ECLI:NL:CBB:2021:27
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1812
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019, kenmerk AWB 18/2346, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019 (ECLI:NL:RBOVE:2019:2446, hierna: de aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Voor appellante is verschenen haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellante is een erkend intermediair en transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen naar het buitenland exporteert. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 11 februari 2016 een onderzoek uitgevoerd naar het vervoer van dierlijke meststoffen door appellante. Volgens het op 31 mei 2016 van dit onderzoek opgemaakte rapport van bevindingen hebben de toezichthouders het volgende vastgesteld.
1) In Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) [… 1] staat dat deze vracht geladen is op postcode [postcode 1] [… 2] (in [plaats 1] ). Op basis van de Automatische Gegevens Registratie (AGR)/GPS-melding, het CMR en de plaats en het tijdstip op de weegbon is deze geladen aan [adres] te [postcode 2] [plaats 2] .
Feitcode M486
: Niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens door vervoerder inzake de mededeling van de daadwerkelijke export.
2) Volgens het Report Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (RVDM) is VDM nummer [… 1] op 11 februari 2016 om 12.56 uur geladen. Omstreeks 15.00 uur is deze lading naar aanleiding van de controle gelost in [plaats 2] . Later blijkt volgens het RVDM dat met hetzelfde VDM-nummer de lading op 12 februari 2016 omstreeks 07.21 uur is gelost bij [naam 2] GMBH in [plaats 3] ( [land] ) of in [plaats 4] ( [land] ).
Feitcode M259
: Niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van
apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder.
3) Op het vervoersbewijs [… 1] is de postcode laadplaats [postcode 1] ( [plaats 1] ) ingevuld. De daadwerkelijke laadplaats is [plaats 2] ( [postcode 2] [… 3] ).
Feitcode M303:
Niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder.
4) Op het vervoersbewijs [… 1] zijn geen kenteken van het voertuig en gewicht van de lading ingevuld.
Feitcode M302:
Niet volledig opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder.
5) Tijdens de controle, op 11 februari 2016 omstreeks 14.00 uur, toonde de chauffeur het monster van de vracht met de nummers 8142434 en 59434. Daarna is de vracht, naar aanleiding van de controle, gelost omstreeks 15.00 uur in [plaats 2] . Later is de lading volgens het RVDM gelost op 12 februari 2016 omstreeks 7.21 uur en is hetzelfde monster met de nummers 8142434 en 59434 gebruikt.
Feitcode M507:
Niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder.
1.3
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft de minister aan appellante boetes opgelegd van in totaal € 1.300,- wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw). Het gaat daarbij om de volgende overtredingen.
Feitcode M259
Appellante heeft dierlijke meststoffen vervoerd als intermediaire onderneming. Voor het vervoer van dierlijke meststoffen door intermediairs is een aantal regels vastgesteld. De vervoerder is verplicht om vervoersgegevens van vrachten dierlijke meststoffen op de juiste manier vast te leggen met behulp van AGR en satellietvolgapparatuur (GPS). Appellante heeft de vervoersgegevens niet op de juiste manier vastgelegd.
De minister heeft voor deze overtreding een boete opgelegd van € 300,-.
Feitcode M302
Bij het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen moet een VDM worden opgemaakt. De leverancier, de vervoerder en de afnemer maken gezamenlijk het VDM op. Het VDM moet volledig worden ingevuld en ondertekend door de leverancier, de vervoerder en de afnemer. Appellante heeft het VDM als vervoerder niet volledig opgemaakt.
De minister heeft voor deze overtreding een boete opgelegd van € 200,-.
Feitcode M303
Daarnaast dienen de leverancier, de vervoerder en de afnemer het VDM gezamenlijk naar waarheid op te maken. Appellante heeft dit als vervoerder niet naar waarheid gedaan.
De minister heeft voor deze overtreding een boete opgelegd van € 300,-.
Feitcode M486
Appellante is vervoerder van dierlijke meststoffen anders dan mestkorrels en wil deze exporteren. Appellante is verplicht om de daadwerkelijke export ten minste drie werkdagen van tevoren elektronisch aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland te melden. Appellante moet de melding van het daadwerkelijke transport volledig en naar waarheid doen. Appellante heeft dit niet naar waarheid gedaan.
De minister heeft voor deze overtreding een boete opgelegd van € 200,-.
Feitcode M507
Wat betreft de hoeveelheidbepaling van een vracht dierlijke meststoffen moet appellante aan een aantal voorwaarden voldoen. Eén van de voorwaarden is dat bij de bemonstering van een vracht vaste mest een representatief monster wordt genomen. Dit monster bestaat uit deelmonsters die handmatig evenredig verspreid uit de betrokken vracht meststoffen worden genomen. Appellante heeft een vracht niet (op de juiste manier) bemonsterd.
De minister heeft voor deze overtreding een boete opgelegd van € 300,-.
1.4
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 juni 2016. De minister heeft bij beslissing op bezwaar van 14 november 2018 het bezwaar gegrond verklaard, de boete gematigd met 10% en deze opnieuw vastgesteld op € 1.170,- wegens een grote overschrijding van de redelijke termijn.
Uitspraak van de rechtbank
2.	De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak als volgt geoordeeld. Er bestaat geen wettelijke verplichting om een belanghebbende te wijzen op de mogelijkheid een voorlopige voorziening te vragen. Van de beoordeling of sprake is van overtreding van artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) maakt het opzetvereiste geen deel uit. Het is voorts aan appellante als verantwoordelijk vervoerder om te voldoen aan de voorschriften zoals opgenomen in de Uitvoeringsregeling. Het abusievelijk laden van de verkeerde vracht staat los van de verantwoordelijkheid van appellante om van elke lossing melding te doen. Het feit dat de gegevens op het VDM niet overeenkomen met de vracht en de laadplaats levert een overtreding op van artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit). Het feit dat er abusievelijk een verkeerde vracht zou zijn ingeladen doet niets af aan het feit dat het kenteken van het voertuig en het gewicht van de lading altijd moeten worden opgenomen op het vervoersbewijs. Bij het (opnieuw) laden van een vracht moet een monster worden genomen. Dit is niet gebeurd. De minister heeft beslist binnen de in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vermelde termijn van dertien weken nu het rapport van de inspectie is uitgebracht op 31 mei 2016 en het primaire besluit is genomen op 17 juni 2016. Wegens overschrijding van de redelijke termijn met meer dan 12 maanden heeft de rechtbank de boete verder gematigd met 5% en de boete vastgesteld op € 1.105,-. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het primaire besluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en heeft de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. In hoger beroep voert appellante het volgende aan. Appellante heeft het voorschrift dat een vracht op de juiste manier moet worden bemonsterd niet overtreden (feitcode M507). Appellante is ten onrechte zowel beboet voor het niet volledig invullen van het VDM (feitcode M302) als voor het niet naar waarheid invullen van het VDM (feitcode M303). Het gaat hier om één handeling of nalaten (het al dan niet invullen van een VDM) dat plaatsvindt op één en hetzelfde tijdstip en waarop dezelfde wetsbepalingen van toepassing zijn (artikel 61 van de Uitvoeringsregeling). Het te beschermen doel (een transparante keten van de meststroom) is exact hetzelfde. De rechtbank had de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn verder moeten matigen dan zij heeft gedaan: zij had de 15% moeten berekenen over het boetebedrag dat na de beslissing op bezwaar in stand werd gelaten in plaats van een matiging van 5% extra over het oorspronkelijke boetebedrag toe te kennen. Aldus had de rechtbank de boete moeten matigen met 15% over € 1.170,- tot maximaal € 999,50.
4. De minister stelt zich op het standpunt dat appellante niet de daadwerkelijk geëxporteerde vracht dierlijke meststoffen heeft bemonsterd. De onder toezicht van de NVWA bemonsterde vracht is niet de vracht die appellante later alsnog op hetzelfde VDM heeft geladen en geëxporteerd. Nu voor elke vracht aan de voorschriften moet worden voldaan, heeft appellante voor deze vracht niet aan de voorschriften inzake bemonstering voldaan. In lijn met de uitspraak van het College van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60) is de minister van oordeel dat per VDM eenmaal beboet dient te worden met de hoogste boete. Dit betekent dat de boete inzake feitcode M302 (per overtreding € 200,-) dient te vervallen. De boete voor de andere feitcodes blijft staan en komt daarmee uit op in totaal € 1.100,-. Het hoger beroep is daarmee volgens de minister in zoverre gegrond. De boete moet wegens overschrijding van de redelijke termijn worden gematigd. Volgens de minister leidt dit tot een boete van € 825,-. De minister verzoekt de boete op dit bedrag vast te stellen.
5.1
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Op grond van artikel 51 van de Msw, voor zover van belang, kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15 van de Msw.
5.2
Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit luidde ten tijde en voor zover van belang:
“1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.”
5.3
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 55
1. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
a. het serienummer van de AGR-apparatuur;
b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
c. het combinatienummer.
3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
Artikel 56
1. Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
b. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet behoeven te worden vastgelegd.
(…)
Artikel 57b
1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. naam, adres en indien van toepassing de door de Kamer van Koophandel, bedoeld in artikel 2 van de Wet op de Kamer van Koophandel, verstrekte KvK-nummers van de betrokken vervoerder en van de leveranciers;
b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage I;
c. de postcode van de laadplaats van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, en
d. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt.
3. Uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, kan de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit elektronisch wijzigen.
4. Indien de vracht bestaat uit dierlijke meststoffen waarvoor ingevolge Verordening (EG) nr. 1069/2009 geen gezondheidscertificaat is voorgeschreven, kan de in het eerste lid bedoelde mededeling worden gedaan ten minste twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, en blijft het derde lid buiten toepassing.
5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.
(…)
Artikel 78
1. De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
2. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder. Hij stelt een representatief monster samen met een gewicht van minimaal 500 gram en maximaal 800 gram, bestaande uit deelmonsters die handmatig evenredig verspreid uit de betrokken vracht meststoffen worden genomen.
3. Indien de vaste mest bestemd is om buiten Nederland te worden gebracht, geschiedt de in het tweede lid bedoelde bemonstering tijdens het laden van het transportmiddel.
4. Indien de vaste mest binnen Nederland is gebracht, geschiedt de in het tweede lid bedoelde bemonstering tijdens het lossen van het transportmiddel.”
Opnieuw bemonsteren bij het laden
6.1
Appellante voert aan dat zij het voorschrift dat een vracht vaste mest op de juiste manier moet worden bemonsterd (feitcode M507) niet heeft overtreden. De minister heeft met juistheid uiteengezet dat de hier aan de orde zijnde, geëxporteerde, vracht (opnieuw) had moeten worden bemonsterd bij het laden daarvan en dat dit niet is gebeurd; het College verwijst naar artikel 78, tweede en derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Appellante heeft dit niet betwist en heeft alleen aangevoerd dat het wel vaker zo gaat in de praktijk. Het betreft volgens haar een misslag en geen bewuste overtreding. Op grond van artikel 5:41 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het College is met de rechtbank van oordeel dat appellante als vervoerder van meststoffen verantwoordelijk is voor de naleving van de Msw en dat zij geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat van een verminderde verwijtbaarheid sprake is, zodat de rechtbank terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Awb. Deze grond slaagt daarom niet.
Dubbele beboeting
6.2
Het College heeft in zijn uitspraak van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60) als volgt overwogen:
“5. De minister heeft zich in hoger beroep verenigd met het standpunt van appellanten dat per VDM – vanwege de samenhang tussen ten aanzien van de VDM’s geconstateerde overtredingen – maximaal één boete dient te worden opgelegd. Dat betekent dat voor twintig VDM’s in totaal voor € 5.700,- aan boetes dient te worden opgelegd (zeventien keer een hoogste boete van
€ 300,- en drie keer een hoogste boete van € 200,-).
(…)
6.1
Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank, voor zover in hoger beroep nog aan de orde, met juistheid geoordeeld dat de minister bevoegd was om aan appellanten bestuurlijke boetes op te leggen voor de in het jaar 2013 door appellante begane overtredingen en het daaraan feitelijk leidinggeven door appellant. Voor dat oordeel is het in de bestreden besluiten opgenomen overzicht van VDM-nummers bij de overtreden feitcodes van belang. Uit dit overzicht blijkt dat de minister ten aanzien van verschillende VDM-nummers de overtreding van meerdere feitcodes heeft vastgesteld. In hoger beroep dient echter, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 5. is weergegeven, te worden uitgegaan van – per VDM – maximaal één boete voor de overtreding van één feitcode.”
De minister heeft zich geschaard achter de hogerberoepsgrond van appellante. Het betreft hier VDM [… 1] . Dit VDM is niet naar waarheid én niet volledig ingevuld. Volgens de minister dient eenmaal beboet te worden en wel met de hoogste boete. Feitcode M302 (niet volledig invullen) wordt beboet met € 200,-, feitcode M303 (niet naar waarheid invullen) wordt beboet met € 300,-. De boete van € 200,- moet dus vervallen, aldus de minister.
Redelijke termijn
6.3
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 15% van het bij de beslissing op bezwaar vastgestelde boetebedrag van € 1.170,- had moeten matigen en de boete had moeten vaststellen op maximaal € 999,50 (het College begrijpt: € 994,50).
6.4
De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden gematigd tot € 825,-. Het College vat dit standpunt van de minister op als een verzoek om de boete op dit bedrag vast te stellen. Dit verzoek zal het College volgen. Appellante wordt hierdoor niet tekort gedaan, nu zij ten aanzien van de hoogte van de boete heeft aangevoerd dat de rechtbank de boete had moeten matigen tot maximaal € 999,50.
6.5
Het College vat de hogerberoepsgrond over overschrijding van de redelijke termijn tevens op als betrekking hebbend op de procedure als geheel, dus inclusief het hoger beroep. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen (zie bijvoorbeeld de hiervoor vermelde uitspraak van het College van
4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60), rechtsoverweging 6.6). Nu de redelijke termijn op
17 juni 2016 is aangevangen, is deze termijn ten tijde van deze uitspraak in hoger beroep met iets meer dan een half jaar overschreden. Omdat de redelijke termijn met meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden is overschreden, zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 10%. Gelet op het gegeven dat de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn al met in totaal 15% is gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College komt op grond van het voorgaande niet tot een lagere boete dan het door de minister genoemde bedrag.
7.1
Gelet op het onder 6.2 en 6.4 overwogene dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het College de bestuurlijke boete vaststellen op € 825,-.
7.2
De minister zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.068,- op basis van
2 punten en € 534,- per punt - te weten hogerberoepschrift (1) en verschijnen ter zitting (1), waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald. Voor de kosten van de bezwaar- en de beroepsfase heeft appellante al een vergoeding ontvangen.
Beslissing
Het College:
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze de hoogte van de boete betreft;
stelt de hoogte van de bestuurlijke boete vast op € 825,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 november 2018 voor zover vernietigd;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 519,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en
mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd 			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.