ECLI:NL:CBB:2021:64
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/808
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. H. Sikkema),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. H.G.M. Wammes en mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Namens appellante is  verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. Het derde lid van deze bepaling bepaalt dat bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, het fosfaatrecht slechts verminderd wordt voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is opgericht op 1 mei 2011 en exploiteert een melkveebedrijf. Volgens de gecombineerde opgave 2015 had appellante op 15 mei 2015 120,82 ha grond in gebruik of beheer.
2.2
[naam 3] , de eenmanszaak van één van de maten, had volgens de gecombineerde opgave 2015 op 15 mei 2015 44,77 ha (35,98 ha + 8,79 ha) grond in gebruik of beheer.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 248 melk- en kalfkoeien en 234 stuks jongvee.
2.4
Op 4 april 2018 heeft appellante 600 kg fosfaatrechten verworven.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 13.625 kg. Hij heeft de generieke korting van 8,3% – wat neerkomt op 1.233,18 kg –  toegepast omdat de fosfaatruimte van appellante lager is dan de fosfaatrechten (zonder korting) en appellante gelet hierop niet grondgebonden is. Verweerder is daarbij uitgegaan van een fosfaatruimte van appellante in 2015 van 11.572,75 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte 44,47 ha grond niet heeft betrokken bij de vaststelling van haar fosfaatruimte waardoor zij als niet-grondgebonden is aangemerkt. Alhoewel deze grond in 2015 was ondergebracht bij [naam 3] (hierna: [naam 3] ) moet het aangemerkt worden als tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond. Daartoe is volgens appellante van belang dat de grond in 2015 feitelijk bij haar in gebruik was. De dierlijke mest die in 2015 is afgezet op de gronden van de [naam 3] is allemaal afkomstig van appellante en het geteelde grasgewas van de [naam 3] is volledig aangevoerd op appellante. Wat betreft mest en voer moeten de twee bedrijven volgens appellante dan ook worden gezien als één bedrijf. Ook uit nota’s van het waterschap blijkt dat deze 44,47 ha grond op naam staat van appellante en behoort tot haar bedrijfsvoering en nooit daadwerkelijk in gebruik is geweest bij de [naam 3] . Er is weliswaar een pachtovereenkomst opgesteld tussen appellante en de [naam 3] , maar naar de letter van de wet is van pacht geen sprake nu appellante (de verpachter) de grond altijd in gebruik heeft gehad. Appellante merkt tevens op dat de eigenaar van de [naam 3] één van de maten van appellante is.
4.2
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Door appellante niet aan te merken als grondgebonden is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last ter grootte van 1.233 kg (de toegepaste generieke korting). Een investering van € 184.950,- is nodig om het ontstane gat te dichten.
Appellante heeft de gronden die hier ter discussie staan in 2015 ter voorkoming van eventuele nadelige gevolgen van het stelsel Verantwoorde groei melkveehouderij deels op het relatienummer van de [naam 3] gezet. Zij heeft niet kunnen voorzien dat deze omstandigheid zou leiden tot zo’n grote verliespost. Het fosfaatrechtenstelsel laat haar ten onrechte geen ruimte om een andere referentiedatum te kiezen.
Appellante benadrukt dat bovendien slechts sprake was van een tijdelijke situatie omdat alleen in 2015 deze gronden niet op haar naam geregistreerd stonden. Bovendien heeft appellante, gelet op de feitelijk situatie, steeds de door haar geproduceerde mest op eigen grond kunnen plaatsen. Er zou gelet daarop volgens appellante geen generieke korting moeten worden toegepast. Appellante verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 3 september 2019 ECLI:NL:CBB:2019:389.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de fosfaatruimte en daarmee de generieke korting juist is vastgesteld. Verweerder is van oordeel dat de gronden die verpacht zijn aan de [naam 3] niet tot het bedrijf van appellante behoren. Daartoe is van belang dat sprake is van twee afzonderlijke bedrijven in de zin van de Meststoffenwet die afzonderlijk van elkaar opereren in het maatschappelijk verkeer. De bedrijven hebben ook afzonderlijk de gecombineerde opgave gedaan waarbij niet is aangegeven dat appellante of de [naam 3] percelen landbouwgrond van elkaar pachten of in gebruik hadden. Verweerder wijst er op dat de bedrijven ook een eigen (mest)administratie hebben. In het feit dat vervoersdocumenten zijn ingediend voor het vervoer van mest van appellante naar het [naam 3] vindt verweerder steun voor haar standpunt dat sprake is van twee afzonderlijke bedrijven. Als er sprake is van uitrijden van mest op eigen grond is immers geen vervoersbewijs nodig. Ook in de door appellante overgelegde jaarrekening is opgenomen dat 44,63 ha is verpacht aan de [naam 3] . Deze gronden zijn daardoor niet in de kerngegevens opgenomen. Verweerder concludeert dat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de landbouwgronden van de [naam 3] en dat de fosfaatruimte daarvan om deze reden niet kan worden meegenomen in de beoordeling van grondgebondenheid van appellante.
Van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder geen sprake. Nu appellante geen pachtovereenkomst heeft overgelegd, is niet na te gaan of er sprake was van een eenmalige tijdelijke situatie. De risico’s van de beslissing om te verpachten komen voor rekening van appellante. Bovendien pakt de keuze van appellante om de grond te verpachten aan de [naam 3] positief uit wat betreft het stelsel Wet verantwoorde groei veehouderij. Verder is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1.1
In geschil is of verweerder terecht 44,47 ha landbouwgrond, die op 15 mei 2015 op naam stond van de [naam 3] , buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van de fosfaatruimte van appellante. Met oog hierop dient de vraag beantwoord te worden of deze landbouwgrond kan worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellante behorende oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van appellante in gebruik is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw.
6.1.2
Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
6.1.3
Uit het rapport inzake de jaarrekening 2015 dat appellante heeft overgelegd blijkt dat zij 44,63 ha grond heeft verpacht aan de [naam 3] en dat het gewas van deze gronden weer terug wordt gekocht. Uit de gecombineerde opgave 2015 van de [naam 3] blijkt dat deze 44,63 ha zijn opgegeven als zijnde in gebruik of beheer bij de [naam 3] op 15 mei 2015.
Nu appellante geen titel bezat om gebruik te maken van deze gronden – ze waren immers verpacht aan de [naam 3] – en deze gronden in overeenstemming daarmee ook niet had opgegeven in haar gecombineerde opgave 2015, volgt dat zij daarover niet de feitelijke beschikkingsmacht had. Uit de beweegredenen van appellante om de beschikkingsmacht over de grond over te dragen aan de [naam 3] , namelijk het voorkomen van eventuele nadelige gevolgen van het stelsel Verantwoorde groei melkveehouderij, blijkt voorts dat dit een welbewuste keuze van appellante was. Dat zij haar mest heeft afzet op deze gronden en gewas terugkoopt maakt dat niet anders. Niet is gebleken dat appellante, ondanks de verpachting, de teelt- en bemestingsplannen op elkaar kon afstemmen. Evenmin is van belang dat de [naam 3] in eigendom is van één van de maten van appellante. Er is sprake van twee, van elkaar te onderscheiden, zelfstandige bedrijven. Dat er een (familie)band is tussen de twee bedrijven kan aan de zelfstandigheid niet afdoen. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat niet is vast komen te staan dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over de landbouwgrond van de [naam 3] . Verweerder heeft deze landbouwgrond dan ook terecht buiten beschouwing gelaten bij het vaststellen van de fosfaatruimte van appellante. Nu daaruit volgt dat appellante niet grondgebonden is heeft verweerder terecht de generieke korting toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
In dit verband is van belang dat, zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.8), voor alle melkveehouders – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last die is ontstaan door toepassing van de generieke korting  voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis hiervan neer op 1.233,18 kg fosfaatrechten, namelijk de generieke korting die is toegepast omdat zij niet grondgebonden is.
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
Zoals onder 6.1.3 is overwogen heeft verweerder terecht de generieke korting toegepast. Dat appellante als gevolg daarvan voor een investering zou komen te staan om het daardoor ontstane gat te dichten is zoals hierboven reeds is weergegeven op zichzelf geen bijzondere omstandigheid die reden is voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Het betoog van appellante (onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389) dat in dit geval als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt dat het slechts gaat om een eenmalige en tijdelijke situatie, volgt het College niet. Nu appellante welbewust heeft gekozen voor deze (tijdelijke) verpachting van een deel van haar grond met oog op de voorkoming van negatieve gevolgen die haar ten deel zouden (kunnen) vallen op grond van een andere regeling, kan in dit geval niet worden gesproken van een tijdelijke situatie die door bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden buiten haar macht lag (zie ook de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:455). Dat zij ten tijde van deze beslissing niet kon voorzien wat hiervan de consequenties zouden zijn op grond van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat niet anders. De gevolgen van de keuze moeten voor haar eigen rekening blijven.
Dat appellante bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet een andere peildatum dan  15 mei 2015 heeft kunnen kiezen voor de vaststelling van haar fosfaatruimte is evenmin aanleiding om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Deze peildatum gold immers voor alle melkveehouders.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen