ECLI:NL:CBB:2020:879
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1359 en 19/1679
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaken tussen
de vennootschap onder firma
[naam]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluiten van 24 augustus 2017, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.116,- voor periode 1 en van € 243,- voor periode 2, een bonusgeldsom toegekend van € 84,- voor periode 3, en heffingen opgelegd van € 3.178,- voor periode 4 en van € 1.253,- voor periode 5.
Bij besluit van 30 april 2019 (het primaire besluit 6) heeft verweerder de heffingen voor de periodes 1 en 2 verlaagd naar € 1.056,- en € 184,-.
Bij besluit van 22 mei 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gedeeltelijk gegrond verklaard, die besluiten herroepen en aan appellante heffingen opgelegd van € 1.113,28 voor periode 1 en van € 240,80 voor periode 2, een bonusgeldsom toegekend van € 189,60 voor periode 3, en heffingen opgelegd van € 2.726,40 voor periode 4 en van € 816,- voor periode 5.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 6, onder verwijzing naar het bestreden besluit 1, gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij besluit van 27 september 2019 (het primaire besluit 7) heeft verweerder de bedragen, genoemd in de bestreden besluiten 1 en 2, afgerond op hele bedragen.
Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 7, onder verwijzing naar het bestreden besluit 2, ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en beide vennoten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat vóór de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal als gevolg van de buitengewone omstandigheden minimaal 5% lager is.
Appellante exploiteerde een gemengd bedrijf met een varkenstak en een melkveetak. Op 1 april 2008 hield zij 92 melkkoeien, 55 stuks vrouwelijk jongvee en 401 varkens. In 2008 heeft zij de varkenstak beëindigd en het bedrijf voortgezet als melkveehouderij. Bij besluit van 3 februari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] appellante een milieuvergunning verleend om het bedrijf uit te breiden naar 254 melkkoeien en 68 stuks jongvee. Voor de omzetting van het bedrijf zijn de varkensstallen gesloopt en is tegen de al bestaande koeienstal een nieuwe stal gebouwd, inclusief een melkstal. In september 2010 zijn de melkkoeien in de nieuwe stal geplaatst. Bij besluit van 17 november 2014 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw‑vergunning) verleend voor het houden van 264 melkkoeien en 68 stuks jongvee.
Op de peildatum hield appellante 140 melkkoeien en 100 stuks jongvee, wat neerkomt op 176,80 GVE. Omdat appellante in de periodes 1, 2, 4 en 5 meer GVE hield dan op de peildatum, heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd. In periode 3 hield zij minder GVE, zodat verweerder haar voor die periode een bonusgeldsom heeft toegekend. Bij de berekening van de hoogte van de bedragen voor de periodes 3, 4 en 5 heeft verweerder het zogenoemde jongveegetal toegepast, omdat appellante in die periodes naar verhouding te veel jongvee heeft afgevoerd. Toepassing van het jongveegetal heeft hogere heffingen en lagere bonusgeldsommen tot gevolg.
Appellante heeft verweerder verzocht om met toepassing van de knelgevallenregeling het referentieaantal vast te stellen op het beoogde aantal dieren. Het was de bedoeling om de oude koeienstal in 2011-2012 te renoveren om daar ook melkvee te gaan houden. Deze renovatie heeft echter vertraging opgelopen door ernstige medische problemen van de in 2011 geboren dochter van de vennoten. Pas in 2013-2014 was appellante in staat de renovatiewerkzaamheden aan de oude melkveestal te hervatten. Eind 2014 is de stal in gebruik genomen. Door de vertraging was de beoogde uitbreiding op de peildatum echter nog niet gerealiseerd, aldus appellante.
Verweerder heeft het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de 5%voorwaarde. Ook wordt volgens verweerder bij de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellante zelf, aldus verweerder.
Beoordeling van het beroep
7. Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3. Ter zitting is besproken dat bestreden besluit 3 de laatste stand van zaken weergeeft en dat de gronden die appellante tegen de bestreden besluiten 1 en 2 heeft aangevoerd, dezelfde zijn als die zij tegen bestreden besluit 3 aanvoert.   Appellante heeft daarop het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ingetrokken. In geschil is daarom nog bestreden besluit 3, voor alle periodes.
8. Appellante heeft ter zitting het betoog dat verweerder met onjuiste gemiddelde dieraantallen heeft gerekend, ingetrokken.
9. Verweerder heeft ter zitting, naar aanleiding van door appellante nader ingediende stukken, zijn standpunt over de toepassing van het jongveegetal voor de periodes 4 en 5 herzien. Verweerder ziet aanleiding om, gelet op het doel van het jongveegetal, met toepassing van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule het jongveegetal voor die twee periodes niet te activeren, omdat in die periodes op dezelfde dag eenzelfde aantal stuks jongvee zowel zijn af- als aangevoerd. Voor periode 3 geldt dat niet, en ziet verweerder geen aanleiding om het jongveegetal niet te activeren. Verweerder heeft uitgerekend dat dit ertoe leidt dat de heffing voor periode 4 wordt verlaagd naar € 1.473,60 en die voor periode 5 naar € 513,60. Dit leidt tot een restitutie aan appellante van € 1.555,20 waar de wettelijke rente nog bijkomt, aldus verweerder.
Appelante heeft daarop haar betoog over de toepassing van het jongveegetal voor zowel de periodes 4 en 5, als periode 3, ingetrokken.
10. Appellante betoogt dat een redelijke uitleg van de knelgevallenregeling meebrengt dat deze wel op haar situatie van toepassing is en dat in haar geval wel rekening dient te worden gehouden met de beoogde uitbreiding. Reeds vanaf 2008 was zij bezig met de omschakeling en uitbreiding van het bedrijf. Voor het bouwen van de nieuwe stal en het renoveren van de oude stal is appellante diverse onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan, waaronder een kredietovereenkomst van € 1.150.000,-. Het was de bedoeling om na de renovatie van de oude stal met natuurlijke aanwas – ter bescherming van de hoge gezondheidsstatus van de veestapel – geleidelijk naar de vergunde omvang van de veestapel te groeien. Appellante had alle noodzakelijke voorbereidingen getroffen om duurzaam door te kunnen groeien naar het beoogde aantal dieren. De aangegane financieringsverplichtingen zijn ook op dat scenario gebaseerd. Door de ziekte van de dochter van [naam] heeft de uitbreiding echter vertraging opgelopen. Op de peildatum was het uitbreidingsproces daarom nog in volle gang. Door de reductie naar het aantal GVE dat op de peildatum aanwezig was, kunnen de gemaakte investeringen niet terugverdiend worden, aldus appellante.
Ingeval haar situatie toch niet onder de knelgevallenregeling past, betoogt appellante dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en door geen rekening te houden met de beoogde uitbreiding – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). De ziekte van de dochter van [naam] heeft er volgens appellante toe bijgedragen dat zij disproportioneel wordt geraakt in vergelijking met andere melkveehouders.
10.1.
Het College overweegt dat artikel 12, tweede lid, van de Regeling het, gelet op de bewoordingen ervan, mogelijk maakt het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat vóór de intreding van de bijzondere omstandigheid is geregistreerd. Het artikel maakt het verhogen van het referentieaantal dus mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015. Artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt dan ook geen rekening gehouden met de beoogde of vergunde dieraantallen, zoals appellante heeft verzocht.
Niet in geschil is dat appellante op de peildatum meer GVE had dan daarvoor, omdat het bedrijf is gegroeid vanaf 2009. Er wordt dus niet voldaan aan de 5%voorwaarde. Verweerder heeft de situatie van appellante dan ook terecht niet aangemerkt als een knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
Het betoog faalt in zoverre.
10.2.
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, hetgeen de mogelijkheid openlaat dat zij in een individueel geval leidt tot een met dat artikel strijdige buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
10.3.
De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte dus tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong of had moeten doordringen.
Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, heeft appellante niet voldoende inzichtelijk gemaakt waarom de omzetting en uitbreiding van haar bedrijf economisch noodzakelijk was. Het bedrijf van appellante was gericht op uitbreiding en ook voor haar geldt daarom dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Bovendien is, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:639, de keuze van een melkveehouder om zijn veestapel geleidelijk te laten groeien een ondernemerskeuze die binnen zijn invloedsfeer ligt en waarvan de gevolgen – als de beoogde groei op de peildatum nog niet is gerealiseerd – in beginsel voor zijn rekening komen.
De stelling van appellante dat zij als gevolg van de ziekte van de dochter van [naam] haar groeistrategie niet heeft kunnen verwezenlijken en daardoor op de peildatum niet heeft kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee, leidt niet tot de conclusie dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. Hoe begrijpelijk die vertraging ook is, zoals hiervoor is overwogen heeft er wel groei plaatsgevonden vanaf 2009. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het bedrijf van appellante daarmee niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum hun bedrijf wilden laten groeien, maar op de peildatum om uiteenlopende redenen hun stal niet volledig hadden gevuld en geconfronteerd worden met latente stalruimte en onomkeerbare financiële verplichtingen. Daarbij komt dat appellante pas eind 2014 beschikte over een Nbw‑vergunning voor het houden van de beoogde dieraantallen. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat appellante zelf een groot risico heeft genomen door te investeren in een nieuwe stal, terwijl op dat moment nog niet zeker was of een vergunning zou worden verleend voor de uitbreiding van de veestapel en dus evenmin zeker was dat zij die investering zou kunnen terugverdienen.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen mag laten dragen.
10.4.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft die verweerder had moeten nopen tot compensatie.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Slotsom
11. Het beroep tegen het bestreden besluit 3 is, gelet op de wijziging van het standpunt van verweerder over de toepassing van het jongveegetal voor de periodes 4 en 5, gegrond. Dat besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient voor die periodes een nieuw besluit te nemen, waarbij nieuwe heffingen worden opgelegd overeenkomstig hetgeen verweerder daarover ter zitting heeft verklaard. In dat nieuwe besluit dient verweerder tevens te beslissen op het verzoek van appellante om een vergoeding van de kosten voor he maken van bezwaar. Het bestreden besluit 3 kan voor de periodes 1, 2 en 3 in stand blijven.
11. Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen tot vergoeding van het griffierecht voor beide zaaknummers en tot vergoeding van de proceskosten in beroep voor beide zaaknummers.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 3 gegrond;
vernietigt dat besluit, voor zover het ziet op de periodes 4 en 5;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 690,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie