ECLI:NL:CBB:2020:780
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2677
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen
[naam] C.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: B. Veldkamp en mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 6.684,- voor periode 1.
Bij besluit van 19 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en de heffing voor periode 1 vastgesteld op € 649,60.
Bij besluit van 9 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 19 maart 2018 ambtshalve herzien en de heffing voor periode 1 vastgesteld op € 2.422,56.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 15 december 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de heffing voor periode 1 opnieuw ambtshalve herzien en deze vastgesteld op € 2.311,-.
Appellante heeft een schriftelijke reactie over het wijzigingsbesluit ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2020. Appellante en haar gemachtigde zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij heeft in 2011 geïnvesteerd in een nieuwe ligboxenstal, met daarin ruimte voor 200 stuks melkvee met bijbehorend jongvee. Het was de bedoeling de uitbreiding in de loop van 2015 te realiseren. Door problemen met de financier en een muizenplaag in 2014/2015 was de uitbreiding op de peildatum nog niet volledig gerealiseerd.
Na de peildatum heeft appellante – anticiperend op het stelsel van fosfaatrechten – besloten om te schakelen van het ras Holstein Friesian naar het ras Jersey, omdat runderen van laatstgenoemd ras minder fosfaat produceren. Door de rundveestapel te vervangen door Jersey‑koeien zou binnen de bestaande fosfaatruimte de stalruimte maximaal benut kunnen worden. In 2016 heeft appellante ongeveer 65 stuks Holstein Friesian‑vee verkocht en 146 Jersey‑koeien gekocht. Het was de bedoeling om ook het overige Holstein Friesian‑vee in te ruilen voor Jersey-koeien, maar appellante heeft aan dat voornemen geen uitvoering gegeven toen zij voorzag dat in de Regeling zou worden uitgegaan van het aantal GVE in plaats van kilogrammen fosfaat.
Bij brief van 8 maart 2017 heeft appellante verweerder verzocht om rekening te houden met haar bijzondere situatie. Omdat zij na de peildatum door de vervanging van haar veestapel veel meer vee had dan op de peildatum, zou onverkorte toepassing van de Regeling ertoe leiden dat zij, om heffingen te voorkomen, ongeveer 76 stuks vee zou moeten afvoeren in 2017, terwijl zij bij een veestapel van het ras Holstein Friesian die evenveel fosfaat produceert als haar thans grotendeels uit Jersey‑koeien bestaande veestapel, slechts 5 stuks vee zou moeten afvoeren.
Bij het primaire besluit heeft verweerder onverkort toepassing gegeven aan de Regeling. Op de peildatum hield appellante volgens verweerder 131,80 GVE. Het maandgemiddelde van april is door hem vastgesteld op 191,48 GVE. Dit heeft geleid tot een heffing van € 6.684,- voor periode 1.
Bij het besluit van 19 maart 2018 heeft verweerder het door hem vastgestelde aantal GVE op de peildatum niet gewijzigd. Aan het bezwaar van appellante dat bij het primaire besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met de vervanging van de veestapel door Jersey-koeien is hij wel tegemoetgekomen. Verweerder hanteert een beleidslijn, die specifiek op Jersey‑runderen van toepassing is. Die beleidslijn houdt in dat een bedrijf dat na 2 juli 2015 (grotendeels) is omgeschakeld naar een veestapel met Jersey‑runderen, binnen de Regeling gebruik mag maken van de zogenoemde rasfactor. De rasfactor houdt in dat Jersey‑runderen van 1 GVE (koeien) worden omgerekend met de factor 0,7 GVE. Vereist is dat de runderen gemerkt zijn in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R‑systeem). Daarnaast mag de rasfactor alleen worden toegepast op runderen die tenminste eenmaal hebben gekalfd. Verder gelden nog een aantal randvoorwaarden. Randvoorwaarde f luidt: “Op basis van de rasfactor mag de melkveehouder 1/0,7 = 1,43 Jerseyrund houden. De rasfactor wordt dus toegepast op het concrete aantal aanwezige Jerseyrunderen. De aanwezige melkkoeien met een ander ras, tellen mee voor 1,0 GVE”.
Bij het besluit van 19 maart 2018 heeft verweerder met toepassing van de rasfactor het maandgemiddelde van april vastgesteld op 137,60 GVE en de heffing voor periode 1 dienovereenkomstig verlaagd naar € 649,60.
Appellante heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 maart 2018.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat bij het besluit van 19 maart 2018 het maandgemiddelde van april niet correct is vastgesteld. In dat besluit is het maandgemiddelde berekend door voor alle melkkoeien van appellante een factor van 0,7 GVE te hanteren, terwijl volgens randvoorwaarde f van het beleid alleen de Jersey‑koeien behoorden te worden omgerekend met de factor 0,7 GVE. Verweerder heeft het maandgemiddelde herzien naar 153,43 GVE en de heffing voor periode 1 vastgesteld op € 2.422,56.
Aan het wijzigingsbesluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het referentieaantal op de peildatum eerder niet juist was vastgesteld en moet worden verhoogd met 1 GVE. De heffing voor periode 1 is als gevolg daarvan verlaagd naar € 2.311,-.
Beoordeling van het beroep
9. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
10. Appellante betoogt dat verweerder bij het wijzigingsbesluit het aantal GVE op de peildatum onjuist heeft vastgesteld. Zij hield op de peildatum geen 17, maar 22 kalveren tussen de 0 en 1 jaar. Dat is ook het aantal waarvan verweerder bij de toekenning van fosfaatrechten in 2018 is uitgegaan, aldus appellante.
10.1.
Verweerder heeft onweersproken verklaard dat de vijf kalveren die wel zijn meegenomen voor de toekenning van fosfaatrechten, maar niet zijn meegenomen voor de Regeling, mannelijke runderen zijn.
Aangezien een rund in de zin van de Regeling in artikel 1, onder c, is gedefinieerd als “vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd”, heeft verweerder deze vijf mannelijke kalveren voor de toepassing van de Regeling terecht niet meegeteld bij de vaststelling van het aantal GVE op de peildatum.
Het betoog faalt.
11. Appellante betoogt verder dat verweerder niet ten nadele van haar mocht terugkomen van het besluit van 19 maart 2018. Zij mocht ervan uitgaan dat, nu verweerder bij het nemen van dat besluit over alle relevante informatie beschikte en het overgrote deel van haar bedrijf uit Jersey-koeien bestond, verweerder een juiste berekening had gemaakt. Het is in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het beginsel van fair play om eenzijdig van dat besluit terug te komen, aldus appellante.
11.1.
Of verweerder bevoegd was om het besluit van 19 maart 2018 ambtshalve ten nadele van appellante te wijzigen, moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag of appellante had kunnen en moeten weten dat verweerder bij dat besluit een onjuiste berekening had gemaakt.
Het College beantwoordt die vraag bevestigend. Hoewel appellante alle relevante stukken aan verweerder had toegezonden en de onjuiste berekening haar dus niet kan worden verweten, is in het bestreden besluit het beleid, waaronder ook randvoorwaarde f, duidelijk uiteengezet. De stelling van appellante dat ze ervan uitging dat alle koeien onder het beleid vielen omdat het overgrote deel van haar veestapel uit Jersey-koeien bestond, is daarom niet overtuigend. Appellante had kunnen en moeten begrijpen dat de rasfactor alleen voor de Jersey-koeien gold. Uit de bijlage bij het bestreden besluit, met daarop vermeld de runderen waarop de rasfactor was toegepast, had appellante kunnen afleiden dat daar dus ten onrechte ook niet-Jersey-koeien bij stonden. Verweerder was dan ook bevoegd het besluit van 19 maart 2018 met de juiste toepassing van de rasfactor ambtshalve ten nadele van appellante te wijzigen, en vervolgens bij het wijzigingsbesluit, uitgaande van dezelfde juiste toepassing van de rasfactor, het referentieaantal ten gunste van appellante te verhogen met 1 GVE.
Het betoog faalt.
Slotsom
12. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet‑ontvankelijk.
12. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit is ongegrond.
12. Omdat verweerder het bestreden besluit heeft vervangen door het wijzigingsbesluit, zal het College verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten van beroep en tot vergoeding van het door appellante betaalde griffierecht.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 787,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie