ECLI:NL:CBB:2020:940
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/697
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit van 3 januari 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante bestaat uit drie maten: de ouders en zoon [naam 1] . Zij had voorheen een gemengd bedrijf. Op 1 april 2013 hield zij 44 melk- en kalfkoeien, 53 stuks jongvee, 188 stuks vleesvee en 179 vleesvarkens.
2.2
Op 15 augustus 2014 is een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal. Op 22 augustus 2014 is geïnvesteerd in de aankoop van melkrobots. In augustus 2014 is gestart met de bouw van de stal. De stal is op 28 april 2015 in gebruik genomen. Op 8 november 2014 is een kredietovereenkomst gesloten voor de stal. Op 13 november 2014 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor een rundvee- en varkenshouderij met 233 vleesvarkens, 154 melkkoeien, 91 stuks jongvee en 110 vleesstieren. Bij besluit van 29 juni 2015 is een gewijzigde Nbw-vergunning verleend voor 233 vleesvarkens, 157 melkkoeien, 135 stuks jongvee en 110 vleesstieren.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 87 melkkoeien en 95 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.758 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 5.154 kg.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt voorts dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Ook op dit punt is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
4.3
Ook stelt appellante dat zij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt (artikel 1 van het EP). Appellante is in 2009 begonnen zich te oriënteren op de toekomst van het bedrijf - mede met het oog op de beoogde bedrijfsovername van de zoon - en heeft in 2013 besloten de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. Appellante heeft momenteel het aantal varkens gereduceerd tot nul, maar heeft geen fosfaatrechten om het melkvee dat daarvoor in de plaats zou treden te mogen houden. Zij wordt dus dubbel getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder had in overweging moeten nemen dat zij binnen haar bedrijfsvoering is omgeschakeld. Verweerder miskent dat er niet een beroep wordt gedaan op bedrijfsopvolging als bijzondere omstandigheid, maar op de beëindiging van de varkenstak met het oog op de uitbreiding van de rundveetak, welke uitbreiding nog niet volledig was gerealiseerd op de peildatum terwijl er al wel een belangrijke inperking van de varkenstak had plaatsgevonden. De situatie van appellante is - als het gaat om de omschakeling - vergelijkbaar met die in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Haar bedrijf draagt een zware financiële last. De ingediende stukken spreken voor zich. Appellante heeft in bezwaar ter onderbouwing van haar standpunt een financiële rapportage van Deméter Agrarisch Advies van 30 oktober 2018 overlegd, aangevuld op 8 oktober 2020.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tot het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn. Ook is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, gelet op de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017 waarin onvoorwaardelijk goedkeuring is verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het VWEU.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De uitbreiding, die is ingezet met het oog op bedrijfsopvolging wordt niet als
bedrijfseconomisch noodzakelijk beschouwd, waardoor er aan die omstandigheid
geen gewicht wordt toegekend. Bij de beoordeling van de bijzondere omstandigheid kan de reden van de omschakeling niet los worden gezien van de omschakeling, zoals appellante
lijkt te betogen. Niet gebleken is dat voor appellante de noodzaak bestond om tot omschakeling naar uitbreiding van de melkveetak over te gaan. Appellante heeft ervoor gekozen om te investeren in de omschakeling en uitbreiding van haar bedrijf, terwijl duidelijk was dat er productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Appellante wilde een forse
uitbreiding realiseren, terwijl met de beoogde uitbreiding het verlies aan inkomsten van de varkenstak ruimschoots overgecompenseerd wordt. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot uitbreiding van haar melkveestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke
ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. De (financiële) gevolgen van deze
keuzes tot uitbreiding die appellante in de periode 2012 tot en met 2015 heeft gemaakt komen voor risico van appellante. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante in beroep niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Ook gaat de vergelijking die appellante heeft gemaakt met de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) niet op.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van de rapportage van Deméter Agrarisch Advies) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 87 melkkoeien en 95 stuks jongvee - uitgaande van de laatstelijk vergunde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 157 melkkoeien en 135 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante in 2014 is begonnen met de nieuwbouw van de ligboxenstal en heeft besloten om de vleesvarkenstak van haar bedrijf af te stoten en zich te richten op de melkveehouderij. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had ten tijde van haar beslissing om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door haar beoogde forse uitbreiding naar 157 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomisch noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding van het bedrijf is niet gebleken. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken.
6.2.7
Ten slotte is het College met verweerder van oordeel dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de genoemde uitspraak van 9 januari 2019. In die zaak was weliswaar, zoals appellante stelt, aan de orde dat de ene bedrijfstak was gekrompen ten faveure van de andere, maar anderszins gaat de vergelijking tussen de relevante omstandigheden in die zaak en de onderhavige zaak mank. Zo was de keuze voor het omschakelen van varkenshouderij naar melkveehouderij mede ingegeven door het overlijden van de echtgenote van de betreffende veehouder, die achterbleef met drie kleine kinderen. Voor die veehouder was de melkveehouderij beter te combineren met de zorg voor zijn kinderen. Een zodanige of vergelijkbare situatie is hier niet aan de orde.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep gegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen