ECLI:NL:CBB:2020:730
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/138
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 28 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een biologisch melkveebedrijf. Vooruitlopend op de uitbreiding van het bedrijf heeft appellante op 15 mei 2013 geïnvesteerd in een perceel grond met een grootte van 8,42 ha voor een bedrag van € 463.479,50,-. Appellante was voornemens haar veestapel uit te breiden naar 95 melkkoeien en 38 stuks jongvee. Op 11 juni 2015 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning) voor het houden van 95 melkkoeien en 38 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 waren er 55 melkkoeien en 47 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.043 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het bestreden besluit ontoereikend is onderbouwd voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat biologische melkveebedrijven niet worden uitgezonderd van het fosfaatrechtenstelsel. Volgens appellante hadden biologische veehouders als sector buiten het fosfaatrechtenstelsel moeten worden gehouden.
4.2
Verder voert appellante aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in haar geval geen sprake is van een individuele buitensporige last. Volgens appellante wordt met het fosfaatrechtenstelsel een inbreuk gemaakt op haar eigendomsrechten en wordt zij disproportioneel geraakt. In dat verband voert appellante aan dat zij in 2013 grond heeft gekocht met het doel te groeien naar een duurzaam grondgebonden bedrijf. Door het hanteren van de peildatum van 2 juli 2015 kan zij niets met de door haar aangekochte grond en de ongebruikte plaatsingsruimte. Dit was niet voorzienbaar. In dit verband wijst appellante op de AMvB Grondgebondenheid die de hoeveelheid fosfaat zou reguleren en op het op 1 januari 2015 in werking getreden stelsel ‘Wet verantwoorde groei melkveehouderij’ (Wvgm-stelsel). Appellante voert aan dat zij met de aankoop van grond juist rekening heeft gehouden met de te verwachten productiebeperkende maatregelen en dat zij daarmee heeft voorgesorteerd op de gewenste grondgebonden groei. Appellante geeft verder te kennen dat het in haar geval niet mogelijk was om financiële stukken te overleggen ter verdere onderbouwing van de op haar rustende buitensporige en disproportionele last. Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep op artikel 1 EP de akte van levering van het op 15 mei 2013 aangekochte perceel, een totaaloverzicht van offertes in verband met de stalbouw voor een bedrag van € 827.435,51 en een tijdspad van investeringen overgelegd waarin is vermeld dat appellante in de periode van 15 mei 2013 tot 14 augustus 2017 een bedrag van € 1.293.285 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf en dat op haar 18 juli 2017 een omgevingsvergunning is verleend voor de uitbreiding van haar rundveestal.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel geldt voor de gehele melkveesector. Anders dan appellante aanvoert, dient het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel, inclusief biologische melkveebedrijven. Van een uitzonderingspositie voor biologische melkveebedrijven is dan ook geen sprake. De vergelijking met de voorzienbaarheid van het Wvgm-stelsel gaat volgens verweerder niet op, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel stuurt op mestproductie en heeft niet – zoals het Wvgm-stelsel – tot doel groei mogelijk te maken.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die haar situatie individueel afwijkend maken ten opzichte van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Appellante heeft haar betoog dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last niet met stukken onderbouwd. Appellante heeft ook niet aangetoond dat de uitbreiding van haar bedrijf bedrijfseconomisch noodzakelijk voor haar was. De beslissingen van appellante om te investeren in de aanloop naar afschaffing van het melkquotum zijn niet navolgbaar. Voor zover appellante heeft besloten om in haar bedrijf te investeren na 2 juli 2015 bestaat in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP. Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat appellante is vooruitgelopen op de pas op 18 juli 2017 verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de stal.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Met verweerder is het College verder van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met het Wvgm-stelsel niet opgaat, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Msw, stuurt op mestproductie en heeft niet – zoals het Wvgm-stelsel – tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320 en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369).
6.2
Het College heeft ook eerder overwogen dat het behoud van derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting, zie specifiek de hiervoor genoemde heropeningsbeslissing en de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7). De biologische melkveehouders komt zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toe.
6.3
Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB: 2020;114, onder 6.9).
6.3.3
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 90 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.043 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (55 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen.
6.3.4
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat vrijwel alle door appellante gedane investeringen, behalve de aankoop van een perceel grond op 15 mei 2013 zijn gedaan na de peildatum. Wat betreft die investeringen na de peildatum, behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor haar risico komen (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). Daar komt bij dat de vereiste omgevingsvergunning voor de uitbreiding van haar rundveestal pas op 18 juli 2017 is verleend. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft in die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5). De beslissing van appellante om op 15 mei 2013 grond te kopen is om die reden niet navolgbaar.
6.3.5
De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr.
T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd	w.g. T. Kuiper
de uitspraak te ondertekenen