ECLI:NL:CBB:2020:943
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2964
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijers).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 9 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 22 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een maatschap tussen twee ouders en een zoon. Zij exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Voor de uitbreiding van het bedrijf naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee heeft appellante op 30 september 2010 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Op 26 april 2011 heeft appellante vier hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 149.999,50.
2.2
Op 25 maart 2014 heeft appellante een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een geldlening van € 720.000,- en een krediet van € 100.000,-. Vervolgens heeft appellante op 26 maart 2014 een aanneemovereenkomst gesloten ten bedrage van
€ 502.179,30 voor de bouw van een ligboxenstal. Medio 2014 heeft appellante twee melkrobots, een koeltank en stalinrichting aangeschaft.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 111 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee.
2.4
De Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg hebben op 17 maart 2016 aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.284 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling en stelt dat verweerder een verkeerde uitleg hanteert. De wet biedt geen aanknopingspunt voor een vergelijking waarin wordt teruggegrepen naar een datum in het verleden. Volgens appellante moet gekeken worden naar de theoretische situatie waarin de bijzondere omstandigheid afwezig is. Ten onrechte heeft verweerder de dieraantallen, die appellante zou hebben gehad als haar veestapel niet was getroffen door bovine virus diarree, buiten beschouwing gelaten. Ook is verweerder voorbij gegaan aan het feit dat de melkveestal volledig was gerealiseerd. Indien appellante niet voldoet aan alle voorwaarden van de knelgevallenregeling, dient zij in aanmerking te komen voor een ontheffing.
4.2
Daarnaast is in het geval van appellante een individuele en buitensporige last vanwege de uitbraak van bovine virus diarree. Vanaf 1 januari 2014 heeft appellante te maken gehad met deze dierziekte, waardoor zij op de peildatum 50 melkkoeien minder had en een lagere melkproductie. Appellante wordt door het fosfaatrechtenstelsel onevenredig getroffen, omdat zij in 2014 een nieuwe melkveestal heeft gerealiseerd, zij heeft geïnvesteerd in de aankoop van grond en de intentie had om met eigen aanwas haar veestapel te laten groeien. Door het fosfaatrechtenstelsel kan appellante de door haar gedane investeringen niet laten renderen en komt de continuïteit van het bedrijf in gevaar. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst appellante naar de verklaring van 15 oktober 2018 van accountant en belastingadviseur [naam 2] , het “Schaderapport als gevolg van invoering fosfaatrechten” van 27 juni 2018, opgesteld door [naam 3] , bedrijfskundig adviseur bij Demeter agrarisch advies (het schaderapport) en de verklaring van de bank van 4 oktober 2018. Het standpunt van verweerder dat naast de financiële last geen bijzondere individuele omstandigheden aanwezig zijn en aldus geen sprake is van een individuele en buitensporige last, is gelet op het voorgaande, onjuist.
4.3
Verder betoogt appellante dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door het betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.2
Daarnaast kan het beroep van appellante op de knelgevallenregeling niet slagen, nu zij de drempel van 5% niet haalt. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het College (onder meer de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232) stelt verweerder dat hij een juiste uitleg heeft gegeven aan de knelgevallenregeling door de geprognosticeerde groei buiten beschouwing te laten.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Met haar investeringen is appellante op het verkrijgen van toestemming voor het houden van meer dieren vooruitgelopen. De Nbw-vergunning is pas op 17 maart 2016 aan appellante verleend, zodat zij op de peildatum van 2 juli 2015 niet beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. De enkele omstandigheid dat appellante niet als knelgeval wordt aangemerkt, maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ook zijn in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden aanwezig die buiten de invloedssfeer van de ondernemer liggen, aldus verweerder. De wens van de zoon om het bedrijf over te nemen, maakt dit niet anders. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Weliswaar heeft appellante al in 2010 de eerste stappen gezet om haar bedrijf uit te breiden, maar de bouw van de nieuwe melkveestal is pas in 2014 aangevangen. Daar komt bij dat appellante de noodzaak tot uitbreiden niet heeft onderbouwd. Tot slot betwist verweerder dat de besluitvorming onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat deze onvoldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum van 23 mei 2013, zodat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dit kan tot gevolg hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van buitengewone omstandigheden, niet wordt gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
6.2
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.3
Evenmin slaagt het betoog van appellante dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied (vergelijk de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (zoals weergegeven in bijlage 1 en 2 van het schaderapport van 27 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5.
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.3 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.284 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 111 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de verklaring van 15 oktober 2018 van accountant en belastingadviseur [naam 2] , de verklaring van de bank van 4 oktober 2018 en het overgelegde schaderapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over een Nbw-vergunning voor het door haar op dat moment gehouden en beoogde aantal dieren. Uit de op 17 maart 2016 verleende Nbw-vergunning volgt immers dat appellante op basis van de daarvoor verleende Nbw-vergunning 85 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee mocht houden. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5, is in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. In het door appellante aangevoerde vindt het College geen aanleiding om van dit beginsel af te wijken.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden en de overgelegde stukken, zodat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen