ECLI:NL:RBOVE:2021:145
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1474
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[bedrijf] BV, gevestigd te Fleringen, eiseres,
gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres 39 boetes  van € 200,- opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) en daarop gebaseerde regelgeving.
Bij besluit van 2 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 februari 2020 heeft verweerder het bestreden besluit herroepen,
het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, in die zin dat de boete is verlaagd van € 7.800,- naar € 780,-. Ook heeft verweerder in dit
besluit voor de bezwaarfase aan eiseres een kostenvergoeding van € 525,- toegekend.
In het vervolg van deze uitspraak wordt het besluit van 27 februari 2020 aangeduid als het herzieningsbesluit.
Daarnaast heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 1 december 2020 ter zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. Kram,
I.A. Harbers en T.J.J. Oosterwijk.
Overwegingen
Aanleiding
1. Eiseres is een erkend intermediair en transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen exporteert. Per brief van 15 februari 2019 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat hij een controle op de naleving van de wet- en regelgeving voor het vervoeren van mest heeft uitgevoerd en dat hem uit deze controle is gebleken dat bij veel vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) die eiseres elektronisch heeft ingediend het siloregistratienummer ontbreekt. Dit is volgens verweerder in strijd met de administratieve verplichting om, bij de aan- en/of afvoer van mest vanuit een geregistreerde opslag, het VDM volledig in te vullen. In de brief van 15 februari 2019 is eiseres meegedeeld dat verweerder het voornemen heeft om haar per klasse van 10 transporten een boete van € 200,- op te leggen en dat dit betekent dat aan haar 39 boetes met een totaalbedrag van € 7.800,- zullen worden opgelegd. In deze brief krijgt eiseres de gelegenheid om tot 1 maart 2019 op dit voornemen te reageren. Van deze mogelijkheid heeft eiseres geen gebruik gemaakt. Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het herzieningsbesluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij als gevolg van de uitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2019, in het beroep met zaaknummer
AWB 18/1521, zijn matigingsbeleid heeft herzien. Op basis van dit herziene beleid is in het herzieningsbesluit de hoogte van de boete als volgt bepaald. Allereerst is verduidelijkt dat voor alle 386 overtredingen een boete van € 200,- wordt opgelegd. Vervolgens is de totale boete eenmalig met 90% gematigd. Aldus heeft verweerder in het herzieningsbesluit de boete vastgesteld op € 780,-.
3. In verweer heeft verweerder erkend dat in het herzieningsbesluit het matigingsbeleid onjuist is toegepast, doordat de boete abusievelijk met bijna 99% is gematigd.
4. Eiseres heeft, kort samengevat, in beroep aangevoerd dat verweerder in bezwaar de hoorplicht heeft geschonden en dat haar ten onrechte niet de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen om de boetes op te leggen. Daarnaast is zij, verkort weergegeven, van mening dat het niet invullen van de siloregistratienummers op de VDM’s haar niet kan worden verweten en dat het herzieningsbesluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is.
Het juridisch kader
5. Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (hierna: het Uitvoerings-besluit) bepaalt dat ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt.
Het tweede lid van artikel 53 bepaalt dat de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dragen dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
Artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de op het VDM ingevulde gegevens door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister worden ingediend.
Artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid doet.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank overweegt allereerst dat het beroep tegen het bestreden besluit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking heeft op het herzieningsbesluit. Omdat het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit, en gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal de rechtbank het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaren.
7. De rechtbank stelt vast dat de boetes aan eiseres zijn opgelegd voor feitcode M310, zoals omschreven in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Msw (hierna: de Uitvoeringsregeling). Deze feitcode betreft overtreding van artikel 64, tweede lid, en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling; het niet volledig indienen van de op een VDM ingevulde gegevens door de vervoerder.
Verwijtbaarheid
8. Eiseres heeft niet bestreden dat op 386 door haar ingediende VDM’s het siloregistratienummer of de siloregistratienummers niet is/zijn ingevuld. Zij heeft alleen gesteld dat deze overtredingen haar niet kunnen worden verweten, omdat zij voor het invullen van de siloregistratienummers totaal afhankelijk is van de leverancier en afnemer. Volgens eiseres heeft zij alles gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om deze nummers in te vullen.
9. De rechtbank volgt eiseres hier niet in. Gelet op het bepaalde in artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit dient door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een VDM te worden opgemaakt en draagt de vervoerder er voor het geheel zorg voor dat het VDM volledig wordt ingevuld. Eiseres heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende leveranciers en afnemers niet hebben willen meewerken aan het invullen van de VDM’s en het voor haar onmogelijk hebben gemaakt om deze volledig in te (laten) vullen. Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat zij er niks aan kon doen dat de siloregistratienummers niet op de VDM’s zijn ingevuld, omdat deze nummers niet op de silo’s stonden. Eiseres behoorde in haar hoedanigheid van intermediair echter te weten dat op de opslagruimten voor meststoffen de door de minister verstrekte registratienummers ter identificatie van de afzonderlijke opslagruimten moesten staan. Daarnaast diende zij als intermediair te weten dat de opslagruimten voor meststoffen bij de verstrekking van de gegevens mede moeten worden aangeduid met het registratienummer van die opslagruimten. Eiseres was verantwoordelijk voor het elektronisch indienen van de siloregistratienummers en, indien deze daadwerkelijk niet op de opslagruimten stonden of staan, had zij daarnaar navraag moeten doen. Zij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de overtredingen niet aan haar kunnen worden verweten.
Gelijkheidsbeginsel
10. De rechtbank is voorts van oordeel dat het herzieningsbesluit niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is. Gelet op het bepaalde in artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, verkeert de vervoerder in een andere positie dan de leverancier en de afnemer, doordat hij er voor het geheel voor moet zorg dragen dat het VDM volledig wordt ingevuld en hij de verplichting heeft om de ingevulde gegevens tijdig in te dienen. Vanwege deze andere positie van eiseres, acht de rechtbank het niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat verweerder wel tegen haar is opgetreden en niet tegen de desbetreffende leveranciers en afnemers.
Hoorplicht in bezwaar
11.1.
Artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb bepaalt dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien, indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
11.2.
Uit de stukken blijkt het volgende.
Per brief van 28 maart 2019 heeft eiseres op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt.  Per e-mail van 29 mei 2019 heeft verweerder de relevante stukken naar eiseres gestuurd, haar verzocht om binnen vier weken de motivering van het bezwaar in te dienen en haar gevraagd om aan te geven of zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord. Daarnaast heeft verweerder eiseres ook per brief van 29 mei 2019 een termijn van vier weken gegeven om haar bezwaar nader te motiveren. In deze brief heeft verweerder eiseres ook gevraagd om binnen vier weken aan te geven of zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord. Omdat verweerder van eiseres geen ontvangstbevestiging van de e-mail van 29 mei 2019 had ontvangen, heeft hij die e-mail op 7 juni 2019 nogmaals naar eiseres gestuurd.
Per brief van 11 juni 2019 heeft eiseres vervolgens haar bezwaar van een motivering voorzien. In deze brief heeft zij niet aangegeven in bezwaar te willen worden gehoord.
Per e-mail van 29 juli 2019 heeft verweerder eiseres gevraagd of zij ermee kan instemmen dat de termijn voor het afhandelen van het bezwaar met acht weken wordt verlengd. Verweerder heeft daarbij gesteld dat, voor zover hij wist, de motivering van het bezwaarschrift nog niet was ontvangen en eiseres verzocht om deze binnen zes weken in te dienen.
Ook heeft verweerder eiseres in deze mail gevraagd om binnen zes weken aan te geven of zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord.
Per e-mail van 31 juli 2019 heeft verweerder eiseres onder meer meegedeeld dat, indien zij wenst te worden gehoord, de hoorzitting de volgende dag, op 1 augustus, kan plaatsvinden. In antwoord hierop heeft de secretaresse van gemachtigde van eiseres verweerder per e-mail van 31 juli 2019 meegedeeld dat gemachtigde niet aanwezig is en dat hij de volgende week weer bereikbaar is.
Per brief van 1 augustus 2019 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaar. In deze brief sommeert eiseres verweerder om binnen 14 dagen een besluit op bezwaar te nemen. Daarbij heeft zij meegedeeld te willen worden gehoord, waarbij tevens is opgemerkt dat gemachtigde tot en met 16 augustus 2019 afwezig is.
Op 2 augustus 2019 heeft verweerder een besluit op het bezwaar genomen. In verweer heeft verweerder verklaard dat de ingebrekestelling van 1 augustus 2019 en het bestreden besluit van 2 augustus 2019 elkaar hebben gekruist. Ter zitting heeft verweerder dit herhaald.
11.3.
Wat verder ook zij van de gang van zaken in bezwaar, de rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet binnen de gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord. Eiseres is gevraagd of zij wilde worden gehoord en zij heeft in ieder geval een termijn van vier weken gekregen om dit aan te geven. Binnen deze termijn heeft zij daarop niet gereageerd. Voor zover eiseres ter zitting ook in deze zaak heeft betoogd dat zij binnen de gestelde termijn niet kon zeggen of zij wilde worden gehoord, omdat zij de aan het primaire besluit ten grondslag liggende stukken nog niet had, volgt de rechtbank dit niet.
Uit het dossier blijkt dat de relevante stukken naar haar waren gestuurd. Het had voor eiseres mogelijk moeten zijn om tijdig aan te geven dat zij in bezwaar wilde worden gehoord. Nu zij dit niet heeft gedaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb van het horen van eiseres heeft kunnen afzien.
Zienswijze
12.1.
Verweerder heeft zich in het herzieningsbesluit en in verweer allereerst op het standpunt gesteld dat eiseres per brief van 15 februari 2019 de mogelijkheid is geboden om een zienswijze tegen het  voornemen tot boeteoplegging in te dienen. Subsidiair heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het in dit geval op grond van artikel 4:12, eerste lid, van de Awb en het bepaalde in artikel 5:53 van de Awb niet vereist was om haar die mogelijkheid te bieden.
12.2.
Eiseres heeft ontkend de brief van 15 februari 2019 te hebben ontvangen. Het is dan aan verweerder om aannemelijk te maken dat deze brief naar haar is gestuurd. Verweerder heeft in het herzieningsbesluit gesteld dat de brief van 15 februari 2019 naar het juiste adres van eiseres is gestuurd, maar hij heeft deze stelling niet met concrete stukken onderbouwd. Dit betekent dat moet worden aangenomen dat eiseres de brief van 15 februari 2019 niet heeft ontvangen en dat zij niet de mogelijkheid heeft gehad om een zienswijze tegen het voornemen tot boeteoplegging in te dienen. Ter zitting heeft verweerder ook erkend dat hij terugvalt op het subsidiair door hem ingenomen standpunt.
12.3.
Ingevolge artikel 5:53 van de Awb wordt, in afwijking van afdeling 4.1.2, de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd.
12.4.
Zoals ook volgt uit de uitspraak van deze rechtbank van 29 maart 2018, op het beroep van eiseres met zaaknummer AWB 17/2740 (ECLI:NL:RBOVE:2018:992), is het bieden van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen niet vereist, indien het gaat om boetes voor overtredingen waarvoor, afzonderlijk en op zich bezien, een bestuurlijke boete van maximaal € 340,- kan worden opgelegd. In de uitspraak van 30 april 2019, ECLI:NL: CBB:2019:181, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de uitspraak van
29 maart 2018 bevestigd.
12.5.
Verweerder heeft ter zitting echter verklaard dat hij het beleid voert om bij boetes met een totaalbedrag van meer dan € 2.500,- overtreders de mogelijkheid te bieden om tegen het voornemen tot boeteoplegging een zienswijze in te dienen. Omdat ervan moet worden uitgegaan dat verweerder dat in dit geval niet heeft gedaan, heeft verweerder in strijd met zijn eigen beleid artikel 4:8 van de Awb niet toegepast. Dit betekent dat eiseres in dit geval terecht heeft aangevoerd dat haar ten onrechte niet de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen.
12.6.
De rechtbank is echter tevens van oordeel dat verweerder dit gebrek in de bezwaarfase heeft hersteld, doordat eiseres in bezwaar ruimschoots de tijd en gelegenheid heeft gekregen om haar standpunten uiteen te zetten (en om aan te geven of zij in bezwaar wilde worden gehoord). Eiseres heeft in beroep ook niet gesteld dat of gemotiveerd waarom zij is benadeeld door het niet krijgen van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
De rechtbank ziet in deze beroepsgrond daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het herzieningsbesluit niet in stand kan blijven.
Conclusie
13. De rechtbank is van oordeel dat het herzieningsbesluit in stand kan blijven.
Het beroep, voor zover dat is gericht tegen het herzieningsbesluit, wordt daarom ongegrond verklaard.
14. Uit de omstandigheid dat verweerder in het herzieningsbesluit het bestreden besluit heeft herroepen volgt wel dat eiseres tegen laatstgenoemd besluit terecht beroep heeft ingesteld. Bovendien is verweerder in het herzieningsbesluit gedeeltelijk aan het beroep tegemoet gekomen. Daarom bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de hoogte van de proceskostenvergoeding vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 534,-; wegingsfactor 1).
Daarnaast moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 2 augustus 2019, niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 27 februari 2020, ongegrond;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-;
gelast verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De uitspraak wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar uitgesproken.
griffier								rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.