ECLI:NL:RVS:2020:2554
Raad van State — Uitspraak 


201805339/1/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Afvaloven Nee (hierna: SAN), gevestigd te Wijnaldum, gemeente Harlingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 mei 2018 in zaak nr. 14/5489 in het geding tussen:
SAN
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2014 heeft het college het verzoek van SAN om handhavend op te treden tegen de ReststoffenEnergieCentrale (hierna: REC) van Omrin te Harlingen wegens overtreding van voorschriften ter waarborging van een proces van naverbranding met temperaturen van meer dan 850 ˚C gedurende tenminste 2 seconden, afgewezen.
Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft het college het door SAN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 mei 2018 heeft de rechtbank het door SAN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SAN hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SAN en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201903831/1/R3, ter zitting behandeld op 21 augustus 2020, waar SAN, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat [NAAM], en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. R.A. Dirksma en H. Stapert, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de REC, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1.    De REC is een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen. De inrichting bevindt zich aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen, op het industrieterrein "Industriehaven".
SAN heeft om handhaving verzocht, omdat volgens haar uit metingen op 24 m gebouwhoogte is gebleken dat de temperatuur in de naverbrandingszone van de REC op 12 februari 2014 onder 800 ˚C is gezakt en daardoor niet aan de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis uit artikel 50, tweede lid, van de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE) en artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling), wordt voldaan. SAN vreest dat door een onjuist verbrandingsproces bij de REC de vorming van dioxinen niet zoveel mogelijk worden geminimaliseerd en er gevaar is voor de volksgezondheid.
Het college stelt zich op het standpunt dat op 12 februari 2014 geen overtreding is geconstateerd. In dit verband stelt het college dat de temperatuurmeters op 24 m gebouwhoogte niet worden gebruikt voor het meten van de temperatuur op het 2-secondenniveau zoals bedoeld in voormelde artikelen. Voor de meting van de temperatuur op het 2-secondenniveau worden thermometers op 36,3 m gebouwhoogte onder het dak van de ketel gebruikt en die laten geen onderschrijding van de 850 ˚C zien.
De rechtbank overweegt eveneens dat op 12 februari 2014 geen sprake was van een onderschrijding van de minimale temperatuur op het 2-secondenniveau, zodat geen grond bestond om handhavend op te treden en het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen.
2.    Artikel 50, tweede lid, van de RIE luidt: "Afvalverbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij de verbranding van het afval ontstane gas na de laatste toevoer van verbrandingslucht op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot een temperatuur van ten minste 850 ˚C gedurende ten minste twee seconden.
In afvalverbrandingsinstallaties wordt de in de eerste en de derde alinea bedoelde temperatuur gemeten dichtbij de binnenwand van de verbrandingskamer. De bevoegde autoriteit kan toestaan dat de metingen op een ander representatief punt van de verbrandingskamer worden uitgevoerd."
Artikel 50, tweede lid, van de richtlijn is geïmplementeerd in artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling. Dit artikel luidt: "Voor zover het betreft een afvalverbrandingsinstallatie wordt aan artikel 5.18, tweede lid, van het besluit in ieder geval voldaan, indien: de afvalverbrandingsinstallatie zodanig wordt uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij het proces ontstane gas, na de laatste toevoer van verbrandingslucht, gedurende twee seconden op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot ten minste 850 °C, gemeten dichtbij de binnenwand of op een ander representatief punt van de verbrandingskamer, […]."
Hoger beroep
3.    SAN betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij een meting op 12 februari 2014 nabij de binnenwand van de verbrandingskamer een temperatuur is gemeten die beneden de 850 ˚C ligt, zodat artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling is overtreden. In dit verband voert SAN aan dat de uitleg van de rechtbank dat in verband met de toepassing van artikel 50, tweede lid, van de RIE de temperaturen nabij de binnenwand gemiddeld mogen worden met de temperaturen op dezelfde hoogte recht boven het midden van de vuurhaard in strijd is met een correcte uitleg van voormelde bepaling uit de richtlijn, omdat daarmee geen sprake is van een beheerste homogene verbranding bij een temperatuur van ten minste 850 ˚C. SAN verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een Review van de Britse Environment Agency en een Duitse richtlijn, waarin wordt beschreven op welke manier de temperatuur in de naverbrandingszone moet worden gemeten. Gelet op het vorenstaande kan volgens SAN aan de rapportage van DNV-NL niet de waarde worden gehecht die de rechtbank eraan gehecht heeft, omdat daarin de voorzet wordt gegeven voor het mogen middelen van nabij de wanden gemeten temperaturen. SAN stelt dat in de gehele naverbrandingszone sprake moet zijn van een temperatuur van tenminste 850 ˚C. SAN betoogt verder dat de metingen onder het dak ook niet kunnen aantonen dat voldaan is aan de minimumtemperatuur op 2-secondenniveau, omdat deze wijze van meten daarover geen zekerheid kan geven. Ter zitting heeft SAN nog betoogd dat ten onrechte wordt gesteld dat de temperatuurmeters op 24 m hoogte geen representatief beeld geven van de temperatuur op de desbetreffende hoogte, terwijl de meters op 24 m hoogte ook zijn gebruikt ten behoeve van de verificatiemeting op 10 tot en met 13 mei 2011.
3.1.    De temperatuur van 790 ˚C is gemeten in de binnenwand van de verbrandingsketel op 24 m hoogte. Ter zitting heeft de REC toegelicht dat de meters op deze hoogte in de wand zitten en dat deze de temperatuur aan de hand van de kleur van het licht meten. Deze meters geven de REC enig inzicht in de manier waarop het vuur en de warmte zich door de verbrandingsketel verspreiden. De meters geven bijvoorbeeld aan of de temperatuur aan de voorwand hoger is dan de temperatuur aan de achterwand, maar dienen niet ter verificatie van de temperatuur op het 2-secondenniveau, aldus de REC. Het college heeft ter zitting toegelicht dat een meting dichtbij de binnenwand van de verbrandingsketel minstens 50 cm van de wand moet plaatsvinden om een representatief beeld van de temperatuur op het 2-secondenniveau te verkrijgen. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van de REC en het college over de waarde die moet worden toegekend aan de metingen in de wand. Dit standpunt wordt bevestigd door de Britse Review waarnaar SAN verwezen heeft, waarin staat dat de meting niet in de wand mag plaatsvinden omdat dit zou resulteren in een atypisch lage waarde. Hoewel SAN terecht heeft betoogd dat in de gehele naverbrandingszone sprake moet zijn van een temperatuur van tenminste 850 ˚C, biedt de in de wand gemeten temperatuur van 790 ˚C geen inzicht in de vraag of sprake is van een overtreding van de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis.
3.2.    Ten aanzien van de temperatuurmeting onder het dak overweegt de Afdeling als volgt. De REC is in 2011 in werking gesteld. Zoals de Afdeling bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:2498, heeft overwogen, is met de verificatiemeting van 10 tot en met 13 mei 2011 en de meting van 19 mei 2011 onder de slechtst denkbare bedrijfsomstandigheden, aannemelijk gemaakt dat de REC voldoet aan de 850 ˚C gedurende 2 seconden eis. In reactie op de stelling van SAN over de meting op 24 m hoogte heeft de REC ter zitting toegelicht dat de verificatiemetingen van 10 tot en met 13 mei 2011 zijn verricht met een in de verbrandingsketel geschoven meetlans. Die metingen zijn derhalve op andere wijze verricht dan de meting van de onder 3.1 vermelde temperatuur van 790 ˚C in de wand van de ketel. Omdat niet is aangetoond dat de REC het voorschrift over de verificatiemetingen heeft overtreden, kan, anders dan SAN betoogt, uit de metingen onder het dak van 12 februari 2014 worden afgeleid dat de temperatuur op het 2-secondenniveau op die dag boven de 850 ˚C lag.
3.2.1.    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de rechtbank ten aanzien van de temperatuur op het 2-secondenniveau bij de REC verschillende deskundigenberichten uitgebracht. De STAB stelt dat de gemeten temperatuur van 790 ˚C in de wand duidt op een kortstondige verstoring van het verbrandingsproces. Ten tijde van die verstoring waren ook de steunbranders ingeschakeld. Op basis van de metingen onder het dak kan volgens de STAB echter worden aangenomen dat geen onderschrijding van de minimale temperatuur van 850 °C op het 2-secondenniveau plaats vond.
3.3.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is op 12 februari 2014 geen onderschrijding van de temperatuur van 850 °C op het 2-secondenniveau geconstateerd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college niet bevoegd was om ter zake handhavend op te treden, zodat het verzoek van SAN terecht is afgewezen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
628.