ECLI:NL:CBB:2020:771
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/242
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveehouderij in [plaats] . Zij heeft op 26 februari 2015 een bedrijfskrediet afgesloten voor een bedrag van in totaal € 1.375.000,- voor het financieren van werkkapitaal, grond en een bedrijfsgebouw. Op 18 juni 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 408.500,- voor de bouw van een ligboxenstal.
2.2
Op 20 mei 2015 heeft appellante een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van 113 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Op 29 juni 2015 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1988 (Nbw) voor de exploitatie en uitbreiding van de bestaande melkveehouderij van 61 melkkoeien en 8 stuks jongvee naar 113 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Deze vergunning is op 6 april 2016 verleend.
2.3
Op de peildatum, 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 64 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee.
2.4
In de jaren 2018, 2019 en 2020 heeft appellante in totaal 1.180,41 kg fosfaatrechten verworven.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.173 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten, dan wel dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Daarnaast voert appellante aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP, omdat er in haar geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Er is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Appellante wijst er op dat zij fors in haar melkveebedrijf heeft geïnvesteerd. Doordat er op 2 juli 2015 te weinig dieren op haar bedrijf aanwezig waren, heeft zij onvoldoende fosfaatrechten gekregen voor het beoogde aantal melkkoeien. Haar melkveebedrijf ondervindt daardoor een groot financieel nadeel. Ter onderbouwing heeft zij een financiële rapportage overgelegd van 17 mei 2018, opgesteld door DLV Advies & Resultaat. Hierin wordt geconcludeerd dat met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf niet levensvatbaar is. Er is een structureel liquiditeitstekort. Appellante kan onder deze omstandigheden niet aan al haar verplichtingen voldoen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet tevens aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn. Anders dan appellante stelt, is er sprake van overschrijding van het mestproductieplafond en rechtvaardigt dit volgens verweerder de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder verwijst daarbij naar uitspraken van het College op dit punt. Van ongeoorloofde staatssteun is volgens verweerder evenmin sprake. De Europese Commissie heeft met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 namelijk onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Verweerder verwijst naar de uitspraken van het College van 12 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:579) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619).
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder is van mening dat appellant door in 2015, vlak voor de peildatum van 2 juli 2015, plannen te maken voor een groei van haar veestapel van 60 melkkoeien en 9 stuks jongvee naar 113 melkkoeien en 100 stuks jongvee een groot risico heeft genomen. Verweerder benadrukt in dit verband dat op het moment dat appellante ervoor koos om uit te breiden het fosfaatstelsel voorzienbaar was. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de investeringen. gelet op het moment waarop die zijn gedaan, niet navolgbaar zijn. Voorts is de noodzaak om uit te breiden niet aangetoond en doen zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht omdat verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzicht van die andere uitbreidende melkveehouders. Daarbij merkt verweerder op dat appellante in 2018, 2019 en 2020 in totaal 1.180,4 kg fosfaatrechten heeft bijgekocht, zodat haar financiële situatie minder nijpend is dan dat zij doet voorkomen. Van een motiveringsgebrek is volgens verweerder geen sprake.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Voor zover appellante bedoelt te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog ook. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 113 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.173 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (64 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellante in de periode januari tot en met juni 2015 financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan in de bouw van een nieuwe ligboxenstal en een forse uitbreiding (bijna een verdubbeling) van haar veestapel
.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, vlak voor de peildatum 2 juli 2015, en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College stelt bovendien vast dat appellante op de peildatum niet beschikte over een Nbw-vergunning voor de door haar beoogde uitbreiding aangezien deze pas aan haar is verleend op 6 april 2016. Door al, vóórdat zij beschikte over alle vergunningen, te investeren in de uitbreiding en de bouw van een ligboxenstal, is zij hierop vooruitgelopen. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen ruimte is voor het aannemen van een individuele buitensporige last.
De financiële rapportage waar appellante naar verwijst ter onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last, bevat voorts geen scenario waarbij rekening is gehouden met de inmiddels door appellante verworven 1.180,41 kg fosfaatrechten. Reeds nu dat niet is betrokken en er blijkbaar wel ruimte was om dit te financieren, kan aan de financiële rapportage niet het gewicht worden gehecht dat appellante daaraan wenst te hechten. Appellante heeft gelet hierop niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen