ECLI:NL:CBB:2020:770
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/431
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: B.D. Bos)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Cortet en mr. S. Piron)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw), het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 23 januari 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door - voor zover hier van belang - bouwwerkzaamheden, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Zij had op 1 april 2013 54 melkkoeien en 38 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft op 16 januari 2014 voor de uitbreiding van een ligboxenstal met een aannemersbedrijf een overeenkomst van aanneming van werk gesloten ter hoogte van € 29.183,- exclusief BTW. Aan appellante is op haar aanvraag van 20 juni 2014 op 28 juli 2014 een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de stal. Het voor de investering benodigde bedrag bedroeg in totaal € 300.000,-. De [naam 3] heeft haar daarvoor op 23 december 2014 een geldlening verstrekt van € 100.000,- die uiterlijk 30 maart 2015 moest zijn opgenomen.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 64 melkkoeien en 48 stuks jongvee.
2.4
Aan appellante is op haar aanvraag van 22 april 2016 op 17 oktober 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het exploiteren en het uitbreiden van een veehouderij naar het houden van maximaal 95 stuks melkkoeien en 65 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.155 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Dit heeft verweerder bij het bestreden besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitengewone last op haar legt omdat zij vóór 2 juli 2015 voor de door haar beoogde uitbreiding financierings-verplichtingen is aangegaan en die uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig was gerealiseerd. Daardoor is zij onevenredig getroffen door de peildatum 2 juli 2015. De continuïteit van de onderneming is in gevaar. Er is jaarlijks sprake van een liquiditeitstekort, zoals blijkt uit de door haar in het geding gebrachte berekening, bankverklaring en overige financiële documenten. Appellante onderscheidt zich van andere ondernemers doordat zij de stal heeft verbouwd waardoor de dieraantallen op 2 juli 2015 niet representatief waren en zij reeds voor de peildatum onomkeerbare (financiële) verplichtingen is aangegaan. Deze bijzondere omstandigheden worden door verweerder ook niet betwist.
4.2
Appellante stelt dat het bestreden besluit een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek bevat omdat verweerder niet volledig en grondig is ingegaan op haar individuele belangen. Als verweerder dat wel had gedaan zou hij in haar geval het fosfaatrechtenstelsel buiten toepassing hebben gelaten en gebruik hebben gemaakt van de discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op appellante legt. Zij onderscheidt zich niet van andere ondernemers die in 2014 zijn gaan uitbreiden en die als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel hun uitbreidingsplannen niet volledig hebben kunnen uitvoeren. Het komt voor haar risico dat de door haar beoogde groei op 2 juli 2015 nog niet was gerealiseerd. Bij het vaststellen van het fosfaatrecht hoeft volgens vaste rechtspraak van het College geen rekening te worden gehouden met niet gerealiseerde groei van een melkveehouderij.
5.2.
Verweerder betwist dat hij het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. In het bestreden besluit is onder het kopje “Individuele disproportionele last” uitdrukkelijk uiteengezet dat er geen sprake is van een dergelijke last en is tevens toegelicht waarom appellante niet in aanmerking komt voor ontheffing op grond van artikel 38 Msw. Voor zover nodig, is deze motivering in het verweerschrift nader aangevuld.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.1.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:N:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.1.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.1.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.1.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.1.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.1.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 95 stuks melkkoeien en 65 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering) en het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht voor 64 melkkoeien en 48 stuks jongvee
.
Het College wil, mede gelet op de door appellante overgelegde financiële gegevens, waaronder de brief van 31 december 2018 van de [naam 3] en de brief van 17 april 2019 van WEA accountants en adviseurs met een (financiële) onderbouwing van de gevolgen die de invoering fosfaatrechten per 1 januari 2018 voor het bedrijf van appellante heeft, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.1.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.1.6
In dat verband is van belang dat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over een Nbw-vergunning of een andere op dat moment geldende natuurbeschermingsrechtelijke toestemming voor de beoogde bedrijfsvoering. De beslissing om onder die omstandigheden te investeren is in de regel niet navolgbaar, omdat daarmee op het verkrijgen van die vergunning is vooruitgelopen (zie de eerder aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020). Wat  appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Gelet op wat hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële gegevens verder onbesproken. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1.7
Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 EP. De toepassing van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet is niet aan de orde, aangezien het fosfaatrechtenstelsel – anders dan de Regeling fosfaatreductieplan 2017 – niet gebaseerd is op de Landbouwwet maar op de Meststoffenwet. Voor de toepassing van de ontheffingsregeling van de Meststoffenwet zoals opgenomen in artikel 38 bestaat, gezien het bovenstaande, geen aanleiding.
6.2
Het bestreden besluit is toereikend gemotiveerd en voldoende zorgvuldig voorbereid. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
w.g. M. van Duuren	                                                         w.g. J.W.E. Pinckaers