ECLI:NL:CBB:2021:376
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1776
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2021 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en
16 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 21.898,00 voor periode 1, van € 25.080,00 voor periode 2, van € 26.453,00 voor periode 3 en van € 31.003,00 voor periode 4.
Bij besluit van 30 april 2019 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 22.123,00 voor periode 1, € 25.531,00 voor periode 2, € 26.904,00 voor periode 3, € 31.454,00 voor periode 4 en voor periode 5 vastgesteld op € 33.154,00.
Bij besluit van 9 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen voormelde primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 21.643,20 voor periode 1, € 25.051,20 voor periode 2,
€ 26.424,00 voor periode 3, € 30.974,40 voor periode 4 en € 32.673,60 voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 23 november 2019 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 21.869,00 voor periode 1, € 25.277,00 voor periode 2, € 26.650,00 voor periode 3, € 31.200,00 voor periode 4 en
€ 32.899,00 voor periode 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2020. Namens appellante hebben [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigde van appellante via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid.
Appellante exploiteert een grondgebonden melkveehouderij. Zij heeft met het oog op de uitbreiding van de melkveestapel geïnvesteerd in de verlenging van een ligboxenstal. De verbouwing van de stal was op de peildatum nog niet klaar, waardoor het beoogde aantal dieren op dat moment niet op het bedrijf aanwezig was.
Verweerder heeft aan appellante hoge geldsommen opgelegd voor de vijf periodes, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is.
Verweerder heeft in het bestreden besluit een op 2 juli 2015 afgevoerd rund alsnog meegeteld en het referentieaantal hoger vastgesteld. Op basis van een herberekening zijn de verschuldigde geldsommen gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 23 november 2019 zijn op basis van een herberekening de aan appellante opgelegde geldsommen opnieuw gewijzigd vastgesteld.
Omvang van het geschil
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2019 van rechtswege mede betrekking op het besluit van 23 november 2019. Omdat het besluit van 9 oktober 2019 is vervangen door het besluit van 23 november 2019 en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het besluit van
9 oktober 2019, zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Het beroep
-de wettelijke grondslag
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet.
-de bevoegdheidsgrondslag
De beroepsgrond van appellante dat de primaire besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 30 april 2019 onbevoegd zijn genomen, faalt al omdat het besluit op bezwaar door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder is genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellante heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419).
-de inningstermijn en de verrekening
Appellante betoogt verder dat verweerder met de oplegging van de geldsommen heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van de Regeling wegens overschrijding van de inningstermijn. Ook dit betoog faalt. Zoals het College eerder heeft overwogen in overweging 6 van de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd en is de inningstermijn niet dwingend.
Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog al niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:420).
-individuele buitensporige last en hardheidsclausule
Appellante betoogt dat de opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren. Voor de individuele melkveehouders was niet eerder dan met de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van
2 juli 2015 voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Verder wijst appellante op de op 1 januari 2015 in werking getreden Wet verantwoorde groei melkveehouderijen (Wvgm), waarmee is beoogd groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken mits die grondgebonden zijn en/of mest laten verwerken. Appellante had als grondgebonden melkveehouder dus niet kunnen voorzien dat de door haar beoogde groei niet mogelijk zou zijn.
Verder voert appellante aan dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last. De uitbreiding van haar bedrijf was noodzakelijk om twee gezinnen te kunnen laten leven van de inkomsten uit het bedrijf. De eerste vergunningaanvraag is in 2013 ingediend en later op verzoek van de gemeente vervangen door een nieuwe aanvraag. Het vergunningentraject duurde lang, waardoor de stal op de peildatum 2 juli 2015 niet gereed was en het geplande aantal dieren niet aanwezig was. Volgens appellante is verweerder ten onrechte eraan voorbijgegaan dat zij op de peildatum beschikte over een milieuvergunning voor 250 melkkoeien, waardoor een groot deel van de gewenste uitbreiding legaal kon worden gerealiseerd.
Appellante voert verder aan dat zij voldoende inzicht in haar financiële omstandigheden heeft gegeven. Uit een schadeberekening en rapport van Admin Agras B.V. volgt dat het bedrijf in het fosfaatrechtenstelsel alleen toekomstperspectief zou hebben als zij kon melken op basis van het geplande aantal van 300 melkkoeien. Zij moest wegens de slechte liquiditeit in 2017 een extra buffer opbouwen. Daarom was het voor appellante geen optie om in dat jaar te reduceren tot het referentieaantal. Dankzij het bedrijfsresultaat in 2017 was de bank bereid de lease van extra fosfaatrechten te financieren en daarmee werd het voortbestaan van het bedrijf veiliggesteld. Echter het te betalen totaalbedrag aan geldsommen van ongeveer € 135.000,00 en het niet kunnen gebruiken van de legale productiecapaciteit door de Regeling brengen de bedrijfscontinuïteit in gevaar.
Appellante betoogt subsidiair dat verweerder in de aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien voor toepassing van de hardheidsclausule.
9.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, was de Regeling voorzienbaar. In wat appellante aanvoert over de voorzienbaarheid van de Regeling, ziet het College geen aanleiding om thans tot een ander oordeel op dit punt te komen. Zoals het College eerder in die uitspraak heeft overwogen, mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wvgm die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van
3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren. Dat appellante veronderstelde dat de derogatie met de daaraan verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden, niet gold voor haar grondgebonden bedrijf en voor haar alleen de Wvgm van belang was, leidt niet tot een ander oordeel. Dat het bedrijf van appellante grondgebonden is, doet er niet aan af dat appellante melkvee houdt dat mest en daarmee fosfaat produceert die meetelt bij het berekenen van het nationaal mestplafond. Verder heeft appellante uit de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm niet mogen afleiden dat zij niet zou worden onderworpen aan productiebegrenzing. Deze wet bevat regels voor de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van 1 april 2015, om een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken. Hiermee was echter niet uitgesloten dat een regeling met maatregelen voor reductie van de fosfaatproductie zou volgen.
De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitengewone last.
9.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.5.
Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden. Zij mag op grond van een op
4 september 2007 aan haar verleende milieuvergunning 250 melk- en kalfkoeien en 150 stuks vrouwelijk jongvee houden. Volgens de gecombineerde opgave 2013 hield zij op 1 april 2013 169 melk- en kalfkoeien en 204 stuks jongvee. Op 28 april 2015 heeft appellante een omgevingsvergunning gekregen voor de uitbreiding van de ligboxenstal. De aannemingsovereenkomst voor deze uitbreiding dateert van 9 juni 2015. De stal was op de peildatum
2 juli 2015 nog niet voltooid. De door appellante op 6 juli 2015 aangevraagde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 300 melk- en kalfkoeien en 200 stuks jongvee is haar op 5 februari 2016 verleend.
Op de peildatum  2 juli 2015 hield appellante 184 koeien, 85 vrouwelijke kalveren en 128 pinken.
9.6.
Zoals hiervoor in 9.1 is overwogen, was het voor professionele melkveehouders, zoals appellante, voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante had daarom ten tijde van de in 9.5 vermelde investeringen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding van het melkveebedrijf meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding van 169 melk- en kalfkoeien en 204 stuks jongvee in 2013 naar, zoals appellante stelt, 250 melk- en kalfkoeien en 150 stuks vrouwelijk jongvee door te zetten. Dat die uitbreiding, naar appellante stelt, past binnen de reikwijdte van de aan haar verleende milieuvergunning, betekent niet dat zij niet had hoeven anticiperen op de redelijkerwijs te verwachten productiebeperkende maatregelen. Verder zijn de bouwwerkzaamheden voor de vergroting van de stal pas medio 2015 gestart. Dat het vergunningstraject vertraging heeft opgelopen, naar appellante stelt, is geen bijzondere omstandigheid. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690) behoort een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico. Verder is de keuze van appellante om te groeien met eigen aanwas begrijpelijk, maar wel een bedrijfskeuze die voor haar rekening en risico komt. Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf uit te breiden tot de door appellante beoogde aantallen. Appellante heeft aangegeven dat zij haar bedrijf wilde uitbreiden om inkomen te kunnen verwerven voor twee gezinnen. Hoewel het College deze keuze begrijpt, had de uitbreiding daarmee niet een bedrijfseconomische noodzaak (vergelijk de uitspraak van het College van
29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:544, ov. 6.2). Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Het College begrijpt dat appellante, gelet op de forse geldsommen die haar zijn opgelegd, zeer stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Appellante heeft met het schaderapport fosfaatrechtenstelsel 2018 van Admin Agras B.V. niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele buitensporige last, omdat het rapport niet over de gevolgen van de Regeling voor het bedrijf van appellante gaat. In het overzicht financiële gevolgen GVE reductie 2017 van Admin Agras B.V. is vermeld dat reductie op grond van de Regeling leidt tot financiële schade, maar daaruit volgt niet dat het bedrijf van appellante in zijn continuïteit wordt bedreigd.
9.7.
Gelet op het voorgaande zijn de opgelegde heffingen niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
10. Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Het College is van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. Het College acht niet aannemelijk gemaakt dat de situatie van appellante, zoals die volgt uit de door haar hiervoor aangevoerde omstandigheden in het kader van de individuele buitensporige last, zodanig afwijkt van die van andere melkveehouders dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
10. Appellante heeft verder ter zitting nog gewezen op het rapport Ongekend Onrecht dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag op 17 december 2020 heeft uitgebracht en stelt dat het College hier betere rechtsbescherming zou moeten bieden dan de rechtsbescherming die volgens het rapport in de kinderopvangtoeslagzaken is geboden. Het College overweegt hierover dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Slotsom
10. Het beroep tegen besluit van 9 oktober 2019 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 23 november 2019 is ongegrond.
10. Omdat verweerder het besluit van 9 oktober 2019 heeft vervangen door het besluit van 23 november 2019, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Het College stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de proceskosten vast op
€ 1.068,00 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, uitgaande van een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2019 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 23 november 2019 ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,00 aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.068,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
6 april 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.