ECLI:NL:RVS:2020:1979
Raad van State — Uitspraak 


201908948/1/R4.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Zandpluim B.V., gevestigd te Someren,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 oktober 2019 in zaak nr. 19/349 in het geding tussen:
Zandpluim B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college geweigerd om de door Zandpluim B.V. aangevraagde omgevingsvergunning eerste fase voor het veranderen van de inrichting op de locatie Gezandebaan 39, te Heusden, gemeente Asten, voor de activiteit milieu te verlenen.
Bij uitspraak van 25 oktober 2019 heeft de rechtbank het door Zandpluim B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Zandpluim B.V. heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2020, waar Zandpluim B.V, vertegenwoordigd door ing. P.S.J. van Lier, rechtsbijstandverlener te Heythuysen en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E.L.A. Kramer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 21 september 1999 is aan Zandpluim B.V. een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 100.800 vleeskuikens.
Op 12 december 2001 heeft Zandpluim B.V. een aanvraag ingediend voor de uitbreiding van de inrichting.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het aantal te houden vleeskuikens tot 140.799 en is een vergunning verleend voor het aanpassen van het stalsysteem, het verlengen van drie stallen met 35 m, het toepassen van andere ventilatie en de realisatie van stofvangbakken. Bij besluit van 4 juni 2013 is het besluit van 4 december 2012 gewijzigd.
Bij uitspraak van 6 juni 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:3163, heeft de rechtbank de besluiten van 4 december 2012 en 4 juni 2013 gedeeltelijk vernietigd en zelf in de zaak voorzien. Bij uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1021, heeft de Afdeling de uitspraak van 6 juni 2014 vernietigd en de besluiten van 4 december 2012 en 4 juni 2013 geheel vernietigd.
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015 heeft Zandpluim B.V. de aanvraag gewijzigd en aanvullende gegevens ingediend. Bij het besluit van 18 december 2018 heeft het college geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
2.    Het college heeft drie redenen aangevoerd om te weigeren de aangevraagde vergunning voor de uitbreiding van de inrichting te verlenen:
- Ten eerste is de uitbreiding volgens het college in strijd met de "Verordening geurhinder en veehouderij Asten 2016" (hierna: de Geurverordening),
- Ten tweede voldoet de uitbreiding volgens het college niet aan de Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxinekader 1.0 (hierna: het Endotoxine toetsingskader) van 25 november 2016 van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht en
- Ten derde is de uitbreiding, zo meent het college, in strijd met artikel 7 van het Besluit emissiearme huisvesting.
3.    De rechtbank is, samengevat weergegeven, tot het oordeel gekomen dat deze drie weigeringsgronden in stand kunnen blijven. In hoger beroep kan Zandpluim B.V. zich niet met dat oordeel verenigen.
Omvang van het geding
4.    Zandpluim B.V. heeft ter zitting de Afdeling verzocht om het college op te dragen om in overleg te treden met haar over de eventuele verplaatsing van haar inrichting.
4.1.    De Afdeling overweegt dat in deze procedure alleen beroepsgronden gericht tegen de aangevallen uitspraak over de weigering van de aangevraagde vergunning ter beoordeling voorliggen. Het verzoek dat betrekking heeft op het voeren van overleg tussen partijen over eventuele verplaatsing ziet hier niet op en valt dus buiten de omvang van het geding. Dit betekent dat dit verzoek niet aan de orde kan komen.
Geurverordening
5.    Zandpluim B.V. voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de besluitvorming mocht toetsen aan de Geurverordening. Volgens Zandpluim B.V. heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien om af te wijken van de hoofdregel dat het besluit moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit. Hierbij heeft de rechtbank, volgens Zandpluim B.V., ten onrechte betrokken dat de oorspronkelijke aanvraag in strijd was met de toen geldende geurnormering uit de Wet geurhinder en veehouderij.
Zandpluim B.V. wijst er daartoe op dat er pas als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015 een strijdigheid is ontstaan met de geurnormering van de Wet geurhinder en veehouderij. Tot dat moment was ook de overtuiging van het college en de rechtbank dat er geen strijdigheid met de geurnormering was, aldus Zandpluim B.V. Ter zitting heeft Zandpluim B.V. aangevoerd dat zij een andere aanvraag zou hebben ingediend als zij eerder had geweten wat de Afdeling zou oordelen. Verder voert Zandpluim B.V. aan dat een uitzondering gemaakt had moeten worden op voornoemde hoofdregel, vanwege de lange duur van de besluitvorming. Verder heeft de rechtbank, volgens Zandpluim B.V., bij haar oordeel ten onrechte betrokken dat er meer redenen waren voor het college om de gevraagde vergunning te weigeren. Volgens Zandpluim B.V. laat de systematiek van de Wet geurhinder en veehouderij het niet toe dat andere weigeringsgronden invloed hebben op de vraag of een afwijking van de hoofdregel op zijn plaats is.
5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank voor de toetsing aan de Geurverordening terecht geen aanleiding gezien om af te wijken van de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit. De enkele verwijzing van Zandpluim B.V. naar de lange duur van de besluitvorming is niet voldoende om een afwijking van die hoofdregel te rechtvaardigen. Daargelaten of de rechtbank hierbij ook terecht betekenis heeft toegekend aan eventuele andere weigeringsgronden, heeft de rechtbank bij het toepassen van de genoemde hoofdregel terecht in aanmerking genomen dat de oorspronkelijke aanvraag ten tijde van de eerdere besluiten van 4 december 2012 en 4 juni 2013 al in strijd was met de (toenmalige) geurnormering. Zandpluim B.V. kan niet gevolgd worden in haar stelling dat zich eerst op 1 april 2015 een strijdigheid voordeed met de geurnormering. Hierbij merkt de Afdeling op dat het besluit in dit opzicht niet pas onrechtmatig werd vanaf de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015. Als gevolg van de door de Afdeling in die uitspraak uitgesproken vernietiging was het besluit al vanaf het moment van het nemen ervan onrechtmatig. In het kader van de beantwoording van de vraag of een afwijking van de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit gerechtvaardigd was, is naar het oordeel van de Afdeling van belang of de aanvraag, zoals die feitelijk was ingediend, ten tijde van de eerdere besluitvorming al dan niet in strijd was met het voorheen geldende toetsingskader. De stelling van Zandpluim B.V. dat zij een andere aanvraag zou hebben ingediend als zij eerder had geweten wat de Afdeling op 1 april 2015 zou oordelen, mist in dit kader betekenis.
Het vorenstaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college moest toetsen aan de geurnormering in de Geurverordening. Het staat, zoals de rechtbank eveneens heeft geconstateerd, tussen partijen vast dat de uitbreiding van de inrichting niet voldoet aan de geurnormering uit de Geurverordening, zodat de hier aan de orde zijnde grond voor weigering van de vergunning in stand blijft.
Het betoog slaagt niet.
Endotoxine toetsingskader
6.    Zandpluim B.V. voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het besluit van 18 december 2018 mocht toetsen aan het Endotoxine toetsingskader. Volgens Zandpluim B.V. had het college, gelet op het grote tijdsverloop sinds haar oorspronkelijke aanvraag, een uitzondering moeten maken op de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit en had het college dus niet mogen toetsen aan het Endotoxine toetsingskader. Voorts heeft de rechtbank volgens Zandpluim B.V. ten onrechte aangenomen dat het Endotoxine toetsingskader op een voldoende wetenschappelijke onderbouwing berust. De rechtbank heeft volgens Zandpluim B.V. daarbij ten onrechte in aanmerking genomen dat de wetenschappelijke onderbouwing van het Endotoxine toetsingskader is onderzocht door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank van 12 april 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1974, waarin is overwogen dat het college zijn beoordelingsruimte kan benutten om de risico’s van uitstoot van endotoxinen te betrekken, ook in geval er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan, en dat het gebruik van deze beoordelingsruimte kan leiden tot een weigering van de omgevingsvergunning. Zandpluim B.V. voert aan dat zij geen kennis hebben kunnen nemen van het adviesrapport van de STAB.
6.1.    Het Endotoxine toetsingskader is opgesteld om vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader bij de vergunningverlening aan veehouderijen de effecten van endotoxinen te kunnen betrekken. In het Endotoxine toetsingskader staat dat de Gezondheidsraad voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht in het rapport "Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen" van 30 november 2012 een advieswaarde van 30 EU/m3 heeft vastgesteld. Met het endotoxinekader kan op basis van de bronsterkte voor individuele veehouderijen de afstand worden bepaald die moet worden aangehouden om te voldoen aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad. De aan te houden afstand is op een kaart te visualiseren door een afstandscontour rond de veehouderij te tekenen. Deze individuele afstandscontour of endotoxine-risicocontour voor de volksgezondheid kan worden gebruikt in de ruimtelijke ordening. Binnen de risicocontour is in beginsel geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen en is bijvoorbeeld woningbouw in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De mogelijke blootstelling aan endotoxinen is daar hoger dan de advieswaarde van de Gezondheidsraad van 30 EU/m3, zo staat in de het Endotoxine toetsingskader.
6.2.     De Afdeling overweegt dat voor de toetsing aan het Endotoxine toetsingskader de enkele verwijzing van Zandpluim B.V. naar de lange duur van de procedure geen aanleiding geeft voor het oordeel dat had moeten worden afgeweken van de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit.
Verder overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, dat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat ter beantwoording waarvan verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1267, heeft overwogen, is het de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing te geven aan het Endotoxine toetsingskader. Ook het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het Endotoxine toetsingskader als toetsingskader te hanteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, dat in redelijkheid kunnen doen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat, zoals in het besluit is vermeld, het college wil voorkomen dat omwonenden van veehouderijen onnodige gezondheidsrisico's lopen als gevolg van de vergunningverlening aan veehouderijen. Het heeft een afweging gemaakt over de aanvaardbaarheid van veehouderijen in de buurt van gevoelige objecten en hanteert zekerheidshalve, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen, bij nieuwe ontwikkelingen het endotoxinekader als toetsingskader.
De Afdeling stelt vast dat Zandpluim B.V. in hoger beroep, behoudens de verwijzing naar de lange duur van de procedure, geen concrete informatie heeft aangedragen, die aanleiding geeft voor het oordeel dat in dit geval geen toepassing mocht worden gegeven aan het Endotoxine toetsingskader. Wat betreft de stelling van Zandpluim B.V. dat zij niet heeft kunnen reageren op het rapport van de STAB dat de rechtbank in haar overwegingen heeft genoemd, overweegt de Afdeling dat ook indien dit STAB-rapport buiten beschouwing wordt gelaten, het oordeel zoals in bovengenoemde uitspraak van 25 juli 2018 is gegeven blijft staan,
De Afdeling stelt vast dat de conclusie van de rechtbank dat sprake is van een (forse) overschrijding van de advieswaarde van 30 EU/m³ die in het Endotoxine toetsingskader is opgenomen in hoger beroep onbestreden is gebleven. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de vergunning mede geweigerd mocht worden onder verwijzing naar het Endotoxine toetsingskader.
Het betoog slaagt niet.
Artikel 7 van het Besluit emissiearme huisvesting
7.    Zandpluim B.V. voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen toepassing hoefde te geven aan artikel 7, vierde lid, van het Besluit emissiearme huisvesting en mocht vasthouden aan de maximale grenswaarde van 16 gram/dierplaats per jaar die uit artikel 7, eerste lid, van het Besluit emissiearme huisvesting volgt. Volgens Zandpluim B.V. had er in dit geval, mede gezien de lange duur van de besluitvorming, wel een uitzondering moeten worden gemaakt op de maximale emissiewaarde van artikel 7, eerste lid, van het Besluit emissiearme huisvesting. Zandpluim B.V. wijst hierbij erop dat de maximale emissiewaarde enkel geldt voor het deel van de stal dat nieuw gebouwd wordt. Volgens Zandpluim B.V. is het niet redelijk om in deze situatie te eisen dat er een techniek, zoals bijvoorbeeld een warmtewisselaar, wordt toegepast in het stalgedeelte waar de uitbreiding op ziet.
7.1.    In artikel 7 van het Besluit emissiearme huisvesting is het volgende bepaald:
"1. Degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden, past in een dierenverblijf dat is opgericht op of na 1 juli 2015 geen huisvestingssystemen toe met een emissiefactor voor zwevende deeltjes (PM10) die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor zwevende deeltjes (PM10) die voor de desbetreffende diercategorie is vermeld in bijlage 2.
[…]
4. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag in redelijkheid niet aan de emissiewaarde kan worden voldaan, kan dat gezag bepalen dat bij het uitbreiden van een dierenverblijf het eerste lid niet van toepassing is. Dit kan uitsluitend indien bij die uitbreiding hetzelfde huisvestingssysteem wordt toegepast en de uitbreiding niet meer dan 50% van het bebouwde oppervlak bedraagt."
7.2.    Ter zitting heeft het college uiteengezet dat niet uitsluitend warmtewisselaars hoeven te worden ingezet om een toename van de uitstoot van endotoxine tegen te gaan, maar dat ook met andere technieken aan de maximale emissiewaarde van artikel 7, eerste lid, van het Besluit emissiearme huisvesting kan worden voldaan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het onlogisch zou zijn om in dit geval de uitzondering van artikel 7, vierde lid, toe te passen, mede omdat dat zou leiden tot een toename van de uitstoot van endotoxinen. Hierbij wijst het college erop dat de weigeringsgrond van een toename van de uitstoot van endotoxinen hier van toepassing is.
7.3.    De Afdeling stelt vast dat de overweging van de rechtbank dat Zandpluim B.V. niet heeft onderbouwd dat de toepassing van warmtewisselaars in de bestaande stal en in de uitbreiding onvoldoende is om aan de maximale emissiewaarde te voldoen, in hoger beroep als zodanig niet is bestreden. Zandpluim B.V. voert wel aan dat het onredelijk is dat in haar geval geen toepassing is gegeven aan artikel 7, vierde lid, van het Besluit emissiearme huisvesting.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om geen toepassing te geven aan artikel 7, vierde lid, van het Besluit emissiearme huisvesting. De enkele verwijzing van Zandpluim B.V. naar de lange duur van de besluitvorming geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij acht de Afdeling van belang dat, zoals ook de rechtbank heeft geconcludeerd, het college aan zijn besluitvorming op dit punt ten grondslag heeft mogen leggen dat het loslaten van de maximale emissiewaarde van artikel 7, eerste lid, zou leiden tot een toename van de uitstoot van endotoxinen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8.    Resumerend, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de drie weigeringsgronden voor vergunningverlening, zoals hiervoor onder 2 zijn aangeduid, in stand kunnen blijven.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
418-930.