ECLI:NL:CBB:2020:1019
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2087
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Op 16 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 12 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 4 juni 2020 heeft verweerder het bezwaar (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. 	Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
2.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
3.1
[naam 1] exploiteerde tot 1 januari 2016 een rundveebedrijf in de vorm van een eenmanszaak. [naam 1] deed daarnaast ook aan klauwverzorging. Per 1 januari 2016 is het rundveebedrijf overgenomen door appellante. De klauwverzorging is voortgezet door de eenmanszaak.
3.2
De werkzaamheden op het rundveebedrijf bestonden tot en met 2014 uit het aan- en verkopen van vleesjongvee. In 2015 is het bedrijf omgeschakeld van het opfokken van vleesjongvee naar het opfokken van jongvee voor de melkveehouderij. Op 2 juli 2015 werden 1 stuk mannelijk jongvee van 1 jaar of jonger en 1 stuk mannelijk jongvee ouder dan 1 jaar op het bedrijf van [naam 1] gehouden.
Besluiten van verweerder
4.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op nul kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante geen melkvee werd gehouden.
4.2
Bij besluit van 4 juni 2020 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 22 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015 één stuk jongvee in categorie 102 werd gehouden.
Beroepsgronden
5.1
In beroep gaat het enkel nog om de vraag of verweerder het fosfaatrecht op 4 juni 2020 terecht heeft vastgesteld op 22 kg. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
5.2
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last omdat er geen bedrijf kan worden geëxploiteerd met de toegekende 22 kg fosfaatrecht. Tot en met 2014 kocht [naam 1] jongvee, verzorgde dat een tijd lang en verkocht het dan weer. De financiële resultaten daarvan waren niet gunstig. In 2015 kreeg [naam 1] de kans om te schakelen naar het verzorgen van jongvee voor melkveehouderij V.O.F. [naam 3] . Het was financieel noodzakelijk om daarop in te gaan. In 2015 is al het vee van het bedrijf afgevoerd om het bedrijf vrij van dierziekte te maken, zodat in het najaar kon worden gestart met het verzorgingscontract. Appellante heeft ter onderbouwing daarvan een veesaldokaart over 2015 overgelegd. De afspraken daarover zijn nooit uitgevoerd omdat appellante geen referentie was toegekend. De afspraken zijn volgens appellante wel vastgelegd en door partijen bevestigd in een verklaring van 12 juni 2020 die door appellante is overgelegd. Er is sprake van een vergelijkbare situatie als die waarop de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, betrekking heeft. Het fosfaatrecht zou moeten worden vastgesteld op 489 kg op basis van de veebezetting van 1 mei 2015. Met dat aantal fosfaatrechten kan het verzorgingscontract worden uitgevoerd.
Standpunt van verweerder
6.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
6.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. [naam 1] heeft in de jaren voorafgaand aan de peildatum voornamelijk mannelijke dieren gehouden die bestemd waren voor de vleesveehouderij. Naast de verhouding mannelijke versus vrouwelijke dieren blijkt dit uit de omstandigheid dat de dieren voornamelijk naar de slacht zijn gegaan en uit de SBI-code 0142 van [naam 1] (fokken en houden van runderen, geen melkvee.) Op het moment dat gekozen is voor een verzorgingscontract met V.O.F. [naam 3] waren de productiebeperkende maatregelen al voorzienbaar en had appellant(e) voorzichtigheid moeten betrachten. Uit het door appellante overgelegde ‘Rapport uitbreiding Veterinaire Eenheid (VE)’ volgt dat de ingangsdatum van de VE 1 september 2015 is. Op dat moment waren de productiebeperkende maatregelen kenbaar. Er is daarom geen ruimte voor het aannemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Er is bewust voor gekozen om het verzorgingscontract aan te gaan en ook de daarmee samenhangende leegstand op 2 juli 2015 was een bewuste keuze. Dat de keuze om om te schakelen van het houden van vleesjongvee naar vrouwelijk melkjongvee voortkomt uit financieel niet-gunstige eerder behaalde resultaten doet daar niet aan af. Verweerder acht die keuze weliswaar begrijpelijk, maar de nadelige gevolgen hiervan behoren volgens verweerder tot het ondernemersrisico. Feitelijk heeft [naam 1] zijn bedrijf uitgebreid omdat hij is omgeschakeld van het houden van vleesjongvee naar melkjongvee. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt of en in welke mate zij wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. In het dossier is enkel een accountantsrapport aanwezig over het jaar 2014 waaruit blijkt dat het merendeel van het gezinsinkomen komt uit de verdiensten van [naam 1] als klauwbekapper en uit de werkzaamheden van zijn echtgenote. Tot slot gaat de vergelijking met de uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:489, niet op omdat in onderhavig geval geen sprake is van een jaarlijks terugkerende cyclus in de bedrijfsvoering. Dat op de peildatum 2 juli 2015 geen/nauwelijks dieren aanwezig waren vindt zijn oorzaak in het verzorgingscontract voor melkjongvee.
Beoordeling
7.1
Niet in geschil is dat er geen sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw.
7.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
7.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
7.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief eventuele uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
7.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
7.3.4
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 7.3.2 weergegeven vergelijking neer op (de gewenste 489 kg - de toegekende 22 kg =) 467 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 7.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
7.3.5
In dat verband is van belang dat appellante in 2015 is omgeschakeld van het houden van vleesjongvee naar het opfokken van melkjongvee voor een ander bedrijf. Gezien het tijdstip waarop die beslissing is genomen acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. [naam 1] had daarom ten tijde van zijn plannen om om te schakelen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat die omschakeling meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor die omschakeling is niet gebleken. Uit het door appellante overgelegde accountantsrapport over 2014 blijkt dat in dat jaar juist, anders dan in het jaar daaraan voorafgaand, een positief resultaat werd geboekt. Appellante heeft bovendien geen inzage verschaft in de concrete, negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel en het aantal toegekende fosfaatrechten voor haar bedrijfsresultaten. Daarbij merkt het College op dat uit het hiervoor vermelde accountantsrapport blijkt dat in 2014 het merendeel van het gezinsinkomen afkomstig was uit verdiensten van [naam 1] als klauwbekapper en uit de werkzaamheden van zijn echtgenote, waarvan kan worden aangenomen dat die niet geraakt zijn door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel.
7.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.4
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.5
Verweerder heeft het bezwaarschrift op 26 oktober 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 2 maanden overschreden. De behandeling van het bezwaar heeft meer dan een half jaar in beslag genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding is daarom volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van het beroep bestaat geen aanleiding.
8.3
Het verzoek om schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.