ECLI:NL:CBB:2020:719
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/2230 en 20/300
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaken tussen
V.O.F. Gebroeders J. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2018 (primair besluit I) heeft verweerder appellante ten aanzien van haar bedrijf met UBN [… 1] een verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen. Dit besluit is genomen op grond van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R). Bij brief 15 februari 2018 heeft verweerder het primaire besluit aangevuld in die zin dat daarin het primaire besluit I is toegelicht, onder verwijzing naar het bijgevoegde Rapport onderzoek meerlingen. Het besluit van 24 januari 2018 en de brief van 15 februari 2018 worden hierna tezamen aangeduid als primair besluit I.
Bij uitspraak van 3 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:134, heeft de voorzieningenrechter primair besluit I deels geschorst.
Appellante heeft op 16 oktober 2018 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar tegen primair besluit I en tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar aanvraag om opheffing van het bij primaire besluit I opgelegde verbod. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 18/2230.
Bij besluit van 24 oktober 2018 (primair besluit II) heeft verweerder voornoemd verbod opgeheven en tevens aan appellante een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 23 november 2018 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit I ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Bij besluit van 24 januari 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit II ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Appellante heeft aan het College meegedeeld dat haar beroep wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen primair besluit I zich (ook) richt tegen het bestreden besluit I.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 20/300.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen mr. M.A.H. Spierenburg en ir. R.H.P.A. Dellevoet.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Op 24 januari 2018 is een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellante in het kader van de Regeling I&R. Tijdens deze controle is geconstateerd dat voor tenminste één rund een geboorte- of sterftemelding niet heeft plaatsgevonden. Daarop is door de inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) direct wegens overtreding van de Regeling I&R een verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren of te verhandelen (bedrijfsblokkade).
1.3
Bij brief van 15 februari 2018 heeft verweerder het bij het primaire besluit I opgelegde verbod toegelicht, onder verwijzing naar het bijgevoegde Rapport onderzoek meerlingen met kenmerk 444/18/003 dat is opgesteld naar aanleiding van de controle van 24 januari 2018. In deze brief staat dat tijdens deze controle is vastgesteld dat appellante runderen houdt die gelet op hun uiterlijke kenmerken hebben gekalfd, maar volgens de gegeven uit het I&R-systeem niet hebben gekalfd. In het rapport is geconstateerd dat 33 runderen zijn aangetroffen die worden gemolken, maar waarbij geen (juiste) geboortemelding is geregistreerd. In de bij het rapport gevoegde ‘Bijlage runder-identificatienummers’ zijn de betreffende 33 runderen met hun identificatiecode vermeld.
1.4
Op 19 april 2018 heeft een aanvullende inspectie plaatsgevonden op het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in het op 22 april 2018 opgestelde rapport van bevindingen met kenmerk 141821/109126/21971. Tijdens deze controle heeft een dierenarts van de NVWA de bevindingen van de inspecteurs tijdens de controle van 24 januari 2018 dat de ontwikkeling van de uiers van de betreffende runderen er op duidt dat deze runderen melkgevend zijn (geweest) en zij hebben gekalfd, bevestigd.
1.5
Bij uitspraak van 3 mei 2018 heeft de voorzieningenrechter primair besluit I geschorst voor zover de bedrijfsblokkade ziet op kalveren die na 1 januari 2018 op het bedrijf van appellante zijn geboren.
1.6
Op 26 juni 2018 heeft verweerder het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom vanwege overtredingen met betrekking tot de identificatie en registratie van haar runderen aan appellante bekend gemaakt. Appellante heeft hieromtrent haar zienswijze naar voren gebracht.
1.7
Met primair besluit II heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 39 van de Regeling I&R. Appellante dient van de in dit besluit met identificatiecodes genoemde zes runderen met DNA-verwantschapsonderzoek aan te tonen welk dier het moederdier is. Als uit dit onderzoek blijkt dat deze runderen onjuist zijn geregistreerd, moet appellante een herstelmelding doen van de geboorte van deze runderen en hen alsnog juist registreren. Appellante moet deze maatregel uitvoeren vóór 24 november 2018. Doet appellante dit niet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,- per rund per week, tot een maximum van € 20.000,-.
Met primair besluit II is eveneens de bedrijfsblokkade opgeheven.
Het bestreden besluit I
2.	Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Verweerder stelt vast dat bij ten minste tien met hun werknummers aangeduide dieren geen geboorten of doodgeboorten zijn gemeld, zodat de bedrijfsblokkade terecht is opgelegd. Verweerder komt dan ook niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaargronden van appellante ten aanzien van haar overige runderen. Verweerder is van mening dat de bedrijfsblokkade niet disproportioneel is, gelet op de daarmee gediende belangen.
3.1
Appellante voert tegen het bestreden besluit I aan dat haar ten onrechte een algehele bedrijfsblokkade is opgelegd. Zij voert subsidiair aan dat de bedrijfsblokkade ten onrechte gedurende ruim negen maanden is gehandhaafd. Appellante bestrijdt de feitelijke bevindingen die ten grondslag zijn gelegd aan de bedrijfsblokkade en wijst ter onderbouwing hiervan op de in haar opdracht door de heer [naam 3] ( [naam 3] ) uitgevoerde contra-expertise. De betrokken 33 runderen wilden niet goed drachtig worden, hoogstwaarschijnlijk als gevolg van twee soorten virussen. Een deel van deze 33 runderen betreft zogenoemde zuigers. Dat zijn pinken die aan de spenen van andere vrouwelijke runderen zuigen, waardoor nadere uiervorming ontstond. In tegenstelling tot de NVWA heeft [naam 3] wel alle relevante bedrijfsomstandigheden onderzocht en in acht genomen.
3.2
Appellante betwist dat de in het bestreden besluit I genoemde tien runderen langer dan zeven maanden drachtig zijn geweest voordat zij een kalf hebben verworpen. Volgens haar behoefde dan ook geen doodgeboortemeldingen plaats te vinden. Appellante betoogt dat in ieder geval geen algehele bedrijfsblokkade mocht worden opgelegd en wijst daartoe op de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 mei 2018. Slechts bij enkele kalveren was de registratie niet in orde. Dit rechtvaardigt echter geen volledige bedrijfsblokkade van negen maanden. Volgens appellante heeft verweerder de bedrijfsblokkade als drukmiddel gebruikt om haar ertoe te bewegen ten aanzien van alle 33 runderen een geboortemelding te doen, terwijl dit niet mogelijk was. De bedrijfsblokkade heeft voor appellante geleid tot schade en dierenwelzijnsproblemen.
4.	Verweerder stelt dat op de houder van runderen de verplichting rust om een doodgeboorte bij een rund te melden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze verplichting, anders dan het College heeft overwogen in de uitspraak van 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:188, valt onder de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 neergelegde registratieverplichting. Onder verwijzing naar de overwegingen 6, 10 en 14 van de considerans van Verordening nr. 1760/2000 voert verweerder hiertoe aan dat deze verordening als doelstelling de bescherming van de volksgezondheid en de gezondheid van dieren heeft. Dit betreft volgens verweerder niet uitsluitend dieren die de productiefase in gaan. Vanuit de bescherming van en monitoring op diergezondheid is de registratie van doodgeboren kalveren relevant. Verweerder wijst in dit verband op de besmettelijke dierziekte brucellose, die kan leiden tot een abortus bij drachtige dieren, en de met betrekking tot deze dierziekte in de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s (Regeling besmettelijke dierziekten) neergelegde verplichtingen voor een houder van runderen. Verweerder stelt voorts dat de verplichting tot het melden van een doodgeboorte in de Regeling I&R is opgenomen ter verduidelijking van de registratieverplichting van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Verweerder wijst tot slot op de uitspraak van het College van 22 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:400, waaraan hij steun meent te kunnen ontlenen voor vorengenoemd standpunt.
5.1
Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Richtlijn 64/432/EEG) luidt voor zover van belang als volgt:
“ Artikel 2
(…)
2. Bovendien gelden voor de toepassing van deze richtlijn de volgende definities:
(…)
b. slachtdieren: runderen (met inbegrip van de soorten Bison bison en Bubalus bubalus) en varkens die bestemd zijn om te worden geleid naar een slachthuis, dan wel naar een verzamelcentrum vanwaar ze nog uitsluitend naar een slachthuis mogen worden gebracht;
c. fok- en gebruiksdieren: ander dan de onder b) bedoelde runderen (met inbegrip van de soorten Bison bison en Bubalus bubalus) en varkens, waaronder fokdieren en dieren die bestemd zijn voor de melk- en vleesproductie of om als trekkracht of voor manifestaties of tentoonstellingen te worden gebruikt, met uitzondering van dieren die deelnemen aan culturele en sportieve manifestaties.
(…)
Artikel 14
(…)
3. De bevoegde autoriteit ziet erop toe dat de in lid 2 bedoelde verplichtingen ten minste het volgende omvatten:
(…)
C. Het gecomputeriseerde gegevensbestand dient minimaal de onderstaande informatie te behelzen:
1. Voor elk dier:
- de unieke identificatiecode of -codes, voor de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 1, artikel 4 ter, artikel 4 quater, lid 1, en artikel 4 quinquies, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad,
- datum van de geboorte,
- geslacht,
- ras of kleed,
- identificatiecode van de moeder of, in het geval van een dier dat uit een derde land is ingevoerd, de door de lidstaat van bestemming overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 aan het dier toegekende unieke identificatiecode van de individuele identificatiemiddelen,
- identificatienummer van het bedrijf waar het dier geboren is,
- identificatienummers van alle bedrijven waar het dier gehouden is en de data van alle verplaatsingen,
- datum van overlijden of slachting,
- het soort elektronisch identificatiemiddel, indien het dier daarvan is voorzien.
(…)”
5.2
Verordening nr. 1760/2000 luidt, voor zover belang, als volgt:
“Overwegende hetgeen volgt:
“(4) Als gevolg van de instabiliteit van de markt voor rundvlees en rundvleesproducten die door de crisis in verband met boviene spongiforme encefalopathie is ontstaan, is de transparantie wat betreft de omstandigheden van de productie en de afzet van deze producten, met name ten aanzien van de traceerbaarheid, verbeterd, wat een positief effect heeft gehad op de rundvleesconsumptie. Om het vertrouwen van de consument in rundvlees te behouden en te doen toenemen, en hem niet te misleiden dienen producten juist en duidelijk te worden geëtiketteerd.
(5) Te dien einde is het van wezenlijk belang te voorzien in een doeltreffende identificatie- en registratieregeling voor runderen in de productiefase, enerzijds, en in een op objectieve criteria gebaseerde specifieke communautaire etiketteringsregeling in de afzetfase, anderzijds.
(6) Als gevolg van de garanties die deze verbetering biedt, zal eveneens worden voldaan aan een aantal eisen van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid en van de gezondheid van dieren.
(…)
(10) Voor het beheer van bepaalde communautaire steunregelingen in de landbouwsector moeten bepaalde dieren individueel worden geïdentificeerd. De identificatie- en registratieregeling moet derhalve zijn afgestemd op de toepassing van die regelingen voor individuele identificatie en de controle daarop.
(…)
(14) Met het oog op snelle en accurate tracering van dieren voor de controles uit hoofde van de communautaire steunregelingen dient elke lidstaat een gecomputeriseerd nationaal gegevensbestand op te zetten waarin de identiteit van het dier, alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van de dieren worden opgenomen, overeenkomstig Richtlijn 97/12/EG van de Raad van 17 maart 1997 tot wijziging en bijwerking van Richtlijn 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens, waarin de sanitaire vereisten met betrekking tot dit gegevensbestand duidelijk zijn aangegeven.
(…)
Titel I
Identificatie en registratie van runderen
(…)
Artikel 2
In deze titel wordt verstaan onder:
- ,,dier”: een rund als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder b) en c), van Richtlijn 64/432/EEG, met inbegrip van dieren die deelnemen aan culturele of sportieve evenementen,
- “bedrijf”: een op het grondgebied van een lidstaat gelegen inrichting, constructie of, in het geval van een boerderij in de open lucht, elke plaats waar dieren waarop deze verordening betrekking heeft, worden gehouden, opgefokt of verzorgd,
(…)
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop die gebeurtenissen hebben plaatsgevonden; die maximumtermijn bedraagt minstens drie en hoogstens zeven dagen na het voordoen van een van die gebeurtenissen;
(…)
Titel III
Gemeenschappelijke bepalingen
Artikel 22
1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te waarborgen.
(…)
Sancties die door de lidstaat worden opgelegd aan houders, marktdeelnemers of organisaties die rundvlees in de handel brengen, zijn doeltreffend, afschrikkend en evenredig.
(…)
2. Niettegenstaande lid 1 legt de bevoegde autoriteit een houder de volgende administratieve sancties op:
a) indien een of meer dieren op het bedrijf aan geen van de bepalingen van titel I voldoet: een beperking op de verplaatsing van alle dieren naar of vanuit het bedrijf van de betrokken houder;
(…)
c) indien op één bedrijf het aantal dieren ten aanzien waarvan niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratievereisten van titel I, meer dan 20% bedraagt: een onmiddellijke beperking op de verplaatsing van alle op dat bedrijf aanwezige dieren; (…)
f) indien een houder nalaat de geboorte of het overlijden van een dier overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede streepje aan de bevoegde autoriteit te melden, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf;
(…)
Artikel 24
1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.
2. Verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage.”
5.3
Verordening nr. 494/98 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.
(…)
Artikel 2
(…)
2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.
(…)
Artikel 4
(…)
2. Indien een houder de bevoegde autoriteit niet elke geboorte of sterfte van een dier meedeelt, zoals vereist op grond van artikel 7, lid, 1, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 820/97, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf.
(…)”
5.4
De Regeling I&R luidt, ten tijde van belang, voor zover relevant als volgt:
“Artikel 14
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
(…)
f. doodgeboorte: de geboorte van een kalf na een draagtijd door de moeder van minimaal 7 maanden, waarbij het kalf op het moment van geboorte niet levend is, of niet levensvatbaar is en sterft voordat bij het kalf een merk is aangebracht.
(…)
Artikel 20
1. De termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, bedraagt 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden.
(…)
3. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens.
(…)
8. De houder stelt de minister in kennis van elke doodgeboorte, onder vermelding van zijn relatienummer, het UBN van het betrokken bedrijf, de datum waarop de doodgeboorte heeft plaatsgevonden en de identificatiecode van de moeder van het doodgeboren kalf.
9. De kennisgeving in het achtste lid, geschiedt binnen 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de doodgeboorte heeft plaatsgevonden.
(…)
Artikel 39
Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
(…)
Artikel 40
1. In de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en artikel 4, eerste en tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het aanvoeren van runderen op het bedrijf, het afvoeren van runderen van dit bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
2. In de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het afvoeren van runderen van het bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
(…)
4. Het is verboden in strijd te handelen met een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid.”
6. Het College is van oordeel dat verweerder met de brief van 15 februari 2018 slechts de motivering van het besluit van 24 januari 2018 heeft aangevuld. Van intrekking, wijziging of vervanging van laatgenoemd besluit is geen sprake. De brief van 15 februari 2018 is derhalve geen besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  Anders dan verweerder in het bestreden besluit II onder het kopje ‘Het verloop van de procedure’ heeft vermeld, ziet het College niet dat verweerder in de brief van 15 februari 2018 individuele dierblokkades heeft opgelegd. Dat dit is gebeurd blijkt op geen enkele wijze uit de inhoud van die brief. Voor zover verweerder bij het bestreden besluit I heeft aangenomen dat met de brief van 15 februari 2018 individuele dierblokkades zijn opgelegd aan appellante is deze aanname dus onjuist. Dit betekent dat in de onderhavige beroepsprocedure geen besluit tot het opleggen van individuele dierblokkades aan de orde is.
7.1
Bij het bestreden besluit I is niet geheel tegemoet gekomen aan het beroep van appellante. Dit betekent dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit op het bezwaar tegen primair besluit I ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het bestreden besluit I.
7.2
Niet gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen primair besluit I. Dit beroep is daarom niet-ontvankelijk.
8.1.1.
Tussen partijen is in geschil of bij de in het bestreden besluit I genoemde tien runderen met de werknummers [… 2] , [… 3] , [… 4] , [… 5] , [… 6] , [… 7] , [… 8] , [… 9] , [… 10] en [… 11] doodgeboorten als bedoeld in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R hebben plaatsgevonden. Gelet op hetgeen het College hierna zal overwegen en beslissen, zal het College aan dit geschilpunt voorbij gaan en meteen overgaan tot de bespreking van de hierna in 8.1.2 genoemde vraag.
8.1.2
De vraag of artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 de verplichting omvat om een doodgeboorte bij een rund te melden, heeft het College eerder ontkennend beantwoord in genoemde uitspraak van 24 maart 2020. Het College heeft daarin overwogen geen grond te zien voor het oordeel dat de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde verplichting tot kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf mede inhoudt de verplichting tot kennisgeving van elke doodgeboorte, zoals gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R.
8.2
Verweerder beoogt met zijn standpunt te bereiken dat het College afstand neemt van de uitspraak van 24 maart 2020. Primair is verweerder van mening dat het College de in 8.1.2 genoemde vraag nu alsnog bevestigend moet beantwoorden en subsidiair dat redelijkerwijs zoveel twijfel bestaat over de uitleg van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 dat het College daarin aanleiding moet zien tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het College zal hierna beoordelen of verweerder hierin moet worden gevolgd.
8.3.
Zoals ook naar voren komt uit de uitspraak van 24 maart 2020, staat in deze kwestie het begrip dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 centraal, nu hierin de verplichting tot kennisgeving van elke geboorte of sterfte
van een dier
is neergelegd. Zoals het College reeds heeft overwogen in de uitspraak van 24 maart 2020, kan van een doodgeboren kalf niet worden gezegd dat het als product is bestemd voor de slacht, dan wel voor de melk- en vleesproductie. Kadavers van doodgeboren kalveren dienen immers ter destructie te worden afgevoerd. Het College heeft daarom in genoemde uitspraak geoordeeld dat, mede in het licht van punt 5 van de considerans van Verordening nr. 1760/2000, niet wordt ingezien dat een doodgeboren kalf als bedoeld in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R moet worden aangemerkt als een dier in de zin van artikel 7, eerste lid, in verbinding met artikel 2 van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 2, tweede lid, onder b en c, van Richtlijn 64/432/EEG. Mede gelet op hetgeen hierna in 8.4 en 8.5 wordt overwogen, volgt naar het oordeel van het College uit de door verweerder genoemde punten van de considerans en de daarin genoemde belangen niet dat de in 8.1.2 genoemde vraag nu wel zonder meer bevestigend moet worden beantwoord, dan wel dat redelijkerwijs moet worden getwijfeld aan genoemde uitleg van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Overigens heeft verweerder desgevraagd ter zitting erkend dat de gebruikswaarde van een doodgeboren kalf nihil is.
8.4
Voorts staat vast dat doodgeboren kalveren niet zelfstandig in het I&R-systeem worden geregistreerd en dat zij geen identificatiecode en oormerk krijgen. Een doodgeboorte wordt enkel bij het moederdier in het I&R-systeem geregistreerd. Verweerder heeft dit ter zitting desgevraagd ook bevestigd. De in het I&R-systeem te registreren gegevens van een doodgeboren kalf, volgend uit de in artikel 20, achtste lid, van de Regeling I&R bedoelde kennisgeving, verschillen voorts van de gegevens die het gecomputeriseerde gegevensbestand van het I&R-systeem voor elk dier minimaal dient te behelzen ingevolge artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, van Richtlijn 64/432/EEG. Het College ziet hierin een duidelijke aanwijzing dat een verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte niet past binnen het systeem van Verordening nr. 1760/2000, dat is gericht op het voorzien in een doeltreffende identificatie- en registratieregeling voor individuele runderen.
8.5
Het standpunt van verweerder dat de verplichting tot het melden van een doodgeboorte in de Regeling I&R is opgenomen ter verduidelijking van de verplichting die voortvloeit uit de Europese regelgeving, volgt het College niet. Een doodgeboorte als gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R is niet opgenomen in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000, noch elders in deze verordening. Hierbij acht het College van belang dat in dit verband in Verordening nr. 1760/2000 de term ‘abortus’, anders dan in Richtlijn 64/432/EEG, niet is gehanteerd ter aanduiding van niet levend geboren of niet levensvatbare kalveren. Het College wijst op het bepaalde in Bijlage A, punt II, onder 7, sub a en c, van deze richtlijn, waarin voorschriften zijn neergelegd met betrekking tot de voorwaarden voor het officieel brucellose of brucellosevrij verklaren van een lidstaat of een gebied van een lidstaat.
8.6.1
Ten aanzien van het betoog van verweerder dat het melden van doodgeboorten relevant is in het kader van de preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten, in het bijzonder de dierziekte brucellose, overweegt het College het volgende.
8.6.2
De Regeling besmettelijke dierziekten, die is gebaseerd op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, voorziet in een specifiek wettelijk kader ter bestrijding van brucellose. Zo bepaalt artikel 13, tweede lid, van deze regeling dat een houder binnen zeven dagen na een abortus, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van die regeling, bij het betreffende rund een bloedmonster neemt ten behoeve van een serologisch onderzoek. Indien uit dit onderzoek een vermoeden volgt van brucellose, dient de houder dat direct door te geven aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 114, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
8.6.3
Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het melden van een doodgeboorte in het I&R-systeem in dit kader noodzakelijk is voor het monitoren van brucellose, bijvoorbeeld in verband met Richtlijn 64/432/EEG, waarin op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer van runderen voorschriften ter bestrijding van brucellose zijn neergelegd. Het in 8.6.2 geschetste kader voorziet immers, los van het I&R-systeem, in zelfstandige verplichtingen ten aanzien van de houder ter bestrijding van de dierziekte brucellose. Daar komt bij dat verweerder ter zitting heeft erkend dat het melden van een doodgeboorte in het kader van brucellose slechts voor een deel van belang is, nu vanwege de definitie van het begrip ‘doodgeboorte’ in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R een abortus na een draagtijd van minder dan zeven maanden niet in het I&R‑systeem hoeft te worden geregistreerd en dus in dat geval niet kan worden gemonitord. Het melden van een doodgeboorte in het I&R-systeem zou dan ook in het kader van de preventie en bestrijding van brucellose niet sluitend zijn.
8.7
Gezien al het voorgaande acht het College voldoende duidelijk dat de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier niet mede de verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte inhoudt. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen. Evenmin ziet het College aanleiding om de vraag of genoemd voorschrift de verplichting omvat om een doodgeboorte bij een rund te melden, in afwijking van de uitspraak van 24 maart 2020, nu bevestigend te beantwoorden. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van het College van 22 oktober 2014 slaagt dus niet, nu deze is achterhaald door de uitspraak van 24 maart 2020.
9.1
Verweerder stelt dat hij ingevolge artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 bevoegd - en zelfs verplicht - is om in het geval van het niet melden van een doodgeboorte, zoals gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R, een bedrijfsblokkade op te leggen. In de twee eerstgenoemde bepalingen wordt het nalaten van het melden van een geboorte of overlijden van een dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 genoemd als grond voor het beperken van verplaatsingen van dieren. Nu de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier niet mede de verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte inhoudt, is bij het niet melden van een doodgeboorte geen sprake van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Dit betekent dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 verweerder niet de bevoegdheid geven om bij het niet melden van een doodgeboorte de in geding zijnde sanctie van een bedrijfsblokkade op te leggen. Die bevoegdheid is ook elders in Verordening nr. 1760/2000 en Verordening nr. 494/98 niet toegekend.
9.2
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder aan artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 niet de bevoegdheid kan ontlenen om in het geval van appellante een bedrijfsblokkade op te leggen. Voorts voorziet de Regeling I&R niet zelfstandig in die bevoegdheid in het specifieke geval van het niet (tijdig) melden van een doodgeboorte als bedoeld in artikel 14, onder f, van deze regeling. Dit betekent dat een publiekrechtelijke grondslag voor het opleggen van een bedrijfsblokkade ontbreekt. Gelet hierop heeft verweerder met het primaire besluit appellante ten aanzien van haar bedrijf ten onrechte het verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen.
10. Het beroep tegen bestreden besluit I is gegrond en dit besluit dient te worden vernietigd. Het College zal primair besluit I herroepen.
11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van appellante gericht tegen bestreden besluit I geen bespreking.
Het bestreden besluit II
12. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen primair besluit II ongegrond verklaard en primair besluit II gehandhaafd. Verweerder heeft naar zijn oordeel met wetenschappelijk bewijs voldoende aangetoond dat wanneer runderen melkgevend waren, zij ten minste zeven maanden drachtig moeten zijn geweest, voordat zij hun kalf hebben verworpen. Volgens verweerder staat daarom vast dat appellante niet heeft voldaan aan de op haar rustende verplichting om een (dood)geboorte te registreren in het I&R-systeem. Verweerder volgt appellante niet in haar stellingen met betrekking tot het door verweerder aangedragen bewijs voor de registratie van een aantal kalveren bij een onjuiste moeder en dat zij ook ten aanzien van andere kalveren niet aan de registratieverplichtingen heeft voldaan.
13. Met betrekking tot de opheffing van de bedrijfsblokkade voert appellante aan dat verweerder deze te lang in stand heeft gehouden, terwijl zij al het redelijke heeft gedaan om inzicht te geven in de status van haar runderen en verweerder op geen enkel moment concreet heeft aangegeven wat zij moest doen om de blokkade te laten opheffen.
Ten aanzien van de last onder dwangsom voert appellante aan dat deze last haar ten onrechte is opgelegd. Zij betwist dat de registratie van haar meerlingen onjuist was. Volgens appellante dient verweerder aan te tonen dat de registratie niet op orde is en wordt de bewijslast ten onrechte bij haar gelegd. Appellante stelt dat niet ten aanzien van alle zes in de last onder dwangsom genoemde runderen meer DNA-onderzoek kon worden uitgevoerd, omdat de moederdieren al waren geslacht.
14. In verband met de opheffing van de bedrijfsblokkade stelt verweerder dat er sinds het opleggen van deze blokkade negen maanden zijn verstreken waarin appellante heeft verzuimd om de ontbrekende geboortemeldingen alsnog juist te doen. In de brief van 15 februari 2018 is aangegeven wat appellante moest doen om de overtredingen op te heffen. Daarin is ook gewezen op de mogelijkheid dat appellante een last onder dwangsom wordt opgelegd om herstel af te dwingen, wanneer zij dat zelf niet doet binnen acht weken. Appellante heeft verzuimd de identiteit van acht meerlingen aan te tonen. Daarom heeft verweerder terecht een last onder dwangsom opgelegd.
Opheffing bedrijfsblokkade
15.1
Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld met betrekking tot bestreden besluit I staat vast dat de opgelegde bedrijfsblokkade onrechtmatig was. Dit betekent dat primair besluit II voor zover dit ziet op de opheffing van de bedrijfsblokkade is gebaseerd op het rechtens onjuiste uitgangspunt dat de bedrijfsblokkade terecht is opgelegd. Verweerder is dan ook in zoverre ten onrechte overgegaan tot het nemen van primair besluit II.
15.2
Dit betekent dat het beroep tegen bestreden besluit II voor zover dit betrekking heeft op de opheffing van de bedrijfsblokkade gegrond is en dit besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Het College zal primair besluit II wat betreft de opheffing van de bedrijfsblokkade herroepen.
Dwangsom niet tijdig beslissen verzoek opheffing bedrijfsblokkade
16.1
Appellante stelt dat verweerder aan haar een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op haar aanvraag van 9 februari 2019 tot opheffing van de bedrijfsblokkade. Appellante heeft het College verzocht de hoogte van deze dwangsom vast te stellen. Dit betekent dat appellante belang heeft behouden bij een beoordeling van het beroep tegen niet tijdig nemen van een besluit op genoemde aanvraag.
16.2
Appellante stelt dat verweerder de genoemde dwangsom heeft verbeurd omdat niet tijdig is beslist op haar aanvraag en zij verweerder bij brief van 9 april 2018 in gebreke heeft gesteld. Dat heeft zij nogmaals gedaan in haar brief aan de NVWA van 11 september 2018.
16.3
Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
16.4
Het College stelt vast dat appellante voor genoemde brief van 9 februari 2018 verwijst naar bijlage 5 bij haar brief aan het College van 16 oktober 2020 waarin zij beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen primair besluit I. Deze bijlage is een brief van 10 april 2018 met als onderwerp “aanvullend bezwaarschrift tevens inhoudende verzoek onmiddellijke opheffing maatregel”. Naar het oordeel van het College valt uit de inhoud van die brief niet af te leiden dat verweerder hiermee in gebreke is gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om opheffing van de bedrijfsblokkade.
16.5
Het College stelt voorts vast dat appellante verweerder met de door haar genoemde brief van 11 september 2018 wel in gebreke heeft gesteld wat betreft het uitblijven van een besluit op haar verzoek tot opheffing van de bedrijfsblokkade. Deze ingebrekestelling heeft verweerder ontvangen op 11 september 2018. Het College constateert dat op dat moment de beslistermijn voor het nemen van een beslissing op genoemd verzoek was verstreken. Nu verweerder de bedrijfsblokkade op 24 oktober 2018 heeft opgeheven, betekent dit, gelet op artikel 4:17, derde lid, van de Awb, dat verweerder voor de periode van 26 september 2018 tot en met 24 oktober 2018 (29 dagen) een dwangsom van € 740,- (14 x € 20,-, 14 x € 30,- en 1 x € 40,-) wegens het niet tijdig beslissen heeft verbeurd.
16.6
Gelet op het vorenstaande zal het College het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag tot het opheffen van de bedrijfsblokkade gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en de door verweerder verbeurde dwangsom vaststellen op € 740,-.
Last onder dwangsom
17.1
Met primair besluit II heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 39 van de Regeling I&R. De last ziet op runderen (meerlingen) met de ID-code NL [… 16] , NL 681078873, NL [… 12] , NL [… 13] , NL [… 14] en NL [… 15] . Volgens verweerder zijn deze dieren niet juist geregistreerd in het I&R-systeem. De bij de last opgelegde maatregel houdt in dat appellante vóór 24 november 2018 met DNA-verwantschapsonderzoek moet aantonen welk dier het moederdier is en dat, indien uit dit onderzoek blijkt dat deze runderen onjuist zijn geregistreerd, appellante een herstelmelding moet doen van hun geboorte en hen alsnog juist moet registreren.
17.2.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder ten aanzien van de vier runderen met ID-code NL [… 12] , NL [… 13] , NL [… 14] en NL [… 15] ten onrechte vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 39 van de Regeling I&R. Deze dieren komen niet voor in de in punt 6 en 7 van het bestreden besluit II opgenomen schema’s waarin ten aanzien van een aantal dieren de resultaten van DNA-onderzoek zijn vermeld. Ook overigens geeft bestreden besluit II geen inzicht in de feiten op grond waarvan verweerder specifiek ten aanzien van deze vier dieren heeft vastgesteld dat zij onjuist zijn geregistreerd. Met het rapport van bevindingen van 22 april 2018 heeft verweerder niet bewezen dat deze dieren onjuist zijn geregistreerd. In dit rapport is een tabel opgenomen met informatie over meerlingen die in 2017 zijn geregistreerd op het bedrijf van appellante (zie pagina’s 14 en 15). Daarop staan ook de onderhavige vier dieren vermeld. In verband met deze lijst is in het rapport van bevindingen (zie pagina 13) het volgende opgemerkt:
“Omdat er mogelijk een relatie is met de 33 runderen waar vraagtekens bij zijn, verlangt de NVWA DNA-uitslagen bij al deze meerlingkalveren, waarbij de moeder-nakomeling relatie aangetoond dient te worden”
. De enkele mogelijkheid van een relatie is niet toereikend voor de vaststelling dat ten aanzien van genoemde vier runderen sprake is van een onjuiste registratie in het I&R-systeem. He College is niet gebleken dat in het rapport van bevindingen concrete feiten en omstandigheden zijn geconstateerd waarop de vaststelling door verweerder dat de vier runderen onjuist zijn geregistreerd in het I&R-systeem is gebaseerd.
17.2.2
Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was ten aanzien van de in 17.2.1 genoemde vier runderen een last onder dwangsom op te leggen. Verweerder mocht ten aanzien van deze runderen dus geen maatregel opleggen.
17.2.3
Reeds in de hiervoor in 17.2.1 genoemde lijst is bij elk van deze dieren vermeld dat het opgegeven moederdier in 2017 is geslacht onder toevoeging van de vraag “geen DNA mogelijk?”. Appellante heeft al in haar zienswijze naar aanleiding van het voornemen van verweerder om haar een last onder dwangsom op te leggen gesteld dat zij ten aanzien van alle kalveren waarbij dit mogelijk was DNA-onderzoek heeft laten verrichten, maar dat dit niet voor ieder kalf meer mogelijk was, omdat de moederdieren zijn geslacht. Dit heeft appellante vervolgens in bezwaar specifiek ten aanzien van de onderhavige vier runderen herhaald.  Verweerder is in bestreden besluit II ten onrechte niet ingegaan op dat bezwaar. Het College ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de stelling van appellante dat DNA-onderzoek met betrekking tot deze dieren ten tijde van het opleggen van de last al niet meer mogelijk was
.
Verweerder heeft appellante deze maatregel derhalve niet in redelijkheid kunnen opleggen ten aanzien van genoemde vier runderen.
17.3.
In het bestreden besluit II heeft verweerder vastgesteld dat uit DNA-onderzoek is gebleken dat de runderen met ID-code NL [… 16] en NL [… 17] geen ‘match hebben’ met de moederdieren waarbij zij zijn geregistreerd. Appellante erkent dit ook. Dit betekent dat verweerder ten aanzien van deze twee runderen terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 39 van de Regeling I&R heeft overtreden. Verweerder was dan ook in zoverre bevoegd tot het opleggen van de een last onder dwangsom aan appellante.
17.4
Appellante heeft geen bijzondere feiten en omstandigheden aangevoerd waarin verweerder redelijkerwijs aanleiding had moeten vinden om af te zien van het opleggen van de in geding zijnde last onder dwangsom ten aanzien van de twee in 17.3 genoemde runderen.
17.5
Het beroep tegen bestreden besluit II is gegrond en dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover dit strekt tot handhaving van de last onder dwangsom ten aanzien van de vier runderen met ID code NL [… 12] , NL [… 13] , NL [… 14] en NL [… 15] . Het College zal primair besluit II voor zover dat ziet op deze runderen herroepen. Het bestreden besluit II en het primaire besluit II blijven in stand voor zover deze zien op de runderen met ID- code NL [… 16] en NL [… 17] .
Proceskostenveroordeling
18.1
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand vast op € 3.937,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift vanwege het niet tijdig beslissen met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5. Voorts 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen primair besluit I, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen primair besluit II, 1 punt voor de hoorzitting ten behoeve van primair besluit I, 1 punt voor de hoorzitting ten behoeve van primair besluit II, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit I, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit II, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
18.2
De kosten voor het opstellen van de contra-expertise door [naam 3] komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Appellante heeft twee facturen van deze deskundige overgelegd, waarvan de ene factuur dateert van 5 juli 2018 en de andere van 11 maart 2020. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 121,95 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 en € 129,63 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020. Voor vergoeding komen uitsluitend in aanmerking de uren die waren gemoeid met het opstellen en het actualiseren van de contra-expertise. Met het opstellen van de eerste rapportage was (zo valt af te leiden uit de overgelegde factuur van 5 juli 2018) 17,84 uur gemoeid. Met het opstellen van de tweede rapportage was (zo valt af te leiden uit de overgelegde factuur van 11 maart 2020) 7,67 uur gemoeid. Voor de reistijd krijgt de deskundige geen vergoeding voor tijdverzuim (artikel 8, tweede lid, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003). Het College stelt de kosten van de deskundige vast op € 3.169,85 .
18.3
Het totaalbedrag aan proceskosten komt hiermee op € 7.107,35.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen primair besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
vernietigt het bestreden besluit I;
herroept primair besluit I en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II voor zover dit betrekking heeft op de opheffing van het aan appellante bij primair besluit I opgelegde verbod om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen (bedrijfsblokkade) en op de last onder dwangsom ten aanzien van de vier runderen met ID-code NL [… 12] , NL [… 13] , NL [… 14] en NL [… 15] ;
herroept primair besluit II voor zover dit betrekking heeft op de opheffing van de bedrijfsblokkade en op de last onder dwangsom ten aanzien van de vier genoemde runderen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit II voor zover deze is vernietigd;
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag om opheffing van de bedrijfsblokkade gegrond;
stelt de door verweerder verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om opheffing van de bedrijfsblokkade vast op € 740,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 692,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 7.107,35.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W. Koopmans en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. 		De griffier is verhinderd te ondertekenen.