ECLI:NL:RVS:2020:2785
Raad van State — Uitspraak 


202005419/2/R3, 202005420/2/R3 en 202005421/2/R3.
Datum uitspraak: 24 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) hangende de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard,
2.    [verzoekster sub 2], gevestigd te Stolwijk, gemeente Krimpenerwaard,
verzoekers,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 8 september 2020 in zaken nrs. 19/5826; 19/5829; 19/7184, 20/354 en 20/477; 18/8294 en 19/5396; 19/6707 in de gedingen tussen:
het college van burgemeester en wethouders,
[verzoekster sub 2],
[partij 1],
[partij 2]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
het college van burgemeester en wethouders.
Procesverloop
19/5826
Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening).
Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het door het college van burgemeester en wethouders daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en [verzoekster sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders en [verzoekster sub 2] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
19/5829
Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het tegen eerder genoemd besluit van 16 juli 2019 door [verzoekster sub 2] ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster sub 2] hoger beroep ingesteld.
[verzoekster sub 2] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
18/8294 en 19/5396
Bij brief van 23 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [partij 1] bericht dat zijn verzoek tot handhaving inzake het bedrijf van [verzoekster sub 2] wordt toegewezen.
Bij besluit van 3 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders het bezwaar van [partij 1] tegen de brief van 23 november 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij afzonderlijk besluit van 3 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [verzoekster sub 2] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders het daartegen door [partij 1] ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college van burgemeester en wethouders de last onder dwangsom van 3 december 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van [partij 1] tegen het besluit van 3 december 2018 in de zaak met zaaknummer 18/8294 ongegrond verklaard en het beroep van [partij 1] tegen het besluit van 11 juli 2019 in de zaak met zaaknummer 19/5396 gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2019 vernietigd, voor zover het college van burgemeester en wethouders heeft besloten niet handhavend op te treden tegen de overtredingen die in dat besluit worden aangeduid als overtredingen die mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de gemeenteraad, en het college van burgemeester en wethouders opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster sub 2] hoger beroep ingesteld.
[verzoekster sub 2] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
19/7184, 20/354 en 20/477
Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [verzoekster sub 2] een last onder dwangsom opgelegd die ziet op vermindering van het aantal te houden geiten.
Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders het bezwaar hiertegen van [verzoekster sub 2] ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 november 2019 heeft college van burgemeester en wethouders de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen tot 1 december 2020 verlengd.
Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van [verzoekster sub 2] (19/7184) tegen het besluit van 5 september 2019 ongegrond verklaard, de beroepen van [partij 2] (20/354) en [partij 1] (20/477) tegen het besluit van 28 november 2019 gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2019 vernietigd en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster sub 2] hoger beroep ingesteld.
[verzoekster sub 2] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
19/6707
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders [verzoekster sub 2] kenbaar gemaakt de invordering van een verbeurde dwangsom op te schorten.
Bij besluit van 5 september 2019 heeft verweerder het bezwaar van [partij 1] gegrond verklaard en het besluit van 10 april 2018 herroepen.
Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van [verzoekster sub 2] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster sub 2] hoger beroep ingesteld.
[verzoekster sub 2] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 3 november 2020, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat [NAAM], mr. A.D. Bouwman-van Blarkom en K. Brandwijk, [verzoekster sub 2], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat [NAAM]n Haag, mr. S. van Winzum en mr. J.P.J. Kreeft, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [partij 2], [partij 1], vertegenwoordigd door mr. G.G. Kranendonk, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en Buurtcomité Koolwijkseweg, in de persoon van [gemachtigde C], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Zoals de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen, is aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Stolwijk sinds 2001 melkgeitenbedrijf [verzoekster sub 2] gevestigd. In de loop der jaren heeft [verzoekster sub 2] het aantal geiten en haar bedrijfsbebouwing uitgebreid. In 2016 heeft [verzoekster sub 2] aan het college van burgemeester en wethouders verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen ter legalisatie van de door haar gerealiseerde uitbreidingen en ook van de met het bestemmingsplan strijdige gebruiksactiviteiten.
Bij besluiten van 5 april 2018 en 3 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [verzoekster sub 2] lasten onder dwangsom opgelegd wegens het houden van een te groot aantal geiten en bouwwerkzaamheden op haar perceel.
Op 17 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders bij het college van gedeputeerde staten om ontheffing gevraagd van artikel 3.14, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening ten behoeve van het legaliseren van de strijdigheden op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Stolwijk.
Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders de bezwaren van [partij 1] tegen het besluit van 3 december 2018 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Besloten is niet handhavend op te treden tegen door het college van burgemeester en wethouders als te legaliseren aangemerkte overtredingen.
Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd de ontheffing te verlenen.
Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders de bezwaren van [verzoekster sub 2] tegen het besluit van 5 april 2018 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders het besluit van 10 april 2018 herroepen, waarbij het college aan [verzoekster sub 2] kenbaar had gemaakt de invordering op te schorten van een verbeurde dwangsom van € 25.000,00 door het niet voldoen aan een bij besluit van 4 augustus 2017 opgelegde last om bouwwerkzaamheden aan de wagenberging met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 28 november 2019 heeft college van burgemeester en wethouders de begunstigingstermijn van de last van 5 april 2018 tot 1 december 2020 verlengd.
3.    Het college van burgemeester en wethouders kan zich niet verenigen met de ongegrondverklaring van zijn beroep tegen het besluit van 16 juli 2019 tot weigering van de ontheffing. [verzoekster sub 2] kan zich niet verenigen met de onbevoegdverklaring van de rechtbank met betrekking tot haar beroep tegen het besluit van 16 juli 2019 tot weigering van de ontheffing, de ongegrondverklaring van het beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen het besluit van 16 juli 2019 tot weigering van de ontheffing, de gegrondverklaring van het beroep van [partij 1] tegen het besluit van 11 juli 2019, de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 11 juli 2019, de opdracht aan het college van burgemeester en wethouders om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak, de ongegrondverklaring van haar beroep tegen het besluit van 5 september 2019 (inzake last onder dwangsom), de gegrondverklaring van de beroepen van [partij 2] en [partij 1] tegen het besluit van 28 november 2019, de vernietiging van het besluit van 28 november 2019 en de verlenging van de begunstigingstermijn tot zes weken na de dag van verzending van de uitspraak, alsmede de ongegrondverklaring van haar beroep tegen het besluit van 5 september 2019 (inzake invordering).
Spoedeisend belang
4.    Het college van gedeputeerde staten stelt dat het college van burgemeester en wethouders geen spoedeisend belang heeft bij zijn verzoek. De gevolgen zoals het afbreken van de geitenstal en een faillissement van [verzoekster sub 2] raken weliswaar het belang van [verzoekster sub 2], maar niet dat van het college van burgemeester en wethouders. In elk geval legt het bedrijfsbelang het volgens het college van gedeputeerde staten af tegen het belang van de volksgezondheid. Een eventuele aansprakelijkstelling raakt de gemeente weliswaar, maar is volgens het college van gedeputeerde staten geen rechtens te respecteren belang, omdat een en ander ingeval van een eventuele vernietiging van het besluit omtrent ontheffing nog afhangt van een nieuw te nemen besluit en een daarop volgende procedure.
4.1.    Gelet op de betekenis die de weigering van de ontheffing heeft voor de besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders omtrent handhaving, die op zijn beurt zwaarwegende gevolgen voor [verzoekster sub 2] kan hebben, is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook het college van burgemeester en wethouders een spoedeisend belang heeft bij zijn verzoek.
Inhoudelijke behandeling verzoek [verzoekster sub 2] inzake weigering ontheffing?
5.    Het college van gedeputeerde staten stelt dat niet kan worden toegekomen aan een inhoudelijke behandeling van het verzoek van [verzoekster sub 2] inzake de weigering van de ontheffing. Volgens dit college heeft de rechtbank zich terecht onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep van [verzoekster sub 2] tegen het besluit tot weigering van de ontheffing, omdat tegen een besluit als bedoeld in artikel 2.27 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht slechts beroep kan worden ingesteld door het bevoegd gezag ten aanzien van de beschikking waarop de verklaring betrekking heeft. Verder kan [verzoekster sub 2] volgens dit college niet worden toegelaten in haar hoger beroep tegen de ongegrondverklaring van het beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen de weigering van de ontheffing. Op die manier zou de uitsluiting van beroep zoals die geldt voor [verzoekster sub 2] op grond van de Awb, worden omzeild.
5.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat deze punten nadere bestudering behoeven in de hoofdzaak. Aangezien de voorzieningenrechter naar aanleiding van het verzoek van het college van burgemeester en wethouders hoe dan ook oordeelt over de ongegrondverklaring van het beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen de weigering van de ontheffing, kunnen deze punten in deze procedure in het midden worden gelaten, en zal de voorzieningenrechter de inhoudelijke gronden van [verzoekster sub 2] in haar voorlopige beoordeling meenemen.
Wettelijk kader
6.    Artikel 3.14, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening luidt:
"Het is verboden om: […]
b. nieuwe bebouwing op te richten of bestaande bebouwing in gebruik te nemen ten behoeve van een bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt."
Artikel 6.8, eerste lid, luidt:
"Voor deze afdeling geldt als bestaande bebouwing of als bestaand gebruik van grond of bebouwing, bebouwing of gebruik van grond of bebouwing:
a. die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is;
b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig een omgevingsvergunning is verleend of waarvoor op dat tijdstip een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend die op grond van het geldende bestemmingsplan moet of kan worden verleend;
c. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan dat overeenkomstig afdeling 6.2 tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a Wet ruimtelijke ordening van deze verordening is verleend; of
d. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan waarover het gemeentebestuur een onherroepelijk herstelbesluit heeft genomen als direct gevolg van een uitspraak van een bestuursrechter."
Artikel 6.18, eerste lid, onder k, luidt:
"Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden: […]
k. nieuwe geitenhouderij wordt uitgesloten als hoofdtak en als neventak, evenals uitbreiding of ingebruikname van bebouwing ten behoeve van een bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt."
Inhoudelijke beoordeling
7.    Het college van burgemeester en wethouders heeft aan het besluit van 11 juli 2019 onder meer ten grondslag gelegd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, ook al is nog geen ontwerpomgevingsvergunning ter inzage gelegd waarin het illegale gebruik gelegaliseerd wordt. Om medewerking te kunnen verlenen aan de aanvraag om omgevingsvergunning is er mogelijk een ontheffing van de Omgevingsverordening nodig, die zekerheidshalve is aangevraagd bij het college van gedeputeerde staten. Het eerst ter visie leggen van een ontwerpbesluit ligt daarom niet in de rede. Dit is dus een uitzonderlijke situatie, waarbij ook zonder het ter visie leggen van een ontwerpbesluit kan en mag worden gesteld dat er vooralsnog sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het vereiste van een ontwerpvergunning heeft volgens dit college tot doel om te borgen dat daadwerkelijk concrete stappen worden gezet om te komen tot het (gedeeltelijk) legaliseren, en dat is volgens dit college het geval.
7.1.    De rechtbank heeft in zaak 19/5396 geoordeeld:
"27. Naar het oordeel van de rechtbank bestond ten tijde van bestreden besluit II [het besluit van 11 juli 2019] ten aanzien van de in rechtsoverweging 18.2 onder I genoemde overtredingen [overtredingen die mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de gemeenteraad] geen concreet zicht op legalisatie. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder op dat moment nog geen ontwerpbesluit van de benodigde omgevingsvergunning ter inzage had gelegd. Daarnaast beschikte verweerder niet over een ontheffing van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop. Dit betekent dat verweerder op dat moment nog niet de beschikking had over een verklaring van geen bedenkingen van GS. De omstandigheid dat verweerder concrete stappen had gezet om tot (gedeeltelijke) legalisatie te komen door bij GS een ontheffing van de Omgevingsverordening aan te vragen, is onvoldoende voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie. Dat is temeer het geval nu GS bij brieven van 23 januari 2019 en 17 mei 2019 reeds te kennen hadden gegeven niet bereid te zijn een eventueel ontheffingsverzoek van verweerder in te willigen. Het betoog van eiser slaagt."
7.2.    Ten aanzien van de uitspraak in zaak 19/5396 betoogt het college van burgemeester en wethouders dat de rechtbank miskent dat om een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage te kunnen leggen - in de visie van het college van gedeputeerde staten - eerst een ontheffing van het college van gedeputeerde staten vereist was. Deze ontheffing was weliswaar op het moment van het nemen van het besluit van 11 juli 2019 aangevraagd, maar daarop was door het college van gedeputeerde staten nog niet beslist. Er kón derhalve nog geen ontwerpomgevingsvergunning ter inzage worden gelegd. Naar de mening van het college van burgemeester en wethouders zou in deze situatie moeten worden afgeweken van het door de Afdeling geformuleerde uitgangspunt dat, voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie in geval van toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, op zijn minst sprake moet zijn van een ter inzage gelegde ontwerpomgevingsvergunning. Hier komt nog bij dat naar de mening van het college van burgemeester en wethouders van strijd met de Omgevingsverordening geen sprake is en de ontheffing zekerheidshalve is aangevraagd. Als in de hiervoor vermelde procedure over de ontheffing wordt geoordeeld dat geen ontheffing nodig is, zou het buitengewoon onredelijk zijn als in de tussentijd gedwongen handhavend is opgetreden door het college van burgemeester en wethouders vanwege het ontbreken van een - achteraf niet vereiste - ontheffing.
[verzoekster sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten tijde van het bestreden besluit van 11 juli 2019 ten aanzien van de overtredingen die mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten en de gemeenteraad geen concreet zicht op legalisatie bestond.
8.    Het college van gedeputeerde staten heeft aan het besluit van 16 juli 2019 tot weigering van de ontheffing ten grondslag gelegd dat voor de uitbreiding tot 2.568 geiten een ontheffing nodig is, omdat sprake is van uitbreiding van het aantal geiten dat legaal aanwezig is. In dit geval is het legaal aanwezige aantal geiten volgens het college het aantal geiten dat op basis van de laatst gedane melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) aanwezig is, namelijk 812 geiten, terwijl vergunning wordt gevraagd voor het houden van de (reeds aanwezige) 2.568 geiten. Het college van gedeputeerde staten is niet bereid een ontheffing te verlenen omdat naar zijn oordeel geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig zou worden belemmerd in verhouding tot de betreffende provinciale belangen.
8.1.    De rechtbank heeft in zaak 19/5826 geoordeeld:
"6.4 Gelet op het doel van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop en naar analogie van artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening is de rechtbank van oordeel dat onder een ‘bestaande’ geitenhouderij niet alleen de rechtmatig aanwezige bebouwing, maar ook het rechtmatig aanwezige aantal geiten moet worden begrepen. Wat betreft de op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening feitelijk aanwezige geiten beschikte [verzoekster sub 2] nog niet over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning milieu. Dat betekent dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat moet worden uitgegaan van het aantal geiten dat laatstelijk bij het bevoegd gezag is gemeld op grond van het Activiteitenbesluit, te weten een aantal van 812. De omstandigheid dat [verzoekster sub 2] in 2016 een vergunning voor 3000 geiten heeft gekregen op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 voor 3000, leidt niet tot een ander oordeel. Die vergunning laat immers onverlet dat voor het uitbreiden van de bebouwing en het aantal geiten van de geitenhouderij ook een omgevingsvergunning vereist was.
6.5 De rechtbank concludeert aldus dat sprake is van de uitbreiding van een bestaande geitenhouderij. Om de door [verzoekster sub 2] gerealiseerde uitbreidingen te kunnen legaliseren, zal met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan moeten worden afgeweken. Voor het verlenen van die omgevingsvergunning heeft eiser ontheffing nodig van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening."
8.2.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt ten aanzien van de uitspraak in zaak 19/5826 dat, anders dan de rechtbank oordeelt, in artikel 6.18, eerste lid, onder k, van de Omgevingsverordening niet wordt gesproken van 'legale' of 'legaal aanwezige' geiten. Volgens dit college gaat de rechtbank ten onrechte niet uit van de tekst van de bepaling, maar komt zij door analoge toepassing van artikel 6.8 van de Omgevingsverordening en het betrekken van de vermeende bedoeling van de "geitenstop" tot haar oordeel.
Zelfs als de onder 'aantal geiten' zou moeten worden verstaan het 'bestaand aantal geiten' in de zin van artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening dan is van een toename nog steeds geen sprake, omdat in die bepaling onder bestaand wordt verstaan: "ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig". Het geldende bestemmingsplan, noch het daarin begrepen overgangsrecht, bevat enige restrictie van het aantal aanwezige geiten op deze geitenhouderij. Het thans aanwezige aantal geiten was al aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan, zodat dit aantal op grond van het op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening geldende bestemmingsplan 'rechtmatig aanwezig is'. Zo de geitenhouderij al niet in de huidige bestemming zou passen, zoals de rechtbank volgens dit college ten onrechte heeft geoordeeld, dan is het gebruik als geitenhouderij in elk geval 'gedekt' door de jaren geleden verleende vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en het overgangsrecht.
Ook het rechtstreeks werkende verbod op uitbreidingen dan wel ingebruikname van bebouwing door geitenhouderijen in artikel 3.14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening staat volgens het college van burgemeester en wethouders niet aan de vergunningverlening aan [verzoekster sub 2] in de weg.
8.3.    [verzoekster sub 2] betoogt dat er geen te rechtvaardigen reden bestaat om een verbod op het vestigen en uitbreiden van geitenhouderijen op te nemen in de Omgevingsverordening. Aan het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies); Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen" van het RIVM van 16 juni 2017 kan geen wetenschappelijk verantwoorde conclusie worden ontleend, dat geitenhouderijen een verhoogd gezondheidsrisico opleveren voor omwonenden in de nabijheid van een geitenhouderij. Niet is aangetoond volgens [verzoekster sub 2] dat gelet op de locatie van de geitenhouderij in relatie tot (de uitbreiding van) het aantal geiten sprake is van verhoogde gezondheidsrisico's. Verder hebben provinciale staten volgens haar ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 4.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. De Omgevingsverordening dient in dit geval exceptief te worden getoetst en onverbindend te worden geacht, aldus [verzoekster sub 2].
[verzoekster sub 2] betoogt verder onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onder een 'bestaande' geitenhouderij niet alleen de rechtmatig aanwezige bebouwing, maar ook het rechtmatig aanwezige aantal geiten moet worden begrepen en dat [verzoekster sub 2] ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening niet beschikte over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning milieu. Volgens [verzoekster sub 2] moet het gaan om een ruimtelijk gerelateerde toestemming. In dat kader stelt [verzoekster sub 2] dat het bestemmingsplan geen vergunningvereiste bevatte voor het houden van geiten en er in 2001 al vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO is verleend voor de bebouwing, waarin de 2.586 geiten worden gehouden. Aangezien een milieutoestemming niet kan worden gebaseerd op het geldende bestemmingsplan, kan het ontbreken van een omgevingsvergunning milieu niet een criterium zijn waaraan het vereiste van 'bestaand' kan en mag worden getoetst, aldus [verzoekster sub 2].
Overigens staat het Activiteitenbesluit tot een omvang van 2.000 geiten het houden van geiten rechtstreeks zonder vergunning toe, aldus [verzoekster sub 2]. Het niet hebben ingediend van een melding laat dat onverlet, aldus [verzoekster sub 2]. Daarom had de rechtbank ten minste voor 2.000 geiten dienen uit te gaan van bestaand gebruik.
De rechtbank overweegt volgens [verzoekster sub 2] ten onrechte dat het college van gedeputeerde staten het belang van de volksgezondheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van het college van burgemeester en wethouders en haar.
8.4.    Het college van gedeputeerde staten stelt dat uit de beschikbare wetenschappelijke rapporten duidelijk volgt dat rondom geitenhouderijen mensen een grotere kans op een longontsteking hebben. Dat de oorzaak van dit verband nader wordt onderzocht, doet aan het gezondheidsrisico niet af, aldus dit college. Het college van gedeputeerde staten voert verder aan dat de GGD specifiek heeft geadviseerd aan de gemeente over de vergunningaanvraag.
Het college van gedeputeerde staten stelt dat de uitbreiding van de stallen en de aanwezige geiten op grond van het bestemmingsplan niet was (en is) toegestaan. Verder stelt dit college dat het vanzelfsprekend nooit de bedoeling is geweest van provinciale staten om illegaal uitgebreide aantallen geiten met de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening te accepteren en te legaliseren.
Het college van gedeputeerde staten stelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het toestaan van afwijking van de "geitenstop" in dit geval onevenredige afbreuk zou doen aan de doelstelling van de "geitenstop".
9.    Het college van burgemeester en wethouders heeft aan het besluit van 5 september 2019 inzake de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat vast staat dat ten tijde van het opleggen van de bestreden last onder dwangsom er geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Nadien zijn de vergunningaanvragen weliswaar aangevuld, maar bestaat er nog discussie over de legaliseerbaarheid, onder andere vanwege het op 16 juli 2019 genomen besluit van het college van gedeputeerde staten. Zolang legalisatie (nog) niet heeft plaatsgevonden of zeker is, kan niet worden gesteld dat het besluit destijds ten onrechte is genomen, dan wel dat thans grond bestaat het bestreden besluit te herroepen. Wel heeft het college van burgemeester en wethouders in het kader van het wegen van belangen, de zorgvuldigheid, het voorkomen van onomkeerbare gevolgen en de stand van zaken met betrekking tot andere besluiten ervoor gekozen de begunstigingstermijn te verlengen.
9.1.    De rechtbank heeft in zaak 19/7184 geoordeeld:
"8.4 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat ten tijde van het nemen van bestreden besluit I [het besluit van 5 september 2019] geen concreet zicht op legalisatie bestond voor de uitbreiding van het aantal geiten naar 2.586. Op dat moment had verweerder nog geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd ter legalisatie van genoemd aantal geiten. Daar komt bij dat GS bij besluit van 16 juli 2019 geweigerd hebben verweerder ontheffing te verlenen van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop. Dit betekent dat verweerder op dat moment niet beschikte over de benodigde verklaring van geen bedenkingen van GS en dat het dus niet mogelijk was de geconstateerde overtreding te legaliseren door het verlenen van een omgevingsvergunning. De omstandigheid dat verweerder het niet eens is met het weigeren van de ontheffing en daartegen beroep heeft aangetekend, maakt het voorgaande niet anders."
9.2.    Ten aanzien van de uitspraak in zaak 19/7184 betoogt [verzoekster sub 2] dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat ten tijde van het nemen van het besluit van 5 september 2019 geen concreet zicht op legalisatie bestond voor de uitbreiding van het aantal geiten naar 2.586, omdat op dat moment nog geen ontwerpvergunning ter inzage was gelegd. Volgens [verzoekster sub 2] is geen ontheffing nodig, omdat geen sprake is van het in strijd met de "geitenstop" uitbreiden van de geitenhouderij. Verder was er een vaststaand voornemen van het college om de omgevingsvergunning te verlenen, ware het niet dat het college van gedeputeerde staten heeft geweigerd ontheffing te verlenen. Het college van burgemeester en wethouders had er ook voor kunnen kiezen het ontwerp ter inzage te leggen en de eventuele reactie van het college van gedeputeerde staten daarop af te wachten. Ook is er een toezegging gedaan door de wethouder dat zou worden meegewerkt door het college van burgemeester en wethouders. Ten onrechte overweegt de rechtbank volgens [verzoekster sub 2] verder dat geen sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die situatie behoort te worden afgezien. Volgens [verzoekster sub 2] is sprake van bijzondere omstandigheden: de plotselinge "geitenstop" heeft er hier aan in de weg gestaan dat de vergunning reeds is verleend. Dit mag echter niet ten volle voor haar risico komen, aldus [verzoekster sub 2].
10.    De voorzieningenrechter overweegt dat weliswaar een eventuele schorsing van de weigering van de ontheffing niet meebrengt dat het college van burgemeester en wethouders voorlopig over een ontheffing zou beschikken. Echter zoals hiervoor is overwogen, is het lot van de weigering van de ontheffing van betekenis voor de besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders omtrent handhaving. Het standpunt van het college van burgemeester en wethouders en [verzoekster sub 2] dat een ontheffing niet nodig zou zijn, omdat het aantal geiten niet zou toenemen dan wel de "geitenstop" onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, vergt evenwel nader onderzoek.
In dit verband ziet de voorzieningenrechter verschillende vraagpunten. In het kader van exceptieve toetsing gaat het daarbij onder meer om de mate waarin de uitbreiding van een geitenhouderij een verhoogd gezondheidsrisico oplevert, mede in relatie tot de locatie en de omvang van de geitenhouderij. Wat de vraag betreft of al dan niet sprake is van een toename van het aantal geiten is bij de voorzieningenrechter twijfel gerezen of het voldoende is dat het aantal feitelijk niet toeneemt, aangezien het aantal geiten op grond van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, in samenhang met artikel 6.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening niet lijkt te mogen toenemen ten opzichte van de bestaande geitenhouderij, dat wil zeggen ten opzichte van het gebruik dat ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig was. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat het niet de bedoeling is geweest van provinciale staten om illegaal uitgebreide aantallen geiten met de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening te legaliseren. Anderzijds is er bij de voorzieningenrechter twijfel over de vraag in hoeverre bij de beoordeling of het aantal geiten niet toeneemt een eventuele omgevingsvergunning milieu of het Activiteitenbesluit in aanmerking moet worden genomen, nu het lijkt te gaan om het gebruik dat ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig was. Tussen partijen leek ter zitting niet in geschil dat het op dat moment rechtmatig aanwezige planologische gebruik voor de geitenhouderij het gebruik is dat mogelijk is binnen de bebouwing waarin wordt voorzien door de vrijstelling uit 2001. Hoewel [verzoekster sub 2] ter zitting heeft gesteld dat alle 2.568 geiten in die bebouwing kunnen worden gehouden en ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening ook in die bebouwing werden gehouden, en dat de illegaal gerealiseerde uitbreiding van de bebouwing slechts dient ter optimalisatie, mist de voorzieningenrechter vooralsnog onderbouwing voor die stelling.
Deze procedure leent zich er niet voor om vraagpunten zoals hierboven gesignaleerd nader te onderzoeken en te beantwoorden. Gezien de betekenis van de weigering van de ontheffing voor de besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders omtrent handhaving, komt de voorzieningenrechter ook niet toe aan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel in de handhavingszaken. Een en ander moet in de hoofdzaken worden beoordeeld.
De voorzieningenrechter zal daarom nu volstaan met een belangenafweging. In dat kader heeft het college van gedeputeerde staten gewezen op het belang van de volksgezondheid en daarmee dat van de omwonenden. Daarbij wijst het college van gedeputeerde staten erop dat de illegale situatie al langere tijd voortduurt. Zelfs voor bedrijven die forse investeringen hebben gedaan en geheel te goeder trouw zijn geweest hebben provinciale staten gekozen voor de "geitenstop". [partij 1] voert aan dat [verzoekster sub 2] bewust een risico heeft genomen door uit te breiden. Het college van burgemeester en wethouders voert anderzijds aan dat de zorgvuldigheid vergt dat in de hoofdzaken goed naar de juridisch ingewikkelde aspecten wordt gekeken. Daarom bepleit het in de tussentijd te laten staan wat er al langere tijd staat. [verzoekster sub 2] erkent dat gebouwd is in afwijking van het bestemmingsplan, maar betoogt dat de behandeling in de hoofdzaken te laat zal komen, als nu geen voorlopige voorziening wordt getroffen, omdat in dat geval een faillissement onafwendbaar is.
De voorzieningenrechter overweegt in navolging van wat de Afdeling in haar uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2442, over geitenhouderijen heeft overwogen dat vanwege onzekere risico’s uit voorzorg al dan niet kan worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van voor de maatschappij al dan niet aanvaardbare risico’s in dit verband is primair een bestuurlijke taak. In het kader van de behandeling van de voorliggende verzoeken om voorlopige voorziening kan er echter niet aan worden voorbijgegaan dat het achterwege laten van een voorlopige voorziening de behandeling van de hoofdzaken mogelijk illusoir maakt, omdat in dat geval het faillissement van [verzoekster sub 2] dreigt. Dit terwijl hiervoor verschillende vraagpunten zijn gesignaleerd, waaronder de mate waarin de uitbreiding van een geitenhouderij een verhoogd gezondheidsrisico oplevert, mede in relatie tot de locatie en de omvang van de geitenhouderij. Het college van gedeputeerde staten heeft slechts beperkt inzichtelijk gemaakt welke afweging het naar aanleiding van dat risico heeft gemaakt en in hoeverre risico’s zich hebben verwezenlijkt gedurende de langere tijd dat de situatie ter plaatse al voortduurt.
11.    Gelet op het vorenstaande en gelet op de onderlinge samenhang tussen de zaken, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen. Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening voor het overige af te wijzen.
12.    Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders en [verzoekster sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Het college van burgemeester en wethouders dient ten aanzien van [verzoekster sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de verzoeken in zaken nrs. 202005420/2/R3 en 202005421/2/R3 als samenhangende zaken dienen te worden aangemerkt.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 16 juli 2019 waarbij dit college heeft geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening Zuid-Holland;
II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening:
- dat het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard, voor zover het besluit op bezwaar van dat college van 11 juli 2019 is vernietigd, geen nieuw besluit hoeft te nemen op het bezwaar tegen het besluit van dat college van 3 december 2018 inzake een last onder dwangsom aan [verzoekster sub 2], totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaken;
- dat de begunstigingstermijn om te voldoen aan de bij besluit van 5 april 2018 aan [verzoekster sub 2] opgelegde last onder dwangsom wordt verlengd totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaken;
- dat het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard de invordering opschort van de in het besluit van dat college van 10 april 2018 bedoelde verbeurde dwangsom totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaken;
III.    wijst de verzoeken voor het overige af;
IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [verzoekster sub 2] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.065,80 (zegge: duizendvijfenzestig euro en tachtig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard tot vergoeding van bij [verzoekster sub 2] in verband met de behandeling van de verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.065,80 (zegge: duizendvijfenzestig euro en tachtig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [verzoekster sub 2] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard aan [verzoekster sub 2] het door haar voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.064,00 (zegge: duizendvierenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2020
271.