ECLI:NL:CBB:2020:902
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/248
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2014 hield zij – volgens de gecombineerde opgave 2014 – op haar bedrijf 75 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee.
2.2
Op 22 oktober 2013 is appellante een aannemingsovereenkomst aangegaan voor het bouwen van een rundveestal, voor een bedrag van € 415.000,-. Op 25 oktober 2013 is appellante met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van in totaal € 815.000,- bedoeld voor onder meer de financiering van de nieuw te bouwen ligboxenstal. Eind oktober 2013 is appellante begonnen met de bouw van de nieuwe ligboxenstal met een capaciteit van 120 melkkoeien. Op 23 juli 2014 heeft appellante de stal in gebruik genomen.
2.3
Op 17 februari 2012 heeft appellante een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het veranderen en uitbreiden van de melkveehouderij. Op 6 maart 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkveestal.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 99 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.245 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen.
4.2
Daarnaast voert appellante aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 EP, omdat er in haar geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Appellante wijst erop dat zij fors in haar melkveebedrijf heeft geïnvesteerd. Doordat er op 2 juli 2015 te weinig dieren op haar bedrijf aanwezig waren, heeft zij onvoldoende fosfaatrechten gekregen voor het beoogde aantal melkkoeien. Haar melkveebedrijf ondervindt daardoor een groot financieel nadeel. Voor de onderbouwing van haar betoog dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last verwijst zij naar bij verweerder ingediende stukken, waaronder een financiële rapportage van 22 november 2018 van ABAB accountants en adviseurs. Het bestreden besluit is volgens appellante onvoldoende gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel, gelet op de doelstelling van de Nitraatrichtlijn, rechtmatig is. Hij verwijst daartoe naar uitspraken van het College op dit punt. Verweerder bestrijdt voorts dat sprake is van ongeoorloofde staatsteun en verwijst hiertoe naar de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is er in het geval van appellante geen sprake van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellante zelf lag, aangezien er sprake is van de uitbreiding van het bedrijf. Dit is door veel meer melkveehouders gedaan. Appellante wilde groeien naar 150 melk- en kalfkoeien en bijbehorende jongvee, dan wel het in de financiële rapportage genoemde aantal van 200 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Verweerder wijst erop dat onduidelijk is of appellante beschikt over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor een dergelijke uitbreiding. De investeringen in de uitbreiding zijn gedaan in 2013 en 2014 op een moment dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Appellante is, volgens verweerder, dan ook in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei van haar melkveebedrijf. De investeringen zijn volgens verweerder dan ook niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische reden om uit te breiden is volgens verweerder geen sprake. Toekomstige bedrijfsopvolging kan niet als zodanig worden aangemerkt. Verweerder merkt hierbij op dat appellante voor een deel van de geplande groei fosfaatrechten heeft gekregen.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615). De beroepsgronden slagen niet.
6.2
Voor zover appellante bedoelt te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het rapport van ABAB accountants en adviseurs van 22 november 2018 jaar) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.3
weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, zoals het College begrijpt uit de financiële rapportage en op basis van de hiervoor onder 6.3.3 weergegeven vergelijking neer op 6.240 kg (de fosfaatrechten op grond van gewenste bedrijfsvoering 11.485 kg – de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten 5.245 kg). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante investeringen in de uitbreiding en de bouw van de nieuwe ligboxenstal heeft gedaan tussen oktober 2013 en juli 2014
.
Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College – daargelaten of alle benodigde vergunningen zijn verleend – die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is ingezet met als doel toekomstige bedrijfsopvolging maakt niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische noodzaak om over te gaan tot deze uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572).
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende in ingegaan op de individuele omstandigheden van appellante. Van een motiveringsgebrek is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen