ECLI:NL:CBB:2020:905
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/262
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden (nieuw gestart bedrijf) ontvangen.
Bij besluit van 17 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (de startersregeling). Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante – met destijds vennoten [naam 2] en [naam 4] – is opgericht op 1 januari 2000 en heeft tot en met 2010 een melkveebedrijf geëxploiteerd aan de [adres] in [plaats] . Zij beschikte over een op 1 september 2006 aan haar verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een melkrundveehouderij en akkerbouwbedrijf op grond waarvan zij 220 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee mocht houden.
2.2
In 2011 zijn alle voor het melkveebedrijf noodzakelijke middelen (melkquotum, sleufsilo’s, vee) verkocht en is de vennootschap gestart met een akkerbouwbedrijf op dezelfde locatie.
2.3
In 2013 is [naam 3] toegetreden tot de vennootschap van zijn ouders (appellante). In 2013 heeft appellante besloten te stoppen met het akkerbouwbedrijf en op de  [adres] een melkveebedrijf te beginnen. In 2013 heeft zij blijkens overgelegde facturen de stalinrichting aangepast, de melkstal verbouwd en 189 stuks jongvee jonger dan 1 jaar gekocht. In 2014 heeft appellante 32 stuks jongvee gekocht. Op 7 maart 2014 heeft Friesland Campina positief beslist op de lidmaatschapsaanvraag van appellante. Op 21 oktober 2014 heeft appellante grond verkocht voor een bedrag van € 601.900,- en vervolgens in erfpacht gekregen. Eind 2014 heeft appellante de melkstal in gebruik genomen en is begonnen met melken.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 79 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.533 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daarbij overwogen dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van de startersregeling.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat zij, anders dan verweerder stelt, wel aangemerkt dient te worden als nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Zij voldoet aan de daaraan te stellen voorwaarden aangezien zij beschikt over een ruim vóór 2 juli 2015 (namelijk op 1 september 2006) verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het houden van 220 melk- en kalfkoeien, 144 stuks jongvee en 1 fokstier. Verder is zij onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan en melkt zij vanaf eind 2014 koeien op deze locatie. Zij verwijst daartoe naar de melkgeldnota van 7 januari 2015 en een overgelegd maandoverzicht van Friesland Campina
.
Appellante wijst er op dat uit de nota van toelichting bij artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit volgt dat als aan de in dat artikel genoemde voorwaarden is voldaan, aannemelijk is dat sprake is van een nieuw gestart bedrijf.
Appellante stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake is van een overname, maar van een compleet nieuw bedrijf. Zij heeft immers geen fosfaatrechten van andere ondernemers over kunnen nemen en ook geen gebruik gemaakt van artikel 23, vierde lid, van de Msw. Na toetreding van de zoon tot de vennootschap is er – met oog op zijn wens en plan voor het bedrijf – besloten het akkerbouwbedrijf te beëindigen en te starten met een melkveehouderij.
Dat, om aangemerkt te worden als nieuw gestart bedrijf,  in het verleden op dezelfde locatie niet eerder een melkveehouderij mocht zijn gevestigd, zoals verweerder betoogt, volgt volgens appellante niet uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Ook is geen sprake van voortzetting van het bedrijf met een andere eigendomsstructuur. In dit geval is het melkveebedrijf op deze locatie in 2010 geëindigd, waarna is gestart met een akkerbouwbedrijf. Er was derhalve geen sprake meer van een melkveehouderij of anderszins een veehouderij. Pas eind 2014 is appellante gestart met het produceren en leveren van melk, na hiervoor de nodige investeringen te hebben gedaan. Van een herstart van de melkveehouderij is dan ook absoluut geen sprake.
4.2
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel – met name het feit dat er geen overgangstermijn is en geen goede regeling is voor knelgevallen en bijzondere omstandigheden – het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is met de start van het nieuwe bedrijf onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Zij wilde nog grotere investeringen (in melkquotum) voorkomen, door na afschaffing van het melkquotum volop te gaan melken. Dat is nu niet mogelijk omdat zij onvoldoende fosfaatrechten heeft gekregen. Hierdoor ondervindt zij schade. Zij wijst er op dat zij de nieuw ingerichte stal en gebouwen niet kan gebruiken voor een ander doel dan een melkveehouderij.
4.3
Appellante voert tot slot aan dat het bestreden besluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur is genomen. Zo is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen omdat de omstandigheden van appellante ten onrechte niet volledig zijn beoordeeld. Zij stelt verder dat zij er op mocht vertrouwen dat zij haar stal vol mocht zetten aangezien zij toestemming had van de overheid om te starten met de onderneming.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Daarvoor is van belang dat appellante voorheen op dezelfde locatie een melkveebedrijf heeft geëxploiteerd. Voor dit melkveebedrijf is al op 12 april 2006 een ontwerpbeschikking voor het oprichten en in werking hebben van een melkveebedrijf en akkerbouwbedrijf ingevolge de Wet milieubeheer verstrekt. Tot 2011 heeft [naam 2] , vennoot van appellante, melk geproduceerd en geleverd. Er is dan ook voor 1 januari 2014 gestart met de productie van melk voor consumptie of verwerking. Gelet hierop voldoet appellante niet aan alle voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit en kan zij niet worden aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. Voor haar gelden dus dezelfde wettelijke regels als voor andere bestaande bedrijven.
5.2
Van een bijzondere omstandigheid die maakt dat in dit geval sprake is van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder niet gebleken. Het feit dat appellante een doorstart heeft willen maken met het eerder door haar geëxploiteerde melkveebedrijf is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Het bedrijf van appellante is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden en de gerealiseerde groei nog niet hadden gerealiseerd op de peildatum 2 juli 2015. Gelet op het tijdstip waarop appellante haar investeringen heeft gedaan had zij, volgens verweerder, voorzichtigheid moeten betrachten. De gevolgen van het doorzetten van haar plannen komen daarom, volgens verweerder, voor haar ondernemersrisico. Ook de keuze om te groeien met eigen aanwas is volgens verweerder een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor risico van appellante blijven.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft het beroep van appellante op de startersregeling terecht afgewezen. Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur (zie onder meer de uitspraak van 9 januari 2019 ECLI:NL:CBB:2019:7). Het College is van oordeel dat de door appellante in 2014 gestarte melkveehouderij niet kan worden aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.  Voor het oprichten van een melkveehouderij op deze locatie aan de Middelssluissedijk is al in 2006 een ontwerpbeschikking voor het oprichten en in werking houden van, onder meer, een melkveehouderij verstrekt aan appellante. Wat er ook zij van deze omstandigheid, zij voldoet niet aan de voorwaarde gesteld in artikel 72, aanhef en onder c van het Uitvoeringsbesluit dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 moet zijn gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Op het bedrijf van appellante is immers tot eind 2010 een melkveehouderij geëxploiteerd en gemolken. Op grond hiervan kan niet anders dan worden geconcludeerd dat sprake is van het opnieuw in gebruik nemen van deze locatie als melkveehouderij. Dat in 2011 alle bedrijfsmiddelen voor de bedrijfsvoering als melkveehouderij zijn verkocht en is overgegaan op akkerbouw, maakt niet dat in dit geval niet kan worden gesproken van de voortzetting of doorstart van de voorheen op deze locatie actieve melkveehouderij.
Ten aanzien van de door beide partijen ter zitting aangehaalde en besproken uitspraak van het College van 31 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:214) merkt het College op dat dit een met de onderhavige casus vergelijkbare casus betreft, namelijk een omschakeling van een andere bedrijfsvoering (in dat geval het houden van vleesvee) naar melkveehouderij, terwijl al eerder melk is geproduceerd. In lijn met deze uitspraak is ook hier geen sprake van een nieuw gestart bedrijf. Welke motieven mogelijk aan de omschakeling ten grondslag hebben gelegen, maakt dat niet anders. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel – daaronder begrepen het ontbreken van een overgangstermijn en de daarin vervatte knelgevallenregelingen – op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 220 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.533 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (79 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellante in 2013 het plan heeft opgevat om van akkerbouw om te schakelen naar melkveehouderij. Met oog hierop heeft zij in 2013 en 2014 investeringen gedaan in de aanpassing en verbouwing van de stal en de aankoop van vee. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak om van akkerbouw om te schakelen naar melkveehouderij is voorts niet gebleken. De wens van de zoon om het bedrijf als melkveehouderij te kunnen voortzetten kan niet als zodanig worden aangemerkt. Het inzetten op groei met eigen aanwas teneinde na afschaffing van het melkquotum te kunnen melken met een volle stal, is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor rekening van appellante dienen te blijven. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar plannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de omschakeling voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Aan het feit dat appellante beschikte over een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het exploiteren van een melkveehouderij mocht zij niet het vertrouwen ontlenen dat zij door mogelijke productiebeperkende maatregelen niet zou worden geraakt. Te meer nu deze stelsels verschillende oogmerken hebben.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.5
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, is geen aanleiding. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen