ECLI:NL:RVS:2019:4119
Raad van State — Uitspraak 


201809033/1/A1.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Westland
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 september 2018 in zaak nr. 17/6877 in het geding tussen:
Helion B.V. gevestigd te Naaldwijk, gemeente Westland
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft het college geweigerd aan Helion B.V. omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een inrichting en voor het aanpassen van een magazijn op het perceel Dijkweg 159 te Honselersdijk.
Bij uitspraak van 28 september 2018 heeft de rechtbank het door Helion B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van  23 augustus 2017 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Helion B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
Daartegen heeft Helion B.V. gronden ingediend.
Het college en Helion B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2019, waar het college, vertegenwoordigd door ing. J.M. Talmon- van Dam, ing. F.A.G. van der Meijden, P.R.W. Vrij en ing. H.D. Verhey, bijgestaan door mr. C.E. Barnhoorn, advocaat [NAAM]n Haag, en Helion B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. D. Krosse, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Helion B.V. is een handelsmaatschappij die sinds 1976 gevestigd is op het perceel. Zij koopt kleurstoffen uit Azië in om deze weer door te verkopen naar eindgebruikers of tussenhandelaren. Op het perceel worden zowel gevaarlijke stoffen als overige stoffen opgeslagen. Op het perceel vindt naast opslag soms ook bewerking plaats van de kleurstoffen. De bewerking houdt volgens de aanvraag en hetgeen partijen daarover hebben verklaard in dat de concentratie van de kleurstoffen wordt veranderd door het toevoegen van hulpstoffen zodat de kleur minder intens dan wel donker is. De kleurstoffen worden soms ook gemengd met vloeistoffen. Een andere vorm van bewerken is dat diverse kleurstoffen worden gemengd zodat de kleur aan de specificaties van de klant voldoet. Tussen partijen is in geschil die bewerkingen welke gevolgen hebben voor de kwalificatie van het bedrijf. Helion B.V. heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanbrengen van een brandcompartimentsscheiding van een van haar magazijnen. Het betreft magazijn B (hierna: hal B). Hal B moet worden aangepast omdat steeds meer van de opgeslagen kleurstoffen als ADR-stof worden aangewezen. Dit heeft tot gevolg dat er een opslagruimte nodig is die voldoet aan de eisen van PGS 15:2016. Helion B.V. heeft verder verzocht om een omgevingsvergunning voor het hebben van een inrichting.
Het college heeft de omgevingsvergunning voor het bouwen geweigerd omdat het bouwplan naar zijn oordeel in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft ook de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting geweigerd omdat de aanvraag niet uitgaat van de best beschikbare technieken (hierna: BBT).
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Wat betreft de omgevingsvergunning voor het bouwen heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank is niet duidelijk waarom de bedrijfsactiviteiten van Helion B.V. voor zover bestaande uit het mengen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Over de omgevingsvergunning voor de inrichting heeft de rechtbank overwogen dat het college bij de beoordeling rekening moest houden met de rechten die Helion B.V. kan ontlenen aan de in 1995 verleende revisievergunning. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zijn standpunt over BBT onvoldoende heeft gemotiveerd.
Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen opnieuw geweigerd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
De Afdeling zal hierna eerst de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van het bestemmingsplan bespreken. Daarbij zal eerst het hoger beroep van het college worden besproken en vervolgens de gronden in het kader van het beroep van rechtswege. Daarna zal de Afdeling de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting behandelen.
Omgevingsvergunning voor het realiseren van een bouwwerk
2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 23 augustus 2017 onvoldoende is gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college volgt uit de aanvraag dat het bouwplan ten dienste staat van een bedrijf dat meer is dan alleen een groothandel in chemische producten. Er is namelijk niet alleen een vergunning aangevraagd voor het opslaan van kleurstoffen maar ook voor het mengen en bewerken van die stoffen. Daarnaast is er geen sprake van een bedrijf dat valt onder de algemene milieucategorie die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. De aanvraag is ingediend voor een milieucategorie 4.1 en 4.2. Het college verwijst naar de brief van Helion B.V. van 19 augustus 2015 aan de Omgevingsdienst Haaglanden. Het met het bestemmingsplan strijdige gebruik valt ook niet onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht omdat het gebruik in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Honselersdijk Bedrijfsterreinen". Dat er mengactiviteiten plaatsvinden die niet als kleinschalig kunnen worden aangemerkt, volgt volgens het college uit de aanvraag.
2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-1". Op een deel van het perceel geldt de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", en op een ander deel "bedrijf tot en met categorie 3.2".
Artikel 4.1.1. luidt: "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven;
b. bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals wegen, voet- en fietspaden, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, nutsvoorzieningen, groen en water."
artikel 4.1.2. luidt: "Met dien verstande dat op het lokale bedrijventerrein uitsluitend zijn toegestaan:
[…]
d. ter plaatse van de functieaanduiding '(b<3.1)': bedrijven uit ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
e. ter plaatse van de functieaanduiding '(b<3.2)': bedrijven uit ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
[…]
Met dien verstande dat in afwijking van 4.1.1 t/m 4.1.2 tevens zijn toegestaan:
h. ter plaatse van de aanduidingen 'specifieke vorm van bedrijf - 1 tot en met - 11': tevens een bedrijfsactiviteit met SBI-code zoals hierna in de tabel genoemd, uit de ten hoogste voor de bedrijfsactiviteit in de tabel aangegeven categorie van de Staat van Bedrijfsactiviteiten:
Volgens de bij het bestemmingsplan behorende bijlage ‘Standaard Staat van Bedrijfsactiviteiten’ wordt onder voormelde SBI-code een groothandel in chemische producten verstaan en valt een dergelijke bedrijfsactiviteit onder milieucategorie 3.2.
2.2.    Daargelaten of de stelling van Helion B.V. klopt dat de raad heeft beoogd om de bij hem voor het vaststellen van het bestemmingsplan bekende mengactiviteiten op het perceel toe te staan, overweegt de Afdeling dat aan de bedoeling van de planwetgever in dit geval geen betekenis toekomt, omdat de tekst van het bestemmingsplan duidelijk is en geen andere interpretatie toelaat. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1775 waarin zij heeft overwogen dat aan de bedoeling van de planwetgever alleen wordt toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels onduidelijk zijn.
Uit de hiervoor geciteerde planregels volgt dat het op grond van het bestemmingsplan is toegestaan om op het perceel een bedrijf genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten te hebben van ten hoogste milieucategorie 3.1 en op een deel van het perceel ten hoogste 3.2. Verder is op het perceel ook een groothandel in chemische producten toegestaan van ten hoogste milieucategorie 3.2. Uit het voorgaande volgt dat indien het bouwplan ten dienste staat van een bedrijf met een hogere milieucategorie dan 3.2, het in ieder geval in strijd is met het bestemmingsplan.
2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de bedrijfsactiviteiten van Helion B.V. niet zijn aan te merken als een groothandel in chemische producten aangeduid met SBI- code 5155.1. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het standpunt van het college dat de bedrijfsactiviteiten van Helion B.V. ook bestaan uit het verwerken van kleurstoffen tot nieuwe producten op geen enkele wijze ondersteuning vindt in het dossier. De rechtbank heeft verder de toelichting van Helion B.V. ter zitting over hetgeen in de praktijk wordt geproduceerd in aanmerking genomen. Volgens de rechtbank bestaat er geen reden om aan de toelichting te twijfelen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek. Voor het standpunt van het college dat de bedrijfsactiviteiten van Helion B.V. naast groothandel ook bestaan uit het mengen en verwerken van kleurstoffen tot nieuwe producten, is in dat besluit geen onderbouwing te vinden. Maar door vervolgens, mede op grond van de toelichting van Helion B.V. ter zitting, te oordelen dat alle bedrijfsactiviteiten te beschouwen zijn als groothandel in chemische producten, aangeduid met SBI-code 5155.1, gaat de rechtbank voorbij aan de grondslag van de aanvraag.
Uit die aanvraag en de daarbij behorende bijlagen blijkt dat Helion B.V. naast het opslaan van kleurstoffen, zijnde chemische stoffen, die stoffen ook mengt, bewerkt en vermaalt. In die processen worden halffabricaten geproduceerd. Volgens de aanvraag ziet het mengen op een volume van maximaal 50 ton per week, op een totale jaarproductie van gemengd, ongemengd en rechtstreeks handel van ongeveer 6.000 ton. Het college heeft dus terecht aangevoerd dat de motivering van de rechtbank onjuist is. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak omdat de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen.
3. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van het college ten aanzien van de omgevingsvergunning voor het realiseren van een bouwwerk ongegrond is. Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit genomen. In het nader besluit heeft het college zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het bouwplan vanwege de mengactiviteiten in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college kan het bedrijf niet slechts worden aangemerkt als een groothandel in chemische producten dan wel een bedrijf van ten hoogste milieucategorie 3.1/3.2. Volgens het college houden de mengactiviteiten in dat de kleurstoffen uit de verpakking worden gehaald en in verschillende mengtanks worden gedeponeerd. In deze tanks worden grondstoffen en hulpstoffen met elkaar gemengd. De hulpstoffen worden aan de kleurstoffen toegevoegd zodat een andere kleur ontstaat. Volgens het college ontstaat er geen nieuw product maar worden er wel stoffen aan de kleurstoffen toegevoegd. Die stoffen zijn normaal niet bij een groothandel aanwezig omdat daar geen handelingen worden verricht aan het te verhandelen product. Het college heeft verder aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het bedrijf door de mengactiviteiten behoort tot een hogere milieucategorie dan toegestaan. Volgens het college gaat het, gelet op de verklaringen van Helion B.V., om een bedrijf dat behoort tot milieucategorie 4.1 en 4.2. Het college heeft voorts in dit kader van belang geacht dat de mengactiviteiten niet een marginaal deel van de bedrijfsvoering betreft maar 43% van de jaarproductie. Dit volgt uit de aangevraagde totale jaarproductie en uit het bruto vloeroppervlak van de hallen dat beschikbaar is voor de mengactiviteiten. Ter zitting heeft het college nog aangevuld dat alleen bedrijven genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan en het bedrijf van Helion B.V. niet onder de daarin genoemde omschrijving past.
Ten aanzien van het overgangsrecht heeft het college zich in het nieuwe besluit op het standpunt gesteld dat het gebruik daar niet onder valt. Volgens het college zijn de mengactiviteiten in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan. Het overgangsrecht is niet van toepassing op gebruik dat in strijd was het voorheen geldende bestemmingsplan.
4. Helion B.V. betoogt dat het college ten onrechte opnieuw de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd. Volgens haar wijkt het college zonder nadere motivering af van de aangevallen uitspraak terwijl de aangevallen uitspraak daar geen ruimte voor biedt. Zij stelt verder dat de mengactiviteiten nodig zijn voor een groothandel in kleurstoffen. Haar bedrijf kan niet goed functioneren indien zij uitsluitend de kleurstoffen mag verkopen zonder deze te bewerken. Zij kan dan namelijk niet aan de vraag van haar klanten voldoen. Daarom passen de mengactiviteiten bij een groothandel in chemische producten. Zij stelt verder dat zij in de praktijk minder kleurstoffen mengt dan in de aanvraag is vermeld. In de aanvraag is een omvang genoemd die alleen in pieksituaties wordt gehaald. Verder stelt Helion B.V. dat haar bedrijf in het licht van de mengactiviteiten niet behoort tot een hogere milieucategorie dan 3.2. Dit was ook eerder het standpunt van het college. In dit verband wijst zij op een e-mail van [persoon] van 5 april 2016.
4.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college door opnieuw het standpunt in te nemen dat de mengactiviteiten in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming en dat het bouwplan om die reden in strijd is met het bestemmingsplan, niet in strijd met de aangevallen uitspraak heeft gehandeld. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college zijn standpunt onvoldoende had gemotiveerd. De Afdeling verwijst naar hetgeen zij in overweging 2.3 heeft overwogen.
4.2.    Dat Helion B.V. in de praktijk, als door haar gesteld, minder kleurstoffen vermengt dan in de aanvraag is vermeld, laat onverlet dat het college van de aanvraag uit moet gaan. De Afdeling verwijst in dit verband naar overweging 2.3. Het college heeft terecht gesteld dat de mengactiviteiten 43% van de aangevraagde jaarproductie betreffen en dat  dat geen marginaal deel van de bedrijfsvoering is. Gelet hierop heeft het college terecht geoordeeld dat dit deel van de activiteiten van Helion B.V. niet als "groothandel in chemische producten" valt te kwalificeren. Deze processen van mengen en bewerken kunnen gelet op aard en omvang, niet als een gebruikelijk onderdeel van een groothandel worden beschouwd.
4.3.    Zoals de Afdeling onder 2.2 heeft overwogen is het bouwplan in ieder geval in strijd met het bestemmingsplan indien het ten dienste staat van een bedrijf dat behoort tot een hogere milieucategorie dan 3.2. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat door de mengactiviteiten sprake is van een bedrijf dat behoort tot een hogere milieucategorie dan toegestaan. Volgens het college is het bedrijf door die activiteiten vergelijkbaar met een kleur- en verfstoffenfabriek dan wel verf-, lak en vernisfabriek. Het college heeft ter onderbouwing van dit standpunt verwezen naar een eerdere verklaring van Helion B.V. maar ook naar verschillende adviezen van onder andere de Veiligheidsregio Haaglanden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat om te bepalen tot welke milieucategorie het bedrijf behoort, onder meer is gekeken naar het gevaar als gevolg van de bedrijfsactiviteiten. Op basis van de adviezen van onder andere de Veiligheidsregio Haaglanden heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het mengen, bewerken en vermalen van gevaarlijke (kleur)stoffen in combinatie met de opslag van een grote hoeveelheid gevaarlijke (kleur)stoffen op het perceel grote risico’s heeft. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat die adviezen zodanig gebrekkig zijn dat het college ze niet aan zijn standpunt ten grondslag mocht leggen. Anders dan Helion B.V. heeft betoogd, is in de adviezen ook beoordeeld welke veiligheidsrisico’s er zijn als gevolg van de mengactiviteiten. Ter zitting is namens het college toegelicht dat het mengen zelf niet zorgt voor de in de adviezen beschreven risico’s maar wel de bijkomende activiteiten en handelingen zoals het uit de verpakking halen van de stoffen.
Het betoog faalt.
5. Helion B.V. betoogt tevergeefs dat het college niet heeft onderkend dat de mengactiviteiten onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht vallen. Volgens artikel 25.2, aanhef en onder d, van de planregels is het overgangsrecht niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan rustte op het perceel de bestemming "Bedrijven". Op grond daarvan waren bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3 toegestaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de mengactiviteiten zoals aangevraagd, daargelaten of deze ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan al plaatsvonden, niet onder de categorieën 1 tot en met 3 vallen maar onder de categorieën 4 en 5. De Afdeling verwijst verder naar hetgeen zij onder 4.3 heeft overwogen over de milieucategorieën.
