ECLI:NL:CBB:2021:422
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1806
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
[naam 1] VOF, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 24 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, voorheen in de vorm van een eenmanszaak ( [naam 2] ) en per 1 februari 2013 in de vorm van een vennootschap onder firma. Op 1 april 2012 hield de voorganger van appellante 65 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. Op 1 april 2014 hield appellante 98 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 109 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
2.2
Op 26 februari 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een rundveehouderij en de bouw van een nieuwe rundveestal. Op 28 mei 2014 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee.
2.3
Op 13 augustus 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een totaalbedrag van € 650.000,-, waarvan € 530.000,- was bedoeld voor de investering in de nieuwe stal, € 30.000,- voor de aankoop van een melktank en € 62.000,- voor de uitbreiding van de veestapel. Op 10 september 2013 heeft appellante een aanneemovereenkomst afgesloten voor de bouw van de nieuwe rundveestal ter hoogte van € 300.000,-.
2.4
In het najaar van 2013 is gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal die vervolgens in het voorjaar van 2014 is opgeleverd. Op 29 juli 2013 is aan appellante de Garantstelling Landbouw verleend. Op 13 november 2014 is ten behoeve van de nieuwe rundveestal een MDVstalcertificaat afgegeven.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.311 kg. Daarbij is hij uitgegaan van de op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante gehouden dieren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt in beroep, uitgebreid onderbouwd, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt voorts dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel investeringen onbenut heeft moeten laten. Als gevolg daarvan heeft appellante schade geleden waardoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat blijkt volgens appellante onder meer uit de schaderapportage van ABAB Accountants en Adviseurs van 25 juni 2018. Daarin is geconcludeerd dat als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel door de lagere dan geplande veebezetting de bedrijfscontinuïteit van het bedrijf van appellante ernstig in gevaar komt. Verweerder gaat er aan voorbij dat al in een vroegtijdig stadium is besloten tot herstructurering van het bedrijf en daartoe investeringen zijn gedaan. Deze investeringen vergde enige schaalvergroting om het inkomen op peil te houden. Verweerder gaat er derhalve dan ook aan voorbij dat aan de uitbreiding wel degelijk een bedrijfseconomische noodzaak ten grondslag lag. Tot slot voert appellante aan dat verweerder bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last niet heeft betrokken dat is ingezet op een duurzame uitbouw van het bedrijf.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die betrekking hebben op het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij verwijst daarvoor mede naar de vaste rechtspraak van het College. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante lagen, noch was er sprake van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Appellante is in 2013 gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal. Appellante is dan ook gestart met de uitbreiding van zijn bedrijf in een periode waarin het fosfaatrechtenstelsel al voorzienbaar was. De gemaakte investeringen dienen dan ook voor rekening en risico te komen van appellante. Dat in het geval van appellante sprake is van een omschakeling en een forse uitbreiding van het bedrijf maakt niet dat appellante daarmee individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zich van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan omschakelen en uitbreiden. Over het betoog van appellante dat de uitbouw van het bedrijf in deze omvang noodzakelijk was vanwege de afstoot van de varkenstak merkt verweerder op dat met het aantal toegekende fosfaatrechten het verlies aan inkomsten van de varkenstak al ruim is gecompenseerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd.
Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld die van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB Accountants en Adviseurs van 25 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder [6.3.2] weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.311 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (109 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (stevig) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante in 2012 heeft besloten om haar varkenstak af te stoten en zich volledig te richten op de melkveehouderij. Om het verlies aan inkomsten uit de varkenstak te compenseren heeft appellante ervoor gekozen om de melkveehouderij uit te breiden. Om de beoogde uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee te kunnen realiseren is appellante in 2013 gestart met de bouw van een nieuwe rundveestal. Om deze stal – en bijbehorend apparatuur – te kunnen betalen heeft appellante in augustus 2013 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een totaalbedrag van € 650.000,-.
Het College is met verweerder van oordeel dat met de door appellante beoogde uitbreiding het verlies aan inkomsten uit de varkenstak ruimschoots wordt overgecompenseerd. Het College acht de berekening van verweerder van de te houden hoeveelheid melkvee ter compensatie van de het inkomstenverlies door het afstoten van de varkenstak aan de hand van de KWIN-normen niet onredelijk. Uit die berekening volgt dat appellante 16 extra melkkoeien nodig heeft om het verlies aan inkomen uit 550 vleesvarkens te compenseren. Op 1 april 2012 hield appellante 65 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee. Verweerder heeft met de toekenning van het fosfaatrecht voor 109 melk- en kalfkoeien het verlies aan inkomsten van de varkenstak al ruim gecompenseerd. Het College gaat er daarom vanuit dat appellante van plan was haar bedrijf uit te breiden. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor deze uitbreiding is niet gebleken. Gezien het tijdstip waarop appellante heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe rundveestal (met bijbehorend apparatuur) en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De aangevoerde omstandigheden dat op 29 juli 2013 aan appellante de Garantstelling Landbouw is verleend en dat op 13 november 2014 ten behoeve van de nieuwe rundveestal een MDVstalcertificaat is afgegeven maken niet dat de investeringen voor de uitbreiding voor rekening van het collectief komen. Anders gezegd, de uitbreidingsinvesteringen blijven voor rekening van appellante en het verlies dat is geleden valt onder haar ondernemersrisico.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.