ECLI:NL:CBB:2020:806
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/92
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen
Mts. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 28 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , maat van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.3
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op de peildatum 2 juli 2015 beschikte appellante over 125 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft op 8 februari 2018 tegen het primaire besluit bezwaar ingesteld.
2.3
Verweerder heeft op 30 maart 2018 de initieel vastgestelde (5.073 kg) en de aan appellante overgedragen fosfaatrechten (400,01 kg na afroming van 44,44 kg) geregistreerd.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.073 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 439,7 kg.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder bij het primaire besluit ten onrechte een korting van 439,7 kg heeft toegepast. Deze korting is onredelijk en in strijd met artikel 1 van het EP, omdat appellante Jersey-koeien houdt, die minder fosfaat produceren – te weten 23,96 kg fosfaat per melk- en kalfkoe – dan het bij de vaststelling van het fosfaatrecht gehanteerde excretieforfait. Volgens appellante moet bij de vaststelling of een bedrijf grondgebonden is worden uitgegaan van de feitelijke situatie en niet van de forfaitaire normen van bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (bijlage D). Deze normen zijn niet passend voor de situatie van appellante en in artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt niet naar de forfaitaire norm in de zin van artikel 35 van de Msw verwezen. Verder heeft verweerder niet de juistheid van zijn stelling aangetoond dat de forfaits daadwerkelijk zijn gebaseerd op de mestproductie van verschillende koerassen. Volgens appellante kunnen de forfaitaire normen van bijlage D niet worden toegepast. Zij verwijst in dat verband naar uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 tot en met 654).
4.2
Indien geen reden wordt gezien om artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit buiten toepassing te laten, verzoekt appellante voor de korting van 8,3% ontheffing in de zin van artikel 38 van de Msw.
4.3
Appellante heeft ook beroepsgronden gericht tegen het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 30 maart 2018. Appellante stelt dat zij de door haar aangekochte fosfaatrechten slechts voor 70% kan benutten, omdat geen rekening wordt gehouden met de feitelijke fosfaatproductie van de door appellante gehouden Jersey-koeien (die 30% lager uitvalt). Bij het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 30 maart 2018 moet eveneens worden uitgegaan van 23,96 kg productie fosfaat per melk- en kalfkoe, althans op appellante rust een individuele en buitensporige last wegens het niet volledig kunnen benutten van de aangekochte fosfaatrechten, althans aan appellante moet ontheffing worden verleend.
4.4
Verder verzoekt appellante om vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep en om een immateriële schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat hij terecht niet is uitgegaan van de daadwerkelijke fosfaatproductie van appellante, omdat het fosfaatrecht is vastgesteld aan de hand van de in bijlage D opgenomen forfaitaire excretienormen die zijn gebaseerd op de gemiddelde melkproductie van verschillende koerassen. De wetgever heeft de expliciete keuze gemaakt om de daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving. Verweerder betwist verder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
5.2
Verweerder stelt zich ook op het standpunt dat het verzoek tot ontheffing in de zin van artikel 38 van de Msw moet worden afgewezen, omdat appellante dit niet heeft toegelicht.
5.3
Verweerder acht de beroepsgrond tegen het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 30 maart 2018 ingevolge artikel 6:6 jo. artikel 6:5, eerste lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet ontvankelijk, omdat het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld slechts op het primaire besluit betrekking heeft. Voor zover de beroepsgrond wel ontvankelijk is, verwijst verweerder naar zijn verweer over de toepassing van forfaitaire excretienormen.
Beoordeling
6.1
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat het fosfaatrecht niet juist is vastgesteld, omdat de regelgeving niet voorziet in adequate fosfaatexcretiegehalten voor Jersey-koeien (zie ook de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:622, onder 6.1). Verweerder heeft het fosfaatrecht overeenkomstig de ter zake geldende regelgeving vastgesteld, waarbij de forfaitaire excretienormen uit bijlage D zijn toegepast. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Het fosfaatrechtenstelsel gaat uit van een toekenningssysteem dat mede is gebaseerd op de diergebonden forfaitaire gehalten in bijlage D. Hoewel in deze bepaling geen expliciete verwijzing naar de forfaitaire normen is opgenomen, geldt dit ook voor artikel 72b, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 24). Deze forfaits zijn gebaseerd op de gemiddelde melkproducties van verschillende koerassen en daarmee per definitie gegeneraliseerd, omdat de werkelijke waarden van koeras tot koeras variëren. Omwille van de werkbaarheid in de praktijk is dat gebruik van gegeneraliseerde, forfaitaire tarieven niet ontoelaatbaar en kan dit gebruik derhalve de (terughoudende) toetsing aan algemene rechtsbeginselen doorstaan. Voor zover de excretie van melkkoeien van het Jersey-ras een lagere fosfaatwaarde heeft dan volgt uit de waarden van bijlage D, maakt dat de regeling dus niet onrechtmatig. Wat betreft de gestelde strijd met artikel 1 van het EP geldt dat het enkele feit dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorziet in specifieke fosfaatexcretiewaarden voor specifieke rassen, niet betekent dat het stelsel om die reden in strijd is met artikel 1 van het EP (zie in dezelfde zin de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 26 november 2019, onder 6.3). Appellante heeft betwist dat de forfaitaire normen zijn gebaseerd op de mestproductie van verschillende koerassen, maar het College ziet zonder enige onderbouwing van deze stelling geen aanleiding te twijfelen aan de wijze van totstandkoming van de forfaitaire normen. Het College kan appellante (bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing) ook niet volgen in haar stelling dat bijlage D niet kan worden toegepast wegens de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 tot en met 654). Deze uitspraken waar appellante naar verwijst, zien niet op de vaststelling van fosfaatrechten aan de hand van forfaitaire normen, maar op de handhaving van de verplichting dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Indien bij de vaststelling van het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten niet wordt uitgegaan van de feitelijke fosfaatproductie, verzoekt appellante om een ontheffing. Verweerder heeft gelet op hetgeen overwogen onder 6.1 terecht geen gebruik gemaakt van zijn ontheffingsbevoegdheid in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw (zie eveneens de voornoemde uitspraak van het College van 26 november 2019, onder 7).
6.3
Het onderwerp van geschil in het onderhavige beroep is het bestreden besluit waarbij op het bezwaar tegen het primaire besluit is beslist. Verweerder heeft bij het bestreden besluit niet tevens beslist op een eventueel bezwaar tegen het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 30 maart 2018 beslist. De beroepsgronden met betrekking tot het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 30 maart 2018 vallen dan ook buiten de omvang van dit geding en behoeven geen bespreking.
6.4
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 8 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met ruim negen maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is niet gebleken. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten afgerond 10 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten afgerond een jaar en elf maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van vier maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – vijf maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – ruim vier maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 444,44 (4/9 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 555,56,- (5/9 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 555,56 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 444,44 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.