ECLI:NL:RVS:2019:4058
Raad van State — Uitspraak 


201809109/1/A2.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te Amsterdam, en [appellant B], wonend te Rucphen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 oktober 2018 in zaak nr. 18/131 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van schade afgewezen.
Bij besluit van 7 december 2017 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2019, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. H.M.P. Cappelle en J.W.M. Reiling zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van een woning en recreatieverblijf op het perceel aan de [locatie] in Rucphen in de directe omgeving van Breda International Airport (voorheen: Luchthaven Seppe).
2.    [appellant A] en [appellant B] stellen schade (€ 90.568,00) te hebben geleden door toename van geluidbelasting als gevolg van de Verordening luchthavenbesluit luchthaven Seppe Noord-Brabant (hierna: het Luchthavenbesluit). Zij stellen dat hun perceel dichter bij een nieuwe geluidcontour is komen te liggen.
3.    Artikel 8.56, eerste lid, van de Wet Luchtvaart luidt:
"Indien een belanghebbende ten gevolge van een luchthavenbesluit schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of onvoldoende anderszins is verzekerd, kennen gedeputeerde staten hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe."
4.    In hoger beroep is in geschil of het college het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:56 van de Wet Luchtvaart terecht heeft afgewezen. Daarbij wordt uitgegaan van de rechtmatigheid van het Luchthavenbesluit (een algemeen verbindend voorschrift). De inhoud en de totstandkoming van het Luchthavenbesluit vallen buiten deze procedure.
Voorgeschiedenis
5.    Bij besluit van 15 oktober 1996 is de luchthaven Seppe aangewezen als luchtvaartterrein (hierna: het Aanwijzingsbesluit) op grond van artikel 18 van de Luchtvaartwet (oud). Bij dit besluit zijn geluidcontouren voor kleine luchtvaart rond het luchtvaartterrein vastgesteld. Verder is in artikel 6, tweede lid, van het Aanwijzingsbesluit vermeld dat per gebruiksjaar maximaal 900 helikopterbewegingen zijn toegestaan. De helikopterbewegingen zijn alleen in aantallen uitgedrukt en niet in geluidbelastingeenheden.
6.    In de toelichting op het Aanwijzingsbesluit is vermeld dat de bewegingen van helikopters niet onder de berekeningsmethode van de geluidbelasting als gevolg van kleine luchtvaart kunnen worden gebracht en ook niet in het Besluit geluidbelasting kleine luchtvaart zijn begrepen. De geluidcontouren zouden moeten worden berekend volgens de Ke-berekeningsmethode. Het resultaat van een dergelijke berekening zou, gelet op het aantal bewegingen met hefschroefvliegtuigen, een 35 Ke geluidcontour opleveren die binnen de grenzen van het aangewezen luchtvaartterrein zou liggen. Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Luchtvaartwet behoeft geen vaststelling van de Ke-geluidzone plaats te vinden indien deze geheel valt binnen de grenzen van het aangewezen luchtvaartterrein en voor het luchtvaartterrein de BKl-geluidzone wordt vastgesteld.
7.    Op 1 november 2009 is een wijziging van de Wet luchtvaart in werking getreden met de Wet Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens (Stb. 2008, 561). Door deze wijziging zijn taken en bevoegdheden voor bepaalde luchtvaartactiviteiten overgedragen van het Rijk aan de provincies. Provinciale Staten moeten bij verordening luchthavenbesluiten en -regelingen vaststellen. Het Rijk heeft omzettingsregelingen voor regionale luchthavens vastgesteld, waardoor het nieuwe stelsel in werking kan treden. De omzettingsregelingen zijn overgangsbesluiten tussen de aanwijzingsbesluiten op grond van de Luchtvaartwet en de Luchthavenbesluiten of Luchthavenregelingen die op grond van de Wet luchtvaart moeten worden vastgesteld.
8.     Op 1 oktober 2011 is de Omzettingsregeling luchthaven Seppe (Omzettingsregeling) in werking getreden en is het Aanwijzingsbesluit, zoals gewijzigd op 22 augustus 2003, ingetrokken. De Omzettingsregeling bevat geen inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van het Aanwijzingsbesluit. In de Omzettingsregeling zijn geluidcontouren voor kleine luchtvaart rond de luchthaven vastgesteld. Buiten de geluidcontouren geldt op grond van artikel 7 van de Omzettingsregeling en de daarbij behorende kaart uit bijlage 2 een geluidnorm van minder dan 47 Geluidbelastingeenheden kleine luchtvaart (Bkl) als toelaatbaar maximum. Binnen de geluidcontouren loopt de norm in de richting van de luchthaven op van meer dan 47 Bkl tot meer dan 57 Bkl. In de Omzettingsregeling is verder vermeld dat per gebruiksjaar maximaal 900 helikopterbewegingen zijn toegestaan. De helikopterbewegingen zijn alleen in aantallen uitgedrukt en niet in geluidbelastingeenheden, omdat de geluidcontouren binnen de grenzen van het luchtvaartterrein liggen.
9.     Op 4 september 2013 is de Verordening luchthavenbesluit luchthaven Seppe Noord-Brabant (Luchthavenbesluit) in werking getreden en is de Omzettingsregeling ingetrokken. Het Luchthavenbesluit berust voor de bepaling van geluidbelasting op dezelfde uitgangspunten als de Omzettingsregeling en het Aanwijzingsbesluit. In het Luchthavenbesluit zijn de Bkl uit de Omzettingsregeling omgerekend naar Lden (Level day-evening-night) geluideenheden, die worden uitgedrukt in dB(A) Lden. Buiten de vastgestelde geluidcontouren rond de luchthaven, geldt op grond van artikel 10, eerste lid, van het Luchthavenbesluit en de daarbij behorende kaart uit bijlage 6 een geluidnorm van minder dan 48 dB(A) Lden als toelaatbaar maximum. Binnen de geluidcontouren loopt de norm in de richting van de luchthaven op van meer dan 48 dB(A) Lden tot meer dan 56 en meer dan 70 dB(A) Lden. De helikopterbewegingen zijn opgenomen in de dB(A) Lden-geluidnormen. Het aantal helikopterbewegingen per gebruiksjaar is gelimiteerd tot 900.
In het Luchthavenbesluit wordt voor de normering van geluid uitgegaan van grenswaarden voor de geluidbelasting in handhavingspunten. De hoogte van de grenswaarde wordt bepaald conform de wettelijk voorgeschreven methode uit bijlage 1 van de Regeling burgerluchthavens. Voor de bepaling van de geluidbelasting zijn die uitgangspunten genomen die bepalend zijn voor de vergunde geluidruimte uit het Aanwijzingsbesluit. De berekening van de geluidgrenswaarden heeft de Lden contouren opgeleverd voor de waarden 70, 56 en 48 dB(A).
10.    In het Besluit burgerluchthavens (Stb 2009, 412) is vermeld dat 48 dB(A) Lden het equivalent is van 20 Ke, dat 56 dB(A) Lden het equivalent is van 35 Ke en dat 70 dB(A) Lden het equivalent is van 65 Ke (Staatsblad 2009/412, p. 15).
Besluitvorming
11.    Het college heeft het verzoek om vergoeding van schade afgewezen. Volgens het college is de woning niet in waarde verminderd als gevolg van toegenomen geluidbelasting door de inwerkingtreding van het Luchtvaartbesluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:572) stelt het college dat een vergelijking moet worden gemaakt tussen de redelijkerwijs maximaal te verwachten geluidbelasting op grond van de Omzettingsregeling en die van het Luchthavenbesluit. Onder de Omzettingsregeling viel de woning van [appellant A] en [appellant B] buiten de geluidcontour van 47 Bkl en daarmee ook buiten het beperkingengebied. Onder het Luchthavenbesluit valt de woning buiten de geluidcontour van 48 dB(A) Lden en daarmee ook buiten het beperkingengebied. Omdat de woning onder beide opeenvolgende rechtsregimes buiten de berekende contouren van 47 Bkl en 48 dB(A) Lden is blijven liggen, wordt de woning niet geconfronteerd met een hogere te verwachten geluidbelasting dan voorheen op grond van de Omzettingsregeling kon worden verwacht. Er is daarom geen grond voor een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8.56, eerste lid, van de Wet Luchtvaart, aldus het college.
12.    Het college heeft daarnaast gewezen op een rapport van de gezamenlijke adviescommissie van het Schadeschap Luchthaven Schiphol van 12 februari 2009. Volgens dit rapport heeft geluidhinder geen zelfstandig effect op de waarde van woningen tot aan een grenswaarde van 35 Ke in de omgeving van de luchthaven Schiphol. De door [appellant A] en [appellant B] gestelde waardevermindering van de woning kan volgens het college daarom niet het gevolg zijn van de inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit, omdat de woning buiten de (omgerekende) contour van 20 Ke is blijven liggen.
Uitspraak van de rechtbank
13.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de woning onder het Luchthavenbesluit buiten de (omgerekende) 20 Ke-contour is blijven liggen. Volgens de rechtbank heeft het college alleen al om die reden terecht het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Gronden in hoger beroep
14.    [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij ter zitting bij de rechtbank hebben aangegeven dat de woning door het Luchtvaartbesluit tegen de 48 dB(A)Lden geluidcontour ligt. De rechtbank heeft volgens hen miskend dat het Luchthavenbesluit meer geluidoverlast afkomstig van helikopters mogelijk maakt dan het Aanwijzingsbesluit. Daartoe stellen zij dat onder het Luchthavenbesluit met zwaardere helikopters mag worden gevlogen. In de grenswaarden in de handhavingspunten van het Luchthavenbesluit ligt een geluidtoename van bijna 3 dB(A) Lden besloten ten opzichte van het Aanwijzingsbesluit en de Omzettingsregeling. Daarnaast stellen zij dat de werkelijke geluidcontouren groter zijn dan de berekende geluidcontouren door de geluidbelasting van het helikopterverkeer. Daarmee is er ook een toename van geluidbelasting bij de woning, aldus [appellant A] en [appellant B].
15.    [appellant A] en [appellant B] betogen, onder verwijzing naar een rapport van het Centraal Planbureau uit juni 2006, dat het onjuist is dat onder  (omgerekend) 35 Ke of 56 dB(A) Lden, waardedaling van een woning bij geluidhinder tot aan 35 Ke niet valt waar te nemen. Waardedaling doet zich al voor bij een toename tot 45 dB(A)Lden. De rechtbank heeft niet onderkend dat, zelfs als de woning buiten de 48 dB(A) Lden contour (omgerekend 20 Ke)  ligt, waardedaling niet ophoudt bij de grenzen van een berekende 48 dB(A) Lden-contour, aldus [appellant A] en [appellant B].
Oordeel in hoger beroep
16.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij toepassing van artikel 8.56 van de Wet luchtvaart een vergelijking van opeenvolgende rechtsregimes moet worden gemaakt ter beantwoording van de vraag, of en zo ja in hoeverre de aanvrager schade lijdt als gevolg van een in deze wettelijke bepaling genoemde schadeoorzaak. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:572. In dit geval moet een vergelijking worden gemaakt tussen het Luchthavenbesluit en de daaraan voorafgaande Omzettingsregeling - dan wel het Aanwijzingsbesluit, omdat de Omzettingsregeling geen inhoudelijke wijzigingen bevat - en de op basis van deze besluiten maximaal te verwachten geluidbelasting.
17.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant A] en [appellant B] niet in een nadeliger positie zijn komen te verkeren door de inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit. De woning is onder beide opeenvolgende rechtsregimes buiten de berekende contouren van 47 Bkl en 48 dB(A) Lden blijven liggen en wordt onder het Luchthavenbesluit niet geconfronteerd met een hogere te verwachten geluidbelasting. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat zij als gevolg van de helikopterbewegingen worden geconfronteerd met een hogere maximale geluidbelasting, omdat onder het Luchthavenbesluit met zwaardere helikopters mag worden gevlogen dan onder het Aanwijzingsbesluit, treft geen doel. In artikel 6, tweede lid, van het Aanwijzingsbesluit is alleen het aantal bewegingen met helikopters gemaximeerd op 900 en is niet vastgelegd met welk type helikopter mag worden gevlogen. Dat, zoals [appellant A] en [appellant B] hebben betoogd, onder het Luchthavenbesluit, waarin eveneens het aantal bewegingen is gemaximeerd op 900, met zwaardere helikopters wordt gevlogen dan onder het Aanwijzingsbesluit en/of de Omzettingsregeling, laat onverlet dat dit op grond van het Aanwijzingsbesluit ook mogelijk was.
18.    Voor zover [appellant A] en [appellant B] stellen dat ter plaatse van een aantal handhavingspunten meer geluid wordt toegestaan dan voorheen, leidt dit niet tot een ander oordeel. Met het opnemen van de grenswaarden voor de geluidbelasting ter plaatse van de handhavingspunten, is de milieugebruiksruimte voor de luchthaven vastgelegd. Voor de bepaling van de geluidbelasting zijn die uitgangspunten genomen die bepalend zijn voor de vergunde geluidruimte uit het Aanwijzingsbesluit, later omgezet in de Omzettingsregeling. Ter plaatse van de handhavingspunten HP01 en HP02 is een geluidtoename te zien ten opzichte van de waarden op de handhavingspunten in de Omzettingsregeling. In de toelichting bij het Luchthavenbesluit is vermeld dat dit komt doordat, anders dan in het Aanwijzingsbesluit en de Omzettingsregeling, in het Luchthavenbesluit ook de geluidbelasting door de helikopterbewegingen moet worden meegenomen. Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Luchtvaartwet hoefde geen vaststelling van de Ke-geluidzone plaats te vinden indien deze geheel lag binnen de grenzen van het aangewezen luchtvaartterrein en daarvoor een Bkl-geluidzone wordt vastgesteld. Om die reden is een quotum van 900 aan helikopterbewegingen in het Aanwijzingsbesluit opgenomen. Dit geldt ook voor de Omzettingsregeling. In het Luchthavenbesluit is het aantal helikopterbewegingen wederom gemaximeerd op 900 om één op één aan te sluiten bij de Omzettingsregeling en te voorkomen dat de geluidruimte geheel door helikopters zou kunnen worden benut, waardoor meer piekbelasting zou ontstaan en de aard van de luchthaven zou veranderen. De wijziging van het wettelijk kader en de hantering van verschillende maatsystemen hebben, anders dan [appellant A] en [appellant B] veronderstellen, niet geleid tot een hogere te verwachten geluidbelasting onder het Luchthavenbesluit.
19.    De conclusie is dat de door [appellant A] en [appellant B] gestelde schade  niet het gevolg is van het Luchthavenbesluit en niet voor vergoeding in aanmerking komt op grond van artikel 8.56 van de Wet Luchtvaart.
20.    Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat de feitelijke geluidbelasting door piekgeluiden de wettelijke geluidcontouren overschrijdt, is van belang dat piekgeluid wordt meegenomen in de wettelijk voorgeschreven berekening van geluidbelasting van het vliegverkeer. Het gaat hierbij om equivalente, langtijdgemiddelde geluidniveaus. De waarde voor de geluidbelasting ter plaatse van de handhavingspunten is een grenswaarde die niet mag worden overschreden. Bij dreigende of daadwerkelijke overschrijding is het college bevoegd maatregelen te nemen. Artikel 8.56 van de Wet Luchtvaart biedt geen aanspraak op schadevergoeding als gevolg van overschrijding van de vastgestelde geluidzone.
Het betoog faalt.
21.    Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor voor inwilliging van het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening een deskundigenbericht te laten uitbrengen.
22.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
23.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Polak    w.g. Planken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
299.