ECLI:NL:RVS:2013:415
Raad van State — Uitspraak 


201204878/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], beiden wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 april 2012 in zaak nr. 11/5036 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2010 heeft het college het Marktreglement Rotterdam 2008 gewijzigd.
Bij besluit van 12 oktober 2011 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond en het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2012 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2013, waar [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Weger, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en is de zaak door de enkelvoudige kamer terugverwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft met toestemming van partijen afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting en vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college in ieder geval bevoegd om jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Marktverordening Rotterdam 2008 wordt in de verordening en de daarop berustende bepalingen verstaan onder markt: de warenmarkt, die op de daartoe door het college aangewezen dag en plaats wordt gehouden.
Ingevolge artikel 2 kan het college per markt vaststellen:
a. het aantal staanplaatsen;
b. de afmetingen van de staanplaatsen;
c. de opstelling en indeling van de markt;
d. welke staanplaatsen worden toegewezen als vaste staanplaats, of als standwerkersplaats;
e. een lijst met artikelengroepen of branches;
f. een maximum aantal staanplaatsen per artikelgroep of branche.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan het college om dringende redenen bepalen dat een markt tijdelijk plaatsvindt op een andere dag, op een andere tijd of op een andere plaats.
Ingevolge het tweede lid, kan het college nadere regels stellen betreffende het bepaalde in deze verordening.
2. Op 15 mei 1997 heeft de raad van de gemeente Rotterdam besloten om van 18 mei tot 28 september 1997 bij wijze van proef op zondag een markt op de Binnenrotte te houden. Nadat de proef was geslaagd heeft de raad besloten tot een definitieve instelling van de zondagsmarkt, zij het voor een langere periode, namelijk van april tot en met december. Toen de zondagsmarkt naar het oordeel van het college reeds geruime tijd slechter functioneerde, heeft het na overleg met belangenorganisaties een aantal maatregelen getroffen om de zondagsmarkt te optimaliseren en het bestaan ervan te waarborgen.
Een van deze maatregelen betreft het besluit van 16 februari 2010 tot wijziging van het Marktreglement. De wijzigingen betreffen wijziging van de algemene bepalingen over het aantal staanplaatsen dat per markt aan één vergunninghouder kan worden toegewezen, een verkorting van de periode waarin door vergunninghouders een staanplaats kan worden ingenomen op de zondagsmarkt en wijziging van de voorschriften voor vergunninghouders over het gebruik van een vaste staanplaats.
Het door [appellanten] gemaakte bezwaar is uitsluitend gericht tegen artikel I, onderdeel C, van voormeld besluit, in welk onderdeel de periode waarin de zondagsmarkt wordt gehouden wordt verkort van april tot oktober.
3. Het college heeft het door [appellanten] tegen voormeld besluit gemaakte bezwaar bij besluit van 22 april 2010 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft het college overwogen dat de wijziging van het Marktreglement een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen bezwaar en beroep openstaat.
Bij uitspraak van 14 juli 2011 heeft de rechtbank het daartegen door [appellanten] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 april 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank is de wijziging van het Marktreglement een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Daartoe overweegt de rechtbank dat de wijziging van het Marktreglement geen zelfstandige normstelling bevat. De aanwijzing van de plaats, de periode waarin en de tijd waarop de zondagsmarkt wordt gehouden strekt uitsluitend tot het bepalen van de werkingssfeer van reeds bestaande algemeen verbindende normen, neergelegd in de Marktverordening. Het college heeft het bezwaar van [appellanten] derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Met het besluit van 12 oktober 2011 heeft het college uitvoering gegeven aan voormelde uitspraak van de rechtbank. Het college heeft bij dit besluit het door [appellant B] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij slechts een afgeleid belang heeft. Het door [appellant A] gemaakte bezwaar heeft het college op inhoudelijke gronden ongegrond verklaard.
4. Bij de beoordeling van het door [appellanten] ingestelde hoger beroep is de vraag aan de orde of het besluit van 16 februari 2010 tot wijziging van het Marktreglement een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is. Dat die vraag door de rechtbank in de uitspraak van 14 juli 2011 reeds bevestigend is beantwoord en tegen die uitspraak geen rechtsmiddelen zijn ingesteld, betekent niet dat de Afdeling, gelet op de door haar met de uitspraak van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200206222/1 ingezette lijn, van de juistheid van het eerder gegeven oordeel van de rechtbank dient uit te gaan. Daartoe is van belang dat de vraag of een besluit een algemeen verbindend voorschrift is waartegen geen bezwaar en beroep openstaat, ziet op de bevoegdheid van de rechter om dat besluit te toetsen en derhalve een ambtshalve te toetsen aspect betreft (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2010 in zaak nr. 200902710/1/H1 en 25 april 2012 in zaak nr. 201108610/1/A1).
5. De Afdeling overweegt dienaangaande het volgende. De in het besluit van 16 februari 2010 vervatte wijziging van het Marktreglement strekt tot wijziging van de algemene bepalingen over het aantal staanplaatsen dat per markt aan één vergunninghouder kan worden toegewezen, een verkorting van de periode waarin door vergunninghouders een staanplaats kan worden ingenomen op de zondagsmarkt en wijziging van de voorschriften voor vergunninghouders over het gebruik van een vaste staanplaats. Met deze wijzigingen wordt het innemen van een staanplaats voor alle vergunninghouders beperkt. Het besluit van 16 februari 2010 bevat aldus niet een nadere bepaling naar plaats, tijd of object van de toepasselijkheid van normen die in de Marktverordening besloten liggen, maar nadere tot de vergunninghouders gerichte zelfstandige normen. Het college is ingevolge de artikelen 2 en 3 van de Marktverordening bevoegd tot het vaststellen van dergelijke normen. In gelijke zin als de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2012 in zaak nr. 201110110/1/A3), is het besluit van 16 februari 2010 een algemeen verbindend voorschrift dat ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft dit in haar uitspraak van 5 april 2012 niet onderkend.
6. Reeds gelet op het voorgaande is het door [appellant B] ingestelde hoger beroep ongegrond, nu de rechtbank terecht het door hem ingestelde beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar ongegrond heeft verklaard. Het door [appellant A] ingestelde hoger beroep is daarentegen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellant A] ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant A] ingestelde beroep tegen het besluit van 12 oktober 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 8:2, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 16 februari 2010 niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De uitspraak van de rechtbank van 5 april 2012 dient voor het overige te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant A] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 april 2012 in zaak nr. 11/5036, voor zover daarbij het door [appellant A] ingestelde beroep ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank door [appellant A] ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 12 oktober 2011, kenmerk A.B.2011.4.08313/HdW, voor zover daarbij het door [appellant A] gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard;
V. verklaart het door [appellant A] tegen het besluit van 16 februari 2010 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 12 oktober 2011;
VII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. T.G. Drupsteen en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
434-721.