ECLI:NL:RVS:2020:199
Raad van State — Uitspraak 


201809820/1/A2.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 oktober 2018 in zaak nr. 17/3096 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO; hierna: het bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het bestuur de subsidieaanvraag van [appellante] in het kader van de Vici-subsidieronde 2016, afgewezen.
Bij besluit van 21 juni 2017 heeft het bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P. Le Heux, advocaat [NAAM], en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. P. Willems, mr. I.J.M. Rietbergen,  mr. T.R. van der Sluis en dr. A.B. Bos, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is hoogleraar cryptologie aan de Technische Universiteit Eindhoven. Zij wenst in aanmerking te komen voor een Vici-subsidie. Blijkens de brochure "Call of proposals Vernieuwingsimpuls - Vici 2016" (hierna: de brochure) heeft de NWO in 2000 samen met de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) en de universiteiten, het programma Vernieuwingsimpuls opgezet. Dat programma behelst drie subsidievormen, te weten Veni, Vidi en Vici. De Vici-subsidie is gericht op de senioronderzoeker die heeft aangetoond met succes een eigen vernieuwende onderzoekslijn tot ontwikkeling te kunnen brengen en als coach voor jonge onderzoekers te kunnen fungeren. De subsidie bedraagt maximaal € 1.500.000,00 voor een periode van vijf jaar.
Beoordeling van Vici-subsidieaanvragen in het algemeen
2.    In hoofdstuk 4 van de brochure is de beoordelingsprocedure van Vici-aanvragen beschreven. Die aanvragen worden wetenschapsbreed beoordeeld. Dat houdt in dat een commissie, die samengesteld is uit leden die uiteenlopende wetenschapsdisciplines vertegenwoordigen, de aanvragen beoordeelt. Bij het schrijven van een aanvraag moet hiermee rekening worden gehouden.
Verder is in de brochure vermeld dat in de Vici-procedure gewerkt wordt met vooraanmeldingen. Dat zijn beperkt uitgewerkte aanvragen. Drie domeincommissies (Alfa- en Gammawetenschappen, Bèta- en Technische Wetenschappen en Levenswetenschappen) beoordelen de vooraanmelding en prioriteren deze naar kansrijk, zonder gebruik te maken van externe adviseurs. De meest kansrijke kandidaten ontvangen een uitnodiging om een uitgewerkte aanvraag in te dienen. Deze uitgewerkte aanvraag wordt voor advies aan externe referenten voorgelegd. Het is mogelijk om non-referenten op te geven bij de vooraanmelding. Deze non-referenten worden niet benaderd om een uitgewerkte aanvraag te beoordelen. Vervolgens krijgt de kandidaat de mogelijkheid om op de geanonimiseerde adviezen van de referenten te reageren.
Hierna worden de uitgewerkte aanvragen, de referentenoordelen en de reactie van de kandidaten op deze referentenoordelen aan de betrokken domeincommissie voorgelegd. Deze commissie selecteert een aantal kandidaten voor een interview. De commissie maakt een eigen afweging op basis van de ingewonnen adviezen en de reacties van de kandidaten daarop. Vervolgens ontvangen de hoogst geprioriteerde kandidaten een uitnodiging voor een interview.
Het interview wordt afgenomen door een wetenschapsbrede beoordelingscommissie, die is samengesteld uit de leden van de drie domeincommissies. Tijdens het interview heeft de commissie de gelegenheid om vragen te stellen, ook nieuwe vragen die nog niet door de referenten zijn opgeworpen. Het interview is een belangrijk onderdeel van de beoordeling en kan resulteren in een herijking van de scores uit de schriftelijke fase van de beoordeling. De wetenschapsbrede beoordelingscommissie stelt na de interviews een prioritering van de aanvragen op. Deze prioritering wordt als advies voorgelegd aan het algemeen bestuur van de NWO (thans: de raad van bestuur van de NWO). De voor een ronde beschikbare middelen bepalen het definitieve aantal toe te kennen subsidies. Het bestuur neemt het definitieve besluit tot toekenning of afwijzing. In paragraaf 4.2 van de brochure is vermeld dat alle aanvragen worden beoordeeld op de criteria: 1. kwaliteit van de onderzoeker; 2. kwaliteit, innovatief karakter en wetenschappelijke impact van het onderzoeksvoorstel; 3. kennisbenutting.
Beoordeling van de subsidieaanvraag van [appellante]
3.    [appellante] heeft op 24 maart 2016 een vooraanmelding ingediend om een Vici-subsidie te verkrijgen voor haar onderzoek getiteld ‘Practical Post-Quantum Cryptography’. Zij is uitgenodigd om haar vooraanmelding uit te werken tot een volledige aanvraag. Op 25 augustus 2016 heeft zij haar uitgewerkte aanvraag ingediend. Deze aanvraag is door vijf referenten als volgt beoordeeld: drie keer een A+, één keer een A en één keer een B. Van de beoordeling door de referenten zijn rapporten opgemaakt. [appellante] heeft daarop gereageerd.
Daarna heeft een interviewselectievergadering van de commissie Bèta- en Technische Wetenschappen plaatsgevonden. Tijdens de vergadering zijn het onderzoeksvoorstel van [appellante], de door de commissie opgestelde preadviezen, de referentenoordelen en de reactie van [appellante] daarop besproken. Het onderzoeksvoorstel van [appellante] eindigde op plaats 20 van de in totaal 40 uitgewerkte aanvragen binnen het domein Bèta- en Technische Wetenschappen met een eindscore van 2,7 (zeer goed). De commissie heeft [appellante] uitgenodigd voor een interview. Dat interview heeft plaatsgevonden op 11 januari 2017 met een wetenschapsbrede beoordelingscommissie. Het onderzoeksvoorstel van [appellante] eindigde, na de wetenschapsbrede beoordeling, waarbij een overall beoordeling plaatsvindt van de drie domeinen, op plaats 35 met een score 2,1 (zeer goed). De beoordelingscommissie heeft de definitieve rangorde als advies voorgelegd aan het bestuur. Vervolgens heeft het bestuur besloten om de 34 hoogst geprioriteerde onderzoeksvoorstellen te honoreren.
Verdere verloop van de procedure
4.    Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het bestuur de subsidieaanvraag van [appellante] afgewezen. Zij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 9 mei 2017 is zij gehoord door de Commissie Bezwaarschriften van het bestuur. Deze commissie heeft geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 27 februari 2017 in stand te laten. Het bestuur heeft dit advies overgenomen en het bezwaar van [appellante] bij besluit van 21 juni 2017 ongegrond verklaard. [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het bestuur in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de aanvraag van [appellante] af te wijzen. [appellante] is het hier niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
Wettelijk kader
5.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Gronden in hoger beroep en beoordeling ervan
Referent 3
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bestuur voldoende zorgvuldig heeft onderzocht of het advies van referent 3 bij de beoordeling kon worden betrokken en voldoende heeft gemotiveerd waarom er geen reden was om het buiten beschouwing te laten. [appellante] voert aan dat referent 3 als enige een niet zeer positief oordeel heeft gegeven. [appellante] is van oordeel dat referent 3 niet deskundig is op het gebied van de post-kwantum cryptografie en dat is in strijd met het beleid van het bestuur. Bepaalde benamingen en afkortingen die referent 3 gebruikt heeft, zouden nooit gebruikt worden door post-kwantum cryptografen. Er is volgens [appellante] bijvoorbeeld geen enkele post-kwantum cryptograaf die cryptografie gebaseerd op wiskundige algoritmes "classical cryptography" zou noemen. De enige wetenschappers die dat zouden doen zijn de kwantum cryptografen. Dat zijn geen wiskundigen, zoals post-kwantum cryptografen, maar natuurkundigen. Er is sprake van een scholenstrijd tussen de kwantum cryptografie en de post-kwantum cryptografie. Volgens het beleid van het bestuur mag bij referenten geen sprake zijn van een belangenverstrengeling. [appellante] heeft ook aangevoerd dat als er sprake is van een ondeskundige referent of een referent met een belangenconflict, er geen mechanisme is om dit te corrigeren. De beoordelingscommissie, de bezwaarschriftencommissie en de procesvertegenwoordigers van het bestuur weten niet wie referent 3 is. Ook de rechtbank heeft ten onrechte, ondanks haar verzoek daartoe, geen kennis genomen van de naam van referent 3. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er geen reden is om onderzoek te doen naar de deskundigheid van referent 3. [appellante] vraagt de Afdeling om hier zelf onderzoek naar te doen. Zij heeft onder meer een brief van prof. dr. ir. B. Preneel van 27 oktober 2019 overgelegd over de scholenstrijd tussen post-kwantum cryptografie en kwantum cryptografie. In deze brief staat ook dat deze professor aan de KU Leuven in België het eens is met [appellante] dat referent 3, gelet op het gebruik van de term "classical cryptography" in zijn advies, iemand is van de kwantum cryptografie.
6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, komt het bestuur bij het toekennen van een Vici-subsidie beleidsruimte toe. Het bestuur heeft beoordelingsruimte bij de waardering van de onderzoeksvoorstellen van de individuele aanvragers. Het besluit van 21 juni 2017 moet daarom door de rechter terughoudend worden getoetst. De rechter moet toetsen of het bestuur in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen en of dat besluit in strijd met de wet of een algemeen beginsel van behoorlijk is genomen. Hierbij dient de rechter mede de zorgvuldigheid van de gevolgde selectieprocedure en de inzichtelijkheid en toereikendheid van de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering in zijn oordeel te betrekken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1246, onder 6.1.
6.2.    In beroep en ter zitting heeft het bestuur toegelicht dat het bestuur referenten benadert die deskundig zijn op het vakgebied van het onderzoeksvoorstel. De referenten blijven anoniem vanwege het gevaar dat contact met hen wordt gezocht. De adviezen van die referenten zijn vooral bepalend bij de beoordeling wie door mag naar het interview. [appellante] is voor het interview uitgenodigd. Volgens het bestuur was het hierna aan haar om de beoordelingscommissie, de adviseur van het bestuur, te overtuigen van de kwaliteit van haar aanvraag. De beoordelingscommissie maakt een integrale en zelfstandige afweging op basis van de aanvraag, de referentenadviezen, de reactie op die adviezen en het interview. Het bestuur heeft verder naar voren gebracht dat de beoordelingscommissie naar aanleiding van het betoog van [appellante] over de deskundigheid van referent 3, heeft onderzocht of er aanleiding bestond om zijn advies buiten beschouwing te laten. De commissie heeft het cv van referent 3 bestudeerd en geconstateerd dat hij heeft samengewerkt met [appellante] en een paar publicaties over de post-kwantum cryptografie op zijn naam heeft staan. Daarom en vanwege de inhoud van het advies van referent 3 was er voor de beoordelingscommissie geen reden om dat advies buiten beschouwing te laten.
6.3.    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestuur voldoende zorgvuldig heeft onderzocht of het advies van referent 3 bij de beoordeling kon worden betrokken en voldoende heeft gemotiveerd waarom er geen reden was om het buiten beschouwing te laten. Dat referent 3 de term "classical cryptography" heeft gebruikt, een term die post-kwantum cryptografen volgens [appellante] nooit zouden gebruiken, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. De Afdeling ziet, net als de rechtbank, in wat [appellante] heeft aangevoerd geen reden om onderzoek te doen naar de deskundigheid van referent 3. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] bij haar aanvraag als vakgebied wiskunde en informatica heeft opgegeven en dat het bestuur ter zitting heeft toegelicht dat referent 3 een ‘professor of computer science and mathematics’ is en, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, geen natuurkundige maar een wiskundige is.
Het betoog faalt.
Kennisbenutting
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het bestuur niet tot een score van 2,3 op het onderdeel kennisbenutting heeft kunnen komen. [appellante] voert aan dat de kennisbenutting het sterkste punt is van haar aanvraag. De referenten hebben de kennistoepassing ook allemaal als zeer goed beoordeeld. Dit is niet in het pre-adviesformulier tot uitdrukking gekomen. Dit formulier lijkt een grote rol te hebben gespeeld bij het oordeel van de beoordelingscommissie en van de bezwaarschriftencommissie. Het lijkt erop dat de werkelijke inhoudelijke beoordeling zich heeft beperkt tot deze fase, die nog voor het interview lag. De uitleg die [appellante] heeft gegeven over de kennisbenutting is door onnauwkeurigheden ondergesneeuwd. In het transcript van het interview door de beoordelingscommissie is bijvoorbeeld in plaats van "atomic waste container" een onbegrijpelijk verhaal over "atomic race containers" opgeschreven en in plaats van "devising attacks" staat er "devising text". Deze fouten staan ook in het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het advies van de bezwaarschriftencommissie is hierdoor en door andere onnauwkeurigheden niet zorgvuldig geweest.
7.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn in de preadviezen op het onderdeel kennisbenutting ook positieve punten genoemd en zijn niet alleen kritische opmerkingen van de referenten uitgelicht. Dat de werkelijke inhoudelijke beoordeling zich heeft beperkt tot de fase die nog vóór het interview lag, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt. Verder heeft het bestuur in beroep en ter zitting toegelicht dat het transcript van het interview pas na de beoordeling van het onderzoeksvoorstel door de beoordelingscommissie is opgesteld. De verschrijvingen in het transcript hebben dan ook geen rol gespeeld bij die beoordeling. In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat ook dat "devising tekst" gelezen moet worden als "devising attacks". Daarnaast blijkt niet dat de verschrijving "atomic race containers" een negatieve invloed heeft gehad op het advies van de bezwaarschriftencommissie. Dat dit advies niet zorgvuldig is geweest, heeft de rechtbank dan ook terecht niet gevolgd. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestuur tot een te lage score op het onderdeel kennisbenutting is gekomen.
Het betoog faalt.
Kwaliteit, innovatief karakter en wetenschappelijke impact van het onderzoeksvoorstel
8.     [appellante] heeft aangevoerd dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de score op het onderdeel ‘Kwaliteit, innovatief karakter en wetenschappelijke impact van het onderzoeksvoorstel’ te laag is vastgesteld. Een van de redenen is dat de verklaringen van referent 5 niet juist zijn geïnterpreteerd. Referent 5 heeft nooit gezegd dat het onderzoeksvoorstel ‘diffuse’ of ‘not clear’ was.
8.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het bestuur terecht geconcludeerd dat de door referent 5 geplaatste kanttekeningen bij het onderzoeksvoorstel van [appellante] voldoende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie van de beoordelingscommissie dat haar onderzoeksvoorstel op sommige punten ‘diffuse’ of ‘not clear’ is, ook al zijn dat niet de letterlijke bewoordingen van referent 5 geweest. De rechtbank heeft er ook terecht op gewezen dat de beoordelingscommissie een zelfstandige afweging maakt die niet alleen is gebaseerd op de referentenadviezen, maar ook op het onderzoeksvoorstel, de reactie op de referentenadviezen, de preadviezen en het interview, waarbij de beoordelingscommissie ook zicht heeft op de kwaliteit van de overige ingediende onderzoeksvoorstellen en een prioritering aan moet brengen van de onderzoeksvoorstellen ten opzichte van elkaar.
Het betoog faalt.
Heroverweging in bezwaar
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank naar aanleiding van haar betoog in beroep dat het bestuur in de bezwaarfase geen volledige heroverweging heeft gemaakt, ten onrechte heeft overwogen dat uit het advies van de bezwaarschriftencommissie niet blijkt dat marginaal is getoetst.  [appellante] wijst erop dat de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie tijdens de hoorzitting heeft gesproken over een "slightly laid-back assessment". Dit lijkt te wijzen op een marginale toetsing door de bezwaarschriftencommissie. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat in het advies voor een groot deel letterlijk teksten uit de primaire fase zijn gekopieerd en geplakt, waarbij op veel bezwaargronden nauwelijks inhoudelijk wordt ingegaan.
9.1.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie is inderdaad dat wat in het primaire besluit staat, wat in het bezwaarschrift staat, de reactie van het bestuur op het bezwaarschrift en de reactie van [appellante] hierop, gekopieerd en in het advies geplakt. Op pagina 12 tot en met pagina 18 van het advies wordt echter inhoudelijk ingegaan op de bezwaren van [appellante]. Gelet op de inhoud van die reactie is de rechtbank [appellante] terecht niet gevolgd in haar standpunt dat de opmerking van de voorzitter tijdens de hoorzitting betekent dat geen volledige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
w.g. Borman    w.g. Sanchit-Premchand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
691.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:5
1. In deze afdeling wordt verstaan onder adviseur: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan.
[..]
Artikel 3:8
In of bij het besluit wordt de adviseur vermeld die advies heeft uitgebracht.
Artikel 3:9
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek
Artikel 2 (Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO))
1. Er is een organisatie, genaamd Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek.
[…]
Artikel 3 (Taken NWO)
1. De organisatie heeft tot taak het bevorderen van de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek alsmede het initiëren en stimuleren van nieuwe ontwikkelingen in het wetenschappelijk onderzoek.
2. De organisatie voert haar taak uit in het bijzonder door het toewijzen van middelen.
[…]
Reglement NWO 2002
Artikel 2.1
[…]
5. Het Algemeen Bestuur geeft, gehoord de betrokken gebiedsbesturen, algemene richtlijnen voor de wijze van beoordeling van subsidieaanvragen.
[…]
NWO Regeling Subsidies
Artikel 2.2.5 (Inschakeling van referenten)
In zijn algemeenheid zullen er bij de beoordeling van onderzoeksvoorstellen referenten worden ingeschakeld.
[…]
Tenzij dit in de brochure wordt uitgesloten, kunnen referenten gewraakt worden op de volgende wijze: aanvragers hebben de mogelijkheid om bij indiening aan het bureau ‘non-referenten’ op te geven tot een maximum van drie. Daarmee wordt (buiten het bureau) de anonimiteit van deze non-referenten gewaarborgd.
Artikel 2.2.8 (Beoordelingscommissie of jury)
Voor de beoordeling en vergelijking van de ontvangen aanvragen binnen een subsidieronde wordt een adviesorgaan, zijnde een beoordelingscommissie of een jury, ingesteld door het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid de subsidieronde wordt uitgevoerd.
[…]
De taak van de beoordelingscommissie of jury is om de ingediende aanvragen en de daarop betrekking hebbende stukken in onderlinge samenhang en op eigen merites te beoordelen. De beoordeling geschiedt op basis van de in de brochure gegeven selectiecriteria.
[…]