ECLI:NL:RVS:2013:541
Raad van State — Uitspraak 


201207003/1/A1.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 13 juni 2012 in zaken nrs. 11/1400, 11/1479, 11/1661 en 11/1713 in het geding tussen:
de stichting "Stichting tot behoud natuurwaarden Konijnenkamp Engelanderenk en Spelderholt", gevestigd te Apeldoorn (hierna: Stichting Natuurwaarden),
de stichting "Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn", gevestigd te Apeldoorn (hierna: Stichting Milieuzorg)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2010 heeft het college aan [appellante sub 1] een kapvergunning verleend voor het vellen van 80 bomen en 8.275 m² bosplantsoen op het perceel Spelderholt te Beekbergen (hierna: het perceel).
Bij afzonderlijke besluiten van 25 augustus 2011 heeft het college de door Stichting Milieuzorg en Stichting Natuurwaarden daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 28 september 2011 heeft het college een projectbesluit genomen en aan [appellante sub 1] bouwvergunningen verleend voor het oprichten van elf villa's, een woning en een gebouw met twintig appartementen met parkeerkelder op het perceel.
Bij uitspraak van 13 juni 2012 heeft de rechtbank de door Stichting Milieuzorg en Stichting Natuurwaarden daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2011 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tevens heeft de rechtbank bij die uitspraak de door Stichting Milieuzorg en Stichting Natuurwaarden tegen de besluiten van 25 augustus 2011 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben Stichting Natuurwaarden en stichting Milieuzorg een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 12 november 2012 heeft het college aan [appellante sub 1] opnieuw een kapvergunning verleend voor het vellen van bomen en bosplantsoen op het perceel, zoals weergegeven op de aan het besluit ten grondslag gelegde tekeningen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2012, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat [NAAM], bijgestaan door P. Olde Rikkert, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.L. Weskamp, M. Kuilder en A. Dekker, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Stichting Natuurwaarden, vertegenwoordigd door mr. M. van der Weele en mr. G.J. Schut, en Stichting Milieuzorg, vertegenwoordigd door J. Weppelman, als partijen gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend, teneinde Stichting Milieuzorg en Stichting Natuurwaarden in de gelegenheid te stellen beroepsgronden ten aanzien van het besluit van 12 november 2012 in te dienen.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2013, heeft Stichting Natuurwaarden, onder verwijzing naar een brief van 20 december 2012, beroepsgronden tegen het besluit van 12 november 2012 ingediend.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2013, heeft het college op deze beroepsgronden gereageerd.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2013, heeft [appellante sub 1] op deze beroepsgronden gereageerd.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van de ontvankelijkheid
1. Stichting Natuurwaarden betoogt dat de hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] niet-ontvankelijk zijn, omdat de hogerberoepschriften geen gronden bevatten, hetgeen in strijd is met artikel 1.6, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet, zoals die wet luidde ten tijde van belang, (hierna: de Chw).
1.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, onder a, gelezen in verbinding met categorie 3, onder 3.1 van bijlage I van de Chw is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing op het besluit van 28 september 2011.
Ingevolge artikel 1.6, tweede lid, van de Chw is in afwijking van artikel 6:6 van de Awb het beroep niet-ontvankelijk indien het beroepschrift niet de gronden van het beroep bevat zoals bepaald in artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van de Awb.
Ingevolge artikel 1.6a kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
Ingevolge artikel 1.9a van de Chw is artikel 1.6 van overeenkomstige toepassing in hoger beroep.
1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 februari 2011 in zaak nr. 201007537/1; www.raadvanstate.nl) ligt het op de weg van de rechtbank om duidelijkheid te verschaffen over de rechtsmiddelen tegen een onder de reikwijdte van de Chw vallend besluit. Indien in de rechtsmiddelenverwijzing, zoals in dit geval, niet is vermeld dat de Chw van toepassing is en daarom de beroepsgronden in het hogerberoepschrift moeten zijn opgenomen, kan een belanghebbende, nu in de Chw wordt afgeweken van de Awb en uit een oogpunt van kenbaarheid van wettelijke bepalingen, in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij de gronden van het hoger beroep niet binnen de beroepstermijn heeft aangevoerd. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep geen gronden meer kunnen worden aangevoerd. Die situatie doet zich hier niet voor.
1.3. [appellante sub 1] en het college hebben bij brieven van 18 juli 2012 en 19 juli 2012 hoger beroep ingesteld en bij brieven van 15 augustus 2012 en 13 augustus 2012 aanvullende gronden ingediend. Hun is eerst bij brief van de Afdeling van 6 september 2012 medegedeeld dat op het hoger beroep het procesrecht zoals opgenomen in hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is. Onder deze omstandigheden moeten de hoger beroepen worden geacht tijdig van gronden te zijn voorzien, zodat deze ontvankelijk zijn.
Ten aanzien van de kapvergunning
2. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op basis van de verleende kapvergunning onduidelijk is voor welke bomen en welk bosplantsoen vergunning is verleend.
2.1. In de kapvergunning is uitsluitend het aantal te vellen bomen, de omvang van het te vellen bosplantsoen en het perceel waarop deze bomen en dit bosplantsoen staan, vermeld. Niet in geschil is dat op het perceel meer bomen en bosplantsoen staan dan waarvoor de kapvergunning is aangevraagd. Uit de kapvergunning kan niet worden afgeleid voor welke van deze bomen en delen bosplantsoen kapvergunning is verleend. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 december 2010 in strijd met de rechtszekerheid is genomen. Dat [appellante sub 1] ter zitting in beroep een aantal kaarten heeft overgelegd waaruit blijkt op welke bomen en delen bosplantsoen de kapvergunning betrekking heeft, leidt niet tot een ander oordeel, reeds nu deze kaarten geen onderdeel uitmaken van voormeld besluit, noch van de daartoe strekkende aanvraag.
3. [appellante sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich bij zijn standpunt dat zich geen van de in artikel 4.5.5, eerste lid, van de APV neergelegde weigeringsgronden voordoen, heeft mogen baseren op een door het college gehouden onderzoek.
3.1. Ingevolge artikel 4.5.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2006 (hierna: APV) zoals deze verordening gold ten tijde van belang, is het verboden zonder vergunning van het bevoegde gezag houtopstand te vellen of te doen vellen anders dan bij wijze van dunning.
Ingevolge artikel 4.5.5., eerste lid, kan het bevoegd gezag de vergunning zoals bedoeld in artikel 4.5.2 weigeren dan wel onder voorschriften verlenen, in het belang van de handhaving van:
- natuur- en milieuwaarden;
- landschappelijke waarden;
- cultuurhistorische waarden;
- waarden van stads- en dorpsschoon;
- waarden voor recreatie en leefbaarheid.
3.2. Volgens het college is uit onderzoek gebleken dat de te kappen bomen, de natuurlijke begroeiing en het sierplantsoen niet van waarde zijn voor de ter plaatse aanwezige landschapselementen en ecologie.
Stichting Natuurwaarden heeft de inhoud van dat onderzoek gemotiveerd betwist. Het onderzoek waarnaar het college verwijst maakt geen onderdeel uit van de besluiten op bezwaar van 25 augustus 2011 en bevindt zich ook niet bij de gedingstukken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het standpunt van het college dat zich geen van de in artikel 4.5.5, eerste lid, van de APV neergelegde weigeringsgronden voordoen, niet berust op een deugdelijke motivering.
4. Het college betoogt verder dat de rechtbank het college ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de gebreken in de besluiten van 24 januari 2012 te herstellen door toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb of door te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven als bedoeld in 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.
4.1. De ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, en 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheden zijn discretionair van aard. Hetgeen door het college is aangevoerd, kan niet tot de conclusie leiden dat de rechtbank in redelijkheid niet heeft mogen afzien van het gebruiken van die bevoegdheden.
Het betoog faalt.
5. Bij besluit van 12 november 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Stichting Milieuzorg gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 december 2010. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals die artikelen luidden ten tijde hier van belang, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
6. Stichting Milieuzorg betoogt dat het op basis van de verleende kapvergunning onduidelijk is voor welke bomen en welk bosplantsoen de kapvergunning is verleend.
6.1. Dit betoog faalt. Uit de situatietekeningen die aan het besluit van 12 november 2012 ten grondslag zijn gelegd, kan worden afgeleid voor welke bomen en welk bosplantsoen vergunning is verleend.
7. Stichting Milieuzorg betoogt dat de verleende kapvergunning in strijd is met artikel 4.5.5, eerste lid, van de APV.
7.1. Het college heeft aan het besluit van 12 november 2012 de conclusies van de notitie "Kappen restant bomen Spelderholt" (hierna: de notitie) ten grondslag gelegd. Hierin zijn de resultaten neergelegd van een ter plaatse gehouden deskundigenonderzoek. In de notitie is onder meer vermeld dat het merendeel van de bomen en delen plantsoen op het perceel reeds zijn gekapt. De resterende bomen zijn niet beeldbepalend of waardevol. Volgens de notitie zal het voltooien van de kapwerkzaamheden van de resterende bomen geen negatieve invloed hebben op het landschap. De nog te kappen bomen staan zonder enige landschappelijke inpassing of visie op het terrein. Door het kappen van de bomen ten behoeve van het maken van open ruimten en de herplant van nieuwe boomstructuren ontstaat een landschappelijk goed verantwoord plan, aldus de notitie.
Niet gebleken is dat dit onderzoek zodanige gebreken vertoont dat dit niet aan de besluitvorming van het college ten grondslag mocht worden gelegd, zodat het college zich mocht baseren op de daarin weergegeven conclusies.
Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, als er al natuur- milieu- of landschapswaarden verloren gaan door de kap van de bomen, dit ruimschoots zal worden gecompenseerd door het aan de vergunning verbonden voorschrift om een grote hoeveelheid bomen te herplanten, zoals weergegeven op de aan het besluit ten grondslag gelegde tekening van 28 november 2008. Dat het volgens Stichting Natuurwaarden zeer twijfelachtig is of deze herplant zal plaatsvinden, leidt niet tot het oordeel dat dit standpunt van het college onredelijk is. Het college is gehouden handhavend op te treden indien deze herplantplicht niet wordt nageleefd.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich in dit geval geen van de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 4.5.5, eerste lid, van de APV voordoen.
8. Stichting Natuurwaarden betoogt dat de stukken van de bij besluit van 22 december 2010 verleende kapvergunning niet ter inzage hebben gelegen.
8.1. Dit betoog heeft geen betrekking op het besluit van 12 november 2012 en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat dit besluit onrechtmatig is. Het betoog faalt.
9. Verder betoogt Stichting Natuurwaarden dat het college de kapvergunning eerst had mogen verlenen nadat was komen vast te staan welke bomen gekapt moesten worden om de beoogde bouwplannen te kunnen realiseren.
9.1. De rechtbank heeft deze beroepsgrond zonder voorbehoud verworpen. Stichting Natuurwaarden heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld, zodat van de rechtmatigheid van het door de rechtbank gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Het betoog faalt.
10. Stichting Natuurwaarden betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet kan worden onderzocht, of zich onder de reeds gekapte bomen op het perceel bomen bevonden die van waarde zijn voor de natuur als bedoeld in artikel 4.5.5., eerste lid, van de APV.
10.1. Dit betoog faalt. Ter toetsing ligt uitsluitend de rechtmatigheid van het besluit van 12 november 2012 voor. Niet in geschil is dat ten tijde van dat besluit de door Stichting Natuurwaarden bedoelde bomen reeds waren gekapt. De bij voormeld besluit verleende kapvergunning heeft daarom geen betrekking op deze bomen. Dat, naar gesteld, deze bomen van waarde waren voor de natuur als bedoeld in artikel 4.5.5., eerste lid, van de APV, is voor de beoordeling van dit besluit niet relevant.
11. Stichting Natuurwaarden betoogt dat het college haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2 van de Awb. Zij voert daartoe aan dat het college voorafgaand aan het besluit van 25 augustus 2011 twee hoorzittingen heeft gehouden, maar dat deze hoorzittingen niet voldeden aan de eisen die de Awb daaraan stelt, nu het college ten tijde van die hoorzittingen het dossier van de kapvergunning kwijt was.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 november 2009 in zaak nr. 200808908/1/H1) is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Onder omstandigheden kan het echter uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk zijn om de belanghebbenden opnieuw te horen.
11.2. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat tijdens de bedoelde hoorzittingen geen situatietekeningen konden worden overgelegd. Nadat de rechtbank de in bezwaar gehandhaafde kapvergunning had vernietigd, onder meer omdat deze tekeningen niet aan dat besluit ten grondslag waren gelegd, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, alsnog aan het besluit van 12 november 2012 situatietekeningen ten grondslag gelegd waaruit kan worden afgeleid voor het vellen van welke bomen en welk bosplantsoen vergunning is verleend.
Niet in geschil is dat deze tekeningen niet buiten de daarvoor in de wet gestelde termijn aan Stichting Natuurwaarden zijn verstrekt. Nu Stichting Natuurwaarden voorafgaand aan de besluiten van 25 augustus 2011 twee maal is gehoord en haar beroepsgronden tegen het besluit van 12 november 2012 geen betrekking hebben op deze tekeningen, is niet aannemelijk geworden dat Stichting Natuurwaarden is benadeeld doordat zij niet in de gelegenheid is gesteld opnieuw te worden gehoord. In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat zich een situatie heeft voorgedaan op grond waarvan het noodzakelijk was om Stichting Natuurwaarden opnieuw te horen. Het betoog faalt.
12. De door Stichting Milieuzorg en Stichting Natuurwaarden tegen het besluit van 12 november 2012 ingestelde beroepen zijn ongegrond.
Ten aanzien van het projectbesluit
13. Het project voorziet in de bouw van een woning, elf villa's en een gebouw met twintig appartementen met parkeerkelder op het perceel.
14. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid" rust op het perceel de bestemming "Onderzoeksinstituut voor pluimveehouderij" met de nadere aanduiding "Landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden".
Ingevolge artikel 3.11, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig op de kaart aangegeven gronden bestemd voor het verrichten van onderzoek met betrekking tot pluimvee, konijnen, pelsdieren en andere diersoorten en tevens voor cultuurhistorische waardevolle bebouwing.
15. De Afdeling heeft bij uitspraak van 29 september 2011 in zaak nr. 200907569/1/R2 het besluit van de raad van de gemeente Apeldoorn van 9 juli 2009 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant" vernietigd. Dit bestemmingsplan voorziet in de verplaatsing van manege Riant van de Bruggelerweg 4 te Beekbergen naar het landgoed Spelderholt te Beekbergen (hierna: het landgoed). Tevens wordt in dat bestemmingsplan voorzien in de bouw van elf villa's, twintig appartementen en een woning op het landgoed. Verder wordt het vrijkomende perceel van manege Riant ten dele terug gegeven aan de natuur en het noordelijke gedeelte van het landgoed Spelderholt, alsmede een aantal graslandpercelen ten zuiden daarvan ontwikkeld tot natuurgebied.
[appellante sub 1] heeft vooruitlopend op het nemen van een nieuw vaststellingsbesluit, een aanvraag om bouwvergunning voor het project ingediend. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemming.
Om deze strijdigheid weg te nemen heeft het college een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) genomen.
16. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Ingevolge het tweede lid bevat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing van het project.
17. Het college en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing van het projectbesluit als neergelegd in de notitie "Spelderholt Beekbergen woningbouw - ruimtelijke onderbouwing" van september 2011 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
17.1. De rechtbank heeft het volgende overwogen.
"Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2011 is het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant" onder meer vernietigd omdat op de plankaart geen bouwvlakken zijn weergegeven en in de planregels geen doeleindenomschrijving van de bestemming "Groen(G)" is opgenomen. De rechtbank stelt vast dat deze gebreken in de ruimtelijke onderbouwing van het projectbesluit niet zijn hersteld, terwijl - zoals hiervoor is overwogen - het betreffende bestemmingsplan inclusief de plankaart en planregels ten grondslag is gelegd aan de ruimtelijke onderbouwing van het projectbesluit. Nu niet gezegd kan worden dat deze aspecten van het vernietigde bestemmingsplan qua ruimtelijke inrichting volledig losstaan van de onderhavige bouwplannen, is de rechtbank van oordeel dat het projectbesluit niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing."
17.2. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 september 2011 geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de raad van de gemeente Apeldoorn zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het projectbesluit voorziene woningbouw te plaatse aanvaardbaar is gelet op de landschappelijke waarde van het gebied. In die uitspraak is het vaststellingsbesluit, voor zover dat betrekking heeft op die woningbouw, vernietigd, omdat op de verbeelding van het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant" geen bouwvlakken waren weergegeven en in de planregels geen doeleindenomschrijving van de bestemming "Groen(G)" was opgenomen. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, kan de onderbouwing die ten grondslag is gelegd aan het projectbesluit noch het projectbesluit zelf, dit gebrek wegnemen. Bij de toetsing van een projectbesluit moet worden nagegaan of het college het concreet voorliggende bouwplan op planologische gronden aanvaardbaar heeft mogen achten. De omstandigheden dat op de verbeelding van dat bestemmingsplan geen bouwvlakken waren weergegeven en in de planregels geen doeleindenomschrijving van de bestemming "Groen(G)" was opgenomen, hebben de rechtbank derhalve ten onrechte geleid tot het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing als neergelegd in voormelde notitie niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Dat het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant" als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd, leidt niet tot een ander oordeel.
17.3. Verder heeft de rechtbank overwogen dat een goede ruimtelijke onderbouwing vereist dat wordt onderzocht wat de relatie van het bouwplan is tot de thans bestaande ruimtelijke situatie. Derhalve los van de overige in het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant" voorziene ontwikkelingen, die immers geen deel uitmaken van het voorliggende plan, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing niet dat deze beoordeling daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het enkele feit dat op punten in de ruimtelijke onderbouwing is bekeken welke delen van de in het kader van het totale plan opgestelde rapporten betrekking hebben op de woningbouw is volgens de rechtbank onvoldoende voor een andersluidend oordeel. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt volgens de rechtbank ook niet wat er overblijft van de voorgestane landschappelijke herinrichting van Spelderholt in geval het totaalplan niet tot uitvoering zou kunnen worden gebracht. Ook het voorgaande maakt dat het projectbesluit niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, aldus de aangevallen uitspraak.
17.4. De Afdeling begrijpt uit de ruimtelijke onderbouwing dat de thans op het perceel rustende bestemming niet langer verwezenlijkt kan worden.
Het college heeft het projectbesluit genomen omdat de daarin voorziene woningbouw geen afbreuk doet aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het terrein. Deze waarden worden bovendien versterkt vanwege de sanering van de in slechte staat verkerende gebouwen en de herinrichting van de projectlocatie waarbij het oorspronkelijke concept voor het landgoed Spelderholt van de tuinarchitect Springer voor een belangrijk deel wordt hersteld, aldus de ruimtelijke onderbouwing. Op deze wijze is in de ruimtelijke onderbouwing voldoende ingegaan op de thans bestaande ruimtelijke situatie. Het college heeft zich op basis van de ruimtelijke onderbouwing in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project op zichzelf zal bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. Derhalve ongeacht of het totaalplan als voorzien in het bestemmingsplan "Spelderholt-Riant", waarvan de Afdeling het vaststellingsbesluit heeft vernietigd, tot uitvoering kan worden gebracht. De omstandigheid dat uit de ruimtelijke onderbouwing niet blijkt wat overblijft van de voorgestane herinrichting van Spelderholt indien het totaalplan niet tot uitvoering zou worden gebracht, kan derhalve niet leiden tot het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
17.5. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat uit de ruimtelijke onderbouwing niet blijkt dat de bouw van de appartementen en villa’s vanuit het oogpunt van een goede volkshuisvesting wenselijk is. Weliswaar heeft het college in de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar de Woonvisie Apeldoorn 2010, maar naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit wat in dit kader is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing niet, dat behoefte is aan dure appartementen en villa’s in Beekbergen. Het is in het verlengde daarvan voorts onduidelijk of in economisch opzicht voldoende vraag is naar de te bouwen appartementen en villa’s. Volgens de rechtbank zijn er daarom niet ten onrechte ook kanttekeningen geplaatst bij de financiële haalbaarheid van de voorliggende bouwplannen. Daarbij is mede van belang de economische situatie en de situatie op de woningmarkt. Ook om deze redenen is de rechtbank van oordeel dat het projectbesluit niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
17.6. Het project voorziet in de bouw van duurdere koopwoningen in het buitengebied. In de ruimtelijke onderbouwing wordt wat het volkshuisvestingsbeleid en de economische uitvoerbaarheid betreft verwezen naar de Woonvisie Apeldoorn 2010 (hierna: de woonvisie) en het Structuurplan Stedelijk gebied (hierna: het structuurplan). In het structuurplan staat dat in de periode van 1998 tot 2010 15.000 woningen aan de woningvoorraad moeten worden toegevoegd. Daarbij ligt het accent op het toevoegen van (centrum)stedelijke en landelijke woonmilieus. Volgens het structuurplan wijkt de woningvoorraad in het landelijk gebied sterk af. Er zijn meer koopwoningen en die woningen zijn in het algemeen duurder. Volgens het structuurplan is de toekomst van dit woonmilieu hoog.
Verder is in de woonvisie onder meer onderzocht wat de vraag is naar huur- en koopwoningen in de gemeente. Volgens de woonvisie bestaat behoefte aan deze woningen in het landschap.
Het college heeft zich, onder verwijzing naar de structuurvisie en de woonvisie, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van het projectbesluit de bouw van de beoogde woningen vanuit het oogpunt van een goede volkshuisvesting zowel wenselijk als economisch uitvoerbaar was. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de economische situatie door de rechtbank behoorde te worden beoordeeld aan de hand van de feiten tijde van het besluit van 28 september 2011. Dat het economische klimaat, met name de woningmarkt, vanaf 2008 is verslechterd, is onvoldoende om aan te nemen dat aan de woningen in het voorliggende bouwplan geen behoefte meer bestaat. Dat klemt te meer, nu Stichting Natuurwaarden en Stichting Milieuzorg in beroep niet gemotiveerd hebben, bijvoorbeeld aan de hand van rapporten van onafhankelijke deskundigen, dat ten tijde van belang aan de betrokken woningen geen behoefte meer bestond. Het college heeft reeds hierom terecht geen aanleiding gezien voor het standpunt dat de economische uitvoerbaarheid aan het nemen van het projectbesluit in de weg staat.
18. Gelet op voormelde overwegingen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Gelet hierop zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
19. De Stichting Natuurwaarden betoogt dat het college niet heeft onderkend dat in het projectbesluit regels ontbreken voor de maximale maten van de woningen, alsmede een verbeelding met bouwvlakken.
19.1. Het projectbesluit is genomen met het oog op de aanvragen om bouwvergunning en zijn daarop toegesneden. Het kan niet los worden gezien van de besluiten tot verlening van de bouwvergunningen. De begrenzing van het projectbesluit kan in dit geval uit de bouwtekeningen die deel uitmaken van die besluiten worden afgeleid. Dat in het projectbesluit geen maximale maten zijn vermeld en een verbeelding met bouwvlakken ontbreekt, kan daarom niet leiden tot het oordeel dat dat besluit onrechtmatig is.
20. De Stichting Natuurwaarden betoogt verder dat het college niet heeft onderkend dat het project in strijd is met het Streekplan Gelderland 2005. Zij voert daartoe aan dat niet wordt voldaan aan de daarin vervatte eisen die gelden voor het bouwen binnen de zogenoemde Ecologische Hoofdstructuur.
20.1. Blijkens de gedingstukken is het project niet voorzien binnen de Ecologische Hoofdstructuur. Gelet daarop faalt het betoog.
21. De Stichting Natuurwaarden betoogt dat het project in strijd is met het gemeentelijk beleid dat in het buitengebied slechts woningbouw is toegestaan met een inhoud van ten hoogste 600 m³. Zij voert daartoe aan dat het project voorziet in woningen met een gezamenlijke inhoud van ongeveer 1470 m³.
21.1. Het college heeft ter zitting erkend dat het project in strijd is met het door de Stichting Natuurwaarden bedoelde beleid. Het college heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat deze afwijking redelijk is, omdat de beoogde woningbouw de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de projectlocatie en het omliggende terrein zal versterken zoals hiervoor is overwogen onder 17.4. Daarbij heeft het college het van belang geacht dat het project ziet op een cluster van woningen, dat juist op deze locatie en gelet op de inpassingsmaatregelen een meerwaarde voor het omliggende gebied zal inhouden. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn beleid heeft mogen afwijken.
22. De Stichting Natuurwaarden betoogt verder dat het college niet heeft onderkend dat het project in strijd is met het door het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 29 juni 2005 vastgestelde Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) en de door het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 12 december 2006 vastgestelde streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking" (hierna: de streekplanuitwerking). Hierin is de projectlocatie aangewezen als een zogenoemde zoekzone.
De Stichting Natuurwaarden voert daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten de projectlocatie in redelijkheid niet heeft kunnen aanwijzen als zoekzone, nu deze locatie niet voldoet aan het in het streekplan gestelde uitgangspunt dat zoekzones kunnen worden gesitueerd in de stedelijke netwerken, bij regionale centra en bij bestaand bebouwd gebied in het multifunctionele gebied. Verder voert zij aan dat de gebiedsbegrenzing van de zoekzone is aangepast nadat de streekplanuitwerking is vastgesteld.
Indien nochtans wordt geoordeeld dat het college van Gedeputeerde Staten de zoekzone in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen, betoogt de Stichting Natuurwaarden dat de aanwijzing tot zoekzone louter is gegeven ten behoeve van de realisering van het totale plan als beschreven onder 2, en niet voor de realisering van slechts een deel ervan, zoals beoogd in het project.
Voorts stelt de Stichting Natuurwaarden dat het projectbesluit voorziet in meer woningbouw dan is toegestaan volgens het in het streekplan neergelegde beleid ten aanzien van de functieverandering van gebouwen in het buitengebied.
22.1. De Stichting Natuurwaarden betoogt tevergeefs dat de zoekzone, waarbinnen het project is voorzien, niet voldoet aan het in het streekplan gestelde uitgangspunt dat zoekzones kunnen worden gesitueerd in de stedelijke netwerken, bij regionale centra en bij bestaand bebouwd gebied in het multifunctionele gebied. Dat het project niet is gesitueerd in stedelijke netwerken, bij regionale centra of bij bestaand bebouwd gebied in een multifunctioneel gebied, wat er van de juistheid van deze stelling zij, betekent, gelet op de ter zake in het streekplan gebezigde bewoordingen, nog niet dat de projectlocatie zonder meer niet in aanmerking komt voor aanwijzing door het college van gedeputeerde staten als zoekzone.
Verder faalt de stelling van de Stichting Natuurwaarden dat de grenzen van de op de projectlocatie geprojecteerde zoekzone afwijken van de streekplanuitwerking. De Stichting Natuurwaarden heeft niet aannemelijk gemaakt dat de grenzen van de zoekzone na de vaststelling van de streekplanuitwerking door het college van gedeputeerde staten in december 2006, zijn gewijzigd.
Gelet op het vorenstaande faalt het betoog van de Stichting Natuurwaarden dat het college van gedeputeerde staten de projectlocatie in redelijkheid niet heeft kunnen aanwijzen als zoekzone.
22.2. Voorts betoogt de Stichting Natuurwaarden tevergeefs dat de aanwijzing tot zoekzone louter is gegeven ten behoeve van de realisering van het plan als beschreven onder 15, en niet van slechts een deel ervan, zoals beoogd in het project. In het streekplan en de streekplanuitwerking staat dat zoekzones bedoeld zijn als "ruimtelijke reservering voor de behoefte aan stedelijke functies (wonen, werken, winkels, sportvelden en -accommodaties, sociaal-culturele voorzieningen, scholen, kerken etc.)". Hieruit kan worden afgeleid dat een gemeentebestuur in beginsel de vrijheid wordt gelaten om in een als zoekzone aangewezen gebied, een concreet plan of project te laten realiseren dat past binnen voormelde stedelijke functies en de streekplanuitwerking. Dat in dit geval het college, de initiatienemers van het project en het college van gedeputeerde staten afspraken hebben gemaakt over de invulling van de over het projectgebied geprojecteerde zoekzone ten behoeve van de realisering van het plan als beschreven onder 15 en het projectbesluit slechts voorziet in de realisering van de daarin beoogde woningbouw, maakt dit niet anders. Niet in geschil is dat het project voorziet in een stedelijke functie als bedoeld in het streekplan, die bovendien is beoogd binnen de grenzen van een zoekzone. In het aangevoerde kan daarom geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het project in strijd is met het streekplan en de streekplanuitwerking.
22.3. Verder betoogt de Stichting Natuurwaarden tevergeefs dat het projectbesluit voorziet in meer woningbouw dan is toegestaan volgens het in het streekplan neergelegde beleid ten aanzien van de functieverandering van gebouwen in het buitengebied. Dit beleid is gericht op situaties waarbij vrijgekomen of vrijkomende bebouwing in het buitengebied die hun huidige functie hebben verloren, onder voorwaarden kunnen worden hergebruikt. Uit het streekplan en de streekplanuitwerking kan worden afgeleid dat voor zover een beoogde stedelijke functie is voorzien binnen de grenzen van een zoekzone, het reguliere beleid voor het buitengebied, waaronder voormeld beleid over de functieverandering van gebouwen in het buitengebied, niet geldt. Het beleid gericht op functieverandering ziet met name op woningbouw die in het buitengebied wordt toegelaten ten gevolge van vrijkomende agrarische bebouwing. Die woningbouw kan niet op een lijn worden gesteld met een individueel bebouwingscluster als voorzien in het project, waarmee beoogd wordt de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied te verbeteren.
23. Voorts kunnen de beroepsgronden van de Stichting Natuurwaarden die betrekking hebben op de bouw van de manege en de mogelijkheid om antennes op te richten met een hoogte van 40, respectievelijk 60 m ter plaatse van de bestemming "Wonen (W)", niet leiden tot het oordeel dat het projectbesluit onrechtmatig is. Het project waarvoor het projectbesluit is genomen heeft geen betrekking op de bouw van een manege of de oprichting van antennes.
24. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarin het besluit van 28 september 2011 is vernietigd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet ten tijde van belang luidde, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellante sub 1] wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de door [appellante sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn ingestelde hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 13 juni 2012 in zaken nrs. 11/1400, 11/1479, 11/1661 en 11/1713, voor zover daarin het besluit van 28 september 2011 is vernietigd;
III. verklaart de door Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn en Stichting tot behoud natuurwaarden Konijnenkamp Engelanderenk en Spelderholt bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het besluit van 28 september 2011 ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart de door Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn en Stichting tot behoud natuurwaarden Konijnenkamp Engelanderenk en Spelderholt ingestelde beroepen tegen het besluit van 12 november 2012 ongegrond;
VI. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
543.