ECLI:NL:CBB:2021:168
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/796
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
Zorgboerderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.A. Van Kooten – de Jong),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 28 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, sub 1, van de Msw wordt onder melk- en kalfkoeien verstaan koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken.
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.3
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf, voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling).
1.4
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.6
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2004 een zorgboerderij in [plaats] . Zij hield aanvankelijk vleesvee. Met het oog op onder meer de toekomstige bedrijfsopvolging ontstond in 2013 het idee bij appellante om de vleesveetak van haar bedrijf af te stoten en de melkveetak uit te breiden. Omdat de beoogde bedrijfsopvolger op dat moment nog niet meerderjarig was heeft appellante besloten om in eerste instantie jongvee te gaan houden. Appellante heeft in 2015 geïnvesteerd in een toegangsweg voor de tankauto, erfverharding, mestopslag en een nieuwe jongveekap/werktuigberging. In mei 2015 is zij begonnen met de bouwwerkzaamheden voor de jongveekap en zij heeft deze werkzaamheden in juli 2015 afgerond. Op 2 juni 2017 heeft appellante 70 pinken gekocht. De melkveestal is in de herfst van 2017 gebouwd. De eerste van de aangekochte pinken heeft op 15 februari 2018 afgekalfd.
2.2
Op 22 oktober 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het uitbreiden van haar veestapel naar 72 melkkoeien en 12 stuks jongvee. Deze is op 3 maart 2016 verleend.  Appellante mocht op grond van de door haar gedane melding op grond van de Hinderwet op 4 juni 1992 61 melk- en kalfkoeien en 42 stuks vrouwelijk jongvee houden.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 41 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 207 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 886 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum, 2 juli 2015, op het bedrijf aanwezig was.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, eerste lid, sub c en sub d, van het Uitvoeringsbesluit. Appellante hield op 1 januari 2018 wel melkkoeien, maar deze koeien waren op dat moment nog niet afgekalfd. De reden dat er op 1 januari 2018 nog geen melk werd geleverd was het gevolg van de onzekerheid over de regelgeving en het niet toekennen van fosfaatrechten voor in ieder geval de 41 runderen die op 2 juli 2015 door appellante werden gehouden. Appellante meent dat als de fosfaatrechten correct waren berekend, zij in 2017 zoals eerder gepland had kunnen starten met het houden van melkkoeien en kunnen starten met melken. Naar de mening van appellante kan de fout van verweerder haar niet worden tegengeworpen en moet ervan worden uitgegaan dat - indien verweerder deze fout niet zou hebben gemaakt - appellante conform de plannen melkkoeien had gehad en aan de voorwaarden gesteld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit had voldaan.
4.2
Ook is verweerder ten onrechte uitgegaan van 2 juli 2015 als peildatum, terwijl appellante zowel voor als na 2 juli 2015 meer runderen hield. Appellante stelt daarom dat moet worden uitgegaan van de periode mei tot en met december 2015 als alternatieve peildatum.
4.3
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP) door het niet erkennen van de bijzondere omstandigheden, zoals het feit dat appellante een zorgboerderij runt. Appellante was in 2012 al voornemens om melkkoeien te gaan houden met het oog op bedrijfsopvolging en omdat het voor de cliënten van de zorgboerderij nodig was dat zij een actievere rol zouden krijgen bij het verzorgen van de dieren. Dit kon geboden worden als er melkvee gehouden zou worden. Bovendien was het houden van vleesvee onrendabel. Appellante wilde 70 melkkoeien gaan houden. De beoogde bedrijfsopvolger was echter nog bezig met zijn opleiding en zou pas in 2015 18 jaar worden. Daarom is appelante eerst jongvee gaan houden voor een buurman. Zij wilde in 2017 met melken beginnen. Doordat de buurman heeft gefraudeerd en op 6 juli 2015 met
terugwerkende kracht het dieraantal heeft gewijzigd en 31 dieren per 2 juli 2015 op zijn UBN heeft geregistreerd, stonden er op de peildatum in plaats van 41 runderen nog maar 10 runderen op het UBN van appellante geregistreerd. De wijziging was feitelijk onjuist, er is geen enkel dier van het bedrijf van appellante verplaatst naar het bedrijf van de buurman. Appellante heeft zich daarom gewend tot de civiele rechter. Appellante draagt een zware financiële last door het fosfaatrechtenstelsel. Er moet worden meegewogen dat verweerder pas op 28 maart 2019 het aantal fosfaatrechten heeft verhoogd, terwijl appellante al vanaf augustus 2016 heeft aangegeven dat verweerder uitging van verkeerde dierenaantallen. Appellante heeft hierdoor tweeënhalf jaar in onzekerheid gezeten, forse investeringen moeten doen en een deel van haar runderen met verlies verkocht.
4.4
Tot slot stelt appellante dat de minister niet in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw is gekomen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet heeft voldaan aan alle vereisten. Zo hield appellante op de peildatum gelet op de definitie in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1, van de Msw geen melk- en kalfkoeien op het bedrijf en is zij niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 gestart met het produceren van melk. Appellante hield wel vrouwelijk jongvee op de peildatum, maar is evenmin tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 gestart met het produceren van melk.
5.2
Ook stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten moet worden uitgegaan van het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf werd gehouden.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is in de omschakeling van vleesvee naar melkvee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopend melkquotum zijn gaan omschakelen en uitbreiden. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Appellante heeft een groot risico genomen door in mei 2015 te starten met de bouw van haar stal. Verder is de Nbw-vergunning aangevraagd op 22 oktober 2015 en verleend op 3 maart 2016. Het feit dat appellante een zorgboerderij heeft is geen bijzondere omstandigheid. Ook is uitbreiding wegens bedrijfsopvolging geen omstandigheid waarmee in het kader van de beoordeling van de individuele en buitensporige last rekening wordt gehouden, zoals door het College is overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1). Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van het stelsel van fosfaatrechten, maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een buitensporige en individuele last. Appellante heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. De investeringen zijn gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat appellante voor een deel van de uitbreiding (41 stuks jongvee) wel fosfaatrecht is toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Appellante is immers niet tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 gestart met de productie van melk voor consumptie of verwerking en voldoet daarmee niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Dat, zoals appellante heeft gesteld, de reden dat er op 1 januari 2018 nog geen melk werd geleverd onder meer het gevolg was van het niet toekennen van fosfaatrechten voor in ieder geval de 41 runderen die op 2 juli 2015 door appellante werden gehouden, maakt dat niet anders. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr 3, p. 20).
6.2
Het College is van oordeel dat verweerder artikel 23, derde lid, van de Msw juist heeft toegepast, door bij het vaststellen van het fosfaatrecht van appellante op de peildatum 2 juli 2015 uit te gaan van de dieraantallen die op die datum op het bedrijf aanwezig waren. Voor de door appellante gewenste toekenning van fosfaatrecht voor het gemiddeld aantal runderen in de periode mei tot en met december 2015, bestaat geen wettelijke grondslag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.4
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 61 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 886 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (41 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.5
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante pas na de peildatum, op
22 oktober 2015, een Nbw-vergunning heeft aangevraagd en dat die pas op 3 maart 2016 aan haar is verleend. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5) bestaat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw is daarom geen plaats. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7. Het beroep van appellante is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen