ECLI:NL:RBMNE:2020:3214
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/521
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T.S. van der Horst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ros).
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een bestuurlijke boete ter hoogte van € 7.500,- opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
Bij besluit van 20 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2020 via Skype. Zowel eiser als verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van de woning op de [adres] in [woonplaats] . Naar aanleiding van een melding van de politie hebben toezichthouders van de gemeente deze woning op 24 oktober 2018 geïnspecteerd. Zij troffen daarin 15 potten met hennepplanten aan, die onder grote lampen stonden, een luchtzuiveringsinstallatie met koolstoffilters, een aangelegde stroomvoorzieningsinstallatie, slangen voor de watervoorziening van de planten en chemicaliën die nodig zijn voor hennepteelt. Zij troffen geen spullen aan die wezen op bewoning. Op basis daarvan hebben de inspecteurs geconcludeerd dat de gehele woning was ingericht voor de hennepteelt en ongeschikt was voor bewoning.
2. Op basis van deze bevindingen heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van
€ 7.500,- opgelegd, omdat hij zijn woning niet gebruikte om in te wonen, maar om er een hennepkwekerij te vestigen. Daarmee heeft hij de woning zonder vergunning gebruikt voor een andere bestemming dan bewoning. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (de Huisvestingswet) in samenhang met artikel 4.1.2 sub a van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, gemeente Utrecht (de Huisvestingsverordening).
3. Eiser heeft aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is. Primair stelt hij zich op het standpunt dat het in bijlage 2 van de Huisvestingsverordening vastgestelde boetebedrag de redelijkheidstoets niet kan doorstaan. Subsidiair voert hij aan dat de hoogte van de boete in zijn concrete geval onevenredig is, omdat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen. Verweerder is in het bestreden besluit onvoldoende ingegaan op deze omstandigheden, zodat het besluit op dit punt ook onvoldoende gemotiveerd is.
Toepasselijke Huisvestingsverordening
4.	De rechtbank stelt allereerst ambtshalve vast dat verweerder niet de Huisvestingsverordening 2015 maar de Huisvestingsverordening 2019 had moeten toepassen. Het bestreden besluit is namelijk van 20 december 2019, na de datum van inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 op 1 juli 2019.
Materieel gezien is er geen verschil tussen de bepalingen in de Huisvestingsverordening 2015 en in de Huisvestingsverordening 2019 die in dit geval van toepassing zijn. Dit betekent dat eiser niet benadeeld is door de toepassing van de onjuiste Huisvestingsverordening. De rechtbank ziet daarom aanleiding om dit gebrek te passeren.
Hoogte boete in de Huisvestingsverordening
5. Eiser stelt zich in eerste instantie op het standpunt dat verweerder onredelijk beleid hanteert door een boetebedrag van € 7.500 te hanteren. De hoogte van de boete is onevenredig in verhouding tot de overtreding, zeker omdat het gaat om niet-bedrijfsmatige exploitatie en het voor de eerste keer begaan van de overtreding. Hij wijst erop dat andere gemeenten van vergelijkbare omvang, zoals Rotterdam, Den Haag en Nijmegen, voor dezelfde overtreding veel lagere boetebedragen hanteren. Verweerder heeft weliswaar een discretionaire bevoegdheid, maar heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij een hoger boetebedrag hanteert dan deze gemeenten. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser ter zitting nog gewezen op een uitspraak van deze rechtbank van 3 februari 2020.
6. De rechtbank overweegt dat de hoogte van de boete is neergelegd in bijlage 2 van de Huisvestingsverordening en daarmee onderdeel is van de Huisvestingsverordening. De Huisvestingsverordening bevat algemene, abstracte regels, die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen, zodat deze een algemeen verbindend voorschrift (avv) is.
Dit betekent dat ook bijlage 2, waarin de hoogte van de boete is vastgesteld, een avv is en niet een beleidsregel, zoals eiser stelt. De bestuursrechter kan een avv niet zoals een beleidsregel rechtstreeks toetsen op redelijkheid. Wel kan een avv indirect worden getoetst op rechtmatigheid, in het geval een besluit voorligt dat op de avv berust en mits de avv geen wet in formele zin is. Dit heet exceptieve toetsing. De rechtbank kan de Huisvestingsverordening in dit geval exceptief toetsen, omdat het bestreden besluit op die verordening is gebaseerd. Het gaat bij deze toetsing vooral om de vraag of de avv in strijd is met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen en/of algemene beginselen van behoorlijk bestuur en om die reden onverbindend moet worden verklaard.
De rechtbank vat de beroepsgrond van eiser daarom zo op dat hij aanvoert dat het de vastgestelde hoogte van het boetebedrag op € 7.500,- in bijlage 2 van de Huisvestingsverordening onverbindend moet worden verklaard vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
7. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van het boetebedrag niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In artikel 35, tweede lid, onder b, van de Huisvestingswet is neergelegd welk boetebedrag maximaal mag worden opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning, namelijk € 16.750,-.
Door eiser is niet aangevoerd dat artikel 35, tweede lid, onder b, van de Huisvestingswet wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel onverbindend zou zijn. Met een boete van € 7.500,- blijft verweerder binnen dit wettelijke maximum. In de toelichting op artikel 35 van de Huisvestingswet is bovendien bepaald dat de gemeenteraad bij verordening gefixeerde en niet maximale bedragen vaststelt per overtreding. Er wordt dus een vast bedrag bepaald per overtreding. Daarbij heeft de gemeenteraad wel de vrijheid om bij het bepalen van de hoogte van de boete onderscheid te maken naar al dan niet bedrijfsmatige exploitatie van de woonruimte of recidive.
In de boetetabel is te zien dat dit onderscheid gemaakt is: voor een bedrijfsmatige exploitant is een hoger boetebedrag bepaald dan voor een niet-bedrijfsmatige, en bij herhaling van de overtreding wordt het boetebedrag steeds hoger. Daarmee heeft verweerder binnen de boetetabel een afweging gemaakt welk boetebedrag evenredig is in welke situatie. De in de boetetabel neergelegde systematiek wordt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.4. van de Huisvestingsverordening nader toegelicht. De verordening en de boetetabel blijven op dit punt binnen het wettelijke kader en de wijze van differentiëren wijst niet op strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de boetetabel op dit punt onverbindend te verklaren omdat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
8. De rechtbank is evenmin van oordeel dat het in bijlage 2 vastgestelde boetebedrag in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft toegelicht dat de onttrekking van een woning aan de woonbestemming als een ernstige overtreding wordt beschouwd. Het opleggen van de boete dient niet alleen om de overtreder te bestraffen, maar er dient ook een afschrikwekkend effect vanuit te gaan, gelet op het grote woningtekort en de schaarse woningvoorraad binnen de gemeente Utrecht. Dit heeft ook de ABRvS geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 mei 2018.
Vanwege de ernst van de overtreding is in de verordening gekozen voor een boete van een hoogte van € 7.500,- en niet voor een lager boetebedrag. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom de gemeenteraad voor dit boetebedrag heeft gekozen. De gemeenteraad is niet verplicht om de hoogte van de boete in overeenstemming te brengen met het bedrag dat andere gemeentelijke wetgevers passend vinden. De omstandigheid dat andere gemeenten ander keuzes maken, laat onverlet dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om zelf de hoogte van de boete te bepalen, mits hij binnen het wettelijk maximum blijft. Daarbij treft eisers verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 3 februari 2020 geen doel, omdat het niet gaat om een vergelijkbaar geval. In die uitspraak gaat het niet om een bestuurlijke boete die door het college van burgemeester en wethouders is opgelegd, maar om een last onder dwangsom die door de burgemeester was opgelegd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de boetetabel op dit punt onverbindend te verklaren omdat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
9. De rechtbank ziet dus geen aanleiding om het boetebedrag in bijlage 2 van de Huisvestingsverordening onverbindend te verklaren vanwege strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.
Matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden
10. Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat de standaardboete vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is en daarom gematigd moet worden. Eiser wijst op de beperkte ernst van de overtreding, het feit dat de onttrekking hem geen financieel voordeel heeft opgeleverd, het feit dat hij al is gestraft door de sluiting van zijn woning en de hem opgelegde strafbeschikking en de schending van de dertienwekentermijn door verweerder. Verweerder heeft deze omstandigheden onvoldoende meegewogen bij het bepalen van de hoogte van de boete.
11. De rechtbank overweegt dat verweerder op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gehouden is een lagere boete dan de vastgestelde boete op te leggen indien de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
De rechtbank bespreekt de bijzondere omstandigheden die eiser heeft aangevoerd hieronder.
Ernst van de overtreding
12. Eiser stelt zich op het standpunt dat de boete op grond van beperkte ernst en omvang van de overtreding gematigd moet worden. Ten eerste omdat er weliswaar formeel gezien  sprake is van onttrekking aan de woningvoorraad, maar feitelijk gezien niet. Voordat eiser een hennepkwekerij in zijn woning begon woonde hij er namelijk alleen en nadat hij de hennepkwekerij was begonnen woonde hij er nog steeds alleen. Er is dus geen verandering geweest in het aantal bewoners in de woning en het is niet zo dat de woning niet meer bewoond werd. Dit maakt de ernst van de overtreding relatief gering. Daarbij is de hennepkwekerij maar heel kort in bedrijf geweest, zodat ook de onttrekking kort van duur is geweest en de omvang van de overtreding dus ook beperkt is.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de boete niet heeft hoeven matigen op grond van beperkte ernst en omvang van de overtreding. Verweerder heeft toegelicht dat hij de overtreding als ernstig beschouwd, ongeacht of eiser nog in de woning woonde en ongeacht hoe lang de hennepkwekerij in bedrijf is geweest. Ieder ander gebruik van een woning dan bewoning levert namelijk onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning op.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat er in ieder geval sprake was van gedeeltelijke onttrekking van de woning. Verweerder heeft in eisers stelling dat hij nog in de woning woonde geen reden hoeven zien om de boete te matigen.
Geen financieel gewin
14. Een tweede bijzondere omstandigheid die eiser aanvoert is dat hij geen financieel voordeel heeft gehad van de hennepkwekerij, omdat hij geen inkomsten heeft gehad van de oogst van zijn hennepplanten. Volgens eiser moet hiermee rekening worden gehouden bij het bepalen van de hoogte van de boete, wat volgens hem wordt bevestigd in de uitspraak van de ABRvS van 30 mei 2018.
15. De rechtbank oordeelt dat ook deze omstandigheid verweerder geen aanleiding heeft hoeven geven om de boete te matigen. Of er al dan niet sprake is van financieel gewin, is namelijk op zichzelf geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
Andere besluitvorming
16. Eiser voert ten derde aan dat verweerder de boete had moeten matigen omdat hem voor de hennepkwekerij ook al een strafbeschikking is opgelegd en zijn woning door de burgemeester 12 maanden is gesloten. Nu hij ook nog het volledige boetebedrag krijgt opgelegd voor woningonttrekking, wordt hij onevenredig zwaar gestraft.
17. Ook in deze stelling volgt de rechtbank eiser niet. Voor zover eiser erop doelt dat hij dubbel bestraft wordt voor dezelfde gedraging in de zin van artikel 5:44 van de Awb, overweegt de rechtbank dat de strafbeschikking aan hem is opgelegd op grond van Opiumwet en de bestuurlijke boete op grond van de Huisvestingswet. Het doel van de Opiumwet is het beschermen van de volksgezondheid, terwijl de Huisvestingswet met name een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte beoogt te beschermen.
Het gaat hier dus om verschillende wetten die verschillende belangen beogen te beschermen, waarbij verschillende bestuursorganen zijn belast met de handhaving van de bepalingen in deze wetten. Eenzelfde gedraging kan dus zowel een overtreding van de Opiumwet als van de Huisvestingswet opleveren, zodat geen sprake is van dubbele bestraffing. Dit geldt evengoed voor de oplegging van de sluiting van de woning, ook deze maatregel berust op een ander voorschrift dat andere belangen beoogt te beschermen. De sluiting is bovendien geen punitieve sanctie die ertoe dient om eiser te bestraffen, maar een herstelmaatregel om het woon- en leefklimaat te herstellen en verdere drugshandel in het pand te voorkomen. Verweerder mocht dus overgaan tot het opleggen van de bestuurlijke boete naast het sluiten van de woning van eiser en heeft hierin geen aanleiding hoeven zien om de hoogte van de boete te matigen.
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit toereikend heeft gemotiveerd waarom hij de boete op grond van de aangevoerde bijzondere omstandigheden niet matigt.
Schending dertienwekentermijn
19.
Tot slot stelt eiser zich op standpunt dat verweerder de boete had moeten matigen omdat hij de dertienwekentermijn uit artikel 5:51 van de Awb heeft geschonden.
20. Ook hierin ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen. De dertienwekentermijn is een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden.
De rechtbank stelt bovendien vast dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, niet is geschonden, omdat er vanaf het moment dat verweerder een voornemen tot het opleggen van de bestuurlijke boete tot de datum van deze uitspraak geen twee jaar zijn verstreken.
Er is dus ook geen reden om de hoogte van de boete te matigen vanwege een schending van de redelijke termijn.
Conclusie
21.	Dit betekent dat ook eisers tweede beroepsgrond niet slaagt. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 11 augustus 2020 door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H.W. Schierbeek, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
De griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Zie Gemeenteblad van Utrecht 2019, nr. 131486, 24 mei 2019.
Op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
ECLI:NL:RBMNE:2020:459, ro. 22 (de derde, waar 24 had moeten staan).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1067, ro. 7.3.
Zie de uitspraak van de ABRvS van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, ro. 6.
Het maximum bedrag dat ten tijde van het bestreden besluit was vastgesteld voor een geldboete van de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Kamerstukken II, 2009/10 32271, nr. 3, p. 55.
ECLI:NL:RVS:2018:1754, ro. 6.3.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, r.o. 6.3.
ECLI:NL:2018:1754.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854, ro. 3.2.
Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, p. 24.
Vergelijk de uitspraak van de ABRvS van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831, ro. 6.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat voor de beslechting van een geschil aangaande een bestraffende sanctie in eerste aanleg uitgangspunt is dat de rechtbank binnen twee jaar uitspraak doet. Deze termijn begint te lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In dit geval is dat het voornemen tot oplegging van de boete. Zie bij wijze van voorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006 en de uitspraak van de ABRvS van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859.