ECLI:NL:CBB:2020:859
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/231
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw), het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 mei 2018 (niet in geding) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 20 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 29 mei 2018 herzien, de op 22 maart 2018 ontvangen melding bijzondere omstandigheden afgewezen, het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Overwegingen
1. 	Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
2.1.
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
2.2.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.3.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (5% drempel) door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
2.4.
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan verweerder ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Feiten
3.	Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Zij heeft op 22 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan met als datum van aanvang 1 januari 2014 vanwege een besmetting van het vee met salmonella.
Besluiten van verweerder
4.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.806 kilogram (kg). Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 94 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee. Hij is uitgegaan van de melkproductie in 2015, te weten in totaal 701.332 kg, gemiddeld 7.525 kg per koe, en van het bijbehorende excretieforfait van 39,1 kg fosfaat per koe. Omdat appellante grondgebonden is, is er geen korting opgelegd.
4.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de melding bijzondere omstandigheden afgewezen op de grond dat, uitgaande van de alternatieve peildatum 1 januari 2014, die verweerder heeft ontleend aan de beschikbare gegevens over de salmonella besmetting, de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
5.1.
Appellante stelt dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 23, zesde lid, van de Msw. Uit artikel 23, zesde lid, van de Msw blijkt niet dat er gekeken moet worden naar de fosfaatproductie op een datum voor 2 juli 2015. Appellante kan geen datum aanwijzen waarop de diergezondheidsproblemen zijn begonnen. Verweerder is ten onrechte van de alternatieve peildatum 1 januari 2014 uitgegaan. Het is alleen zeker dat er in 2013 en 2017 geen problemen met salmonella waren.
5.2.
Volgens appellante leidt een juiste uitleg van artikel 23, zesde lid, van de Msw tot de conclusie dat zonder de diergezondheidsproblemen op haar bedrijf in 2015 sprake zou zijn geweest van dezelfde situatie als in 2017 met een melkproductie van gemiddeld 8.945 kg per koe in plaats van gemiddeld 7.525 kg per koe, met een fosfaatproductie per koe van 43,5 kg in plaats van 39,1 kg. Appellante stelt dat haar fosfaatrecht dan 5.292,1 kg zou zijn. Dat is 5% meer dan het door verweerder vastgestelde fosfaatrecht van 4.806 kg. Appellante wil dat haar fosfaatrecht wordt vastgesteld op 5.292,1 kg.
5.3.
Appellante beroept zich subsidiair op artikel 38 van de Msw. Appellante stelt dat zij in het bestreden besluit niet terugvindt dat verweerder heeft getoetst of haar situatie voldoet aan het door verweerder gehanteerde terughoudende beleid bij het verlenen van een ontheffing.
Standpunt van verweerder
6.	Verweerder stelt dat in het geval van appellante niet is voldaan aan de voor toepassing van de knelgevallenregeling geldende voorwaarde dat het reguliere fosfaatrecht op de wettelijke peildatum 2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan dat op een alternatieve peildatum, voorafgaand aan 2 juli 2015 en direct voorafgaand aan de diergezondheidsproblemen. Omdat appellante stelt dat zij een dergelijke alternatieve peildatum niet kan noemen, heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen het fosfaatrecht van appellante op de peildatum 2 juli 2015 en dat op de door appellante in de melding genoemde alternatieve peildatum 1 januari 2014. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat bij die vergelijking de 5%-drempel niet wordt gehaald. Verweerder ziet in artikel 23, zesde lid, van de Msw noch in artikel 38 van de Msw, aanleiding om het fosfaatrecht van appellante hoger vast te stellen dan hij bij het bestreden besluit heeft gedaan. Een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw wordt bij hoge uitzondering verleend, bijvoorbeeld als het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op een melkveehouder legt. Dat daarvan in het geval van appellante sprake zou zijn, is gesteld noch gebleken.
Beoordeling
7.1.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College eerder heeft geoordeeld wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling in beginsel teruggekeken naar het verleden. Er vindt dan een vergelijking plaats tussen de situatie op 2 juli 2015 en de situatie vóór het intreden van de diergezondheidsproblemen. Zoals volgt uit de uitspraak van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:355) verzet de wet zich er niet tegen dat wordt gerekend met de gemiddelde melkproductie van een jaar volgend op het jaar waarin zich de bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan, mits het om een voor het bedrijf representatieve periode gaat en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden. Dat er in dit geval  aanleiding is om te rekenen met de gemiddelde melkproductie in 2017 in plaats van die van het jaar voorgaande aan de alternatieve peildatum 1 januari 2014 is niet gebleken. Uit artikel 23, zesde lid, van de Msw volgt verder nog dat het aan appellante is om een datum te noemen van de aanvang van de diergezondheidsproblemen op haar bedrijf. Appellante heeft weliswaar aanvankelijk 1 januari 2014 genoemd, maar daarna betoogd dat deze datum niet is gebaseerd op de feiten en dat zij niet alsnog in staat is een zodanige aanvangsdatum te noemen. Het College is in lijn met zijn vaste rechtspraak van oordeel dat al daarom het beroep op de knelgevallenregeling niet slaagt. De voor die regeling benodigde vergelijking kan dan immers niet worden gemaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:213. Het standpunt van appellante dat verweerder ten onrechte van 1 januari 2014 als alternatieve peildatum is uitgegaan, baat haar in het licht van het vorenstaande niet. Voor zover appellante ter zitting heeft beoogd aan te voeren dat alsnog van een peildatum in 2013 moet worden uitgegaan, volgt het College haar daarin evenmin, omdat zij dat standpunt niet met een datum noch gegevens over de salmonellabesmetting op die datum heeft geconcretiseerd. De onder 5.1 en 5.2 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
7.2.
Het College is van oordeel dat verweerder het verzoek van appellante om ontheffing zonder een meer uitgebreide motivering heeft mogen afwijzen. Verweerder gaat zeer terughoudend om met het verlenen van een dergelijke ontheffing. Het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder de ontheffing niet had mogen weigeren. De onder 5.3 vermelde beroepsgrond slaagt evenmin.
8.1.
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
8.1.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor  immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.1.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 22 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 24 november 2020. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
8.1.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van vier maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van zes maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
8.2.
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 400,- (4/10 x € 1000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 600,- (6/10 x € 1000,-) aan appellante.
Slotsom
9.1.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
9.2.
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
10.1.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.
10.2.
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten inzake het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 262,50 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 600,-;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 400,-;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.