ECLI:NL:ORBAACM:2020:26
ORBAACM — Uitspraak 


RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN
Zittingsplaats Curaçao
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1
[appellant E] en anderen,
allen wonend in Curaçao,
appellanten onder 1,
gemachtigde: mr. H.M.M. Alejandra, advocaat, en
2
[appellant J] en anderen,
allen wonend in Curaçao,
appellanten onder 2,
gemachtigde: mr.  S.P. Osepa, advocaat,
tegen de uitspraken van het Gerecht in Ambtenarenzaken, zittingsplaats Curaçao (het Gerecht), van 17 november 2017 met zaaknr. GAZ 2015/77064, onderscheidenlijk van 2 februari 2018 met zaaknr. GAZ 2014/75224, in de gedingen tussen:
appellanten onder 1 en 2,
en
de Regering van Curaçao,
geïntimeerde,
gemachtigde: mr. H.W. Braam, advocaat.
Procesverloop
Alle appellanten hebben een Landsbesluit ontvangen, gedateerd 13 november 2012, waarbij geïntimeerde voor ieder van hen zijn/haar financiële positie bij inpassing van het Douane personeel in de Nieuwe Overheid vanaf 1 januari 2002 opnieuw heeft vastgesteld (de inpassingsbesluiten).
Bij afzonderlijke beschikkingen van 21 oktober 2014 heeft geïntimeerde de door appellanten onder 1 tegen de aan hen gerichte inpassingsbesluiten ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke beschikkingen van 21 en 23 oktober 2014 heeft geïntimeerde de door appellanten onder 2 tegen de aan hen gerichte inpassingsbesluiten ingediende bezwaren niet‑ontvankelijk, dan wel ongegrond verklaard.
Deze aan appellanten onder 1 en 2 gerichte beschikkingen worden hierna gezamenlijk aangeduid als de beslissingen op het administratief beroep.
Bij de aangevallen uitspraak van 17 november 2017 heeft het Gerecht het gezamenlijke bezwaar van appellanten onder 1 tegen de aan hen gerichte beslissingen op het administratief beroep ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak van 2 februari 2018 heeft het Gerecht het gezamenlijke bezwaar van appellanten onder 2 tegen de aan hen gerichte beslissingen op het administratief beroep ongegrond verklaard, behoudens ten aanzien van 16 van hen die het niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaren.
Appellanten onder 1 hebben tegen de uitspraak van 17 november 2017 gezamenlijk hoger beroep ingesteld (zaaknr. CUR 2018H00062).
Appellanten onder 2 hebben dat gedaan tegen de uitspraak van 2 februari 2018 (zaaknr. CUR2017H00183).
Appellanten onder 1 en 2 hebben de gronden van hun hoger beroepen aangevuld.
Geïntimeerde heeft in zaaknr. CUR2017H00183 een contramemorie ingediend.
De Raad heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 29 mei 2020. Daar zijn voor appellanten verschenen hun gemachtigden, vergezeld door een aantal appellanten in persoon ([appellant W], [appellant M], [appellant S] en [appellant D]). Daar heeft voor appellanten ook nog [R.G.B] het woord gevoerd. Geïntimeerde werd daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. Appellanten onder 1 en 2 waren allen in de periode tussen 1 januari 2002 en 1 januari 2006 (de periode) als landsdienaar werkzaam bij de toenmalige Inspectie der Invoerrechten en Accijnzen (de Inspectie), een uitvoerende dienst van het Ministerie van Financiën van het voormalige land de Nederlandse Antillen. Dat land is per 10 oktober 2010 opgeheven, met als rechtsopvolger, voor zover hier van belang, het land Curaçao.
Bij de per 1 januari 2002 in werking getreden  en sedert 10 oktober 2010 vervallen verklaarde  Landsverordening Organisatie Landsoverheid (LOL) werd voorzien in een nieuwe efficiëntere inrichting van het overheidsapparaat (de Nieuwe Overheid). Op de voet daarvan zouden alle bestaande functies opnieuw worden beschreven en gewaardeerd met als peildatum 1 januari 2002. In samenspraak met de betrokken vakverenigingen werd dit voor de landsdienaren werkzaam bij de Inspectie gekoppeld aan de al eerder geëntameerde reorganisatie van de Inspectie tot de Douane Nederlandse Antillen (de DNA). Dat is neergelegd in het Convenant Rechtspositie DNA van 22 april 2003 (het Convenant). Uiteindelijk werd de reorganisatie in 2010 geformaliseerd bij het Landsbesluit DNA (P.B. 2010, no. 69; het LbDNA), dat met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 in werking trad, de datum waarop de reorganisatie feitelijk was doorgevoerd. Vervolgens kregen de daar werkende ambtenaren in oktober 2010 een landsbesluit waarbij hun bezoldiging in hun functie bij de DNA op grond van het LbDNA vanaf 1 januari 2006 werd vastgesteld (de plaatsingsbesluiten).
Daarna resteerde nog de inpassing in de Nieuwe Overheid van degenen die in de periode reeds bij de Inspectie werkten. Daartoe heeft geïntimeerde uiteindelijk de inpassingsbesluiten genomen.
2. Ambtshalve daarover oordelend, stelt de Raad voorop dat het Gerecht bij de aangevallen uitspraken niet heeft onderkend dat tegen de inpassingsbesluiten geen administratief beroep openstond, zodat de beslissingen op het administratief beroep onbevoegd zijn genomen door geïntimeerde. Ter motivering van dit oordeel volstaat de Raad met te verwijzen naar zijn overwegingen ter zake in de uitspraak van 10 oktober 2017, gepubliceerd ECLI:NL:ORBAACM:2017:5. Ten onrechte heeft het Gerecht de beslissingen op het administratief beroep dan ook niet, als zijnde onbevoegd genomen, vernietigd. De aangevallen uitspraken komen daarom voor vernietiging in aanmerking. Met toepassing van artikel 126, eerste lid, van de RAr zal de Raad doen hetgeen het Gerecht had behoren te doen door de beslissingen op het administratief beroep te vernietigen en door alsnog de inpassingsbesluiten te toetsen aan de hand van de door appellanten onder 1 en 2 daartegen aangevoerde gronden.
3. Appellanten onder 1 en 2 hebben in bezwaar noch in hoger beroep specifiek op de individuele inpassingsbesluiten gerichte gronden naar voren gebracht, maar hebben daartegen alleen algemene beroepsgronden gericht, ertoe strekkende dat geïntimeerde bij de inpassing niet de juiste regelgeving heeft gehanteerd en daarbij gedane toezeggingen niet is nagekomen. Hieronder zal de Raad ingaan op die beroepsgronden.
4. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, heeft geïntimeerde de inpassingsbesluiten niet genomen in strijd met het bepaalde bij artikel 3, eerste lid, van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (het Bzlb). In die bepaling staat dat bij de indiensttreding of bij de overgang naar een andere functie de bezoldigingsschaal wordt bepaald met inachtneming van de aard en het niveau van de functie waarmee de betrokken ambtenaar wordt belast.
De inpassing in de Nieuwe Overheid heeft, naar appellanten miskennen, geen betrekking op indiensttreding of overgang naar een andere functie, zodat die bepaling hier niet van toepassing is. De overgang van de Inspectie naar de DNA heeft immers niet plaatsgevonden op 1 januari 2002 (de peildatum), maar per 1 januari 2006, in verband waarmee het LbDNA terugwerkt tot die datum. Bij de plaatsing in de nieuwe (groeps)functies bij de DNA was artikel 3, eerste lid, van het Bzlb bij het LbDNA juist expliciet uitgesloten.
De inpassing in de Nieuwe Overheid per de peildatum strekte ertoe de waardering/loonschalen behorende bij in het bijzonder de drie groepsfuncties met hun onderscheiden drie niveaus op grond van het LbDNA over te zetten naar de vastgelegde rechtsposities van betrokkenen bij de Inspectie op de peildatum om zo het mogelijke nadeel van het ondervonden uitstel van de invoering van de DNA te mitigeren.
Er is geen grond voor het oordeel dat geïntimeerde niet op correcte wijze uitvoering heeft gegeven aan hetgeen was vastgelegd bij het Convenant, bij de zogeheten inpassingsstrategie van 15 november 2011 en bij het LbDNA.
5. Anders dan appellanten verder hebben betoogd, is ook de Raad van oordeel dat de beslissing van de Raad van Ministers van de Nederlandse Antillen van oktober 2009 (de RvM-beslissing), zonder betekenis is voor deze zaken.
De RvM-beslissing luidde, voor zover hier van belang, dat per 1 januari 2002 aan de overheidswerknemer waarvan de functie-inhoud zowel voor als na de invoering van de Nieuwe Overheid inhoudelijk ongewijzigd is gebleven, de gewaardeerde maximale inschaling van de door hen uitgeoefende functie zal worden toegekend.
Vooropgesteld dient te worden dat de Raad van Ministers geen bestuursorgaan is dat op extern rechtgevolg gerichte besluiten neemt, waar derden rechten aan kunnen ontlenen. Er is te minder reden om hier de door appellanten aan de RvM-beslissing toegekende betekenis  dat zij zonder meer op het hoogste niveau van de betrokken groepsfunctie zouden worden ingeschaald  te onderschrijven, nu die in strijd is met het uitdrukkelijk bepaalde bij het LbDNA, althans die regeling ernstig zou doorkruizen. Ook gelet daarop houdt de Raad het ervoor dat de toenmalige Raad van Ministers het oog heeft gehad op de overheidswerknemers voor wie geen bijzondere bezoldigingsregeling zou gaan gelden en dus niet mede op de douaneambtenaren. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat appellanten in dit verband hebben gedaan, kan daarom ook niet slagen. Hun positie is niet op één lijn te stellen met die van de ambtenaren voor wie geen bijzondere bezoldigingsregeling is gaan gelden.
De verwijzing door appellanten naar de Memorandum of Understanding (MoU), zoals in mei 2011 overeengekomen tussen de Minister van Financiën, de STrAF en de ABVO maakt voorgaande niet anders. Ook de MoU is geen algemeen verbindend voorschrift dat een bindende regeling als de LvDNA opzij zou kunnen zetten, althans daaraan gedeeltelijk de betekenis zou kunnen ontnemen. Daarbij staat in de MoU uitdrukkelijk vermeld dat de opzet en de uitvoering van het project geschiedt binnen de kaders van bestaande formele afspraken, zoals het Convenant, het LbDNA en de LOL. Dat in de MoU ook wordt verwezen naar de RvM-beslissing kan er niet aan afdoen dat uit het Convenant en het LbDNA volgt dat de vastgelegde rechtspositie van een betrokkene per 1 januari 2002 moet wordt ‘gematched’ met één van de drie niveaus van de drie groepsfuncties, met elk een eigen loonschaal, welke dan in beginsel de per de peildatum voor betrokkene geldende loonschaal is.
6. Evenmin heeft geïntimeerde, zoals appellanten betogen, bij het nemen van de inpassingsbesluiten een onjuiste betekenis toegekend aan de in 2003 aan hen bij landsbesluit per 1 januari 2003 toegekende zogenoemde ‘horizontale schaalverschuiving’. Geïntimeerde heeft op correcte wijze rekening gehouden met die eenmalige, op de inpassing in de Nieuwe Overheid vooruitlopende, compensatieregeling, door na de vaststelling van hun loonschaal en -trede op de peildatum voor betrokkenen per 1 januari 2003 een bezoldigingsniveau vast te stellen dat in ieder geval niet lager was dan hetgeen hun bij het landsbesluit uit 2003 was toegekend.
7. Appellanten betogen ten slotte dat geïntimeerde bij de inpassingsbesluiten er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat zij voor de peildatum werkzaamheden verrichtten die uitgingen boven het niveau van hun toenmalige rang. In dat verband hebben zij zich beroepen op rechtspraak waaruit zou volgen dat degene die een ambt meer dan drie jaar waarneemt aanspraak kan maken op benoeming in dat ambt.
Dat betoog faalt. Het is de Raad gebleken dat geïntimeerde bij de inpassingsbesluiten in kaart heeft gebracht of hij een betrokkene had belast met waarneming. In die gevallen heeft geïntimeerde daarmee rekening gehouden bij de inpassing. Waar geïntimeerde dat niet had gedaan, maar de werkzaamheden boven het niveau van de rang kennelijk berustten op de dagelijkse werkverdeling behoefde geïntimeerde daar geen rekening mee te houden. Door de uitvoering van die werkzaamheden veranderde de rechtspositie van de betrokkenen immers niet. Dat onderscheid moet in de rechtspraak ook worden gemaakt.
8. De slotsom is dat de inpassingsbesluiten in stand kunnen blijven en de bezwaren daartegen alsnog ongegrond moeten worden verklaard.
9. De Raad ziet aanleiding om het land Curaçao te veroordelen in de proceskosten van appellanten onder 1 en 2 ter zake van hun appel als na te melden. Er bestaat geen grond om appellanten onder 1 en 2 voor twee instanties proceskosten toe te kennen, omdat zij uiteindelijk materieel in het ongelijk worden gesteld.
Beslissing
De Raad:
-
verklaart
de hoger beroepen
gegrond
;
-
vernietigt
de aangevallen uitspraken;
-
vernietigt
de beslissingen op het administratief beroep;
-
verklaart
de bezwaren van appellanten onder 1 en 2 tegen de inpassingsbesluiten alsnog
ongegrond
;
-
veroordeelt
het land Curaçao tot betaling aan appellanten onder 1 van hun proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van NAf 1.400 (zegge: duizendvierhonderd gulden) ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en tot betaling aan appellanten onder 2 van hun proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van NAf 1.400 (zegge: duizendvierhonderd gulden) ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus gegeven door mrs. Haan, voorzitter, Hoefdraad en Sybesma, leden, en in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2020 in tegenwoordigheid van de griffier.