ECLI:NL:CBB:2021:286
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1514
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van den Brink).
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 20 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en opnieuw beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] . Van de kant van appellante is ook verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de kant van verweerder is ook verschenen [naam 4] , inspecteur bij de Nederlands Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Het geschil gaat over de percelen 56, 67 tot en met 72, 75, 76, 78 en 80 die appellante in de Gecombineerde opgave 2018 voor uitbetaling heeft opgegeven.
2. Voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder 'landbouwareaal' wordt verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen blijven overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013).
3. De oppervlakte moet daarom, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit uitbetaling voor de genoemde percelen afgewezen, omdat ze niet kunnen worden aangemerkt als landbouwareaal. Volgens verweerder nemen grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet meer dan 50% van het subsidiabele areaal in.
5. Appellante heeft hiertegen aangevoerd dat wel degelijk sprake is van landbouwactiviteiten, nu aan de percelen de beheercodes zijn toegekend van N10.02 (vochtig hooiland) en N12.02 (kruiden- en faunarijk grasland). Dit betoog slaagt niet. De weigering tot uitbetaling is namelijk niet gebaseerd op het ontbreken van landbouwactiviteiten, maar op de soort begroeiing van de percelen. Voor zover appellante meent dat uit de beheercodes de overheersende beplanting kan worden opgemaakt, is dat niet juist. Een beheertypenkaart bij een natuurbeheerplan geeft duidelijkheid over het natuurbeheer waarvoor onder het Subsidiestelsel Natuur en Landschap bij de provincie subsidie kan worden aangevraagd. Met een beheertypenkaart wordt niet beoogd informatie te geven over de daadwerkelijk aanwezige beplanting.
6. Verweerder heeft de constatering dat de percelen met niet meer dan 50% aan grassen en andere kruidachtige voedergewassen zijn begroeid, gebaseerd op het 'Inspectierapport BBR', gedateerd 10 oktober 2018. Dit inspectierapport bevat de bevindingen van toezichthouders van de NVWA die zij in opdracht van verweerder hebben gedaan tijdens twee controles ter plaatse op 14 en 26 september 2018. In het inspectierapport is per perceel vermeld met welke soorten planten het is begroeid, zijn foto's genomen en is op een plattegrond aangegeven waar de foto's zijn gemaakt. Ten aanzien van alle percelen die in deze beroepsprocedure aan de orde zijn, is vermeld dat het aandeel grasachtige soorten minder dan 50% bedraagt.
7. Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een inspectierapport, indien de controle is verricht en het inspectierapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder, en het inspectierapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de afwijzing ten grondslag kunnen worden gelegd.
8. Appellante heeft haar stelling dat de vegetatie voor meer dan 50% uit grassen en andere kruidachtige voedergewassen bestaat, onderbouwd met vegetatierapporten. Deze vegetatierapporten dateren uit de periode 2007-2017 en zijn opgemaakt door Staatsbosbeheer, die de percelen aan appellante verpacht. Het College beoordeelt hierna per perceel of de vegetatierapporten aanleiding geven voor zodanige twijfel aan de bevindingen in het inspectierapport dat verweerder de afwijzing daarop niet mocht baseren.
9. Allereerst stelt het College vast dat de overgelegde vegetatierapporten niet zien op de percelen 69 en 78. De e-mail van een medewerker van Staatsbosbeheer aan de NVWA van 31 oktober 2018 bevestigt dat voor deze percelen geen inventarisatie van de aanwezige beplanting is gemaakt. De vegetatierapporten roepen dan ook geen twijfel op over de juistheid van het inspectierapport over deze percelen. Hetzelfde geldt voor perceel 56, waarvoor in het jaar 2009 een inventarisatie is gemaakt, en de percelen 75, 76 en 80, waarvoor in het jaar 2012 een inventarisatie is gemaakt. Het tijdsverloop sinds het moment van inventarisatie is in die gevallen zo groot dat een mogelijk verschil met het inspectierapport geen twijfel kan oproepen over de juistheid ervan.
10. De inventarisatie van de overige percelen 67, 68, 70, 71 en 72 dateert uit het jaar 2017. Vastgesteld moet worden dat dit niet het jaar 2018 is waarop de aanvraag om uitbetaling ziet. Ook moet worden vastgesteld dat de inventarisatie niet tot doel had om het percentage grassen en andere kruidachtige voedergewassen te bepalen. Niettemin is het College van oordeel dat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat die inventarisatie twijfels kan oproepen over de juistheid van het inspectierapport.
11. Over perceel 67 is in het inspectierapport vermeld dat het perceel bestaat uit natuurlijk grasland met onder andere heide, pitrus en veenmos; het aandeel grassoorten op het perceel bedraagt minder dan 50% aldus het inspectierapport. In het vegetatierapport is perceel 67, dat bij de inventarisatie in het jaar 2017 als veldnummer 51 is aangemerkt, ingedeeld bij de 'droge en vochtige graslanden', vanwege de aanwezigheid van moerasrolklaver, veldrus, gewoon veenmos, gewone waternavel, egelboterbloem, moerasstruisgras, grauwe en rossige wilg, grote wederik en moeraswalstro.
12. Over perceel 68 is in het inspectierapport vermeld dat het perceel bestaat uit een kruidenrijke vegetatie met pitrus, heide en pijpenstrootje. Ook is vermeld dat de grond op het controlemoment droog was maar dat aan de vegetatie te zien was dat het perceel heel vochtig was geweest; het aandeel grassoorten op het perceel bedraagt minder dan 50%, aldus het inspectierapport. In het vegetatierapport is perceel 68, dat bij de inventarisatie in het jaar 2017 als veldnummer 113 is aangemerkt, ingedeeld bij de 'hoogveenslenken', vanwege de aanwezigheid van knolrus, veelstengelige waterbies en waterveenmos.
13. Over de percelen 70, 71 en 72, die aan elkaar grenzen, is in het inspectierapport vermeld dat ze bestaan uit een kruidenrijke vegetatie met pitrus, heide, pijpenstrootjes, veenmos en jonge berkenboompjes. Ook is vermeld dat de grond op het controlemoment droog was maar dat aan de vegetatie te zien is dat het perceel gewoonlijk erg vochtig is. De percelen liggen zeker 50 cm lager dan de omliggende grond. Het aandeel grassoorten is op de drie percelen minder dan 50%, aldus het inspectierapport. In het inspectierapport is ook vermeld dat onderhoud in het kader van natuurontwikkeling lijkt plaats te vinden door onder andere te plaggen. In het vegetatierapport zijn de percelen 70, 71 en 72, die bij de inventarisatie in het jaar 2017 als respectievelijk veldnummers 21, 28 en 1013 zijn aangemerkt, ingedeeld bij de 'hoogveenslenken'. Op de drie percelen waren volgens de inventarisatie veelstengelige waterbies aanwezig, en daarnaast op perceel 70 knolrus, moerashertshooi, vlottende bies, gewone waternavel, geoord veenmos, haakveenmos en veldrus, op perceel 71 kleine zonnedauw, veldrus, pijpenstrootje en gewoon veenmos en op perceel 72 knolrus, en waterveenmos.
14. In het inspectierapport is niet ingegaan op de vegetatierapporten, hoewel de inspecteurs daarover wel beschikten. Hoe de uitkomst van de vegetatierapporten voor de percelen 67, 68, 70, 71 en 72 zich verhoudt tot de bevindingen in het inspectierapport is daardoor niet duidelijk. Ook ter zitting kon verweerder die duidelijkheid niet geven. Met name is niet duidelijk welke in de vegetatierapporten geïnventariseerde planten kunnen worden aangemerkt als grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Appellante heeft ter zitting naar voren gebracht dat zij geprobeerd heeft te achterhalen wat verweerder als grassen en andere kruidachtige voedergewassen aanmerkt. Volgens haar is dat niet gelukt omdat er geen lijst bestaat met wat als zodanig moet worden aangemerkt, hetgeen verweerder niet heeft betwist. Voor zover verweerder zich heeft beroepen op teledetectieopnamen van 4 mei 2018, moet worden vastgesteld dat die opnamen niet ingaan op de verhouding tussen de vegetatierapporten en het inspectierapport, zodat met die teledetectie-opnamen de twijfel niet wordt weggenomen. Daarbij komt dat het de vraag is of uit die teledetectie-opnamen wel de conclusie kan worden getrokken dat grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen, gelet op het standpunt van appellante dat de percelen lager liggen dan de omliggende gronden en het daardoor langer duurt voordat in het voorjaar de vegetatie opkomt.
15. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich op het inspectierapport van de NVWA mocht baseren bij de beoordeling of grassen en andere kruidachtige voedergewassen meer dan 50% innamen van de percelen 56, 69, 75, 76, 78 en 80. Voor deze percelen heeft verweerder terecht uitbetaling afgewezen. Ten aanzien van de percelen 67, 68, 70, 71 en 72 heeft verweerder het bestreden besluit echter onvoldoende gemotiveerd, wat in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
16. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
17. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen