ECLI:NL:CBB:2020:872
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1847, 18/1848, 18/1849, 18/1850, 18/1851 en 19/1665
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten I) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.253,- voor periode 1, van € 979,- voor periode 2, van € 1.267,- voor periode 3, van € 2.621,- voor periode 4 en van € 1.171,- voor periode 5.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2018 (de bestreden besluiten I) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten I ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten I.
Bij besluit van 25 augustus 2018 heeft verweerder aan appellante de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 toegezonden, waarin over de eerdere perioden herberekeningen zijn gemaakt. Bij dit besluit heeft verweerder aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 613,- voor periode 1, van € 682,- voor periode 2, van € 610,- voor periode 3, van € 678,- voor periode 4 en van € 1.584,- voor periode 5.
Bij besluit van 30 april 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan appellante de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 toegezonden, waarin verweerder aan appellante opnieuw heffingen heeft opgelegd van € 1.253,- voor periode 1, van € 979,- voor periode 2, van € 1.267,- voor periode 3, van € 2.621,- voor periode 4 en van € 1.171,- voor periode 5.
Bij besluit van 5 september 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om schriftelijk te reageren op vragen van het College over het vergoeden van de proceskosten in beroep en het griffierecht na intrekking van de beroepen in de zaken  18/1847, 18/1848, 18/1849, 18/1850 en 18/1851 en over de toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Verweerder heeft een reactie ingediend.
Appellante heeft een reactie ingediend.
Het College heeft na toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de perioden van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 10 maart 2017 heeft appellante een verzoek als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling ingediend om het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat op 1 augustus 2016 op haar bedrijf was geregistreerd (de melding). Appellante heeft gemeld dat de bijzondere omstandigheden op 28 oktober 2013 en in 2016 zijn ingetreden. Op 28 oktober 2013 is de ligboxenstal op haar bedrijf vernield als gevolg van een storm. Zij is in februari 2014 financiële verplichtingen aangegaan voor de bouw van een nieuwe stal. Zij heeft besloten twee overbruggingsjaren in te calculeren. Op 1 augustus 2016 was de stal vol met eigen aanwas. Zij is echter in 2016 getroffen door de dierziekte listeriose op haar bedrijf. Als gevolg van deze dierziekte heeft appellante na 1 augustus 2016 dieren moeten afvoeren.
De beroepen tegen de bestreden besluiten I (18/1847, 18/1848. 18/1849, 18/1850 en 18/1851)
In de reactie van 19 augustus 2020 heeft verweerder meegedeeld bij intrekking van de beroepen in de zaken 18/1847, 18/1848, 18/1849, 18/1850 en 18/1851 bereid te zijn om € 1.050,- aan proceskosten in beroep en € 1.690,- aan betaald griffierecht te vergoeden.
3.1.
In de reactie van 25 september 2020 heeft appellante meegedeeld dat zij zich kan vinden in deze bedragen en de beroepen in deze zaken ingetrokken met het verzoek verweerder te veroordelen in de proceskosten in deze procedures.
3.2.
Het College zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten in beroep in deze zaken.
Op grond van artikel 8:41, achtste lid, van de Awb zal verweerder aan appellante het door haar in beroep voor deze zaken betaalde griffierecht vergoeden.
Het beroep tegen het bestreden besluit II (19/1665)
4. Appellante betoogt dat artikel 4:93 van de Awb in de weg staat aan de verrekening van de heffingen met het melkgeld. Dat het College in haar uitspraak van 21 augustus 2018 heeft geoordeeld dat de verrekening van geldsommen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft, pleit voor het standpunt van appellante dat er geen publiekrechtelijke basis bestaat voor verrekening en de verrekening daarom niet had mogen worden toegepast, aldus appellante.
4.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld, onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (
ECLI:NL:CBB:2018:421 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:421&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2018%3a421)
), draagt de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. De beroepsgrond slaagt niet.
5. Appellante betoogt verder dat zij niet slechter behoort te worden van het aanleveren van informatie in haar eigen zaken. Dat verweerder uitgaat van de door haar aangeleverde gegevens en daarbij alsnog uitkomt op een hoger te betalen bedrag voor de periodes 1 tot en met 5, betekent voor haar een verslechtering. Dit is in strijd met het verbod op reformatio in peius. Verweerder is niet bevoegd terug te komen van het besluit van 25 augustus 2018, nu hiertegen geen bezwaar is ingesteld en dit besluit daarmee onherroepelijk is geworden en formele rechtskracht heeft gekregen. Het is volgens appellante in strijd met de rechtszekerheid dat overheidsinstellingen zouden mogen terugkomen op onherroepelijke beschikkingen en burgers en bedrijven daardoor in een financieel  nadeliger positie komen te verkeren.
5.1.
Aan een bestuursorgaan kan in beginsel niet de bevoegdheid worden ontzegd om een besluit tot het toekennen van een bonusgeldsom in te trekken of te wijzigen, indien achteraf blijkt dat deze ten onrechte is toegekend, zij het dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van het College van
9 mei 2006,
ECLI:NL:CBB:2006:AX1645 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2006:AX1645&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2006%3aAX1645)
). Van schending van het rechtszekerheidsbeginsel is in dit geval geen sprake. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante wist of behoorde te weten dat het besluit van 25 augustus 2018 rechtens onjuist was. In dit besluit heeft verweerder per abuis aan appellante extra dieren toegekend op de peildatum van 2 juli 2015. Daarbij is vermeld dat de wijziging als gevolg van de gemelde bijzondere omstandigheid is afgekeurd en de wijziging als gevolg van het bezwaar gedeeltelijk is goedgekeurd. Naar aanleiding van de bezwaren van appellante is het referentieaantal verhoogd met 10 koeien, afgekalfd, 3 kalveren (0-1 jaar) en verlaagd met 5 pinken (> 1 jaar). Appellante heeft echter in haar bezwaren tegen de primaire besluiten I niet bestreden dat verweerder daarbij van het juiste referentieaantal was uitgegaan. Het besluit van 25 augustus 2018 was dan ook op onjuiste dieraantallen gebaseerd en appellante had dit kunnen weten.
Over het beroep op schending van het verbod op reformatio in peius met betrekking tot de opgelegde heffingen overweegt het College dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat verweerder in de beroepsprocedure wijzigingen ten nadele van de indiener aanbrengt, indien de bevoegdheid daartoe ook buiten het kader van de beroepsprocedure bestaat. Zoals hiervoor is overwogen mocht verweerder van deze bevoegdheid gebruik maken. Van schending van het verbod op reformatio in peius is daarom geen sprake.
6. Appellante voert verder aan dat zij eerder al gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat voor periode 1 is uitgegaan van onjuiste gemiddelden. Wanneer uitgegaan wordt van de gemiddelden zoals aangehouden door appellante, is er voor periode 1 geen geldsom verschuldigd, omdat het maandgemiddelde dan lager uitvalt dan het doelstellingsaantal. Voor de andere perioden zou dat een forse verlaging betekenen van de opgelegde geldsommen, aldus appellante.
6.1.
Blijkens het bestreden besluit II heeft verweerder de door appellante aangeleverde stallijst van april 2017 vergeleken met de gegevens uit het Identificatie- en Registratie systeem (I&R‑systeem) en komt de stallijst volledig overeen met de I&R-gegevens en het primaire besluit II. Verweerder mocht afgaan op de I&R-gegevens en op de CRV‑rundveestaat. Het maandgemiddelde in april 2017 is derhalve juist vastgesteld. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
7. Appellante stelt dat zij van mening is dat zij, gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol bij Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EP), onevenredig wordt benadeeld door de Regeling. Door de Regeling draagt zij een last die in haar geval als onevenredig moet worden beschouwd. Zij heeft bij verweerder een rapport ingediend ter onderbouwing van deze bezwaargrond en zij heeft verwezen naar stukken die zij heeft aangeleverd bij verweerder voor het aanvragen van een betalingsregeling.
7.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
7.2.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit II het door appellante ingediende rapport en de andere overgelegde stukken betrokken. Zoals verweerder terecht heeft overwogen wordt in het rapport niet ingegaan op de effecten en gevolgen van de Regeling, maar worden in het rapport alleen de effecten en gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel behandeld. Gelet op de hoogte van de heffingen kan naar het oordeel van het College geen sprake zijn van een individuele en buitensporige last (vergelijk de uitspraak van het College van 13 november 2018 (
ECLI:NL:CBB:2018:598 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:598&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2018%3a598)
). Ook heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellante ervoor heeft gekozen om gefaseerde groei vanuit eigen aanwas te realiseren in plaats van externe aankoop, waardoor de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het gewenste niveau was. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit een bedrijfsrisico is dat voor rekening van de veehouder komt. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Mede gelet hierop heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om schending van artikel 1 van het EP aan te nemen.
Ook deze beroepsgrond faalt.
8. Ten slotte betoogt appellante dat zich bijzondere omstandigheden voordoen. De dierziekte die in 2016 op haar bedrijf is vastgesteld, heeft daarvoor al gesluimerd, zoals ook blijkt uit de overgelegde verklaring van de dierenarts van 4 november 2019, en kan daarom worden betrokken bij het beoordelen van het beroep op de knelgevallenregeling en het vaststellen van de representatieve melkproductie, aldus appellante.
8.1.
Desgevraagd heeft verweerder beoordeeld of de dierziekte, die kort voor de voor het doelstellingsaantal relevante datum van 1 oktober 2016 tot afvoer van meerdere dieren heeft geleid, niet redelijkerwijs met toepassing van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet tot matiging van de geldsommen had moeten leiden.
9. Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet luidt als volgt:
“Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.”
10. Over de mogelijkheid om artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet toe te passen heeft verweerder overwogen dat van deze mogelijkheid terughoudend gebruik gemaakt moet worden, aangezien de toepassing van de hardheidsclausule slechts is voorbehouden aan bijzondere situaties waarin onevenredig nadeel ontstaat bij reguliere toepassing van in dit geval de Regeling.
Het ophogen van het doelstellingsaantal als zodanig is volgens verweerder niet in lijn met het doel van de Regeling. Door het ophogen van het doelstellingsaantal vanwege bijzondere omstandigheden zou namelijk groei - ontstaan na de peildatum van 2 juli 2015, maar mogelijk enigszins belemmerd -  toch niet of minder worden betrokken in een reductiedoelstelling. Dat zou ook tegengesteld dan wel onverenigbaar zijn met de keuze van de wetgever om 2 juli 2015 als referentiedatum te hanteren.
10.1.
Op 2 juli 2015 was de introductie van productiebeperkende maatregelen voor de melkveehouders - dus ook voor appellante - niet alleen voorzienbaar maar ook kenbaar. Appellante wist of behoorde dan ook te weten dat de groei van de melkveestapel beperkt zou gaan worden, het fosfaatplafond was overschreden en ook andere productiebeperkende maatregelen konden worden verwacht. Desondanks heeft appellante haar groei na 2 juli 2015 doorgezet.
Verweerder heeft met een tabel de fluctuatie in dieraantallen over het jaar 2016 in kaart gebracht. Uit de tabel valt af te leiden dat het aantal van 123,96 GVE op 1 oktober 2016 niet erg afwijkend is van het aantal GVE op de andere data in 2016. Ook heeft in de periode 1 oktober 2015 tot 1 oktober 2016 groei plaatsgevonden.
Daarmee geven noch de aard van de Regeling, noch de feitelijke situatie van appellante verweerder aanleiding om het doelstellingsaantal op te hogen op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
11. Appellante betoogt dat verweerder miskent dat uit jurisprudentie van het College volgt dat de hardheidsclausule ook gebruikt kan worden voor zaken die niet geregeld zijn in de knelgevallenregeling of elders in de Regeling. Voorts miskent verweerder dat door toepassing van de hardheidsclausule geen sprake is van het (alsnog) "meerekenen" van niet gerealiseerde groei. Het gaat in dat geval immers uitsluitend om een compensatie van door ziekte afgevoerd vee.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:564, r.o. 5.2.3, betoogt appellante dat het College in het kader van de fosfaatrechten al vaker heeft geoordeeld dat in geval van een tijdelijk lagere veebezetting moet worden uitgegaan van een gangbare bedrijfsomvang. Dit gaat ook op voor de fosfaatreductie en een beroep op de knelgevallenregeling zou juist daarom moeten worden gehonoreerd.
Juist het feit dat verweerder zelf aangeeft dat het aantal GVE op het bedrijf van appellante in 2016 nagenoeg gelijk is gebleven, pleit voor het meetellen van de door ziekte afgevoerde dieren bij het bepalen van het doelstellingsaantal. Verweerder kan op basis van de cijfers immers moeilijk volhouden dat er sprake was van groei door uitbreiding die de Regeling juist beoogt tegen te gaan. Er is slechts sprake van een geringe fluctuatie in vee‑aantallen door geboorten en het overgaan van pinken naar koeien. Feit blijft echter dat door de afvoer van de zieke dieren niet wordt aangesloten bij wat anders in 2016 een gangbare bedrijfsomvang zou zijn. Er is dus geen sprake van het tussen 2 juli 2015 en inwerkingtreding van de Regeling bewust aanhouden van extra vee, zoals verweerder stelt, aldus appellante.
11.1.
Dit betoog faalt. In het geval van appellante brengt het strikt volgen van de Regeling geen onevenredige gevolgen met zich, omdat, zoals verweerder heeft toegelicht, het aantal GVE op 1 oktober 2016 niet erg afwijkend is van het aantal GVE op de andere data in 2016 en ook in de periode 1 oktober 2015 tot 1 oktober 2016 groei heeft plaatsgevonden. Het College volgt appellante daarom niet in haar stelling dat door dierziekte op 1 oktober 2016 sprake was van een tijdelijk lagere veebezetting en niet van een gangbare bedrijfsomvang. Dat door de dierziekte de veebezetting lager was dan zonder de dierziekte het geval zou zijn geweest, neemt niet weg dat appellante in de periode van 1 oktober 2015 tot 1 oktober 2016 wel groei heeft kunnen realiseren. Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet biedt een ontheffingsmogelijkheid voor zeer bijzondere gevallen. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
12. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling in deze zaak bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
-
verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020
.
De voorzitter is verhinderd	w.g. P.M.M. van Zanten
de uitspraak te ondertekenen.