ECLI:NL:RVS:2020:2482
Raad van State — Uitspraak 


202001497/1/R4.
Datum uitspraak: 21 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
LJS Automatisering B.V. en LJS Holding B.V. (hierna samen en in enkelvoud: LJS), beide gevestigd te Den Haag,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2019 heeft het college LJS een last onder dwangsom opgelegd om geen bedrijfsafval buiten de daartoe vastgestelde tijden ter inzameling aan te bieden.
Bij besluit van 8 november 2019 heeft het college het door LJS hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 december 2019 heeft het college een deel van de motivering van het besluit van 8 november 2019 gewijzigd.
Tegen de besluiten van 8 november 2019 en 12 december 2019 heeft LJS beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep doorgezonden aan de Afdeling.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
LJS heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2020, waar LJS, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.J. Kesseboom, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Naghi-Zadeh, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    LJS exploiteert een winkel aan de Lutherse Burgwal 11 te Den Haag. Vast staat dat op 8 januari 2019 een toezichthouder van de gemeente geconstateerd heeft dat een container met bedrijfsafval ter inzameling aan de Boekhorststraat stond buiten de daartoe door het college vastgestelde tijden. De container was afkomstig van de winkel van LJS. Vast staat ook dat LJS hierdoor een overtreding heeft begaan van artikel 14, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening 2010 (hierna: de Verordening) van Den Haag, in samenhang bezien met artikel 11, zesde en zevende lid, van de Regeling uitvoering Afvalstoffenverordening 2010 Den Haag 2018. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd om herhaling van die overtreding te voorkomen. De dwangsom bedraagt € 1.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 3.000,00.
2.    Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat LJS geen procesbelang heeft bij een uitspraak op het beroep, omdat zij aan het college een verzoek als bedoeld in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb kan doen om de opgelegde last op te heffen.
2.1.    De opgelegde last geldt nog onverkort. Dat betekent dat LJS belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van haar beroep. Zij kan immers indien zij zich niet houdt aan de last een dwangsom verbeuren.
3.    LJS betoogt dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven, omdat het onvolledig is. Zij stelt dat het college alleen een besluit heeft genomen op het bezwaar van LJS Automatisering, terwijl ook LJS Holding bezwaar heeft gemaakt.
3.1.    De gemachtigde van LJS heeft namens beide bedrijven één bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 1 maart 2019. Het college heeft bij besluit van 8 maart 2019 op het bezwaar beslist en het besluit aan de gemachtigde toegezonden. Ook al is LJS Holding niet expliciet genoemd in het besluit, met het besluit is ook beslist op haar bezwaren. Geen aanleiding bestaat daarom voor het oordeel dat het besluit op grond van wat is aangevoerd, niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
4.    LJS betoogt dat de oplegging van een last onder dwangsom in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat het de vaste gedragslijn van het college is om bij een eerste overtreding slechts te waarschuwen. Zij wijst in dit verband op een brief van het college aan de raad van 24 maart 2015, waarin dit staat. Het college heeft volgens LJS bij het besluit op bezwaar niet aannemelijk gemaakt dat die vaste gedragslijn intussen is verlaten.
4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is onder meer vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
De door LJS genoemde brief van het college van 24 maart 2015 is niet aan haar gericht en bevat geen toezeggingen of andere uitlatingen op grond waarvan bij haar verwachtingen kunnen zijn gewekt. Nu LJS geen andere omstandigheden heeft genoemd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college bij een eerste overtreding niet direct zou handhaven.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van LJS verder aldus dat volgens haar het college heeft gehandeld in strijd met een vaste gedragslijn en dat het bestaan van die gedragslijn blijkt uit de brief van 24 maart 2015. Het college heeft verklaard dat het sinds enkele jaren niet meer eerst een waarschuwing doet uitgaan, maar dat het meteen een last oplegt bij onjuist aangeboden bedrijfsafval. Daarbij verwijst het ook naar een intern e-mailbericht, waarin een medewerker van het Team Bestuurlijke Handhaving van de gemeente Den Haag bericht dat tot 1 september 2017 waarschuwingsbrieven zijn gebruikt.
De Afdeling ziet in wat LJS heeft aangevoerd, geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van het college dat het ten tijde van de overtreding op 1 maart 2019 de vaste gedragslijn had dat bij de eerste overtreding direct een last onder dwangsom wordt opgelegd. De door LJS genoemde brief van 24 maart 2015 van het college aan de raad ziet slechts op de destijds gevoerde praktijk. Anders dan LJS naar voren heeft gebracht, is het niet zo dat de wijziging van een vaste gedragslijn eerst dan aannemelijk is als dit met stukken is onderbouwd. Een vaste gedragslijn kenmerkt zich immers doordat in de praktijk op een en dezelfde wijze wordt gehandeld en onderscheidt zich van beleid, omdat het niet op schrift is gesteld. LJS heeft niet gesteld dat haar concrete gevallen bekend zijn waarin het college wel eerst een waarschuwing gaf, voordat handhavend werd opgetreden tegen onjuist aangeboden bedrijfsafval. Gelet op wat hier voor staat, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot handhaving is genomen in strijd met een vaste gedragslijn. De Adviescommissie bezwaren heeft overigens in haar advies van 4 november 2019 opgemerkt dat haar uit eigen ervaring bekend is dat het college niet (meer) eerst waarschuwt voordat daartegen handhavend wordt opgetreden.
Het betoog faalt in zoverre.
5.    LJS betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn, die ertoe leiden dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Zij stelt in dit verband dat zij nooit eerder een dergelijke overtreding heeft begaan en dat de overtreding een incident was. Daartoe voert zij aan dat er destijds gedurende vier weken geen bedrijfsafval was ingezameld en dat de door LJS ingeschakelde inzameldienst haar had verzocht de container met bedrijfsafval op 8 januari 2019 ook in de middag aan de straat te laten staan.
5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.    De omstandigheid dat LJS niet eerder een overtreding van de Verordening zou hebben begaan, en dat de container met bedrijfsafval op 8 januari 2019 op verzoek van de door LJS ingeschakelde private inzameldienst buiten de daarvoor door het college aangewezen tijden aan de straat is blijven staan, zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het college kan worden gevergd om van handhavend optreden af te zien. Het handelen en nalaten van de private inzameldienst komt voor rekening en risico van LJS, aangezien zij de inzameldienst heeft ingeschakeld voor de verwijdering van haar bedrijfsafval. De gestelde omstandigheid dat zich geen nieuwe overtredingen zullen voordoen in de toekomst, vormt evenmin reden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
Het betoog faalt.
6.    Het beroep is ongegrond.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2020
163-860.