ECLI:NL:RVS:2019:4267
Raad van State — Uitspraak 


201903101/1/A3.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2019 in zaak nr. 18/1199 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00.
Bij besluit van 8 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Kashyap, advocaat [NAAM], en vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Inspecteurs van de Afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam hebben op 20 maart 2017 een onaangekondigd bezoek gebracht aan de woning aan de Kleiburg 1008 te Amsterdam om te controleren of en hoe de woning wordt gebruikt. Op het adres stond niemand ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp). Tijdens het bezoek troffen zij [bewoonster] in de woning aan die hun meedeelde nog niet in de woning te wonen, maar dat wel van plan te zijn. De inspecteurs en [bewoonster] spraken af dat zij een huurcontract zou regelen en zich op het adres zou laten inschrijven bij de gemeente. Van dit bezoek is een rapport van bevindingen opgemaakt. Inspecteurs, bijgestaan door ambtenaren van de politie, hebben op 13 juni 2017 een tweede bezoek gebracht aan de woning. Bij die gelegenheid troffen zij [bewoner] aan. Tijdens dat bezoek hebben de inspecteurs geconstateerd dat een hennepkwekerij werd geëxploiteerd in een van de kamers. [bewoner] is vervolgens aangehouden door de politie.
Het college heeft naar aanleiding van het rapport van bevindingen van het tweede bezoek bij het besluit van 8 augustus 2017 een boete aan [appellant] opgelegd, omdat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Het college heeft de oplegging van de boete in bezwaar gehandhaafd.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder kan worden aangemerkt, omdat de overtreding niet aan hem kan worden toegerekend. Daartoe voert hij aan dat het enkele feit dat hij eigenaar is van de woning onvoldoende is voor toerekening. Hij had geen weet van de hennepkwekerij en kon dat redelijkerwijs niet hebben. Hij heeft zich voldoende geïnformeerd over het gebruik van de woning. Daarbij is het van belang dat hij de woning verhuurde aan een bekende, namelijk [bewoonster], die schoonmaakster was bij vrienden van hem. Ook heeft hij de door haar opgegeven identiteit gecontroleerd en beschikte hij over haar contactgegevens. In het huurcontract is ander gebruik dan bewoning uitdrukkelijk verboden. Zoals door hem en [bewoonster] is verklaard, heeft hij gedurende de huurperiode nagenoeg maandelijks een bezoek gebracht aan haar waarbij hij niet alleen de te betalen huur kwam ophalen maar ook een praatje kwam maken, in de woonkamer zat, van het toilet gebruikmaakte en rondkeek in de woning. Hem is, net als de inspecteurs bij het bezoek van 20 maart 2017, niets onrechtmatigs opgevallen. [bewoonster] betaalde de huur meestal contant. De rechtbank heeft hem ten onrechte tegengeworpen dat hij vanwege deze laatste omstandigheid meer beducht had moeten zijn. Met de contante betalingen had hij geen problemen, omdat hij wist dat zij voor haar schoonmaakwerk contant werd betaald. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7771, betoogt [appellant] dat verdergaand toezicht strijd oplevert met het recht op huurgenot van de huurder.
Verder heeft de rechtbank te weinig waarde gehecht aan de verklaring van [bewoonster] van 24 januari 2018. Deze zou tegenstrijdig zijn met haar verklaringen van 20 maart 2017 en het rapport van bevindingen van de eerste inspectie. [bewoonster] wijdt de tegenstrijdigheid aan de taalbarrière. Beide komen in ieder geval niet overeen met de feitelijke situatie zoals die blijkt uit het huurcontract en de verklaringen van hemzelf, buren, vrienden en familie.
Voorts betoogt [appellant] onder verwijzing naar het nader rapport van de minister van Justitie en Veiligheid mede namens de minister voor Rechtsbescherming van 26 april 2018 bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake sanctiestelsels van 13 juli 2015, dat het college zich niet ongemotiveerd op het standpunt kan stellen dat de boete evenredig is omdat sprake is van een gefixeerd boetestelsel. Daarnaast heeft de rechtbank, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3205, en 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, miskend dat het college aanleiding had moeten zien om tot matiging van de boete over te gaan vanwege de bijzondere omstandigheden in dit geval. Hij was niet betrokken bij en haalde geen winst uit de overtreding. Bovendien heeft hij zich voldoende geïnformeerd over het gebruik van de woning, kosten gemaakt van € 2.090,52 voor het herstel van de woning, kosten gemaakt van € 1.400,00 voor rechtsbijstand in deze procedure en gederfde inkomsten uit verhuur, aldus [appellant].
Beoordeling
4.    Ter zitting heeft [appellant] het beroep op het gelijkheidsbeginsel ingetrokken. Dit punt behoeft geen bespreking.
5.    Niet langer is in geschil dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. In geschil is allereerst de vraag of [appellant] als overtreder aangemerkt kan worden. Vervolgens is het de vraag of het college terecht geen aanleiding heeft gezien om tot matiging van de boete over te gaan.
6.    Ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040, is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand voor het kweken van hennep werd gebruikt.
7.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de overtreding aan [appellant] als overtreder kan worden toegerekend. Uit het rapport van het huisbezoek van 20 maart 2017 blijkt dat de inspecteurs [bewoonster] in de woning hebben aangetroffen. Zij heeft toen verklaard pas een maand in Nederland te zijn, geen huurcontract voor de woning te hebben en niet in de brp te zijn ingeschreven. Zij heeft meegedeeld dit in orde te gaan maken omdat zij van plan was in de woning te gaan wonen. Uit het rapport van het huisbezoek van 13 juni 2017 blijkt dat de inspecteurs toen [bewoner] in de woning hebben aangetroffen.
Vaststaat dat [appellant] als eigenaar de woning verhuurde. Vervolgens ligt de vraag voor, of hij zich voldoende heeft geïnformeerd over het gebruik van de woning. De Afdeling volgt hem niet in zijn stelling dat dit het geval is. [appellant] stelt dat hij maandelijks bij de huurster [bewoonster] op bezoek ging om de huur op te halen waarbij hij altijd in de woning is geweest. Alleen in de maanden maart en april van het jaar 2017 zou hij niet langs zijn geweest, omdat de huur in die maanden giraal werd voldaan. Dit strookt niet met de door de inspecteurs opgetekende verklaring van [bewoonster] tijdens het eerste huisbezoek, waarin zij heeft verklaard net een maand in Nederland te zijn en van plan te zijn de woning te huren. De Afdeling ziet, anders dan [appellant], geen aanleiding voor het oordeel dat het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van het huisbezoek van 20 maart 2017 niet juist weergeeft wat [bewoonster] heeft verklaard. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2801). Grond voor zodanige twijfel is in dit geval niet aanwezig. Uit het rapport blijkt niet dat zich problemen voordeden in de communicatie met [bewoonster]. Voorts is het, gelet op de inhoud van de verklaring die op wezenlijke onderdelen heel concreet is, niet aannemelijk dat miscommunicatie heeft geleid tot een onjuiste weergave van wat [bewoonster] heeft verklaard. Dit kan evenmin worden afgeleid uit de door [appellant] overgelegde verklaringen van [bewoonster] van 5 september 2017 en 24 januari 2018 en de verklaringen van buren en vrienden. Hoewel het ondertekende verklaringen betreft, kent de Afdeling daaraan geen doorslaggevende betekenis toe. Het zijn pas na de oplegging van de boete door [appellant] opgestelde ter ondertekening aangeboden verklaringen die, zonder aannemelijke verklaring daarvoor, op wezenlijke onderdelen tegenstrijdigheden bevatten met de tegenover de inspecteurs afgelegde verklaring van [bewoonster]. Ook de door [appellant] ingebrachte huurovereenkomst strookt niet met deze verklaring omdat daarin is vermeld dat de huurperiode vanaf 1 september 2016 is ingegaan terwijl [bewoonster] op 20 maart 2017 heeft verklaard pas een maand weer in Nederland te zijn na een jarenlang verblijf in Brazilië.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zich voldoende heeft geïnformeerd over het gebruik van de woning. Dat hij, wat daar ook van zij, de identiteit van [bewoonster] en haar contactgegevens heeft geverifieerd en ander gebruik van de woning dan bewoning contractueel heeft uitgesloten, is onvoldoende.
De uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2017 baat [appellant] niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3351), behoeft het recht op privacy van een huurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van zijn pand door de verhuurder. Niet aannemelijk is dat het voor [appellant] niet mogelijk was om afspraken met de huurder te maken om het gebruik van de woning door de huurder te kunnen controleren.
Het college heeft [appellant] terecht als overtreder aangemerkt.
8.    Wat het beroep op matiging betreft volgt de Afdeling [appellant] in zoverre dat een boete die is opgelegd conform Bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 in een individueel geval niet zonder meer evenredig hoeft te zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient, aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Die bepaling houdt in dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
9.    Gelet op wat hiervoor, onder 7, is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de boete gematigd had moeten worden. De uitspraken van de Afdeling van 15 maart en 22 november 2017 baten [appellant] niet. In beide zaken ging het om illegale verhuur van woonruimte aan toeristen, een minder ernstig feit dan onttrekking van woonruimte aan de woonbestemming ten behoeve van een hennepkwekerij. [appellant] betoogt verder dat uit die zaken volgt dat in zijn geval waarde moet worden gehecht aan het feit dat hij geen financieel voordeel heeft genoten van de overtreding. Genoten financieel voordeel is echter alleen van belang voor de matigingsgrond die betrekking heeft op een geringe financiële draagkracht. Daarop beroept [appellant] zich niet. Dat beroep zou voorts al niet slagen omdat hij geen inzicht heeft gegeven in zijn inkomen en vermogen. Gelet hierop dient voorbij te worden gegaan aan wat hij heeft gesteld over gemaakte kosten en gederfde inkomsten uit verhuur na de overtreding.
10.    De betogen falen.
Slotsom
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
176-898.
BIJLAGE
Huisvestingswet
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1.De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
[…]
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2.Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…]
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad     Wettelijke bepaling
Huisvestingswet     Omstandigheid     Kolom A
Boete    […]
Woningonttrekking     21 onder a     Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimte-voorraad     € 20.500,-*     […]
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]