ECLI:NL:RBDHA:2020:7605
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/1493
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Vreugdenhil),
en
de raad van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. G.G.E.A. Frederix-Gianotten).
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft de griffier eiseres namens verweerder laten weten dat de garantietoelage, die haar oorsprong vindt in het gegeven dat eiseres vóór 1 januari 2016 een salaris ontving op het niveau van schaal 9, wordt beëindigd. De griffier heeft laten weten hierbij een afbouwperiode van achttien maanden te hanteren en dat de afbouw stapsgewijs zal plaatsvinden in zes periodes van drie maanden, te beginnen in september 2018. Verder heeft verweerder eiseres laten weten dat de garantietoelage, die haar oorsprong vindt in de per 1 januari 2015 toegekende persoonlijke toelage van € 550,- per maand, wordt verlaagd naar € 429,- bruto per maand en dat hierbij ook een afbouwperiode wordt gehanteerd van achttien maanden, waarbij de toelage in zes stappen van drie maanden wordt afgebouwd.
Bij besluit van 25 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft de griffier namens verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via videoverbinding plaatsgevonden op 23 juni 2020. Eiseres heeft deelgenomen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hebben namens verweerder [raadsgriffier] , raadsgriffier, en [HRM-adviseur] , juridisch HRM-adviseur, deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres werkt sinds 1 maart 2009 bij de griffie van de gemeente Westland, in de functie van secretarieel medewerker (generieke functie administratief medewerker I). Eiseres is destijds ingeschaald in functieschaal 8, periodiek 4. Sinds eiseres bij de gemeente Westland werkt, is haar vaak een extra beloning toegekend.
Bij besluit van 12 juni 2015 is eiseres met ingang van 1 januari 2015 bevorderd naar salarisschaal 9, periodiek 11. Daarnaast is aan eiseres een persoonlijke toelage toegekend van € 300,- netto c.q. € 550,- bruto per maand.
In verband met de invoering van het nieuwe beloningsbeleid (hoofdstuk 3 van de CAR) is bij brief van 4 december 2015, gerectificeerd op 29 december 2015, aan eiseres medegedeeld dat zij vanaf 1 januari 2016 een salaris zou gaan ontvangen op basis van de functieschaal, schaal 8, plus een garantietoelage die gelijk is aan het verschil tussen dit (nieuwe) salaris en het salaris dat eiseres laatstelijk ontving (toelage A).
In deze brief is ook uiteengezet dat aan eiseres in verband met de eerder toegekende persoonlijke toelage een garantietoelage werd toegekend (toelage B).
Het bestreden besluit
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften Westland (de commissie) van 14 januari 2019.
De commissie heeft vastgesteld dat de functie die eiseres vervult, is gewaardeerd op schaal 8. Op grond van het bepaalde in de artikelen 11 en 12 van de Bezoldigingsregeling is eiseres per 1 januari 2015 bevorderd naar salarisschaal 9. Uit de indertijd geldende Bezoldigingsregeling gemeente Westland (de Bezoldigingsregeling) en de Uitvoeringsregeling Bewust Belonen volgt dat inschaling diende te geschieden in de voor de betrekking geldende functieschaal óf, indien de medewerker nog niet voldeed aan de opleidings- en ervaringseisen, in de voor de betrekking geldende aanloopschaal. De artikelen 11 en 12 van de Bezoldigingsregeling hebben betrekking op een bevordering van de aanloopschaal naar de functieschaal. Naar de mening van de commissie bestond voor een bevordering naar schaal 9 daarom geen juridische grondslag. Dat betekent dat voor de daarop gebaseerde toelage eveneens een juridische grondslag ontbreekt.
Uit artikel 13 van de indertijd geldende Bezoldigingsregeling volgt dat destijds een vaste toelage kon worden toegekend aan een ambtenaar die ten minste gedurende twee jaren het aan de schaal verbonden maximumsalaris had genoten en die blijk had gegeven van een langdurige bijzondere uitoefening van de functie, waarbij deze bijzondere uitoefening van de functie in ieder geval een periode van twee jaren moest hebben omvat en er een redelijke verwachting uitgesproken moest kunnen worden dat de ambtenaar ook in de toekomst op bijzondere wijze zou functioneren. In het vijfde lid is bepaald dat de toelage wordt vastgesteld op één, twee of volgende periodieke verhogingen in de naasthogere dan de functieschaal. Aan eiseres had dus een toelage toegekend kunnen worden ter hoogte van het verschil tussen het salaris dat correspondeert met schaal 8, periodiek 11, en schaal 9, periodiek 11. Vaststaat dat de aan eiseres toegekende toelage hoger is dan de regeling toestond. Dit betekent naar de mening van de commissie dat voor deze toelage eveneens een correcte juridische grondslag ontbreekt.
De commissie heeft geconstateerd dat sprake is van een fout dan wel van besluiten die in strijd met het recht (contra legem) zijn genomen. Immers, voor de bevordering naar schaal 9 en het besluit tot toekenning van de persoonlijke toelage ter hoogte van € 550,- bruto bood de indertijd geldende Bezoldigingsregeling geen grondslag. Volgens de geldende rechtspraak is verweerder bevoegd deze fouten te herstellen. Dat de besluiten destijds zijn genomen door een daartoe bevoegd orgaan, doet hier niets aan af. Naar de mening van de commissie is het primaire besluit genomen in lijn met de kaders die volgen uit de rechtspraak. De commissie heeft in acht genomen dat een ruimhartige afbouwperiode wordt gehanteerd.
Ten aanzien van door eiseres aangehaalde toezeggingen heeft de commissie zich op het standpunt gesteld dat deze niet zozeer zien op concrete arbeidsvoorwaarden en salarisafspraken zoals het accorderen van afspraken in strijd met het uniforme beloningssysteem, als wel op bescherming van de rechtspositie in de situatie dat eiseres met ontslag zou worden bedreigd als gevolg van de door haar verleende medewerking aan het onderzoek. Dat leidt de commissie af uit de diverse verklaringen, in onderlinge samenhang en onderscheid bezien.
De commissie heeft verder opgemerkt dat het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel er niet aan in de weg staan dat, met inachtneming van een afbouwperiode en voor zover eiseres daarover vooraf is geïnformeerd, het voortbestaan van een situatie contra legem wordt beëindigd.
Het betoog van eiseres
3. Eiseres heeft aangevoerd dat niet is gebleken dat de griffier of de werkgeverscommissie bevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit. In het Reglement van Orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Westland 2018 (het Reglement van Orde) staat dat de raad werkgever is van de griffier, maar niet van de griffiemedewerker. Weliswaar staat in de toelichting griffie"r" maar dit staat niet in het reglement zelf. Ook is niet gebleken dat de griffier namens de raad is gemandateerd of anderszins bevoegd is te beslissen zoals in het bestreden besluit is gebeurd.
Volgens eiseres is bij de toekenning van toelage A geen sprake geweest van een fout of contra legem beslissing, maar bestond daarvoor een juridische grondslag. Toelage A mocht volgens haar worden toegekend op basis van artikel 12 van de Bezoldigingsregeling.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat het vertrouwensbeginsel in de weg staat aan het intrekken en/of verlagen van de aan haar toegekende toelagen. De besluiten tot toekenning van de toelagen zijn genomen door een daartoe bevoegd orgaan. Ook het besluit tot bevordering naar schaal 9 is rechtsgeldig genomen, in samenspraak met de toenmalige presidiumvoorzitter. Bovendien is eiseres door de toenmalige burgemeester, gemeentesecretaris en werkgeverscommissie uitdrukkelijk toegezegd dat niet getornd zou worden aan haar rechtspositie na het vertrek van de voormalige griffier.
Het zijn de griffiemedewerkers geweest die als klokkenluiders naar buiten zijn getreden en melding hebben gemaakt van de misstanden. Eiseres en de overige griffiemedewerkers hebben hun medewerking verleend aan een onderzoek dat werd ingesteld naar de voormalige griffier en hebben verklaringen afgelegd. Omdat de toenmalige medewerkers van de griffie, onder wie eiseres, zich ernstig zorgen maakten over hun rechtspositie en toekomst, is aan hen de toezegging gedaan dat zij zich geen zorgen hoefden te maken over hun rechtspositie en dat hieraan
op geen enkele wijze
getornd zou worden. Aangezien de door deze griffier toegekende gratificaties onderdeel vormden van het aan deze griffier verweten plichtsverzuim, moeten de betrokkenen hiervan op de hoogte zijn geweest en dus ook hierop hebben gedoeld met de toezeggingen. Eiseres heeft verwezen naar verklaringen van de heer [A] , voormalig plaatsvervangend griffier en waarnemend griffier, en [B] , plaatsvervangend griffier, van 30 augustus 2018, van de heer [C] , voormalig IT-specialist op de griffie, van 29 augustus 2018, een WhatsApp-bericht van de voormalig burgemeester [voormalig burgemeester] van 29 augustus 2018 en een verklaring van de voormalig gemeentesecretaris Maarten van Beek van 5 september 2018. Ook de voorzitter van de werkgeverscommissie, mevrouw [E] heeft samen met de voormalige gemeentesecretaris bevestigd dat de medewerkers van de griffie zich geen zorgen hoefden te maken over hun rechtspositie en dat hieraan niet getornd zou worden.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij jarenlang werkzaamheden heeft verricht onder leiding van de toenmalige griffier, de heer [F] . Tijdens die periode was er sprake van onder meer machtsmisbruik, intimiderend, ongepast en soms agressief gedrag jegens medewerkers en derden, het schenden van de geheimhoudingsplicht en het doen van privé-uitgaven voor rekening van de gemeente door deze griffier. Eiseres heeft zich tijdens die periode tot het uiterste ingespannen om haar werkzaamheden bijna tot in perfectie te verrichten en heeft zich uiterst flexibel opgesteld om aan de wensen (en grillen) van deze griffier tegemoet te komen. Dit heeft enorm veel energie gekost en stress en spanningsklachten opgeleverd. De toelagen zijn welbewust toegekend vanwege de buitengewone inzet en prestaties van eiseres. De toelagen zijn ondubbelzinnig verstrekt zonder beperking in de tijd en zijn onverkort deel gaan uitmaken van de bezoldiging van eiseres. Het financiële belang van verweerder is betrekkelijk gering en gesteld noch gebleken is dat financiële uitstralingseffecten naar andere medewerkers kunnen ontstaan. Er zijn slechts een paar medewerkers die de toelagen ontvangen. Verder had eiseres geen enkele reden om te vermoeden dat er met de toekenning van de toelagen buiten de toegestane kaders werd getreden. Voorts is er geen enkele moeite gedaan om de gestelde fout te corrigeren. Eiseres heeft zich beroepen op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769, en van 30 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1346.
Juridisch kader
4. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
5. Niet is gebleken dat de griffier bevoegd was het bestreden besluit namens verweerder te nemen. Dat dit besluit is genomen in nauwe samenspraak met de werkgeverscommissie, is onvoldoende om te oordelen dat dit bevoegd is genomen. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 107e, tweede lid, van de Gemeentewet.
Bij besluiten van 16 juli 2019 hebben verweerder en de werkgeverscommissie echter het bestreden besluit bekrachtigd. Omdat aannemelijk is dat niemand is benadeeld door de schending van artikel 107e, tweede lid, van de Gemeentewet, laat de rechtbank het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht in stand.
Wel bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van
€ 525,-, en een wegingsfactor 1).
6. Anders dan eiseres, is de rechtbank van oordeel dat de toekenning van toelage A niet in overeenstemming is geweest met artikel 12 van de Bezoldigingsregeling. Uit de artikelen 7 en 8 van de Bezoldigingsregeling leidt de rechtbank af dat ambtenaren in de gemeente Westland zijn geplaatst in een aanloopschaal of functieschaal. Artikel 12 van de Bezoldigingsregeling heeft betrekking op de situatie dat een ambtenaar wordt bevorderd naar een functie met een hogere schaal. Omdat eiseres niet is bevorderd naar een functie met een hogere schaal, is de rechtbank van oordeel dat de bevordering naar een hogere schaal niet in overeenstemming met dat artikel was.
7. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB komt aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of met enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Afhankelijk van de omstandigheden, zoals bijvoorbeeld de tijd waarin de te herstellen beslissing rechtskracht had, kan ter vermijding van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel een korte of langere afbouw- of gewenningsperiode aangewezen zijn. Zie de uitspraak van 12 september 2013,  ECLI:NL:CRVB:2013:1746.
8. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Zie de uitspraak van de CRvB van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat er in september 2016 vanuit de zijde van de gemeente Westland toezeggingen zijn gedaan dat aan haar rechtspositie niet zou worden getornd. Dat de toezeggingen alleen zagen op de bescherming van de rechtspositie in de situatie dat eiseres met ontslag zou worden bedreigd als gevolg van de door haar verleende medewerking aan het onderzoek, kan de rechtbank uit de verklaringen in het dossier niet afleiden. Hoewel aannemelijk is dat de toelagen niet expliciet zijn genoemd, maakten zij deel uit van de rechtspositie van eiseres. In de gegeven omstandigheden mocht eiseres daarom uit de toezeggingen afleiden dat verweerder de toelagen A en B niet zou wijzigen. Eiseres mocht naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat verweerder toelagen A en B niet zou wijzigen.
9. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat medewerkers van de gemeente Westland aanspraak hebben op het salaris dat volgt uit de bezoldigingsregels en dat zij erop moeten kunnen vertrouwen dat iedereen op basis van dezelfde regels wordt behandeld. De toelagen die per 1 januari 2015 aan eiseres zijn toegekend, vallen buiten het indertijd geldende kader. Dit klemt volgens verweerder temeer, omdat aan eiseres door de jaren heen ook een aantal gratificaties is toegekend. Er is, aldus verweerder, al met al sprake van een buitenproportioneel hoge beloning. In het verweerschrift van 29 mei 2019 heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de werkomstandigheden onder de voormalige griffier, ook al zijn deze moeilijk geweest, en de verklaring die eiseres heeft afgelegd in het kader van het onderzoek naar deze griffier, niet rechtvaardigen dat de zonder juridische grondslag toegekende toelagen moeten worden gehandhaafd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het voorgaande, toelage A mogen beëindigen en toelage B mogen verlagen. Verweerder heeft geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen aan de (verschillende) betekenis van de bedragen voor  eiseres en de omstandigheid dat nog maar een paar medewerkers toelagen ontvangen. De rechtbank vindt van belang dat eiseres zelf had kunnen vaststellen dat haar inkomen niet in overeenstemming was met de destijds geldende regels. De moeilijke omstandigheden waaronder eiseres heeft moeten werken hoeven geen reden te zijn om de toelagen voor onbepaalde tijd door te betalen. Hoewel verweerder wellicht eerder de toelagen had kunnen beëindigen en verlagen, is voldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres door de gehanteerde afbouwregeling. Artikel 17 van de Bezoldigingsregeling schrijft immers geen afbouwregeling voor bij het beëindigen van toelagen in het kader van flexibele beloning.
In de door eiseres toegestuurde uitspraak van de CRvB van 16 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1072, heeft de CRvB van belang geacht dat de betrokkene geen enkele reden hadden om te vermoeden dat de toezegging op een fout berustte. Naar het oordeel van de rechtbank is hier, zoals blijkt uit het hierboven overwogene, sprake van een andere situatie. Eiseres heeft niet alleen de toelagen ontvangen, maar ook elf andere (extra) beloningen in een periode van zes jaar en een maand. Het ging daarbij soms om relatief hoge bedragen. Hoewel het ging om rechtsgeldige besluiten, had eiseres kunnen vermoeden dat dit niet een normale gang van zaken was en had zij daarover navraag kunnen doen.
De vergelijking met de door eiseres genoemde uitspraak van de CRvB van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:BK4769, gaat naar het oordeel van de rechtbank ook niet op. In het besluit dat heeft geleid tot die uitspraak was geen afbouwregeling opgenomen. Eiseres heeft daarentegen een afbouwregeling van achttien maanden gehad.
10. Het beroep is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan op 14 juli 2020 door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 107e, tweede lid, van de Gemeentewet, zoals dat vóór 1 januari 2020 luidde, is de raad bevoegd de op de griffie werkzame ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan.
Op grond van artikel 1 van het Reglement van Orde wordt in dit reglement verstaan onder werkgeverscommissie: een door de raad (op grond van artikel 83 van de Gemeentewet) ingestelde commissie waaraan de werkgeversfunctie van de griffie(r) is overgedragen.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Reglement van Orde fungeert de commissie als werkgever van de griffier onder de restrictie dat de raad het bevoegd gezag van de griffie is.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Bezoldigingsregeling wordt de ambtenaar die bij indiensttreding (of bij interne doorstroming/benoeming) voldoet aan de opleidingseisen ingepast in de voor de betrekking geldende aanloopschaal.
Op grond van artikel 7, tweede lid, van de Bezoldigingsregeling gemeente Westland wordt de ambtenaar die bij indiensttreding (of bij interne doorstroming/benoeming) voldoet aan de opleiding- én ervaringseisen ingepast in de voor de betrekking geldende functieschaal.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Bezoldigingsregeling wordt het salaris van de ambtenaar binnen de voor hem geldende salarisschaal periodiek verhoogd tot het eersthogere bedrag tenzij uit zijn personeelsbeoordeling blijkt dat hij onvoldoende functioneert.
Op grond van artikel 12 van de Bezoldigingsregeling wordt, wanneer de ambtenaar wordt bevorderd naar een salarisschaal met een hoger maximumsalaris, het salaris in de nieuwe schaal vastgesteld op het eersthogere bedrag in die schaal, waarmee gerealiseerd wordt dat het verschil tussen het nieuwe salaris en het oude salaris van de ambtenaar tenminste 75% bedraagt van het verschil tussen het bedrag dat de ambtenaar laatstelijk genoot en het naasthogere bedrag in die oude schaal, dan wel het naastlagere bedrag in die oude schaal, indien het salaris in de oude schaal reeds overeenkwam met het hoogste bedrag (maximum) uit die schaal.
Formule:
1. Salarisbedrag oude schaal »» wordt »» eersthogere salarisbedrag nieuwe schaal
tenzij
2. Salarisbedrag in de nieuwe schaal wordt gebaseerd op het volgende bedrag dan het eersthogere bedrag.
2.
Dit laatste is van toepassing als het verschil volgens (1) kleiner is dan 75% van:
{(oud salaris + 1 periodiek) minus oud salaris}
of
als oude salarisbedrag een maximum is {oud salaris minus (oud salaris – 1 periodiek)}.
Op grond van artikel 17 van de Bezoldigingsregeling wordt bij het beëindigen van toelagen en instrumenten in het kader van flexibele beloning géén afbouwregeling toegepast.