ECLI:NL:RVS:2020:493
Raad van State — Uitspraak 


201809416/1/A1.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vomar Voordeelmarkt B.V., gevestigd te Alkmaar en [appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 november 2018 in zaak nr. 18/825 in het geding tussen:
Vomar Voordeelmarkt en [appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college aan Plaza West Haarlem B.V. omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het bestaande EKP-gebouw op het perceel kadastraal bekend gemeente Haarlem, sectie I, nummer 5555 en andere percelen (gebouw VIII Plaza West, hierna: gebouw VIII). De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten "bouwen" en "gebruik in strijd met het bestemmingsplan".
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door Vomar Voordeelmarkt en [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2018 heeft de rechtbank het door Vomar Voordeelmarkt en [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Vomar Voordeelmarkt en [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 201810036/1/A1 op 22 januari 2020, waar Vomar Voordeelmarkt en [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Schram, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door ir. A.E.M. van de Reijt en mr. D.S.P. Roelands-Franssen, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Plaza West Haarlem B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het project "Plaza West" voorziet in de herontwikkeling van het voormalige EKP-terrein in Haarlem. Met het project worden ongeveer 600 appartementen, uitbreiding van winkelruimte en parkeerkelders gerealiseerd. Voor de gebouwen waaruit het project bestaat, zijn afzonderlijke omgevingsvergunningen verleend.
In de onderhavige procedure is de uitbreiding van gebouw VIII en de uitbreiding van de daarin reeds aanwezige Albert Heijn supermarkt aan de orde.
Hangende het bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2017 heeft Plaza West Haarlem B.V. een gewijzigde aanvraag ingediend. Het college heeft de gewijzigde aanvraag bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 betrokken en zich op het standpunt gesteld dat de gewijzigde aanvraag ziet op wijzigingen van ondergeschikte aard.
Vomar Voordeelmarkt exploiteert een supermarkt in hetzelfde verzorgingsgebied als de in gebouw VIII gevestigde Albert Heijn supermarkt. De supermarkt van Vomar Voordeelmarkt is gelegen op een afstand van ongeveer 900 meter van gebouw VIII. [appellante] is verhuurder van het pand waarin die supermarkt is gevestigd.
Het hoger beroep van Vomar Voordeelmarkt en [appellante]
Intrekking hoger beroepsgrond
2.    Ter zitting hebben Vomar Voordeelmarkt en [appellante] hun hoger beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen gevolgen dient te hebben, omdat zij niet in hun belangen zouden zijn geschaad, ingetrokken.
Wijzigingen van ondergeschikte aard
3.    Vomar Voordeelmarkt en [appellante] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de wijzigingen van het bouwplan die Park West Haarlem B.V. in de op 10 augustus 2017 ingediende aanvraag heeft opgenomen, niet van ondergeschikte aard zijn.
Vomar Voordeelmarkt en [appellante] wijzen er in dit verband op dat de wijzigingen betrekking hebben op constructieve onderdelen dan wel wijzigingen in verband met het vervallen van een parkeergarage in gebouw VII. Die parkeergarage was onlosmakelijk verbonden met gebouw VIII en vormde daarmee een bouwwerk. Na het vervallen van de parkeergarage is dan ook sprake van een ingrijpende wijziging van het bouwwerk. Verder zijn de toegang, de uitgang en de entree van de parkeergarage gewijzigd. De omstandigheid dat deze wijzigingen een geringe ruimtelijke uitstraling hebben, brengt niet met zich dat deze daarom ondergeschikt zijn, aldus Vomar Voordeelmarkt en [appellante].
3.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:378) geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is. De vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Daarbij heeft de rechtbank er op gewezen dat ook als wijzigingen op zichzelf niet als gering kunnen worden aangemerkt, het gelet op de totale omvang van een bouwplan zo kan zijn dat die wijziging niet als planologisch relevant en dus als van ondergeschikte aard wordt aangemerkt.
3.2.    De Afdeling stelt vast dat de eerste in de gewijzigde aanvraag van 10 augustus 2017 opgenomen wijziging inhoudt dat op de bouwtekeningen het aantal vierkante meters supermarkt in gebouw VIII is vermeld.
De tweede wijziging houdt in dat de parkeergarage in gebouw VII niet meer in de bouwtekeningen is opgenomen, aangezien gebouw VII geen onderdeel meer uitmaakt van het project "Plaza West". De toegang tot gebouw VIII is daarop aangepast. Er is een trap aan de zuidzijde bijgeplaatst en de toegang tot de parkeergarage is verplaatst. Deze is nu voorzien tussen gebouw VI en gebouw VIII. Verder zijn een trap en een lift geplaatst in de voorhal ten behoeve van de gebruikers en bewoners van gebouw VIII.
De derde wijziging betreft een verduidelijking van de locatie van de aan te leggen parkeerplaatsen. In de gewijzigde aanvraag is aangegeven hoeveel parkeerplaatsen worden gerealiseerd en waar.
3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat voormelde wijzigingen als zijnde van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat twee wijzigingen met name een verduidelijking van de vergunde situatie betreffen en gelet daarop geen constructieve wijzigingen zijn. De wijziging van het trapportaal en het vervallen van de aansluiting tussen de gebouwen VII en VIII is ingegeven door de omstandigheid dat de realisatie van gebouw VII niet doorgaat. De wijziging is in bouwkundige zin zowel op zichzelf beschouwd als afgezet tegen het totale bouwplan van ondergeschikte aard. De rechtbank heeft in dit verband terecht van belang geacht dat het gebruik als parkeergarage niet de hoofdfunctie van gebouw VIII betreft en daarnaast betreffen de wijzigingen voornamelijk inpandige wijzigingen met geen dan wel een zeer geringe ruimtelijke uitstraling.
Nu de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het college de wijzigingen niet als van ondergeschikte aard heeft mogen aanmerken, wordt niet toegekomen aan de door het college opgeworpen vraag of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan een eventuele vernietiging van het besluit van 10 oktober 2018 in de weg zou hebben gestaan.
Het betoog faalt.
Belangen van [appellante]
4.    Vomar Voordeelmarkt en [appellante] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uitsluitend hun concurrentiebelangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Zij wijzen erop dat [appellante] eigenaar is van het bedrijfspand met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Haarlem, gelegen op ongeveer 70 meter afstand van gebouw VIII. Hierdoor wordt [appellante] ook door de ruimtelijke effecten van de bij het bestreden besluit mogelijk gemaakte afwijkingen van het bestemmingsplan rechtstreeks in haar ruimtelijke belangen geraakt.
4.1.    Ter zitting bij de Afdeling hebben Vomar Voordeelmarkt en [appellante] nader toegelicht dat een dochtervennootschap van [appellante], [bedrijf], aan de [locatie] te Haarlem is gevestigd.
De Afdeling stelt vast dat Vomar Voordeelmarkt en [appellante] niet met stukken hebben onderbouwd wat de relatie is tussen [appellante] en [bedrijf] Voorts is niet aangetoond wie eigenaar is van het bedrijfspand met bijbehorend perceel aan de
[locatie]. Daarnaast hebben Vomar Voordeelmarkt en [appellante] niet nader geëxpliciteerd op welke wijze [appellante] als gestelde moederonderneming van [bedrijf] door de ruimtelijke effecten van het besluit rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van concrete feiten of omstandigheden op grond waarvan kan worden aangenomen dat [appellante] door de ruimtelijke effecten van de bij het besluit van 13 februari 2018 mogelijk gemaakte afwijkingen van het bestemmingsplan rechtstreeks in haar ruimtelijke belangen wordt geraakt.  De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling voorts terecht overwogen dat, nu Vomar Voordeelmarkt een supermarkt exploiteert in hetzelfde verzorgingsgebied als de Albert Heijn supermarkt in gebouw VIII, die op een afstand van 900 meter, derhalve niet in de directe nabijheid van gebouw VIII, is gelegen, uitsluitend de concurrentiebelangen van Vomar Voordeelmarkt en [appellante] bij het bestreden besluit zijn betrokken.
Het betoog faalt.
5.    Voorts betogen Vomar Voordeelmarkt en [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in het bestemmingsplan opgenomen maximum aantal vierkante meters supermarktruimte van 2.700 m2 niet wordt overschreden. Het aantal vierkante meters supermarktruimte is volgens Vomar Voordeelmarkt en [appellante] feitelijk groter dan de op de bouwtekening blauw gearceerde oppervlakte van 2.397 m2. Het entreegebied van de supermarkt, dat op de bouwtekening is aangeduid als passage, is volgens Vomar Voordeelmarkt en [appellante] ten onrechte niet meegenomen bij de berekening van het bruto vloeroppervlak van de Albert Heijn supermarkt. Daarnaast is volgens Vomar Voordeelmarkt en [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de overige ruimte op de begane grond daadwerkelijk door andere winkels zal worden gebruikt. Volgens Vomar Voordeelmarkt en [appellante] heeft het blauw gearceerde gedeelte op de begane grond bovendien geen toegangsdeur, zodat indien het vloeroppervlak van de supermarkt tot dat gedeelte beperkt zou zijn, de supermarkt niet kan worden binnengegaan.
