ECLI:NL:CBB:2020:744
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/402
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.W. Timmer)
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Aanvankelijk werd de melkveehouderij geëxploiteerd aan de [locatie 1] . Deze locatie is in 2014 verkocht, waarna appellante op 15 juni 2015 door middel van een kavelruilovereenkomst de huidige bedrijfslocatie aan de [locatie 2] heeft verworven.
2.2
Op 15 maart 2007 heeft de gemeente [gemeente] voor de huidige bedrijfslocatie een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer geaccepteerd. Op grond van deze melding mogen op deze bedrijfslocatie 100 melkkoeien en 70 stuks jongvee worden gehouden
2.3
Op 6 mei 2015 heeft appellante een voorstel van de bank ontvangen voor een krediet van € 600.000,-.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 53 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.350 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel dient in haar situatie buiten toepassing te worden gelaten, omdat het niet voorzienbaar was en geen enkele vorm van compensatie biedt. Verder is appellante van mening dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Eind 2014, begin 2015 is zij gestart met het plannen van een kavelruil/boerderijruil. De oude bedrijfslocatie aan de [locatie 1] in [plaats] , met een stalcapaciteit van 40 melkkoeien, is op 5 juni 2015 geruild voor de huidige bedrijfslocatie aan de [locatie 2] . Op deze bedrijfslocatie kan appellante 80 melkkoeien grondgebonden houden en heeft zij een vergunning voor een veestapel van 100 melkkoeien. De bank heeft aan appellante een financiering toegekend voor 80 melkkoeien en 8000 liter melk per koe. Bij de huidige bedrijfslocatie hoort 34.88 hectare landbouwgrond waarop 2.790 kg fosfaat mag worden geproduceerd. Appellante komt dus 440 kg fosfaat tekort. Zij voert aan dat de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht niet toereikend is om aan de financieringsverplichtingen te voldoen en het bedrijf rendabel te houden.
4.2
Verder voert appellante aan dat de door verweerder gehanteerde peildatum van 2 juli 2015 zeer ongunstig uitvalt. Door een renovatie van de melkstal, zijn een aantal dieren tijdelijk op de oude bedrijfslocatie gehuisvest. Deze dieren zijn op 2 november 2015 alsnog verhuisd, maar in de tussentijd kon appellante haar veestapel niet laten groeien omdat zowel op de oude bedrijfslocatie als de nieuwe bedrijfslocatie geen nieuwe dieren konden worden gehuisvest.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel en de geldende peildatum van 2 juli 2015 niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast is hij van mening dat de bedrijfsverplaatsing geen aanleiding geeft om bij de vaststelling van het fosfaatrecht uit te gaan van een andere peildatum. In het geval van appellante is sprake van ongerealiseerde groei, die niet kan worden meegeteld bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
5.2
Verweerder betwist voorts dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
De bedrijfsverplaatsing met uitbreiding is een ondernemerskeuze, die geheel binnen de invloedsfeer van appellante ligt. Daar komt bij dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Uit het feit dat de vorige eigenaar op grond van een melding inzake het Besluit landbouwmilieubeheer op de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] 100 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee mocht houden, kan voorts niet worden afgeleid dat appellante ook beschikt over alle voor de bedrijfsuitbreiding benodigde vergunningen. Verder vindt verweerder de keuze van appellante om haar bedrijf medio 2015 te verplaatsen en uit te breiden, niet navolgbaar.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, omdat dit niet voorzienbaar was en geen compensatieregeling bevat, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In die uitspraak heeft het College ook geoordeeld dat de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015 niet ontoelaatbaar is (zie onder 6.7.6 en 6.7.7.).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 5 december 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 80 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering, zoals door appellante gesteld) en de vastgestelde 2.350 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (53 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante haar oude bedrijfslocatie met een stalcapaciteit van 40 dieren eind 2014 heeft verkocht en de nieuwe bedrijfslocatie met een stalcapaciteit van 80 dieren medio 2015 heeft aangekocht. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak voor een verdubbeling van de stalcapaciteit of andere dwingende redenen daartoe, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voor zover appellante de nieuwe bedrijfslocatie heeft aangekocht met het oog op een (meer) rendabele bedrijfsvoering en toekomstige bedrijfsopvolging, is dat onvoldoende om een bedrijfseconomische noodzaak aan te nemen voor de investeringen op het door appellante gekozen moment. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen.