ECLI:NL:RVS:2013:432
Raad van State — Uitspraak 


201206123/1/A2.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 25 april 2012 in zaak nr. 11/1034 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2010 heeft de directeur van het Shared Service Center DJI, beweerdelijk namens de staatssecretaris, een declaratie van [wederpartij] gedeeltelijk geweigerd voor een bedrag van € 176,00.
Bij besluit van 14 januari 2011 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 januari 2011 vernietigd, het besluit van 6 juli 2010 herroepen en bepaald dat de staatssecretaris aan [wederpartij] op diens declaratie een bedrag van € 176,00 aan hem nabetaalt en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F. Boone, werkzaam bij het ministerie van Veiligheid en Justitie, en [wederpartij], in persoon, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend, de staatssecretaris een vraag voorgelegd en verzocht nadere stukken over te leggen. De staatssecretaris heeft de vraag beantwoord en nadere stukken overgelegd. [wederpartij] heeft daarop een reactie gegeven. Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet vergoedingen adviescolleges en commissies (hierna: Wvac) wordt daarin verstaan onder een commissie een bij of krachtens wet, bij koninklijk besluit of bij ministerieel besluit ingestelde commissie, niet zijnde een adviescollege of een zelfstandig bestuursorgaan als bedoeld in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, kan bij besluit van de minister een vergoeding per vergadering of een vaste vergoeding per maand worden toegekend aan de leden, met inbegrip van de voorzitter, van een adviescollege onderscheidenlijk een commissie.
Ingevolge artikel 1 van de Penitentiaire Beginselenwet wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
[…]
k. commissie van toezicht: een commissie als bedoeld in artikel 7, eerste lid;
l. beklagcommissie: een commissie als bedoeld in artikel 62, eerste lid;
[…]
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt bij elke inrichting dan wel afdeling door de Minister van Veiligheid en Justitie een commissie van toezicht ingesteld.
Ingevolge het tweede lid heeft de commissie van toezicht tot taak:
a. toezicht te houden op de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming in de inrichting of afdeling;
b. kennis te nemen van door de gedetineerden naar voren gebrachte grieven;
c. zorg te dragen voor de behandeling van klaagschriften ingevolge het bepaalde in hoofdstuk Xl;
d. aan de minister, de Raad en de directeur advies en inlichtingen te geven omtrent het onder a gestelde.
Ingevolge het derde lid stelt de commissie van toezicht zich door persoonlijk contact met de gedetineerden regelmatig op de hoogte van onder hen levende wensen en gevoelens. Bij toerbeurt treedt één van haar leden hiertoe op als maandcommissaris.
Ingevolge het vierde lid worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van de commissie, de benoeming en het ontslag van haar leden alsmede over de werkzaamheden van de maandcommissaris.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, wordt een klaagschrift behandeld door een door de commissie van toezicht benoemde beklagcommissie, bestaande uit drie leden, die wordt bijgestaan door een secretaris.
Ingevolge artikel 11 van de Penitentiaire maatregel is er bij elke inrichting of afdeling een commissie van toezicht, waarvan de leden worden benoemd voor de tijd van vijf jaren.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, brengt de commissie van toezicht jaarlijks vóór 1 maart aan de minister van Veiligheid en Justitie en aan de sectie gevangeniswezen verslag uit over haar werkzaamheden in het voorgaande jaar.
Ingevolge het tweede lid schenkt zij in haar verslag in het bijzonder aandacht aan de werkzaamheden van de beklagcommissie, onder meer door een overzicht van de klaagschriften en de daarop genomen beslissingen. Ingevolge artikel 20 genieten de leden van de commissie van toezicht vergoeding van reis- en verblijfskosten en een vacatiegeld met betrekking tot hun werkzaamheden overeenkomstig de bepalingen welke te dien aanzien voor de burgerlijke rijksambtenaren zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 van het Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies (hierna: het Bvac) bedraagt de vergoeding per vergadering, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de wet, ten hoogste 3% van het maximum van salarisschaal 18 van bijlage B van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984, met dien verstande dat aan de voorzitter van een adviescollege of van een commissie een vergoeding per vergadering kan worden toegekend van maximaal 130% van de hoogte van de vergoeding per vergadering die aan de andere leden van het desbetreffende adviescollege of de desbetreffende commissie wordt toegekend.
Ingevolge artikel 3, wordt voor de toepassing van artikel 2 als een vergadering beschouwd:
a. een vergadering van een adviescollege of een commissie;
b. een vergadering van een uit een adviescollege of een commissie samengestelde commissie onderscheidenlijk subcommissie;
c. een vergadering van een gemengde commissie als bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Kaderwet adviescolleges;
d. twee of meer vergaderingen die op dezelfde dag vallen.
2. [wederpartij] is lid van de Commissie van Toezicht Penitentiaire Inrichting Noord-Holland. Tevens is hij lid van een door die Commissie van Toezicht benoemde beklagcommissie. [wederpartij] heeft een declaratie vacatiegelden ingediend voor vergaderingen van de Commissie van Toezicht en zittingen van de beklagcommissie, waarbij een vergadering en een zitting op een dag vielen.
De directeur van het Shared Service Centrum DJI heeft deze declaratie van [wederpartij] geweigerd voor een bedrag van € 176,00, omdat een tweetal bedragen van € 88,00 betrekking hadden op vergaderingen die op eenzelfde dag vielen als vergaderingen die [wederpartij] ook had gedeclareerd.
3. Blijkens het hogerberoepschrift wordt met het hoger beroep beoogd vernietiging van de aangevallen uitspraak en ongegrondverklaring van het bij de rechtbank ingestelde beroep te bewerkstelligen. Ter zitting heeft de staatssecretaris echter verklaard dat niet wordt opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat aan het besluit van 14 januari 2011 procedurele gebreken kleven, maar dat hij wenst dat de Afdeling zich uitlaat over de voorliggende inhoudelijke rechtsvraag. Aldus is de omvang van het geding beperkt tot het onderdeel van de aangevallen uitspraak waarbij de rechtbank het besluit van 6 juli 2010 heeft herroepen en heeft bepaald dat de staatssecretaris aan [wederpartij] op diens declaratie een bedrag van € 176,00 aan hem nabetaalt.
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank in plaats van het besluit van 6 juli 2010 te herroepen de rechtsgevolgen van het besluit van 14 januari 2011 in stand had moeten laten. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, aanhef en onder d, van het Bvac. In de regeling is geen grond gelegen onderscheid te maken tussen een zitting van de beklagcommissie en een vergadering van de Commissie van Toezicht, aldus de staatssecretaris.
4.1. Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Penitentiaire Beginselenwet is het niet uitdrukkelijk uitgesloten dat leden van de beklagcommissie worden benoemd, die geen deel uitmaken van de Commissie van Toezicht. Gebleken is echter dat in dit geval van die mogelijkheid geen gebruik is gemaakt. Alle leden van de beklagcommissie zijn tevens lid van de Commissie van Toezicht en door die commissie benoemd. Reeds hierom moet de beklagcommissie derhalve worden geacht een subcommissie te zijn van de Commissie van Toezicht. Artikel 20 van de Penitentiaire maatregel bevat bovendien uitsluitend ten aanzien van de leden van de Commissie van Toezicht - en niet afzonderlijk ten aanzien van de leden van de beklagcommissie - de wijze van vergoeding. Ook dit vormt een aanwijzing dat de beklagcommissie een subcommissie is van de Commissie van Toezicht. Voorts is uit artikel 19 van de Penitentiaire maatregel af te leiden dat de werkzaamheden van de beklagcommissie als werkzaamheden van de Commissie van Toezicht worden beschouwd. In het eerste lid van deze bepaling is immers voorgeschreven dat verslag wordt gedaan van de werkzaamheden van de Commissie van Toezicht. Nu in het tweede lid is voorgeschreven dat een overzicht van de werkzaamheden van de beklagcommissie in het verslag moeten worden opgenomen, volgt daaruit dat de werkzaamheden van de beklagcommissie worden geacht deel uit te maken van die van de Commissie van Toezicht. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de beklagcommissie een subcommissie is van de Commissie van Toezicht. Het betoog van [wederpartij] in beroep dat in de Penitentiaire beginselenwet een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen een beklagcommissie en een commissie van toezicht, en dat reeds daarom de vergaderingen van die commissies niet als een vergadering kunnen worden aangemerkt, kan derhalve niet slagen.
De Commissie van Toezicht is een krachtens de Penitentiaire beginselenwet ingestelde commissie als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wvac, zodat de minister krachtens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvac, aan de leden een vergoeding kan toekennen. De minister heeft daartoe het Bvac vastgesteld. Hierin wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten vergaderingen, slechts naar de zwaarte ervan, zodat ervan moet worden uitgegaan dat onder vergadering begrepen wordt een hoorzitting van een beklagcommissie. Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft een voorzitter van een beklagcommissie die ook lid is van de Commissie van Toezicht aanspraak op de vacatiegelden voor het voorzitten van een hoorzitting, ook als hij op die dag daarnaast een vergadering van de Commissie van Toezicht heeft, maar kan hij dan alleen aanspraak maken op vacatiegeld vanwege de vergadering waarvoor de hoogste vergoeding geldt, te weten de hoorzitting.
Uit het vorenstaande volgt dat het betoog terecht is voorgedragen. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De op 30 juni 2010 ingediende declaratie is, naar de staatssecretaris heeft erkend, namens de minister voor gezien en akkoord getekend door de secretaris van de Commissie van Toezicht. Anders dan de staatssecretaris betoogt, moet hiermee worden geacht een besluit te zijn genomen tot toekenning van de declaratie. Deze toekenning berust, naar [wederpartij] onweersproken heeft gesteld, niet op een vergissing, maar op een lang bestaande vaste gedragslijn, die ook na 30 juni 2010 is voortgezet. De rechtszekerheid stond er daarom aan in de weg dat de directeur van het Shared Service Center DJI, bovendien onbevoegdelijk, terug zou komen op die toekenning. Gelet hierop kon de staatssecretaris geen andere beslissing nemen dan herroeping van het besluit van 6 juli 2010.
5. Het hoger beroep is gegrond. Nu echter de beslissing van de rechtbank juist is, dient de uitspraak, voor zover aangevallen, te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
17.