ECLI:NL:CBB:2020:734
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/912 en 19/1210
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaken tussen
[naam] , te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. M.C. Sluimer en mr. M. van der Zwaard).
Procesverloop
19/1210
Bij besluit van 13 april 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder zijn besluit van
12 december 2017, waarbij hij heeft beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basisbetaling en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling), gewijzigd en van appellante een bedrag van € 2.347,50 teruggevorderd.
Bij besluit van 1 juli 2019 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder 19/1210.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij verzoekschrift van 19 augustus 2020 heeft appellante het College verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van door haar geleden schade.
Verweerder heeft op dat verzoek gereageerd.
19/912
Bij besluit van 2 januari 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basisbetaling en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 17 mei 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder 19/912.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij verzoekschrift van 19 augustus 2020 heeft appellante het College verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van door haar geleden schade.
Verweerder heeft op dat verzoek gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2020. De beroepen en verzoeken zijn gevoegd behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft in haar Gecombineerde Opgave 2015 verzocht om toewijzing van de betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2015. Daarbij heeft zij opgegeven dat zij 9,37 ha landbouwgrond (perceel 5) met referentiewaarde 2014 (inclusief betalingsrechten) heeft gehuurd met een private overeenkomst. De betrokken verhuurder ( [verhuurder] ) (verhuurder) heeft de betreffende private overeenkomst niet in haar Gecombineerde Opgave 2015 opgegeven. Bij besluit van 7 april 2016 (gedagtekend 14 april 2016) heeft verweerder appellante 38,51 betalingsrechten toegewezen. Daarbij heeft verweerder geen rekening gehouden met de private overeenkomst Bij besluit van 15 september 2016 heeft verweerder het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:232) heeft het College het beroep van appellante tegen het besluit van 15 september 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Bij besluit van 3 juli 2018 heeft verweerder zijn besluit van 7 april 2016 herroepen en aan appellante 29,14 betalingsrechten toegewezen (met een hogere waarde van de betalingsrechten). Hiertoe heeft verweerder uiteengezet dat uit onderzoek is gebleken dat appellante perceel 9, met een oppervlakte van 9.37 ha, door middel van een private overeenkomst heeft gehuurd van de verhuurder, dat verweerder die private overeenkomst alsnog heeft goedgekeurd en dat die 9,37 betalingsrechten niet aan appellante, maar aan de verhuurder worden toegewezen en dat appellante die betalingsrechten in 2015 wel krijgt uitbetaald.
1.2
Appellante heeft in haar Gecombineerde Opgave 2017 verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2017, waartoe zij 33,45 ha heeft opgegeven. Bij besluit van 12 december 2017 heeft verweerder een bedrag van € 10.410,04 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante over 33,51 betalingsrechten beschikt en heeft hij 33,45 ha in aanmerking genomen. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder dat besluit gewijzigd. Hij heeft een bedrag van € 8.062,54 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling en van appellante € 2.347,50 teruggevorderd. Daarbij is hij ervan uitgegaan dat appellante over 24,14 betalingsrechten beschikt en heeft hij 24,14 ha in aanmerking genomen. In 2017 heeft appellante 5,00 betalingsrechten verhuurd aan een derde.
1.3
Appellante heeft in haar Gecombineerde Opgave 2018 verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2018, waartoe zij 37,85 ha heeft opgegeven. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder een bedrag van € 10.092,13 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante over 29,14 betalingsrechten beschikt en heeft hij 29,14 ha in aanmerking genomen.
1.4
In door appellante op 8 december 2018 en door de verhuurder op 6 december 2018 ondertekende overeenkomsten ‘verhuur/verdeling 9,37 betalingsrechten aanvraagjaar 2017’ en ‘verhuur/verdeling 9,37 betalingsrechten aanvraagjaar 2018’ (overeenkomsten) staat dat verhuurder aan appellante voor respectievelijk het aanvraagjaar 2017 9,31 en voor het aanvraagjaar 2018 8,71 betalingsrechten verhuurt. Verweerder heeft deze overeenkomsten ontvangen op respectievelijk 13 december 2018 en 15 januari 2019.
2.	Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij de melding ‘overdracht betalingsrechten’ niet kan registreren voor 2017 en 2018, omdat hij deze meldingen uiterlijk op respectievelijk 15 mei 2017 en 15 mei 2018 moet hebben ontvangen. Dat pas naar aanleiding van de uitspraak van het College van 29 mei 2018 betalingsrechten die eerder ten onrechte aan appellante waren toegekend alsnog aan de verhuurder bij een in 2015 gesloten private overeenkomst zijn toegekend, doet hier niet aan af, omdat niet is gebleken dat net als in 2016 een ‘concept melding overdracht’ voor 2017 en 2018 is gedaan. Voor de aanvraagjaren 2017 en 2018 is geen enkel bericht ontvangen over een (voorgenomen) overdracht van betalingsrechten. Verweerder heeft uiteengezet dat appellante niet meer betalingsrechten kan laten uitbetalen dan waarover zij beschikt op respectievelijk 15 mei 2017 en 15 mei 2018 (artikel 32, eerste lid en artikel 43, negende lid van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). Verweerder heeft het aantal betalingsrechten van 24,14 respectievelijk 29,14 bepalend geacht voor de hoogte van de basis- en vergroeningsbetalingen over de jaren 2017 en 2018. Voor 2017 heeft verweerder de terugvordering gebaseerd op de artikelen 23, vijfde lid, en artikel 7 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014).
3.1
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de door appellante van de verhuurder in de jaren 2017 en 2018 gehuurde 9,37 betalingsrechten. Deze betalingsrechten stonden niet eerder dan 6 juli 2018 bij de verhuurder geregistreerd en konden dus ook niet eerder aan appellante worden overgedragen. Artikel 2.12 van de Uitvoeringsregeling vereist dat overdracht van betalingsrechten gebeurt met gebruikmaking van een middel dat door verweerder beschikbaar wordt gesteld. Het overdragen van betalingsrechten is via MIJNRVO.nl alleen mogelijk als de rechten bij de vervreemder staan geregistreerd. Andere systemen van overdracht, zoals de door verweerder gesuggereerde ‘concept melding overdracht’, zijn niet beschikbaar gesteld. Voor 2017 vraagt appellante zich af of sprake is van onverschuldigde betaling en of er een verplichting tot terugvordering bestaat, nu verweerder de betalingsrechten zelf onjuist heeft vastgesteld.
3.2
De verzoeken om schadevergoeding gaan over de uitbetaling van de basisbetaling en de vergroeningsbetaling voor de jaren 2017 en 2018. Als gevolg van het onrechtmatige besluit van 7 april 2016 (de toewijzing van 38,51 betalingsrechten) was het overdragen van 9,37 betalingsrechten of een gedeelte daarvan van de verhuurder aan appellante niet mogelijk. Hierdoor heeft zij in 2017 en in 2018 respectievelijk 9,31 en 8,71 betalingsrechten niet kunnen benutten voor de uitbetaling.
4.	Verweerder heeft in de verweerschriften gemotiveerd verweer gevoerd. In de reactie op de verzoeken om schadevergoeding heeft verweerder uiteengezet dat de omstandigheid dat appellante in de jaren 2017 en 2018 achteraf niet de beschikking had over voldoende betalingsrechten om alle door haar voor uitbetaling opgegeven oppervlakte te kunnen laten uitbetalen, geen rechtstreeks gevolg is van het besluit van 7 april 2016. Als in dat besluit het juiste aantal van 29,14 betalingsrechten aan appellante zou zijn toegewezen, had zij niet meer dan het aantal beschikbare betalingsrechten voor 2017 en 2018 voor uitbetaling in aanmerking kunnen laten komen. Appellante dient immers voor elk jaar afzonderlijk bij verweerder te melden dat zij voornemens is rechten te huren dan wel te verhuren. Volgens verweerder moeten de verzoeken om schadevergoeding worden afgewezen.
5.1
Het College overweegt als volgt.
5.2
Ingevolge artikel 21, eerste lid en onder a, van Verordening 1307/2013 wordt – voor zover hier van belang – in het kader van de basisbetalingsregeling steun beschikbaar gesteld voor landbouwers die in het kader van deze verordening betalingsrechten verwerven door middel van een toewijzing of door middel van een overdracht krachtens artikel 34. Artikel 34 bepaalt kort gezegd aan wie betalingsrechten kunnen worden overgedragen (het eerste lid) en dat de Commissie uitvoeringshandelingen vaststelt waarin de wijze waarop landbouwers aan de nationale instanties een overdracht moeten melden en de uiterste data waarop deze melding moet plaatsvinden (het vijfde lid). Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 641/2014 van de Commissie van 16 juni 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 641/2014) stelt de overdrager bij een overdracht overeenkomstig artikel 34 van Verordening 1307/2013 de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vast te stellen periode in kennis van de overdracht.
5.3
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling kan de aanspraak op betaling in enig jaar van aanvraag op basis van een overdracht van betalingsrechten als bedoeld in artikel 34 van Verordening 1307/2013, slechts worden gemaakt indien de landbouwer die de betalingsrechten heeft overgedragen de minister uiterlijk op de uiterste datum van indiening van de verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 4.2, derde lid, in het desbetreffende jaar van aanvraag met gebruikmaking van een middel dat door de minister beschikbaar wordt gesteld in kennis heeft gesteld van de overdracht. Ingevolge artikel 4.2, derde lid, van de Uitvoeringsregeling wordt – kort gezegd – de verzamelaanvraag uiterlijk op 15 mei ingediend bij de minister.
5.4
In artikel 32, eerste lid, van Verordening 1307/2013 is bepaald dat de steun in het kader van de basisbetalingsregeling aan landbouwers wordt verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. Elk geactiveerd betalingsrecht geeft – kort gezegd – recht op de jaarlijkse betaling van het in het kader van dat betalingsrecht vastgestelde bedrag. Ingevolge dat artikel 33 geeft de landbouwer, met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, lid 1, aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. In artikel 43, negende lid, van Verordening 1307/2013 is – voor zover hier van belang – bepaald dat de betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken (vergroeningsbetaling) wordt toegekend in de vorm van een jaarlijkse betaling per subsidiabele hectare die overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is aangegeven. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) geldt voor een steunaanvraag als hier aan de orde dat indien het aantal aangegeven betalingsrechten hoger is dan het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt, de aangegeven betalingsrechten worden verlaagd tot het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt (sub a) en indien er een verschil bestaat tussen het aangegeven aantal betalingsrechten en het aangegeven areaal, het aangegeven areaal wordt aangepast aan het kleinste getal (sub b).
5.5
Het College is van oordeel dat verweerder bij het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten, terecht ervan is uitgegaan dat appellante over respectievelijk 24,14 en 29,14 betalingsrechten beschikt. Anders dan appellante heeft aangevoerd, heeft verweerder daarbij terecht geen rekening gehouden met de door appellante van de verhuurder in respectievelijk het jaar 2017 en het jaar 2018 gehuurde betalingsrechten. Zoals volgt uit het hiervoor weergegeven wettelijke kader en zoals verweerder ook heeft uiteengezet, dient appellante verweerder jaarlijks van de overdracht van betalingsrechten in kennis te stellen en mocht zij dus niet ervan uitgaan dat meldingen tot verhuur van betalingsrechten in voorgaande jaren zouden volstaan (zie ook de uitspraak van het College van 5 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:94). Voor een aanspraak op betaling van de door de verhuurder gehuurde betalingsrechten in de jaren 2017 en 2018 had appellante verweerder uiterlijk op de uiterste datum van indiening van de verzamelaanvraag onderscheidenlijk 15 mei 2017 en 15 mei 2018 in kennis dienen te stellen van de overdracht van die betalingsrechten (artikel 2.12, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling). Niet in geschil is dat appellante dat niet heeft gedaan; verweerder heeft de overeenkomsten voor het jaar 2017 en het jaar 2018 eerst ontvangen op respectievelijk 13 december 2018 en 15 januari 2019. Voor zover appellante in dit verband heeft gesteld dat het systeemtechnisch niet mogelijk was om - tijdig - melding te doen van de overdracht van betalingsrechten van de verhuurder, omdat de verhuurder als gevolg van een onjuiste registratie van betalingsrechten door verweerder nog niet beschikte over de aan appellante over te dragen betalingsrechten, had het op de weg van appellante gelegen, als indiener van de aanvraag, om tijdig contact op te nemen met verweerder in welk geval verweerder daarmee rekening had kunnen houden (zie de uitspraak van het College van 23 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:544). Dat heeft appellante nagelaten.
5.6
Aangezien, zoals hiervoor overwogen, verweerder bij het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten, terecht ervan is uitgegaan dat appellante over respectievelijk 24,14 en 29,14 betalingsrechten beschikt, heeft verweerder, gelet op de hiervoor onder 5.4 weergegeven bepalingen, die aantallen terecht bepalend geacht voor de hoogte van de basis- en vergroeningsbetaling over respectievelijk 2017 en 2018. Dat appellante in beide jaren over meer subsidiabele hectaren beschikt, leidt dan ook niet tot een hogere uitbetaling.
5.7
Het betoog van appellante dat voor het jaar 2017 geen sprake is van onverschuldigde betaling en dat geen verplichting tot terugvordering bestaat, nu verweerder de betalingsrechten zelf onjuist heeft vastgesteld, faalt. Met het besluit van 3 juli 2018 staat vast dat de ten onrechte aan appellante toegewezen betalingsrechten van 9,37 zijn ingetrokken, dat deze aan de verhuurder zijn toegewezen en dat aan appellante 29,14 betalingsrechten zijn toegewezen. Aangezien verweerder zijn besluit van 12 december 2017 tot uitbetaling van de basisbetaling en de vergroeningsbetaling (€ 10.410,04) mede heeft gebaseerd op die ten onrechte aan appellante toegewezen betalingsrechten, heeft verweerder bij het primaire besluit 1 dat bedrag op basis van de 29,14 toegewezen betalingsrechten (minus de 5 aan een derde verhuurde betalingsrechten) herberekend (€ 8.062,54) en het aldus onverschuldigd betaalde bedrag (€ 2.347,50) teruggevorderd. Verweerder heeft in dit verband gewezen op artikel 23, vijfde lid, tweede volzin, van Verordening 809/2014. Dit artikel ziet op de intrekking van ten onrechte toegewezen betalingsrechten. In het betreffende artikellid is bepaald dat onverschuldigde bedragen die zijn betaald voor de aanvraagjaren vóór de aanpassingen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 7. In artikel 7, eerste lid, van Verordening 809/2014 is bepaald dat de begunstigde in geval van een onverschuldigde betaling het betrokken bedrag terugbetaalt. Het derde lid van die bepaling bepaalt evenwel dat die terugbetalingsverplichting niet geldt indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de begunstigde kon worden ontdekt. Appellante kan zich niet met succes op dit artikellid beroepen, omdat zij de fout die verweerder met de ten onrechte aan appellante toegewezen 9,37 betalingsrechten heeft gemaakt en die heeft geleid tot het besluit van 12 december 2017, bij het indienen van haar Gecombineerde Opgave 2017 redelijkerwijs had kunnen ontdekken. Appellante had zich immers bij het indienen van die opgave moeten realiseren dat de uitkomst van de door haar gevoerde procedure tegen de toewijzing van die betalingsrechten gevolgen zou hebben voor opvolgende jaren in die zin dat het aantal aan haar bij besluit van 7 april 2016 toegewezen betalingsrechten te hoog was en had, zoals hiervoor ook overwogen, tijdig contact met verweerder moeten opnemen opdat ook de van de verhuurder gehuurde betalingsrechten in 2017 aan appellante konden worden overgedragen.
5.8
De beroepen zijn ongegrond.
6.1
Over de verzoeken om schadevergoeding overweegt het College als volgt.
6.2
Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van, voor zover hier van belang, een onrechtmatig besluit.
6.3
Met verweerder is het College van oordeel dat het feit dat appellante in de jaren 2017 en 2018 niet beschikte over voldoende betalingsrechten om alle door haar opgegeven subsidiabele hectaren te kunnen laten uitbetalen geen rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van het onrechtmatige besluit van 7 april 2016 over de toewijzing van betalingsrechten, maar van het feit dat, zoals hiervoor onder 5.5 en 5.6 overwogen, appellante verweerder niet tijdig in kennis heeft gesteld van de door appellante van de verhuurder in respectievelijk het jaar 2017 en het jaar 2018 gehuurde betalingsrechten.
6.4
Het College zal de verzoeken om schadevergoeding afwijzen.
7.	Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart de beroepen ongegrond;
wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. B. Bastein en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
w.g. A. Venekamp	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.