ECLI:NL:RVS:2020:2613
Raad van State — Uitspraak 


201906095/1/R1.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Sint Kruis, gemeente Sluis,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Sluis,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Pereweg Sint Kruis" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 april 2020 heeft de Afdeling schriftelijke vragen aan partijen gesteld. [appellant] en de raad hebben deze vragen bij brieven van 14 april 2020 en 5 mei respectievelijk bij brief van 22 april beantwoord.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar [appellant A] en [appellant B], in persoon, en de raad, vertegenwoordigd door M.D.J. van Gerwen en M.A. den Boeft zijn verschenen. Tevens zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan maakt het mogelijk om een burgerwoning te bouwen op perceel Pereweg ongenummerd. In ruil daarvoor zal een verouderde bedrijfswoning op het perceel aan de Pereweg 4-6 worden gesloopt.
2.    [appellant] en anderen wonen aan de [locatie 1] en de [locatie 2]. Zij kunnen zich niet verenigen met de wijziging van het plan, omdat zij vrezen voor aantasting van privacy en woongenot.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Onzorgvuldige voorbereiding
4.    [appellant] en anderen stellen dat de procedure onzorgvuldig is verlopen, omdat zij geen antwoord hebben ontvangen op hun zienswijze. Hierdoor hebben zij zich onvoldoende kunnen voorbereiden op de inspraakronde tijdens de commissievergadering van 16 april 2019.
4.1.    De Afdeling overweegt dat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), of enig ander wettelijk voorschrift, de raad er niet toe verplicht indieners van zienswijzen al voorafgaand aan de vaststelling van het plan in kennis te stellen van de conceptbeantwoording van hun zienswijzen. De zienswijze van [appellant] en anderen is samengevat en van commentaar voorzien in de nota van zienswijzen en tegelijk met de andere op het besluit betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd. [appellant] en anderen hebben tegen dat besluit beroep kunnen instellen.
De stelling van [appellant] en anderen dat zij zich niet goed hebben kunnen voorbereiden op de commissievergadering van 16 april 2019, is geen reden om te oordelen dat de procedure tekortschoot. Tijdens de commissievergadering hebben zij de gelegenheid gekregen hun zienswijzen toe te lichten. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten die in de commissievergadering naar voren zijn gebracht, niet in de overwegingen bij het besluit tot vaststelling van het plan zijn betrokken. Overigens is in de Wro of in enig ander wettelijk voorschrift ook niet bepaald dat alvorens de raad een bestemmingsplan vaststelt, dit plan in een commissievergadering moet worden besproken. Het besluit is met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb tot stand gekomen.
Het betoog faalt.
Strijd met Provinciale Omgevingsverordening Zeeland (ruimte-voor-ruimteregeling/rood-voor-roodregeling)
5.    [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.7 van de Provinciale Omgevingsverordening Zeeland (hierna: de verordening). Aan geen van de twee mogelijkheden die bijlage C van de verordening biedt, is voldaan, aldus [appellant] en anderen. Zij wijzen erop dat voor toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling minimaal een oppervlak van 500 m² gesloopt moet worden. Omdat het plan voorziet in de sloop van een agrarische bedrijfswoning met een oppervlakte van 37 m² en de oprichting van een nieuwe burgerwoning, wordt aan die eis niet voldaan. [appellant] en anderen stellen verder dat het vervallen houten tuinhuis, dat al minimaal 25 jaar leeg staat, niet als agrarische bedrijfswoning mag worden aangemerkt. Tot slot betogen [appellant] en anderen dat de rood-voor-roodregeling uitsluitend geldt voor individuele burgerwoningen en hier niet van toepassing kan zijn, omdat de te verplaatsen woning een bedrijfswoning is.
5.1.    Over het betoog van [appellant] en anderen dat het plan in strijd is met de ruimte-voor-ruimteregeling onder 2 van bijlage C behorende bij artikel 2.7 van de verordening, stelt de raad zich op het standpunt dat door een kennelijke verschrijving in de nota van zienswijze is gesproken over de toepassing van deze regeling. De raad stelt dat uit de toelichting die in de nota van zienswijze is gegeven en de plantoelichting blijkt dat de wijziging is gebaseerd op de rood-voor-roodregeling (hierna: de rvr-regeling) onder 1 van bijlage C van de verordening.
5.2.    De raad stelt dat met de rvr-regeling wordt gestreefd naar verbetering van het buitengebied door het saneren van bebouwing, het creëren van een aantrekkelijk landschap, het verhogen van natuurwaarden, en het creëren van een goed woonklimaat. Voorts stelt de raad dat met de verplaatsing van de bedrijfswoning een ruimtelijke kwaliteitsslag wordt geboekt ter plaatse van de huidige locatie van de bedrijfswoning, die in slechte staat verkeert. Die woning wordt gesloopt en dit gedeelte van het perceel wordt ingericht als tuin bij de bestaande bedrijfswoning, hetgeen leidt tot een verbetering van de kwaliteit van het buitengebied, aldus de raad.
De raad stelt dat in bijlage C bij artikel 2.7 van de verordening weliswaar wordt gesproken over de verplaatsing van een 'burgerwoning’, maar dat desondanks in dit geval de verplaatsing van een ‘bedrijfswoning’ passend is binnen de kaders van het provinciaal beleid.
5.3.    Artikel 2.7 "Wonen" van de verordening luidt:
"In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in het landelijk gebied wordt toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden. Nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied, die niet voldoen aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden, worden in een bestemmingsplan niet toegelaten."
5.4.    Bijlage C bij artikel 2.7 "Kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied" van de verordening luidt:
"1. Het benutten van bestaande bebouwing; ‘rood voor rood’.
Onder deze categorie vallen de mogelijkheden voor verbetering, uitbreiding en verplaatsing van bestaande individuele burgerwoningen, het benutten van cultuurhistorisch waardevolle voormalige agrarische bebouwing in het landelijk gebied, bestaande buitenplaatsen en landgoederen."
2. Ruimte voor ruimte.
Een eenvoudige vorm van ruimte voor ruimte is het uitruilen van ontwikkelingsmogelijkheden. Het kan bijvoorbeeld gaan om de verplaatsing van een agrarisch bedrijf naar een nieuwe locatie of het uitbreiden van bebouwing in het buitengebied ten behoeve van het vergroten van een nieuwe economische drager waarvoor elders bebouwing wordt gesaneerd. Van gemeenten wordt verwacht dat zij de mogelijkheden die het Omgevingsplan hiervoor biedt uitwerken in hun eigen beleid.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om ongewenste of in onbruik geraakte objecten in het buitengebied te saneren in ruil voor planologische ontwikkelingsruimte, bijvoorbeeld in de vorm van een woon- of recreatieve functie.
[…]"
5.5.    In de toelichting bij artikel 2.7 van de verordening staat het volgende:
"In artikel 2.7 worden de kleinschalige woningbouwmogelijkheden in het landelijk gebied benoemd en in bijlage C wordt uitgewerkt welke woningbouwmogelijkheden hieronder vallen (bijvoorbeeld bouwmogelijkheden door middel van 'ruimte-voor-ruimte' of landgoederen). Het provinciale belang is gelegen in het streven naar een verbetering van de kwaliteit van het buitengebied door het saneren van bebouwing, het creëren van een (toeristisch) aantrekkelijk landschap en het verhogen van natuurwaarden, bijvoorbeeld door de aanleg van bos en beplanting. Voorts biedt de regeling kansen voor het creëren van een aantrekkelijk woonmilieu.
[…]
Ook voor de kleinschalige woningbouwmogelijkheden in het landelijk gebied zoals bedoeld in artikel 2.7 moet aannemelijk worden gemaakt dat ze voorzien in een behoefte (het instrument van het woningbouwprogramma moet daarvoor worden benut). Het gaat daarbij niet slechts om kwantiteit maar ook om kwalitatieve behoefte. Indien sprake is van behoefte kan ruimte worden geboden voor initiatieven als rood voor rood, rood voor groen en landgoederen. Voorts gelden de voorwaarden zoals vermeld in bijlage C. Overige woningbouwinitiatieven in het landelijk gebied, die niet passen binnen de in bijlage C geformuleerde voorwaarden (zoals nieuwe individuele burgerwoningen), zijn niet toegestaan.
[…]"
5.6.    Voor zover de raad in de nota van zienswijze heeft gesproken van de ruimte-voor-ruimteregeling, acht de Afdeling het standpunt van de raad dat dit een kennelijke verschrijving is, aannemelijk. Uit de plantoelichting blijkt dat aan de rvr-regeling is getoetst. Dit is bevestigd in het verweerschrift en nogmaals ter zitting bij de Afdeling. In de toelichting wordt immers verwezen naar punt 1 van bijlage C behorende bij artikel 2.7 van de verordening. Dit punt gaat over de rvr-regeling. Daarom kan het betoog van [appellant] en anderen dat het plan niet voldoet aan de voorwaarden voor de ruimte-voor-ruimteregeling, niet slagen.
Over het betoog van [appellant] en anderen dat de rvr-regeling hier niet van toepassing is, overweegt de Afdeling als volgt. De rvr-regeling voorziet in verbetering, uitbreiding en verplaatsing van bestaande individuele burgerwoningen. Nieuwe individuele burgerwoningen zijn niet toegestaan, zo staat in (de toelichting bij) artikel 2.7 van de Verordening. Het plan maakt de sloop van een bedrijfswoning en de bouw van een burgerwoning mogelijk. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat de woning op Pereweg ongenummerd planologisch en feitelijk een burgerwoning wordt. Het gaat in het plan dus niet om het verplaatsen en verbeteren van een bestaande individuele burgerwoning, zoals omschreven in de rvr-regeling, maar om het toestaan van een nieuwe individuele burgerwoning. De verplaatsing van de bedrijfswoning naar de Pereweg ongenummerd kan, anders dan de raad stelt en gezien de onder 1 van bijlage C bij artikel 2.7 opgenomen voorwaarden, ook niet worden aangemerkt als het benutten van bestaande bebouwing zoals vermeld in de rvr-regeling. Hierdoor wordt niet aan de voorwaarden onder 1 uit bijlage C bij artikel 2.7 van de verordening voldaan.
Omdat bij de vaststelling van het plan niet is voldaan aan de voorwaarden onder 1 uit bijlage C bij artikel 2.7 van de verordening en de raad dit niet heeft onderkend, kan naar het oordeel van de Afdeling geen beroep worden gedaan op de rvr-regeling. Daarmee heeft de raad het plan in strijd met artikel 2.7 van de verordening vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 april 2019 dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
7.    De Afdeling ziet geen aanleiding om met het oog op finale geschilbeslechting de raad de opdracht te geven het hiervoor geconstateerde gebrek te herstellen. Omdat de rvr-regeling, zoals hiervoor is overwogen, niet van toepassing is en de ruimte-voor-ruimteregeling door de raad ook niet van toepassing is geacht, ziet de Afdeling niet in dat binnen afzienbare termijn het gebrek in het plan kan worden hersteld.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat dergelijke kosten niet gebleken zijn.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 25 april 2019 gegrond;
II.    vernietigt het besluit van 25 april 2019 van de raad van de gemeente Sluis, waarbij het bestemmingsplan "Pereweg Sint Kruis" is vastgesteld;
III.    gelast de raad van de gemeente Sluis het door [appellant] en anderen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
374-931.