ECLI:NL:CBB:2020:760
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1426
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. Gerritsen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan (de Regeling) aan appellante voor de periodes 1 en 2 solidariteitsgeldsommen van onderscheidenlijk € 626,- en € 141,- opgelegd en voor de periodes 3 en 4 hoge geldsommen van onderscheidenlijk € 499,- en € 1.987,- opgelegd.
Bij besluit van 26 juni 2019 heeft verweerder de tegen de besluiten van 2,6, 9 en 16 december 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020. Appellante is met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot het referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde vrouwelijke runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde vrouwelijke runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,- (periodes 1, 2 en 3) en € 300,- (periodes 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Besluitvorming
Aan de besluiten van 2 en 6 december 2017 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal GVE op het bedrijf van appellante de periodes 1 en 2 lager is dan het doelstellingsaantal, maar hoger dan het referentieaantal. Aan de besluiten van 9 en 16 december 2017 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal GVE op het bedrijf van appellante de periodes 3 en 4 hoger is dan het doelstellingsaantal.
Aan het besluit van 26 juni 2019 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, ten grondslag gelegd dat appellante geen individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat de tenuitvoerlegging van de Regeling geen strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP) oplevert. Volgens verweerder kan er, gelet op de totale omvang van de door hem opgelegde heffingen van € 3.253,-, geen sprake zijn van strijdigheid met het door artikel 1 van het EP beschermde recht op ongestoord genot van eigendom. Verder geeft het door appellante overgelegde rapport geen inzicht in de gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling. Appellante heeft geen verklaring van de bank overgelegd waaruit blijkt dat de continuïteit van haar bedrijf ernstig wordt bedreigd door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Appellante heeft verder ook niet aangetoond dat voor de uitbreidingsplannen die zij had een bedrijfseconomische noodzaak bestond en dat niet kon worden afgezien van de tenuitvoerlegging van de groeiplannen die zij had. Omdat appellante geen schadebeperkende maatregelen heeft genomen, komen de gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling als ondernemersrisico voor haar eigen rekening. Omdat appellante verder geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd heeft verweerder geen aanleiding gezien gebruik te maken van de in artikel 13, derde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule.
Beroep
In beroep voert appellante aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de tenuitvoerlegging van de Regeling geen individuele en buitensporige last met zich brengt voor haar. Appellante voerde tot 2009 een gemengd bedrijf, bestaande uit een varkenstak en een melkveetak. Omdat een van haar maten steeds meer last van benauwdheid en hoestklachten kreeg als gevolg van de hoge concentratie fijnstof in de varkenshouderij, heeft appellante ervoor gekozen te stoppen met de varkenstak. In 2009 zijn vergunningen aangevraagd voor de uitbreiding van de melkveetak. In maart 2012 is appellante financiële verplichtingen aangegaan om deze uitbreiding te realiseren. Op 2 juli 2015, de peildatum, was de beoogde uitbreiding nog niet volledig gerealiseerd. Omdat haar bedrijf als gevolg van de inwerkingtreding van de Regeling en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet verder kan uitbreiden, maar appellante wel de varkenshouderij al had beëindigd, ontstaat er nu jaarlijks een financieel tekort. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de bedrijfscontinuïteit niet in het geding is. Verweerder heeft verder niet onderkend dat er voor appellante wel degelijk een noodzaak bestond voor de uitbreidingsplannen, namelijk de gezondheidsproblemen van een van haar maten. Het besluit van 26 juni 2019 komt daarom mede vanwege strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking, aldus appellante.
Zij heeft ook verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust op de melkveehouder. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden.
6.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.
Hoewel appellante al in 2009 plannen had haar gemengde bedrijf om te zetten naar een melkveebedrijf en het melkveebedrijf uit te breiden is zij pas in 2014 met de feitelijke uitbreiding van haar bedrijf begonnen door te starten met de bouw van de nieuwe melkveestal. Op dat moment was voorzienbaar dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen genomen zouden kunnen worden om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de omzetting en uitbreiding doorgang te laten vinden. Volgens appellante was deze omzetting en uitbreiding noodzakelijk, vanwege de gezondheidsproblemen van een van haar maten. Verweerder heeft zich hierover naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat aannemelijk is dat de omzetting noodzakelijk was, maar de mate van uitbreiding niet. De opbrengst van de varkenshouderij van appellante bedroeg ongeveer 10% van de totale bedrijfsopbrengsten, terwijl appellante ervoor heeft gekozen haar melkveehouderij met 30% uit te breiden. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de realisatie van 30% groei niet noodzakelijk was om de afstoot van de varkenstak te compenseren. Het voorgaande in ogenschouw genomen acht het College de investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren , gelet op het tijdstip waarop zij zijn genomen niet navolgbaar. De door appellante overgelegde financiële rapportages laten verder overigens niet zien dat de tenuitvoerlegging van de Regeling ingrijpende gevolgen voor de bedrijfsvoering van appellante heeft.
6.5.
Uit het hiervoor overwogene volgt dat appellante naar het oordeel van het College niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het besluit van 26 juni 2019 is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat deze termijn is overschreden. Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
7.1.
Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna tien maanden overschreden. Verweerder heeft de bezwaarschriften op 9 januari 2018 ontvangen. Bij besluit van 26 juni 2019 heeft hij beslist op deze bezwaren. De behandeling van de bezwaren heeft bijna anderhalf jaar geduurd. Dat is langer dan de in bezwaar als redelijk aangemerkte behandelingsduur van zes maanden. Het College heeft het beroepschrift op 2 augustus 2019 ontvangen. De behandeling van het beroep heeft bijna vijftien maanden geduurd, dat is korter dan de in beroep als redelijk aangemerkte behandelingsduur van anderhalf jaar. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De overschrijding van de redelijke termijn is volledig toe te rekenen aan verweerder. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet hierop bestaat evenzeer aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante voor het verzoek gemaakte proceskosten ter hoogte van € 262,50.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om aan appellante een vergoeding van immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
- veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
w.g. A.J.C. de Moor-van Vugt	w.g. W. Dijkshoorn