ECLI:NL:CBB:2020:880
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1489
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] B.V.
(voorheen: [naam 2] B.V.), te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.I.J. Langenberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: B. Veldkamp en R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 40.461,- voor periode 1.
Bij besluit van 24 november 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van appellante tot de lichte toets afgewezen.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het primaire besluit 3) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 40.461,- voor periode 1, van € 37.796,- voor periode 2, van € 36.844,- voor periode 3, van € 34.898,- voor periode 4 en van € 34.567,- voor periode 5.
Bij besluit van 30 april 2019 (het primaire besluit 4) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 40.461,- voor periode 1, van € 37.796,- voor periode 2, van € 36.844,- voor periode 3, van € 35.010,- voor periode 4 en van € 34.679,- voor periode 5.
Bij besluit van 23 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 4 deels ongegrond en deels niet‑ontvankelijk verklaard en ambtshalve het doelstellingsaantal aangepast.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 3] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betrokken periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betrokken periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betrokken periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
3. Appellante exploiteert een melkveebedrijf
.
Het bedrijf van appellante is op 30 augustus 2016 opgericht en betreft een melkveebedrijf met een deel akker- en tuinbouw. Appellante pacht opstallen en landbouwgronden van Wageningen University & Research (WUR). Zij is een pachtovereenkomst aangegaan voor minimaal 12 jaren voor een jaarlijkse pachtprijs van € 550.000,-. Het bedrijf en de gedane investeringen zijn gericht op het houden van 500 stuks melkkoeien en bijbehorend jongvee.
4. Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 nog geen runderen op haar bedrijf. Verweerder heeft het referentieaantal van appellante daarom vastgesteld op 0 GVE. Op 1 oktober 2016 hield appellante 342 melkkoeien en 104 stuks jongvee (394,72 GVE). Verweerder heeft voor alle periodes van de Regeling solidariteitsgeldsommen opgelegd aan appellante van in totaal € 184.763,-, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal, maar minder dan het doelstellingsaantal.
Standpunt verweerder
5. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de startersregeling is beperkt tot melkveebedrijven die op de peildatum al wel gestart, maar nog niet volledig operationeel waren en dat appellante niet aan deze voorwaarden voldoet, omdat er op 2 juli 2015 nog geen runderen aanwezig waren op haar bedrijf. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder worden in het financiële rapport dat appellante heeft overgelegd enkel de effecten en gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel behandeld, waardoor niet kan worden vastgesteld of de Regeling aan appellante een buitensporige last oplegt. Verder heeft appellante geen afschriften van de aan haar verleende vergunningen overgelegd, waardoor niet kan worden onderzocht of zij beschikt over de juiste documenten die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van de (beoogde) uitbreiding. Daarnaast heeft verweerder van belang geacht dat het voor appellante duidelijk kon zijn dat na de afschaffing van het melkquotum mogelijk toch nog andere (productiebeperkende) maatregelen zouden volgen. Volgens verweerder was het ten tijde van het sluiten van de mondelinge pachtovereenkomst in maart 2015 aan appellante genoegzaam bekend dat in 2014 de melkveestapel fors was toegenomen en het fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide. Appellante heeft desondanks zeer grote investeringen gedaan voor een zeer omvangrijk melkveebedrijf en heeft daarbij niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf niet zou kunnen worden verkleind of deels zou kunnen worden verkocht of dat alternatieve middelen zouden kunnen worden ingezet. De bedrijfseconomische noodzaak van (de uitbreiding van) een zeer omvangrijk melkveebedrijf heeft appellante niet aangetoond dan wel aannemelijk gemaakt. Zij heeft haar plannen doorgezet omdat de gedane investeringen moesten worden terugverdiend en heeft daarmee geen schadebeperkende maatregelen genomen. Gelet hierop komen de financiële gevolgen van de Regeling als ondernemersrisico voor rekening van appellante, aldus verweerder.
Beroepsgronden
6. Appellante betoogt dat sprake is van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in dat kader toegelicht dat haar bedrijf weliswaar in 2016 is opgericht, maar dat zij al in 2011 gesprekken met de WUR heeft gevoerd over de pacht van de opstallen en dat men voornemens was om eind 2012 de gronden volledig over te doen middels pacht. De onderhandelingen hebben echter stilgelegen omdat de nieuwbouwwerkzaamheden op de locatie van de WUR te Leeuwarden vertraging opgelopen hadden. Daardoor kon appellante de onderhandelingen pas in februari 2015 voortzetten. In maart 2015 is vervolgens overeenstemming bereikt over het pachten van de opstallen en de landbouwgrond. De enige reden dat nog geen feitelijke melkproductie op het bedrijf aanwezig was op 2 juli 2015, is te wijten aan de vertraging in de bouwwerkzaamheden op de locatie van de WUR te Leeuwarden en ligt dus buiten de invloedsfeer van appellante. Zij stelt dat zij daardoor wordt geconfronteerd met een bijzonder hoge geldsom die geen recht doet aan de situatie waarin zij zich bevindt. Appellante heeft vermeld dat zij op 2 juli 2015 alle benodigde vergunningen op orde had, dat zij – bovenop de pachtovereenkomst voor circa € 550.000,- per jaar – een kleine miljoen euro aan investeringen heeft gedaan en dat zij niet de mogelijkheid heeft om de gronden op een andere manier in te zetten dan voor melkvee, aangezien zij de gronden pacht van de verpachter met het doel om er een melkveebedrijf te exploiteren. Hierdoor heeft zij de facto vrijwel nutteloze grond in pacht met alle financiële gevolgen van dien. Zij stelt dat zij zich, door alle investeringen die zij is aangegaan alsmede door hoe het hele traject gelopen is, buiten haar schuld in een situatie bevindt waarin de enorme investeringen onmogelijk terugverdiend dan wel afgewend kunnen worden en een enorme geldsom moet worden betaald. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar een financieel rapport.
Beoordeling
7.  Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
7.2.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd, omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.5.
Het bedrijf van appellante is pas op 30 augustus 2016 opgericht. De investeringen van bijna een miljoen euro is zij in 2016 aangegaan. Dit is na de peildatum van 2 juli 2015. Op dat moment was het voor melkveehouders kenbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden worden ingevoerd in de vorm van het fosfaatrechtenstelsel. Het behoorde (toen en nu) tot de verantwoordelijkheid van melkveehouders om daarmee rekening te houden bij het aangaan van investeringsverplichtingen. Ondanks het voorzienbare risico dat de op 2 juli 2015 publiekelijk aangekondigde productiebeperkende maatregelen het toen nog op te richten bedrijf van appellante onder druk zouden kunnen zetten, heeft appellante haar plannen doorgezet. Dat appellante in 2011 al oriënterende gesprekken heeft gevoerd en dat zij in maart 2015 al een mondelinge overeenstemming heeft bereikt over de pacht van de opstallen en landbouwgrond, is niet van belang, omdat ook op dat moment al voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Het is het College niet duidelijk geworden of er voor 2 juli 2015 al onomkeerbare verplichtingen waren aangegaan en ook niet dat appellante in 2016 niet alsnog van de oprichting van haar bedrijf of het doen van investeringen had kunnen afzien, dan wel haar plannen had kunnen aanpassen of kunnen uitstellen tot er meer duidelijk was over wat er voor nieuw gestarte bedrijven eventueel nog wel mogelijk zou zijn. Gezien de mate van voorzienbaarheid op het moment dat de investeringen werden gedaan, waarover het College reeds in de aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4-6.7.5.5) heeft geoordeeld, acht het College het doorzetten van de plannen van appellante niet navolgbaar.
7.6.
Over het deskundigenrapport merkt het College nog op dat verweerder terecht stelt dat daaruit niet kan worden afgeleid dat sprake is van een individuele en buitensporige last, alleen al omdat het rapport slechts betrekking heeft op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in 2018 en daarmee geen inzicht geeft in de effecten en gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling in 2017.
7.7.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
7.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 25 augustus 2018 is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020
.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.