ECLI:NL:CBB:2020:830
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/835
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
[naam 1]
, appellant en
[naam 2] V.O.F
, appellante, te [plaats] , tezamen te noemen appellanten,
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellanten ontvangen.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 8 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveebedrijf. Op 23 juli 2010 hebben zij een financieringsvoorstel van de bank ontvangen voor een bedrag van € 292.000,- en op 12 augustus 2010 hebben zij een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd ten bedrage van € 417.000,- voor onder meer de renovatie van een stal en de aankoop van melkvee. Daarnaast hebben zij op 20 maart 2012 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een lening van € 100.000,-, een lening van € 80.000,- en een krediet van € 5.000,-. Verder hebben appellanten in 2012 een 1,25 hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 41.033,-.
2.2
Op 5 februari 2015 hebben appellanten een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd. De Gedeputeerde Staten van Limburg hebben deze vergunning op 13 juli 2017 aan appellanten verleend. Op grond van deze vergunning mogen appellanten 92 melk- en kalfkoeien houden en 30 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hielden appellanten 54 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee.
2.4
In de melding bijzondere omstandigheden is aan verweerder meegedeeld dat de zoon van de vennoten kampt met een ernstige ziekte en dat deze bijzondere omstandigheid zich vanaf 31 december 2012 voordoet.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 3.151 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten zijn van mening dat zij als knelgeval moeten worden aangemerkt. In 2012 hebben zij een stal gebouwd met een stalcapaciteit van 85 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Vervolgens is de zoon van de vennoten ziek geworden, waardoor de bedrijfsvoering vanaf september 2013 niet meer onder normale omstandigheden kon worden voortgezet. Appellanten hebben vee moeten afvoeren, terwijl groei van de veestapel al in 2010 en 2011 was ingezet door het aanhouden van meer jongvee. Gelet op de ingezette groei van de veestapel en het feit dat de stalcapaciteit, een grotere melktank en de noodzakelijke grond aanwezig waren, is geen sprake meer van een hypothetische situatie. Daarnaast voeren appellanten aan dat in hun geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat zij met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht de stalcapaciteit niet (volledig) kunnen benutten, wat leidt tot een nijpende financiële situatie. Appellanten vinden dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd, aangezien verweerder de ziekte van de zoon en de financiële gevolgen daarvan onvoldoende heeft betrokken in zijn fair balance toets.
4.2
Appellanten betogen verder dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betogen appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Appellanten vinden dat verweerder het bestreden besluit gebrekkig heeft gemotiveerd door het betoog over de Nitraatrichtlijn en de ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Daarbij verwijst hij naar de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), waarin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk was om de fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond te brengen. Ook heeft het College daarin bevestigd dat het fosfaatrechtenstelsel een geschikt middel is om het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Verweerder stelt daarnaast dat geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun, aangezien de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijke goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
5.2
Ten aanzien van het beroep op de knelgevallenregeling, voert verweerder aan dat appellanten geen alternatieve peildatum noemen, die voor de peildatum van 2 juli 2015 ligt en die de normale bedrijfsvoering weergeeft. Daarnaast biedt de knelgevallenregeling geen ruimte om te kijken naar wat de hypothetische bedrijfssituatie op de peildatum zou zijn geweest als de ziekte zich niet zou hebben voorgedaan. Ook wordt geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde dieraantallen.
5.3
Volgens verweerder is evenmin sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben in het zicht van de afschaffing van het melkquotum, ingezet op een uitbreiding van het bedrijf. Zij onderscheiden zich daarmee niet van andere bedrijven die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder realiseert zich dat de ziekte van de zoon zijn weerslag heeft gehad op het bedrijf, maar het enkele feit dat de groei van de veestapel door de ziekte van de zoon vertraging heeft opgelopen, maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat appellanten niet als knelgeval kunnen worden aangemerkt. Verweerder wijst erop dat de Nbw-vergunning pas na de peildatum van 2 juli 2015 is verleend. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar, zodat appellanten de financiële last niet kan afwentelen op het collectief.
5.4
Verweerder is verder van mening dat hij in het bestreden besluit voldoende op de bezwaargronden van appellanten is ingegaan. Voor zover nodig is het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Zoals het College in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft bevestigd, moet bij beoordeling van de knelgevallenregeling een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie voor het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de ziekte van de zoon, en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat kan tot gevolg hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van buitengewone omstandigheden niet meer kan worden gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verder is het aan appellanten om aan te tonen wat de alternatieve peildatum moet zijn (vergelijk de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246). Nu niet is gebleken dat het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 5% lager was dan op een alternatieve peildatum gelegen voor 2 juli 2015, kunnen appellanten niet als knelgeval in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw worden aangemerkt.
6.2
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Wat betreft het betoog van appellanten dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, overweegt het College dat de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland heeft goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking, slaagt het betoog van appellanten niet (vergelijk ook de uitspraak van het College van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.4
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 85 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 3.151 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 54 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde schaderapport, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5.
In dat verband is van belang dat appellanten pas op 13 juli 2017 beschikten over de vereiste Nbw-vergunning voor de uitbreiding van hun bedrijf met het door hen beoogde aantal dieren. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5, is in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. De omstandigheid dat appellanten de groei van hun veestapel (tijdelijk) hebben moeten staken vanwege de ziekte van de zoon, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Die omstandigheid neemt immers niet weg dat appellanten met hun investeringen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen vooruit zijn gelopen. Bovendien geldt voormeld uitgangspunt ook wanneer dat voor appellanten aanzienlijke financiële consequenties heeft.
7 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden en de overgelegde stukken, zodat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen		de uitspraak te ondertekenen