ECLI:NL:CBB:2020:912
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/862
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N.S. Commijs),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2002 een melkveehouderij. Op 18 juli 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een rundveestal met maximaal 106 dierplaatsen en het uitbreiden van het aantal maximaal te houden dieren. Begin september 2014 is appellante conform de omgevingsvergunning gestart met de uitbreiding van de stal met 52 ligplaatsen. Tegen de omgevingsvergunning is een voorlopige voorziening gevraagd door een omwonende. De voorzieningenrechter heeft de vergunning geschorst van 21 november 2014 tot 23 februari 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2014:7877). Bij uitspraak van 29 januari 2016 heeft de bodemrechter het ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit gedeeltelijk vernietigd en zelf voorziend een voorschrift toegevoegd en een voorschrift gewijzigd (ECLI:NL:RBZWB:2016:655). Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld. Op 22 maart 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij tussenuitspraak het college van burgemeester en wethouders opgedragen een gebrek in de omgevingsvergunning te herstellen. Het college van burgemeester en wethouders heeft de omgevingsvergunning gewijzigd. Bij uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3307) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de omgevingsvergunning van 18 juli 2014 vernietigd en het hoger beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 8 juni 2017 ongegrond verklaard.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 185 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee op het bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.671 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2.1
Er is sprake van een individuele en buitensporige last, aangezien appellante de vergunde ruimte niet meer kan benutten en zodoende de voor de peildatum gedane investeringen voor de uitbreiding van haar stal niet meer kan terugverdienen. Appellante stelt dat de uitbreiding noodzakelijk was en dat de uitbreiding op de peildatum 2 juli 2015 nog niet was gerealiseerd als gevolg van de juridische procedures en schorsing van de omgevingsvergunning van 21 november 2014 tot 6 december 2017. Bovendien heeft de gemeente handhavend opgetreden door een bouwstop op te leggen ten tijde van de schorsing. De stal kon niet worden uitgebreid en werd hierdoor kort voor de peildatum onbruikbaar, waardoor zij vee heeft moeten afvoeren. Het was voor haar daarom onmogelijk om op de peildatum het vergunde aantal stuks vee te houden. Appellante voert aan dat deze omstandigheid buiten haar invloedsfeer ligt. Het bedrijf van appellante is individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden, aangezien zij te maken heeft gehad met een onrechtmatige overheidsdaad. Appellante wijst er op dat de gemeente fouten heeft gemaakt in de verleende omgevingsvergunning van 18 juli 2014. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder deze individuele omstandigheden ten onrechte niet heeft meegenomen in zijn beoordeling.
4.2.2
Appellante voert verder aan dat zij met haar bouwwerkzaamheden niet vooruit is gelopen op het verkrijgen en onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij heeft gewacht met de bouwwerkzaamheden tot na afloop van de inzagetermijn voor de omgevingsvergunning. Bovendien heeft zij voorafgaand aan de bouw geïnformeerd bij de gemeente en de omgevingsdienst of er bezwaren waren ingediend. Pas nadat de gemeente en de omgevingsdienst hadden medegedeeld dat er geen bezwaren waren ingediend, is appellante gestart met de uitbreiding van haar ligboxenstal.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2.1
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden. Verweerder weerspreekt daarnaast dat de omgevingsvergunning is geschorst van 6 november 2014 tot en met 6 december 2017. Uit de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant blijkt dat de omgevingsvergunning door de voorzieningenrechter is geschorst tot twee weken na de uitspraak. Van een schorsing na de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 9 februari 2016 heeft appellante geen stukken overgelegd. Verder heeft appellante geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij de stal heeft ontruimd. Bovendien heeft zij ook geen stukken overgelegd die inzage geven in de omvang en het tijdstip van de investeringen die zij stelt te hebben gedaan voor de voorgenomen forse uitbreiding van het bedrijf. Verweerder merkt op dat appellante evenmin een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) heeft overgelegd voor het houden van de door haar gewenste dieraantallen. Appellante is volgens verweerder gestart met het doen van investeringen voordat zij over alle benodigde vergunningen beschikte en is op het verkrijgen van deze vergunningen vooruitgelopen. Een vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen is geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Deze vertraging komt, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, voor haar rekening en risico. Verweerder verwijst hierbij naar uitspraken van het College van 21 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:291 onder 6.3), 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:399, onder 4.5) en 7 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:232, onder 6.3.1).
5.2.2
Volgens verweerder heeft appellante geen bewijs geleverd voor haar stelling dat de gemeente na de voorlopige voorziening een bouwstop heeft opgelegd. Evenmin is volgens verweerder gebleken dat appellante voor de schorsing van de omgevingsvergunning reeds was gestart met de bouwwerkzaamheden. Verweerder stelt zich ter zitting op het standpunt dat appellante er rekening mee had moeten houden dat de vergunningverlening nog niet onherroepelijk was toen zij startte met de bouwwerkzaamheden. Het lag op de weg van appellante om na het aflopen van de inzagetermijn een langere periode in acht te nemen om eventuele bezwaren af te wachten.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt dit betoog niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking, die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 237 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 9.671 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (185 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellante in september 2014 is gestart met de uitbreiding van de ligboxenstal, terwijl de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk was. Vast is komen te staan dat de verbouwing van de stal (en daarmee de uitbreiding van het aantal dieren) vertraging heeft opgelopen vanwege een langdurige juridische procedure. Of de start van de bouw, gezien de verklaring daaromtrent van appellante ter zitting, al dan niet moet worden geduid als vooruitlopen op de vergunningverlening kan in het midden blijven.  Het laat immers onverlet dat, gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan (2014) en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, de beslissing tot uitbreiding van de stal en het veebestand, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar kunnen worden geacht. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de bouw van de stal, zoals appellante heeft aangevoerd, als gevolg van een fout van de gemeente bij het verlenen van de omgevingsvergunning en procedures tegen de verleende omgevingsvergunning, vertraging heeft opgelopen, neemt niet weg dat appellante zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat tijdstip te investeren; het maakt die beslissing niet navolgbaar (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:8, onder 6.4 en 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:58, onder 6.2.2). Dat niet vast is komen te staan dat appellante voor de peildatum over een vergunning ingevolge de Nbw-vergunning voor het houden van de door haar gewenste dieraantallen beschikte, behoeft geen nadere bespreking aangezien het aan het bovenstaande niets af kan doen.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak 	De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen