ECLI:NL:CBB:2020:762
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1987
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
vennootschap onder firma Melkveebedrijf [naam 1] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.334,00 voor periode 1, van € 2.196,00 voor periode 2, van € 13.282,00 voor periode 3, van € 12.470,00 voor periode 4 en van € 2.367,00 voor periode 5.
Bij besluit van 31 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , vergezeld van [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteerde haar melkveebedrijf aanvankelijk aan de [adres 1] in [plaats] . Zij combineerde daar de melkveehouderij met akkerbouw. De verlegging van de rivierdijk noodzaakte tot verplaatsing van het bedrijf van appellante naar terpen 6 en 7 ( [adres 2] ). De verlegging van de dijk is mogelijk gemaakt in de in 2005 en 2008 genomen planologische kernbeslissing “Ruimte voor de Rivier” en het provinciale inpassingsplan “ […] ” van 5 juni 2009.
Besluiten van verweerder
Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Volgens verweerder waren de productiebeperkende maatregelen voorzienbaar. Verder is volgens verweerder geen sprake van een individuele buitensporige last omdat bijzondere omstandigheden, anders dan financiële verplichtingen, noch zijn gesteld noch zijn gebleken. Verweerder heeft daarom geen aanleiding gezien gebruik te maken van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet.
Het beroep
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP)
5. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij voert daartoe aan dat niet voorzienbaar was dat met het afschaffen van de melkquota maatregelen genomen zouden worden door de overheid om ongeremde groei van de melkveehouderij tegen te gaan. Voor zover de voorzienbaarheid haar wel kan worden tegengeworpen, kan dit niet ten volle gebeuren. Appellante verwijst naar een uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) waarbij ook sprake was van uitbreiding van een melkveebedrijf en bijzondere omstandigheden. Daarnaast voert appellante aan dat door de combinatie van bijzondere omstandigheden en het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen sprake is van een individuele buitensporige last. De bedrijfsverplaatsing is niet haar eigen keuze geweest, maar is een gevolg van overheidsingrijpen in het algemeen belang. Ook heeft het traject van bedrijfsverplaatsing lang geduurd. Appellante stelt dat zij als gevolg van de gedwongen bedrijfsverplaatsing de akkerbouwtak heeft moeten staken. Om het verlies van de akkerbouwtak te compenseren en met het oog op de bedrijfsopvolging door twee zonen, heeft appellante de melkveetak uitgebreid en is daartoe voor de peildatum 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan.
Verder betoogt appellante dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek heeft omdat verweerder niet is ingegaan op haar individuele omstandigheden.
-voorzienbaarheid
5.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren.
Voor zover appellante betoogt dat haar geval vergelijkbaar is met het geval in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) en haar de voorzienbaarheid niet ten volle kan worden tegengeworpen, slaagt dit betoog niet. Anders dan in die zaak doen zich in het geval van appellante geen bijzondere persoonlijke omstandigheden voor. Alleen de omschakeling van het bedrijf van appellante van een gemengd bedrijf (met akkerbouw en melkvee) naar louter melkvee is niet voldoende om haar geval met die zaak op één lijn te stellen. Reeds hierom is er geen sprake van vergelijkbare gevallen.
-individuele buitensporige last
5.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.5.
Blijkens de gecombineerde opgave 2011 hield appellante op
1 april 2011 65 melkkoeien en 62 stuks jongvee. Het bedrijf van appellante is in het kader van het in 2 vermelde project “Ruimte voor de Rivier” verplaatst naar terpen 6 en 7. In 2013 is de grond aan appellante geleverd. Appellante heeft in verband met de aanleg van het dijktracé de ligboxenstal ingekort en de jongveestal afgebroken. Haar jongvee heeft zij ondergebracht bij een jongvee-opfokker. Op grond van een op 11 december 2012 akkoord bevonden melding Besluit Landbouw Milieubeheer mag appellante op terp 6 198 melkkoeien en 112 stuks jongvee houden. Zij heeft in 2013 overeenkomsten gesloten voor bouwwerkzaamheden op terp 6 en voor financiering van de bouw en de aankoop van grond. Ook heeft appellante diverse vergunningen aangevraagd voor de bouw van stallen en de uitbreiding van haar veestapel. De bouwwerkzaamheden op terp 6 waren op 9 januari 2014 klaar en terp 7 werd in oktober 2014 als bedrijfslocatie in gebruik genomen. Op 6 augustus 2014 is appellante vergunningen verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 240 melkkoeien en 70 stuks jongvee op terp 6 en voor het houden van 325 melkkoeien en 70 stuks jongvee op terp 7. Op 26 mei 2015 is haar een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkveestal op terp 7. Die stal is nog niet gebouwd, maar wel meegefinancierd in de in 2013 gesloten financieringsovereenkomst.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 221 melkkoeien, 49 vrouwelijke kalveren en 19 pinken.
5.6.
Appellante wordt niet gevolgd in haar betoog dat door de combinatie van bijzondere omstandigheden en het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen sprake is van een individuele buitensporige last. Dat de bedrijfsverplaatsing niet haar eigen keuze is geweest maar een gevolg is van overheidsingrijpen in het algemeen belang, doet er niet aan af dat appellante als ondernemer zelf de keuze heeft gemaakt om te investeren in een forse bedrijfsuitbreiding op de nieuwe locatie. Uit 5.5 volgt dat de uitbreiding meer dan een verdubbeling van de veestapel inhoudt. Dat appellante in het kader van de onderhandelingen over de bedrijfsverplaatsing afspraken heeft gemaakt met de overheid over de uitstoot van ammoniak, naar zij ter zitting stelt, laat onverlet dat de Regeling ook op haar van toepassing is. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf uit te breiden tot de door appellante beoogde aantallen. Appellante stelt dat zij alle akkerbouwactiviteiten wegens de bedrijfsverplaatsing moest staken en het verlies moest opvangen door de geplande bedrijfsuitbreiding, maar heeft dit niet met stukken onderbouwd. Dat appellante het bedrijf heeft willen uitbreiden met het oog op bedrijfsopvolging door twee zonen is begrijpelijk, maar vormt evenmin een grond om de noodzaak van de bedrijfsuitbreiding aan te nemen. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Voorts heeft appellante een rapport van ABAB accountants en adviseurs van 30 april 2019 overgelegd. Daarin is geconcludeerd dat het bedrijfsresultaat, de liquiditeit en vermogens- en financieringspositie in alle gebruikte scenario’s positief zijn. Dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de Regeling in gevaar komt, is dan ook niet gebleken. Het College wil overigens wel aannemen dat appellante door de toepassing van de Regeling financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.7.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog slaagt niet.
5.8.
Het College wil er tot slot nog op wijzen dat in de fosfaatrechtenzaak van appellante tot eenzelfde oordeel is gekomen (zie de uitspraak van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB: (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2019:715&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2019%3a715)2020:135).
Nitraatrichtlijn en de Regeling
6. Verder betoogt appellante dat de Nitraatrichtlijn geen juridische grondslag biedt voor de Regeling en dat uit de toelichting op de Regeling niet blijkt dat deze maatregel nodig is om aan de doelstellingen van artikel 1 van de Richtlijn te voldoen. De Regeling is daarom volgens appellante in strijd met deze bepaling.
6.1.
Het maatregelenpakket fosfaatreductie 2017 heeft tot doel de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Anders dan appellante kennelijk verondersteld, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf
–
kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken
–
, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen teneinde de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421. Het betoog van appellante over de ontbrekende noodzaak van de invoering van de Regeling en de strijdigheid met artikel 1 van de Nitraatrichtlijn kan daarom niet slagen.
Motiveringsgebrek
7. Appellante betoogt ten slotte terecht dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op haar specifieke omstandigheden. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Overschrijding redelijke termijn
8. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
8.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.
Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante over de periodes 1 tot en met 4 op 12 januari 2018 ontvangen. Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante over periode 5 op 6 maart 2018 ontvangen. Appellante heeft hierbij verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Op 7 mei 2018 heeft verweerder de (inhoudelijke) gronden ontvangen. Deze gronden zijn tweemaal aangevuld, namelijk op 29 mei 2018 en 27 juni 2018. Appellante heeft verzocht deze aanvullende bezwaarschriften mee te nemen in het besluit op bezwaar. Verweerder heeft op 31 juli 2018 het besluit op bezwaar genomen.
Het pro forma beroepschrift is ontvangen op 10 september 2018. Appellante heeft  verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Dat is verleend tot 10 december 2018. Vervolgens heeft appellante op 26 november 2018 wederom verzocht om uitstel. Dit is verleend tot 1 maart 2019. De inhoudelijke gronden zijn vervolgens ontvangen op 11 april 2019 en aangevuld op 22 mei 2019.
8.3.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 12 januari 2018 tot aan de datum van deze uitspraak op 27 oktober 2020 zijn 2 jaren en ruim negen maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen. In de bestuurlijke fase heeft de gemachtigde van appellante echter verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden en heeft na het indienen van die gronden nog tweemaal een aanvulling ingediend. Dit heeft geleid tot een vertraging van bijna vier maanden. In de rechterlijke fase heeft de gemachtigde van appellante tweemaal verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Vervolgens heeft de gemachtigde van appellante ruim vijf weken na de uiterste uitsteltermijn gronden ingediend. Dit heeft geleid tot een vertraging van zeven maanden. De genoemde periodes worden aangemerkt als aan appellante toerekenbaar gedrag (vergelijk de uitspraak van 7 juni 2018 van de Centrale Raad van Beroep, ECLI:NL:CRVB:2018:1820). Dit betekent een totale vertraging van bijna elf maanden. Rekening houdend met deze periodes is de redelijke termijn niet overschreden. Het verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt daarom afgewezen.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Gezien het in 7 geconstateerde motiveringsgebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. De proceskosten worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 525,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van
€ 525,00). De kosten van het deskundigenrapport komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat die kosten al in de in 5.8 vermelde fosfaatrechtenzaak zijn vergoed.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 525,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.