ECLI:NL:RVS:2020:2969
Raad van State — Uitspraak 


202005911/2/R3.
Datum uitspraak: 15 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
1.    [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [verzoeker sub 1]), beiden wonend te [woonplaats],
2.    [verzoeker sub 2A] en [verzoeker sub 2B], beiden wonend te [woonplaats] en [verzoeker sub 2C], [verzoeker sub 2D] en [verzoekster sub 2E], allen wonend dan wel gevestigd te [plaats], (hierna gezamenlijk te noemen: [verzoeker sub 2] en anderen)
verzoekers,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2020 heeft de minister aan onder andere [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] en anderen krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een bovengrondse 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijkomende werken tussen de bestaande hoogspanningsstations Eemshaven Oudeschip en Vierverlaten.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld, hebben [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar [verzoeker sub 1], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat [NAAM], [verzoeker sub 2] en anderen, bijgestaan door [gemachtigde A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.M. Bergstra en mr. P.W.M. Lommerse, zijn verschenen. Voorts is TenneT BSO B.V. (hierna: TenneT), vertegenwoordigd door mr. C. van der Hoeven, advocaat [NAAM], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
1.1.    Uit het bestreden besluit volgt dat de opgelegde gedoogplicht verband houdt met ontwikkelingen in de Eemshaven. De verwachting is dat deze ontwikkelingen een grote impact hebben op de transportcapaciteit van het hoogspanningsnet in de regio daar. Dit zal leiden tot knelpunten op de hoogspanningsverbindingen, waaronder de betrokken hoogspanningsverbinding tussen Eemshaven Oudeschip en Vierverlaten.
TenneT is verantwoordelijk voor de aanleg en de instandhouding van hoogspanningsverbindingen. Zij wil de knelpunten op de hoogspanningsverbinding tussen de stations Eemshaven Oudeschip en Vierverlaten oplossen door de huidige viercircuit 220 kV-verbinding tussen deze stations te vervangen door een viercircuit 380 kV-verbinding. Tevens zal in Vierverlaten het bestaande hoogspanningsstation uitgebreid worden met transformatoren om een koppeling tussen het 220 kV- en het 380 kV-net te realiseren. Door deze maatregelen nemen volgens het bestreden besluit het transportvermogen en de transportcapaciteit van de hoogspanningsverbinding toe.
Aan [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] en anderen is op grond van het bestreden besluit een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en de instandhouding van een bovengrondse 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op hun percelen. Zij kunnen zich niet met deze gedoogplicht verenigen, met name omdat zij vinden dat TenneT onvoldoende rekening heeft gehouden met hun (bedrijfs)belangen.
Het verzoek van [verzoeker sub 1]
2.    [verzoeker sub 1] voert aan dat op zijn gronden drie 380 kV-hoogspanningsmasten zijn voorzien. Hij stelt dat hij geen bezwaren heeft tegen de komst van deze masten. Hij kan zich daarentegen niet verenigen met de situering van de meest westelijk gelegen en de meest oostelijk gelegen hoogspanningsmast. Volgens [verzoeker sub 1] brengt die situering een verhoogd risico op schade aan de hoogspanningsmasten en -leidingen, onder andere vanwege het gebruik van landbouwvoertuigen daar. Een en ander leidt volgens [verzoeker sub 1] tot een groot bedrijfseconomisch risico voor zijn bedrijf, omdat de voornoemde schade volgens hem niet verzekerbaar is. [verzoeker sub 1] stelt daarom voor om beide masten ongeveer 30 m richting de slootrand van zijn perceel te verplaatsen. Volgens hem leidt deze verplaatsing tot aanzienlijk minder belemmeringen voor hem, omdat als gevolg van die verplaatsing het risico op schade aan de hoogspanningsmasten en leidingen afneemt. Verder kan hij dan zijn gronden beter benutten voor zijn bedrijfsvoering. Daarbij voert [verzoeker sub 1] aan dat TenneT ten onrechte heeft gesteld dat de posities van de hoogspanningsmasten in een omgevingsvergunning zijn vastgelegd, dat de landschappelijke bezwaren aan een verplaatsing van de masten in de weg staan en dat het masttype zich niet leent voor een grotere veldlengte tussen de masten.
Gelet op het voorgaande stelt [verzoeker sub 1] dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van de BP, omdat de werken op zijn gronden niet op de minst belemmerende wijze zullen worden uitgevoerd.
2.1.    De minister stelt dat voor de bouw van de hoogspanningsmasten op de gronden van [verzoeker sub 1] door het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl op 18 december 2017 een omgevingsvergunning is verleend. In deze omgevingsvergunning is volgens de minister de situering van de hoogspanningsmasten vastgelegd. De minister heeft daarbij erop gewezen dat de bezwaren van [verzoeker sub 1] over de situering van de hoogspanningsmasten in de procedure over de genoemde omgevingsvergunning bij de Afdeling aan de orde zijn gekomen en dat de Afdeling deze bezwaren in haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3046, heeft verworpen.
De minister stelt verder dat TenneT aannemelijk heeft gemaakt dat er technische bezwaren zijn om de masten verder te verplaatsen. Gelet op een en ander stelt de minister dat het gebruik van de gronden van [verzoeker sub 1] inzake de twee masten niet op een minder belemmerende wijze kan worden uitgevoerd en dat er daarom geen sprake is van strijd met artikel 1 van de BP.
2.2.    Uit artikel 1 van de BP volgt dat de gedoogplicht slechts kan worden opgelegd indien in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
2.3.    De voorzieningenrechter overweegt dat de planologische basis voor de hoogspanningsverbinding het rijksinpassingsplan "Noord-West 380 kV EOS-VVL", laatstelijk gewijzigd bij besluit van 11 maart 2020, is.
Bij uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1495, heeft de Afdeling de beroepen tegen dit besluit ongegrond verklaard. Het tracé van de hoogspanningsverbinding staat hiermee in rechte vast. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat het college van burgmeester van Delfzijl op 18 december 2017 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van de onderhavige hoogspanningsverbinding, onder andere ter plaatse van de gronden van [verzoeker sub 1]. Deze omgevingsvergunning is met de voornoemde uitspraak van de Afdeling eveneens onherroepelijk geworden.
2.4.    Waar [verzoeker sub 1] stelt dat het rijksinpassingsplan en de omgevingsvergunning niet in de weg staan aan een verplaatsing van de twee masten, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
TenneT heeft in het kader van deze procedure toegelicht dat zowel het rijksinpassingsplan als de omgevingsvergunning verhinderen dat wordt tegemoetgekomen aan de wens van [verzoeker sub 1] om de twee hoogspanningsmasten op zijn percelen te verplaatsen. Daarbij heeft TenneT gewezen op de toelichting bij het rijksinpassingsplan, waarin staat dat het vastleggen van de mastposities gebeurt in de omgevingsvergunning voor het bouwen van de masten. In de omgevingsvergunning van 18 december 2017 is hieraan volgens TenneT toepassing gegeven, waarmee de mastposities zijn vastgelegd. TenneT wijst daarbij op de lengteprofielen en de mastenlijsten die onderdeel vormen van de aanvraag van de omgevingsvergunning. Daarin staan ook de coördinaten voor de masten die op de percelen van [verzoeker sub 1] worden geplaatst genoemd. TenneT heeft daarbij gesteld dat het rijksinpassingsplan en de omgevingsvergunning onherroepelijk zijn en dat een wijziging in het ontwerp van de hoogspanningsverbinding - waarvan de aanleg reeds aangevangen is - een niet te rechtvaardigen inbreuk zou betekenen op de rechtszekerheid voor andere rechthebbenden.
De voorzieningenrechter acht de door TenneT weergegeven toelichting juist. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een minder belemmerende wijze van de uitvoering van de gedoogplicht niet mogelijk is.
Waar [verzoeker sub 1] in dit kader nog heeft aangevoerd dat er geen landschappelijke bezwaren zijn die zich tegen het verplaatsen van de masten verzetten en het technisch mogelijk is deze te verplaatsen zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan de transportcapaciteit van de hoogspanningsverbinding, overweegt de voorzieningenrechter dat de Afdeling in het kader van de procedure omtrent het rijksinpassingsplan onder 27.2 in haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3046, heeft geoordeeld dat vanwege de landschappelijke gevolgen in redelijkheid van de door [verzoeker sub 1] gewenste aanpassing van de mastposities kon worden afgezien. Het door [verzoeker sub 1] ingenomen standpunt ter zitting dat aan het bestreden besluit een andere toets ten grondslag ligt dan de toets aan een goede ruimtelijke ordening in het kader van het rijksinpassingsplan, is op zichzelf genomen juist. Evenwel leidt dit niet tot het oordeel dat de minister met betrekking tot de vraag of in het gebruik van de percelen van [verzoeker sub 1] een minder belemmerende uitvoering mogelijk is, geen rekening mocht houden met de ruimtelijke gevolgen van een verplaatsing van die masten. De voorzieningenrechter acht het begrijpelijk dat de minister daarbij heeft verwezen naar de genoemde uitspraak van de Afdeling. Verder heeft TenneT toegelicht dat er belemmeringen zijn die de verplaatsing van de masten dan wel de wijziging van het masttype onmogelijk maken. Slechts bij technische knelpunten kan volgens TenneT een ander masttype worden geplaatst. Van technische knelpunten is ter plaatse van de gronden van [verzoeker sub 1] volgens TenneT evenwel geen sprake. Bovendien heeft het gebruik van een ander masttype dan wel de verplaatsing van de masten volgens TenneT gevolgen voor het totale tracé van de hoogspanningsverbinding, waarbij niet uitgesloten kan worden dat nadelige gevolgen op andere locaties, voor andere rechthebbenden kunnen plaatsvinden. De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van TenneT met betrekking tot de technische mogelijkheden voor het verplaatsen van de masten.
Ten aanzien van het standpunt van [verzoeker sub 1] dat eventuele schade aan de hoogspanningsmasten en -leidingen niet verzekerbaar is en dat gelet daarop sprake is van een groot bedrijfseconomisch risico voor zijn bedrijf, verwijst de voorzieningenrechter naar wat hierna onder 5.1 bij het verzoek van [verzoeker sub 2] en anderen is overwogen.
2.5.    Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat er op voorhand geen aanleiding is voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 1 van de BP is vastgesteld.
3.    [verzoeker sub 1] voert aan dat de aan hem opgelegde gedoogplicht in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is. Hij voert aan dat zijn recht op ongestoord genot van zijn landbouwgronden disproportioneel wordt aangetast, nu volgens hem een minder belemmerende wijze van een uitvoering van de gedoogplicht mogelijk is.
3.1.    Ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021).
3.2.    Gelet op wat hiervoor onder 2 tot en met 2.4 is overwogen inzake de bezwaren van [verzoeker sub 1], is de voorzieningenrechter van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen minder belemmerende wijze van uitvoering van de aan [verzoeker sub 1] opgelegde gedoogplicht mogelijk is. De voorzieningenrechter ziet dan ook op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat het recht van [verzoeker sub 1] op het ongestoorde genot van zijn landbouwgronden disproportioneel wordt aangetast. Er bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter voorshands derhalve ook geen aanleiding voor het oordeel dat als gevolg van de opgelegde gedoogplicht het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde eigendomsrecht van [verzoeker sub 1] is geschonden.
Het verzoek van [verzoeker sub 2] en anderen
4.    [verzoeker sub 2] en anderen voeren aan dat de minister geen gedoogplichten aan hen heeft mogen opleggen, omdat het minnelijk overleg dat TenneT met hen heeft gevoerd niet aan de eisen voldoet die de BP daaraan stelt. Zij voeren in dat kader aan dat TenneT bij het bepalen van de hoogte van de vermogensschadevergoeding, de schade die de bestaande
220 kV-hoogspanningsverbinding veroorzaakt in mindering brengt op de schade die wordt veroorzaakt door de nieuwe 380 kV-hoogspanningsverbinding. Gelet hierop had de minister volgens hen de voorstellen van TenneT tot schadevergoeding op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten aanmerken.
4.1.    De minister stelt dat TenneT voorafgaand aan het verzoek tot oplegging van de gedoogplicht in voldoende mate heeft getracht om met [verzoeker sub 2] en anderen tot overeenstemming te komen over de vestiging van een zakelijk recht. De minister stelt verder dat hij de hoogte van de schadevergoeding die tijdens de minnelijke fase door TenneT aan [verzoeker sub 2] en anderen is geboden niet mag toetsen. Hij ziet daarom in de omstandigheid dat de schade als gevolg van de bestaande 220 kV-hoogspanningsverbinding mogelijk in mindering wordt gebracht op de hoogte van de schadevergoeding, geen reden om aan [verzoeker sub 2] en anderen geen gedoogplicht op te leggen.
4.2.    Onder verwijzing naar overweging 2.8.6. van de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968, overweegt de voorzieningenrechter dat de hoogte van de schadevergoeding geen rol kan spelen bij de beoordeling van het verzoek tot het opleggen van een gedoogplicht. De minister hoeft de hoogte van de schadevergoeding op zichzelf dus niet te toetsen. Dit neemt niet weg dat de minister zich op grond van artikel 2, vijfde lid, van de BP ervan dient te vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. In dit kader dient hij te onderzoeken of de voorstellen tot schadevergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is immers geen sprake van een serieuze en redelijke poging als hiervoor bedoeld en is dus niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, van de BP voortvloeiende overlegverplichting voldaan.
4.3.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter doet zich een dergelijke situatie in dit geval niet voor. De door [verzoeker sub 2] en anderen genoemde omstandigheid dat TenneT de door [verzoeker sub 2] en anderen ondervonden schade die de aanwezigheid van de bestaande 220 kV-hoogspanningsverbinding veroorzaakt, in mindering brengt op de totale vermogensschade die ontstaat door de komst van de 380 kV-hoogspanningsverbinding, leidt niet tot het voorlopig oordeel dat de minister de voorstellen tot schadevergoeding op voorhand als onwerkelijk en onredelijk had moeten aanmerken. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op de bestaande 220 kV-verbinding en dat het amoveren van deze verbinding dan ook geen verband houdt met de opgelegde gedoogplicht. Voor zover [verzoeker sub 2] en anderen in dit kader aanvoeren dat het redelijker zou zijn om beide hoogspanningsverbindingen te betrekken in de vermogenschadetaxatie, is dit een aspect van financiële aard. Dit heeft immers betrekking op het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding. De minister hoeft de hoogte van de schadevergoeding op zichzelf niet te toetsen.
Gelet op het voorgaande zie de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt gebrekkig is.
5.    [verzoeker sub 2] en anderen betogen verder dat zij aansprakelijk kunnen worden gesteld voor schade aan de hoogspanningsmast en de eventuele gevolgen van die schade. Zij stellen dat deze vorm van schade niet verzekerbaar is en dat in de praktijk is gebleken dat TenneT deze vorm van schade niet wil vergoeden.
5.1.    Voor zover [verzoeker sub 2] en anderen stellen dat de door hen genoemde toekomstschade niet door TenneT zal worden vergoed en dat zij aansprakelijk kunnen worden gesteld voor deze schade, heeft de minister zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van deze procedure terecht op het standpunt gesteld dat deze discussie betrekking heeft op de hoogte van de schadevergoeding die hij niet hoeft te toetsen.
Overigens heeft TenneT ter zitting herhaald dat zij het principe hanteert van volledige schadeloosstelling en dat gelet op dit uitgangspunt eventuele toekomstschade, ook indien deze afwijkt van het initiële bod, zal worden vergoed. De voorzieningenrechter overweegt dat de Afdeling dit beleid van TenneT redelijk heeft geacht (vergelijk overweging 2.8.6 van de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968).
Conclusie
6.    Concluderend ziet de voorzieningenrechter in het aangevoerde geen aanleiding voor de verwachting dat de Afdeling het besluit niet in stand zal laten. Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2020
817.