ECLI:NL:CBB:2021:6
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1188
uitspraak van de enkelvoudige kamer van uiterlijk 12 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf gecombineerd met een varkenshouderij. Ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf heeft appellante op 19 december 2012 het door haar gepachte perceel cultuurgrond gekocht voor een bedrag van € 160.000,-.
2.2
Op 10 december 2014 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten ten bedrage van € 90.000,- voor de bouw van een ligboxenstal met 172 boxen, inclusief melkrobots. Daarnaast heeft appellante op 17 december 2014 een omgevingsvergunning verkregen voor het oprichten van een melkveestal en het reviseren van de melkvee- en varkenshouderij. In verband met de daarmee gepaard gaande bouwblokvergroting, diende het bestemmingsplan te worden gewijzigd. Dit plan is 11 januari 2017 definitief geworden.
2.3
Tussen 2012 en 2015 heeft de Gasunie een derde aardgasleiding onder het erf van appellante aangelegd.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 92 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee.
2.5
Op 27 juli 2015 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 247 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Tevens mag appellante op grond van deze vergunning 616 gespeende biggen, 64 kraamzeugen, 170 guste en dragende zeugen en 2 dekberen houden.
2.6
Op 17 december 2015 heeft appellante de bij haar in gebruik zijnde huiskavel gekocht voor een bedrag van € 638.750,-.
2.7
Op 6 oktober 2016 heeft appellante een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd van € 510.000,-.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.811 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante is van mening dat het fosfaatrechtenstelsel de ‘fair balance’ toets niet kan  doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Het was voor haar niet voorzienbaar dat de overheid, na het vervallen van het melkquotum, maatregelen zou nemen om de ongebreidelde groei van de melkveehouderij tegen te gaan. In diverse kamerstukken, waaronder de memorie van toelichting bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 979, nr. 3) staat meermaals dat de groei in de melkveehouderij mogelijk blijft, zolang ook wordt geïnvesteerd in voldoende grond en/of mestverwerking. Appellante heeft in haar bedrijf geïnvesteerd op een manier die verweerder zelf voorstond en met inachtneming van de aanvullende stelsels uit de Msw. Zij heeft reeds medio 2008, 2009 het plan opgevat om haar bedrijf uit te breiden ten behoeve van een toekomstbestendig melkveebedrijf. Op dat moment was niet voorzienbaar dat op 2 juli 2015 het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd. Indien moet worden aangenomen dat het fosfaatrechtenstelsel wel voorzienbaar was, dan stelt appellante zich op het standpunt dat de voorzienbaarheid haar niet ten volle kan worden tegengeworpen.
4.2
Appellante voert verder aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij had het voornemen om te groeien naar 200 melkkoeien en 80 stuks jongvee, maar door verschillende factoren, die buiten de invloedsfeer van appellante liggen, is het gehele traject van bedrijfsuitbreiding een tijdrovend proces geweest. Van oudsher stond een groot deel van de bedrijfsgebouwen op grond, die appellante van de gemeente Sint Anthonis pachtte. Alvorens het bedrijf kon worden uitgebreid, wenste appellante deze grond in eigendom te krijgen. Daartoe hebben vanaf 2009 tot en met 2011 onderhandelingen plaatsgevonden, waarna de grond op 28 december 2012 is geleverd aan appellante. Vervolgens is de voorgenomen uitbreiding bemoeilijkt door de aanleg van een derde aardgastransportleiding onder het erf. Daarnaast had de gemeente Sint Anthonis, in het kader van een nieuw gemeentelijk grondbeleid, in het najaar van 2013 het voornemen om de gepachte huiskavel te verkopen aan de hoogste bieder. Hoewel in april 2014 al duidelijk was dat de gemeente geen uitvoering zou geven aan dit voornemen, heeft appellante de onderhandelingen met de gemeente voortgezet en hebben partijen in december 2015 overeenstemming bereikt over de koop van de huiskavel. Door voormelde omstandigheden heeft het vele jaren geduurd voordat appellante beschikte over alle benodigde vergunningen om te kunnen starten met de bouwwerkzaamheden. Indien deze omstandigheden zich niet hadden voorgedaan, was de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 gerealiseerd. Het fosfaatrechtenstelsel vormt een serieuze bedreiging voor de continuïteit van het melkveebedrijf. Daarbij is ook van belang dat appellante voornemens is de varkenstak binnen afzienbare tijd te beëindigen. Indien appellante daarvoor kiest, is het noodzakelijk dat zij kan groeien naar een veestapel van 200 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee om het verlies van de varkenstak te kunnen compenseren. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last verwijst appellante naar het deskundigenrapport van 4 juni 2018, opgesteld door [naam 3] werkzaam bij ABAB Agro Advies B.V.
4.3
Appellante verzoekt tot slot om een schadevergoeding wegens de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verweerder betwist daarnaast dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert verweerder aan dat een vertraging in het vergunningentraject behoort tot het ondernemersrisico. Ook de aankoop van de erfpachtgrond en de aanleg van de gasleiding zijn naar mening van verweerder geen bijzondere omstandigheden waardoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante exploiteert reeds vele jaren haar bedrijf onder deze omstandigheden, zodat de eventuele gevolgen daarvan voor haar ondernemersrisico komen. Verweerder merkt op dat appellante geen geldige Nbw-vergunning heeft overgelegd, maar enkel de aan haar verstrekte ontwerpvergunning van 21 mei 2015. Daar komt bij dat appellante is begonnen met bouwen, voordat de benodigde wijziging van het bestemmingsplan definitief was. Dit betekent dat appellante met het doen van haar investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde toestemming, zodat in beginsel geen ruimte bestaat om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 24 september 2009 (ECLI:NL:CBB:2019:448), stelt verweerder dat dit uitgangspunt niet wordt verlaten wanneer sprake is van een vertraging door overleg met de Gasunie. Verder is van belang dat appellante in augustus 2012 de eerste omgevingsvergunning heeft aangevraagd, dat zij in december 2012 grond heeft aangekocht en dat zij in december 2014 een aanneemovereenkomst heeft gesloten. Volgens verweerder had appellante zich ten tijde van deze investeringen bewust moeten zijn van het feit dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en dat een zekere mate van voorzichtigheid was geboden. Vervolgens is appellante in augustus 2015 begonnen met het bouwen van de stal, waarvoor zij op 29 september 2015 nog een nieuwe financieringsovereenkomst heeft gesloten en heeft zij in december 2015 de grond van haar huiskavel aangekocht. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante om daar rekening mee te houden. Tevens heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat de door haar gewenste groei noodzakelijk was, noch dat de beoogde groei in melkvee moet plaatsvinden om de varkenstak te compenseren. Tot slot merkt verweerder op dat appellante in 2018, 2019 en 2020 in totaal 1.970 kg fosfaatrecht heeft bijgekocht, zodat de financiële situatie minder nijpend moet zijn dan door appellante is gesteld.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College in deze uitspraak geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (zie onder 6.7.5.1-6.7.5.5).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB Agro Advies B.V van 4 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee (zijnde de door appellante beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 4.811 kg fosfaatrecht (zijnde situatie op 2 juli 2015, bestaande uit 92 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante reeds vanaf 2012 verschillende investeringen heeft gedaan ten behoeve van de uitbreiding van het melkveebedrijf, terwijl de daarvoor benodigde Nbw-vergunning pas op 27 juli 2015 aan haar is verleend. Met haar beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl zij op die datum nog niet beschikte over alle benodigde vergunningen, is appellante op het verkrijgen van de vergunning vooruitgelopen. In beginsel bestaat dan geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.3). Dat de beoogde uitbreiding is vertraagd door de onderhandelingen met de gemeente Sint Anthonis over de aankoop van de erfpachtgronden, leidt niet tot een ander oordeel. Ook de vertraging, die het gevolg is van de onderhandelingen met de Gasunie, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last (zie de uitspraak van 24 september 2009, ECLI:NL:CBB:2019:448). Daar komt bij dat appellante wist dat zij bij nieuwe bouwplannen rekening moest houden met de in de grond aanwezige aardgasleidingen en dat de aanleg van de derde aardgasleiding haar plannen niet heeft doorkruist. Verder is van belang dat vertragingen bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen voor rekening en risico van de melkveehouder komen, ook als de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop de melkveehouder geen invloed heeft gehad (vergelijk de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, onder 4.5.1). Nu er om deze redenen geen ruimte is om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen, kan aan het door appellante overgelegde financiële rapport niet de waarde worden toegekend die zij daarmee beoogt.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift (14 februari 2018) door verweerder en de dag van deze uitspraak (12 januari 2021) heeft appellante recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het bezwaar is overschreden met afgerond (negen) maanden en die van het beroep met afgerond (twee) maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van (9/11 van € 1000,-)
€ 818,18 en de Staat tot een bedrag van (2/11 van € 1000,-) € 181,82.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Omdat sprake is van een geslaagd verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is er aanleiding om de door appellante voor dit verzoek gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van
€ 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van
€ 818,18;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van
€ 181,82;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen