ECLI:NL:CBB:2020:838
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/510
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: J.A. Rietveld)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Stockmann en mr. M.J.H. van der Burgt)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 19 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
Bij besluit van 20 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 20 april 2018, het bezwaar van appellant opnieuw ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 2] , waarnemer voor zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
2.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door ziekte (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
2.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
3.1
Appellant heeft zijn melkveebedrijf in verband met de realisatie van woningbouw en infrastructuur op de locatie daarvan in 2011 moeten verkopen. In 2012 heeft hij op een andere locatie een melkveebedrijf gekocht. Appellant houdt in de winter jongvee voor derden (opfok) en oogst in de zomermaanden hooi.
3.2
Op de peildatum, 2 juli 2015, had appellant 16 stuks jongvee op zijn bedrijf.
Besluiten van verweerder
4.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 326 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
4.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het beroep van appellant op de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
5.1
Appellant stelt dat zijn beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte is afgewezen. Na een jarenlange procedure heeft appellant in 2011 zijn boerderij moeten verkopen omdat er op die locatie woningbouw en infrastructuur gerealiseerd werd. Deze procedure is een zware aanslag op zijn psychische gezondheid geweest. Ter onderbouwing van zijn gezondheidsklachten heeft appellant twee brieven van zijn psycholoog van 27 januari 2009 en 3 februari 2010 overgelegd. In 2012 heeft appellant een nieuwe boerderij gekocht met de bedoeling hier opnieuw te gaan melken. Door zijn ziekte heeft hij het opstarten van het melken echter steeds uitgesteld. Nu houdt hij in de winterperiode jongvee en in de zomerperiode oogst hij hooi, dat hij verkoopt aan paardenhouders. Gelet op de het aan appellant toegekende fosfaatrecht is het niet meer mogelijk om te gaan melken. Verweerder zou als alternatieve peildatum 1 september 2011 moeten aanhouden, aangezien september 2011 de laatste maand was dat er melk is geproduceerd op de oude locatie. Op die datum hield appellant 15 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee, samen 657 kg fosfaat.
5.2.1
Appellant voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het College heeft voor melk leverende bedrijven geoordeeld dat het stelsel op hoofdlijnen voorziet in een ‘fair balance’. Appellant verwijst daarbij naar de uitspraak van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). Voor bedrijven die geen melk leveren was het stelsel echter niet voorzienbaar. In mei 2017 is het fosfaatreductieplan buiten werking gesteld voor bedrijven die geen melk leveren. Tot januari 2018 was het onzeker of deze bedrijven onder het fosfaatrechtenstelsel zouden vallen en tot half september 2018 was nog onduidelijk op welke manier.
5.2.2
Appellant stelt tenslotte dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Tot en met 2017 hield appellant gemiddeld over het hele jaar 50 stuks jongvee. Het kiezen van één peildatum voor een dergelijk bedrijf doet geen recht aan de situatie. Hierdoor komt de bedrijfsvoering in gevaar. Dit blijkt ook uit de overgelegde winst- en verliesrekeningen. In 2017 heeft hij maar een gering resultaat geboekt en de resultaten van 2018 en 2019 zijn ronduit negatief. Dit komt omdat er als gevolg van de toegekende fosfaatrechten minder dieren gehouden kunnen worden en de vaste kosten gelijk blijven. Ook is er in 2018 extra fosfaatrecht gehuurd, wat extra kosten met zich meebracht. Uit de overgelegde prognose voor 2021 komt naar voren dat het bedrijf een normaal resultaat behaalt als er op jaarbasis gemiddeld 79 stuks jongvee gehouden kunnen worden. Dit komt overeen met het aantal dieren dat appellant op 2 februari 2015 hield. Daarvoor heeft appellant 1.447 kg fosfaatrecht nodig.
Standpunt van verweerder
6.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Hij heeft het fosfaatrecht op 2 juli 2015 vergeleken met het fosfaatrecht op 2 februari 2015 (de door appellant aangedragen alternatieve peildatum). Uit deze vergelijking blijkt dat de 5%-drempel wordt gehaald. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat er geen causaal verband bestaat tussen de bijzondere omstandigheid (de ziekte van appellant) en het lagere aantal fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015. Uit de bij verweerder bekende gegevens blijkt dat het aantal dieren dat appellant houdt jaarlijks fluctueert. Iedere zomer heeft appellant vrijwel geen dieren. Zoals appellant zelf ook aangeeft is het zijn reguliere bedrijfsvoering om in de zomer geen of nauwelijks dieren te houden. De situatie op de peildatum van 2 juli 2015 is daarmee niet anders dan andere jaren. Er is niet gebleken dat zich rond 1 februari 2015 (de door appellant genoemde alternatieve peildatum) een bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan die niet in lijn was met de reguliere bedrijfsvoering.
6.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Verder betwist verweerder dat het stelsel op appellant een individuele en buitensporige last legt. Verweerder heeft een overzicht overgelegd van de dieraantallen op het bedrijf van appellant. Daaruit blijkt dat appellant iedere zomer vrijwel geen dieren houdt. De bedrijfsvoering van appellant bestaat er uit dat hij in de winter jongvee en in de zomer hooi oogst. Dit maakt dat het bedrijf van appellant afwijkt van een standaard melkveehouderij. Deze afwijkende bedrijfsvoering is echter een bewust keuze van appellante. Appellant heeft geen documenten overgelegd waaruit de vermogenspositie van zijn bedrijf blijkt en in welke mate hij zou zijn geraakt door de invoering van fosfaatrechten. Ook heeft hij in het geheel niet laten zien welke opbrengsten zijn grasoogst/hooi oplevert.
Beoordeling
Knelgevallenregeling
7.1
De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden die niet in lijn zijn met de reguliere bedrijfsvoering en zich een systeem gedacht waarin verweerder “terugkijkt” en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. Dat betekent dat een vergelijking moet plaatsvinden tussen het toegekende fosfaatrecht en de situatie zoals deze zou zijn geweest zonder de buitengewone omstandigheid. De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf.
7.2
Niet in geschil is dat appellant op de peildatum ziek was en dat dit een buitengewone omstandigheid is als bedoeld in de knelgevallenregeling. In geschil is of er sprake is van een causaal verband tussen deze buitengewone omstandigheid en de afname van het aantal dieren op het bedrijf van appellant. Uit artikel 23, zesde lid, van de Msw volgt dat de bewijslast hiervoor op appellante rust.
7.3
Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat een dergelijk causaal verband bestaat. Uit de door appellant overgelegde informatie van zijn psycholoog blijkt dat hij al sinds 2008 behandeld wordt in verband met zijn psychische klachten. Vanwege deze klachten heeft appellant er sinds de start van zijn bedrijf op de nieuwe locatie in 2012 voor gekozen om geen melkvee meer te houden. Hij heeft sindsdien een weidebedrijf en houdt in de winter jongvee in de opfok voor derden. Verweerder heeft terecht overwogen dat het dus de reguliere bedrijfsvoering van appellant is om in de zomer geen vee te houden. De situatie op de peildatum was dan ook niet anders dan in de voorgaande jaren. Het lage aantal dieren op de peildatum houdt dus geen rechtstreeks verband met de ziekte van appellant. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling daarom terecht afgewezen.
Artikel 1 van het EP
8.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin hij al heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Dat het volgens appellant voorafgaand aan de inwerkingtreding van het fosfaatrechtenstelsel niet meteen duidelijk was dat het fosfaatrechtenstelsel ook van toepassing zou zijn op niet melk leverende bedrijven als dat van hem, wat daarvan zij, baat appellant gelet op het vorenstaande niet.
8.2.1
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
8.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
8.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering te kunnen voeren. Voor appellant komt deze last neer op (1.447 - 326 =) 1.121 kg fosfaatrechten.
Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
8.2.4
Vast staat dat het bedrijf van appellant afwijkt van een standaard melkveehouderij. De bedrijfsvoering kenmerkt zich door een cyclus: in de zomer wordt er weinig tot geen vee op het bedrijf gehouden en in de winter wel. In de lijn van zijn eerdere uitspraken van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489) en 4 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:517) overweegt het College als volgt. In geval een bedrijfscyclus afwijkt van de bedrijfsvoering van een standaard melkveehouderij, kan er aanleiding zijn om aan te nemen dat de toepassing van de peildatum een individuele en buitensporige last oplevert, ondanks dat voorzienbaar was dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum. Het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, houdt immers geen rekening met die cyclus. Er dient dan wel vastgesteld te kunnen worden hoeveel dieren deel uitmaken van de standaard bedrijfscyclus.
8.2.5
Appellant heeft betoogd dat hij tot en met 2017 gemiddeld over het jaar 50 stuks jongvee hield. Hij heeft dit echter onvoldoende onderbouwd. Het door hem overgelegde overzicht van het gemiddeld aantal gehouden jongvee ziet slechts op de jaren 2015 tot en met 2019. Hieruit blijkt dat appellant in 2015 46,6 stuks jongvee hield, in 2016 46,9 en in 2017 51,2. Uit het door verweerder overgelegde overzicht blijkt echter dat appellant in de jaren 2012 tot en met 2014 gemiddeld veel minder dieren hield. Voor zover appellant heeft willen betogen dat hij gemiddeld 79 stuks jongvee heeft gehouden per jaar blijkt dat evenmin uit dat overzicht. Gebleken is wel dat appellant op enig moment – namelijk op 1 februari 2015 – 79 stuks jongvee heeft gehouden, maar niet dat dit aantal dieren standaard deel uitmaakt van de bedrijfscyclus. Daar komt bij dat appellant geen volledig inzicht heeft gegeven in de vermogenspositie van zijn bedrijf. Hij heeft in beroep winst- en verliesrekeningen over de jaren 2016 t/m 2019 overgelegd, maar deze stukken zien alleen op het opfokbedrijf van appellant en daarmee heeft appellant geen inzicht geboden in de opbrengsten (en kosten) van het weidebedrijf. Het College kan daarom niet vaststellen wat de bedrijfseconomische gevolgen zijn van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor het (gehele) bedrijf van appellant. Appellant heeft zijn betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last onvoldoende onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Redelijke termijn
9.1
Met betrekking tot het verzoek van appellant om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
9.2
De redelijke termijn is op 19 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met (afgerond) negen maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
9.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zes maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 666,67 (6/9 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 333,33 (3/9 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
11. Het verzoek om schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellant in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 666,67 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 333,33 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 131,25;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd 		w.g. A.A. Dijk
de uitspraak te ondertekenen.