ECLI:NL:CBB:2020:891
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1233, 18/1234, 18/1235, 18/1236, 18/1237
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaken tussen
maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.746,- voor periode 1, € 17.712,- voor periode 2, € 26.275,- voor periode 3, € 28.013,- voor periode 4 en € 2.559,- voor periode 5.
Bij onderscheiden besluiten van 18 mei 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
Appellante exploiteert een veehouderij met melkvee en vleesvarkens en had het plan om de melkveehouderij uit te breiden van 59 naar 150 melkkoeien om haar bedrijf toekomstbestendig te maken. Onder het in het voor het bedrijf geldende bestemmingsplan opgenomen bouwvlak ligt een hoofdgasleiding en daarom kon appellante deze plannen alleen realiseren na wijziging van het bestemmingsplan. Zij moest een loods verplaatsen om ruimte te maken voor de bouw van de nieuwe stal. Op 24 december 2012 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd voor de uitbreiding van de varkenstak en op 20 juni 2014 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe melkveestal. De omgevingsvergunning is op 15 januari 2015 verleend. In november 2014 is gestart met de bouw van de nieuwe stal en deze is op 1 juli 2015 in gebruik genomen. De stal biedt ruimte aan 118 melkkoeien en de bouw kostte bijna één miljoen euro.
De bedoeling van appellante was om het aantal melkkoeien in de nieuwe stal geleidelijk uit te breiden tot 118 melkkoeien. Het doel was om eind 2017 de uitbreiding van de veestapel te hebben gerealiseerd. Omdat appellante in 2017 meer GVE hield dan op de peildatum heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Appellante heeft verweerder verzocht om met toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling het referentieaantal op de peildatum te verhogen tot het door haar beoogde GVE.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, omdat appellante een beroep doet op het aantal GVE dat na de peildatum is gerealiseerd. Volgens verweerder wordt er geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellante zelf, aldus verweerder.
Beoordeling van het beroep
7. Appellante betoogt – samengevat weergegeven – dat artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet geen grondslag voor de Regeling biedt, de Regeling niet voorzienbaar was en verrekening van de heffingen met het melkgeld niet mag.
7.1.
Deze betogen zijn al vaker aangevoerd en er bestaat hierover inmiddels de nodige rechtspraak, waarin is geoordeeld dat deze betogen falen. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 5.5 - 5.9, over artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet, de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.6.3 - 9.6.6, over de voorzienbaarheid van de Regeling, en de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420, onder 4.2, over de verrekening.
8. Appellante betoogt verder dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en de daaruit voortvloeiende hoge heffingen – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Om een heffing geheel te voorkomen, zou appellante 34,7% van haar melkveestapel moeten afvoeren, met een overeenkomstig verlies aan melkopbrengsten tot gevolg. Zij onderscheidt zich hiermee van andere melkveehouders die op de peildatum hun stalcapaciteit (nagenoeg) volledig konden benutten en derhalve een veel kleiner percentage melkvee hoefden af te voeren. De mate waarin appellante wordt getroffen, komt ook tot uiting in de schade die zij lijdt. Deze schade bestaat volgens haar uit het tenietgaan van de investering in jongvee, lege koeplaatsen, een derving van het saldo melkproductie, de kosten voor aankoop van vee per 1 januari 2018 om de melkproductie weer te verhogen, en de opgelegde heffingen.
Appellante betoogt daarnaast dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwetom gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen, die volgens haar onevenredig hoog zijn.
8.1.
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
8.2.
De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en meer informatie beschikbaar kwam over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot.
8.3.
Het College heeft in de uitspraak van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:380), over de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante, overwogen dat niet in is geschil dat de ligging van de gasleidingen en de vergunningverlening de uitbreidingsplannen van appellante hebben vertraagd, zodat appellante op 2 juli 2015 nog niet het beoogde aantal melkvee hield. Dit maakt echter nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. In dit geval is van belang dat appellante de voor de bouw van een nieuwe melkveestal op 15 januari 2015 verleende milieuvergunning op 20 juni 2014 heeft aangevraagd, dat zij in november 2014 is gestart met de bouw van die stal en deze op 1 juli 2015, net vóór de peildatum, in gebruik heeft genomen. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen door te zetten, bedacht te zijn. De ligging van de hoofdgasleiding gaf haar te meer aanleiding tot behoedzaamheid bij de (verdere) uitbreiding. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar risico te blijven. Het College ziet geen aanleiding om hier thans in het kader van de Regeling anders over te oordelen.
8.4.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen mag laten dragen en dat appellante nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
8.5.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het betoog faalt in zoverre.
8.6.
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de opgelegde heffingen onevenredig zijn, omdat de Regeling eerst voor haar buiten werking is gesteld en verweerder later alsnog heffingen aan haar heeft opgelegd, wordt als volgt overwogen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders, waaronder appellante (zie de uitspraken van 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). Een voorlopige voorziening heeft naar zijn aard een tijdelijk karakter. Appellante mocht er op basis van de uitspraken van de voorzieningenrechter dan ook niet van uitgaan dat verweerder de Regeling later niet alsnog zou gaan toepassen. Appellante was er daarbij van op de hoogte dat de Staat in beroep zou gaan tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter, wat de Staat ook heeft gedaan. Het gerechtshof Den Haag heeft de beroepen van de Staat gegrond verklaard en de uitspraken van de voorzieningenrechter vernietigd (zie de uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Gelet hierop had appellante er reeds gedurende 2017 rekening mee moeten houden dat zij haar aantal runderen moest reduceren en komt het wachten daarmee voor haar rekening. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat zij door de opgelegde heffingen onevenredig in haar belangen wordt getroffen.
8.7.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid evenmin gebruik hoefde te maken van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet om gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen. Dit betoog faalt in zoverre eveneens.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.