ECLI:NL:RBDHA:2020:14216
Rechtbank DHA — Uitspraak 


REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
Zaaknummer: SGR 20/6597
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 december 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , te [woonplaats] , verzoekers
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.F.P. Larive-Bonsen)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Haagsche Brood Winkels B.V.
, te Den Haag, vergunninghoudster.
(gemachtigde: mr. D. Korsse).
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend om het bestaande gebruik van de panden aan de [laan] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te Den Haag als bakkerij te legaliseren.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2020. Verzoekers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [A] .
Overwegingen
1.	De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
[verzoeker 2] heeft op 28 juni 2016 een handhavingsverzoek bij verweerder ingediend naar aanleiding van vermeende geur- en geluidsoverlast als gevolg van uitoefening van de brood- en banketbakkerij aan de [laan] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te [plaats] . Bij besluit van 30 september 2016 heeft verweerder dit verzoek afgewezen en bij besluit van 21 april 2017 heeft verweerder het door [verzoeker 2] ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 juni 2018 heeft de rechtbank Den Haag
het daartegen gerichte beroep van [verzoeker 2] ongegrond verklaard. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft in de uitspraak van 24 december 2019 geoordeeld
dat het besluit van 21 april 2017 en de uitspraak van 14 juni 2018 moeten worden vernietigd en heeft verweerder de opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling overwoog hiertoe dat verweerder niet had gemotiveerd dat het gebruik van de bakkerij sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Vogelwijk 2016” ten opzichte van 16 januari 1997 niet is geïntensiveerd. De Afdeling kon daarom niet beoordelen of het gebruik als bakkerij onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Vogelwijk”, vastgesteld op 29 december 2016, valt.
1.2
Om zo spoedig mogelijk rechtszekerheid te verkrijgen over het gebruik als bakkerij is vergunninghoudster voor een tweede anker gaan liggen en heeft op 23 april 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd. Met de aanvraag beoogt vergunninghoudster het bestaande gebruik van het pand als bakkerij te legaliseren. De aanvraag betreft een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft het met het bestemmingsplan strijdig gebruik aangemerkt als een planologisch kruimelgeval als bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor en de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.
1.4
Verzoekers betogen dat het gebruik van de bakkerij niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat sprake is van een onevenredige inbreuk op hun woon- en leefklimaat als gevolg van geluids- en geuroverlast. Voorts weegt hun belang bij afwezigheid van geluids- en geuroverlast zwaarder dan het belang van de bakkerij bij het gebruik van de omgevingsvergunning, aldus verzoekers.
2. Gelet op artikel 8:81, eerste lid van de Awb, is voor het treffen van een voorlopige voorziening slechts plaats indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dit vereist. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een voldoende spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat de bakkerij sinds 2017, zoals door vergunninghouder ter zitting is bevestigd, ‘groot brood’ is gaan bakken en dat verweerder met het bestreden besluit dit gebruik heeft gelegaliseerd. Verzoekers stellen dat deze intensivering van de productie al jaren gepaard gaat met dusdanige geluids- en geuroverlast, dat sprake is van een onevenredige inbreuk op hun woon- en leefklimaat. Hoewel het ervaren van overlast op zich geen onomkeerbare situatie oplevert, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers in casu voldoende spoedeisend belang hebben bij een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter acht daarbij van belang dat de door verzoekers gestelde (toegenomen) overlast al jaren speelt, de door verzoekers geëntameerde handhavingsprocedure na vernietiging van het bestreden besluit door de Afdeling in voornoemde uitspaak van 24 december 2019 nog niet heeft geleid tot een nieuw besluit en de onderhavige omgevingsvergunning ertoe strekt het huidige gebruik te legaliseren.
3,	Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
4.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden, voor zover hier van belang, zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
4.2
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, voor zover hier van belang, kan de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
4.3
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II bij het Bor.
4.4
Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor luidt, voor zover hier van belang: voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
4.5
Ter plaatse is het bestemmingsplan “Vogelwijk” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 29 december 2016, van kracht en gelden de bestemming “Gemengd” en de functieaanduiding “detailhandel”. De voorzieningenrechter stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat het gebruik als bakkerij op grond van artikel 3.1 van de planregels in strijd is met deze bestemming.
5. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder in dit geval bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft bij de uitoefening van die bevoegdheid beleidsruimte. De rechter moet toetsen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afwijken van het bestemmingsplan.
Onjuiste gegevens
6. Verzoekers stellen en onderbouwen dat de aanvraag onjuiste gegevens bevat en de omgevingsvergunning dienovereenkomstig op grond van onjuiste gegevens is verleend. Verzoekers stellen onder meer dat de bruto vloeroppervlakte van de bakkerij geen 125 m2 maar 231 m² bedraagt, omdat niet alle ruimtes zijn meegenomen. Er is ook uitgegaan van een onjuiste tekening, waarop maar een deel van de bedrijfsruimtes zichtbaar is. De voorzieningenrechter stelt vast dat op basis van de bij de aanvraag en het bestreden besluit behorende tekening van 110 m² bruto bouwoppervlakte is uitgegaan. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat in de verleende omgevingsvergunning het gebruik van 125 m² wordt toegelaten. Ter zitting is namens vergunninghoudster bevestigd dat de bij de aanvraag en het besluit gevoegde tekening onjuist is omdat daarin niet alle ruimtes zijn opgenomen. Op verzoek van de projectinspecteur is de oppervlakte daarom handmatig nagemeten en bedraagt 125 m². Nu echter sprake is van een onjuiste tekening waar niet (de oppervlakte van) alle ruimtes in is opgenomen en verzoekers de juistheid van de opname door vergunninghoudster gemotiveerd betwisten, kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter thans niet genoegzaam worden vastgesteld dat de omgevingsvergunning is verleend op grond van juiste gegevens betreffende de bruto vloeroppervlakte.
Gemeentelijk beleid
7.1
Verweerder heeft blijkens de omgevingsvergunning aan de vergunningverlening onder meer de “Functiemengingstrategie: Mengen van bedrijven en wonen” (hierna: Functiemengingstrategie), vastgesteld op 9 juni 2005, ten grondslag gelegd. Deze strategie stimuleert de vestiging van bedrijven, kantoren en dienstverlening tot 500 m² in woonwijken. Om kleinschalige bedrijfsruimte verder te stimuleren is in 2017 apart stimuleringsbeleid vastgesteld, te weten het “Actieprogramma kleinschalige bedrijfsruimte”. In de omgevingsvergunning wordt vermeld dat het verlenen van de omgevingsvergunning in lijn is met dit beleid en dat de aanvraag ook in lijn is met de “Bedrijfshuisvestingsstrategie” uit 2019.
7.2
Verzoekers betwisten deze stellingen van verweerder gemotiveerd. Zij stellen dat, nu sprake is van een woonwijk, op grond van de “Functiemeningsstrategie” uit 2005 alleen kleinschalige bedrijvigheid tot maximaal 100 m² is toegestaan. Nu de verleende vergunning uitgaat van 125 m² en het volgens verzoekers feitelijk zelfs gaat om 231 m², is sprake van strijd met dit beleid.
De voorzieningenrechter stelt vast de Functiemengingstrategie is gericht op het stimuleren van vestiging van bedrijven, kantoren en dienstverlening in woonwijken. In paragraaf 5.1 wordt beschreven wanneer en zo ja, welke, bedrijvigheid wordt toegelaten. Op grond van deze paragraaf kan kleinschalige bedrijvigheid met minder dan 100 m² bedrijfsruimte zich in een woonwijk vestigen. Bedrijvigheid groter dan 100 m² kan zich vestigen langs doorgaande wegen. Verzoekers hebben onderbouwd gesteld dat geen sprake is van een doorgaande weg maar van een woonwijk, zodat maximaal 100 m² is toegestaan. Verweerder heeft die stelling niet gemotiveerd betwist. Nu het gaat om een bedrijfsoppervlakte van (tenminste) 125 m², berust het standpunt van verweerder dat de aanvraag in lijn is met de Functiemengingsstrategie naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter reeds daarom op een ontoereikende motivering.
7.3
Daar komt bij dat verzoekers onderbouwd stellen dat ter uitvoering van de Functiemengingsstrategie in het onderhavige bestemmingsplan geen staat van bedrijfsactiviteiten met functiemenging is opgenomen, in tegenstelling tot andere bestemmingsplannen waarbij wel sprake is van gebieden met functiemenging. Voorts stellen zij gemotiveerd dat de Vogelwijk ook geen deel uit maakt van het bestemmingsplan “Parapluherziening Staat van Bedrijfsactiviteiten” uit 2019, dat de bestemmingsplannen met een staat van bedrijfsactiviteiten bij functiemenging heeft vervangen. Ook in dat opzicht verdient het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning in lijn is met de Functiemengingsstrategie nadere onderbouwing.
7.4
In het licht van het voorgaande vergt ook het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning in lijn is met het “Actieprogramma kleinschalige bedrijfsruimte” uit 2017 en de “Bedrijfshuisvestingsstrategie 2019” nadere onderbouwing door verweerder. Weliswaar wordt in het “Actieprogramma kleinschalige bedrijfsruimte” onder ‘kleinschalige bedrijfsruimte’ bedrijfsruimte tot 500 m² verstaan, doch uit de tekst valt af te leiden dat de Vogelwijk niet behoort tot de wijken waar dat programma zich op richt. Bovendien betwisten verzoekers gemotiveerd dat sprake is van kleinschalige bedrijfsruimte en voeren zij aan dat de bakkerij als een groot bedrijf moet worden aangemerkt, omdat het continu in bedrijf is en zaken doet met vele afnemers binnen en buiten Den Haag.
7.5
De voorzieningenrechter betrekt bij het voorgaande tenslotte dat uit de niet betwiste stellingen van verzoekers blijkt dat eerdere afwijzend is beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning, omdat de bakkerij als productiebedrijf niet passend zou zijn. Ook in dat licht verdient de thans wel verleende omgevingsvergunning nadere onderbouwing.
Geluid
8.1
De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder in het kader van het verlenen van de omgevingsvergunning de onderhavige locatie heeft aangemerkt als ‘gemengd gebied’ in de zin van de VNG-Handreiking “Bedrijven en Milieuzonering”, editie 2009 (hierna: VNG-Handreiking). Verweerder gaat  uit van een gebied met functiemenging, zodat geen richtafstanden van toepassing zijn. De bakkerij valt volgens verweerder binnen functiemengingscategorie B, omdat de bakkerij voor de productie van brood en banket ongeveer 3000 kg bloem en meel per week verwerkt. De plaatsing in categorie B brengt mee dat de activiteiten van de bakkerij bouwkundig afgescheiden van woningen en andere gevoelige functies moeten plaatsvinden.
8.2
Verzoekers betwisten ook op dit punt dat sprake is van een gebied met functiemenging. In bezwaar hebben verzoekers er meerdere malen op gewezen dat de Vogelwijk als ‘rustige woonwijk’ moet worden gekwalificeerd. Het is een woongebied met circa 2.200 woningen en hier en daar een basisschool en/of kinderopvang. Er bevinden zich verspreid over het hele gebied nog slechts zes panden waar op de begane grond dienstverlening of een maatschappelijke functie plaatsvindt (makelaarskantoor, fysiotherapeut, kapper, tandarts, administratiekantoor, bouwkundig adviesbureau/atelier). Behalve de bakkerij, bevinden zich in de panden aan de [laan] met de bestemming “gemengd” thans nog slechts twee panden met dienstverlening op de begane grond (het bouwkundig adviesbureau/atelier en het administratiekantoor) en slechts één pand met detailhandel, te weten de bakkerswinkel. Er is derhalve, aldus verzoekers, geen sprake van een variatie aan functies. Volgens verzoekers moeten daarom - in plaats van uit te gaan van een gebied met functiemenging - de richtafstanden uit de VNG-Handreiking worden toegepast die horen bij een rustige woonwijk. Dit betekent dat sprake moet zijn van een afstand van 30 meter tussen de bakkerij en woningen in de omgeving. Aan deze richtafstand wordt niet voldaan, nu zich binnen 30 meter van de bakkerij dertien woningen bevinden.
8.3
Volgens de door verweerde toegepaste VNG-Handreiking is een “rustige woonwijk” een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven en kantoren) voor. Het omgevingstype “gemengd gebied” is een gebied met matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Binnen gemengde gebieden, aangeduid als gebieden met functiemenging, heeft men, aldus de Handreiking, te maken met milieubelastende en mileugevoelige functies die op korte afstand van elkaar zijn gesitueerd. Verder volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling
dat, wil sprake zijn van een gebied met functiemenging, de functies binnen dat gebied elkaar tenminste in enige mate moeten afwisselen.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de Vogelwijk blijkens het bestemmingsplan voor het overgrote deel bestaat uit woonbestemmingen, hier en daar afgewisseld met de bestemmingen “Maatschappelijk” en “Gemengd”. Die laatste bestemming komt in de directe omgeving van onderhavig perceel weliswaar wat vaker voor, doch ingevolge die bestemming is “wonen” en “bed & breakfast” toegelaten. Alleen op de begane grond zijn de functies “dienstverlening” en “maatschappelijk” toegestaan en eveneens op de begane grond alleen ter plaatse van de functieduiding de functies “detailhandel” en “atelier”. De functieduiding detailhandel rust alleen op de onderhavige bakkerswinkel. Naar het voorlopig oordeel kan, gelet hierop, niet gezegd worden dat sprake is van een matige tot sterke functiemenging. Er zijn in de directe omgeving geen winkels (behoudens de bakkerswinkel), horeca en kleine bedrijven toegestaan. Evenmin kan gezegd worden dat sprake is van milieubelastende en milieugevoelige functies die op korte afstand van elkaar zijn gevestigd.
Gelet hierop moet voorshands worden geconcludeerd dat ook het standpunt van verweerder dat sprake is van een gemengd gebied met functiemenging als bedoeld in de VNG-Handreiking berust op een onvoldoende motivering.
9. Gelet reeds op het vorenoverwogene zal het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen stand houden. De gevraagde voorziening om het bestreden besluit te schorsen zal dan ook reeds op grond hiervan worden toegewezen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om thans nader in te gaan op de bezwaren tegen de akoestische rapporten van Adviesbureau H.G.I. van 9 februari 2017, 24 juni 2020 en 20 november 2020, het toetsingsrapport van de Omgevingsdienst Haaglanden van 7 september 2020 en het geuronderzoek van Blauw van november 2020. Nog daargelaten dat enkele rapporten pas kort voor de zitting zijn ingezonden, vergen deze (technische) aspecten nader onderzoek, waarvoor een voorlopige voorzieningenprocedure zich in beginsel niet leent. Deze zullen in de bezwarenprocedure nader aan de orde kunnen komen.
10. Omdat het verzoek wordt toegewezen dient verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
11. De door verzoekers in het ‘formulier proceskosten’ opgegeven verzendkosten komen op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpp) niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de te nemen beslissing op het bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzieningenrechter, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 2020, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier.
griffier						voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Rb Den Haag 14 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7070.
AbRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4429.
AbRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3061.