ECLI:NL:CBB:2020:788
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/681
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. H.S. de Lint en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 14 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit van 13 januari 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Aan de zijde van appellante heeft [naam 3] , bedrijfsadviseur, telefonisch deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante, een stille maatschap, exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Op
1 april 2013 hield zij 565 melk- en kalfkoeien en 529 stuks jongvee.
2.2.
Appellante heeft op 31 maart 2015 de bouw van een nieuwe ligboxenstal aanbesteed voor een bedrag van € 2.518.000,-. Op de peildatum 2 juli 2015 was appellante nog aan het bouwen. Op 7 mei 2015 is onder meer voor de stal een financieringsovereenkomst gesloten. Op 7 augustus 2014 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden van haar veestapel naar (onder meer) 1.370 melkkoeien en 317 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 624 melkkoeien en 562 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 33.364 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 33.764 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Zij heeft willen uitbreiden naar 1308 melkkoeien en 552 stuks jongvee en heeft daartoe geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Appellante had dit niet gedaan als voor haar voorzienbaar was geweest dat zij de uitbreiding niet (volledig) kon realiseren. De gedane investeringen kunnen nu als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel niet worden terugverdiend. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar een deskundigenrapportage van Flynth adviseurs en accountants van 28 mei 2018 om aan te tonen dat de continuïteit van de onderneming in gevaar is. In dit rapport zijn drie scenario’s doorgerekend. Het gaat daarbij om de situatie waarin het aantal stuks melkvee wordt gereduceerd conform het aantal toegekende fosfaatrechten (scenario 1), de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, maar met de aankoop van fosfaatrechten (scenario 2) en de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, zonder de aankoop van fosfaatrechten (scenario 3). Volgens appellante leidt alleen scenario 3 tot blijvende positieve liquiditeit. Appellante heeft verder ter zitting benadrukt dat de beoogde uitbreiding weliswaar fors is, maar dat zij ook een grote maatschap is - bestaande uit voorheen zes, nu vier maten - en dat dus ook de risico’s groot zijn. Het beroep moet haars inziens in die context worden beoordeeld. Verder merkt zij op dat de uitbreiding nodig was om het bedrijf over te kunnen nemen en de continuïteit ervan te waarborgen. Feitelijk is het nu zo dat de broers van de vader uit de maatschap zijn getreden en dat de maatschap geen mogelijkheden had hen uit te kopen.
4.3
Tot slot stelt appellante dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het feit dat appellante voor de peildatum van 2 juli 2015 investeringen is aangegaan in verband met de uitbreiding van haar bedrijf leidt niet tot een bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellante wenste in de periode 2013 - 2015 het bedrijf uit te breiden en een forse groei te realiseren naar maximaal 1.370 stuks melkkoeien. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft op 31 maart 2015, één dag voor de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015, opdracht gegeven voor de bouw van een ligboxenstal. Verder is appellante op 7 mei 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank. Verweerder is van mening dat appellante, gelet op de beschreven uitbreiding, een groot risico heeft genomen. Verweerder merkt daarnaast op dat appellante de noodzaak om uit te breiden niet heeft aangetoond, noch heeft onderbouwd, terwijl dit wel noodzakelijk is. Verder acht verweerder het van belang dat appellante een deel van de beoogde uitbreiding heeft gerealiseerd.
5.3
Tot slot acht verweerder het bestreden besluit niet in strijd met het door appellante genoemde motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen. Voor zover nodig zijn eventuele gebreken ten aanzien van het zorgvuldigheidsbeginsel middels het verweerschrift hersteld en is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.3) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Flynth accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 624 melk- en kalfkoeien en 562 stuks jongvee en - uitgaande van de vergunde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 1.370 melkkoeien en 317 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.7
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.8
In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen met de uitbreiding in concreto aan te vangen in maart 2015. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat juist een uitbreiding van een dergelijke schaalgrootte  voor haar veel meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er een bedrijfseconomisch noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding vanwege het beoogde uittreden van de twee broers van de vader uit de maatschap is wel gesteld, maar niet onderbouwd. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
6.3
Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit in dezen lijdt aan een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen