ECLI:NL:RBDHA:2020:11596
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/6886
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
De gemeenteraad van de gemeente Den Haag, verweerder
(gemachtigde: J.L. van Oeveren).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om opheffing van de geheimhouding van twee documenten die betrekking hebben op het verkoopproces bij Eneco afgewezen.
Bij besluit van 19 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en daarbij de rechtbank verzocht ten aanzien van een aantal van deze stukken te bepalen dat alleen de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen. Eiser heeft bij brief van 1 februari 2020 de rechtbank doen weten dat hij instemt met toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft, via een Skype-verbinding, plaatsgevonden op
26 oktober 2020. De rechtbank heeft de zaak gevoegd behandeld met de zaak SGR 19/6657. De rechtbank heeft de zaken voor de uitspraak gesplitst. Eiser is verschenen. Verweerder en het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Het college heeft op 19 september 2018 en 16 oktober 2018 twee documenten over het verkoopproces van Eneco onder geheimhouding verstrekt aan verweerder. Verweerder heeft de geheimhouding van deze documenten bekrachtigd op respectievelijk 20 september 2018 en 8 november 2018.
1.2.
Eiser heeft bij brief van 23 oktober 2018 op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) een verzoek gedaan bij het college om verstrekking van de twee documenten.
1.3.
Het college heeft dit verzoek tevens opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding van de twee betreffende documenten. Op grond van artikel 25, vierde lid, van de Gemeentewet is dit verzoek om opheffing van de geheimhouding vervolgens aan verweerder voorgelegd, voordat het college een besluit heeft genomen op het Wob-verzoek van eiser.
2.1.
Verweerder heeft eisers verzoek om opheffing van de geheimhouding, op voorstel van het college, afgewezen. Volgens het college en verweerder is geheimhouding ten aanzien van de documenten opgelegd in verband met de belangen van Eneco en aandeelhouders die betrekking hebben op het verstrekken van bedrijfsvertrouwelijke gegevens van Eneco en de economische en financiële belangen van Eneco, de gemeente Den Haag en de andere 52 gemeentelijke aandeelhouders gedurende het verkoopproces.
2.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In het advies is overwogen dat verweerder alleen hoeft te beoordelen of de belangen die destijds ten grondslag lagen aan de bekrachtiging van de geheimhouding zich nog steeds voordoen. Nu het verkoopproces nog steeds loopt, zijn de gestelde belangen volgens verweerder nog steeds aanwezig. Verweerder acht het belang van Eneco en de andere aandeelhouders om de documenten geheim te houden groter dan het algemene belang van openbaarheid.
3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert aan dat verweerder ten onrechte alleen heeft beoordeeld of de belangen die destijds ten grondslag lagen aan de bekrachtiging van de geheimhouding zich nog steeds voordoen. Eiser wijst verder op het belang van openbaarheid van de stukken, voor hem als raadslid evenals burger, omdat het hier deels grote publieke belangen betreft. Volgens eiser is het besluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, nu het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
Verweerder heeft niet aangegeven waarom de documenten niet openbaar kunnen worden gemaakt met, waar nodig, onleesbaar gemaakte passages. Verweerder en het college hebben ook niet per passage gekeken of geheimhouding kon worden opgeheven, maar de documenten integraal als vertrouwelijk aangemerkt, ondanks dat niet alle informatie valt onder artikel 10, eerste lid, onder c en tweede lid, onder b van de Wob. Voorts is niet gemotiveerd waarom openbaarheid Eneco of andere aandeelhouders zal schaden.
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3755) volgt dat artikel 25 van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, welke als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob.
5.2.
De rechtbank overweegt voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3991), dat een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd altijd tevens dient te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Verweerder dient in het kader van dat laatste verzoek niet te beoordelen of de geheimhouding destijds terecht is opgelegd (zie voornoemde uitspraak van de Afdeling). Hiertoe overweegt de rechtbank dat eiser tegen het besluit tot oplegging van geheimhouding geen bezwaar heeft gemaakt. Nu hij dit niet heeft gedaan, is dat besluit in rechte vast komen te staan.
Zoals verweerder dus terecht heeft gesteld, staat nu enkel ter beoordeling of ten tijde van het verzoek om opheffing van de geheimhouding nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding ervan (zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479). Daarbij toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval in redelijkheid op grond van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit een afweging heeft gemaakt tussen wat openbaar gemaakt kan worden en wat geheim is vanwege de (financiële) impact op Eneco en de 53 gemeentelijke aandeelhouders. Ten aanzien van de betreffende documenten is geheimhouding opgelegd, omdat volgens verweerder de wijze van inrichting van het verkoopproces en de daarbij verstrekte informatie (financiële) impact kan hebben op de betrokken partijen. Hierbij wijst verweerder op de bedrijfsvertrouwelijke gegevens van Eneco en de economische en financiële belangen van Eneco, de gemeente Den Haag en alle andere 52 gemeentelijke aandeelhouders gedurende het verkoopproces. Gelet op het feit dat het verkoopproces ten tijde van eisers verzoek nog steeds liep en de daarmee nog steeds aanwezig zijnde belangen van Eneco en de 53 aandeelhouders, heeft verweerder geen reden gezien aan het verzoek van eiser tegemoet te komen.
Verweerder heeft voorts verwezen naar het verweerschrift in eisers bezwaarprocedure met het college waarin het volgende is toegelicht:
“ Het college wenst erop te wijzen dat het verkoopproces van Eneco een delicaat en ingewikkeld proces is, waarbij veel stakeholders zijn betrokken. In de eerste plaats de rechtspersoon Eneco Groep NV (hierna: Eneco) en de 44 aandeelhouders en ook diverse organen binnen de rechtspersoon: de directie, de raad van commissarissen, de aandeelhoudersvergadering en de centrale  ondernemingsraad, die soms tegengestelde belangen hebben. Dit vraagt veel onderlinge afstemming over de inhoud van documenten en het al dan niet openbaar maken van de inhoud daarvan. Daarom zijn alle afspraken over het verkoopproces tussen Eneco en de aandeelhouders neergelegd in een zogenaamd transactieprotocol (dat geheim aan de raad is vertrekt) en een NDA (geheimhoudingsverklaring). In beginsel is de gemeente Den Haag hierdoor verplicht informatie waarvan is afgesproken dat deze geheim is, geheim te houden en zou die verplichting worden geschonden als de geheime bijlagen eenzijdig (geheel of gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt. Indien een van de partijen zonder nadere afstemming zonder overleg geheel of gedeeltelijk openbaar maakt, kan hierdoor het onderlinge vertrouwen worden geschaad. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het verkoopproces. Het (eenzijdig) doorbreken van de afgesproken vertrouwelijkheid, kan bijvoorbeeld een impact hebben op de informatie die Eneco in de toekomst wil of zal delen met de aandeelhouders. Dat schaadt de belangen van alle verkopende aandeelhouders in het verkoopproces. Door eenzijdige openbaarmaking van (delen van) deze documenten kunnen zowel Eneco als de aandeelhouders, al dan niet financieel, onevenredig worden benadeeld in het kader van het nog lopende verkoopproces. Dit belang weegt naar ons oordeel zwaarder dan het algemene belang van openbaarheid dat de Wob veronderstelt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob).”
In dat zelfde verweerschrift, waarnaar verweerder heeft verwezen in het bestreden besluit, heeft het college beschreven hoe wordt bepaald of al dan niet openbaar of met geheimhouding informatie wordt verstrekt over het verkoopproces en verder toegelicht wat het belang is van het niet openbaar maken van de stukken:
“Er vindt op regelmatige basis informatieverstrekking aan de raad plaats. Zoals hiervoor al opgemerkt wordt bij communicatie elke keer opnieuw tussen de stakeholders afgestemd of al dan niet geheimhouding al dan niet openbaar met de raad kan worden gedeeld. Indien openbare communicatie mogelijk is, heeft dat ook plaatsgevonden, bijvoorbeeld door het sturen van openbare brieven van de aandeelhouderscommissie aan de raad. Deze stukken zijn ook in het openbare raadsinformatiesysteem (RIS) te vinden.
Ook het moment waarop geheimhouding wordt opgelegd, is van belang. Op dat moment kan er sprake van zijn dat het openbaar worden van bepaalde informatie over het verkoopproces tot benadeling van Eneco leidt, bijvoorbeeld omdat externe financiers van Eneco hierop hun gedrag en beslissingen aanpassen. Hierdoor kunnen zowel Eneco als de aandeelhouders onevenredig worden benadeeld bij geheel of gedeeltelijke openbaarmaking van een of meer documenten. Dit belang weegt naar ons oordeel zwaarder dan het algemene belang van openbaarheid dat de Wob veronderstelt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob).
De geheime bijlage bij de raadsmededeling met kenmerk RTS30 0514 bevat gegevens die, indien deze openbaar worden, tot onevenredige benadeling kunnen leiden van Eneco en de  aandeelhouders in het kader van het nog lopende verkoopproces. Het gaat daarbij in het bijzonder om de informatie onder het kopje “relatieve criteria” in deze memo. Bij openbaarmaking hiervan kunnen Eneco en de aandeelhouders zolang het verkoopproces nog niet is afgerond onevenredig worden benadeeld. Dit belang weegt naar ons oordeel zwaarder dan het algemene belang van openbaarheid dat de Wob veronderstelt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob).
Wij kunnen niet uitsluiten dat informatie uit, in geval de twee desbetreffende stukken, al openbaar is. Het is echter onmogelijk om vertrouwelijke informatie met bijvoorbeeld de gemeenteraden van de aandeelhouders te delen indien daarbij de (deels) openbare context niet wordt geschetst. Zonder nadere afstemming met partijen kan eenzijdig scheiden van deze informatie het onderlinge vertrouwen tussen de stakeholders worden geschaad. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het verkoopproces. Dit belang weegt naar ons oordeel zwaarder dan het algemene belang van openbaarheid dat de Wob veronderstelt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob).”
5.4
Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten, waarvan is verzocht om de hier op rustende geheimhouding op te heffen. Gelet op de inhoud van de documenten is de rechtbank van oordeel dat zich een belang voordoet als bedoeld in artikel 10 van de Wob. Voorts acht de rechtbank het gelet op de door verweerder gegeven motivering – deels uiteengezet onder 5.3. – aannemelijk dat door opheffing van de geheimhouding op de betreffende stukken Eneco benadeeld kan worden omdat externe financiers bijvoorbeeld hun gedrag en beslissingen kunnen aanpassen. Ook kan het niet nakomen van afspraken over de vertrouwelijkheid van informatie ertoe leiden dat Eneco in de toekomst in mindere mate bereid zal zijn informatie te delen met de aandeelhouders. Verder acht de rechtbank van belang dat het verkoopproces tijdens het bestreden besluit nog steeds liep. Verweerder heeft dan ook deugdelijk gemotiveerd dat de opheffing van de geheimhouding zou kunnen leiden tot benadeling van Eneco en de aandeelhouders in het kader van het nog lopende verkoopproces. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van artikel 25 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob, in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de openbaarmaking op de documenten op te heffen. Van een motiveringsgebrek is geen sprake.
5.5.
Ten aanzien van eisers betoog dat de documenten ten onrechte integraal als vertrouwelijk zijn aangemerkt en verweerder heeft nagelaten te motiveren waarom de documenten niet openbaar kunnen worden gemaakt met, waar nodig, onleesbaar gemaakte passages, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals verweerder heeft toegelicht betreft het hier een complex proces, waarbij een groot aantal partijen is betrokken. Tussen deze partijen zijn afspraken gemaakt die betrekking hebben op het al dan niet openbaar maken van stukken over het verkoopproces van Eneco. Uit die afspraken volgt onder meer dat verweerder gebonden is om vertrouwelijke informatie geheim te houden. De rechtbank acht het dan ook niet onredelijk van verweerder om het gedeeltelijk openbaar maken van de documenten achterwege te laten nu dat zou kunnen leiden tot het schenden van gemaakte afspraken en daarmee het onderlinge vertrouwen tussen partijen zou kunnen worden geschaad.
6.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 november 2020.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Gemeentewet
Artikel 25
1.
De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.
2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.
3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10
1.
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.