ECLI:NL:CBB:2020:926
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/826
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: [naam 2] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 maart 2018 heeft verweerder een door appellante gedane melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2020. Namens appellante is verschenen [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, verminderd met 8,3%. In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten en omstandigheden
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op de peildatum beschikte appellante over 157 melk- en kalfkoeien en 132 stuks jongvee.
2.2
In 2009 heeft de gemeente [gemeente] het besluit ‘de ammoniakemissie huisvesting veehouderij’ aan appellante toegestuurd, op basis waarvan appellante gehouden was tot aanpassing van de varkensstallen om te voldoen aan het actieplan Ammoniak. Appellante heeft in 2010 een bedrijfsontwikkelplan ingediend, inhoudende de beëindiging van de varkenstak en een uitbreiding van de melkveehouderij. Naar aanleiding van een op
24 april 2012 ingediende aanvraag, heeft de gemeente [gemeente] op 9 januari 2013 een omgevingsvergunning afgegeven voor het bouwen van een rundveestal en een loods/jongveestal. Op 22 januari 2014 heeft de provincie Noord-Brabant naar aanleiding van een op 13 april 2012 ingediende aanvraag een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) afgegeven voor de uitbreiding/wijziging van een rundveehouderij naar 222 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee.
2.3
Voor het storten van een mestopvangpunt heeft appellante op 15 juli 2014 een opdrachtbevestiging ontvangen. De prijs voor dit werk is € 128.214,-. Op 15 oktober 2014 heeft appellante financiering verkregen voor de bouw van een ligboxenstal bestaande uit twee geldleningen met een totaalbedrag van € 800.000,-.
2.4
Appellante heeft op 28 januari 2016 een verzoek tot vrijstelling Algemene Maatregel van Bestuur verantwoorde groei melkveehouderij (AMvB grondgebondenheid) ingediend. In het bijgevoegde verwerkingscontract van 26 januari 2015 staat vermeld dat het verwerkingscontract geldt voor vijf jaren en dat het gehele melkveefosfaatoverschot van appellante gedurende deze jaren zal worden verwerkt. Verweerder heeft op 13 mei 2016 het verzoek van appellante om vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid toegewezen. Verweerder heeft beslist dat appellante tot en met 2020 haar gehele melkveefosfaatoverschot mag laten verwerken.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 8.133 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat haar bedrijf ten onrechte niet als grondgebonden bedrijf is aangemerkt. Op 13 mei 2016 is aan appellante een vrijstelling AMvB grondgebondenheid verleend waardoor volgens appellante de generieke korting niet van toepassing is.
4.2
Daarnaast stelt appellante zich op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor haar niet voorzienbaar was. Appellante heeft in haar bedrijfsontwikkelplan van 2010 aangegeven dat zij stopt met de vleesvarkens en de vergunde ruimte van de varkens gaat benutten voor de uitbreiding van de melkveetak. In 2012 heeft zij daarvoor een omgevingsvergunning verkregen. Ten tijde van de indiening van het bedrijfsontwikkelplan bestond onduidelijkheid over de afschaffing van het melkquotum en was niets bekend over eventuele maatregelen ter voorkoming van de overschrijding van het nationale fosfaatproductieplafond. Bovendien rust op appellante een individuele en buitensporige last, omdat zij als uitbreider is aangemerkt. Appellante is daarentegen geen uitbreider, omdat zij de varkenstak heeft beëindigd. Ter zitting heeft appellante aangegeven dat zij in 2012 de varkenstak heeft beëindigd en de ruimte die bij de beëindiging van de varkenstak vrijkwam, bestaande uit ammoniak en mestproductie, heeft benut voor de verduurzaming van de melkveetak. Appellante heeft investeringen gedaan in onder andere het bouwen van een nieuwe stal. Deze investeringen moesten worden terugverdiend door de uitbreiding van de veestapel en de stijging van de productiviteit van de melkproductie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de generieke korting terecht is toegepast, ondanks dat aan appellante een vrijstelling op grond van de AMvB grondgebondenheid is verleend. Er zijn relevante verschillen tussen de doestellingen van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en die van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante kan aan de verleende vrijstelling daarom niet een in rechte te honoreren verwachting ontlenen dat zij in het kader van het fosfaatrechtenstelsel als grondgebonden bedrijf zou worden aangemerkt.
5.2
Verweerder betwist dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante niet voorzienbaar was. Investeringsbeslissingen die appellante heeft gedaan nadat in 2009 is aangekondigd dat het melkquotum zou worden afgeschaft zijn niet navolgbaar, omdat
voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren om die ongeremde groei te voorkomen. Appellante had dan ook een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot uitbreiding van haar veestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke
ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Toen appellante in april 2010 haar bedrijfsplan bij de gemeente [gemeente] heeft ingediend, had zij dus al rekening moeten houden met voorzienbare productie beperkende maatregelen. Voor zover een beroep is gedaan op een individuele en buitensporige last, is deze volgens verweerder onvoldoende onderbouwd.
Beoordeling
6.1.1
Ten aanzien van de beroepsgrond van appellante dat verweerder door het niet aanmerken van appellante als grondgebonden bedrijf voorbij is gegaan aan de verleende vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid, is het College van oordeel dat dit beroep geen doel treft. Hierbij wordt in lijn met een uitspraak van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:369, onder 5.2.2, het volgende overwogen.
6.1.2
De Wvgm is per 1 januari 2015 in werking getreden door wijziging van de Msw. De mogelijkheid die de Wvgm biedt aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken – oftewel, om grondloos te groeien – is beperkt door de op 1 januari 2016 in werking getreden AMvB grondgebondenheid; vanaf laatstgenoemde datum is het niet meer mogelijk om de extra fosfaatproductie alleen te (laten) verwerken. De AMvB grondgebondenheid bevat evenwel een uitzonderingsregeling voor melkveehouders die al in een vroeg stadium maatregelen hadden getroffen om te voldoen aan de Wvgm en daarvan naderhand financiële schade ondervinden. Indien een melkveehouder voor 1 februari 2016 kon aantonen dat hij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen was aangegaan om de toename in fosfaat in zijn geheel te laten verwerken, kon een verzoek om vrijstelling worden gedaan. Bij toewijzing van het verzoek mag die melkveehouder het gehele melkveefosfaatoverschot voor een bepaalde periode laten verwerken (artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit, per 1 januari 2018 omgezet in artikel 21, derde tot en met vijfde lid, van de Msw). Aan appellante is bij besluit van 13 mei 2016 een dergelijke vrijstelling tot en met 2020 verleend. De vrijstelling van de beperkingen aan de mestverwerkingsmogelijkheden verzet zich naar het oordeel van het College niet tegen de toepassing van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Verder verwijst het College naar zijn uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1) en 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320), waarin is overwogen dat relevante verschillen bestaan tussen de doelstellingen van de Wvgm en die van het fosfaatrechtenstelsel. Bij het fosfaatrechtenstelsel wordt de grondgebondenheid, anders dan bij de Wvgm, bepaald door het afzetten van de forfaitaire fosfaatruimte tegen de forfaitaire fosfaatproductie. Indien de fosfaatproductie groter is dan de fosfaatruimte, dan kan een bedrijf in de zin van het fosfaatrechtenstelsel niet als grondgebonden worden aangemerkt. Het voorgaande leidt dan ook tot het oordeel dat een vrijstelling op grond van AMvB grondgebondenheid niet betekent dat de generieke korting niet van toepassing is op bedrijven die in het kader van de Msw niet grondgebonden zijn. Verweerder heeft dus terecht de generieke korting toegepast (zie ter vergelijking de uitspraak van het College van
17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:436, onder 5.2). Dit betekent dat de beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, omdat het niet voorzienbaar zou zijn geweest op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 – 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel ook ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd.
6.3
Aan het voorgaande doet niet af dat appellante heeft gesteld dat investeringen zijn gedaan wegens de in 2010 aan haar opgelegde verplichting tot aanpassing van de varkensstallen om te voldoen aan het actieplan Ammoniak. Appellante heeft in 2014 financiering verkregen en is financiële verplichtingen aangegaan in verband met de door haar voorgenomen uitbreiding van de melkveehouderij.
Op het tijdstip waarop het bedrijfsplan is ingediend en de investeringen zijn gedaan, was de invoering van het fosfaatrechtenstelsel reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7).
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.5.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.5
In het geval van appellante komt de vergelijking, die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 222 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 8.133 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (157 melk- en kalfkoeien en 132 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.5.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.6
In dat verband is van belang dat appellante naar aanleiding van een besluit van de gemeente [gemeente] in 2010 een bedrijfsplan ingediend inhoudende de beëindiging van de varkenstak en een uitbreiding van de melkveehouderij. De varkenstak is in 2012 beëindigd. Vervolgens heeft appellante voor de uitbreiding van de melkveehouderij in 2012 vergunningen aangevraagd. Na de afgifte op 9 januari 2013 van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een rundveestal en een loods/jongveestal en op 22 januari 2014 een Nbw-vergunning voor de uitbreiding/wijziging van een rundveehouderij naar 222 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee, is appellante in 2014 financiële verplichtingen aangegaan.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van
23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College verwijst in dat verband ook naar hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen.
Appellante stelt dat zij niet als uitbreider moet worden aangemerkt, omdat zij de melkveehouderij wilde uitbreiden wegens de beëindiging van de varkenstak en het terugverdienen van de investeringen die zijn gedaan wegens de verduurzaming van de melkveetak.
De voorgenomen uitbreiding ziet dus niet slechts op de beëindiging van de varkenstak. Met de ondernemersbeslissing tot verduurzaming van de melkveetak en het voornemen om deze investeringen door middel van uitbreiding van het bedrijf en productiviteitsstijging terug te verdienen, onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Het gestelde tekort aan fosfaatrechten is mede het gevolg van de beoogde productiviteitsstijging. Die last heeft geen individueel karakter. Voor zover de voorgenomen uitbreiding van het bedrijf (gedeeltelijk) zag op de compensatie voor het inkomstenverlies wegens de beëindiging van de varkenstak, is dit niet verder toegelicht of onderbouwd. Verweerder heeft bij de beoordeling van artikel 1 van het EP dan ook terecht de uitbreiding van de melkveehouderij los gezien van de beëindiging van de varkenstak.
6.5.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.