ECLI:NL:RVS:2013:410
Raad van State — Uitspraak 


201202329/1/A4.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te Anna Paulowna,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 26 januari 2012 in zaak nr. 11/43 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Anna Paulowna, thans Hollands Kroon.
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2009 heeft het college een verzoek van [appellanten] en anderen om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot de inrichting van Coöperatieve Zaaigoed en Pootgoedtelersvereniging Z.A.P. aan de Binnenhaven 4 te Anna Paulowna (hierna: de inrichting), afgewezen.
Bij besluiten van 27 oktober 2010 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en aan Z.A.P., onder verbeurte van een dwangsom, gelast overtredingen van artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k en artikel 2.17 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (thans: het Activiteitenbesluit milieubeheer) te beëindigen, en voor het overige de afwijzing van het verzoek in stand gelaten.
Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom.
Bij uitspraak van 26 januari 2012 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen de besluiten van 27 oktober 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2013, waar [appellanten], bijgestaan door mr. S. Grasboer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Brouwer, J. Buisman, F.J.M. Boos en F.G. Allard, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Z.A.P., vertegenwoordigd door ing. J.J. Waaiboer, als partij gehoord.
Overwegingen
Situatie
1. In de inrichting vindt sinds 1995 opslag en verwerking van zaaizaad en pootgoed plaats. Met ingang van 1 januari 2008 zijn op de inrichting de voorschriften van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing.
[appellanten] en andere omwonenden hebben het college verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot deze inrichting, onder meer vanwege door hen ondervonden geluidhinder en stofhinder en vanwege gestelde strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft het verzoek in het besluit op bezwaar ingewilligd voor zover het betrekking heeft op geluidhinder en ter zake een last onder dwangsom opgelegd, maar voor het overige afgewezen, omdat geen andere overtredingen zijn geconstateerd.
Omvang geding
2. Ter zitting hebben [appellanten] de beroepsgrond ten aanzien van de duur van de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn ingetrokken.
Geluidhinder
3. Uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer volgt dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege de inrichting op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer mag bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
4. Het college heeft bij besluit van 27 oktober 2010 onder meer een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer als gevolg van het in werking zijn van droogtrommels verbeurt G. de Geus na afloop van een termijn van twee maanden een dwangsom van € 500 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 5.000.
Wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer als gevolg van op- en overslagactiviteiten verbeurt G. de Geus na afloop van een termijn van vier maanden een dwangsom van € 500 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 5.000.
5. Niet in geschil is dat artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer is overtreden.
Het college heeft aan het besluit van 27 oktober 2010 waarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd de resultaten ten grondslag gelegd van door de Milieudienst Kop van Noord-Holland op 4 en 5 september 2010 uitgevoerde controles, neergelegd in het controleverslag van 11 oktober 2010, alsmede van door Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. op 17, 22 en 23 september 2010 en 14 oktober 2010 uitgevoerde controles, neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek in het kader van een handhavingsverzoek" van 22 oktober 2010 (hierna: het akoestisch rapport).
Het college heeft voor het bepalen van de hoogte van de aan de last verbonden dwangsommen aangesloten bij de "Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen" van augustus 2008 (hierna: de Leidraad), die deel uitmaakt van de milieurechtelijke handhavingsstrategie van het college. De Leidraad maakt onderscheid tussen "overschrijding geluidsniveau (incidenteel)", waarvoor een dwangsom van € 500 per overtreding met een maximum van € 5.000 wordt aanbevolen, en "overschrijding geluidsniveau (structureel)", waarvoor een dwangsom van € 1.000 per dag met een maximum van € 10.000 wordt aanbevolen. De hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen is in overeenstemming met de in de Leidraad als richtlijn vermelde hoogte in geval van een incidentele overtreding van de voor een inrichting geldende geluidvoorschriften.
5.1. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsommen die het college heeft verbonden aan de opgelegde lasten wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer onevenredig laag zijn in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. [appellanten] voeren in dit verband aan dat de frequentie waarmee overtredingen van de geluidvoorschriften plaatsvinden, door het college onvoldoende zorgvuldig is onderzocht. Zo is volgens hen ter plaatse van hun woning ten onrechte geen rekening gehouden met tonaal geluid en geven de geluidmetingen geen representatief beeld van de geluidbelasting vanwege de inrichting, waardoor het college ten onrechte is uitgegaan van incidentele overtredingen en niet van structurele overtredingen waarvoor in de Leidraad hogere dwangsommen worden aanbevolen. Ter zitting hebben [appellanten] in dit verband verder betoogd dat geluidhinder als gevolg van de inrichting reeds in 1995 aan de orde was en bij het college bekend was.
5.2. [appellanten] betogen niet dat het college de Leidraad niet als uitgangspunt heeft mogen nemen. De enkele stelling dat geluidhinder als gevolg van de inrichting reeds in 1995 aan de orde was, wat daar ook van zij, biedt geen grond voor het oordeel dat de inrichting structurele overschrijdingen veroorzaakt van de in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidgrenswaarden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college in dit verband metingen die door [appellanten] zelf zijn verricht terecht niet doorslaggevend kunnen achten, nu deze metingen niet conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 hebben plaatsgevonden. [appellanten] hebben overigens niet aannemelijk gemaakt dat de aan de lasten onder dwangsom ten grondslag liggende geluidmetingen niet zorgvuldig zijn uitgevoerd dan wel niet representatief zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college verschillende controles op verschillende tijdstippen heeft laten uitvoeren en dat de stelling dat het college voor hun woning ten onrechte geen strafcorrectie voor tonaal geluid heeft toegepast feitelijke grondslag mist. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college geen representatief beeld van de geluidbelasting vanwege de inrichting heeft gegeven. Bij slechts enkele van de onder 5 genoemde controles zijn overtredingen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer geconstateerd. Het college heeft de overtredingen dan ook terecht als incidentele overtredingen aangemerkt.
5.3. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het bepalen van de hoogte van de aan de last verbonden dwangsommen ten onrechte is uitgegaan van incidentele overtredingen en dat deze dwangsommen om die reden onevenredig laag in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom moeten zijn.
Het betoog faalt.
Stofhinder
6. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van stofhinder als gevolg van de in de inrichting aanwezige droogmolens en van laad- en losactiviteiten. Volgens hen heeft het college onvoldoende onderzoek verricht. Voorts wijzen zij op het ontbreken van een afzuiginstallatie op het dak van de inrichting, zoals was voorgeschreven in de aan Z.A.P. verleende vergunning van 23 mei 1995.
6.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voorkomt degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder i, wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan: het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van stofhinder.
Ingevolge artikel 4.10 worden bulkgoederen in de buitenlucht zodanig op- en overgeslagen dat:
a. zoveel mogelijk wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is;
b. verontreiniging van de omgeving zoveel mogelijk wordt beperkt.
Artikel 4.13 bevat normen voor de emissieconcentratie van totaal stof bij het opslaan, overslaan en mengen van stuifgevoelige bulkgoederen in gesloten ruimtes.
Ingevolge artikel 4.26, aanhef en onder a, van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Rarim), zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt, onverminderd artikel 4.24, aan de artikelen 4.13 en 4.10, onderdelen a en b, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bij het verladen van bulkgoederen behorend tot stuifklasse S1 van bijlage 4.6 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht door middel van storttrechters in ieder geval voldaan indien de trechters zijn voorzien van een afzuiginrichting.
6.2. Het college stelt dat de droogmolens in overeenstemming zijn met artikel 4.26, aanhef en onder a, van de Rarim, nu deze zijn voorzien van stoffilters, zoals is gebleken uit een controle op 5 mei 2009 door de Milieudienst Kop van Noord-Holland. Verder heeft het college geen stofhinder als gevolg van op- en overslagactiviteiten in strijd met de in artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit milieubeheer vervatte zorgplicht geconstateerd. Het college baseert zich hierbij op zes controles door de gemeente en vijf controles door de Milieudienst Kop van Noord-Holland in de periode tussen 14 juli en 1 oktober 2010. Ook voor zover tijdens deze controles op- en overslagactiviteiten vanaf de openbare weg hebben plaatsgevonden is daarbij geen stofhinder waargenomen, aldus het college.
6.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op de onder 6.2 vermelde controles. [appellanten] hebben overigens niet aannemelijk gemaakt dat de activiteiten in de inrichting onaanvaardbare stofhinder veroorzaken. Anders dan [appellanten] betogen, blijkt uit de verslagen van de uitgevoerde controles dat daarbij mede eventuele stofhinder als gevolg van stofemissie door de aanwezige droogmolens is bezien.
[appellanten] gaan er voorts ten onrechte van uit dat moet zijn voorzien in een afzuiginstallatie op het dak van de inrichting. Het daartoe strekkende voorschrift in de vergunning van 23 mei 1995 geldt niet langer. Artikel 4.13 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en artikel 4.26, aanhef en onder a, van de Rarim verplichten niet tot een afzuiginstallatie op het dak.
Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van stofhinder zoals door [appellanten] gesteld, niet is gebleken.
Het betoog faalt.
Bestemmingsplan
7. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de inrichting niet in strijd is met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Van Ewijcksluis 1990" (hierna: het bestemmingsplan). Zij betwisten dat deze activiteiten op grond van de overgangsbepalingen in het bestemmingsplan zijn toegestaan, nu volgens hen onvoldoende is gebleken dat de van de bestemming afwijkende activiteiten sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan niet zijn vergroot en verzwaard. In dit verband voeren [appellanten] aan dat uit de op 23 mei 1995 verleende revisievergunning, uit informatie op de website van Z.A.P. en uit advertenties van Z.A.P. blijkt dat de activiteiten zijn uitgebreid. Daarnaast zijn de bestaande activiteiten volgens [appellanten] geïntensiveerd. Zij stellen in dit verband dat het energieverbruik aanmerkelijk is toegenomen en het aantal droogdagen is toegenomen. Volgens hen is het college bij zijn beoordeling of het strijdige gebruik is geïntensiveerd ten onrechte slechts afgegaan op informatie die door Z.A.P. zelf is verstrekt.
7.1. Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften is het, behoudens het bepaalde in artikel 33, vierde tot en met zesde lid, verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in dit plan ter plaatse aangegeven bestemming.
Ingevolge artikel 33, vierde lid, mogen bouwwerken en gronden, welke op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan op andere wijze in gebruik zijn dan in dit plan is bepaald, als zodanig in gebruik blijven. Het is verboden de bestaande afwijking op enigerlei wijze, ook naar de aard, te vergroten of te verzwaren.
7.2. Niet in geschil is dat de activiteiten van Z.A.P. ter plaatse van de inrichting niet in overeenstemming zijn met de op deze gronden rustende bestemming "Handel en Nijverheid" en de bijbehorende planvoorschriften. Voorts is niet in geschil dat Z.A.P. op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan op 5 juni 1991 (hierna: de peildatum) ter plaatse een inrichting voor het opslaan en bewerken van zaad- en pootgoed dreef, waarvoor bij besluit van 17 april 1980 vergunning krachtens de Hinderwet was verleend.
7.3. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de activiteiten laden en lossen, schonen en drogen van zaad en sorteren van aardappels, die zijn vermeld in de aanvraag om revisievergunning zoals verleend op 23 mei 1995, worden begrepen onder de activiteiten opslaan en verwerken van zaad- en pootgoed. Anders dan [appellanten] ziet de Afdeling in deze aanvraag en de verlening van de revisievergunning geen aanwijzing dat de activiteiten na de peildatum zijn uitgebreid.
7.4. De rechtbank heeft voorts in de omstandigheid dat Z.A.P. op haar website adverteert met verkoop van zaad- en pootgoed terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de activiteiten ter plaatse van de inrichting na de peildatum zijn uitgebreid. [appellanten] hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat deze activiteiten ter plaatse van de inrichting plaatsvinden. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat ter plaatse van de inrichting verhuur plaatsvindt aan derden van in de inrichting aanwezige voorzieningen.
7.5. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de activiteiten, in vergelijking met de situatie ten tijde van de peildatum, zijn verzwaard. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de juistheid van het door Z.A.P. overgelegde overzicht van hoeveelheden opgeslagen en verwerkt zaai- en pootgoed in de periode tussen 1985 en 2009, uit welke gegevens de conclusie kan worden getrokken dat het totaal aantal tonnen ontvangst en afzet ten opzichte van de periode rond de peildatum niet wezenlijk is gewijzigd.
7.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik van de inrichting niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
492-727.