ECLI:NL:RVS:2013:85
Raad van State — Uitspraak 


201211241/1/R3.
Datum uitspraak: 26 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vennootschap onder firma Agri Bouwmarkt VOF, gevestigd te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel
appellante,
en
de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Berlicum-Noord, herziening Milrooijseweg 45-67" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Agri Bouwmarkt beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Agri Bouwmarkt en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tibosch Beheer B.V. (hierna: Tibosch Beheer B.V.) hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2013, waar Agri Bouwmarkt, vertegenwoordigd door A.J.W.L. Geerts en J.M.C. Geerts, bijgestaan door mr. L.M. van Grinsven, en de raad, vertegenwoordigd door drs. T. Diebels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn Tibosch Beheer B.V., vertegenwoordigd door P. Tibosch en F. Tibosch, bijgestaan door mr. D. Wintraecken en mr. J.H.C. Ariës, en
Boerenbond Berlicum, vertegenwoordigd door J.J.M. van de Ven, bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], verschenen.
Overwegingen
1. Agri Bouwmarkt heeft aangevoerd dat in de bekendmaking van het bestreden besluit ten onrechte wordt aangegeven dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is op dit bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog faalt.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan biedt een juridisch-planologische regeling voor het pand aan de Milrooijseweg 45-67 voor zakelijke en medische dienstverlening (waaronder een apotheek, huisartsenpraktijk en fysiotherapiepraktijk), detailhandel in volumineuze goederen tot maximaal 5000 m², de aanwezige Boerenbond, een decorbedrijf en keuken/badkamerzaak met timmerwerkplaats en in algemene zin lichte bedrijven anderszins.
4. Agri Bouwmarkt komt op tegen artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, onderdeel a, van de planregels van het bestemmingsplan, voor zover daarmee is voorzien in een legalisering van de aanwezige Boerenbond.
4.1. Ingevolge artikel 1.25 van de planregels van het bestemmingsplan wordt onder detailhandel in agrarische hulpmaterialen, diervoeders en tuininrichting verstaan: detailhandel in hulpmaterialen ten behoeve van uitoefening van een agrarisch bedrijf, detailhandel in diervoeders, alsmede detailhandel in meubelen en artikelen ten behoeve van de inrichting van tuinen en daarmee samenhangende artikelen, alsmede daaraan ondergeschikte artikelen.
Ingevolge artikel 1.26 wordt onder detailhandel in dierbenodigdheden verstaan: detailhandel in goederen ten behoeve van het houden van dieren, zoals goederen voor de huisvesting, de verzorging, het vervoer en het vermaak van dieren en daarmee samenhangende artikelen alsmede daaraan ondergeschikte artikelen.
Ingevolge artikel 1.27 wordt onder detailhandel in volumineuze goederen verstaan: detailhandel in de navolgende limitatieve opsomming, die vanwege de aard en omvang van de goederen een groot oppervlak per detailhandelsvestiging nodig heeft voor uitstalling: detailhandel in boten, aanhangwagens, caravans, kampeerartikelen (sportartikelen en kleding hiervan expliciet uitgezonderd), tuininrichtingsartikelen, bouwmaterialen, keukens en sanitair, woninginrichtingsartikelen (meubel-, vloer- en/of stofferings-zaak), alsmede bouwmarkten, met uitzondering van supermarkten en warenhuizen en met uitzondering van productiegebonden detailhandel.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1 zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. detailhandel in volumineuze goederen conform de expliciete limitatieve opsomming in begripsbepaling 1.27 met een brutovloeroppervlakte van ten hoogste 5000 m², met dien verstande dat van deze oppervlakte ten hoogste 1540 m² tevens mag worden gebruikt voor detailhandel in agrarische hulpmaterialen, diervoeders en tuininrichting alsmede detailhandel in dierbenodigdheden, waarbij tevens de opslag en verkoop van consumentenvuurwerk is toegestaan;
b. zakelijke en medische dienstverlening;
c. verkoop van medicijnen op recept (apotheek) tezamen met hieraan verbonden detailhandel op ondergeschikte wijze;
d. een decorbouwbedrijf en een keuken-/badkamerzaak met timmerwerkplaats;
e. bedrijven anderszins die zijn genomen in de bijgevoegde Bedrijvenlijst, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen;
f. productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen (hieronder wordt tevens verstaan de op het moment van ter inzage leggen van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestaande detailhandel ten behoeve van de keuken-/badkamerzaak met timmerwerkplaats);
g. ter plaatse van de aanduiding ‘parkeren’: de aanleg en instandhouding van tenminste 194 parkeerplaatsen ten behoeve van de genoemde voormelde functies en ontsluitingswegen en paden.
Ingevolge het bepaalde onder 3.3.2, aanhef en onder e wordt onder verboden gebruik in ieder geval begrepen het gebruiken of laten gebruiken van de gronden en/of opstallen binnen deze bestemming ten behoeve van detailhandel anders dan bedoeld in artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1.
4.1.1. Niet in geschil is dat met artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, onderdeel a, van de planregels, voor zover daarin voor een maximale oppervlakte van 1540 m² het nader omschreven gebruik is toegestaan, beoogd is de aanwezige Boerenbond als zodanig te bestemmen.
4.2. Ingevolge artikel 6, lid 1, van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan "Berlicum-Noord" zijn de op de plankaart als ‘bedrijven’ aangewezen gronden bestemd voor:
- lichte industriële en ambachtelijke bedrijven;
- (…)
5. Agri Bouwmarkt betoogt dat het plan in strijd met de provinciale Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening 2012) is vastgesteld. Ten onrechte wordt het plan door de raad aangemerkt als een revitalisering van het bedrijventerrein De Ploeg. Revitalisering laat volgens de Verordening 2012 geen functiewijziging toe, terwijl het plan daarin wel voorziet. Het toestaan van detailhandel op het bedrijventerrein is oneigenlijk gebruik van dit terrein zoals is opgemerkt in de toelichting bij artikel 3.6 van de Verordening 2012.
Voorts betoogt Agri Bouwmarkt dat het plan in strijd is met de Structuurvisie ruimtelijke ordening van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Structuurvisie). Uit de Structuurvisie volgt dat er beperkte ruimte is voor het uitbreiden van detailhandelsmogelijkheden in bestaande winkelcentra. Het toestaan van detailhandel op het bedrijventerrein zal volgens Agri Bouwmarkt leiden tot een aantasting van het functioneren van het bestaande winkelcentrum van Berlicum. Dit wordt door Agri Bouwmarkt gebaseerd op een rapport van het bureau Emma Retail van 26 maart 2012. De raad heeft geen onderzoek gedaan naar de effecten van dit plan op de detailhandelsstructuur.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een bestaand bedrijfsverzamelgebouw, gelegen binnen bestaand stedelijk gebied, deels geherstructureerd en bestemd wordt voor nieuwe functies/bedrijvigheid. Hiermee wordt op efficiënte wijze duurzame ruimte geschapen voor nieuwe functies, waardoor een ruimtelijke kwaliteitsverbetering plaatsvindt. Dit sluit aan bij de provinciale doelstellingen om te komen tot zorgvuldig ruimtegebruik en concentratie van verstedelijking.
5.2. Ingevolge artikel 1.1 (begripsbepalingen), onder 53, van de Verordening 2012, wordt in deze verordening onder middelzwaar en zwaar bedrijventerrein verstaan: bedrijventerrein, waar geheel of in overwegende mate de bedrijfsmatige uitoefening van middelzware en zware industriële activiteiten en grootschalige logistieke activiteiten plaatsvindt met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, zijn de gebieden die aangeduid zijn als ‘kern in landelijk gebied’ als bestaand stedelijk gebied aangewezen.
Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, onder c, (regels voor aan te leggen of uit te breiden bedrijventerreinen en locaties) bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ontwikkeling of een uitbreiding van een bedrijventerrein of een kantorenlocatie een verantwoording over de wijze waarop door middel van regels zorgvuldig ruimtegebruik wordt bevorderd.
Ingevolge het derde lid, onder e, betreft de wijze waarop zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid, onder c, bevorderd wordt, in het bijzonder regels welke beogen oneigenlijk ruimtegebruik, gelet op de aard van het bedrijventerrein of de kantorenlocatie, tegen te gaan.
Ingevolge het vierde lid, onder b, wordt onder oneigenlijk gebruik, als bedoeld in het derde lid, onder e, voor wat betreft een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein verstaan het gebruik voor: bedrijfsmatige uitoefening van administratieve diensten, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen en leisurevoorzieningen, tenzij deze direct verband houden met een of meer op het desbetreffende terrein gelegen bedrijven en zoveel mogelijk geclusterd zijn gesitueerd.
Ingevolge artikel 3.7, onder a, (regels voor bestaande bedrijventerreinen en kantorenlocaties) bevat de toelichting bij de herziening van een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied, waarbij een bestemming voor een bedrijventerrein of een kantorenlocatie is aangewezen, een verantwoording over de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden voor herstructurering alsmede voor zorgvuldig ruimtegebruik, als bedoeld in artikel 3.6, derde lid.
5.3. Op pagina 34 van de toelichting bij artikel 3.6 van de Verordening 2012 staat dat uit een oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik oneigenlijk gebruik van bedrijventerreinen moet worden voorkomen. Bij herstructurering van een bedrijventerrein is een aantal vormen te onderscheiden. Als er sprake is van de zogenoemde "facelift" blijft bij revitalisering de bestaande economische functie (bedrijventerrein) gehandhaafd. Bij "herprofilering" is sprake van een zware vorm van revitalisering die leidt tot functiewijziging. In dit geval voorziet het plan in een functiewijziging. De Verordening 2012 sluit deze wijze van revitalisering van een bedrijventerrein niet uit.
Ingevolge artikel 3.6, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2012, wordt het gebruik van een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein voor detailhandel aangemerkt als oneigenlijk ruimtegebruik. Uit pagina 32 van de toelichting van de Verordening 2012 volgt dat middelzware en zware bedrijventerreinen terreinen zijn waar in overwegende mate bedrijven in de milieucategorieën 3 en 4 of hoger gevestigd worden. Ter plaatse van het plangebied zijn op grond van de planregels en de bedrijvenlijst die is opgenomen in bijlage 1 slechts bedrijven in de milieucategorie 1 of 2 toegestaan. Gelet hierop kan dit terrein naar het oordeel van de Afdeling niet als een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein als bedoeld in artikel 3.6, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2012, worden aangemerkt, zodat geen sprake kan zijn van oneigenlijk ruimtegebruik als bedoeld in dit lid en artikel 3.6, derde lid, onder e, van de Verordening 2012. Het betoog faalt.
5.4. In de Structuurvisie is opgenomen dat de provincie concentratie van verstedelijking en zorgvuldig ruimtegebruik wil bereiken. Voor de voorzieningen in het stedelijk concentratiegebied geldt dat de provincie streeft naar een robuuste, dat wil zeggen economisch levensvatbare, voorzieningenstructuur. Er is een beperkte ruimte voor de uitbreiding van detailhandelsvoorzieningen. Het is volgens de Structuurvisie belangrijk om zorgvuldig om te gaan met de bestaande winkelcentra.
De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de Structuurvisie gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 10 juni 2009 in zaak nr. 200808122/1/R3 en 2 december 2009 in zaak nr. 200901438/1/R3) komt voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of mogelijk sprake is van een overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar is het doorslaggevende criterium of voor de inwoners van een bepaald gebied voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand hun dagelijkse boodschappen en geregelde inkopen kunnen doen.
De door Agri Bouwmarkt bestreden bepaling heeft betrekking op een begrensd gedeelte van het pand, waar naast volumineuze goederen ook detailhandel in agrarische hulpmaterialen, diervoeders en tuininrichting alsmede detailhandel in dierbenodigdheden en de opslag en verkoop van consumentenvuurwerk is toegestaan. Agri Bouwmarkt heeft niet aannemelijk gemaakt dat de mogelijkheden die het plan voor detailhandel zoals hiervoor aangehaald biedt, zullen leiden tot het verdwijnen van een zodanig winkelaanbod dat voor de inwoners van het verzorgingsgebied wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het doen van hun dagelijkse boodschappen en geregelde inkopen. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de raad met de bestreden bepaling het beleid in de Structuurvisie onvoldoende in de belangenafweging heeft betrokken. De raad heeft dan ook geen aanleiding hoeven te zien voor een onderzoek naar de gevolgen van het plan voor deze voorzieningenstructuur. Het betoog faalt.
6. Agri Bouwmarkt betoogt, zoals ter zitting is toegelicht, dat het plan in strijd is met de gemeentelijke Structuurvisie "Sint-Michielsgestel 2025" (hierna: de Structuurvisie Sint-Michielsgestel). De Structuurvisie Sint-Michielsgestel verzet zich tegen reguliere detailhandel op een bedrijventerrein. Reguliere detailhandel, zoals opgenomen in de planregeling voor de Boerenbond, hoort niet op het bedrijventerrein.
6.1. Zoals hiervoor overwogen is de detailhandel die in de bestreden bepaling mogelijk wordt gemaakt niet gelijk te stellen met de detailhandel in bestaande winkelcentra en is derhalve niet in strijd met de Structuurvisie Sint-Michielsgestel.
7. Agri Bouwmarkt betoogt verder dat door in artikel 1.26 en 1.27 van de planregels op te nemen dat samenhangende en ondergeschikte artikelen toegelaten zijn, reguliere detailhandel in het plangebied niet is uitgesloten. Nergens is gedefinieerd wat met ondergeschikte en samenhangende artikelen wordt bedoeld en hoe dit wordt begrensd. Agri Bouwmarkt heeft ter onderbouwing hiervan verwezen naar het onderzoek van onderzoeksbureau Lecta van 2 april 2012. Hieruit blijkt dat 27% van de winkel is ingericht voor de verkoop van overige producten.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er een verschil in het assortiment dient te worden gemaakt. Er is een onderscheid te maken in Doe-Het-Zelf-, Dier- en Tuinassortiment en het overige assortiment. Voor wat betreft de verkoop van ondergeschikte en samenhangende artikelen, anders dan Doe-Het-Zelf, Dier en Tuin, kan dit alleen indien in hoofdzaak genoemde specifieke detailhandelformule aanwezig is. De ondergeschikte verkoop van andersoortige artikelen is bij deze specifieke detailhandelformule gebruikelijk.
7.2. Uit de woorden "samenhangende en ondergeschikte artikelen" volgt dat uitgesloten is dat detailhandel in deze artikelen de hoofdactiviteit wordt en dat die artikelen een relatie moeten hebben met de in de artikelen 1.25 en 1.26 genoemde goederen. De vrees dat deze bepalingen reguliere detailhandel niet begrenzen is dan ook ongegrond. Dat de feitelijke activiteiten, naar Agri Bouwmarkt stelt, niet samenhangen met de activiteiten die in hoofdzaak worden uitgeoefend en meer dan ondergeschikt zijn, is, wat daar ook van zij, een kwestie van handhaving en speelt in het kader van de beoordeling van het bestemmingsplan geen rol. Het betoog faalt.
8. Agri Bouwmarkt betoogt dat het benodigde aantal parkeerplaatsen niet verzekerd is, gelet op de benodigde ruimte voor bevoorrading van de winkels. Er is geen rekening gehouden met de aanvoer van de goederen voor het gehele pand, de verhuur van een deel van het terrein aan derden en er is geen rekening gehouden met de draaicirkels van vrachtwagens op het parkeerterrein. Agri Bouwmarkt heeft ter onderbouwing hiervan een advies door Grontmij van 26 maart 2012 naar voren gebracht.
8.1. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, sub g wordt ter plaatse van de aanduiding ‘parkeren’ voorzien in de aanleg en instandhouding van tenminste 194 parkeerplaatsen ten behoeve van de genoemde functies in artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1 en ontsluitingswegen en paden. Het benodigde aantal parkeerplaatsen is hiermee voorgeschreven in de planregels. In hetgeen Agri Bouwmarkt naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling gelet op de toelichting van de raad dat het laden en lossen doorgaans buiten de winkeluren en vanaf de openbare weg plaatsvindt, geen grond voor het oordeel dat de 194 parkeerplaatsen niet gerealiseerd en gebruikt kunnen worden. Het betoog faalt.
9. Agri Bouwmarkt betoogt dat in het raadsvoorstel vele onjuistheden of suggestieve zinsneden zijn opgenomen. Voorts betoogt Agri Bouwmarkt dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld. Ter onderbouwing hiervan wijst Agri Bouwmarkt op een brief van 3 september 2012 die hij, naar gesteld, verstuurd heeft naar het woonadres van de raadsleden.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij de brief van Agri Bouwmarkt van 3 september 2012 nooit heeft ontvangen. De brief is niet toegestuurd naar of afgegeven op het gemeentekantoor en is ook niet bij de raadsgriffie ingediend.
9.2. De Afdeling stelt vast dat, daargelaten of de brief door de raad is ontvangen, de brief ruim buiten de termijn die gold voor het indienen van de zienswijzen is verzonden. Bovendien heeft Agri Bouwmarkt nagelaten te onderbouwen dat het raadsvoorstel zodanige onjuistheden bevat dat het bestreden besluit daarop niet gebaseerd had kunnen worden. Het betoog faalt.
10. Agri Bouwmarkt heeft zich voor het overige in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Agri Bouwmarkt heeft geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
429-774.