ECLI:NL:CBB:2021:175
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1290
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
de maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 24 mei 2018 (primair besluit I) heeft verweerder voormeld besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 15 juni 2018 (primair besluit II) heeft verweerder de op 12 februari 2018 ontvangen melding bijzondere omstandigheden (bouwwerkzaamheden) afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit II ingetrokken, de melding bijzondere omstandigheden opnieuw afgewezen en
het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Voor verweerder is verschenen voormelde gemachtigde.
Samenvatting
Ter voorlichting van partijen vat het College zijn oordeel in  deze uitspraak hier kort samen. Appellante krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand. Het verzoek van appellante om schadevergoeding wordt afgewezen.
Appellante is een biologische melkveehouder en heeft in 2013 investeringen gedaan in de bouw van een ligboxenstal en in 2014 in de bouw van een jongveestal. De ligboxenstal is in juli 2013 in gebruik genomen en heeft een proefstatus op het gebied van ammoniakuitstoot. Appellante heeft in 2015 extra grond gepacht en extra grond gekocht die zij per 1 januari 2016 in gebruik kon gaan nemen. De door appellante beoogde uitbreiding met eigen aanwas van de veestapel naar 120 koeien en bijbehorend jongvee was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd. Zij had toen 96 melkkoeien en 71 stuks jongvee. Door deze omstandigheden rust op appellante volgens haar een individuele en buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en is sprake van een schending van haar recht op eigendom (hierna ook: schending van artikel 1 EP).
Het College oordeelt in de lijn van zijn rechtspraak dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau (ook voor biologische melkveehouders) niet in strijd is met artikel 1 EP en dat er ook in het individuele geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, is daarvoor onvoldoende. Appellante beschikte op de peildatum over minder dieren dan waarvoor zij investeringen heeft gedaan. De financiële gevolgen hiervan komen voor haar (ondernemers)risico. Dit is namelijk het gevolg van haar eigen keuze om haar bedrijf uit te breiden in een periode kort voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. Zij had toen al voorzichtig moeten zijn met het doen van investeringen.
Het College stelt vast dat er geen bedrijfseconomische noodzaak voor de investeringen was. De uitbreiding lijkt te zijn ingegeven door het toetreden van een extra persoon tot het bedrijf. Dat is ook een ondernemerskeuze die voor risico van appellante komt. Hetzelfde geldt voor haar keuze om de dieraantallen met eigen aanwas uit te breiden. Appellante kon volgens haar bij gebrek aan voldoende dieren niet de metingen doen die zij in het kader van de proefstatus van de stal op het gebied van ammoniak uitstoot moest doen. Het College heeft niet kunnen vaststellen dat dit voor appellante nadelige gevolgen heeft. De conclusie is dat de investeringen van appellante niet navolgbaar zijn (omdat ze vermeden hadden kunnen worden) en dat om die reden geen sprake is van schending van artikel 1 EP.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante is een maatschap van twee ouders en een zoon en exploiteert een biologisch gecertificeerd melkveebedrijf te [plaats] . In 2011 is besloten dat de zoon tot de maatschap zou toetreden en is gestart met een geleidelijke uitbreiding van het bedrijf. Appellante heeft op 15 juli 2011 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend en op 11 oktober 2011 een verzoek om een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze zijn haar in augustus 2012 verleend voor (het bouwen van) een ligboxenstal voor 120 melkkoeien (en een mestopslag). De VVGB is gegeven onder de voorwaarde dat een beschikking proefstalaanvraag van de minister van Infrastructuur en Milieu, deel uitmaakt van de vergunning. Bij besluit van 11 april 2012 is de proefstalaanvraag toegewezen. Appellante heeft in 2013 investeringen gedaan in de bouw van een ligboxenstal voor 120 melkkoeien en in 2014 in de bouw van een jongveestal voor 80 stuks jongvee. De ligboxenstal is in juli 2013 in gebruik genomen en heeft een proefstatus op het gebied van ammoniak uitstoot. Appellante heeft in het voorjaar 2015 8,4 ha extra grond gepacht en heeft op 11 juni 2015 2 ha grond gekocht die zij per 1 januari 2016 in gebruik kon gaan nemen. De door appellante beoogde uitbreiding van de veestapel (met eigen aanwas) naar 120 koeien en bijbehorend jongvee was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet volledig gerealiseerd.
2.2.
Appellante had op 2 juli 2015 96 melkkoeien en 71 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.903 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft geen korting toegepast omdat appellante grondgebonden is.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt, als hierna onder 6.1.1 en 6.1.2 meer uitgebreid weergegeven, dat voor biologische melkveebedrijven het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 EP, omdat biologische bedrijven geen baat maar wel last hebben van dat stelsel. Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met het Unierecht, omdat het de kostprijs van biologische melk verhoogt en het vrije verkeer van goederen en diensten belemmert.
4.2.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Ze heeft voor 96 koeien fosfaatrecht gekregen en heeft voor tenminste 110 melkkoeien, een stalbezetting van 90%, fosfaatrecht nodig om haar investering in de stal terug te kunnen verdienen en om de ammoniakmetingen te kunnen doen die zij in het kader van de proefstalstatus moet doen. Het is voor haar financieel niet mogelijk om de door haar benodigde 548 kg extra fosfaatrecht voor 14 koeien (x 39,1 kg fosfaatrecht) zelf te verwerven.  Zonder fosfaatrechtenstelsel zou zij in 2016 het beoogde vee-aantal hebben gehad. Door het fosfaatrechtenstelsel kan zij haar stal- en fosfaatruimte niet maximaal benutten en heeft zij 8% van haar veestapel moeten afstoten. De levensvatbaarheid van haar bedrijf staat op het spel. Dat is in strijd met artikel 1 EP.
