ECLI:NL:RVS:2013:449
Raad van State — Uitspraak 


201208712/1/R4.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats], gemeente Weststellingwerf,
en
de raad van de gemeente Weststellingwerf,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Noordwolde Zuid, Rohé-terrein" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2013, waar [appellanten], bijgestaan door mr. A.J. de Roos, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van Weperen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is gehoord Wind Vastgoedontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door mr. J. la Faille en R. van Asselt.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in de bouw van 28 woningen op een voormalig fabrieksterrein in Noordwolde-Zuid. Het betreft de tweede fase van woningbouw op dit terrein.
3. [appellanten] kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Woongebied". Zij betogen dat hier ten onrechte woningbouw wordt toegestaan op korte afstand van hun woningen. Zij zijn bij de aankoop van hun woningen uitgegaan van het op 21 mei 2007 ter inzage gelegde ontwerp-bestemmingsplan "Noordwolde-Zuid, Rohé-terrein" dat voorzag in minder woningen en op andere locaties dan het voorliggende plan. Daarnaast heeft de projectleider van de gemeente in een gesprek met [appellant a] op 5 augustus 2009 gemeld dat de strook grond die grenst aan de percelen van [appellanten] niet bebouwd zou worden vanwege de rode contour en dat het ontwerp-bestemmingsplan slechts op detailniveau zou worden veranderd. [appellanten] vrezen een aantasting van hun woongenot als gevolg van de woningbouw vanwege verlies van uitzicht, vermindering van privacy en toename van schaduw op hun percelen.
3.1. De raad stelt dat het ontwerp-bestemmingsplan "Noordwolde-Zuid, Rohé-terrein" van 21 mei 2007 niet is vastgesteld en dus ook niet in werking is getreden. Het voorheen geldende bestemmingsplan is het op 17 juni 1996 vastgestelde plan "Noordwolde-Zuid", waarin de betrokken gronden zijn bestemd voor bedrijfsdoeleinden. Voorts stelt de raad dat de projectleider tijdens het gesprek van 5 augustus 2009 heeft meegedeeld wat op grond van het ontwerp van 21 mei 2007 aan woningbouw kon worden verwacht, maar dat hij daarbij tevens heeft gemeld dat het ontwerp nog niet definitief was. Ook heeft de projectleider weliswaar gewezen op de rode contour, maar hij heeft niet gezegd dat van een overschrijding daarvan nooit sprake kon zijn. De raad erkent dat het plan tot enige aantasting van het woongenot van omwonenden kan leiden, maar kent een zwaarder gewicht toe aan het belang van de ontwikkelaar dat in dit geval is gediend bij kleinere kavels voor een groter aantal woningen.
3.2. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat het plan niet zou voorzien in woningbouw nabij hun woningen zoals thans mogelijk is gemaakt in het plandeel met de bestemming "Woongebied". Dat het college van burgemeester en wethouders op 21 mei 2007 een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage heeft gelegd dat niet voorzag in woningbouw nabij de woningen van [appellanten] betekent niet dat een aan de raad toe te rekenen verwachting is gewekt dat een bestemmingsplan van die strekking zou worden vastgesteld. Gelet op de betwisting van de raad van de door [appellanten] gestelde inhoud van het gesprek van 5 augustus 2009 hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat tijdens dit gesprek is toegezegd dat niet in de nabijheid van hun woningen in woningbouw zou worden voorzien, nog daargelaten of een dergelijke toezegging aan de raad zou kunnen worden toegerekend. De raad heeft het plan dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
3.3. De raad heeft erkend dat het plan leidt tot enige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze aantasting niet onaanvaardbaar is.
4. [appellanten] betogen voorts dat het aantal woningen waarin het plandeel met de bestemming "Woongebied" voorziet in strijd is met het provinciale streekplan "Om de kwaliteit fan de Romte" (hierna: het streekplan) en het gemeentelijke "Woonplan" (hierna: het woonplan). Deze beleidsdocumenten staan volgens hen in Noordwold-Zuid slechts woningbouw toe voor zover die is afgestemd op de plaatselijke behoefte, waaronder moet worden verstaan de behoefte aan woningen die vanuit het dorp kan ontstaan. Dat het plan in een dergelijke behoefte voorziet, heeft de raad volgens hen onvoldoende onderbouwd. Bovendien staat het woonplan niet meer dan 32 nieuwe woningen toe op het fabrieksterrein, terwijl met de woningen waarin het plan voorziet het totale aantal woningen ter plaatse op 39 komt, aldus [appellanten].
4.1. De raad stelt dat het plan niet in strijd is met het streekplan en het "Woonplan". In het streekplan staat weliswaar dat in de kleine kernen de woningbouw primair gericht is op de plaatselijke behoefte, maar deze passage kan niet worden toegepast op Noordwolde-Zuid, omdat dit dorp wat de woningbehoefte betreft door zowel gemeente als provincie in samenhang wordt bezien met Noordwolde. In het woonplan staat dat in Noordwolde, waarmee dus ook op Noordwolde-Zuid gedoeld wordt, sprake moet zijn van een evenredige groei van de woningbouw. Het uitgangspunt van het woonplan dat de woningbouw voor de dorpen moet zijn afgestemd op de plaatselijke behoefte heeft dan ook geen betrekking op Noordwolde-Zuid. Verder wijst de raad erop dat het woonplan is vastgesteld na realisering van de eerste fase van de woningbouw op het fabrieksterrein. Waar in het woonplan wordt gesteld dat op het fabrieksterrein maximaal 32 woningen mogen worden gerealiseerd, wordt dan ook slechts gedoeld op de tweede fase van de woningbouw op die locatie, aldus de raad.
4.2. Voor zover [appellanten] betogen dat het plan in strijd is met het streekplan, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan beleid van de provincie dat is opgenomen in beleidsdocumenten zoals het streekplan. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. De raad heeft uiteengezet dat de passage in het streekplan waarnaar [appellanten] verwijzen niet van toepassing is op Noordwolde-Zuid, omdat dit dorp wat de woningbehoefte betreft door zowel gemeente als provincie in samenhang wordt bezien met Noordwolde. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Hetgeen zij hebben aangevoerd biedt dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad wat betreft het aantal woningen dat het plan mogelijk maakt onvoldoende rekening heeft gehouden met het beleid van de provincie.
4.3. In het woonplan staat dat voor Noordwolde sprake zal moeten zijn van een evenredige groei en dat de woningbouw in de dorpen moet zijn afgestemd op de plaatselijke behoefte.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2. is overwogen, gaat de Afdeling ervan uit dat de woningbehoefte in Noordwolde-Zuid door de gemeente in samenhang wordt bezien met die in Noordwolde. In dit verband is tevens van belang dat in het woonplan alleen wordt verwezen naar Noordwolde; Noordwolde-Zuid wordt niet genoemd. Uit de aangehaalde passage uit het woonplan volgt dan ook niet dat in Noordwolde-Zuid de woningbouw dient te worden afgestemd op de behoefte van Noordwolde-Zuid. Bovendien staat in het woonplan dat het woningbouwprogramma voor het fabrieksterrein vanaf 2009 in totaal 32 woningen bedraagt. Nu niet in geschil is dat de eerste fase van deze woningbouw in 2008 heeft plaatsgevonden en het woonplan daarna is vastgesteld, is aannemelijk dat het woonplan in zoverre doelt op de tweede fase waarin het voorliggende plan voorziet.
Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan niet in strijd met het woonplan vastgesteld.
5. Het beroep van [appellanten] is voorts gericht tegen de plandelen met de bestemmingen "Woongebied" en "Verkeer", voor zover deze betrekking hebben op gronden die zijn gelegen in de binnencontour van het structuurplan "Weststellingwerf 2000 - 2015". Zij betogen dat hier ten onrechte in afwijking van het structuurplan bebouwing wordt toegestaan. Volgens hen worden de contouren van het structuurplan in de rest van de gemeente strikt toegepast. Daarnaast voeren zij aan dat het plan niet voldoet aan de voorwaarde van het structuurplan dat bij woningbouw op het voormalige fabrieksterrein de "groene dooradering" ter plaatse versterkt wordt.
5.1. De raad acht afwijking van de binnencontour van het structuurplan in dit geval gerechtvaardigd. Het structuurplan is vastgesteld in 2002 en sindsdien zijn de maatschappelijke en economische omstandigheden gewijzigd. In het structuurplan staat dat niet is beoogd om de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente tot de planhorizon in 2015 geheel vast te leggen. Het structuurplan vormt geen blauwdruk voor de toekomstige ontwikkeling van de gemeente. De raad kent in dit geval een zwaarder gewicht toe aan het belang van de ontwikkelaar bij een economisch haalbare exploitatie van woningbouw op het voormalige fabrieksterrein, die gediend is bij kleinere kavels voor een groter aantal woningen, dan aan het structuurplan. De raad wijst erop dat de gronden ten aanzien waarvan de overschrijding plaatsvindt slechts een vijfde deel van het totaal van de gronden in de binnencontour zijn. Bovendien waren deze gronden voorheen in gebruik als bedrijfsterrein en liggen zij thans braak, zodat in zoverre geen sprake is van verlies van landschappelijke waarden. Voorts stelt de raad dat het structuurplan alleen voor Noordwolde-Zuid een binnencontour bevat en dat in zoverre geen vergelijkbare gevallen bestaan. De binnencontour is niet vergelijkbaar met andere contouren zoals de buitencontour voor het bouwen in het buitengebied. Wat de "groene dooradering" betreft, is de raad van mening dat deze na de realisering van het plan grotendeels behouden blijft.
5.2. In de inleiding van het structuurplan staat:
Wij hebben met dit plan nadrukkelijk niet de bedoeling de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente tot 2015 ‘dicht te spijkeren’. Het structuurplan is geen blauwdruk voor de toekomstige ruimtelijke inrichting van onze gemeente.
