ECLI:NL:CBB:2020:896
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1842
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. K.M. Weinans)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 15.096,00 voor periode 1, een bonusgeldsom toegekend van € 61,00 voor periode 2, heffingen opgelegd van € 48,00 voor periode 3, van € 2.520,00 voor periode 4 en van € 874,00 voor periode 5.
Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde die via een videoverbinding heeft deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante exploiteert een niet-grondgebonden melkveehouderij. Met de primaire besluiten heeft verweerder hoge geldsommen aan haar opgelegd omdat het aantal runderen op haar bedrijf in periode 1, 3, 4 en 5 hoger was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor die periodes. Voor periode 2 is een bonusgeldsom toegekend, omdat in die periode het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf lager was dan het referentieaantal.
Appellante heeft in bezwaar aan verweerder gevraagd om de Regeling niet op haar toe te passen omdat de Regeling voor haar leidt tot een individuele buitensporige last. Appellante is in december 2008 financiële verplichtingen aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf door de bouw van een nieuwe stal. De nieuwe stal biedt plaats aan 280 melkkoeien en 130 stuks jongvee. In 2008 heeft zij voor de bouw van de nieuwe stal een omgevingsvergunning gekregen. Eind 2012 is tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aan haar verleend. De stal kon echter pas volledig in gebruik genomen worden na de peildatum omdat de stalinrichting in fases is aangepast. In dit kader zijn onder meer melkrobots aangeschaft. Ook heeft zij om grondgebonden te kunnen groeien geïnvesteerd in de aankoop van grond. Daarnaast heeft appellante in 2014 in het kader van duurzaamheid geïnvesteerd in een mestverwerkingsinstallatie, waarvoor zij eveneens financiële verplichtingen is aangegaan en waarvoor een deel van de aankoopsom is gesubsidieerd door de provincie Gelderland. Door de inwerkingtreding van de Regeling en doordat de genoemde projecten pas kort voor de peildatum gerealiseerd waren, is het niet gelukt om de door haar gebouwde stal volledig te vullen. De Regeling maakt het voor haar onmogelijk om aan haar financiële verplichtingen te voldoen.
Besluit verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op een individuele buitensporige last afgewezen. Volgens verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last.
Het beroep
Appellante stelt zich in beroep op het standpunt dat de toepassing van de Regeling in haar geval strijdig is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). De enkele overweging van verweerder dat het aangaan van financiële verplichtingen voor de peildatum om het bedrijf uit te breiden onvoldoende is om een individuele buitensporige last aan te nemen, is volgens appellante onvoldoende om die conclusie te dragen. Daarbij wijst zij onder meer op de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414.
Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte bij de vraag of de last voor haar buitensporig is, een vergelijking heeft gemaakt met andere ondernemers die hebben geïnvesteerd. Hiermee hanteert verweerder een onjuist criterium aangezien hij had moeten beoordelen of zij ten opzichte van alle melkproducerende bedrijven buitensporig wordt getroffen. Verder wijst zij erop dat haar nieuwe stal op de peildatum niet gevuld was als gevolg van de gefaseerde inrichting ervan. Verweerder heeft dat ten onrechte niet betrokken in zijn afweging. Ook betoogt appellante dat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was, zodat de schade niet tot haar ondernemersrisico gerekend kan worden. Zij stelt dat de bank haar nooit de financiële middelen had verstrekt indien voorzienbaar was geweest dat de investering niet terugverdiend zou kunnen worden. Ten slotte had verweerder volgens appellante tevens de hoogte van de financiële gevolgen van de Regeling bij de beoordeling moeten betrekken aangezien zij zich daarmee onderscheidt van andere melkproducerende bedrijven. Bovendien is de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de Regeling in gevaar. Appellante heeft in dat kader een rapport van Flynth adviseurs en accountants overgelegd.
5.1.
Over de vraag of de uitvoering van de Regeling voor appellant tot een buitensporige last heeft geleid, is het van belang dat, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.2.
Bij de beoordeling of de last voor de individuele melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.5.
Op 1 april 2009 hield appellante 149 melk- en kalfkoeien en 121 stuks vrouwelijk jongvee. Voor de peildatum heeft zij geïnvesteerd in de bouw van een stal met plaats voor 282 melkkoeien en 126 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 199 melk- en kalfkoeien, 76 kalveren en 86 pinken en op 1 oktober 2016 had zij 219 melk- en kalfkoeien, 85 kalveren en 76 pinken op haar bedrijf. Hieruit volgt dat appellante op de referentiedatum de door haar beoogde uitbreiding nog niet in zijn geheel had gerealiseerd.
5.6.
Zoals overwogen onder 5.4 heeft verweerder terecht in de omstandigheid dat appellante haar bedrijf heeft uitgebreid op zichzelf geen aanleiding gezien om aan te nemen dat sprake is van een individuele last nu zij zich daarmee onvoldoende onderscheidt van andere veehouders. Alleen indien sprake is van bijzondere omstandigheden, bestaat aanleiding om daar anders over te oordelen. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om in haar geval af te wijken van het uitgangspunt dat de nadelige gevolgen van een investeringsbeslissing voor haar risico dienen te blijven. Appellante is weliswaar al in 2008 financiële verplichtingen aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar de reden dat de nieuwe stal op de peildatum nog niet gevuld was is het gevolg van haar keuze om de stal gefaseerd in te richten. Het feit dat zij eerst heeft geïnvesteerd in verduurzaming van haar bedrijf is, hoe lovenswaardig ook, haar eigen keuze geweest en betreft daarmee geen omstandigheid waarop zij geen invloed had. Daarbij is voorts van belang dat in de periode dat zij die keuze maakte voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Dat appellante toch heeft vastgehouden aan haar plan om de stal gefaseerd in te richten, en daarmee het risico heeft genomen dat een deel van de nieuwe stal niet gevuld zou kunnen worden, dient voor haar rekening te blijven. Dat de bank de bedoelde projecten (toch) heeft gefinancierd, laat onverlet dat appellante als ondernemer zelf verantwoordelijk blijft voor de door haar gemaakte keuzes. Daarnaast heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf uit te breiden.
5.7.
Over de vraag welke gevolgen de Regeling heeft gehad op de bedrijfsvoering van appellante heeft zij het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 23 mei 2018 overgelegd. Uit het rapport volgt dat in alle in het rapport onderzochte scenario’s de liquiditeit van het bedrijf positief is en ook dat er elk jaar winst wordt behaald. Uit het rapport kan dan ook niet worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de Regeling in gevaar is dan wel dat de last voor haar buitensporig is. Daarbij is voorts van belang dat voor zover appellante heeft geïnvesteerd in de aankoop van grond mag worden aangenomen dat deze zijn waarde behoudt en zo nodig verkocht kan worden om de last te verlichten (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.12).
5.8.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar beslissing om de stal gefaseerd in te richten en de keuze haar veestapel in 2017 niet terug te brengen – waardoor aan haar heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
5.9.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is dan ook niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen. Het betoog slaagt niet.
6. Het betoog van appellante dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen slaagt. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het verweerschrift in beroep is verweerder meer concreet ingegaan op de door appellante aangevoerde omstandigheden. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Gelet op het onder 6 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 338,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.