ECLI:NL:CBB:2020:1023
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/632
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 4 augustus 2017, 23 september 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd. Deze zijn ten gevolge van correcties bij het hiervoor genoemde besluit van 27 januari 2018 vastgesteld op € 9.634,- voor periode 1, van € 9.451,- voor periode 2, van € 14.510,- voor periode 3, van € 12.432,- voor periode 4 en van € 8.890,- voor periode 5.
Bij besluit van 25 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Appellant en zijn gemachtigde hebben, via de videoverbinding van de gemachtigde, deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Hij heeft eveneens via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Besluiten van verweerder
Verweerder heeft aan appellant heffingen opgelegd voor alle periodes omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode. Verweerder heeft bij de berekening van de geldsommen over de periodes 2 tot en met 5 het jongveegetal toegepast.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat appellant niet kan worden aangemerkt als knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling omdat niet aan de 5%-voorwaarde is voldaan. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de afgemelde runderen die binnen vier maanden zijn teruggekeerd op het bedrijf van appellant, op grond van artikel 9a van de Regeling, terecht zijn meegeteld bij het maandgemiddelde voor periodes 2 tot en met 5. Tot slot heeft verweerder geconcludeerd dat in het geval van appellant geen sprake is van een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1 bij het Eerste protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP).
Beroepsgronden
Knelgevallenregeling
Appellant betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Hij voert aan dat zich bijzondere omstandigheden voordoen wegens dierziekte en ziekte van hemzelf. Volgens appellant dient niet gekeken te worden naar een datum in het verleden, maar naar de gemiste groei op de peildatum.
4.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid, waaronder ziekte van de melkveehouder of dierziekte, is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellant aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
4.2.
Niet in geschil is dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit maakt echter niet dat de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden kunnen worden aangemerkt als knelgeval. Op de door appellant opgegeven alternatieve peildata 14 juli 2014 en 1 september 2014 (Salmonella-uitbraak) bedroeg het aantal GVE 201,51 respectievelijk 153,87. Het aantal GVE op de peildatum 2 juli 2015 bedroeg 225,23 GVE. Dit betekent dat het aantal GVE op de peildatum in vergelijking met de alternatieve peildata niet minimaal 5% is afgenomen, maar juist is gestegen. Dat geldt ook voor de door verweerder ambtshalve beoordeelde alternatieve peildatum 21 juni 2014 (datum ongeval appellant). Het aantal GVE bedroeg toen 207,91 GVE. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat appellant, ongeacht van welke alternatieve peildatum wordt uitgegaan, niet voldoet aan de 5%-voorwaarde. Reeds hierom kan een beroep op de knelgevallenregeling niet slagen. Voor zover appellant betoogt dat de beoogde groei moet worden meegenomen en dat dan wel aan de 5%-voorwaarde wordt voldaan, kan dit betoog niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden geen knelgeval zijn als bedoeld in artikel 12 van de Regeling.
Het betoog slaagt niet.
Dienstenrichtlijn en vrije vestiging
5. Appellant betoogt dat de Regeling in strijd is met het recht van vrije vestiging en de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG). Volgens appellant verricht hij diensten als bedoeld in artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Appellant stelt dat hij tegen betaling  zijn dieren een stuk natuurgrond van Staatsbosbeheer laat begrazen. Appellant voert voorts aan dat het College in zijn uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:427, een te beperkte uitleg van het begrip ‘vergunningenstelsel’ als bedoeld in artikel 4, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn heeft gegeven. De Regeling regelt vanaf 2017 voor alle melkveehouders die gevestigd zijn of zich willen vestigen het aantal dieren dat zij mochten houden. Daarmee wordt de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit geregeld, waarbij appellant verplicht werd bij de bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een beslissing daarover. Om die reden zijn zowel de Regeling als het fosfaatrechtenstelsel een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Een andere uitleg zou de toepassing van de Dienstenrichtlijn namelijk geheel illusoir maken.
Volgens appellant is de Regeling in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat deze discriminatoir, onevenredig, niet vooraf openbaar bekendgemaakt en niet toegankelijk is. Immers, voor niet in 2015 gevestigde bedrijven die niet onder de startersregeling vallen, wordt de toegang verhinderd ten opzichte van bedrijven die wel onder de startersregeling vallen, omdat de criteria per definitie onderscheid maken, terwijl dat onderscheid niet vooraf bekend was. Bovendien behelst de Regeling een beperking van het aantal dieren dat appellant mocht houden op grond van zijn omgevingsvergunning en de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Nu in de Omgevingswet en de Nbw al regels zijn vastgelegd omtrent de gebruiksnormen en de natuurbescherming en hij daaraan voldoet, gelet op de aan hem verstrekte vergunningen, is de Regeling daarmee in strijd met artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Ook is de Regeling in strijd met artikel 12 en 13 van de Dienstenrichtlijn.
Volgens appellant is het sinds de vaststelling van de Regeling met terugwerkende kracht onmogelijk voor jonge startende bedrijven zoals dat van hem om een behoorlijke bedrijfsomvang te verkrijgen, omdat met het vastleggen van het aantal dieren per bedrijf, zoals in de Regeling, groei dusdanig belemmerd wordt dat toetreding in feite niet meer mogelijk is. Daarmee is de Regeling eveneens in strijd met artikel 14, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn: aan toetreders vanaf 2017, die niet voldoen aan de definitie van startende bedrijven in de Regeling, wordt onvoldoende of geen toegang verleend tot de Nederlandse markt, aldus appellant.
5.1.
De Dienstenrichtlijn is mede geïmplementeerd in de Dienstenwet (Stb. 2009, 503).
Artikel 1 van de Dienstenwet luidt als volgt:
“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
dienst
: economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
(…).”
Artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet luidt als volgt:
“Het bij of krachtens deze wet bepaalde is van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van de richtlijn vallen.”
Artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
“Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.”|
Artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
„dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;”
5.2.
Uit het voorgaande vloeit voort dat de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing zijn als het gaat om een dienst. Volgens de definitie van een dienst in de Dienstenwet, die gelijkluidend is aan die van de Dienstenrichtlijn, moet het dan gaan om een economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het VWEU. Daarvan is in het geval van appellant geen sprake. In dat kader is het volgende van belang.
5.3.
Appellant valt onder de reikwijdte van de Regeling omdat hij houder is van runderen en producent is van koemelk (vergelijk artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling). Uit vaste rechtspraak van het Europese Hof blijkt dat de productie van een product als zodanig niet als een dienst kan worden beschouwd (zie de arresten van 7 mei 1985, Commissie/Frankrijk, 18/84, ECLI:EU:C:1985:175, punt 12, 11 juli 1985, Cinéthèque e.a., 60/84 en 61/84, ECLI:EU:C:1985:329, punt 10 en 28 mei 2020, 727/17, ECLI:EU:C:2020:393, punt 57). De productie van koemelk valt daarmee niet onder de reikwijdte van de Dienstenwet of de Dienstenrichtlijn. Het houden van eigen runderen ten behoeve van die productie is evenmin een dienst, aangezien dat niet een economische activiteit betreft waar gewoonlijk een vergoeding tegenover staat.
Verder overweegt het College dat, voor zover het tegen betaling laten begrazen van natuurgebieden al als een dienst zou kunnen worden aangemerkt, in dit geval niet is komen vast te staan dat appellant die dienst aan Staatsbosbeheer verleent. Niet is gebleken van een overeenkomst tussen appellant en Staatsbosbeheer over de begrazing van een natuurgebied door appellant. Appellant is namelijk geen partij bij de door hem overgelegde pachtovereenkomst tussen [naam 2] en Staatsbosbeheer.
Gelet op het voorgaande zijn de activiteiten op grond waarvan appellant onder de Regeling valt geen diensten. In zijn geval kan dan ook geen sprake zijn van strijd met de Dienstenwet en/of de Dienstenrichtlijn.
Het betoog faalt.
Individuele buitensporige last
6. Appellant betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellant is sprake van een individuele buitensporige last.
6.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. De bewijslast dat sprake is van een buitensporige last rust op appellant. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281).
6.2.
Hoewel verweerder hem daartoe in de gelegenheid heeft gesteld, heeft appellant geen stukken overgelegd ter onderbouwing van de gestelde individuele buitensporige last. Zo heeft hij geen stukken overgelegd die inzicht geven in de financiële gevolgen die de Regeling met zich brengt, in het bijzonder ten aanzien van de continuïteit van het bedrijf. Ook in beroep heeft appellant geen onderbouwing gegeven van de gestelde last. Het betoog faalt al hierom.
Hardheidsclausule
7. Appellant betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256), dat verweerder in de omstandigheden van zijn geval aanleiding had moeten zien voor de toepassing van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Appellant voert daartoe aan dat hij hoge geldsommen is verschuldigd omdat hij zijn dieren voor een te korte periode heeft uitgeschaard. Tevens voert appellant aan dat verweerder bij het meetellen van de afgemelde dieren bij het maandgemiddelde had moeten onderzoeken of het jongveegetal juist is toegepast. Volgens appellant heeft verweerder het jongveegetal in periodes 2 tot en met 5 ten onrechte toegepast omdat alleen dieren zijn afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte.
7.1.
Voor zover appellant betoogt dat zijn geval vergelijkbaar is met het geval in de uitspraak van het College van 14 april 2020 en verweerder daarom toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, faalt dit betoog. Aan het oordeel van het College in die zaak dat verweerder geen geldsommen had mogen opleggen, ligt een andere situatie ten grondslag dan die zich in dit geval voordoet. Dat aan appellant hoge geldsommen zijn opgelegd wegens het te kort uitscharen van zijn dieren, is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder geen geldsommen had mogen opleggen. Niet is gebleken dat verweerder op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 9a van de Regeling.
7.2.
Verder wordt appellant evenmin gevolgd in zijn betoog dat verweerder het jongveegetal ten onrechte heeft toegepast. Uit de artikelen 4, vijfde lid, 6, vierde lid en 9, achtste lid, van de Regeling vloeit voort dat het jongveegetal alleen niet wordt toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Volgens het I&R-systeem heeft appellant als houder op 13 juni 2017 zeven runderen ouder dan 35 dagen afgevoerd naar een Nederlandse veehouderij. Deze runderen zijn op verschillende data in 2017 en 2018 teruggekomen op het bedrijf van appellant waarna één van deze runderen is geslacht in 2018 en één in 2020. De overige runderen zijn nog in leven. Gelet hierop heeft verweerder het jongveegetal terecht toegepast bij de berekening van de geldsommen over de periodes 2 tot en met 5.
7.3.
Het betoog faalt.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor- van Vugt in aanwezigheid van mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
22 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.