ECLI:NL:RVS:2021:677
Raad van State — Uitspraak 


202003089/1/R4.
Datum uitspraak: 31 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Trustan Investments B.V. (hierna: Trustan), gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 april 2020 in zaak nr. 19/1148 in het geding tussen:
Trustan
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2018 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan Trustan voor het verbouwen van een bovenwoning tot twee appartementen op het perceel Willem van Noortstraat 77 in Utrecht (hierna: het perceel).
Bij besluit van 4 februari 2019 heeft het college het door Trustan daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 april 2020 heeft de rechtbank het door Trustan daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Trustan hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2021, waar Trustan, vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat [NAAM], en R.J. Nijhuis, en het college, vertegenwoordigd door A. Erdogan, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       Trustan is eigenaar van de bovenwoning op het perceel. Zij heeft op 25 mei 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen van de bovenwoning tot twee zelfstandige appartementen.
Op het perceel geldt de beheersverordening "De Meern Noord, Maximapark, Vogelenbuurt, Wittevrouwen" (hierna: de beheersverordening). Het perceel ligt in het gebied dat is bestemd tot "besluitvlak1". Op grond van artikel 3 van de regels van de beheersverordening, in verbinding met artikel 1.10, mogen bestaande bouwwerken op gronden in besluitvlak 1 alleen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie. Ingevolge artikel 15.2, onder a, mag het veranderen of vergroten van een woning niet leiden tot de vorming van een extra woning.
Niet in geschil is dat het verbouwen van de bovenwoning tot twee appartementen leidt tot de vorming van een extra woning en in strijd is met artikel 15.2, onder a, van de beheersverordening. Het college heeft geen aanleiding gezien om met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 15.2, aanhef en onder b, van de beheersverordening de omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college wordt niet voldaan aan de fysieke leefbaarheidseis uit zijn beleid; de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte van de bovenwoning, zoals die in 1909 is gebouwd, zou minder zijn dan 140 m2. Daarom heeft het college bij besluit van 17 september 2018 geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen aan Trustan. Dit besluit is gehandhaafd bij het besluit op bezwaar.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op grond van de gegeven motivering in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Trustan kan zich hiermee niet verenigen.
Relevant kader
2.       Ingevolge artikel 15.2, onder b, van de beheersverordening kunnen burgemeester en wethouders afwijken van de regel onder a en omzetting of woningvorming toestaan, als na toepassing van de algemene leefbaarheidstoets en de fysieke leefbaarheidseisen uit de Beleidsregels Hoofdstuk 4 Huisvestingsverordening 2015 (hierna: Beleidsregels) blijkt dat kwalitatief goede onzelfstandige woonruimten of woningen ontstaan.
In de Beleidsregels staat dat bij het verlenen van een vergunning een leefbaarheidstoets wordt uitgevoerd. Die toets bestaat uit een aantal fysieke leefbaarheidseisen en een algemene leefbaarheidstoets.
Als fysieke leefbaarheidseis wordt een eis over de gebruiksoppervlakte gesteld. Bij splitsen en woningvorming geldt dat de feitelijk te bouwen of kadastraal te splitsen woning een oorspronkelijke - dat wil zeggen bij de eerste bouw ervan - gebruiksoppervlakte (volgens NEN 2580) van minimaal 140 m² heeft.
Toepassing van de eis aan de gebruiksoppervlakte
3.       Trustan betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er wordt voldaan aan de fysieke leefbaarheidseis dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte minimaal 140 m² moet zijn. Zij voert aan dat uit het door haar ingebrachte bouwhistorisch rapport blijkt dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte meer dan 140 m² bedraagt, aldus Trustan. In dit kader wijst zij erop dat de rechtbank ten onrechte de oppervlaktes van twee veranda’s, een bergkast en een deel van de zolder niet heeft gerekend tot de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte. Daarnaast had volgens Trustan ook de oppervlakte van de inmiddels gerealiseerde derde verdieping hiertoe gerekend moeten worden. Volgens Trustan blijkt uit pagina 15 van het rapport dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte meer dan 140 m² bedraagt en heeft het college zich ten onrechte gebaseerd op pagina 13 van dit rapport.
Verder voert Trustan aan dat in de gemeentelijke Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG) staat dat de bovenwoning een oppervlakte heeft van 140 m². In het kader van een vergunningaanvraag voor een woning aan de Amsterdamsestraatweg zou het college wel betekenis hebben toegekend aan de oppervlaktevermelding in de BAG, aldus Trustan.
3.1.    In de Beleidsregels staat dat met de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte de gebruiksoppervlakte bij de eerste bouw van een pand wordt bedoeld. De oppervlakte van de derde verdieping maakt, nu deze recent door Trustan is gerealiseerd, geen onderdeel uit van het bij de eerste bouw gerealiseerde pand, en is terecht door de rechtbank niet meegenomen bij de vaststelling van de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte van de bovenwoning.
Trustan is door de rechtbank in de gelegenheid gesteld tekeningen in te brengen ter onderbouwing van haar stellingen dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte van de bovenwoning meer dan 140 m2 bedraagt. Zij heeft bij de rechtbank een in haar opdracht opgesteld bouwhistorisch rapport ingebracht. In het rapport is ingegaan op de in het Utrechts Archief aangetroffen bouwtekening uit 1909 van het pand. In het rapport wordt op pagina 13 geconstateerd dat de op de bouwtekeningen aanwezige serre en veranda’s direct in 1909 zijn gerealiseerd. Geconcludeerd wordt dat de in de tekening aangegeven maten daadwerkelijk zijn gerealiseerd en dat de tekening een betrouwbare basis is voor een bepaling van de oorspronkelijke gebouwde oppervlakte. Op pagina 13 staat dat de bovenwoning een vloeroppervlakte heeft van 56,84 m2 per verdieping. De serre en veranda met bergkast op de eerste verdieping betreffen ongeveer 9,5 m2, de veranda op de tweede verdieping ongeveer 8,4 m2. De totale oppervlakte van de bovenwoning betreft zo bruto 131,58 m2. Dit betreft volgens het rapport een grove maat inclusief verkeersruimtes en binnenwanden die niet aan de hand van een NEN-norm is bepaald. De Afdeling leidt hieruit af dat als wordt uitgegaan van de op pagina 13 van het rapport vermelde oppervlaktes en de gebruiksoppervlakte van de bovenwoning wordt bepaald volgens de norm NEN 2580, zoals is vereist in de Beleidsregels, deze niet meer zal zijn dan 131,58 m2. Dat betreft immers een bruto-oppervlakte en niet in geschil is dat bij toepassing van die norm onder meer de oppervlakte van dragende binnenmuren niet wordt betrokken bij de gebruiksoppervlakte.
De rechtbank heeft haar oordeel over de oorspronkelijke oppervlakte van de bovenwoning met juistheid op pagina 13 van het rapport gebaseerd. Het gaat daarbij immers om maten, gebaseerd op de oorspronkelijke bouwtekening, die door de opsteller van het rapport bij een bezoek aan de woning zijn geverifieerd. Weliswaar heeft Trustan onder verwijzing naar wat op pagina 15 van het rapport staat, beoogd te betwisten dat daarvan mocht worden uitgegaan, maar de Afdeling ziet geen aanleiding dat standpunt te volgen. Op pagina 15 van het rapport wordt ingegaan op een tekening die Trustan aan de opsteller van het rapport heeft verstrekt. Trustan heeft gesteld dat het college die tekening aan haar heeft verstrekt. Het college heeft dit ter zitting betwist. Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de op die tekening weergegeven bovenwoning aan de achterzijde niet identiek is aan die op de oorspronkelijke bouwtekening. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft Trustan niet onderbouwd hoe de maten op die tekening zijn te beschouwen in relatie tot de oorspronkelijke bouwtekening.
Voor zover Trustan onder verwijzing naar pagina 15 heeft willen betogen dat de rechtbank ten onrechte de oppervlaktes van de veranda en de bergkast op de eerste verdieping, de veranda op de tweede verdieping en nog 4,8 m2 op de zolder niet heeft meegenomen, overweegt de Afdeling het volgende.
Wat betreft de veranda’s is van belang dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het bij de gebruiksoppervlakte volgens NEN 2580 gaat om door wanden omsloten ruimtes. Dit heeft Trustan als zodanig niet weersproken. Aangenomen moet worden dat de oorspronkelijke veranda’s niet geheel door wanden zijn omsloten. De oppervlaktes van de veranda’s heeft de rechtbank daarom terecht niet betrokken bij de gebruiksoppervlakte.
De Afdeling stelt vervolgens vast dat bij de op pagina 13 vermelde totale oppervlakte van de bovenwoning de oppervlakte van de bergkast al is meegenomen. Ook al zou, zoals Trustan heeft betoogd, een deel van de zolder met een oppervlakte van 4,8 m2 ook moeten worden meegenomen, wat de Afdeling in het midden laat, dan leidt dat niet tot het oordeel dat de totale oppervlakte van de bovenwoning voldoet aan het in het beleid gestelde vereiste van 140 m2, nu die oppervlakte van de bovenwoning zonder dat deel van de zolder volgens het rapport bruto 131,58 m2 bedraagt. Overigens zouden de oppervlaktes, gebaseerd op de tekening op pagina 15 van het rapport, evenmin tot dat oordeel leiden.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat op grond van het rapport moet worden vastgesteld dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte van de bovenwoning met 131,58 m² minder dan de volgens het beleid vereiste 140,00 m² bedraagt.
Over het betoog van Trustan dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van de registratie in de BAG moet worden geoordeeld dat de oppervlakte van de bovenwoning 140 m² bedraagt, overweegt de Afdeling dat het college hieraan, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, geen betekenis heeft moeten toekennen. Op grond van het bouwhistorisch rapport bedraagt de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte niet meer dan 131,58 m2. De in de BAG geregistreerde oppervlakte van 140 m² kan in dit geval dan ook niet de gebruiksoppervlakte ten tijde van de eerste, oorspronkelijke, bouw betreffen. De door Trustan gestelde omstandigheid dat een ambtenaar van de gemeente in een emailbericht van 22 november 2016 te kennen heeft gegeven dat hij zich bij splitsing van een pand aan de Amsterdamsestraatweg dient te houden aan de in de BAG geregistreerde gebruiksoppervlakte, kan daarom niet tot het oordeel leiden dat er wel betekenis toekomt aan de in de BAG geregistreerde oppervlakte van de bovenwoning.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan de fysieke leefbaarheidseis dat de oorspronkelijke gebruiksoppervlakte minimaal 140 m² moet zijn.
Het betoog slaagt niet.
Afwijken van de Beleidsregels
4.       Trustan betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de fysieke leefbaarheidsregel niet in redelijkheid aan de weigering de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag heeft kunnen leggen. Zij voert aan dat dit leidt tot een onaanvaardbare beperking van haar eigendomsrecht, die in strijd is met artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Het college had volgens haar aanleiding moeten zien om af te wijken van de Beleidsregels. Volgens Trustan leidt het verbouwen van de bovenwoning tot twee appartementen, anders dan waarvan het college is uitgegaan, juist tot het toevoegen van een woning aan de woningvoorraad.
4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het toepassen van de fysieke leefbaarheidsregel ten aanzien van gebruiksoppervlakte in dit geval tot enige beperking kan leiden van het eigendomsrecht van Trustan. Zij mag immers, als het college haar deze regel heeft mogen tegenwerpen, de bovenwoning niet verbouwen tot twee appartementen. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat deze beperking, zoals het college heeft vermeld in het besluit op bezwaar, is ingegeven door het algemeen belang, namelijk het belang bij het behoud van zelfstandige eengezinswoningen voor de woningvoorraad. Het college heeft van belang geacht dat ruime woningen met een oppervlakte tot 140 m2 bij voorkeur behouden blijven als eengezinswoningen. Het college heeft daarbij terecht betrokken dat de bovenwoning nu weliswaar gebruikt wordt voor onzelfstandige bewoning, maar juridische gezien één woning is. Door de door Trustan gewenste verbouwing gaat een eengezinswoning verloren, wat het college in redelijkheid ongewenst heeft kunnen achten. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de aantasting van het eigendomsrecht gerechtvaardigd is en het college in redelijkheid geen aanleiding heeft moeten zien om de fysieke leefbaarheidseis niet aan Trustan tegen te werpen.
Het betoog slaagt niet.
Herhaalde en ingelaste gronden
5.       Trustan verwijst in het hogerberoepschrift naar in beroep en bezwaar naar voren gebrachte gronden.
5.1.    Voor zover Trustan in hoger beroep haar in eerdere instantie aangevoerde gronden heeft herhaald en ingelast, stelt de Afdeling vast dat de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak op de aangevoerde gronden is ingegaan. Trustan heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zou zijn. Daarom ziet de Afdeling in de herhaalde en ingelaste gronden geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven.
Conclusie
6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
163-963.