Bovendien volgt volgens Vomar Voordeelmarkt en [appellante] uit de definitiebepaling van het begrip "bruto vloeroppervlak", zoals opgenomen in artikel 1.34 van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Pijlslaan e.o." (hierna: het bestemmingsplan), dat het bij de beoordeling van het bruto vloeroppervlak gaat om de ruimte die zich bevindt in één fysieke ruimte en die niet is afgescheiden van andere ruimten. Zij wijzen er op dat het blauwe gedeelte op de bouwtekening niet van de overige ruimte op de begane grond is afgescheiden.
Vomar Voordeelmarkt en [appellante] wijzen er ten slotte op dat ten aanzien van de wijze van meten van het bruto vloeroppervlak van winkels de norm NEN 2580 geldt. Hieruit volgt dat in geval van algemene ruimten waarvan gebruik wordt gemaakt ten behoeve van de supermarkt, dit in het kader van de berekening van het bruto vloeroppervlak van de supermarkt dient te worden toegerekend aan het feitelijke winkeloppervlak dat in gebruik is, aldus Vomar Voordeelmarkt en [appellante].
5.1.    Aan de gronden waarop het project is voorzien, is op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd 6" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.34, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan wordt onder bruto vloeroppervlak verstaan: "de totale vloeroppervlakte van alle tot het gebouw behorende binnenruimte, met inbegrip van de bouwconstructie, bergingen, trappenhuizen, interne verkeersruimte, magazijnen, dienstruimten et cetera, met uitzondering van balkons, galerijen, parkeer- en stallingsvoorzieningen."
Artikel 8, lid 8.1, luidt: "De voor "Gemengd 6" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
8.1.2. Begane grond
(…)
b. detailhandel, (…)
(…)
8.1.3. Overige verdiepingen
(…)
d. detailhandel, (…)
(…)."
Lid 8.3 luidt: "Naast de algemene gebruiksregels genoemd in
artikel 26 gelden met betrekking tot het gebruik de volgende regels:
(…)
c. het totaal aan bvo detailhandel mag niet mee bedragen dan 8.000 m2, waarvan maximaal 4.000 m2 voor twee supermarkten waarbij de grootste supermarkt niet groter mag zijn dan 2.700 m2 bvo;
(…)."
5.2.    Het gedeelte van de begane grond en de eerste verdieping van gebouw VIII dat door het college is aangemerkt als bruto vloeroppervlak van de Albert Heijn supermarkt, is op de bouwtekeningen met de nummers N904_200 en N904_201 blauw gekleurd. Deze bouwtekeningen maken deel uit van de verleende omgevingsvergunning.
De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het op de bouwtekeningen blauw gekleurde gedeelte van de begane grond een oppervlakte beslaat van 2.397 m2. Het blauw gekleurde gedeelte op de eerste verdieping bedraagt 166 m2. Het totale aantal vierkante meters bruto vloeroppervlak op beide verdiepingen bedraagt daarmee volgens de bouwtekeningen minder dan de op grond van het bestemmingsplan toegestane 2.700 m2.
5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling kunnen Vomar Voordeelmarkt en [appellante] niet worden gevolgd in hun standpunt dat uit artikel 1, lid 1.34, van de planregels moet worden afgeleid dat het gedeelte van de ruimte op de begane grond dat niet blauw is gekleurd, moet worden meegerekend bij het bepalen van het bruto vloeroppervlak van de Albert Heijn supermarkt. Artikel 1, lid 1.34, van de planregels bepaalt wat dient te worden verstaan onder het bruto vloeroppervlak in algemene zin. Deze definitie staat er naar het oordeel van de Afdeling niet aan in de weg dat een omgevingsvergunning wordt verleend die betrekking heeft op slechts een gedeelte van het totale bruto vloeroppervlak. Hoewel het gedeelte dat niet blauw is gekleurd valt onder de definitie van bruto vloeroppervlak, maakt dat gedeelte geen deel uit van het vergunde bruto vloeroppervlak van de Albert Heijn supermarkt. Uit het bestemmingsplan blijkt niet dat slechts volledige ruimten kunnen worden vergund.
Voor zover Vomar Voordeelmarkt en [appellante] hebben gewezen op de norm NEN 2580, overweegt de Afdeling voorts dat het college terecht niet aan deze norm maar aan de in het bestemmingsplan opgenomen definitie van het begrip bruto vloeroppervlak heeft getoetst. In het bestemmingsplan is niet opgenomen dat voor de berekening van het bruto vloeroppervlak van de supermarkt dient te worden aangesloten bij voormelde NEN-norm.
Ten aanzien van het betoog van Vomar Voordeelmarkt en [appellante] dat niet aannemelijk is dat de overige ruimte op de begane grond door andere winkels zal worden gebruikt, stelt de Afdeling voorop dat indien de Albert Heijn supermarkt zou overgaan tot het gebruik van de op de bouwtekeningen niet blauw gekleurde ruimten, sprake is van gebruik in strijd met de verleende omgevingsvergunning waartegen het college handhavend kan optreden. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dit ook te zullen doen.     Voorts heeft het college ten aanzien van de passage op de begane grond toegelicht dat dit een algemene ruimte betreft die niet uitsluitend zal worden gebruikt ten behoeve van de supermarkt. Dit kan tevens worden afgeleid uit bouwtekening N904_200, waaruit blijkt dat de passage op de begane grond deuren bevat die leiden tot ruimten die niet door de supermarkt worden gebruikt. De Afdeling acht hierbij voorts van belang dat uit artikel 1, lid 1.34, van de planregels volgt dat galerijen niet tot het bruto vloeroppervlak moeten worden gerekend. Nu een galerij in het normale spraakgebruik een synoniem is voor een passage, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de passage op de begane grond niet behoeft te worden toegerekend aan het bruto vloeroppervlak van de supermarkt.
Vomar Voordeelmarkt en [appellante] kunnen naar het oordeel van de Afdeling verder niet worden gevolgd in hun standpunt dat het op de bouwtekening blauw gekleurde gedeelte van de begane grond geen ingang heeft. De Afdeling acht hierbij van belang dat het college er op heeft gewezen dat op bouwtekening N904_200 in de passage een deur is ingetekend die leidt naar de supermarkt. Deze deur bevindt zich in het blauw gekleurde gedeelte van de bouwtekening boven de trap en de lift. Overigens wijst de Afdeling er op dat het aan vergunninghouder is om te zorgen dat de in- en uitgang van de supermarkt worden gerealiseerd op een met de verleende omgevingsvergunning te verenigen wijze.
Vomar Voordeelmarkt en [appellante] kunnen gelet op het voorgaande niet worden gevolgd in hun standpunt dat een groter deel dan het op de bouwtekeningen blauw gekleurde gedeelte tot het bruto vloeroppervlak van de Albert Heijn supermarkt moet worden gerekend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank derhalve terecht geconcludeerd dat de omgevingsvergunning wat betreft het vergunde aantal vierkante meters bruto vloeroppervlak voor de Albert Heijn supermarkt niet is verleend in strijd met het bepaalde in de planregels behorende bij het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
6.    Vomar Voordeelmarkt en [appellante] betogen ten slotte dat de rechtbank hun beroepsgrond dat het vergunde gebouw te hoog is omdat bij het verlenen van de omgevingsvergunning is uitgegaan van een onjuist peil, ten onrechte onbesproken heeft gelaten, omdat Vomar Voordeelmarkt en [appellante] volgens de rechtbank door het bestreden besluit uitsluitend in hun concurrentiebelangen zouden kunnen worden geraakt. Dit is feitelijk onjuist, aangezien [appellante] beschikt over registergoederen in de directe nabijheid van gebouw VIII en er reeds daarom belang bij heeft dat er een stedenbouwkundig wenselijke situatie ontstaat en een goede woon- en leefomgeving, aldus Vomar Voordeelmarkt en [appellante].
6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat nu, zoals hiervoor onder 4.1. is overwogen, Vomar Voordeelmarkt en [appellante] uitsluitend in hun concurrentiebelangen kunnen worden geraakt, slechts aanleiding bestaat om over te gaan tot vernietiging van het bestreden besluit indien sprake is van strijd met een rechtsregel die mede strekt tot bescherming van hun concurrentiebelangen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hiervan geen sprake is, omdat de in het bestemmingsplan opgenomen planregels over de vaststelling van het peil en de maximumbouwhoogte strekken tot bescherming van een goede woon- en leefomgeving voor omwonenden en niet tot bescherming van de concurrentiebelangen van Vomar Voordeelmarkt en [appellante]. Dit betekent dat de rechtbank de door Vomar Voordeelmarkt en [appellante] aangevoerde grond terecht met verwijzing naar artikel 8:69a van de Awb onbesproken heeft gelaten.
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Melenhorst
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
490.