6. Uit het voorgaande volgt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het bouwplan kan alsnog worden gerealiseerd indien het college met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo omgevingsvergunning verleent voor het afwijken van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo diende het college de aanvraag mede aan te merken als een aanvraag voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voordat de door Helion B.V. aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld onder 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan worden geweigerd, moest het college onderzoeken of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12 van de Wabo. Anders dan Helion B.V. stelt, is het college dus niet buiten de grondslag van de aanvraag getreden door dit te onderzoeken maar was het op grond van de Wabo gehouden dat te doen.
Het college is niet bereid om die vergunning te verlenen. Volgens het college zijn de gevolgen voor het milieu niet vergelijkbaar met die van een bedrijf dat behoort tot een milieucategorie 3.1 dan wel 3.2. Het mengen van gevaarlijke stoffen brengt risico’s teweeg die niet optreden bij het enkel opslaan van die stoffen. Het college heeft in het besluit vier redenen genoemd. De eerste is dat bij brand grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden verspreid omdat de installaties niet volledig van de omgeving zijn afgesloten. De tweede is dat het water dat wordt gebruikt om de installaties te reinigen ook op het perceel wordt gezuiverd. Voor de zuivering wordt actieve kool gebruikt dat wordt opgeslagen in kunststofvaten die in de productieruimte staan. Er bestaat dan gevaar voor stofexplosie. In geval van brand kan de stof bijdragen aan de brandvoortplanting waarbij ook het giftige koolmonoxide vrijkomt. De derde reden is dat de kleurstoffen na het mengen in vaten worden gegoten wat minder bescherming biedt in geval van brand. De vierde reden is dat er transport van gevaarlijke stoffen plaatsvindt binnen de inrichting voor de mengactiviteiten. Het college heeft voorts aan de weigering ten grondslag gelegd dat de Veiligheidsregio Haaglanden, het Hoogheemraadschap Delfland en de Gemeentelijke Gezondheidsdienst Haaglanden negatief over de aanvraag van Helion B.V. hebben geadviseerd.
7. Helion B.V. betoogt dat het college ten onrechte niet van het bestemmingsplan is afgeweken. Het college heeft volgens haar de risico’s verkeerd ingeschat. Bovendien kunnen die risico’s geen rol spelen in het kader van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan omdat ze betrekking hebben op de milieugevolgen. In dit kader merkt ze op dat het college ook voorschriften aan de omgevingsvergunning voor de inrichting kan verbinden om de risico’s te beperken. Het college had haar anders in de gelegenheid moeten stellen om haar aanvraag aan te passen. Zij stelt verder dat het college eerder heeft toegezegd dat de mengactiviteiten op het perceel zouden zijn toegestaan. Dit volgt volgens haar uit de eerder vermelde e-mail van [persoon].
7.1.    Het college kan slechts een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen indien het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit volgt uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Niet is bestreden dat het bouwplan niet wordt gerealiseerd op een industrieterrein. Het bedrijf van Helion B.V. is gelegen op een afstand van ongeveer 15 m van een woning met huisartsenpraktijk en 100 m van een woonwijk. Voorts is niet bestreden dat er ook andere woningen in de buurt van het bedrijf staan. Het college moet dan beoordelen wat de gevolgen van het bouwplan zijn voor het woon- en leefklimaat. Voor beantwoording van die vraag zijn de risico’s die de bedrijfsactiviteiten met zich brengen van belang. Dat dit ook in het kader van de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting een rol speelt, maakt dat niet anders. Het college heeft onder verwijzing naar de adviezen zoals genoemd onder overweging 6 voldoende gemotiveerd waarom zij het bouwplan in strijd met de goede ruimtelijke ordening acht. Zoals onder overweging 4.3 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de aan het besluit ten grondslag gelegde adviezen. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college alsnog omgevingsvergunning had moeten verlenen door voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Aan de omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van Hal B kunnen uitsluitend voorschriften worden verbonden die betrekking hebben op Hal B. Om de hiervoor bedoelde risico’s te beperken moeten ook voorschriften worden gesteld die gelden voor de andere hallen en die zouden leiden tot aanpassing van de bedrijfsvoering. Dit is gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo niet toegestaan. De Afdeling ziet tevens geen aanleiding voor het oordeel dat het college Helion B.V. in de gelegenheid had moeten stellen om de aanvraag te wijzigen. De verplichting voor het college om Helion B.V. daartoe in de gelegenheid te stellen, geldt alleen als het gaat om aanpassingen van ondergeschikte aard. Indien Helion B.V. haar aanvraag zou wijzigen naar alleen opslag zou dit geen wijziging van ondergeschikte aard zijn. Over de verwijzing van Helion B.V. naar artikel 2.21 van de Wabo merkt de Afdeling op dat de daarin aan het college geven bevoegdheid slechts bestaat indien de aanvrager om toepassing daarvan heeft verzocht. Het moet op grond van artikel 1.1 van de Wabo gaan om activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, of 2.2 van de Wabo. Het artikel maakt het niet mogelijk om een vergunning te verlenen voor een deel van de activiteit.
7.2.    Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel wijst de Afdeling op haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Daarin heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet voor de bespreking van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. In dit geval faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds omdat er geen sprake is van een toezegging dat de mengactiviteiten op het perceel zijn dan wel zullen worden toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling gaat de e-mail waarnaar Helion B.V. verwijst over het opslaan van stoffen. In de e-mail worden de mengactiviteiten niet genoemd.
7.3.    Uit het voorgaande volgt dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Dit heeft, gelet op artikel 2.10 van de Wabo, tot gevolg dat het college terecht de omgevingsvergunning voor het bouwen heeft geweigerd.
Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning voor de inrichting
8. De rechtbank heeft het besluit van 23 augustus 2017 ook vernietigd ten aanzien van de weigering van de omgevingsvergunning voor het oprichten van de inrichting. Het college heeft ook tegen die overwegingen van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Het college betoogt dat het besluit ook op dat punt ten onrechte is vernietigd. De rechtbank is in de desbetreffende overwegingen uitgegaan van onjuiste feiten, aldus het college.
Het college heeft in het besluit van 29 mei 2019 de motivering ook ten aanzien van dit onderdeel gewijzigd. Volgens het college bestaat een onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan en het oprichten van de inrichting. Nu de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan wordt geweigerd, wordt ook de omgevingsvergunning voor het oprichten van de inrichting geweigerd.
Helion B.V. is het niet eens met de weigering. Zij voert daartegen kort weergegeven aan dat zich geen weigeringsgrond voordoet. Anders dan het college stelt, bestond er volgens haar geen reden om de omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan te weigeren. Zij bestrijdt niet dat er sprake is van een onlosmakelijke samenhang.
9. Tussen de aangevraagde activiteiten bestaat een onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Het weigeren van een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit heeft tot gevolg dat de omgevingsvergunning voor de andere activiteiten waarmee het onlosmakelijk samenhangt, eveneens moet worden geweigerd. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1841.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het college de omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan terecht heeft geweigerd. Dit betekent dat het college reeds daarom de omgevingsvergunning voor de inrichting moest weigeren. Gelet daarop komt de Afdeling niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van de overige in dit verband aangevoerde gronden.
Conclusie en proceskosten
10. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, het besluit van 23 augustus 2017 heeft vernietigd. Verder volgt uit het voorgaande dat het college terecht de aangevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
12. Het beroep tegen het besluit van 29 mei 2019 is ongegrond.
13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Helion B.V. heeft de Afdeling verzocht om toepassing te geven aan artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskostenveroordeling. In dat artikel is bepaald dat kan worden afgeweken van het forfaitaire vergoedingsstelsel indien zich een bijzondere omstandigheid voordoet. Het moet gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:787. Anders dan Helion B.V. stelt, is niet gebleken dat het college ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 29 mei 2019 ongegrond;
III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij Helion B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Westland een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. De Koning
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
712.