ECLI:NL:CBB:2020:794
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/471, 19/726 en 19/966
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2020 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. E.J.H. Jansen en mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop
19/471
Bij besluit van 8 november 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op de aan appellant voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 19 februari 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 19/471.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
19/726
Bij besluit van 3 januari 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 1 mei 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 19/726.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
19/966
Bij factuur van 14 december 2018 (de factuur) heeft verweerder de kosten van een hercontrole bij appellant in rekening gebracht.
Bij besluit van 24 mei 2019 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de factuur ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 3 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 19/966.
Bij besluit van 2 september 2019 (het herziene bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellant (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het bestreden besluit 3 herzien en het bedrag van de factuur met € 33,81 verlaagd.
Bij brief van 7 oktober 2019 heeft appellant op het herziene bestreden besluit 3 gereageerd.
Alle zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2020, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Namens appellant zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellant. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.H. Jansen (in de zaken 19/471 en 19/726) en mr. [NAAM]. H.D. Strookman (in zaak 19/966).
Overwegingen
19/471
1.1	Op 21 augustus 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op het bedrijf van appellant een controle in het kader van Welzijn meldingen uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een niet ondertekend inspectieverslag van 22 augustus 2018 (het inspectieverslag). Onder de kop “Opmerking inspecteur” staat het volgende vermeld:
“Op de dijk liepen ca. 100 schapen, de mest van de schapen was droog, dit duit erop dat de schapen weinig drinken, het talud van de dijk is steil, er was 1 plek, waar de schapen uit de vaart konden drinken, er waren geen waterbakken of degl. aanwezig, de schapen zagen er veder goed uit”.
De conclusie van het inspectieverslag is, voor zover hier van belang, dat appellant artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren (het Besluit) heeft overtreden. Naar aanleiding van de controle heeft verweerder in de (herstel-)brief van 22 augustus 2018 een aantal maatregelen, die met appellant zijn besproken, genoemd die vóór 27 augustus 2018 moeten worden genomen om de overtreding te beëindigen.
1.2
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan appellant een randvoorwaardenkorting opgelegd van 3% op de in het jaar 2018 aangevraagde rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van de in artikel 1.6, derde lid, van het Besluit opgenomen verplichting dat een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, wordt beschermd tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
2. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en de in het primaire besluit 1 vastgestelde randvoorwaardenkorting gehandhaafd.
3. Appellant heeft, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, aangevoerd dat de inhoud van het inspectieverslag onvoldoende grondslag biedt voor de conclusie dat hij zijn schapen onvoldoende bescherming heeft geboden tegen gezondheidsrisico’s. Daartoe voert appellant aan dat de 104 schapen, die op de [adres 1] werden geweid, te allen tijde de beschikking hebben gehad over voldoende en schoon drinkwater. De aanwezigheid van droge mest kan volgens appellant niet worden aangemerkt als afdoende bewijs voor een tekort aan drinkwater. De door de toezichthouder geconstateerde droge mest is volgens appellant veroorzaakt door het zeer warme en zonnige weer van die zomer. Bovendien wordt een vochttekort bij schapen niet gecheckt aan de hand van de (kwaliteit van de) mest, maar aan de vacht (turgor). De constatering dat het talud steil is en er maar één plek is waar de schapen uit de vaart kunnen drinken, wordt niet bevestigd door de gezondheidsstatus van de dieren. Uit het inspectierapport blijkt dat de schapen er ten tijde van de controle goed uitzagen. Appellant twijfelt dan ook aan de deskundigheid van de toezichthouder. Volgens appellant zijn er minimaal zes geschikte drinkplaatsen aanwezig langs de [adres 1] , waar de schapen makkelijk kunnen drinken. Hij verwijst in dit verband naar de in de bezwaarfase overlegde foto’s van drinkplekken op de [adres 1] tussen de [adres 2] en de N201 en de in beroep overgelegde verklaring van zijn dierenarts van 18 april 2019 over geschikte drinkplekken aan onder meer de zijde van de woonwijk (aan het begin, halverwege en aan het einde bij de brug). De toezichthouder heeft ook niet geconstateerd dat er schapen te water zijn geraakt, zijn verdronken of uitgedroogd, aldus appellant. Bovendien is het inherent aan de beweiding van schapen op (zee-)dijken dat sprake is van steile taluds. Appellant concludeert dan ook dat de randvoorwaardenkorting ten onrechte is opgelegd. Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat de schapen niet te water raken door de steile taluds, maar door loslopende honden die daar worden uitgelaten. Volgens appellant is zijn situatie vergelijkbaar met de zaak in de uitspraak van het College van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:309).
4.
Verweerder stelt zich in het verweerschrift, zoals nader toegelicht ter zitting, op het standpunt dat uit het inspectieverslag volgt dat appellant zijn schapen onvoldoende heeft beschermd tegen gezondheidsrisico’s door deze op een zomerdag op een locatie te laten grazen waar zij slechts over één veilige drinkplek beschikten. De gezondheidsrisico’s die daardoor ontstonden zagen op een tekort aan drinkwater vanwege te weinig geschikte drinkplekken én op het te water raken van de schapen bij het drinken bij een niet geschikte drinkplek. Een te water geraakt schaap kan niet terug aan de kant komen door de zwaarte van een met water volgelopen vacht, aldus verweerder. Naar aanleiding van de verklaring van de dierenarts van appellant van 18 april 2019 heeft verweerder de toezichthouder om een reactie gevraagd. De toezichthouder geeft het volgende aan:
“Wij zijn het gehele stuk dijk afgelopen waar de schapen liepen (113 stuks), we hebben in dit stuk maar 1 geschikte plek gezien waar de schapen veilig bij het water konden komen. Uiteraard waren er nog twee of drie plekken waar vermoedelijk schapen gingen drinken, maar deze plekken waren zeer stijl. Meneer [naam 2] gaf toen zelf aan dat er maar één gemaakte plek is om te kunnen drinken. (…) Over de gehele [adres 1] (alle percelen) zijn er misschien nog meer drinkplekken, maar deze schapen liepen in het voorste stuk [adres 2] tot de brug bij de grote weg (…)”.
5. Ter beoordeling staat of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant
artikel 1.6, derde lid, van het Besluit niet heeft nageleefd en op grond daarvan terecht een randvoorwaardenkorting van 3% heeft opgelegd.
5.1
Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een (toezichts-)rapport voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van dat rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.2
Met betrekking tot de deskundigheid van de toezichthouder stelt het College vast dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat de desbetreffende toezichthouder dierenarts is en daarmee een veterinair deskundige. De enkele omstandigheid dat de toezichthouder, naar appellant stelt, afkomstig is uit Oost-Europa en dat hij haar tijdens de controle niet goed heeft kunnen verstaan, geeft naar het oordeel van het College geen aanleiding voor twijfel over de deskundigheid van de toezichthouder om een controle ter zake van de bescherming van dieren tegen gezondheidsrisico’s te kunnen verrichten.
5.3
Het College stelt verder vast dat appellant de in het inspectieverslag neergelegde bevindingen, mede onder verwijzing naar de door hem in bezwaar overgelegde foto’s, gemotiveerd heeft betwist. De in het inspectieverslag neergelegde bevindingen zijn daarentegen algemeen geformuleerd en zijn niet voorzien van een nadere motivering of toelichting. Zo bevat het inspectieverslag geen duidelijke beschrijving van de situatie of schets van de dijk, die van belang is voor de beoordeling van de (veilige toegang tot de) drinkgelegenheid ter plaatse voor de schapen. Bij het inspectieverslag zijn ook geen foto’s van de dijk gevoegd. Het inspectieverslag maakt evenmin inzichtelijk waarom de schapen, naast de enige aangelegde drinkwaterplek, op andere plaatsen op de dijk niet een veilige toegang tot het water in de vaart zouden hebben. Zonder nadere toelichting, zoals een indicatie van de hellingshoeken van (dit deel van) de dijk, die verweerder ook ter zitting niet heeft kunnen geven, biedt het inspectieverslag onvoldoende grondslag voor de conclusie dat appellant de in artikel 1.6, derde lid, van het Besluit neergelegde randvoorwaarde heeft overtreden. Nu verweerder ook geen ander bewijs aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, is er geen feitelijke grondslag voor het opleggen van een randvoorwaardenkorting.
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellant in zaak 19/471 gegrond is. Wat verder is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Het bestreden besluit 1 zal worden vernietigd. Het inspectieverslag is, zoals hiervoor al overwogen, wat betreft de vaststelling van concrete feitelijke bevindingen dusdanig summier dat het naar het oordeel van het College onvoldoende grond biedt om daarmee opnieuw een overtreding te kunnen onderbouwen. Het College zal daarom zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit 1 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1.
19/726
7. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2018 vastgesteld op € 8.874,63. Verweerder heeft dit bedrag verlaagd met de randvoorwaardenkorting van 3% die verweerder – in het (gehandhaafde) primaire besluit 1 – aan appellant heeft opgelegd over het jaar 2018.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
8. Nu de aan appellant opgelegde randvoorwaardenkorting niet in stand blijft, stelt het College vast dat het bestreden besluit 2 – waarbij in verband met de (ten onrechte) opgelegde randvoorwaardenkorting € 191,74 is verrekend met het bedrag dat appellant ontvangt aan uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2018 – eveneens voor vernietiging in aanmerking komt. De conclusie is dat het beroep van appellant in zaak 19/726 gegrond is. Het College zal het bestreden besluit 2 vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
19/966
9. Op 12 september 2018 hebben toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het inspectierapport “Welzijn dieren algemeen – hercontrole” van 12 september 2018. Bij het bestreden besluit 3 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de factuur waarbij verweerder kosten ter zake van deze hercontrole tot een totaalbedrag van € 230,83 aan appellant in rekening heeft gebracht, ongegrond verklaard.
10. Bij het herziene bestreden besluit 3 heeft verweerder het bestreden besluit 3 herzien ten aanzien van de in rekening gebrachte kosten voor administratieve werkzaamheden
– omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt – en voor het overige gehandhaafd. Verweerder heeft daarom de factuur verlaagd met een – aan appellant terug te betalen –  bedrag van € 33,81. Tevens heeft verweerder aan appellant een vergoeding toegekend van € 512,- voor de door appellant in bezwaar gemaakte kosten voor door een derde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting). Daarbij is verweerder uitgegaan van een waarde per punt van € 512,- en van een lichte zwaarte van de zaak (wegingsfactor 0,5).
11. Nu onder 5.3 is geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat appellant artikel 1.6, derde lid, van het Besluit heeft overtreden, is de grondslag voor de uitgevoerde hercontrole hiermee komen te vervallen en heeft verweerder ten onrechte hiervoor bedragen bij appellant in rekening gebracht.
12. Het beroep van appellant in zaak 19/966 is gegrond. Het herziene bestreden besluit 3 komt voor vernietiging in aanmerking. Nu de grondslag voor de uitgevoerde hercontrole is komen te vervallen, voorziet het College daarom zelf in de zaak door de factuur te herroepen, voor zover dat door verweerder nog niet is gedaan. Het beroep van appellant gericht tegen het bestreden besluit 3 (het oorspronkelijke besluit op bezwaar tegen de factuur) is niet-ontvankelijk, omdat gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit.
Proceskosten
13. Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op in totaal € 2.100,- voor door een derde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Hierbij is uitgegaan van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Bpb. Het voorgaande betekent dat appellant, nu hem ter zake van de proceskosten in bezwaar reeds € 512,- is vergoed, ter zake van de proceskosten nog recht heeft op nabetaling van € 1.588,-.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep in zaak 19/471 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 1 in zaak 19/471;
herroept het primaire besluit 1 in zaak 19/471, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
verklaart het beroep in zaak 19/726 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2 in zaak 19/726;
draagt verweerder op in zaak 19/726 binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
verklaart het beroep in zaak 19/966 niet-ontvankelijk voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit 3;
verklaart het beroep in zaak 19/966 gegrond voor zover dit is gericht tegen het herziene bestreden besluit 3;
herroept de factuur van 14 december 2018 in zaak 19/966, voor zover deze nog niet door verweerder is herroepen, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde herziene bestreden besluit 3;
veroordeelt verweerder in de door appellant in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.100,-;
gelast dat verweerder aan appellant het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht van in totaal € 522,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak	De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.	te ondertekenen.