ECLI:NL:CBB:2020:847
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/549
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft op 28 januari 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden bij besluit van 6 april 2018 afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. In het zesde lid is bepaald dat indien een landbouwer die voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, verweerder het fosfaatrecht bepaalt aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer, voor zover van belang, dat fosfaatrecht indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Volgens het derde lid blijft de verhoging achterwege als deze kleiner zou zijn dan 5% van het vastgestelde fosfaatrecht.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] . Op 1 april 2012 hield zij 77 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 16 april 2012 heeft zij een overeenkomst gesloten voor de uitbreiding van haar melkveestal. De nieuwe ligboxenstal is datzelfde jaar gebouwd naast de oude ligboxenstal en in december 2012 in gebruik genomen.
2.2
Ruiling en aankoop van grond
Op 8 januari 2014 heeft appellante met de provincie Noord-Brabant en de gemeente [gemeente] , waar [plaats 1] onder valt, een ruilovereenkomst gesloten, waarbij is overeengekomen dat zij in eigendom aan de provincie Noord-Brabant levert - kortweg - een perceel grond gelegen aan de [adres 1] te [plaats 1] (sectie F 311) en twee percelen grond aan de [adres 2] te [plaats 1] (sectie F 312 en F 396) en dat de gemeente [gemeente] haar in ruil daarvoor - kortweg - twee percelen grond levert aan de [adres 3] te [plaats 1] (sectie F 227 en F 567). In de overeenkomst is tevens bepaald dat de provincie Noord-Brabant aan appellante een bedrag van € 116.111,50 zal betalen, waarin eventuele schadeloosstellingen zijn begrepen. De levering van de percelen heeft op 28 april 2014 plaatsgevonden. In 2014 zijn twee ruimtes gebouwd waarin twee melkrobots zijn geplaatst en in gebruik genomen. In juni 2014 is gestart met de aanleg van een rondweg om [plaats 1] . Op 30 juni 2015 heeft appellante voor € 58.065,- landbouwgrond gekocht aan de [adres 4] te [plaats 2] (sectie H 243).
2.3
Vergunningen en meldingen
Op 13 maart 2012 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het vergroten van de bestaande melkrundveestal. Aan appellante is op 16 april 2014 een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Op grond van deze vergunning mag appellante 122 melkkoeien en 136 stuks jongvee houden.
2.4
Financiering
Appellante heeft op 12 april 2012 een lening afgesloten bij de [bank 1] voor de financiering van onroerend goed en het aflossen van een bestaande lening. Op 10 maart 2014 heeft appellante een financiering van € 725.000,- afgesloten bij de [bank 2] om de overname van de financiering bij de [bank 1] te bekostigen. Op 14 oktober 2015 heeft zij een nieuwe lening van € 140.000,- afgesloten bij de [bank 2] voor de aankoop van grasland.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 106 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.661 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat het op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder de beoogde groei van haar onderneming ten onrechte niet heeft meegewogen in de beoordeling van de knelgevallenregeling en de individuele en buitensporige last die op haar bedrijf is komen te rusten. Appellante heeft vanaf 2012 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Zij kreeg in 2014 te maken met de aanleg van een rondweg rond [plaats 1] , waarvoor zij grond moest afstaan. Haar uitbreidingplannen konden daardoor tijdelijk niet worden doorgezet. Door de aanleg van de rondweg beschikte zij over minder fosfaatruimte en moest zij nieuwe grond aankopen om grondgebonden door te kunnen groeien. Verder moesten er in 2015 herstelwerkzaamheden worden verricht op de huiskavel. Appellante stelt dat zij tijdig met de uitbreiding van haar bedrijf is begonnen en dat zij door de geschetste vervelende samenloop van omstandigheden, door toedoen van de overheid, behoorlijke investeringen heeft gedaan die uiteindelijk niet terugverdiend kunnen worden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, want zij wordt door de gang van zaken disproportioneel zwaar getroffen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht heeft geconcludeerd dat appellante niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling, zoals neergelegd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat het op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest. Het gaat om een uitbreiding van het bedrijf. De knelgevallenregeling houdt geen rekening met nog niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraken van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:246 onder 3.2) en 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:264).
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor waardoor de uitbreiding van haar bedrijf noodzakelijk was. De enkele omstandigheid dat het uitbreidingsproces is vertraagd maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder verwijst naar de uitspraken van het College van 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:443, onder 5.3.4) en 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:690, onder 6.4), waarin het College heeft geoordeeld dat vertraging in de vergunningverlening voor rekening en van de ondernemer dient te komen. Gelet op het tijdstip waarop de beslissing tot investering is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin zou zijn geïnvesteerd en de reden waarom zou zijn geïnvesteerd, is verweerder van mening dat de door appellante genomen beslissing niet navolgbaar is.
Beoordeling
6.1
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. Hoewel de bedrijfsvoering van appellante is geraakt door de aanleg van de rondweg rondom [plaats 1] , voldoet zij niet aan de voorwaarde dat het aantal aan haar toegekende fosfaatrechten op 2 juli 2015 minimaal 5% lager was als gevolg van deze bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft in het bestreden besluit de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens op 9 juni 2014. Vanaf die dag werd de bedrijfsvoering van appellante gehinderd door de aanleg van de rondweg. Op basis van deze gegevens komt het fosfaatrecht op de alternatieve peildatum van 9 juni 2014 lager uit dan het fosfaatrecht dat op basis van de gegevens van 2 juli 2015 aan haar is toegekend.
6.2
Voor zover appellante heeft betoogd dat verweerder bij de toekenning van het fosfaatrecht rekening had moeten houden met het vergunde aantal dieren dat appellante zou hebben gehouden als de uitbreiding van haar bedrijf niet was gestagneerd door de aanleg van de rondweg, slaagt dat betoog niet. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, ronder 4.1) en onlangs nog heeft bevestigd in zijn uitspraak van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:447) wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met nog niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de bijzondere omstandigheid, in dit geval de aanleg van de rondweg, en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015. Met een stagnatie van de uitbreiding van het bedrijf kan daarom geen rekening worden gehouden.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Voorts staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die hiervoor is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 122 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 5.661 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (106 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
In dat verband is van belang dat appellante een forse uitbreiding van haar bedrijf voor ogen had van 77 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee in 2012 naar uiteindelijk 122 melkkoeien en 96 stuks jongvee. Gezien het tijdstip waarop de hiervoor benodigde investeringen zijn gedaan acht het College de beslissingen daartoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de hiermee gepaard gaande schaalvergroting voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat een schaalvergroting van deze omvang noodzakelijk was is gesteld noch gebleken. Appellante betoogt dat zonder de vertraging door de tussentijdse aanleg van de rondweg om [plaats 1] , waarvoor zij een deel van haar kavel heeft moeten afstaan, haar stal op 2 juli 2015 vol zou zijn geweest. Dat appellante de uitbreiding van haar bedrijf door de aanleg van een rondweg in 2014 op de peildatum nog niet geheel gerealiseerd had komt, gegeven het hiervoor vermelde uitgangspunt en bij het ontbreken van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, voor haar rekening en risico. De aanleg van de rondweg en de vertraging die daardoor ontstond in de uitbreiding van haar bedrijf, laat onverlet dat appellante de verantwoordelijkheid droeg om haar beslissingen aan te passen aan de omstandigheden van het moment.
6.5.6
Het College concludeert dan ook dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.