ECLI:NL:RVS:2020:2733
Raad van State — Uitspraak 


202002531/1/V6.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2020 in zaak nr. 19/3189 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij brief van 19 juni 2018 heeft de minister bepaald dat [appellant] op 1 december 2018 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 9.374,15 en hij moet maandelijks € 78,12 betalen.
Bij besluit van 11 april 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 16 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaak nr. 202002529/1/V6, ter zitting behandeld op 20 oktober 2020, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.C. Rots, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Bij brief van 27 september 2013 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is en dat zijn inburgeringstermijn op 16 september 2013 is gestart. De inburgeringstermijn liep in eerste instantie tot en met 15 september 2016. De minister heeft deze initiële termijn krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) verlengd tot en met 5 januari 2017. Bij besluit van 14 maart 2017 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 1.000,00 en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft afgesloten moet terugbetalen, omdat hij niet op tijd is ingeburgerd. Daarbij is aangegeven dat hij met het terugbetalen pas begint wanneer hij klaar is met inburgeren. Ook heeft de minister overeenkomstig artikel 32 van de Wi een nieuwe termijn gesteld tot 5 januari 2019. In de brief van 19 juni 2018 (hierna: de brief) heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij € 9.374,15 heeft geleend voor een cursus en/of examen, dat hij deze lening vanaf 1 december 2018 gaat terugbetalen en dat over de periode 1 december 2018 tot 1 december 2023 maandelijks een bedrag van € 78,12 zal worden geïncasseerd.
3.    De minister heeft het bezwaar van [appellant] tegen de brief niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief volgens de minister niet op rechtsgevolg is gericht. Hij heeft immers al in het besluit van 18 april 2017 besloten dat [appellant] de lening moet terugbetalen. De brief verandert volgens de minister niets aan zijn rechten en plichten ten opzichte van dat besluit.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief niet op enig rechtsgevolg is gericht. [appellant] voert aan dat in de brief een rechtsmiddelenclausule is opgenomen en dat de minister in die zin verwarring heeft veroorzaakt. Verder betoogt [appellant] dat hij niet in staat was tijdig bezwaar te maken tegen het besluit van 14 maart 2017 vanwege zijn medische gesteldheid waardoor er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.
4.1.     Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 32 tot en met 34) kan worden afgeleid dat met een besluit als bedoeld in deze bepaling is beoogd voor de schuldenaar duidelijk te maken waarom hij een geldsom is verschuldigd en welk bedrag hij moet betalen binnen welke termijn. Hoofdregel is dat een verplichting tot betaling pas ontstaat nadat een besluit is genomen waarin is vastgesteld hoe hoog de schuld precies is en binnen welke termijn deze moet worden betaald.
4.2.    In het besluit van 14 maart 2017 met als opschrift "beschikking niet op tijd ingeburgerd" heeft de minister vastgesteld dat [appellant] niet op tijd heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht en dat hij daarom het reeds geleende en nog te lenen geldbedrag aan DUO moet terugbetalen. De ambtshalve beoordeling of de schuld van [appellant] volledig wordt kwijtgescholden op de voet van artikel 4.13, derde lid, van het Besluit inburgering, heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het nemen van dit besluit. Derhalve had [appellant] zijn betoog dat de overschrijding van de inburgeringstermijn hem niet valt te verwijten en dat de minister de schuld daarom had moeten kwijtschelden naar voren moeten brengen in een procedure tegen het besluit van 14 maart 2017. [appellant] heeft echter geen rechtsmiddel aangewend tegen dat besluit. In zoverre heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het bezwaar tegen de brief terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Overigens heeft de rechtbank hierbij terecht overwogen dat er geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding wegens ziekte. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de indiener van een bezwaarschrift om er zorg voor te dragen dat ook in geval van ziekte wordt voldaan aan de wettelijke vereisten verbonden aan het maken van bezwaar, door bijvoorbeeld een derde in te schakelen. In verband met het dwingende karakter van termijnen, zoals de bezwaartermijn, kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, waarin aannemelijk wordt gemaakt dat er geen mogelijkheid was om daarvoor zorg te dragen, een uitzondering worden aanvaard. Uit de rapportage van de medisch adviseur F. Knol van 9 april 2019 volgt dat geen sprake was een dergelijk uitzonderlijk geval.
[appellant] betoogt echter terecht dat de brief op rechtsgevolg is gericht en daarmee een besluit is. Hierin heeft de minister namelijk voor het eerst vastgesteld hoe hoog de uiteindelijke schuld precies is en de termijn waarbinnen betaling daarvan moet plaatsvinden. Gelet op artikel 4:86 van de Awb en de memorie van toelichting zoals geciteerd onder 4.1, ontstond pas na dit besluit voor [appellant] de verplichting om de schuld te gaan terugbetalen. Hij kon dus bezwaar maken tegen dit besluit en daarbij gronden naar voren brengen die samenhangen met de terugbetalingsverplichting, zoals argumenten over de hoogte van de vastgestelde schuld en zijn financiële situatie. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief - wat betreft de daarin neergelegde verplichting tot terugbetaling van de lening - niet gericht is op enig rechtsgevolg. In zoverre heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister het daartegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2401.
Het betoog slaagt.
5.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 11 april 2019 vernietigen. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2020 in zaak nr. 19/3189;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 april 2019, kenmerk I-NO061/0043350530081-77403-0-13;
V.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 131,00 (zegge: honderdeenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
164-876.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
Artikel 4:85
1. Deze titel is van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit:
a. een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt, of
b. een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep.
[…]
Artikel 4:86
1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
2. De beschikking vermeldt in ieder geval:
a. de te betalen geldsom;
b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
Wet inburgering
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 32
Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
Besluit inburgering, ten tijde van belang
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2. […]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet, of binnen de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet gestelde regels verlengde termijn is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet gestelde regels verlengde termijn zijn behaald; of
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.