4.3.
Appellante stelt recht te hebben op schadevergoeding wegens onderbezetting van haar stalruimte. Zij heeft verweerder daartoe meermalen, tevergeefs, een schikkingsvoorstel gedaan, waarbij zij voorstelt dat verweerder haar 548 kg extra fosfaatrecht toekent en zij genoegen neemt met vergoeding van de helft van de jaarlijkse schade (als vermeld in het IDL-rapport van 31 juli 2018) over vier jaar (van 2017 tot en met 2020) tot een bedrag van in totaal € 58.000,- en vergoeding van € 4000,- voor het laten opmaken van dat rapport. Appellante stelt voor met verweerder tot een schikking te komen voor de fosfaatrechten die zij tekortkomt.
Standpunt van verweerder
5.	 Verweerder stelt onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het College, dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 EP, dat derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient, dat aan biologische melkveehouders geen uitzonderingspositie toekomt en ook zij onder het fosfaatrechtenstelsel vallen. Verweerder stelt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Daarom is er geen aanleiding voor compensatie. Verweerder ziet geen reden om mee te gaan met de door appellante voorgestelde schikking.
Beoordeling
6.1.1.
Het College is, zoals door verweerder is aangevoerd, van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat biologische melkveehouders ook onder het fosfaatrechtenstelsel vallen. Zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1-7, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 en 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:531, waarin het College dat eerder heeft overwogen.
6.1.2.
De beroepsgrond dat biologische melkveehouders in Nederland geen gebruik kunnen maken van de derogatie ter behoud waarvan het fosfaatrechtenstelsel dient, zodat zij daar alleen maar last van hebben en geen voordeel, slaagt niet omdat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. De beroepsgrond dat in Nederland de kostprijs van biologische melk als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel onaanvaardbaar hoger is dan elders in de Europese Unie (EU) vanwege de kosten voor (extra) grond en (extra) fosfaatrechten en de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met het Unierecht en het stelsel van het vrije verkeer van goederen, personen en diensten belemmert, slagen evenmin, al omdat appellante die onvoldoende heeft onderbouwd. De door appellante in haar pleitnota gegeven fictieve rekenvoorbeelden, leiden het College niet tot een ander oordeel.
6.2.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitenproportionele last op haar legt noch dat het bestreden besluit op individueel niveau in strijd is met artikel 1 EP.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2.
6.2.2.
De door appellante gestelde last is het verschil tussen het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht voor in totaal 96 melkkoeien en 71 stuks jongvee en het door haar benodigde fosfaatrecht voor tenminste 110 melkkoeien, te weten een fosfaatrecht van 548 kg, dan wel het benodigde fosfaatrecht voor de door haar beoogde 120 melkkoeien.
6.2.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -  wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4, heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4.
Het College neemt wel aan dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5.
In dat verband is van belang dat appellante van 2012 tot 2014 aanzienlijke investeringen heeft gedaan in de bouw van een nieuwe ligboxenstal en het kopen en pachten van extra grond, met de bedoeling om vervolgens ook haar veestapel uit te breiden. Zij is daarvoor financieringsverplichtingen aangegaan tot een bedrag van € 1,5 miljoen. Niet is gebleken dat daar een bedrijfseconomische noodzaak voor was. Volgens pagina 7 onder 2.4 van het rapport van Countus van 31 juli 2018, is het doel van de uitbreiding de exploitatie van een financieel gezond familiebedrijf. Ter zitting is gebleken dat de uitbreiding te maken had met de toetreding van de zoon tot het bedrijf. Dat zijn reguliere ondernemersbeslissingen. Gezien het tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College de investeringen niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009 heeft de overheid maatregelen geïnitieerd en in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.6.
Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met naderende productiebeperkende maatregelen en meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid draagt. Dat appellante, zoals zij stelt, de veestapel moest uitbreiden met eigen aanwas omdat biologische melkkoeien biologisch moeten worden opgefokt, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Niet is gesteld of gebleken dat zij geen melkkoeien had kunnen kopen die elders biologisch zijn opgefokt. Het College is daarom van oordeel dat het voor haar risico komt dat zij op de peildatum nog niet over het beoogde aantal dieren beschikte. Dat appellante, zoals zij stelt, door het bestreden besluit de ammoniakmeting niet kan doen waartoe zij op grond van het besluit van 11 april 2012 tot toewijzing van haar proefstalaanvraag is gehouden, leidt het College niet tot een ander dan voormeld oordeel, omdat appellante ter zitting desgevraagd naar de gevolgen, heeft aangegeven niet te weten wat de gevolgen van het niet kunnen doen van die meting voor haar (vergunning) zullen zijn.
6.2.7.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.
Met betrekking tot het verzoek van appellante om vergoeding van de hiervoor onder 4.3 gestelde geleden schade, welk verzoek zij ter zitting heeft beperkt tot een bedrag van € 25.000,- omdat het College op grond van artikel 8:89, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot dat bedrag bevoegd is, overweegt het College als volgt. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder geen onrechtmatig besluit heeft genomen, noch dat sprake is geweest van een andere onrechtmatige handeling als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb. Het College zal het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.
Slotsom
7.1.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.2.
Het College zal het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
7.3.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
M.C. Stoové	J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.