ECLI:NL:CBB:2020:743
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/400
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2]
, te [plaats 1] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper)
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2020. Appellant is verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (de startersregeling). Ingevolge het tweede lid, van dit artikel is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
1.3
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft het plan opgevat om in de [locatie] , gelegen bij [plaats 2] , een biologische melkveehouderij te exploiteren ten behoeve van natuurbeheer en het behoud van de weidevogel. Ter realisatie van dit landgoed heeft de gemeente [gemeente 1] op 19 april 2012 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ vastgesteld. Op 29 mei 2012 heeft de provincie Noord-Brabant subsidie verleend aan appellant.
2.2
Op 14 oktober 2013 heeft de gemeente [gemeente 1] een omgevingsvergunning verleend aan appellant voor de bouw van een potstal.
2.3
Op 29 januari 2014 hebben appellant en Bureau Beheer Landbouwgronden twee intentieverklaringen ondertekend voor de overdracht van gronden in de [locatie] .
2.4
Op 1 januari 2015 is appellant uit de vennootschap met zijn vader en broer getreden om zijn agrarische onderneming voort te zetten in de vorm van een eenmanszaak. Voor de bouw van een woning heeft de gemeente [gemeente 1] op 15 april 2015 een omgevingsvergunning aan appellant verleend. Verder heeft appellant in april en mei 2015 pachtovereenkomsten gesloten ten bedrage van respectievelijk € 1.951,30 per jaar met de provincie Noord-Brabant, € 1.587 per jaar met de gemeente [gemeente 2] en € 4.747,60 per jaar met Staatsbosbeheer
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellant nog geen melkvee.
2.6
Op 23 november 2015 heeft appellant een kredietovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 350.000,- voor de bouw en de inrichting van een stal en de aankoop van grond. De in de intentieverklaring genoemde percelen heeft appellant op 18 december 2017 gekocht van de provincie Noord-Brabant.
Besluiten van verweerder
3. De melding bijzondere omstandigheden is voor verweerder geen aanleiding om fosfaatrechten aan appellant toe te kennen. De vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht is niet minimaal 5% lager als gevolg van een bijzondere omstandigheid ingetreden voor 2 juli 2015. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant voert aan dat zijn situatie een knelgeval is. Appellant is immers op 1 januari 2015 gestart met zijn bedrijf en kon op 2 juli 2015 nog geen melkvee houden, omdat de [locatie] op dat moment nog niet geschikt was voor het grazen van melkvee. Verweerder heeft beide omstandigheden apart bekeken, waardoor hij geen oog heeft gehad voor de samenhang van deze problemen. Beide knelgevallen moeten daarom in samenhang worden beoordeeld. Daarnaast is volgens appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Hij heeft fors geïnvesteerd in het opzetten van een biologische melkveehouderij die in dienst staat van natuurbeheer en weidevogelbescherming, maar zonder fosfaatrechten kan het bedrijf niet van start.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit niet heeft toegepast. Niet is gebleken dat appellant op enig moment voor de peildatum meer dieren op zijn bedrijf had dan op de peildatum. Volgens verweerder kan bij de knelgevallenregeling geen rekening worden gehouden met het aantal dieren dat appellant op 2 juli 2015 zou hebben gehad wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan. Daarnaast voert verweerder aan dat appellant niet voldoet aan alle vereisten van de startersregeling uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Appellant hield op 2 juli 2015 immers geen dieren en hij is ook niet aantoonbaar gestart met het produceren van melk. Evenmin is gebleken dat aan appellant voor 2 juli 2015 een omgevingsvergunning is verleend of dat hij een melding Activiteitenbesluit milieubeheer heeft ingediend. Voor zover appellant stelt dat beide omstandigheden bij elkaar moeten worden opgesteld, betoogt verweerder dat dit niet past bij het beperkte karakter van de knelgevallenregeling.
5.2
Verweerder betwist voorts dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Hij is van mening dat appellant, gelet op het moment van uitbreiden, de mate van uitbreiden en de voorzienbaarheid van de naderende productiebeperkende maatregelen, een groot risico heeft genomen door vast te blijven houden aan de realisatie van zijn plan. Volgens verweerder is de door appellant gestelde financiële last niet ontstaan door individuele omstandigheden, die buiten de invloedsfeer van appellant liggen. Het idee om een melkveebedrijf te starten ten behoeve van het beheer van de [locatie] is immers een ondernemerskeuze. Dat de realisatie van dit plan vertraging heeft opgelopen, maakt niet dat per definitie sprake is van een bijzondere individuele omstandigheid. Daar komt bij dat niet is gebleken dat appellant beschikte over alle benodigde vergunningen voor de beoogde veestapel.
Beoordeling
6.1
Het beroep van appellant op de startersregeling slaagt niet. Appellant voldoet niet aan de in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, c, en d, van het Uitvoeringsbesluit gestelde voorwaarden, zodat hij op grond van deze bepaling niet als nieuw gestart bedrijf kan worden aangemerkt.
6.2
Ook het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit slaagt niet. Bij de knelgevallenregeling wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie zonder, in dit geval, de realisatie van het natuurgebied. Deze vergelijking moet dan een verschil van minimaal 5% opleveren, voordat het vastgestelde fosfaatrecht wordt verhoogd. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant op de peildatum en daarvoor (nog) geen melkvee hield. Van een vermindering van melkvee als gevolg van de aanleg van het natuurgebied is dan ook geen sprake. Voor zover appellant betoogt dat verweerder had moeten uitgaan van de hoeveelheid dieren die hij op 2 juli 2015 had kunnen houden, overweegt het College dat volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) en 5 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1) geen rekening wordt gehouden met niet gerealiseerde groei. De knelgevallenregeling biedt ook geen bijzondere voorziening voor het geval zich meerdere bijzondere omstandigheden tegelijk voordoen. De omstandigheid dat appellant op 1 januari 2015 zijn eenmanszaak heeft opgericht heeft verweerder terecht apart beoordeeld van de omstandigheid dat appellant op 2 juli 2015 nog geen melkvee kon houden omdat het natuurgebied nog in ontwikkeling was.
6.3
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Verder is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn veestapel legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Omdat appellant op 2 juli 2015 nog geen melkvee hield, heeft verweerder geen fosfaatrecht voor hem vastgesteld. Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel dus neer op een niet toegekende hoeveelheid fosfaatrecht voor 70 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om een biologische melkveehouderij te realiseren ten dienste van natuurbeheer in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
Uit het dossier komt naar voren dat appellant en Staatsbosbeheer al vanaf 2008 samenwerken om de [locatie] om te vormen tot weidevogelnatuurgebied. Appellant stelt dat hij daarvoor in 2011 de eerste 4 hectare grond heeft aangekocht in de [locatie] . Weliswaar is hieruit af te leiden dat appellant relatief vroeg de eerste stappen heeft gezet om zijn melkveebedrijf te realiseren, maar meer concrete, grote investeringen hebben pas in 2015 plaatsgevonden. Gezien het tijdstip waarop de concrete investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat verschillende procedures de inrichting van de [locatie] hebben vertraagd, geeft wellicht een verklaring voor het feit dat appellant op 2 juli 2015 nog geen melkvee hield, maar neemt niet weg dat appellant gedurende de realisatie van het door hem beoogde melkveebedrijf zijn beslissingen had moeten bezien in het licht van destijds geldende omstandigheden. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van het doen van grote investeringen in de daadwerkelijke realisatie van het melkveebedrijf een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze, nu deze ook een groei van een veestapel impliceerden, voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd		           De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen 				de uitspraak te ondertekenen