ECLI:NL:RVS:2020:2695
Raad van State — Uitspraak 


201801850/10/R2.
Datum uitspraak: 11 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    De Peelrand B.V., gevestigd te Deurne, en anderen,
2.    [appellant sub 2], wonend te Helenaveen, gemeente Deurne,
3.    [appellante sub 3], gevestigd te Deurne,
4.    [appellante sub 4A], gevestigd te Deurne, en [appellant sub 4B], wonend te Deurne,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Deurne,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 26 februari 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:590, zaak nr. 201801850/3/R2), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van de raad van 19 december 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 7 juli 2020 heeft de raad het plan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" opnieuw, gewijzigd vastgesteld.
De Peelrand B.V. en anderen, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] zijn in de gelegenheid gesteld om hun zienswijzen over het besluit van 7 juli 2020 naar voren te brengen. Van deze gelegenheid hebben De Peelrand B.V. en anderen en [appellant sub 2] gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Tussenuitspraak
Beroep van De Peelrand B.V. en anderen
1.    De Afdeling heeft onder 5.3 van de tussenuitspraak overwogen dat de raad zijn keuze om af te zien van het opnemen van een planregeling die bewoning door elke derde toestaat voor de agrarische bedrijfswoning op de gronden van De Peelrand B.V. en anderen aan de Goorsebergweg 12 te Deurne onvoldoende gemotiveerd heeft. Dit omdat - kort samengevat - de keuze van de raad om geen planologische medewerking te willen verlenen aan een plattelandswoning berust op een onjuiste uitleg van de reikwijdte van de regeling voor een plattelandswoning uit artikel 1.1a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
Beroep van [appellant sub 2]
2.    De Afdeling heeft onder 7.2 van de tussenuitspraak overwogen dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de raad de mogelijke ruimtelijke effecten van de fietsvlonder naast de gronden van [appellant sub 2] heeft afgewogen tegen de belangen van [appellant sub 2]. Evenmin geeft het bestreden besluit inzicht in de noodzaak voor een fietsvlonder in de Helenavaart op de beoogde locatie. Verder is in het besluit niet gemotiveerd dat de toegekende bestemming in overeenstemming is met de artikelen 5 en 12 van de Verordening. Het besluit, voor zover het gaat om het plandeel met de bestemming "Water" dat ziet op het deel van de Helenavaart dat grenst aan de gronden van [appellant sub 2], berust daarom niet op een deugdelijke motivering.
Beroepen van [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B]
3.    De Afdeling heeft onder 8.1 van de tussenuitspraak overwogen dat de gepubliceerde versie van het plan voor de percelen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] niet in overeenstemming is met het plan zoals de raad dat blijkens het bestreden besluit heeft vastgesteld. Het bestreden besluit en het plan, in onderlinge samenhang bezien, zijn in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
Conclusie besluit van 19 december 2017
4.    Gelet op overwegingen 1, 2 en 3 ziet de Afdeling in hetgeen De Peelrand B.V. en anderen, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de rechtszekerheid.
De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft:
- het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden" voor het perceel Goorsebergweg 12;
- het plandeel met de bestemming "Water" voor het deel van de Helenavaart dat grenst aan de gronden van [appellant sub 2];
- de plandelen met de bestemming "Agrarisch" voor de percelen [locatie 1] en de [locatie 2].
Herstelbesluit 7 juli 2020
5.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 7 juli 2020 het plan opnieuw, gewijzigd vastgesteld. Daarmee is het besluit van 19 december 2017 vervangen. In het gewijzigde plan zijn de planregels en de verbeelding gewijzigd.
6.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
7.    Met betrekking tot [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] stelt de Afdeling vast dat in het besluit van 7 juli 2020 volledig tegemoet is gekomen aan hun beroepen. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
Voor [appellant sub 2] geldt dat hij zijn beroep richt tegen de medebestemming voor bruggen en overige voorzieningen ten behoeve van recreatieve fietsverbindingen van het plandeel met de bestemming "Water", dat was opgenomen in de doeleindenomschrijving van artikel 16.1, aanhef en onder d, van de planregels. De Afdeling stelt vast dat deze medebestemming bij besluit van 7 juli 2020 niet langer in de planregels is opgenomen.
Voor [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] geldt dat deze beroepen zijn gericht tegen het ontbreken van een planregeling die een opvang- en lozingsvoorziening toestaat op de gronden aan de [locatie 1] en de [locatie 2]. Bij besluit van 7 juli 2020 is voor beide locaties op de verbeelding de aanduiding "opvang en lozingsvoorziening toegestaan" opgenomen, die is verbonden aan artikel 3.2.4, van de planregels dat gaat over bebouwing buiten het bouwvlak. Op grond van artikel 3.2.4, onder f, zijn de opvang- en lozingsvoorzieningen die als zodanig op de verbeelding zijn aangeduid toegestaan.
Gelet op het voorgaande hebben [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] geen belang bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 7 juli 2020. Tegen dat besluit is op grond van artikel 6:19 van de Awb dan ook voor hen geen beroep van rechtswege ontstaan.
8.    Wat betreft De Peelrand B.V. en anderen stelt de Afdeling vast dat met het besluit van 7 juli 2020 niet geheel tegemoet is gekomen aan hun beroep tegen het besluit van 19 december 2017. De raad heeft weliswaar een persoonsgebonden regeling toegekend waarmee het gebruik van de bedrijfswoning door de huidige bewoners mag worden voortgezet, ook als de nertsenhouderij wordt beëindigd, maar heeft niet bewoning van die bedrijfswoning door elke derde toegestaan. Zij hebben daarom voldoende belang bij de beoordeling van het besluit van 7 juli 2020. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb moet het beroep daarom worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 7 juli 2020. De Afdeling zal dat beroep daarom nu behandelen.
Beroep De Peelrand B.V. en anderen gericht tegen het besluit van 7 juli 2020
9.    De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak onderzocht of hij bewoning van de bedrijfswoning door elke derde, als een zogeheten plattelandswoning, op de gronden aan de Goorsebergweg 12 wil toestaan. Dit is neergelegd in de "Notitie onderzoek naar aanleiding van tussenuitspraken over 5 beroepen Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied", die als bijlage bij het raadsbesluit is gevoegd. In dat verband heeft hij onderzocht of hij bewoning van de bedrijfswoning door elke derde ruimtelijk aanvaardbaar acht. Hoewel voor een plattelandswoning een lager beschermingsniveau geldt, is dat volgens de raad niet het geval. Wat betreft geur is de voorgrondgeurbelasting op de woning volgens de raad vanwege een nabijgelegen varkenshouderij extreem hoog, 34 ou/m3, daar waar volgens de Verordening geurhinder en veehouderij gemeente Deurne 2015 (hierna: Verordening geurhinder) 8 ou/m3 de norm is. Vanwege deze hoge voorgrondgeurbelasting is volgens de raad geen sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In dat verband wijst de raad ook op een tabel uit bijlage 6 en 7 bij de handreiking bij de Wgv, waaruit volgt dat bij een dergelijke voorgrondbelasting het hinderpercentage meer dan 40% bedraagt, wat de leefomgeving kwalificeert als "meer dan extreem slecht". Ook is het mogelijk maken van een plattelandswoning volgens de raad ruimtelijk niet aanvaardbaar vanwege endotoxinen, omdat volgens de raad niet kan worden voldaan aan de richtafstand die daarvoor geldt. In deze situatie is het niet wenselijk om bewoning van de bedrijfswoning door elke derde toe te staan, aldus de raad. Omdat de nertsenhouderij gedwongen zal moeten worden beëindigd, heeft de raad wel bij besluit van 7 juli 2020 een persoonsgebonden recht toegekend op grond waarvan de huidige bewoners ook in de bedrijfswoning kunnen blijven wonen als de nertsenhouderij gestopt is en er niet langer een agrarisch bedrijf aanwezig is.
Aan de bedrijfswoning die hoort bij de bestaande nertsenhouderij op de gronden van De Peelrand B.V. en anderen aan de Goorsebergweg 12 heeft de raad daarom bij besluit van 7 juli 2020 de aanduiding "wetgevingszone - woning met persoonsgebonden overgangsrecht" toegekend. Ter plaatse van die aanduiding mag op grond van artikel 34.3, van de planregels het gebruik als woning worden voortgezet door - kort gezegd - de persoon of personen die op het moment van het van kracht worden van deze regels staan ingeschreven op dat adres in de gemeentelijke basisadministratie.
10.    De Peelrand B.V. en anderen betogen dat de raad ten onrechte geen planregeling heeft opgenomen die die bewoning van de agrarische bedrijfswoning door elke derde toestaat.
De raad heeft volgens De Peelrand B.V. en anderen onvoldoende gemotiveerd waarom de voorgrondgeurbelasting van 34 ou/m3 zodanig zou zijn dat bewoning van de bedrijfswoning door elke derde niet kan worden toegelaten. De verwijzing naar de op grond van de Verordening geurhinder geldende norm voor voorgrondbelasting van 8 ou/m3 is onvoldoende, omdat die norm geen directe werking heeft in dit geval. Verder geeft artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder veehouderij (hierna: Wgv) ook de mogelijkheid om een voorgrondbelasting tot 35 ou/m3 toe te staan. Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:414) volgt dat een voorgrondgeurbelasting van 29 ou/m3 niet aan het toestaan van een plattelandswoning in de weg staat. De conclusie dat een voorgrondbelasting van 34 ou/m3 vanuit milieukundig oogpunt niet aanvaardbaar is en dat het hinderpercentage meer dan 40% bedraagt heeft de raad volgens De Peelrand en anderen ten onrechte gebaseerd op de tabel uit bijlage 6 en 7 bij de handreiking bij de Wgv. Die tabel is afkomstig uit een inmiddels vervangen GGD-richtlijn geurhinder. In de geldende richtlijn "Geur en gezondheid. GGD-richtlijn medische milieukunde" uit 2015 (hierna: GGD-richtlijn 2015) is geen tabel opgenomen.
Waar het gaat om endotoxinen is volgens De Peelrand B.V. en anderen ten onrechte verwezen naar de beleidsregel "Omgaan met fijnstof bij vergunningverlening pluimvee- en varkensbedrijven". Deze is niet bekend gemaakt en dus niet in werking getreden. Voor zover dat wel zo is, had de raad moeten afwijken van de daarin voorgeschreven toets aan de "Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht van 25 november 2016 (hierna: het endotoxinekader) en moeten toetsen aan de geactualiseerde notitie, "Handreiking veehouderij en volksgezondheid 2.0. Een stappenplan om te beoordelen of nadere advisering vanuit de GGD wenselijk is" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht van 30 april 2018. Bovendien veranderen de wetenschappelijke inzichten over endotoxinen en had de raad nader moeten onderbouwen of, ondanks dat de op grond van het endotoxinekader berekende richtafstand wordt overschreden, tóch een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is.
10.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad heeft onderzocht of hij het ruimtelijk aanvaardbaar acht om bewoning van de bedrijfswoning door elke derde toe te staan, de zogenoemde plattelandswoning. Dit is neergelegd in de "Notitie onderzoek naar aanleiding van tussenuitspraken over 5 beroepen Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied". Hoewel voor een plattelandswoning een lager beschermingsniveau geldt, acht de raad het vanwege de aspecten geur en endotoxine de situatie dusdanig slecht dat hij bewoning van de bedrijfswoning door elke derde ruimtelijk niet aanvaardbaar vindt.
10.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij zijn motivering kunnen betrekken dat vanwege het aspect geur geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat omdat de berekende voorgrondbelasting 34 ou/m3 bedraagt, dit één van de hoogste binnen de gemeentegrenzen is en dat deze voorgrondbelasting de in de Verordening geurhinder opgenomen waarde voor de voorgrondbelasting ter plaatse van 8 ou/m3 in grote mate overschrijdt. Dat de raad op grond van de Wgv ook in de Verordening geurhinder een voorgrondbelasting van 35 ou/m3 had kunnen opnemen, doet niet af aan de gemaakte keuze voor een aanmerkelijk lagere waarde van 8 ou/m3. Dat deze norm van 8 ou/m3 uit de Verordening geurhinder niet het toetsingskader vormt bij de vaststelling van dit bestemmingsplan, wat de raad overigens ook heeft erkend, betekent niet dat de raad de hoge voorgrondbelasting niet mocht betrekken bij de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook de omstandigheid dat in een andere gemeente ander beleid wordt gevoerd wat er in dat geval toe heeft geleid dat een plattelandswoning werd toegestaan bij een voorgrondbelasting van 29 ou/m3, zoals aan de orde was in de uitspraak van 17 februari 2016, staat niet in de weg aan de eigen afweging die raad heeft gemaakt of in dit geval sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Dat de tabel uit bijlage 6 en 7 bij de handreiking van de Wgv ook een gezondheidskwalificatie kent en niet meer is opgenomen in de GGD-richtlijn 2015 neemt niet weg dat de raad zich op het standpunt kan stellen dat een voorgrondbelasting van 34 ou/m3 dusdanig hoog is dat geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de verwijzing naar de tabel, waarin staat dat voor een voorgrondbelasting van 34 ou/m3 het hinderpercentage meer dan 40% bedraagt, maakt dat het standpunt van de raad onredelijk is.
10.3.    Anders dan De Peelrand B.V. en anderen stellen, heeft de raad niet verwezen naar de beleidsregel "Omgaan met fijnstof bij vergunningverlening pluimvee- en varkensbedrijven", maar naar het endotoxinekader dat op grond van die beleidsregel ook wordt gebruik bij vergunningverlening.
De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling bij zijn motivering dat hij het ruimtelijk niet aanvaardbaar acht om bewoning van de bedrijfswoning door elke derde toe te staan kunnen betrekken dat de richtafstand op basis van het endotoxinekader niet wordt gehaald omdat vanwege de advieswaarde van 30 EU/m3 een richtafstand van 174 m moet worden aangehouden tussen de woning Goorsebergweg 12 en de varkenshouderij aan de [locatie 3] en de feitelijke afstand 135 m bedraagt.
In dat verband wijst de Afdeling erop dat de raad ruimte toekomt om te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het kader van een goede ruimtelijke ordening nodig zijn. De raad kan in dat verband ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, het endotoxinekader hanteren (vergelijk de uitspraak van 3 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2215)). Dat er nog geen eenduidige wettelijke regeling is, neemt niet weg dat de raad uit voorzorg de richtafstand zoals berekend met het endotoxinekader mag hanteren. De conclusie van de raad dat uit het endotoxinekader blijkt dat de richtafstand ten opzichte van de varkenshouderij niet wordt gehaald en dat daardoor de advieswaarde van 30 EU/m3 wordt overschreden is niet door De Peelrand B.V. en anderen betwist. Wat betreft de verwijzing naar de geactualiseerde versie van de notitie overweegt de Afdeling dat voor varkenshouderijen ook in de geactualiseerde versie wordt verwezen naar op grond van het endotoxinekader te berekenen richtafstand op basis van de advieswaarde van 30 EU/m³. De geactualiseerde versie van de notitie doet dus niet af aan de met het endotoxinekader berekende aan te houden richtafstand.
Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad het endotoxinekader ten onrechte heeft gehanteerd.
10.4.    Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij vanwege de aspecten geur en endotoxine geen bewoning van de bedrijfswoning door elke derde wil toestaan. Met de belangen van De Peelrand B.V. om na beëindiging van de nertsenfokkerij een zinvolle invulling te kunnen geven aan hun gebouwen, is door de toekenning van de persoonsgebonden regeling voldoende rekening gehouden.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie herstelbesluit 7 juli 2020
11.    De conclusie is dat het gebrek met het herstelbesluit is hersteld. Het beroep van De Peelrand B.V. en anderen tegen het besluit van 7 juli 2020 is ongegrond.
Proceskosten
12.    De raad dient ten aanzien van De Peelrand B.V. en anderen, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Omdat de beroepen van [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] gelijkluidend zijn en zij in deze procedure worden vertegenwoordigd door dezelfde rechtsbijstandverlener, ziet de Afdeling aanleiding de beroepen te behandelen als samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De beroepen worden, wat betreft de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als één zaak beschouwd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Deurne van 19 december 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Deurne van 19 december 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" voor zover het betreft:
a. het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden" voor het perceel Goorsebergweg 12;
b. het plandeel met de bestemming "Water" voor het deel van de Helenavaart dat grenst aan de gronden van [appellant sub 2];
c. de plandelen met de bestemming "Agrarisch" voor de percelen [locatie 1] en de [locatie 2];
III.    verklaart het beroep van De Peelrand B.V. en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Deurne van 7 juli 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" ongegrond;
IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Deurne tot vergoeding van bij:
a. De Peelrand B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (zegge: dertienhonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (zegge: dertienhonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
c. [appellante sub 3], [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.    gelast dat de raad van de gemeente Deurne aan:
a. De Peelrand B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt;
c. [appellante sub 3] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt;
d. [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
429-865.