bij bescherming van het woon- en leefklimaat zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellante] bij toekenning van de terrasvergunning. Daarbij wordt  de overlast die volgens de zienswijzen van omwonenden door hen nu al wordt ondervonden in aanmerking genomen en gewicht toegekend aan het feit dat [horeca-inrichting] zich bevindt in een rustig deel van het centrum van Amsterdam, waardoor het stemgeluid van mensen op een terras niet wegvalt tegen andere achtergrondgeluiden. [appellante] heeft aangevoerd dat in de directe omgeving van [horeca-inrichting] terrassen zijn vergund, terwijl ook in die gevallen de openbare grond als fietsparkeerplaats of reguliere parkeerplaats kon worden gebruikt. Dit betoog slaagt niet, nu [appellante] niet heeft onderbouwd dat haar situatie gelijk is aan de door haar genoemde gevallen. Nu de burgemeester gezien het vorenstaande in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om maatwerk heeft kunnen besluiten, kan de vraag of de ruimte waar [appellante] een terras wenst te exploiteren een parkeerplaats betreft, in het midden blijven, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat ter zitting bij de rechtbank is vastgesteld dat de voor het terras beoogde ruimte geen parkeerplaats is. In de aangevallen uitspraak is ten onrechte nagelaten te overwegen dat de burgemeester bij het besluit op bezwaar ten onrechte de gevraagde vergunning heeft geweigerd omdat door het terras een parkeerplaats zou verdwijnen. De burgemeester heeft de vergunning niet geweigerd omdat het parkeren van fietsen het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte is. De rechtbank is met haar overwegingen hieromtrent buiten haar beoordelingsbevoegdheid getreden, aldus [appellante]
5.1.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd om het hiervoor onder 4. genoemde motiveringsgebrek. Bij haar beoordeling van de vraag of aanleiding bestond om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, heeft de rechtbank getoetst aan de criteria van de maatwerkregeling van paragraaf 5.13 van het Terrassenbeleid, die, naar ter zitting bij de rechtbank is vastgesteld, van toepassing is. Gelet op haar oordeel dat de burgemeester op grond van de criteria van deze regeling de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen afwijzen, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de weigeringsgrond dat door het aangevraagde terras parkeergelegenheid verdwijnt, te beoordelen. De gemachtigde van de burgemeester heeft ter zitting bij de rechtbank uiteengezet dat geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om op grond van de maatwerkregeling een terrasvergunning te verlenen, onder meer omdat volgens de burgemeester een terras niet het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte is. De rechtbank heeft dit standpunt van de burgemeester getoetst en daarbij in ogenschouw genomen dat, zoals ook aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, de ruimte waar [appellante] het terras wenst te exploiteren volgens de burgemeester nodig is gebleken voor het parkeren van de fietsen van de bezoekers van [horeca-inrichting]. De in verband met deze weigeringsgrond door de burgemeester gestelde feiten en omstandigheden zijn ter zitting bij de rechtbank besproken. [appellante] heeft zich daarover kunnen uitspreken alvorens de rechtbank deze weigeringsgrond aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank in zoverre buiten de omvang van het geschil is getreden.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de burgemeester zich niet zonder enig onderzoek op het standpunt heeft mogen stellen dat het gebruik van de voor het terras beoogde ruimte als fietsparkeerplaats het meest doelmatig is. Er is niet structureel sprake van overlast door bij [horeca-inrichting] geparkeerde fietsen, zoals de burgemeester heeft gesteld. De fietsnietjes die na de indiening van de aanvraag om een terrasvergunning in de voor het terras beoogde ruimte zijn geplaatst, zijn niet noodzakelijk, omdat er in de directe omgeving van [horeca-inrichting] voldoende mogelijkheden zijn om fietsen te parkeren. Volgens de in opdracht van [appellante] uitgevoerde ‘Verkeerskundige analyse [locatie] e.o.’ kunnen de fietsnietjes naar de nabijgelegen Binnenkadijk worden verplaatst. Dat de bezoekers van [horeca-inrichting] sinds de plaatsing van de fietsnietjes voor de horeca-inrichting daar hun fietsen parkeren, maakt dat gebruik van de ruimte niet zonder meer het meest doelmatig. Als deze redenering van de burgemeester wordt gevolgd, dan kan de exploitatie van een terras voor de deur van een horeca-inrichting nooit als het meest doelmatige gebruik van die ruimte worden aangemerkt. Ook het standpunt van de burgemeester dat de belangen van de omwonenden van [horeca-inrichting] zwaarder moeten wegen dan het belang bij toekenning van de terrasvergunning, is ongegrond. Sinds de opening van [horeca-inrichting] is er niet één gegronde klacht geweest met betrekking tot verstoring van het woon- en leefklimaat door toedoen van de horeca-inrichting. In de directe omgeving van [horeca-inrichting] zijn slechts enkele woningen aanwezig. Een groot deel van de indieners van de zienswijzen over de aangevraagde terrasvergunning woont aan de overzijde van het water Entrepotdok. Zij ondervinden geen hinder door geparkeerde fietsen van de bezoekers van [horeca-inrichting]. Stemgeluid afkomstig van een terras valt weg tegen het geluid van onder meer het verkeer op de Prins Hendrikkade en nabij de IJtunnel. Weliswaar zijn in de aanvraag voor de terrasvergunning de openingstijden van de horeca-inrichting (tot na middernacht) aangehouden, maar [appellante] heeft geen bezwaar tegen een eventuele beperking van de openingstijden voor het terras.
6.1.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:500, is een vergunning voor een terras op grond van de maatwerkregeling van paragraaf 5.13 van het Terrassenbeleid pas aan de orde wanneer het reguliere beleid in de weg staat aan een terras, maar dit vanuit het oogpunt van een bijzondere ruimtelijke situatie wel wenselijk is.
In dat geval kan op grond van deze paragraaf een maatwerkvergunning worden verleend indien de verkeersveiligheid niet in het geding is, er toezicht is op het terras vanuit de horecazaak en door het terras het woon- en leefklimaat niet wordt aangetast. Ook moet de openbare ruimte op de meest doelmatige wijze worden gebruikt.
6.2.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de burgemeester zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat bezoekers hun vervoermiddel zo dicht mogelijk bij de te bezoeken gelegenheid willen parkeren en dat de bezoekers van [horeca-inrichting] doorgaans hun fiets niet dertig of veertig meter verderop zullen neerzetten. Daarvan uitgaande heeft de burgemeester in redelijkheid aannemelijk kunnen achten dat bij de komst van het door [appellante] beoogde terras en de verplaatsing van de voor het restaurant geplaatste fietsnietjes de fietsen van de bezoekers alsnog voor [horeca-inrichting] zullen worden geparkeerd en overlast door dicht opeen staande fietsen ontstaat. Hierbij worden in aanmerking genomen de in het dossier aanwezige foto’s, waarop is te zien dat tijdens de openingstijden van [horeca-inrichting] een groot aantal fietsen voor de deur van de horeca-inrichting staat geparkeerd. De burgemeester heeft onweersproken gesteld dat de aanwezigheid van een dergelijke hoeveelheid fietsen bij [horeca-inrichting] niet uitzonderlijk is. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de in de verkeerskundige analyse genoemde mogelijkheid tot uitbreiding van de op de Binnenkadijk reeds aanwezige fietsnietjes onverlet laat dat de burgemeester de ter plaatse van het beoogde terras gerealiseerde fietsparkeermogelijkheid in redelijkheid als het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte heeft kunnen aanmerken.
6.3.    De rechtbank heeft bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een maatwerkterras bij [horeca-inrichting] niet vanuit het oogpunt van een bijzondere ruimtelijke situatie wenselijk is mede getoetst of het woon- en leefklimaat niet wordt aangetast door het terras. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, in aanmerking nemende dat aannemelijk is dat de realisatie van het beoogde terras zal leiden tot een toename van overlast door bij het restaurant geparkeerde fietsen en geluidhinder voor omwonenden in de relatief rustige omgeving waar [horeca-inrichting] is gevestigd. De omstandigheid dat, zoals [appellante] aanvoert, [horeca-inrichting] een restaurant in het hogere prijssegment is, maakt niet dat een terras bij [horeca-inrichting] niet tot deze hinder kan leiden.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst op de terrassen bij de horeca-inrichtingen aan het Entrepotdok 36 en 64 en het Kadijksplein. Deze terrassen zijn groter dan het terras waarvoor [appellante] een vergunning heeft aangevraagd. In de directe omgeving van de genoemde horeca-inrichtingen aan het Entrepotdok zijn woningen aanwezig. De vergunningen voor deze nabij [horeca-inrichting] gelegen terrassen zijn echter niet ter bescherming van het woon- en leefklimaat geweigerd, aldus [appellante]
7.1.    Naar de burgemeester onbestreden heeft gesteld, zijn de exploitatievergunningen voor de door [appellante] genoemde terrassen op grond van het reguliere terrassenbeleid vergund.
Reeds vanwege dit verschil met de aanvraag van [horeca-inrichting] om een maatwerkvergunning, waarop een ander toetsingskader van toepassing is, zijn dit geen gelijke gevallen. De horeca-inrichting aan het Entrepotdok 64 heeft een terras direct aan de gevel en aan de overzijde van de rijweg. Laatstgenoemd terras is op grond van de maatwerkregeling vergund. Naar de gemachtigde van de burgemeester ter zitting bij de Afdeling heeft uiteengezet, is bij het Entrepotdok 64 de omgeving minder rustig en zijn de akoestische omstandigheden anders dan bij [horeca-inrichting], waar het gaat om een doodlopende straat met rondom gebouwen waartegen geluid wordt weerkaatst. Verder is het terras bij het Entrepotdok 64 al ruim twintig jaar aanwezig, wat bij de belangenafweging bij verlengingsaanvragen voor het terras een rol speelt. De komst van een terras bij [horeca-inrichting] zou een nieuwe situatie betekenen, die de burgemeester niet wenselijk acht. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester in dit geval op grond van maatwerk een terrasvergunning had dienen te verlenen.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
598.
BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 3.8
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
[-]
Artikel 3.11
[-]
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
[-]
Artikel 3.17
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
[-]
c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg [-].
Terrassenbeleid 2011
5.13 Maatwerk
Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet via algemene regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. [-] Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
- toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
- verkeersveiligheid;
- het woon- en leefklimaat;
- het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte.
De voorzitter bepaalt uiteindelijk of maatwerk noodzakelijk/rechtvaardig is. [-]