ECLI:NL:RVS:2020:1115
Raad van State — Uitspraak 


201905497/1/R1.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Haarlem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 juni 2019 in zaak nr. 18/5099 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college "[familie], [appellante]" onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het pand aan de [locatie] te Haarlem als woning te staken en gestaakt te houden. Om aan de last te voldoen dienen in de bedrijfsruimten de binnenmuren, badkamer, volledig ingerichte keuken en slaapgelegenheden, als deze zijn aangebracht, te worden verwijderd.
Bij besluit van 22 oktober 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover dat ziet op de adressering van de last aan "[familie]", gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Het college heeft de last gewijzigd in die zin dat de last gericht is aan [appellante].
Bij uitspraak van 6 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2018 vernietigd voor zover [appellante] is gelast om de badkamer, de volledig ingerichte keuken en de binnenmuren te verwijderen. Verder heeft de rechtbank het besluit van 25 april 2018 herroepen voor zover dat ziet op het verwijderen van de badkamer, de volledig ingerichte keuken en binnenmuren en bepaald dat de last op dit onderdeel als volgt komt te luiden: "Dit houdt in dat u in de bedrijfsruimte de slaapgelegenheid verwijdert zodat de mogelijkheid om in het bedrijfspand te wonen ongedaan wordt gemaakt en onmogelijk blijft" en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 oktober 2018, voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 2 juli 2019 heeft het college de aan de opgelegde last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 3 oktober 2019.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. O. Kocak, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op het perceel [locatie] te Haarlem bevindt zich een bedrijfspand. Het perceel is gelegen in het bedrijventerrein Waarderpolder en in het pand is [bedrijf], een groothandel in groente en fruit, gevestigd. Uit een controlebezoek van een toezichthouder van de gemeente op 20 maart 2017 is gebleken dat het bedrijfspand werd bewoond door [appellante] en wijlen [overledene]. Zij hebben het perceel in 2000 aangekocht. Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college aan de "[familie], [appellante]" een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het gebruik van het pand voor bewoning in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daaraan een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ten grondslag gelegd. Het college heeft een begunstigingstermijn van zes maanden aan de last verbonden. In het besluit op bezwaar heeft het college de tenaamstelling van de last gewijzigd en het besluit voor het overige in stand gelaten.
2.    De rechtbank heeft de door [appellante] aangevoerde gronden die betrekking hebben op de totstandkoming van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Waarderpolder" en het feit dat het bedrijfspand niet op de bij het bestemmingsplan behorende lijst is opgenomen, onbesproken gelaten. Verder heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat [appellante] met succes een beroep kan doen op het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht en heeft zij het beroep op het vertrouwensbeginsel evenmin gehonoreerd. Voor het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bedrijfspand acht de rechtbank het niet noodzakelijk dat de keuken, badkamer en binnenmuren worden verwijderd, zodat de rechtbank tot het oordeel komt dat de last in zoverre te verstrekkend is.
Het bestemmingsplan
3.    Het perceel waarop het bedrijfspand staat, heeft in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Waarderpolder" de bestemming "Bedrijventerrein (BT)".
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder k, van de planvoorschriften luidt:
"De op de plankaart voor Bedrijventerrein (BT) aangewezen gronden zijn bestemd voor een bedrijfswoning: uitsluitend de bedrijfswoningen genoemd in de bij de voorschriften behorende bijlage 3 zijn met bijbehorende erven, bijgebouwen en bijbehorende andere bouwwerken toegestaan op die adressen."
Het tweede lid van artikel 4 luidt:
"Het is verboden om de gronden en bouwwerken op de bestemming Bedrijventerrein te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of met een doel strijdig met deze bestemming."
Artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, luidt:
"Tot een strijdig gebruik met de bestemming Bedrijventerrein zoals bedoeld in lid 2 wordt in elk geval gerekend het gebruik van bouwwerken voor tijdelijke of permanente bewoning, met uitzondering van bewoning van de bedrijfswoningen die zijn vermeld in bijlage 3 behorende bij de voorschriften."
Artikel 1, aanhef en tiende lid, luidt:
"In deze voorschriften wordt verstaan onder:
Bedrijfswoning: Een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is."
4.    Ingevolge het in 1991 door de raad van de gemeente Haarlem vastgestelde "Bestemmingsplan Waarderpolder" was ter plaatse van het perceel, dat een bedrijfsbestemming had, de realisering van een bedrijfswoning mogelijk. Vanwege de groei van het aantal bedrijfswoningen in de Waarderpolder en de belemmerende werking daarvan voor de bedrijfsvoering van bedrijven, is dit bestemmingsplan in 2004 herzien. Door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Waarderpolder" in 2004 is de realisering van nieuwe bedrijfswoningen op het gehele bedrijventerrein Waarderpolder uitgesloten. In het nu geldende bestemmingsplan heeft de gemeenteraad dit beleid voortgezet. Daarbij is als uitgangspunt genomen dat legaal bestaande bedrijfswoningen mogen worden gehandhaafd. De in november 2004 legaal aanwezige bedrijfswoningen zijn op een lijst met bedrijfswoningen "Overzicht bedrijfswoningen" geplaatst, die als bijlage 3 bij de planvoorschriften hoort.
Het pand komt niet voor op deze lijst met bedrijfswoningen. Niet in geschil is dat het gebruik van het pand voor reguliere bewoning en als bedrijfswoning ingevolge artikel 4 van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
Ingetrokken beroepsgronden
5.    De beroepsgronden dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de onjuiste tenaamstelling in het besluit van 25 april 2018 en dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort was, heeft [appellante] ter zitting ingetrokken.
Beoordeling van het hoger beroep
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de bedrijfswoning in het pand niet op de bij artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften behorende lijst te plaatsen. Hierdoor doet de in 2010 vastgestelde lijst op geen enkele wijze recht aan de intentie van de gemeenteraad om bestaande bedrijfswoningen te respecteren, aldus [appellante]. Zij voert aan dat zij het pand met bedrijfswoning in 2000 heeft aangekocht in de veronderstelling dat de bedrijfswoning was gerealiseerd met een vergunning, waarvan zij nog steeds uitgaat. [appellante] heeft vanaf 2000 op dit adres ingeschreven gestaan en de bewoning was ook kenbaar voor het college, zodat duidelijk is dat de bedrijfswoning in 2010 op de lijst geplaatst had moeten worden. Bovendien is uit onderzoek van [appellante] gebleken dat voor een deel van de op de lijst opgenomen bedrijfswoningen ook geen bouwvergunning is verleend in het verleden, waaruit volgens haar eveneens moet worden geconcludeerd dat het college willekeurig heeft gehandeld door haar adres niet op de lijst te plaatsen.
6.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer kenbaar uit de uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning dan wel de handhaving van het bestemmingsplan, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling.
6.2.    Ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften is het gebruik als bedrijfswoning alleen toegestaan als het desbetreffende adres op de lijst met bedrijfswoningen in bijlage 3 bij het bestemmingsplan is vermeld. De planwetgever heeft beoogd om uitsluitend de in 2004 legaal aanwezige bedrijfswoningen op de lijst te plaatsen.
De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor de juistheid van de stelling van [appellante] dat de bedrijfswoning legaal aanwezig is, omdat hiervoor in het verleden een bouwvergunning is verleend. Niet in geschil is dat het college op 12 mei 1987 een bouwvergunning heeft verleend voor de bouw van een bedrijfspand met bedrijfsruimtes. Niet gebleken is dat het college daarna een bouwvergunning heeft verleend voor de realisering van een bedrijfswoning in het pand. Het college heeft in het archief van de gemeente geen bouwvergunning gevonden en [appellante] heeft zelf ook geen bouwvergunning voor een bedrijfswoning of een aanvraag daartoe kunnen overleggen. De enkele stelling van [appellante] dat het bouwarchief van de gemeente niet op orde is, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat er toch een bouwvergunning moet zijn verleend. De stelling van [appellante] dat in het verleden een bouwvergunning is verleend voor de bedrijfswoning mist derhalve feitelijke grondslag.
Uit de omstandigheid dat [appellante] voor 28 van de 80 vermelde adressen op de lijst geen bouwvergunning heeft aangetroffen bij het door haar gedane archiefonderzoek, kan evenmin de conclusie worden getrokken dat het adres van het perceel op de lijst vermeld had moeten worden. Het college heeft hierover toegelicht dat het door adreswijzigingen en vernummeringen door de jaren heen mogelijk is dat bij het digitaliseringsproces een en ander niet goed is gegaan, waardoor verklaard kan worden dat van een aantal adressen op de lijst in een quick scan geen bouwvergunning is gevonden in het digitale bouwarchief. Zoals het college ook heeft toegelicht, zal dit in fase 3 van het handhavingstraject voor de Waarderpolder nader worden onderzocht.
Uit het vorenstaande volgt dat van de in 6.1. bedoelde evidente strijd hier geen sprake is.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
604.