ECLI:NL:CBB:2020:747
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1151
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
Firma [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Wullink en R. Schoon).
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 25 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit met een gewijzigde motivering gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 13 maart 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, vervangen door het vervangingsbesluit, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 gewijzigd vastgesteld.
Bij brief van 21 april 2020 heeft appellante bericht dat hij het beroep handhaaft.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellante, een vennootschap onder firma, heeft op 11 mei 2018 de Gecombineerde opgave 2018 ingediend. Appellante heeft hierbij 104,32 hectare (ha) landbouwgrond opgegeven voor uitbetaling.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder een bedrag van € 38.875,71 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 104,32 ha slechts 102,79 ha in aanmerking genomen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit met een gewijzigde motivering gehandhaafd.
2. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, vervangen door het vervangingsbesluit, het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld op € 38.913,50 en heeft daarbij een oppervlakte van 102,89 ha in aanmerking genomen.
3. In geschil is of verweerder de subsidiabele oppervlakte van een groot aantal percelen van appellante juist heeft vastgesteld. Ter zitting heeft appellante het beroep ingetrokken voor zover dat ziet op de percelen 58(+ 162), 105, 129, 131, 142 en 158. Wat betreft de percelen 59, 65 en 77 handhaaft appellante niet langer haar beroep voor zover dat ziet op het afgekeurde gedeelte van die percelen ten aanzien van respectievelijk de doorgangsdam, het pad en de trampoline.
Artikel 6:19 van de Awb
4.	Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van appellante mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu verweerder bij dit besluit het bestreden besluit heeft ingetrokken en niet gebleken is dat appellante enig belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit, is het beroep van appellante tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
De percelen algemeen
5. Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland en blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland en blijvend weiland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013).
De percelen 1, 2, 4 t/m 8, 12 t/m 20, 26, 27, 29 t/m 33, 39, 41, 44 t/m 47, 50 t/m 53, 62 t/m 64, 66, 67, 70, 113, 123, 125, 127 en 128
6 Ten aanzien van de percelen 1, 2, 4 t/m 8, 12 t/m 20, 26, 27, 29 t/m 33, 39, 41, 44 t/m 47, 50 t/m 53, 62 t/m 64, 66, 67, 70, 113, 123, 125, 127 en 128 doet verweerder een beroep op de zogenoemde 2%-marge. Verweerder heeft gesteld dat er een afwijking is geconstateerd die kleiner is dan 2%, hetgeen met zich brengt dat verweerder de oppervlakte van deze percelen niet herziet.
6.1
Appellante heeft het standpunt van verweerder bestreden. Appellante heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat bij het hanteren van een marge sprake is van een positieve en negatieve afwijzing. Dit betekent volgens appellante dat de aangevraagde oppervlakte van de percelen die binnen de 2% marge en daarmee binnen de bandbreedte van het betreffende referentieperceel valt (ook) aan appellante kunnen worden uitbetaald. Door verweerder wordt ten onrechte alleen de negatieve 2% marge toegepast, hetgeen niet in overeenstemming is met het begrip ‘marge’, aldus appellante.
6.2
Verweerder heeft in het verweerschrift nader toegelicht dat uit artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) volgt dat de lidstaten ervoor zorgen dat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel als bedoeld in het tweede lid, onder a, van dit artikel, correct wordt gekwantificeerd binnen een marge van maximaal 2%, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel. Uit artikel 5, tweede lid, onder a, van Verordening 640/2014 volgt dat de lidstaten voor elk referentieperceel een subsidiabel maximumareaal moeten bepalen voor de toepassing van de steunregeling genoemd in bijlage 1 bij Verordening 1307/2013. In overweging 6 van de preambule van Verordening 640/2014 is daarbij overwogen dat lidstaten voldoende flexibiliteit moet worden geboden ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal die terug zijn te voeren op onzekerheden over de foto-interpretatie. Dit om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt. Uit de uitspraak van het College van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161) volgt volgens verweerder dat bij een afwijking van minder dan 2% tussen het regelingsperceel en het referentieperceel mag worden uitgegaan van de juistheid van de oppervlakte van het geldende referentieperceel en dat verweerder in dat geval mag afzien van een nadere beoordeling van het verschil. Hieruit volgt (ook) dat op basis van de 2% marge de oppervlakte van het perceel gelijk mag worden gesteld met (die van) het referentieperceel, aldus verweerder. Dit kan volgens verweerder alleen indien het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte en het referentieperceel kleiner is dan 2% en de aangevraagde oppervlakte groter is dan het referentieperceel. Indien de aangevraagde oppervlakte van een perceel kleiner is dan het referentieperceel, moet verweerder zich houden aan de opgave van de landbouwer. De landbouwer is immers zelf verantwoordelijk voor de opgave van de percelen en is bij de vaststelling van de geconstateerde oppervlakte de intekening van die percelen in de Gecombineerde opgave in beginsel maatgevend (zie de uitspraak van het College van 26 oktober 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BO2413)).
6.3
Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor twijfel aan deze door verweerder gegeven uitleg. Verweerder heeft in het vervangingsbesluit aan de hand van een berekening toegelicht dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte van de (regelings-)percelen 1, 2, 4 t/m 8, 12 t/m 20, 26, 27, 29 t/m 33, 39, 41, 44 t/m 47, 50 t/m 53, 62 t/m 64, 66, 67, 70, 113, 123, 125, 127 en 128 op het niveau van het referentieperceel binnen de 2% marge valt. Nu appellante niet heeft gesteld dat deze berekening van verweerder niet juist is, gaat het College ervan uit dat appellante niet betwist dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte en het referentieperceel minder dan 2% bedraagt. Ten aanzien van deze percelen moet worden geoordeeld dat verweerder de (maximaal subsidiabele) oppervlakte aldus juist heeft vastgesteld.
Perceel 122
7.	Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van perceel 122 kleiner vastgesteld dan door appellante is opgegeven, omdat appellante een gedeelte van de sloot heeft ingetekend. Nu een sloot niet is te gebruiken als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013 heeft verweerder de perceelgrens op de insteek van de sloot gelegd. Ter zitting heeft verweerder erkend dat appellante de perceelgrens aan de oostzijde van perceel 122 juist heeft ingetekend, zodat het beroep van appellante in zoverre slaagt. Het betoog van appellante dat verweerder de grens aan de zuidzijde van dit perceel verkeerd heeft gelegd, kan daarentegen niet worden gevolgd. Het College heeft op basis van de door verweerder overgelegde en ter zitting digitaal getoonde luchtfoto’s geconstateerd dat appellante deze zuidelijke perceelgrens – inderdaad – in de sloot heeft ingetekend.
De percelen 10, 11, 28, 37, 38, 40, 55, 56, 59 t/m 61, 65, 76, 77, 106, 111 t/m 113 en 124
8.1
Appellante heeft zich met betrekking tot deze in geschil zijnde percelen allereerst op het standpunt gesteld dat haar percelen in het veenweidegebied zijn gelegen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij bij het doen van de Gecombineerde opgave 2018 haar percelen niet goed kon indienen, omdat zij daarbij gebruik heeft moeten maken van luchtfoto’s uit het jaar 2017.
Appellante stelt zich verder op het standpunt dat de subsidiabele oppervlakte van deze percelen groter is dan nu door verweerder is geconstateerd, omdat verweerder de perceelgrens niet op de grens van land en water heeft gelegd en daarbij geen rekening heeft gehouden met de aangroei van grasgronden richting de sloot, welke grond (ook) wordt gemaaid en beweid.
8.2
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de grens van deze (sloot-)percelen, die zijn gelegen in het veenweidegebied, onjuist heeft vastgesteld. Dat appellante haar percelen bij het indienen van de Gecombineerde opgave 2018 moest intekenen op luchtfoto’s uit het jaar 2017, omdat de luchtfoto’s van het jaar 2018, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, nog niet beschikbaar zijn als deze opgave, zoals ook in het geval van appellante, vóór 15 mei 2018 wordt ingevuld, laat onverlet dat appellante een grotere oppervlakte van haar percelen heeft ingetekend en daarbij bewust is afgeweken van de door verweerder bij de Gecombineerde opgave 2018 voorgestelde oppervlakte. Het College heeft op basis van de door verweerder overgelegde en ter zitting digitaal getoonde luchtfoto’s geconstateerd dat appellante de percelen deels heeft ingetekend langs de rand van de sloot en soms zelfs in de sloot. Tevens heeft het College vastgesteld dat de door verweerder ingetekende perceelsgrens marginaal afwijkt van de door appellante ingetekende grens, maar dat verweerder veelal heeft ingetekend op basis van de grens van land en water. Het College komt op basis van de door verweerder overgelegde luchtfoto’s en de daarop ter zitting door hem gegeven toelichting tot de conclusie dat verweerder de grenzen van deze percelen juist zijn vastgesteld.
Percelen 10 en 55
9. Ter zitting heeft appellante ten aanzien van de percelen 10 en 55 meer in het bijzonder aangevoerd dat verweerder aan de westzijde van deze percelen de grens bij de bomen niet juist heeft vastgesteld. Volgens appellante moet van 50 cm vanuit de stam worden uitgegaan en rekening gehouden worden met de schaduwwerking. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat, indien de perceelgrens bij bomen niet goed zichtbaar is, bij de beoordeling daarvan gebruik wordt gemaakt van de winterfoto’s. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat de grenzen van sloten kunnen fluctueren, maar dat dit niet geldt voor de situering van bomen. Uit de door verweerder ter zitting digitaal getoonde luchtfoto’s en het verhandelde ter zitting is het College niet gebleken dat verweerder de westelijke perceelgrens van de percelen 10 en 55 onjuist heeft vastgesteld.
Perceel 54
10. Volgens verweerder is aan de zuidzijde van perceel 54 sprake van een verharde doorgangsdam. Een dam is niet aan te merken als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Appellante heeft ter zitting betoogd dat op de (deels) door haar ingetekende dam gras zichtbaar is en ten behoeve van de bedrijfsvoering wordt gebruikt. Naar het oordeel van het College bevestigen de overgelegde luchtfoto’s het standpunt van verweerder. Op het door verweerder afgekeurde gedeelte van het perceel zijn op zowel de winter- als op de zomerfoto’s duidelijk sporen van betonplaten te zien. Dat tussen de betonplaten gras is te zien en, naar appellante stelt, wordt beweid, volstaat niet om dit (afgekeurde) gedeelte van het perceel desondanks als subsidiabel landbouwareaal te laten gelden. Het betoog van appelante dat verweerder de oppervlakte van perceel 54 te klein heeft vastgesteld, slaagt dan ook niet.
Perceel 68
11.1
Uit de luchtfoto’s van perceel 68 leidt verweerder af dat aan zuidzijde een verhard pad aanwezig is. De functie van het pad is het creëren van een mogelijkheid tot het verplaatsen van personen en materieel. Het pad is niet beteeld en daarom geen onderdeel van het perceel landbouwgrond. Appellante heeft weliswaar een deel van het verharde pad uitgetekend, maar volgens verweerder is op de luchtfoto’s te zien dat de betonnen elementen verder doorlopen, waardoor een grotere oppervlakte van het perceel als pad moet worden aangemerkt en niet subsidiabel is. Ook bij dit perceel heeft appellante ter zitting gesteld dat op de afgekeurde strook van het perceel gras groeit en normaal wordt beweid.
11.2
Het College stelt vast dat op de ter zitting getoonde luchtfoto’s op het gedeelte van dit perceel dat door verweerder wordt aangemerkt als pad, sporen van betonnen platen zijn te zien. Dit betekent dat appellante dit gedeelte aan de zuidzijde van het perceel ten onrechte als subsidiabel landbouwareaal heeft opgegeven. Met betrekking tot het betoog van appellante dat dit afgekeurde gedeelte wordt gebruikt voor landbouwdoeleinden, verwijst het College naar hetgeen hiervoor onder 10. is overwogen.
Percelen 69 en 71
12. Ten aanzien van perceel 69 heeft verweerder in het vervangingsbesluit opgenomen dat uit de luchtfoto’s blijkt dat de feitelijke gewasgrens aan de oostzijde van dit perceel zich bevindt op de grens zoals die door verweerder is ingetekend. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de oppervlakte van het referentieperceel, waarin perceel 69 is gelegen, is aangepast vanwege veranderingen in het veld – verbreding van de sloot en het verwijderen van bomen –, zodat hij de oostelijke grens van perceel 69 tegen de rietzoom van de (verbreedde) sloot heeft gelegd. Gezien de ter zitting getoonde – meer ingezoomde – luchtfoto’s en de nadere toelichting van verweerder, die door appellante niet is weersproken, ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van verweerder. Nu het beroep van appellante ten aanzien van perceel 69 faalt, faalt haar beroep ten aanzien van perceel 71 evenzeer. Ter zitting heeft appellante voor de motivering van haar beroep – dat verweerder de noordelijke perceelgrens verkeerd heeft gelegd – immers uitsluitend verwezen naar de situatie van perceel 69. Hieruit volgt dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 69 en 71 juist heeft vastgesteld.
Slotsom
13. Uit hetgeen hiervoor onder 7. is overwogen, volgt dat het beroep van appellante tegen het vervangingsbesluit gegrond is. Het College zal dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Omdat het College over onvoldoende gegevens beschikt om het geschil finaal te beslechten, zal het College verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Proceskosten
14. Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
vernietigt het vervangingsbesluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
w.g. A. Venekamp					w.g. C.E.C.M. van Roosmalen