ECLI:NL:CBB:2021:44
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1443
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. T.A. Timmermans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 10.325,- voor periode 1, van € 13.176,- voor periode 2, van € 12.691,- voor periode 3, van € 13.555,- voor periode 4 en van € 12.874,- voor periode 5.
Bij besluit van 26 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder ambtshalve het referentieaantal en jongveegetal aangepast, het primaire besluit herroepen en aan appellante heffingen opgelegd van € 10.296,- voor periode 1, van € 12.528,- voor periode 2, van € 12.084,- voor periode 3, van € 12.907,20 voor periode 4 en van € 12.230,40 voor periode 5.
Bij besluit van 27 juli 2019 heeft verweerder aan appellante heffingen opgelegd van € 10.296,- voor periode 1, van € 12.528,- voor periode 2, van € 12.084,- voor periode 3, van € 12.907,- voor periode 4 en van € 12.230,- voor periode
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Omvang van het geschil
3. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het besluit van 27 juli 2019
.
Nu het bestreden besluit is vervangen door het besluit van 27 juli 2019 en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Feiten
4. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij heeft vermeld dat zij in 2003 het plan heeft opgevat om haar bedrijf te verplaatsen naar een nieuwe locatie. Op de nieuwe locatie kon zij haar bedrijf uitbreiden, zodat het bedrijf voldoende groeimogelijkheden bood om ook een inkomen te realiseren voor de zoon, die ook melkveehouder wilde worden en tot de maatschap is toegetreden. Appellante wilde toewerken naar het houden van 135 melkkoeien en circa 70 stuks bijbehorend jongvee. In 2006 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe melkveestal op die locatie. De noodzakelijke bestemmingswijziging, waardoor appellante 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee zou kunnen gaan houden, is pas in 2015 rondgekomen. De bouw van de nieuwe stal was op 2 juli 2015 nog niet gestart. Om de bestemmingswijziging te realiseren heeft appellante circa € 100.000,- aan advieskosten gemaakt. Verder heeft de bouw van de stal haar circa € 660.000,- gekost, heeft zij circa € 210.000,- geïnvesteerd in machines, stalinrichting en installatiewerk en is zij een kredietovereenkomst van € 75.000,- aangegaan voor het financieren van werkkapitaal.
5. Op de peildatum 2 juli 2015 bevonden zich op het bedrijf van appellante 96 melkkoeien en 64 stuks jongvee. Het bedrijf van appellante is niet grondgebonden. Het referentieaantal van appellante is 114,01 GVE. Op 1 oktober 2016 hield appellante 119 melkkoeien en 39 stuks jongvee (133,67 GVE). Gedurende de looptijd van de Regeling in 2017 bevonden zich op het bedrijf van appellante circa 135 tot 140 GVE. Verweerder heeft voor alle vijf de periodes hoge geldsommen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het doelstellingsaantal.
Beroep
6. Appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP). Daartoe voert zij allereerst aan dat de Regeling niet voorzienbaar was. In parlementaire correspondentie is weliswaar aangegeven dat sturing door middel van dierrechten noodzakelijk wordt geacht wanneer mestverwerking niet van de grond komt en Nederland met een mestoverschot blijft zitten, maar uit de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013 volgt dat het niet waarschijnlijk is dat overschrijding van het mestplafond in 2020 plaatsvindt. In die brieven wordt ervan uitgegaan dat het mestoverschot wordt gereduceerd door verwerking en export. De minister van Economische Zaken heeft zelfs subsidie verleend voor de grotere duurzame stal, waarvan de minister weet dat bouw van een kleinere stal economisch niet rendabel kan zijn. Zowel banken als overheden hebben achter de bedrijfsvergroting van appellante gestaan. Het was voor melkveehouders, en zeker voor grondgebonden bedrijven, niet voorzienbaar dat een beperking van de veehouderij zou plaatsvinden.
Verder voert appellante aan dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Volgens appellante blijkt uit de door haar overgelegde stukken voldoende dat de financiële last door de opgelegde geldsommen het bedrijf onevenredig drukt. Daar komt nog bij dat aan haar ook minder fosfaatrechten zijn toegekend dan zij nodig heeft om aan de investeringsverplichtingen te voldoen. Zij heeft haar bedrijfsvoering moeten aanpassen waardoor zij financieel nog meer in de knel is gekomen. De bank ziet het liefst dat appellante haar bedrijf staakt. Zij moet haar landbouwgrond verkopen om deze in erfpacht terug te krijgen en moet zich concentreren op één locatie. Voor de zoon, tevens maat in de maatschap, is er geen toekomst meer in het bedrijf waardoor hij zich deels uit het bedrijf heeft moeten terugtrekken. Volgens appellante is de maatstaf die het College hanteert bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last zo streng dat deze in geen verhouding staat tot de jurisprudentie van de Hoge Raad. Appellante wijst daarbij op een arrest van de Hoge Raad over de vermogensrendementsheffing (ECLI:NL:HR:2019:816).
Voorzienbaarheid
6.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebegrenzende maatregelen.
6.2.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebegrenzende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren.
Individuele en buitensporige last
6.3.
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
6.4.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd, omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.5.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.7.
Appellante heeft na de peildatum 2 juli 2015 forse investeringen van circa € 870.000,- in de uitbreiding van haar melkveebedrijf gedaan. Op dat moment was het voor haar kenbaar dat productiebegrenzende maatregelen zouden worden ingevoerd in de vorm van het fosfaatrechtenstelsel. Het behoorde (toen en nu) tot de verantwoordelijkheid van melkveehouders om daarmee rekening te houden bij het aangaan van investeringsverplichtingen. Ondanks het voorzienbare risico dat de op 2 juli 2015 publiekelijk aangekondigde productiebegrenzende maatregelen het rendement van de investering in de (toen nog) te realiseren stal onder druk zou zetten heeft appellante haar uitbreidingsplannen doorgezet. Het College acht het doorzetten van de plannen van appellante niet navolgbaar. Dat appellante zich al sinds 2006 in een traject bevond om de verplaatsing en uitbreiding te realiseren en dat het bijna tien jaar heeft geduurd voor de bestemmingswijziging rondkwam, maakt dit niet anders, omdat ook in de jaren voorafgaand aan de bestemmingswijziging voorzienbaar was dat productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Het is het College niet duidelijk geworden dat appellante niet alsnog van de uitbreiding van haar bedrijf had kunnen afzien, dan wel haar plannen had kunnen aanpassen. Het College begrijpt de wens van appellante wel om haar bedrijf uit te breiden teneinde ook een inkomen voor de zoon, die tot de maatschap is toegetreden, te realiseren, maar daarmee is niet onderbouwd dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om te investeren in een nieuwe, grotere stal na 2 juli 2015. De omstandigheid dat aan appellante subsidie zou zijn verleend voor de bouw van een grotere duurzame stal, leidt evenmin tot een ander oordeel. Los van het feit dat appellante de subsidieverlening niet met stukken heeft onderbouwd, is de bouw van de grotere stal een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. De subsidie staat los van en heeft geen betekenis in het kader van de Regeling.
6.8.
Het College heeft in de fosfaatrechtenzaak van appellante (uitspraak 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2020:330) reeds overwogen dat hij wel wil aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent die haar mogelijk dwingt om (delen van) haar bedrijf en de bijbehorende grond verlieslatend te verkopen, maar dat de financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel op grond van haar ondernemersrisico voor rekening van appellante moeten blijven. Hetzelfde geldt voor de financiële gevolgen van de invoering van de Regeling. Appellante dient zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen te dragen en kan de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet afwentelen.
6.9.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet in het door appellante genoemde arrest van de Hoge Raad over vermogensrendementsheffing geen aanknopingspunten om bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last een ander toetsingskader te hanteren.
6.10.
Het betoog faalt.
Slotsom
7. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
8. Het beroep tegen het besluit van 27 juli 2019 is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 juli 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021
.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.