ECLI:NL:CBB:2020:866
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/883
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Fa. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2003 een melkveehouderij. Op 1 april 2009 hield appellante 194 melk- en kalfkoeien en 203 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Vanaf 2009 heeft zij plannen gemaakt voor het vergroten van haar melkveehouderij van 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee, naar 307 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Met oog hierop is aan appellante op 15 september 2010 een milieuvergunning en op 24 juli 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 307 melk- en kalfkoeien en 215 stuks jongvee. Op 7 juli 2011 is tevens aan appellante een omgevingsvergunning (bouw) verleend.
2.3
Op 26 september 2011 is appellante een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van een nieuwe jongveestal voor een bedrag van € 400.518,30 (incl. btw). Voor de stalinrichting heeft appellante € 57.878,83 (incl. btw) gefactureerd gekregen. Op 3 november 2011 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 475.000,-. Tussen eind 2011 en begin 2012 is de nieuwe jongveestal gebouwd en de bestaande ligboxenstal uitgebreid. In maart 2013 heeft appellante een vierde melkrobot aangeschaft. Op 30 april 2014 heeft zij 30,5 ha landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 1.682.604,-. Met oog op de aankoop van de grond is zij op 27 maart 2014 een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1.850.000,-.
2.4
Vennoot [naam 2] heeft gezondheidsproblemen.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 243 melk- en kalfkoeien en 224 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.737 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen en gesteld dat er in dit geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4. Appellante bestrijdt in beroep het standpunt van verweerder dat er in haar geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij stelt disproportioneel te worden geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Al in 2009 heeft appellante ingezet op vergroting van haar bedrijf naar 307 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en daartoe forse onomkeerbare investeringen gedaan. Op de peildatum 2 juli 2015 had zij de door haar voorgestane uitbreiding van de veestapel nog niet gerealiseerd omdat het haar bedoeling was geleidelijk aan te groeien met eigen aanwas en omdat op dat moment ook de financiële middelen ontbraken om de veestapel sneller te laten groeien. Met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten is het niet mogelijk de bedrijfsvoering te realiseren waar haar investeringen en financieringsverplichtingen op gebaseerd zijn. Daarbij is van belang dat de sinds 2009 ingezette bedrijfsontwikkeling mede is ingegeven door de gezondheidsproblemen van vennoot [naam 2] . Die gezondheidsproblemen maken dat zij maar beperkt kan meehelpen op het bedrijf. Vergroting van de melkveehouderij maakt het voor appellante mogelijk om een vaste medewerker in dienst te nemen om haar vennoot te ontlasten. Verweerder heeft deze bijzondere omstandigheden onvoldoende betrokken in zijn besluitvorming. Appellante voert voorts aan dat verweerder haar ten onrechte de voorzienbaarheid heeft tegengeworpen nu zij al sinds eind 2009 een op uitbreiding gerichte bedrijfsontwikkeling heeft ingezet en al vóór 2013 de daartoe benodigde vergunningen aan haar zijn verleend. De in 2013 en 2014 gedane investeringen in een melkrobot en de aankoop van landbouwgrond liggen geheel in het verlengde van de vóór 2013 ingezette ontwikkeling.
Dat zij door het fosfaatrechtenstelsel disproportioneel wordt getroffen blijkt volgens appellante uit de financiële rapportage van Flynth adviseurs en accountants van 17 juli 2018 waaruit – kort samengevat – blijkt dat met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten sprake is van een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort onder welke omstandigheid bedrijfscontinuering niet realistisch is. Een verhoging van het fosfaatrecht met 3.035 kg is nodig om de vergunde aantallen melkvee te kunnen houden. Ook verwijst appellante naar een brief van de [naam 3] van 9 januari 2019 waarin de bank aangeeft niet bereid te zijn de aankoop van fosfaatrechten te financieren. Het bedrijf kan volgens appellante ook niet op een levensvatbare wijze worden verkleind of gedeeltelijk worden afgestoten, zoals verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2019:1) heeft betoogd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Op het moment waarop appellante heeft geïnvesteerd in de aanschaf van een melkrobot en aankoop van landbouwgrond en waarop zij een financieringsovereenkomst is aangegaan (maart 2013 respectievelijk maart 2014) waren, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum, productiebeperkende maatregelen te verwachten. Deze beslissingen zijn daarom volgens verweerder niet navolgbaar. Appellante heeft met de verbouwing dan ook een risico genomen, in weerwil van de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen. Dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om het bedrijf fors uit te breiden heeft appellante volgens verweerder niet aangetoond. Bovendien waren de bouwwerkzaamheden begin 2012 gereedgekomen, zodat appellante ongeveer 3,5 jaar de gelegenheid heeft gehad om de stallen vol te krijgen met het beoogde aantal dieren. De keuze die appellante heeft gemaakt om de uitbreiding middels eigen opfok te realiseren, met als gevolg dat (nog) niet alle aanwezige stalruimte op de peildatum van 2 juli 2015 benut werd, is geen grond is om tot een schending van artikel 1 van het EP te concluderen. Verweerder wijst er – met oog op de beoordeling van de buitensporigheid van de last – op dat tevens moet worden betrokken de mogelijkheden van de appellante om de last te beperken door bijvoorbeeld de verkoop van grond.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen individuele omstandigheden zijn die buiten de invloedsfeer van appellante liggen die ervoor hebben gezorgd dat er mogelijk een financiële last is ontstaan. Verweerder wijst er op dat uit het bestreden besluit is gebleken dat niet is voldaan aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling. Het niet voldoen aan de knelgevallenregeling maakt volgens verweerder echter niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 17 juli 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 3.035 kg fosfaatrechten (de gewenste hoeveelheid fosfaatrechten voor 307 melk- en kalfkoeien en 215 stuks jongvee – de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten 12.737 kg).
Het College heeft, mede gelet op de overgelegde rapportage, aanwijzingen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt. Het gegeven dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een last oplevert alleen is echter onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante al betrekkelijk vroeg, namelijk al in 2009, plannen heeft gemaakt om haar bedrijf uit te breiden van 194 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar 307 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Zij heeft hier ook naar gehandeld en heeft de daarvoor benodigde vergunningen aangevraagd en verkregen, en ook geïnvesteerd in uitbreiding van de stalruimte, die begin 2012 is gerealiseerd. Mede gelet op de periode waarin deze beslissing is genomen kan niet zondermeer worden geoordeeld dat deze beslissing van appellante om haar melkveehouderij uit te breiden en om te investeren in uitbreiding van de stalruimte niet navolgbaar is. Wat de daaropvolgende grondaankoop in april 2014 betreft, ligt dit, in het licht van de onder 6.3.3 genoemde uitgangspunten, echter anders. Het betreft een zeer forse investering (€ 1.682.604,-) en daaraan gekoppelde financiering. Gezien het tijdstip waarop deze investering is gedaan acht het College deze beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Daarbij is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen niet gebleken. De wens om een vaste werknemer aan te trekken met oog op de gezondheidsproblemen van de vennoot kan als zodanig niet worden aangemerkt. Dat een uitbreiding van de melkveehouderij in deze omvang de enige manier was om problemen die werden ondervonden als gevolg van gezondheidsproblemen van de vennoot op te vangen heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Voorts is onvoldoende gebleken dat de omstandigheid van de gezondheidsproblemen van de vennoot een relevante factor is geweest bij het gegeven dat appellante op de peildatum de stalcapaciteit niet volledig had benut. Uit de enkele medische verklaring die in beroep is overgelegd valt geenszins af te leiden dat de klachten van een dergelijke ernst zijn geweest. Voor een deskundigenonderzoek biedt deze verklaring onvoldoende aanknopingspunt. Voor zover de wens om – zoals blijkt uit de brief van de [naam 3] van 9 januari 2019 – het bedrijf in de toekomst geschikt te maken om inkomsten te genereren voor twee gezinnen een rol heeft gespeeld bij de keuze voor deze uitbreiding, is dat een ondernemersbeslissing van appellante en niet zozeer aan te merken als bedrijfseconomisch noodzakelijk (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572).
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Dit geldt te meer voor de forse investering in de aankoop van grond in april 2014. In die periode was al meermalen vanuit de overheid en de markt gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook in zoverre heeft appellante met het doorzetten van haar plannen, gelet op de aangekondigde productiebegrenzende maatregelen, een groot risico genomen.
6.3.7
Aangaande de omvang van de last constateert het College dat uit het zich in de stukken bevindende overzicht geregistreerde fosfaatrechten blijkt, dat appellante op 14 februari 2019 inmiddels in totaal 930,08 kg fosfaatrechten had bijgekocht. Het College leidt daaruit af dat er ondanks de gestelde last nog middelen waren voor de aankoop van fosfaatrechten. De overgelegde verklaring van de [naam 3] dat aankoop van fosfaatrechten niet meer kan worden gefinancierd moet in dit licht zo worden opgevat dat niet nog meer rechten verworven kunnen worden. Dat betekent dat de last geringer van omvang is dan het hiervoor berekende verschil. Deze aankoop is niet meegenomen in de scenario’s van Flynth, zodat ook daaraan niet de betekenis kan worden gehecht die appellante eraan toegekend wil zien.
6.4
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen