ECLI:NL:CBB:2020:749
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1908
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam Landbouwbedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 2.882,- voor periode 1, van € 12.754,- voor periode 2, van € 12.470,- voor periode 3, van € 12.029,- voor periode 4 en van € 1.791,- voor periode 5.
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft verweerder de tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard, die primaire besluiten herroepen en appellant een heffing opgelegd van € 1.958,88 voor periode 1, van € 8.798,40 voor periode 2, van € 8.515,20 voor periode 3, van € 8.073,60 voor periode 4 en van € 868,- voor periode 5. Tevens heeft verweerder appellant bij dit besluit een proceskostenvergoeding toegekend.
Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 augustus 2018 heeft verweerder de heffingen voor periode 1 tot en met 5 ambtshalve herzien en vastgesteld op € 1.959,- voor periode 1, € 8.798,- voor periode 2, € 8.515,- voor periode 3, van € 8.074,- voor periode 4 en € 868,- voor periode 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 7 oktober 2020. Appellant en verweerder zijn beide, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Het tweede lid van deze bepaling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van één van de in deze bepaling genoemde buitengewone omstandigheden op het bedrijf van de houder was geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellant aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellant
4. Appellant exploiteert sinds 2010 een melkveehouderij. Op 24 juli 2014 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de rundveestal. Op 7 april 2014 is aan appellant een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 88 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee. Vervolgens is de Nbw-vergunning op 8 oktober 2014 gewijzigd met het oog op het houden van 114 melkkoeien en 61 stuks jongvee en de wijziging van het stalsysteem. Verder heeft appellant op 1 september 2014 een melding gedaan in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
5. Appellant heeft op 29 maart 2017 een verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling ingediend. Volgens appellant is in november 2014 de oude jongveestal afgebroken, waardoor hij niet alle runderen kon stallen en een aantal runderen heeft weggedaan. Hierdoor is zijn referentieaantal op 2 juli 2015 te laag vastgesteld. Appellant verzoekt als alternatieve peildatum 9 november 2014 aan te houden.
6. Bij het besluit van 24 juli 2018 heeft verweerder dit verzoek gehonoreerd. Verweerder heeft zich in dit besluit verder op het standpunt gesteld dat in het geval van appellant van een individuele buitensporige last geen sprake is. Hij heeft appellant voor periode 2, 3 en 4 hoge geldsommen opgelegd, omdat appellant in die perioden meer vrouwelijke runderen hield dan zijn doelstellingsaantal. In periode 1 en 5 hield appellant weliswaar minder vrouwelijke runderen dan het doelstellingsaantal, maar nog wel meer dan het referentieaantal. Om die reden heeft verweerder appellant voor die perioden solidariteitsgeldsommen opgelegd.
In het besluit van 25 augustus 2018 zijn de opgelegde heffingen op hele bedragen afgerond.
7. Appellant kan zich met de opgelegde heffingen niet verenigen en heeft beroep ingesteld.
Beroep
8.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het besluit van 24 juli 2018 mede betrekking op het besluit van 25 augustus 2018. Nu het besluit van 24 juli 2018 is vervangen door het besluit van 25 augustus 2018 en niet gesteld of gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 24 juli 2018, zal het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
9. Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet dat hij het referentieaantal van appellant onjuist heeft vastgesteld, omdat hij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een kalf dat op de peildatum is afgevoerd. Hij heeft de hoogte van de heffingen opnieuw berekend, met inachtneming van het nieuwe referentieaantal, waarbij wordt uitgekomen op € 1.934,24 voor periode 1, € 8.692,80 voor periode 2, € 8.409,60 voor periode 3, € 7.968,- voor periode 4 en € 0,- voor periode 5. Het verschil tussen deze bedragen en de oorspronkelijk opgelegde heffingen zal, inclusief wettelijke rente, aan appellant worden overgemaakt, aldus verweerder.
Individuele buitensporige last
10. Appellant betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last.
In dit kader voert hij allereerst aan dat verweerder een onjuist criterium heeft gehanteerd door te beoordelen of zijn situatie zich onderscheidt van die van andere melkveehouders die investeringen hebben gedaan. Volgens appellant had verweerder moeten beoordelen of appellant buitensporig wordt getroffen door de Regeling ten opzichte van al diegenen voor wie de Regeling geldt.
Voorts voert hij aan dat verweerder heeft miskend dat het feit dat hij reeds voor de peildatum vergunningen heeft verkregen en (financiële) verplichtingen is aangegaan, slechts één van de omstandigheden is die moet worden meegewogen bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last. In zijn geval is dat echter niet de enige omstandigheid. Appellant werkte met een innovatief stalconcept (Koeland) waarin gedurende de bouw componenten moesten worden aangepast. Hierover heeft ook afstemming met het ministerie plaatsgevonden. Doordat het innovatieve traject langer duurde dan verwacht, kon de bouw van de nieuwe stal niet eerder starten. Daarnaast heeft hij te kampen gehad met overbezetting in de stal, waardoor voor 2 juli 2015 koeien zijn afgevoerd. Waren deze omstandigheden anders geweest, dan had hij op 2 juli 2015 al veel meer dieren kunnen houden. Bij het uitvoeren van de fair balance toets had de minister deze omstandigheden moeten meenemen, aldus appellant.
Ook voert appellant aan dat indien moet worden aangenomen dat de Regeling in zijn algemeenheid (op het niveau van de regelgeving) voorzienbaar was, dit niet betekent dat de gevolgen daarvan ook voor hem voorzienbaar waren of konden zijn. Als hij had geweten dat hij de geplande uitbreiding niet kon realiseren, was hij niet alleen de financiering daarvoor niet aangegaan, maar dan had de bank deze ook nooit verstrekt. Voor de bank zou er dan immers onvoldoende zekerheid bestaan dat de verstrekte financiering ook zou worden afgelost, omdat zonder de uitbreiding geen hogere melkopbrengst gerealiseerd kon worden. Bovendien moet de hoogte van de financiële gevolgen van de Regeling naar de mening van appellant juist wel een omstandigheid zijn waarmee in het kader van de fair balance toets rekening wordt gehouden. Uit het door hem in bezwaar overgelegde deskundigenrapport volgt dat de continuïteit van de onderneming in gevaar is en dat er een forse last optreedt als gevolg van de Regeling. Hierbij zijn de opgelegde boetes nog niet eens meegenomen, zodat de last nog groter is dan uit het rapport naar voren komt. Het bedrijf kan deze last niet opvangen; er is een liquiditeitstekort. Verweerder is ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan op dit rapport, aldus appellant.
10.1
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
10.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd.  Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
10.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
10.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
10.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
10.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
10.7
Appellant stelt terecht dat verweerder in het besluit van 25 augustus 2018 ten onrechte bij de bespreking van zijn betoog dat sprake is van een individuele buitengewone last niet is ingegaan op zijn specifieke omstandigheden en het door hem overgelegde deskundigenrapport. Het besluit van 25 augustus 2018 is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Dit betekent echter niet dat verweerder niet over mocht gaan tot het opleggen van de heffingen voor de perioden 1 tot en met 4. In dat kader is het volgende van belang.
10.8
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 15 september 2020) zijn, gezien het tijdstip waarop de concrete investeringen zijn gedaan, te weten in 2014-2015, de beslissingen van appellant ter zake, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant had de in een eerder stadium genomen beslissingen in die periode opnieuw moeten bezien in het licht van de toen geldende omstandigheden. Dat de uitbreiding van het melkveebedrijf mede zag op de ontwikkeling van een duurzaam veehouderijsysteem, maakt dit niet anders. Appellant kon er niet op vertrouwen dat de productiebeperkende maatregelen enkel om die reden niet van toepassing zouden zijn op zijn bedrijfsvoering. Appellant had dus ten tijde van de daadwerkelijke uitvoering van zijn plannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze, nu zij ook een aanzienlijke groei van de veestapel impliceerden, voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
10.9
Het College realiseert zich dat appellant door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel ernstig wordt geraakt, hetgeen ook blijkt uit het door hem overgelegde rapport van 25 mei 2018, opgesteld door [naam 2] , ondernemersadviseur van Countus accountants + adviseurs. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen niet kan afwentelen. Van een individuele buitensporige last is dan ook geen sprake.
Conclusie
11.	Gelet op hetgeen is overwogen onder 8, is het beroep tegen het besluit van 24 juli 2018 niet‑ontvankelijk. Gelet op hetgeen is overwogen onder 9 en 10.7, is het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2018 gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, de aan appellant op te leggen heffingen voor perioden 1, 2, 3, 4 en 5 vaststellen op respectievelijk € 1.934,24, € 8.692,80, € 8.409,60, € 7.968,-  en € 0,- . Voorts zal het College verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte kosten van beroep.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 juli 2018, met kenmerk 494‑13802, niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2018, met kenmerk FRP/60226119/1081, gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- stelt de aan appellant op te leggen heffingen voor periode 1 op € 1.934,24, voor periode 2 op € 8.692,80, voor periode 3 op € 8.409,60, voor periode 4 op € 7.968,-  en voor periode 5 op € 0,- vast;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
w.g. C.J. Borman					w.g. I.S. Ouwehand