ECLI:NL:RBOBR:2020:6477
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 20/720 en SHE 20/721
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2020 in de zaak tussen
[eisers] , allen te [woonplaats] , en [eisers] , allen te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
Nummereen Kinderopvang B.V.,
te Eersel, eiseres
(gemachtigde mr. W.A. Braams),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eersel, verweerder
(gemachtigde: M. Stoof).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder]
, te [woonplaats] (vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en gebruiken van het pand aan de [adres] te [woonplaats] voor de huisvesting van 71 arbeidsmigranten.
Bij besluit van 27 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers en eiseres gegrond verklaard en de omgevingsvergunning met een verbeterde motivering in stand gelaten.
Eisers en eiseres hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. Namens eisers zijn [eisers] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers wonen allemaal in de omgeving van de [adres] . Eiseres exploiteert aan de [adres] te [woonplaats] een kinderdagverblijf met dagopvang voor 106 kinderen.
Het pand aan de [adres] ligt binnen het bestemmingsplan “Kom Eersel, eerste herziening”. Het perceel waar het pand op staat, heeft hierin de enkelbestemming “Maatschappelijk”. Binnen deze bestemming is de huisvesting van arbeidsmigranten niet toegestaan.
1.2
De omgevingsvergunning omvat de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. De afwijking van het bestemmingsplan is verleend om het gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten toe te staan en een uitbouw van 106 m2 te vergunnen met daarin een ontspanningsruimte. De afwijking is vergund op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
1.3
Verder is van belang dat verweerder twee beleidsregels heeft vastgesteld. Op 17 februari 2015 de “beleidsregels kleine afwijkingen bestemmingsplannen en planschade 2015” (beleid kleine afwijkingen). Hierin is beleid opgenomen voor het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor (de kruimelafwijking). Op 30 januari 2019 heeft verweerder de “beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten” vastgesteld. Hierin is beleid vastgelegd over hoe wordt omgegaan met vergunningverlening voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Ontvankelijkheid eisers
2
2.1
De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers allemaal als belanghebbenden bij het primaire besluit kunnen worden aangemerkt. Voor de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is bij een omgevingsvergunning, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een vergunning toestaat, in principe belanghebbende is bij dat besluit, tenzij deze gevolgen niet van enige betekenis zijn.
Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon- of leefsituatie van betrokkene zodanig beperkt zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Hierbij zijn onder andere de afstand tot, het zicht op en de planologische uitstraling van de activiteit die het besluit toestaat, relevant. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
2.2
[naam] woont op de [adres] . Dit perceel ligt op ongeveer 300 meter van de geplande huisvesting voor arbeidsmigranten. Vanaf dit perceel bestaat weliswaar zicht op het pand, maar dit zicht is naar het oordeel van de rechtbank – gelet op de afstand en de beperkte omvang van de vergunde uitbouw – niet zodanig dat daarvan op dit perceel gevolgen van enige betekenis zullen worden ondervonden. Ook is niet aannemelijk dat het verkeer als gevolg van de vergunde activiteit zodanig toeneemt dat daarvan op deze afstand gevolgen van enige betekenis merkbaar zullen zijn. Gelet hierop heeft verweerder [naam] ten onrechte als belanghebbende aangemerkt.
2.3
Hetzelfde geldt voor [naam] en [naam] die wonen op de [adres] . Ook dit perceel ligt namelijk op ongeveer 300 meter van de vergunde activiteit, zodat niet aannemelijk is dat hier gevolgen van enige betekenis merkbaar zullen zijn.
2.4
[naam] en [naam] ( [adres] ) en [naam] en
( [adres] ) wonen op een nog grotere afstand van de vergunde huisvesting voor arbeidsmigranten, te weten ongeveer 500 meter. Vanaf deze percelen bestaat helemaal geen zicht op deze huisvesting. Zij hebben verder ook niet aannemelijk gemaakt dat zij wel op een andere manier gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van de vergunde activiteit. Ook zij zijn daarom ten onrechte als belanghebbenden aangemerkt.
2.5
Gelet op het voorgaande heeft verweerder [eisers]
ten onrechte als belanghebbenden aangemerkt bij het primaire besluit. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. De rechtbank zal op dit punt in de einduitspraak zelf in de zaak voorzien door het door hen gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
2.6
Voor [naam] en [naam] die wonen aan de [adres] en [naam] die eigenaresse is van het perceel [adres] ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat zij geen belanghebbende zouden zijn. Zij zullen hierna de omwonenden worden genoemd.
Goede ruimtelijke ordening: woon- en leefklimaat
3
3.1
De omwonenden en eiseres hebben als eerste beroepsgrond aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het besluit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Op het perceel direct naast de [adres] worden al 60 arbeidsmigranten gehuisvest. Van deze arbeidsmigranten ervaren zij geen overlast, maar door de komst van nog eens 71 arbeidsmigranten vrezen zij wel voor overlast en negatieve gevolgen voor de woon- en leefomgeving. Door het plan ontstaat op een klein gebied een concentratie van arbeidsmigranten. De verwachting is dat hierdoor spanningen zullen ontstaan tussen de arbeidsmigranten en de omwonenden, de ondernemers en werknemers die werkzaam zijn in dit gebied. Verweerder heeft niet onderzocht wat de gevolgen zullen zijn voor het woon- en leefklimaat
.
Ook heeft verweerder ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning verbonden dat er 24/7 een beheerder in het pand aanwezig moet zijn die toeziet op de naleving van de huisregels, terwijl dit wel door verweerder is toegezegd.
3.2
Verweerder stelt hierover dat van de 60 al aanwezige arbeidsmigranten op het naastgelegen perceel geen overlast wordt ervaren. Er zijn geen aanwijzingen dat de te huisvesten arbeidsmigranten waarvoor nu een vergunning is verleend, wel voor overlast zullen gaan zorgen. Het gaat om een groot gebouw met een ontspanningsruimte dat is gelegen in het buitengebied. In de praktijk blijkt bovendien dat huisvesting van arbeidsmigranten, waar het beheer goed is geregeld, niet tot klachten leidt. In de vergunning is daarom als voorwaarde opgenomen dat er een beheerder moet zijn. Daarmee is aangesloten bij de beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten. Omdat in de beleidsregel niet staat dat er 24/7 een beheerder moet zijn, is dit ook niet als vergunningvoorschrift opgenomen.
3.3
Vergunninghouder heeft ter zitting aangegeven dat er in de praktijk 24/7 een beheerder aanwezig zal zijn en dat dit ook in de aanvraag was opgenomen. Hij heeft er daarom geen bezwaar tegen als dit als voorschrift aan de vergunning wordt verbonden.
3.4
Gelet op artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, kan een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft bij de besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dit betekent dat verweerder, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
3.5
Er is onder andere sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening als een goed woon- en leefklimaat als gevolg van een project niet is gewaarborgd. In dit geval is de vraag of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat er geen negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat zullen ontstaan. Verweerder heeft zelf aangegeven dat hiervoor vereist is dat het beheer goed is geregeld. In de verleende omgevingsvergunning is echter alleen een voorschrift opgenomen dat er een beheerder moet zijn die zorgt voor het dagelijkse onderhoud en schoonmaak van de gemeenschappelijke ruimten, kamers en buitenruimte. Hiermee is niet geborgd dat de beheerder ook op enig moment aanwezig is in het gebouw of dat hij actief toezicht houdt op de naleving van de huisregels. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat ook zonder fysieke aanwezigheid van een beheerder sprake kan zijn van goed beheer en overlast kan worden voorkomen. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat met de verleende vergunning geen sprake zal zijn van negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat. Het betoog slaagt.
3.6
De rechtbank sluit echter niet uit dat de huisvesting van arbeidsmigranten wel in overeenstemming kan zijn met een goed woon- en leefklimaat. Daarom wil de rechtbank verweerder in deze procedure de kans geven om dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij is van belang dat niet ter discussie staat dat de omwonenden en eiseres geen overlast ervaren van de in het gebied al aanwezige arbeidsmigranten en dat zij verder niet hebben gemotiveerd waarom zij – bij een goed geregeld beheer – wel overlast verwachten van de nieuw te vestigen arbeidsmigranten. Daarnaast geldt dat vergunninghouder in de aanvraag zelf al heeft opgenomen dat er 24/7 een beheerder aanwezig zal zijn en dat hij ter zitting heeft bevestigd er geen bezwaar tegen te hebben dat dit als voorschrift aan de vergunning wordt verbonden. Verweerder kan dit gebrek daarom onder andere herstellen door alsnog met een voorschrift te regelen dat er 24/7 een beheerder aanwezig moet zijn.
Goede ruimtelijke ordening: verkeersdruk
4
4.1
De omwonenden en eiseres hebben daarnaast aangevoerd dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de verkeersdruk als gevolg van het plan. De ontsluiting zal via de Dalemsedijk plaatsvinden, terwijl die weg nu al ongeschikt is om het huidige verkeer te verwerken. De Dalemsedijk is de verbinding voor wandelaars en (brom)fietsers van Eersel naar Hapert en daarnaast een belangrijke verbindingsweg naar de Donkersbergen, het industriegebied Duizel en via de Groote Aardweg naar Postel, Luyksgestel, Hapert en Bladel. Verder wordt de Dalemsedijk gebruikt door de arbeidsmigranten die al in het gebied zijn gehuisvest en is hier ook het kinderdagverblijf van eiseres gevestigd. De weg wordt dus al intensief gebruikt. De omwonenden en eiseres verwachten dat dit gebruik als gevolg van het plan zal verdubbelen. Dit terwijl de Dalemsedijk maar ongeveer 6 meter breed is en ter hoogte van [nummer] geen voetpaden of fietspaden heeft. Verweerder heeft niet onderzocht of de Dalemsedijk het extra verkeer veilig kan verwerken of dat er onveilige situaties zullen ontstaan bijvoorbeeld in combinatie met de kinderen die naar het kinderdagverblijf gaan. Daar komt bij dat verweerder (in het collegevoorstel van 10 januari 2019) heeft gesteld dat er een veilige langzaam verkeersroute moet zijn, maar dat deze er bij gebrek aan een stoep of fietspad niet is.
4.2
Verweerder stelt hierover dat de situatie ter plaatse is beoordeeld door een verkeerskundige en dat die geen aanleiding heeft gezien voor het doen van een uitvoerig onderzoek. De Dalemsedijk is geen belangrijke doorgaande weg en wordt voornamelijk gebruikt door bestemmingsverkeer. De doorgang naar het Kempisch Bedrijventerrein is voor auto’s afgesloten waardoor de weg niet gebruikt kan worden voor sluipverkeer. De verkeersbewegingen door de arbeidsmigranten zelf zullen zich voor het overgrote deel beperken tot verkeer van en naar de snelweg. De Dalemsedijk is hier prima op berekend. Mogelijk kan een doorsteek naar de Vonder op termijn wenselijk of noodzakelijk zijn, maar dit is vooralsnog niet het geval. Het klopt dat er geen volledige langzaam verkeersroute is voor voetgangers en dat deze deels over de Dalemsedijk of over grasland moeten lopen. Dit geldt echter ook voor de hier al gehuisveste arbeidsmigranten. Daarnaast zal in het kader van de ontwikkeling van het plangebied Eersel-West ook een langzaam verkeer verbinding worden aangelegd.
4.3
Zoals hiervoor al is overwogen, kan een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dit geval heeft verweerder op geen enkele manier inzichtelijk gemaakt hoe de verwachte verkeerstoename in relatie tot het al aanwezige verkeer is onderzocht. Verweerder heeft weliswaar genoemd dat een verkeerskundige de situatie heeft beoordeeld, maar hiervan staat niets op papier. Hierdoor is niet duidelijk wat de huidige verkeersintensiteit is op de Dalemsedijk en ook niet welke verkeerstoename verwacht kan worden als gevolg van het plan. Daardoor kan ook niet worden beoordeeld of de Dalemsedijk het extra verkeer veilig kan verwerken. Daarnaast moeten de arbeidsmigranten over de weg of door de berm lopen om het dorp te bereiken. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat hiermee een veilige langzaam verkeersroute aanwezig is. Het enkele feit dat deze route ook door anderen wordt gebruikt, betekent niet automatisch dat het een veilige route is. Gelet hierop is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt.
4.4
Ook op dit punt sluit de rechtbank echter niet uit dat de verkeerssituatie als gevolg van het plan wel in overeenstemming kan zijn met de goede ruimtelijke ordening. Daarom wil de rechtbank verweerder ook op dit punt de kans geven om dit gebrek te herstellen met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid van de Awb. Daarbij zal verweerder in elk geval inzichtelijk moeten maken wat de huidige verkeersintensiteit is op de Dalemsedijk, welke verkeerstoename verwacht kan worden als gevolg van het plan en of de Dalemsedijk dit extra verkeer veilig kan verwerken. Daarnaast zal verweerder moeten motiveren waarom in dit geval toch sprake is van een veilige langzaam verkeersroute, terwijl er geen stoep aanwezig is.
Parkeerplaatsen
5
5.1
De omwonenden en eiseres hebben verder aangevoerd dat er te weinig parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Er komen 59 parkeerplaatsen terwijl er 71 arbeidsmigranten komen wonen. In de omgeving zijn geen parkeerplaatsen om een eventueel tekort op te vangen.
5.2
Verweerder stelt hierover dat wordt voldaan aan de parkeernorm van 0,6-0,8 parkeerplaats per arbeidsmigrant, die is opgenomen in de “beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten”. Er komen daarom voldoende parkeerplaatsen.
5.3
Voor parkeren geldt voor het perceel het bestemmingsplan “Parapluplan parkeren”. Op grond van artikel 3 van dit plan moet verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of afwijken van het bestemmingsplan, toetsen of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Er is sprake van voldoende parkeergelegenheid als wordt voldaan aan de normen die zijn neergelegd in het Parkeerbeleidsplan (artikel 3.1, onder c, van de planregels). In bijlage 4 van het Parkeerbeleidsplan zijn per functie parkeernormen opgenomen. De functie huisvesting van arbeidsmigranten wordt hierin niet genoemd. Op grond van het “Parapluplan Parkeren” gelden daarom geen normen voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
5.4
In de beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten staat echter wel een parkeernorm voor de huisvesting van arbeidsmigranten. In dit geval staat niet ter discussie dat aan deze parkeernorm wordt voldaan. Verweerder heeft daarnaast gemotiveerd dat met deze norm in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. Hij heeft er op gewezen dat niet alle bewoners een auto hebben, veel arbeidsmigranten met openbaar vervoer naar de locatie zullen komen en dat ze allemaal een fiets krijgen waarmee ze ook hoofdzakelijk naar hun werk zullen gaan. De omwonenden en eiseres hebben niet gemotiveerd betwist dat dit onjuist zou zijn of op een andere manier gemotiveerd waarom het aantal te realiseren parkeerplaatsen onvoldoende is. Zij beperken zich tot de enkele stelling dat er niet voor elke arbeidsmigrant een parkeerplaats is. Gelet op wat verweerder heeft aangevoerd, is echter niet aannemelijk dat dit noodzakelijk is. Het betoog faalt.
Voorwaarden kruimelafwijking
6
6.1
De omwonenden en eiseres voeren daarnaast aan dat verweerder ten onrechte de uitbreiding van het hoofdgebouw heeft vergund op grond van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Met dit artikel kan alleen een bijbehorend bouwwerk worden vergund en dus geen uitbreiding van een hoofdgebouw. Bovendien is niet inzichtelijk of voldaan wordt aan de voorwaarden die gelden buiten de bebouwde kom dat een bijbehorend bouwwerk niet hoger mag zijn dan 5 meter en de oppervlakte niet meer mag zijn dan 150 m2. Daarnaast kan op grond van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor alleen een vergunning worden verleend als de bebouwde oppervlakte niet wordt vergroot. Ook aan deze voorwaarde wordt niet voldaan, omdat de bebouwde oppervlakte door de bouw van de ontspanningsruimte wel wordt vergroot.
6.2
Verweerder stelt hierover dat het mogelijk is om de verschillende onderdelen van artikel 4 van bijlage II van het Bor gecombineerd toe te passen. Het is op deze manier mogelijk om een omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik in een bestaand hoofdgebouw op grond van artikel 4, aanhef en negende lid, en tegelijkertijd voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk op grond van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Dit heeft verweerder in dit geval gedaan door de gebruikswijziging van het bestaande gebouw te vergunnen op grond van het negende lid en de bouw en het gebruik van de ontspanningsruimte op grond van het eerste lid.
6.3
Uit de definitie van een bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat hier onder andere een uitbreiding van een hoofdgebouw onder wordt verstaan. Daarnaast is ter zitting onweersproken door vergunninghouder gesteld dat de oppervlakte van de ontspanningsruimte 107 m2 is en dat deze niet hoger wordt dan 5 meter. Verweerder kon de ontspanningsruimte dus op grond van artikel 4, aanhef en eerste lid, vergunnen. Daarnaast heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder al geoordeeld dat het mogelijk is om de verschillende onderdelen van artikel 4 van bijlage II van het Bor gecombineerd toe te passen.
Verweerder kon de omgevingsvergunning daarom op grond van artikel 4, aanhef en eerste lid, in combinatie met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor verlenen. Het betoog van de omwonenden en eiseres slaagt daarom niet. Mocht verweerder in het kader van de bestuurlijke lus een nieuw besluit nemen, dan zou verweerder hierin voor de duidelijkheid de oppervlakte en hoogte van de vergunde ontspanningsruimte kunnen opnemen.
Stedelijke ontwikkeling
7
7.1
De omwonenden voeren verder aan dat de vergunning niet op grond van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor had mogen worden vergund, omdat sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Er is al sprake van een stedelijke ontwikkeling bij de bouw van 12 woningen, dit geldt ook voor de bouw van recreatiewoningen. In dit geval worden 71 woningen, dan wel verblijfsruimten, voor arbeidsmigranten, gerealiseerd. Ook wordt de ontspanningsruimte nieuw gebouwd.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Er is slechts sprake van een functiewijziging ten dienste waarvan een beperkte uitbouw plaatsvindt. Dit is anders dan de bouw van reguliere woningen.
7.3
De rechtbank is van oordeel het plan niet kan worden aangemerkt als stedelijk ontwikkelingsproject. Of daarvan sprake is, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. In dit geval verandert weliswaar het gebruik van het perceel door de huisvesting van arbeidsmigranten, maar dat betekent niet dat het plan moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Daarbij is van belang dat het ruimtebeslag van de bestaande bebouwing beperkt is en dat de functiewijziging slechts gepaard gaat met een kleine uitbreiding van de bebouwing op het perceel. Daarnaast is de locatie gelegen in bestaand stedelijk gebied en heeft de wijziging van het gebruik geen zodanige werking, dat daarmee milieugevolgen gepaard gaan die ervoor zorgen dat het project wel als stedelijk ontwikkelingsproject moet worden aangemerkt. Het betoog faalt.
