ECLI:NL:CBB:2020:970
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1965
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. W. Graafland),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluiten van 17 juni 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant bonusgeldsommen toegekend van € 110,00 voor periode 1, van € 341,00 voor periode 3, van € 114,00 voor periode 4 en van € 1.983,00 voor periode 5. Tevens heeft verweerder aan appellant een heffing opgelegd van € 1.195,00 voor periode 2.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder, voor zover hier van belang, voormelde bonusgeldsommen voor de periodes 3 en 5 herzien en vastgesteld op
€ 288,00 voor periode 3 en € 1.842,00 voor periode 5. Tevens heeft verweerder voormelde bonusgeldsom voor periode 4 herzien en appellant een heffing opgelegd van € 43,00 voor die periode.
Bij besluit van 31 juli 2018 heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 31 juli 2018.
Bij besluit van 8 juli 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 juni 2018 niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit ziet op periodes 1 en 2 en ongegrond verklaard voor zover dit ziet op de periodes 3, 4 en 5. Tevens heeft verweerder ambtshalve de bonusgeldsommen en heffingen voor de 5 periodes herzien. Hij heeft de bonusgeldsommen gewijzigd vastgesteld op € 225,60 voor periode 1, € 403,20 voor periode 3 en € 2.130,00 voor periode 5. Tevens is de heffing voor periode 4 gewijzigd in een bonusgeldsom van € 261,00. Verder is de heffing voor periode 2 gewijzigd vastgesteld op € 734,40.
Bij besluit van 31 augustus 2019 heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bonusgeldsommen voor de periodes 1 en 3 gewijzigd vastgesteld op onderscheidenlijk € 226,00 en € 403,00. Tevens heeft verweerder de heffing voor periode 2 gewijzigd vastgesteld op € 734,00.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2020. Appellant is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant heeft een melkveehouderij. Hij heeft deze in 2010 overgenomen van zijn ouders. Op 7 april 2014 is appellant een omgevingsvergunning verleend op grond waarvan hij 388 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar, 237 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar, 3 fokstieren en 18 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar mag houden. Op de peildatum had appellant 237 melkkoeien, 108 vrouwelijke kalveren en 74 vrouwelijke pinken. Verweerder heeft aan appellant in alle vijf periodes van de Regeling bonusgeldsommen toegekend en heffingen opgelegd.
Omvang van het geschil
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het besluit van 31 juli 2018 van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019. Omdat het besluit van 31 juli 2018 is vervangen door de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het besluit van 31 juli 2018, zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
De beroepsgronden en de beoordeling daarvan
Appellant betoogt dat de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in zijn geval sprake is van een individuele buitensporige last. Appellant voert aan dat hij na de overname van het bedrijf van zijn ouders in 2010 is gestart met het verkrijgen van vergunningen om de melkveetak uit te breiden en de varkenstak te beëindigen. Deze vergunningen zijn ook verleend. De uitbreiding van het melkvee tot 388 stuks melkkoeien, 237 stuks jongvee en 18 stuks overig melkvee zou in twee fases plaatsvinden. De eerste fase heeft plaatsgevonden in 2012. Volgens appellant heeft hij in deze fase al veel investeringen gedaan voor de te realiseren groei. Verder wijst appellant erop dat verweerder hem zowel in 2012 als in 2014 een subsidie ‘investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen’ heeft verleend. Appellant is na de subsidieverlening in 2014 met de verbouwing van de bestaande stallen gestart, heeft daarvoor veel opdrachten verstrekt en is financiële verplichtingen aangegaan. Op de peildatum had hij de beoogde groei van de veestapel nog niet volledig gerealiseerd omdat de verbouwing nog niet klaar was. De Regeling heeft volgens appellant tot gevolg dat verdere groei niet meer mogelijk is waardoor zijn bedrijf financieel in de knel komt.
4.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.4.
Appellant heeft na de overname in 2010 van het gemengde bedrijf van zijn ouders besloten de varkenstak te beëindigen en over te schakelen naar een bedrijf met alleen melkvee. Uit de gecombineerde opgaven over 2012 blijkt dat appellant op 1 april 2012 geen varkens meer hield. Appellant wilde zijn melkveetak laten groeien in twee fases. Daarvoor is hem in 2011 omgevingsvergunningen verleend voor diverse bouwwerkzaamheden en het houden van  352 melk- en kalfkoeien, 143 stuks jongvee en 3 fokstieren. Verder is appellant in 2012 een lening aangegaan bij de bank en heeft hij twee nieuwe stallen in gebruik genomen. Vervolgens is appellant op 7 april 2014 een omgevingsvergunning verleend voor diverse bouwwerkzaamheden en het houden van 388 melk- en kalfkoeien, 237 stuks jongvee, 3 fokstieren en 18 stuks overig rundvee ouder dan twee jaar. Daarna is appellant met de verbouwing van de bestaande stallen gestart. Naar het oordeel van het College was ten tijde van deze handelingen voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om de geplande wijziging en uitbreiding van zijn bedrijf door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellant de noodzaak bestond om tot omschakeling naar alleen melkvee en uitbreiding van de melkveetak over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
4.5.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Over de door appellant overgelegde stukken overweegt het College nog dat daaruit blijkt dat hij weliswaar investeringen in zijn bedrijf heeft gedaan, maar niet duidelijk is wat de gevolgen van die investeringen zijn voor zijn bedrijfsvoering. Appellant heeft gesteld dat zijn bedrijf financieel in de knel is gekomen door de Regeling, maar hij heeft geen inzicht gegeven in de financiële gevolgen die de Regeling met zich brengt en hoe de continuïteit van het bedrijf hierdoor wordt geraakt. Voor zover appellant betoogt dat verweerder hem heeft ondersteund door subsidies te verstrekken voor de stallen, volgt het College dit betoog niet. Deze subsidies staan los van en hebben geen betekenis in het kader van de Regeling.
4.6.
Gelet op het voorgaande heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de Regeling in zijn geval leidt tot een individuele en buitensporige last. De besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Slotsom
5. Het beroep tegen het besluit van 31 juli 2018 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 is ongegrond.
6. Omdat verweerder het besluit van 31 juli 2018 heeft vervangen door de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 waarin hij alsnog gemotiveerd is ingegaan op de door appellant gestelde individuele en buitensporige last, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 525,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 juli 2018 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 8 juli 2019 en 31 augustus 2019 ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,00 aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 525,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.