ECLI:NL:CBB:2021:31
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1504
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten 1) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 990,- voor periode 1, € 4.387,- voor periode 2, € 4.397,- voor periode 3 en € 7.061,- en voor periode 4.
Bij besluit van 27 januari 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 4.973,- voor periode 5 en de opgelegde heffing voor periode 4 herzien naar € 6.667,-.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het wijzigingsbesluit 1) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 5.256,-, voor periode 3,  € 7.570,- voor periode 4 en € 5.875,-.voor periode 5.
Bij besluit van 15 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 386,40 voor periode 1, € 1.800,- voor periode 2, € 2.668,80 voor periode 3, € 4.982,40 voor periode 4 en € 3.288,- voor periode 5.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 31 augustus 2019 (het wijzigingsbesluit 2) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen gewijzigd vastgesteld op € 386,- voor periode 1, € 2.669,- voor periode 3 en € 4.982,- voor periode 4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante is verschenen [naam 2] , maat van de maatschap, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante heeft een melkveehouderij. Omdat de gebouwen van het bedrijf verouderd waren heeft appellante in 2012 een boerderij met vervallen gebouwen overgenomen om op die locatie een toekomstbestendig bedrijf te kunnen exploiteren. Appellante heeft op 31 december 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vernieuwen van de stallen op de nieuwe locatie en deze vergunning is op 27 februari 2014 verleend. Op 19 april 2013 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht een verklaring van geen bedenkingen in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 afgegeven voor het houden van 99 melkkoeien en 61 stuks jongvee. Op 1 oktober 2014 is appellante begonnen met de verbouwing van de stal. Appellante heeft een overeenkomst gesloten voor het saneren van het in de stallen aanwezige asbest van € 4.800,-. Voor de renovatie van het dak van de stallen heeft appellante € 212.500,- geïnvesteerd. In verband met de vernieuwing van de stallen heeft appellante in oktober 2014 een leegstaande stal gehuurd om daar tijdelijk haar veestapel in onder te brengen. Doordat de gehuurde stal minder ligplaatsen had moest appellante een aantal runderen afvoeren. Op 13 juni 2015 waren de verbouwde stallen zover gereed dat appellante haar melkkoeien daarin kon huisvesten. Appellante had de wens om met eigen aanwas te groeien naar 100 melkkoeien en 60 stuks jongvee.
Omvang van het geding
4. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit 2 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Hierna zal het College het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit 2, bespreken.
Bespreking van de beroepsgronden
5. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
5.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
5.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
5.3.
Deze beroepsgrond faalt.
6. Appellante betoogt voorts, onder verwijzing naar berekeningen van Huisman & Partners, voorzien van een samenstelverklaring, dat sprake is van een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het EP, omdat zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. Verweerder heeft dit niet onderkend en de overgelegde financiële stukken onjuist geïnterpreteerd. Verder heeft verweerder ten onrechte niet toegelicht waarom hij twijfelt aan de stelling van appellante dat de bedrijfscontinuïteit door de Regeling in gevaar komt. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Appellante is bovendien niet op één lijn te stellen met ondernemers die hun bedrijf fors zijn gaan uitbreiden. Appellante is al in 2012 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. Verder heeft appellante niet ingezet op groei, maar heeft zij een bestaand bedrijf aangekocht waarvan zij de vergunde capaciteit wilde benutten. Daartoe bestond ook een reële noodzaak, omdat de exploitatie op de oude locatie niet langer realistisch was. Daar komt bij dat appellante geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt - zij heeft geen alternatieven om de bedrijfsmiddelen anders aan te wenden en kan evenmin nevenactiviteiten ontplooien - en zij is gebonden aan de gedane investeringen.
6.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
6.2.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.5.
Anders dan appellante betoogt heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante haar bedrijf op de nieuwe locatie heeft uitgebreid, nu zij op die locatie is gegroeid in dieraantallen. Dat het op basis van de op die locatie rustende vergunningen was toegestaan om meer runderen te houden, doet er niet aan af dat sprake is van groei van de melkveestapel ten opzichte van de oude locatie.
6.6.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.7.
Appellante is op 1 oktober 2014 begonnen met de uitbreiding, op het moment dat voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de uitbreiding door te laten gaan. Verder is niet gebleken dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Niet is gebleken dat deze beslissing noodzakelijk was om het voortbestaan van het bedrijf te garanderen. Dat binnen de vergunning van het overgenomen bedrijf nog ruimte voor uitbreiding bestond maakt dit niet anders. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, kan het College volgen dat verweerder die beslissingen niet navolgbaar acht. Ook voor appellante gold dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zij had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen.
6.8.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit 2, is niet in strijd met artikel 1 EP.
6.9.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. Het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit 2, is ongegrond.
8. Reeds gezien het feit dat verweerder de heffing die is opgelegd bij het bestreden besluit met het wijzigingsbesluit 2 heeft gewijzigd, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
9. Over de kosten van het opstellen van het deskundigenrapport wordt als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Verweerder heeft met de informatie op zijn website, waarmee hij melkveehouders heeft bericht met welke stukken kan worden aangetoond dat sprake is van een individuele buitensporige last en welke informatie deze stukken moeten bevatten, de indruk gewekt dat een financiële rapportage een relevante bijdrage zou leveren aan een voor appellante gunstige beantwoording door de rechter van de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last (zie de eerdergenoemde uitspraak van het College van 25 februari 2020, onder 5.3 en 6.13). Uit de factuur van 13 juli 2018 kan worden afgeleid dat in totaal 12,55 uur is besteed aan het opstellen van het rapport. Nu dit rapport zowel betrekking heeft op het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen als op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, acht het College vergoeding van kosten voor een tijdbesteding van 6 uur redelijk, zoals ook door appellante is verzocht. Uitgaande van het door Huisman & Partners gehanteerde uurtarief van € 114,- stelt het College het te vergoeden bedrag voor het opstellen van het deskundigenrapport vast op € 684,-. Dit bedrag dient te worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit 2, ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.752,-, waarvan € 684,- kosten van een deskundige betreft, zodat dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. Wissels, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.