Strijd met beleid kleine afwijkingen
8
8.1
De omwonenden en eiseres stellen verder dat verweerder de vergunning heeft verleend in strijd met het beleid kleine afwijkingen. Het realiseren van huisvesting van arbeidsmigranten is niet opgenomen in deze beleidsregels. Verweerder moet daarom op grond van artikel 15 van deze beleidsregels afwijken. Dit kan alleen in bijzondere gevallen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat hiervan sprake is.
8.2
Verweerder geeft aan dat de huisvesting van arbeidsmigranten volgens het beleid kleine afwijkingen in beginsel niet mogelijk is. Volgens verweerder is daar bij de vaststelling van het beleid echter bewust voor gekozen, omdat verweerder de besluitvorming over de huisvesting van arbeidsmigranten aan zichzelf wilde houden en niet wilde mandateren. Dit betekent volgens verweerder dat de huisvesting van arbeidsmigranten alleen als kruimelgeval kan worden vergund als gebruik wordt gemaakt van artikel 15 van het beleid kleine afwijkingen. In dit geval heeft verweerder van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik gemaakt, omdat de behoefte aan goede en betaalbare huisvesting van arbeidsmigranten toeneemt. Daarnaast gaat het om een relatief beperkte afwijking van het bestemmingsplan en zijn de gevolgen van de afwijking van beperkte betekenis, waarbij geen strijd met een goed woon- en leefklimaat ontstaat.
8.3
De rechtbank oordeelt als volgt. Niet in geschil is dat in het beleid geen mogelijkheid is opgenomen om een omgevingsvergunning te verlenen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Uit het beleid volgt echter niet dat verweerder alleen in de in het beleid genoemde gevallen bevoegd is om een plan met een kruimelafwijking te vergunnen. Dit betekent dat het verlenen van een kruimelafwijking voor de huisvesting van arbeidsmigranten dus niet in strijd is met het beleid. Dat het beleid hier geen mogelijkheid voor biedt, brengt enkel met zich mee dat verweerder niet met een verwijzing naar het beleid kan volstaan om de vergunning te motiveren. Dit laatste heeft verweerder echter ook niet gedaan. Hij heeft namelijk afzonderlijk gemotiveerd waarom volgens hem in dit geval geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Dit betekent dat het betoog faalt. De rechtbank wijst er daarnaast op dat het de vraag is of een beleid, waarin limitatief is opgenomen in welke gevallen een kruimelafwijking kan worden verleend, toelaatbaar zou zijn, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3482.
Strijd met beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten
9
9.1
Volgens de omwonenden en eiseres is ook niet voldaan aan de beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten. Op grond van deze beleidsregel is het vooraf voeren van een gesprek met de omgeving een harde voorwaarde voor medewerking aan het initiatief. In dit geval heeft er geen dialoog met de omgeving plaatsgevonden. Er is alleen een informatief gesprek geweest met één van de eisers, vergunninghouder en de gemeente. Verder heeft vergunninghouder een brief gestuurd met zijn plannen, maar dit is niet de vereiste dialoog. Daarnaast stellen de omwonenden en eiseres dat de minimale oppervlaktenorm van 12 m2 per persoon uit het beleid niet wordt gehaald omdat de oppervlakte van de kamers minder dan 12 m2 per persoon bedraagt en dat vergunninghouder niet in het bezit is van het keurmerk Stichting Normering Flexwonen.
9.2
Verweerder stelt dat wel aan de genoemde voorwaarden uit de beleidsregel wordt voldaan. Vergunninghouder heeft een bureau ingeschakeld om de buurt in de voorfase bij het project te betrekken en heeft de buurtbewoners een uitgebreide brief gestuurd. De omwonenden hebben niet op deze brief gereageerd. In plaats daarvan hebben zij contact opgenomen met de gemeente. Naar aanleiding hiervan heeft een gesprek plaatsgevonden tussen een vertegenwoordiger van de omwonenden en de gemeente, waarbij ook vergunninghouder is aangeschoven. Daarmee is het gesprek met de omgeving voldoende gevoerd. Ook aan de oppervlaktenorm van 12 m2 gebruiksoppervlakte per persoon wordt voldaan. Tot slot is als voorschrift aan de vergunning verbonden dat de verhuurder in het bezit moet zijn van het keurmerk Stichting Normering Flexwonen, waarmee ook op dit punt aan het beleid wordt voldaan.
9.3
Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat ook de gemeenschappelijke ruimtes meetellen bij de vaststelling van de gebruiksoppervlakte. In totaal is de gebruiksoppervlakte van het pand 1.041 m2. Bij 71 arbeidsmigranten betekent dit een gebruiksoppervlakte van ruim 14,5 m2 per persoon. Het keurmerk Stichting Normering Flexwonen wordt pas gegeven nadat het gebouw klaar is en is goedgekeurd.
9.4
De rechtbank oordeelt als volgt. In de beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten zijn de voorwaarden opgenomen voor het kunnen meewerken aan een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Hierin is onder andere opgenomen dat het vooraf voeren van een gesprek met de omgeving een harde voorwaarde is voor de medewerking aan een initiatief. In dit geval staat niet ter discussie dat vergunninghouder de buurt via een brief op de hoogte heeft gesteld van zijn plannen en dat er een gesprek is geweest waarbij de gemeente, iemand namens de omwonenden en vergunninghouder aanwezig waren. Hiermee is aan deze voorwaarde uit het beleid voldaan. Op grond van het beleid is niet vereist dat er een officiële inspraakprocedure bij de gemeente wordt doorlopen. Dat de omwonenden het overleg graag op een andere manier ingevuld hadden gezien, betekent niet dat niet aan de voorwaarde uit het beleid is voldaan. Daarnaast staat in de beleidsregel dat er een gebruiksoppervlakte moet zijn van minimaal 12 m2 per persoon. Niet is betwist dat de totale gebruiksoppervlakte van het pand 1.041 m2 is, zodat er een gebruiksoppervlakte van ruim 14,5 m2 per persoon is. Hiermee wordt ook aan deze voorwaarde voldaan. Tot slot is in de omgevingsvergunning als voorwaarde opgenomen dat verhuurder in bezit moet zijn van de Stichting Normering Flexwonen, zodat deze voorwaarde voldoende is gewaarborgd. Ook dit betoog faalt.
Programma aanpak stikstof
10
10.1
Eiseres heeft tot slot nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of het programma aanpak stikstof aan vergunningverlening in de weg stond. Hiermee doet zij een beroep op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (Wnb) die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt een bestuursrechter een besluit echter niet op grond van een geschreven rechtsregel, indien deze kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daar op beroept. Gelet op vaste jurisprudentie kan eiseres zich alleen op normen van gebiedsbescherming uit de Wnb beroepen, als haar bedrijfseconomische belangen zo verweven zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze normen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen.
In dit geval ligt het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied op meer dan 6 kilometer afstand van het bedrijf van eiseres en maakt dit gebied dus geen onderdeel uit van haar bedrijfsomgeving. Haar bedrijfsvoering wordt dan ook niet beïnvloed door de staat van instandhouding van dit Natura 2000-gebied. Gelet hierop bestaat geen verwevenheid tussen haar bedrijfseconomische belangen en het algemene belang van de goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat.
Conclusie
11
11.1
Het beroep is gegrond. Gelet op wat hiervoor in rechtsoverweging 3.6 en 4.4 is overwogen, wil de rechtbank verweerder de kans geven om de daar genoemde gebreken te herstellen met inachtneming van de daar genoemde overwegingen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
11.2
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank de omwonenden en eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11.3
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
11.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
draagt verweerder op binnen vier weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. Blanken, rechter, in aanwezigheid van
A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 23 december 2020.
griffier											rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Zie de uitspraak van 23 augustus 2017 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2017:2271.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 r.o. 10.53 e.v.