Over woningbouw op het voormalige fabrieksterrein staat in het structuurplan:
Ook op het Rohéterrein wordt nog in principe ruimte geboden voor het ontwikkelen van enkele nieuwbouwkavels (in het kader van de ‘steen-voor-steen’ regeling en met als voorwaarde versterking van de groene dooradering van het dorp). Het in- en omliggende, zeer afwisselende landschap wordt echter gevrijwaard van bebouwing. Hiervoor is de zogeheten ‘binnencontour’ getrokken.
5.3. Niet in geschil is dat het plan voorziet in bebouwing in de binnencontour van het structuurplan. Wat betreft de "groene dooradering" heeft de raad te kennen gegeven dat deze grotendeels behouden blijft, zodat ervan moet worden uitgegaan dat deze niet volledig behouden blijft en in zoverre niet wordt versterkt.
5.4. De raad was bij de vaststelling van het plan in beginsel gehouden overeenkomstig het structuurplan te besluiten. Onder de omstandigheden van dit geval heeft de raad evenwel in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de realisering van het plan. Hiertoe is het volgende van belang. Gelet op de aangehaalde passage uit de inleiding is het structuurplan niet vastgesteld met het oogmerk om in alle gevallen onverkort te worden toegepast. Daarnaast is onbestreden dat sinds de vaststelling van het structuurplan in 2002 de economische omstandigheden zijn veranderd en dat een economisch haalbare exploitatie van woningbouw op het voormalige fabrieksterrein is gediend bij kleinere kavels voor een groter aantal woningen. Voorts hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat de raad in het voorliggende geval anders heeft beslist dan in andere vergelijkbare gevallen. Ten slotte acht de Afdeling van belang dat, naar niet in geschil is, de gronden waarop de overschrijding plaatsvindt niet meer zijn dan een vijfde deel van het totaal van de gronden in de binnencontour, voorheen in gebruik waren als bedrijfsterrein en ten tijde van de vaststelling van het plan braak lagen.
6. [appellanten] voeren aan dat onzeker is of het plan binnen de planperiode gerealiseerd zal worden. Volgens hen heeft de raad zich ten aanzien van de woningbehoefte, gelet op hetgeen in het woonplan is vermeld, gebaseerd op een onderzoek uit 2007. Vanwege de sindsdien gewijzigde maatschappelijke en economische omstandigheden is dit onderzoek evenwel achterhaald. De raad had bij de voorbereiding van het plan dienen te onderzoeken in hoeverre nog behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Daarnaast stellen [appellanten] dat de exploitatieopzet een gering positief resultaat heeft, zodat het risico bestaat dat het plan verliesgevend blijkt. Ook zijn de bouw- en infrakosten te laag geraamd. Ten slotte stellen [appellanten] dat de exploitatieopzet dateert uit 2010 en om deze reden verouderd is.
6.1. De raad stelt dat het ontbreken van een op het plan toegespitst onderzoek niet betekent dat geen inzicht bestaat in de behoefte aan de woningen waarin het plan voorziet. De behoefte aan woningen wordt voor de hele provincie Fryslân regelmatig door het provinciebestuur geïnventariseerd, op basis waarvan de provincie en de gemeenten afspraken maken over de woningbouwprogrammering. Uit deze inventarisatie is gebleken dat voor de provincie als geheel in de periode 2010-2020 behoefte bestaat aan 15.000-16.000 nieuwe woningen. Het college van gedeputeerde staten heeft bij brief van 16 augustus 2011 ingestemd met het door de gemeente voorgestelde woningbouwprogramma tot en met 2015, waarvan de in het voorliggende plan voorziene woningen onderdeel zijn. Uit de meest recente prognoses van de provincie kan worden opgemaakt dat deze afspraken in stand kunnen blijven, maar dat de looptijd ervan verlengd dient te worden tot 2020. Dit moment ligt binnen de planperiode. Verder stelt de raad dat uit de door de ontwikkelaar opgestelde exploitatieopzet blijkt dat de opbrengsten van de uitvoering van het plan hoger zullen zijn dan de kosten. Tevens wijst de raad op een advies uit 2010 van een makelaar aan de ontwikkelaar om vanwege de gunstige situatie op de lokale woningmarkt op korte termijn te starten met de tweede fase van de woningbouw op het voormalige fabrieksterrein.
6.2. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
6.3. Gelet op de uiteenzetting van de raad over de vaststelling van de woningbehoefte in de gemeente en de provincie mist het betoog feitelijke grondslag voor zover het ervan uitgaat dat de raad zich in zoverre heeft gebaseerd op een onderzoek uit 2007. Voorts is niet in geschil dat de exploitatieopzet die de ontwikkelaar voor het plan heeft opgesteld een positief resultaat heeft. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de hierin opgenomen kostenposten niet representatief zijn.
Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd leidt dan ook niet tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
7. Het beroep van [appellanten] is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Jacobs
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
717.