ECLI:NL:RVS:2020:2704
Raad van State — Uitspraak 


201905785/1/A3.
Datum uitspraak: 11 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stedenfonds Amsterdam N.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juni 2019 in zaak nr. 18/7393 in het geding tussen:
Stedenfonds
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2018 heeft de burgemeester besloten de woning aan de Dr. H. Colijnstraat 632 in Amsterdam te sluiten voor de duur van drie maanden.
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft de burgemeester het door Stedenfonds daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juni 2019 heeft de rechtbank het door Stedenfonds daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stedenfonds hoger beroep ingesteld.
Stedenfonds heeft nadere stukken ingediend.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2020, waar Stedenfonds, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.D.B. Bakels, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Stedenfonds is eigenaresse van onder meer de woning aan de Dr. H. Colijnstraat 632 in Amsterdam. Om te controleren of er in haar woningen een hennepkwekerij zit, controleert zij periodiek in samenwerking met de netwerkbeheerder door middel van een warmtemeting of er onregelmatigheden zijn. Op 20 februari 2018 heeft zij hierdoor ontdekt dat in de woning een hennepkwekerij zat met 340 hennepplanten en 36 assimilatielampen. De woning werd niet feitelijk bewoond. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien om op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning te sluiten voor de duur van drie maanden. De sluiting heeft plaatsgevonden van 15 maart 2018 tot 15 juni 2018.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten de woning, in overeenstemming met de bestendige gedragslijn, voor de duur van drie maanden te sluiten, omdat dit voor een duurzaam herstel van de openbare orde noodzakelijk is. Het besluit is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Weliswaar worden woningen van woningcorporaties bij het aantreffen van een hennepkwekerij niet gesloten als de huurovereenkomst wordt ontbonden, maar de burgemeester heeft met de woningcorporaties een convenant afgesloten en met Stedenfonds niet. Daarnaast is Stedenfonds een commerciële partij die, anders dan de woningcorporaties, geen bijzondere verantwoordelijkheid heeft. Er is daarom geen sprake van een gelijk geval, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    Stedenfonds betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten de woning te sluiten. Ze heeft de hennepkwekerij al na twee maanden ontdekt, nog voordat er was geoogst, en vervolgens direct aangifte gedaan. Ze heeft toen ook de huurovereenkomst ontbonden en de sloten veranderd. Er was geen sprake van overlast of loop naar de woning en ook geen gevoel van onveiligheid. Een woning die voor een langere tijd leegstaat, geeft juist een gevoel van onveiligheid. Mogelijk was er sprake van brandgevaar, maar dat is geweken toen de hennepkwekerij werd ontmanteld. De woning ligt in een complex met in totaal 223 woningen. Bij de ingang van het complex was niet zichtbaar dat één van de woningen was gesloten. De sluiting had daardoor geen signaalfunctie voor de omgeving. Stedenfonds heeft financiële schade geleden en is aangetast in haar goede naam. Ze heeft de sluiting als een straf ervaren.
Door de woning te sluiten, werd ze bovendien ongelijk behandeld ten opzichte van woningcorporaties. De burgemeester sluit woningen van een woningcorporatie niet in een vergelijkbare situatie. In het complex zijn 193 woningen in eigendom van Stedenfonds en 30 woningen in eigendom van een woningcorporatie. Dat zou betekenen dat een woning die ook in het complex ligt, maar in eigendom is van een woningcorporatie, niet zou worden gesloten als eenzelfde hoeveelheid drugs zou worden aangetroffen. Daarvoor zouden echter net zo goed de argumenten gelden die de burgemeester gebruikt om de sluiting van haar woning te motiveren. Stedenfonds is geen partij in het convenant, waarin de samenwerking tussen woningcorporaties en politie, de gemeente en de netwerkbeheerder is geregeld. Stedenfonds werkt echter ook samen met die partijen. Ook ontbindt ze, net als woningcorporaties, de huurovereenkomst na ontdekking van een hennepkwekerij, aldus Stedenfonds.
Beoordeling
Kader
4.    De bestendige gedragslijn van de burgemeester is niet vastgelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Artikel 4:84 van de Awb, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan in beginsel overeenkomstig zijn beleidsregels moet handelen, is daarom niet van toepassing. Dit neemt niet weg dat dient te worden beoordeeld of de burgemeester in redelijkheid van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is. In de eerste plaats dient aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de sluiting evenredig is.
Noodzakelijkheid
4.1.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, heeft geoordeeld, mag de burgemeester bij het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs in een woning aannemelijk achten dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Dat levert op zichzelf een belang bij sluiting op, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. De burgemeester heeft verder aangevoerd dat sluiting noodzakelijk was om te voorkomen dat criminelen en verslaafden de woning konden betreden en om aan de samenleving in het algemeen en bij de hennepplantage betrokken personen in het bijzonder een signaal af te geven dat de woning niet meer als hennepplantage werd gebruikt. Het risico bestond namelijk dat in of rondom de woning geweld zou worden gebruikt, omdat daar kort daarvoor hennepplanten aanwezig waren en mogelijk niet bekend was dat die er niet meer waren. Het viel niet uit te sluiten dat in het drugscircuit bekend was dat in de woning een hennepplantage was. Criminele organisaties die zich bezighouden met drugshandel schuwen geweld niet, aldus de burgemeester.
De burgemeester heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De sluiting was weliswaar niet bij de ingang van het complex bekendgemaakt, maar door het bij de voordeur van de woning bekend te maken, was voor bij die woning betrokken drugscriminelen en voor bewoners van het complex zichtbaar dat de woning gesloten was. De sluiting had daarmee een signaalfunctie voor hen. Dat er geen handel vanuit de woning of loop van drugsgebruikers naar de woning is geconstateerd, maakt niet dat de burgemeester sluiting niet noodzakelijk heeft kunnen achten. Daarbij is ook relevant dat het ging om een grote hoeveelheid hennepplanten. Zoals ter zitting door de burgemeester onweersproken is verklaard, stond de hele woning vol.
Evenredigheid - algemeen
4.2.    Niet in geschil is dat Stedenfonds door proactief handelen zelf de hennepplantage na twee maanden heeft ontdekt. Door de sluiting heeft ze financiële schade geleden en is ze in haar goede naam aangetast. De burgemeester heeft echter in redelijkheid de gevolgen van de sluiting en de omstandigheid dat Stedenfonds proactief heeft gehandeld, minder zwaar kunnen laten wegen dan de noodzaak van de sluiting, gelet op de ernst van de overtreding. Wat de gevolgen betreft, acht de Afdeling mede van belang dat Stedenfonds bedrijfsmatig meer dan 300 woningen verhuurt.
Evenredigheid - onderscheid particuliere verhuurders en woningcorporaties
4.3.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1147, heeft geoordeeld, hoeven in de afweging om al dan niet tot sluiting van een woning over te gaan niet alleen belangen die gediend zijn bij het zichtbaar optreden tegen drugshandel te worden betrokken. Ook bijvoorbeeld het belang van een rechtvaardige en sociale verdeling van woningen, kort gezegd de volkshuisvesting, mag worden meegewogen, waarbij betekenis mag worden toegekend aan de wettelijke waarborgen die gelden voor woningcorporaties en het transparante toewijzingsbeleid. Het onderscheid dat de burgemeester maakt tussen particuliere verhuurders en woningcorporaties is daarom niet onrechtmatig. In tegenstelling tot particuliere verhuurders hebben woningcorporaties immers als kerntaak de huisvesting van personen die door hun inkomen of andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden met het vinden van passende huisvesting en daardoor zijn aangewezen op woningen met een huur tot de huurtoeslaggrens (zie artikel 46, eerste lid, van de Woningwet). Woningcorporaties kunnen daarom slechts een beperktere groep huurders (met ook een kwetsbaar risicoprofiel) huisvesten dan particuliere verhuurders, die immers kunnen kiezen uit een veel bredere groep huurders. Voorts is aannemelijk dat in de sociale huursector lange wachttijden bestaan en dat steeds meer mensen een urgent woonprobleem hebben, waardoor het belangrijk is dat woningen weer snel vrijkomen om zo de doorstroom in die sector te bevorderen en de specifieke doelgroepen beter te kunnen huisvesten. Sluiting van woningen van woningcorporaties om redenen van openbare orde zou het grote belang van dit doorstromingsbeleid doorkruisen.
4.4.    Als in een specifiek geval een particuliere verhuurder vergelijkbaar is met een woningcorporatie, kan het evengoed onevenredig zijn om een woning van een particuliere verhuurder te sluiten. Met een particuliere verhuurder wordt iedere verhuurder bedoeld die geen sociale huurwoningen verhuurt. In dit geval ziet de Afdeling geen grond voor dat oordeel. Stedenfonds is weliswaar op initiatief van woningcorporaties ontstaan, met als doel middeldure huurwoningen in de vrije sector te bouwen op locaties waar woningcorporaties investeren in sociale huurwoningen, om zo bij te dragen aan het creëren van meer gevarieerde wijken, het realiseren van aantrekkelijke leefmilieus en het voorkomen van segregatie, maar ze verschilt op enkele belangrijke punten van woningcorporaties. Zo heeft Stedenfonds, anders dan woningcorporaties, ook een commercieel motief. Stedenfonds is in eigendom van twee pensioenfondsen. Dat deze pensioenfondsen aandacht hebben voor verantwoord beleggen, maakt niet dat het behalen van rendement voor hen geen doelstelling is. Het bijdragen aan de hiervoor genoemde doelen kan bovendien niet gelijk worden gesteld aan het hebben van een wettelijke taak in het kader van de volkshuisvesting. Stedenfonds controleert bij een nieuwe huurder een groot aantal zaken, maar, anders dan woningcorporaties, controleert ze niet of een nieuwe huurder in de Basisregistratie Personen van de gemeente stond ingeschreven op het adres van de woning. In dit geval was de huurder niet in de Basisregistratie Personen ingeschreven op het adres van de woning en had met deze controle nog eerder kunnen worden ontdekt dat de huurder niet in de woning woonde. Ten slotte is Stedenfonds geen partij in het convenant, waarin de samenwerking tussen woningcorporaties en politie, de gemeente en de netwerkbeheerder is geregeld. Hoewel ze heeft aangegeven dat ze dat wel wenst, acht de Afdeling het niet onbegrijpelijk dat de burgemeester er vooralsnog voor heeft gekozen om alleen met woningcorporaties een convenant te sluiten. Overigens heeft de burgemeester ter zitting aangegeven dat als in hetzelfde complex in een woning van een woningcorporatie drugs worden aangetroffen, mogelijk ook tot sluiting wordt overgegaan, omdat in het complex nu meerdere malen in woningen drugs zijn aangetroffen en de signaalfunctie daardoor zwaarder komt te wegen.
Conclusie
4.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten de woning te sluiten en dat de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.
4.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
582-851.