ECLI:NL:RVS:2020:3105
Raad van State — Uitspraak 


202002358/1/R1.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en anderen, wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Elzenhagen Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2020, waar [appellant A] en anderen, in de personen van [appellant A] en [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.R. Hettinga en drs. A.N. Ruyter, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plangebied is een deelgebied van het Centrum Amsterdam Noord. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een stedelijke woonwijk met ongeveer 1800 woningen, horeca, kleinschalige bedrijvigheid, scholen, sportvoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen.
2.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ontvankelijkheid
4.    De raad heeft in het verweerschrift betoogd dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant J], niet-ontvankelijk is, omdat deze personen geen dan wel geen ontvankelijke zienswijze hebben ingediend.
4.1.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Het ontwerpplan is blijkens de kennisgeving met ingang van 13 december 2018 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. De termijn waarbinnen zienswijzen naar voren konden worden gebracht eindigde, gelet op het bepaalde in artikel 1, eerste lid van de Algemene termijnenwet, dus op 23 januari 2019.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
4.1.1.    [appellant A] heeft mede als voorzitter van ELZO, het overleg van bewonersorganisaties rondom Elzenhagen Zuid, tijdig een zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. In de ondertekening worden ELZO en een groep van natuurlijke personen, waaronder [appellant A] en [appellant C] vermeld. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk dat [appellant A] en [appellant C] ook in persoon deze zienswijze hebben ingediend.
[appellant D] heeft tijdig een zienswijze namens de Damesbende van Buiksloot ingediend. Uit de stukken blijkt dat in elk geval [appellant D] en [appellant E] tot deze groep van personen behoren, zodat beiden een zienswijze hebben ingediend.
De zienswijze van [appellant F] is op 25 januari 2019 per post bij de gemeente Amsterdam ingekomen. De zienswijze vermeldt dat deze per post is verzonden, omdat afgifte aan de balie niet mogelijk was. Nu de raad hierover geen duidelijkheid heeft kunnen geven, ziet de Afdeling geen aanleiding om ervan uit te gaan, dat er geen rechtvaardiging is voor de te late indiening van deze zienswijze.
De zienswijze van [appellant G] is blijkens het stempel op 31 januari 2019 ingekomen bij de raad. [appellant G] heeft niet binnen de gestelde termijn een zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
[appellant H] en [appellant J] hebben geen zienswijze ingediend. [appellant G], [appellant H] en [appellant J] hebben geen omstandigheden gesteld waarin een rechtvaardiging is gelegen voor het niet of niet tijdig naar voren brengen van een zienswijze. Het beroep, voor het is ingesteld door [appellant G], [appellant H] en [appellant J], is niet ontvankelijk.
4.2.    De raad heeft in het verweerschrift betoogd dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant K] niet-ontvankelijk is, omdat hij vanwege de afstand van ongeveer 400 m tot zijn woning niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
4.3.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
4.4.    [appellant K] woont op ongeveer 400 m van het plangebied. Het is niet uitgesloten dat hij feitelijke gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling, maar gezien deze afstand zijn dit geen gevolgen van enige betekenis. [appellant K] heeft vanaf zijn perceel ook geen of beperkt zicht op het plangebied. Hij is dus geen belanghebbende.
Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant K], is niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling dit beroep niet inhoudelijk behandelt.
Behandeling beroepsgronden
5.    [appellant A] en anderen betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld. Daartoe voeren zij aan dat de hoge bebouwingsdichtheid leidt tot een onleefbaar dicht bebouwde buurt die niet voldoet aan de geldende normen voor fijnstof, stikstof en geluidbelasting. Zij wijzen erop dat Elzenhagen Zuid en de naastgelegen Stationsbuurt beide deel uitmaken van het Centrum Amsterdam Noord-gebied (hierna: CAN-gebied) en tegelijk worden ontwikkeld. Ieder afzonderlijk overschrijden deze gebieden het aantal van 2000 woningen dat geldt voor een verplichte MER niet, maar in samenhang bezien voorzien deze gebieden in ruim meer dan 2000 woningen. Voorts hebben [appellant A] en anderen betoogd dat bij de afweging om geen milieueffectrapport op te stellen ten onrechte niet is ingegaan op de omstandigheid dat realisatie van het plan niet mogelijk is zonder het kappen van 2.150 bomen
5.1.    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
5.2.    Artikel 2, vijfde lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit m.e.r.) luidt:
"Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit."
In de eerste kolom in onderdeel D, categorie 11.2 staat:
"De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen."
In de tweede kolom worden vervolgens de drempelwaarden weergegeven:
"In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
1°. een oppervlakte van 100 hectare of meer,
2°. een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of
3°. een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer."
5.3.    Niet in geschil is dat wat betreft de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt de drempelwaarden niet worden overschreden. Ook indien de drempelwaarden niet worden overschreden, dient de raad te bezien of een activiteit die een stedelijk ontwikkelingsproject betreft, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, de zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling.
5.4.    In 2007 is reeds een milieueffectrapport opgesteld in het kader van de ontwikkeling van het gehele CAN-gebied. Het gehele plangebied van het bestemmingsplan Elzenhagen Zuid valt binnen dit gebied. De raad heeft voor de nu voorziene uitbreiding van Elzenhagen Zuid een vormvrije m.e.r.-beoordeling laten uitvoeren. Deze is neergelegd in de notitie Bestemmingsplan Elzenhagen Zuid te Amsterdam; m.e.r. beoordeling van 9 augustus 2018, opgesteld door DPA Cauberg-Huygen. In deze notitie is ingegaan op de wijzigingen ten opzichte van de ontwikkelingsplannen voor het CAN-gebied waarvoor in 2007 een milieueffectrapport is opgesteld. In de notitie is aangegeven dat er geen grond is om uit te gaan van cumulatie van de ontwikkelingen in het plangebied met andere projecten. Daarom mocht de raad de vormvrije m.e.r.-beoordeling beperken tot het plangebied Elzenhagen Zuid.
In de notitie is onder meer ingegaan op de gevolgen voor fijn stof, stikstof en de geluidbelasting en geconcludeerd dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Daarbij is ervan uitgegaan dat bij de inrichting van het plangebied wel met milieugevoelige en milieubelastende functies rekening moet worden gehouden. Wat [appellant A] en anderen over deze bevindingen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de notitie vormvrije m.e.r. in zoverre op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd.
Zoals [appellant A] en anderen hebben betoogd heeft het plan tot gevolg dat 2.150 bomen worden gekapt. Het kappen houdt in het bijzonder verband met het realiseren van een waterpartij, het ophogen van delen van het plangebied en het verhogen van het waterpeil. Vervolgens zullen ongeveer 950 tot 1000 bomen worden herplant. In de notitie is ingegaan op de veranderingen in het gebied en de gevolgen daarvan voor de flora en fauna. Daarbij zijn betrokken het Natuurwaarden onderzoek Elzenhagen Zuid, Ruimte en Duurzaamheid van december 2016, opgesteld door de gemeente Amsterdam, de Natuurtoets In het kader van de Wet natuurbescherming en Verordening ruimte van 17 juli 2017, opgesteld door Ecoresult en het Aanvullend onderzoek […] in het kader van de Wet natuurbescherming van 17 oktober 2018, opgesteld door Ecoresult. Gezien deze rapporten zijn naar het oordeel van de Afdeling de gevolgen van het kappen van bomen in de notitie vormvrije m.e.r. voldoende onder ogen gezien.
5.5.    Het betoog van [appellant A] en anderen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld, slaagt niet.
6.    [appellant A] en anderen betogen dat in het plan onvoldoende rekening is gehouden met het risico van hittestress en de noodzaak van klimaat-adaptatie. In dit verband wijzen zij op de nadelige gevolgen van de kap van 2150 bomen, de toename van bebouwing en de verdere verstening. Volgens hen had de raad aansluiting moeten zoeken bij het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie dat overheden gezamenlijk hebben opgesteld om Nederland klimaatbestendig en waterrobuust te maken.
6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie niet meer is, dan een ambitiedocument van de rijksoverheid om samen met andere overheden te werken aan een klimaatbestendige inrichting van Nederland.
6.2.    Het Deltaprogramma van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Milieu bevat een onderdeel Deltaplan Ruimtelijke adaptatie met maatregelen om Nederland klimaatbestendig en waterrobuust in te richten. Mede naar aanleiding hiervan heeft de gemeente Amsterdam de Strategie Klimaatadaptatie Amsterdam, gedateerd 4 februari 2020, vastgesteld. De Afdeling stelt vast dat het Deltaplan en de Strategie doelstellingen en uitgangspunten bevatten die nader moeten worden geïnventariseerd en/of uitgewerkt. Hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad desalniettemin bij het opstellen rekening had moeten houden met het Deltaplan en de Strategie.
Het betoog slaagt niet.
7.    [appellant A] en anderen betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van een aantal los van elkaar genomen besluiten die de afwikkeling van het verkeer beïnvloeden. Zij wijzen op de al bestaande verkeersdrukte in het KANS-gebied, het verkeersknooppunt ter hoogte van de kruising tussen de A10, de N247, de IJdoornlaan (S115) en de Nieuwe Leeuwarderweg (S116). Volgens [appellant A] en anderen heeft de toename van het verkeer over de Elzenhagensingel bij de verbinding tussen de Elzenhagensingel en de IJdoornlaan en op en rond de rotonde aan de zuidzijde van het plangebied een te hoge verkeersdruk tot gevolg. Daarbij zijn van belang de gevolgen van een (eerder) besluit van de gemeente om een veelgebruikte noord-zuidverbinding parallel aan de Nieuwe Leeuwarderweg (S116) op te heffen door het Waddenwegviaduct af te breken en daar geen andere route voor in de plaats aan te leggen.
7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit het Verkeersonderzoek Elzenhagen Zuid (hierna: rapport Verkeersonderzoek) van 16 februari 2017 en het rapport Verkeersafwikkeling ontsluitingsweg Elzenhagen Zuid (hierna: rapport Verkeersafwikkeling) van 25 april 2018 blijkt dat als gevolg van de ontwikkeling van Elzenhagen Zuid geen nieuwe knelpunten ontstaan in de verkeersafwikkeling. Het realiseren van een fietsbrug over het Noordhollandsch Kanaal, nieuwe fietsroutes en de inrichting van autoluwe en autovrije gebieden betekenen daarnaast een verbetering voor fietsers en voetgangers. De verkeersontwikkelingen als gevolg van het plan blijven beperkt tot lokaal niveau en zijn aanvaardbaar, aldus de raad. Voor zover elders in Amsterdam Noord nieuwe woningen en voorzieningen zijn gepland bevinden deze zich in verschillende stadia van de planvorming. Voor deze plannen worden nadere verkeersonderzoeken uitgevoerd. Daarnaast worden studies uitgevoerd naar de verkeersafwikkeling van het knooppunt A10/N247, buiten het plangebied van het bestemmingsplan. Hiervoor wordt de verkeersstudie KANS uitgevoerd door het rijk, de provincie en de gemeente naar de maatregelen voor een acceptabele verkeersdoorstroming. Eventuele knelpunten en maatregelen worden binnen dat kader bezien.
7.2.    Niet in geschil is dat in de omgeving, in het bijzonder in het KANS-gebied, sprake is van een aanzienlijke verkeersdruk. Los van het kader van dit bestemmingsplan is de gemeente Amsterdam doende om de verkeersdruk aldaar te reguleren en beperken. Deze problematiek valt buiten het kader van het plan.
Het plangebied wordt ontsloten vanuit de Elzenhagensingel aan de noordzijde op IJdoornlaan en aan de zuidzijde door middel van een rotonde bij de Nieuwe Leeuwarderweg. Voor de beoordeling van de verkeersgevolgen bij deze twee mogelijke knelpunten heeft de raad zich gebaseerd op de twee gemeentelijke rapporten Verkeersonderzoek en Verkeersafwikkeling.  Uit deze rapporten blijkt dat de ontwikkeling van Elzenhagen Zuid geen ingrijpende gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling op lokaal niveau in de omgeving. De rapporten zijn gebaseerd op berekeningen met verkeerskundige gegevens, aannames en varianten. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rapporten niet deugdelijk tot stand zijn gekomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad op basis van deze rapporten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat het plan geen onaanvaardbare verkeerdruk tot gevolg heeft, zodat een verantwoorde verkeersafwikkeling mogelijk is.
Het betoog slaagt niet.
8.    [appellant A] en anderen betogen dat reële alternatieven om te komen tot minder woningen en tot het realiseren van bovenwijkse voorzieningen elders, onvoldoende zijn onderzocht. Zij voeren aan dat de voorziene mogelijkheden voor woningbouw in de loop der jaren meer dan verdubbeld zijn. Daarom hebben zij voorgesteld het aantal woningen te beperken tot 1500. Voorts zijn [appellant A] en anderen van mening dat er alternatieven zijn voor de bovenwijkse voorzieningen binnen de bestemmingen "Maatschappelijk", zoals een school en een religieuze voorziening.
8.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in het plan maximaal 1800 woningen zullen worden gerealiseerd. Het beoogde aantal woningen in Elzenhagen Zuid is in de loop van de tijd verhoogd tot dit aantal, omdat de woningbouwbehoefte in Amsterdam sneller groeit dan eerder werd voorzien. Voorts betoogt de raad dat realiseren van een woonwijk in combinatie met maatschappelijke voorzieningen en sport- en onderwijsvoorzieningen enerzijds aansluit bij het hoogstedelijke bebouwingskarakter van het Stationsgebied, en anderzijds aansluit bij de het maatschappelijk en recreatieve karakter van de Noordhollandsch Kanaal-zone.
8.2.    In de plantoelichting is aangegeven dat in het plangebied maximaal 1800 woningen kunnen worden gerealiseerd. Vanwege de grote vraag naar woningen in Amsterdam heeft het gemeentebestuur al in 2014 het actieplan Woningbouw 2014-2018 vastgesteld. Hiermee wordt vormgegeven aan het streven van het college om de woningbouwproductie op te voeren naar 5000 woningen per jaar vanaf 2018. Elzenhagen Zuid is aangewezen als één van de versnellingslocaties die moet bijdragen aan vergroting van de woningvoorraad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiervan kunnen uitgaan en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene 1800 woningen nodig zijn om in de woningbehoefte te voorzien.
Over de door [appellant A] en anderen genoemde bovenwijkse voorzieningen blijkt uit de plantoelichting dat in het Plan maatschappelijke voorzieningen Amsterdam Noord 2015 - 2030 voor Elzenhagen Zuid onderwijsvoorzieningen en de mogelijkheid van een moskee worden genoemd. De raad heeft ter zitting een nadere toelichting gegeven. De locatie van waar de in de wijk te vestigen school vertrekt, blijft behouden als onderwijsvoorziening. Met de vestiging van een school in Elzenhagen Zuid wordt voorzien in de groeiende behoefte aan onderwijsvoorzieningen. Zowel voor de onderwijsvoorzieningen als wat betreft de mogelijkheid van een religieuze voorziening binnen de bestemmingen "Maatschappelijk" stelt de raad in verweer dat naar aanleiding van een motie alternatieven zijn onderzocht. Gebleken is dat deze voorzieningen niet in bestaande gebouwen konden worden gehuisvest. Gezien de vastgestelde uitgangspunten voor bovenwijkse voorzieningen heeft de raad in redelijkheid deze bovenwijkse voorzieningen met het plan mogelijk gemaakt. Hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding om ervan uit te gaan dat de raad alternatieven onvoldoende heeft onderzocht.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9.    Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant G], [appellant H], [appellant J] en [appellant K]. Het beroep is voor het overige ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door B. [appellant G], G. [appellant H], S. [appellant J] en [appellant K];
II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
191.