ECLI:NL:CBB:2021:46
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1274
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , maat van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert in maatschapsverband een melkveebedrijf.
2.2
Op 17 augustus 2012 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee. Op 20 september 2012 is een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de ligboxenstal. Op 28 januari 2015 is de opdracht voor het uitbreiden van de ligboxenstal bevestigd door aannemer [naam 3] b.v. Met het oog op deze uitbreiding heeft appellante op 27 mei 2015 een lening afgesloten bij de [naam 4] voor een bedrag van
€ 325.000,-. Voorts heeft de aannemer, in verband met de eerste termijn van de bouwwerkzaamheden, op 30 juni 2015 een factuur aan appellante gestuurd ten bedrage van
€ 45.000,- (exclusief omzetbelasting). Op 2 juli 2015 zijn de – voor de uitbreiding benodigde – keldermuren gestort.
2.3
Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 108 melkkoeien en 76 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.824 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren en heeft hij de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
In het bestreden besluit is verweerder tegemoetgekomen aan het verzoek van appellante om bij de vaststelling van het fosfaatrecht uit te gaan van een hogere melkproductie in 2015. Als gevolg hiervan heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld op 4.972 kg.
Beroepsgronden
4. Appellante meent dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ter zitting heeft zij dit nader toegelicht en daarbij een aantal stellingen in het beroepschrift voorzien van een correctie. Appellante wilde haar melkveebedrijf uitbreiden van 90 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee naar 180 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee, om zo haar bedrijf toekomstbestendig te maken. Daarvoor was het nodig om haar ligboxenstal te vergroten met 82 plaatsen. In dit kader is appellante met ingang van 2011 gestart met het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Reeds op 20 september 2012 is een omgevingsvergunning aan haar verleend voor de uitbreiding van de ligboxenstal, maar de vergunningverlening op grond van zowel het Programma Aanpak Stikstof (PAS) als de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) heeft daarentegen vertraging opgelopen. Uiteindelijk heeft appellante op 6 juli 2015 –vanwege een computerstoring niet al op 1 juli 2015 – een PAS-melding kunnen doen en is in 2017 een Nbw-vergunning aan haar verleend. Voorts was, door onduidelijkheid rondom de invoering van het PAS, de bank niet eerder bereid dan op 27 mei 2015 een financiering aan appellante te verstrekken, waarna de aannemer direct is gestart met de bouwwerkzaamheden. Dit was echter te laat voor appellante om nog op de peildatum over de door haar beoogde dieraantallen te kunnen beschikken. Indien van de dieraantallen op 2 juli 2015 wordt uitgegaan, kan appellante de door haar aangegane onomkeerbare investeringen niet meer terugverdienen. Ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, verwijst appellante naar het rapport van Kobra accountants en adviseurs van 17 mei 2018.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De uitbreiding van een bedrijf is een ondernemerskeuze en daarmee geen bijzondere omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zelf ligt. Appellante wenste fors uit te breiden van 90 melk- en kalfkoeien in 2012 naar 180 melk- en kalfkoeien, zijnde een verdubbeling. Weliswaar heeft appellante reeds in 2012 besloten om tot de uitbreiding over te gaan, maar zij is pas vlak voor de peildatum gestart met de bouw van de ligboxenstal. Dat de bouw vertraging zou hebben opgelopen doordat de PAS-melding op 1 juli 2015 is geweigerd, maakt dit niet anders, omdat deze omstandigheid tot het ondernemersrisico van appellante behoort. Voorts is van een (bedrijfseconomische) noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van die van andere melkveehouders, heeft verweerder het door appellante overgelegde financiële rapport niet nader onderzocht.
Beoordeling
6.1.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.1.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.1.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.1.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.1.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.1.3 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.1.6
Appellante streefde ernaar om uiteindelijk 180 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee te gaan houden. De last van appellante komt dan neer op het verschil tussen de voor deze aantallen dieren benodigde fosfaatrechten en de vastgestelde 4.972 kg fosfaatrecht. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.1.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.1.7
In dit verband acht het College van belang dat appellante in 2015 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveebedrijf in de vorm van de vergroting van de ligboxenstal. Het College acht deze beslissing, gezien het tijdstip waarop zij is genomen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van deze beslissing een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten, en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante reeds in 2011 zou zijn gestart met het aanvragen van de benodigde vergunningen, maakt dit alles niet anders. Het lag op de weg van appellante om haar plannen in 2015 opnieuw te bekijken en waar nodig bij te stellen in het licht van de toen bekende en relevante gegevens. Appellante heeft weliswaar aangetoond dat zij op 2 juli 2015 reeds was begonnen met het storten van de keldermuren, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat bijstelling van de plannen op of direct na 2 juli 2015 in redelijkheid niet meer mogelijk was. Voor zover appellante heeft willen betogen dat zij haar plannen wel eerder dan 2015 had willen uitvoeren , maar dat dit niet mogelijk was vanwege een vertraging in het vergunningentraject, acht het College haar betoog begrijpelijk, maar kan dit desondanks niet leiden tot een ander oordeel, nu een dergelijke vertraging
voor haar rekening en risico komt
(zie de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355). Dat appellante de uitbreiding is aangegaan met het oog op het toekomstbestendig maken van haar bedrijf, neemt eveneens niet weg dat zij met het doorzetten van haar plannen een groot risico heeft genomen. Daarbij komt dat ook niet is gebleken dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische of andere dwingende redenen noodzakelijk was.
6.1.8
Nu het College de door appellante aangegane investeringsbeslissingen niet navolgbaar acht, kan aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toekomen die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond van appellante faalt dan ook.
6.2
Voor zover appellante in haar beroepschrift heeft willen betogen dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, volgt het College haar betoog niet, nu verweerder in het bestreden besluit voldoende is ingegaan op de bezwaargronden, waaronder de gestelde individuele en buitensporige last. Dat appellante het inhoudelijk oneens is met de conclusie in het bestreden besluit, maakt niet dat sprake is van een motiveringsgebrek.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.