ECLI:NL:CBB:2020:906
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/280
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjes).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 3.413,00 voor periode 1, van € 1.786,00 voor periode 2, van € 1.397,00 voor periode 3, van € 1.901,00 voor periode 4 en van € 58,00 voor periode 5.
Bij besluit van 21 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2020. Appellant en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden, die via een videoverbinding deelgenomen hebben aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant exploiteert een niet-grondgebonden melkveehouderij. Met de primaire besluiten heeft verweerder hoge geldsommen aan hem opgelegd omdat het aantal runderen op het bedrijf in periode 1 tot en met 5 hoger was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor die periodes.
Appellant heeft verweerder verzocht om het referentieaantal op grond van de knelgevallenregeling zoals opgenomen in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, te verhogen omdat hij te maken heeft gehad met buitengewone omstandigheden. Appellant heeft in 2013 geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe melkstal met 138 ligplaatsen voor melkkoeien met de bedoeling om deze in de loop van 2015 vol met melkkoeien te hebben. Om het risico op insleep van ziekte te voorkomen is gekozen voor groei uit eigen aanfok. In de periode april 2013 tot half juni 2016 heeft het bedrijf echter te maken gehad met Bovine Virus Diarree (BVD).
Verweerder heeft het verzoek van appellant om toepassing te geven aan de knelgevallenregeling afgewezen. Niet gebleken is volgens verweerder dat het aantal dieren als gevolg van de dierziekte op 2 juli 2015 meer dan 5% lager was dan voorafgaand aan die omstandigheid. In dit kader heeft verweerder het aantal dieren op 2 juli 2015 vergeleken met het aantal dieren dat op 1 maart 2013 op het bedrijf gehouden werd. Hieruit volgt dat op 2 juli 2015 het totaal aantal dieren 130,53 grootvee-eenheid (GVE) omvatte en op 1 maart 2013 was dat 119,65 GVE. Hieruit heeft verweerder afgeleid dat geen sprake was van een afname van 5% of meer, maar van een toename van het aantal dieren, zodat niet voldaan is aan de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling opgenomen voorwaarden om toepassing te kunnen geven aan de knelgevallenregeling.
Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heffingen aan hem heeft opgelegd. Ter zitting heeft hij zijn beroepsgrond dat de knelgevallenregeling had moeten worden toegepast ingetrokken. Dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt volgens appellant echter onvoldoende grondslag voor de conclusie van verweerder dat de toepassing van de Regeling voor hem niet tot een buitensporige last heeft geleid. Appellant betoogt dat de Regeling voor hem buiten toepassing gelaten had moeten worden omdat het een onevenredige last op hem legt die niet voorzienbaar was en waarvoor geen enkele compensatie geboden is, waardoor sprake is van schending van artikel 1 van Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daarbij wijst hij op de investeringsverplichtingen die hij voor 2 juli 2015 is aangegaan om de nieuwe melkstal te bouwen en op de uitbraak van BVD op zijn bedrijf. Als gevolg van die uitbraak zijn in de periode van 2013 tot half juni 2016 in totaal 39 melkkoeien afgevoerd en ook gingen veel verzwakte kalveren dood en nam de vruchtbaarheid af. Ter onderbouwing van de schade als gevolg van de uitbraak van BVD wijst appellant op een door Antonissen Agrarisch Advies opgestelde schaderapportage. Ten slotte betoogt appellant dat de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de Regeling in gevaar is. Daarbij wijst hij, onder verwijzing naar een uitdraai van de website van Funda uit 2018, erop dat het bedrijf te koop is gezet.
5.1.
Over de vraag of de uitvoering van de Regeling voor appellant tot een buitensporige last heeft geleid, is het van belang dat, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.2.
Bij de beoordeling of de last voor de individuele melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.5.
In 2013 is appellant overgegaan tot de bouw van een nieuwe stal voor 138 melkkoeien. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellant de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om uit te breiden. Daarbij is van belang dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar 138 melkkoeien. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er van een noodzaak tot uitbreiding dan ook niet gebleken.
Appellant heeft verder aangegeven dat hij van plan was om zijn nieuwe stal te vullen door een geleidelijke groei van zijn veestapel met eigen aanwas. Dat als gevolg van dierziekte op zijn bedrijf de geleidelijke groei er niet toe heeft geleid dat de stallen op de peildatum volledig waren gevuld, is naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheid in voormelde zin. De keuze van appellant om zijn veestapel geleidelijk te laten groeien met eigen aanwas is een ondernemerskeuze die binnen zijn invloedsfeer ligt en waarvan de gevolgen in beginsel voor zijn rekening komen. Appellant stelt in dat kader weliswaar terecht dat het niet toewijzen van zijn verzoek om toepassing te geven aan de knelgevallenregeling wegens de uitbraak van een dierziekte op zijn bedrijf, er op zichzelf niet toe leidt dat geen sprake kan zijn van strijd met artikel 1 van het EP. Dat niet voldaan is aan de vereisten van de knelgevallenregeling maakt echter wel dat de uitbraak van BVD op het bedrijf van appellant tot zijn bedrijfsrisico behoort. Alleen indien voldaan is aan de vereisten van de knelgevallenregeling, zoals opgenomen in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, hoeft een melkveehouder de gevolgen daarvan niet zelf te dragen.
Daarnaast heeft appellant met de door hem overgelegde gegevens geen inzicht gegeven in zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden en heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfscontinuïteit door de Regeling in gevaar komt.
5.6.
Het voorgaande in ogenschouw genomen acht het College de investeringsbeslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, gelet op het tijdstip waarop zij zijn genomen niet navolgbaar.
5.7.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissing en de keuze zijn veestapel in 2017 niet terug te brengen tot het doelstellingsaantal – waardoor aan hem heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
5.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Het betoog slaagt niet.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.