ECLI:NL:RVS:2013:420
Raad van State — Uitspraak 


201204274/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats]
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 maart 2012 in zaak nr. 11/8222 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2011 heeft de minister [appellant] in kennis gesteld van zijn bedenkingen omtrent het aan hem verlenen van een reisdocument voor vreemdelingen.
Bij besluit van 15 september 2011 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.S. Maas, advocaat [NAAM]n Haag, en F. Burnham, tolk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Sevriens, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dit grondgebied, het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.
Ingevolge het tweede lid heeft een ieder het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
Ingevolge het derde lid kunnen de bovengenoemde rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien, nodig zijn ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden of van de rechten en vrijheden van anderen en verenigbaar zijn met de andere in dit verdrag erkende rechten.
Ingevolge het vierde lid mag aan niemand willekeurig het recht worden ontnomen naar zijn eigen land terug te keren.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol daarbij zijn opgenomen (hierna: het Vierde Protocol), heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
Ingevolge het tweede lid heeft een ieder het recht, welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
Ingevolge het derde lid mag de uitoefening van dit recht aan geen andere beperkingen worden gebonden, dan die welke bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 van de Paspoortwet (hierna: de Pw) kan aan andere in het Europese of Caribische deel van Nederland, dan wel Aruba, Curaçao of Sint Maarten toegelaten vreemdelingen dan bedoeld in de artikelen 11, 12 en 13, die geen reisdocument van een ander land kunnen verkrijgen dan wel die kunnen aantonen dat van hen redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij van een ander land een reisdocument aanvragen, binnen de grenzen bij deze wet bepaald, een reisdocument voor vreemdelingen worden verstrekt.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, is in het Europese deel van Nederland de burgemeester bevoegd tot het verstrekken van reisdocumenten voor vreemdelingen, voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven.
Ingevolge het vijfde lid vindt verstrekking van een reisdocument op grond van artikel 14 aan een persoon die in het Europese deel Nederland is toegelaten, slechts plaats nadat de minister van Justitie in overeenstemming met de minister van Buitenlandse Zaken heeft vastgesteld dat aan de voorwaarden voor een aanspraak in de genoemde artikelen is voldaan.
Ingevolge artikel 14, vijfde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 legt de minister van Buitenlandse Zaken, indien hij bedenkingen heeft tegen het verlenen van het aangevraagde reisdocument, deze bedenkingen vast in een beschikking die rechtstreeks aan de aanvrager wordt gezonden. Bij de terugzending van het formulier aan de burgemeester wordt een afschrift van de beschikking meegezonden. Het teruggezonden formulier wordt door de burgemeester aangemerkt als een mededeling van de minister van Justitie in overeenstemming met de minister van Buitenlandse Zaken, inhoudende dat bij beschikking van de minister van Buitenlandse Zaken is vastgesteld, dat door de aanvrager niet is voldaan aan de voorwaarden voor een aanspraak op verstrekking van een reisdocument voor vreemdelingen als bedoeld in artikel 14 van de Paspoortwet.
Ingevolge het zesde lid neemt de burgemeester of de gezaghebber, aan wie het formulier ingevolge het vijfde lid is teruggezonden, geen beslissing op de aanvraag gedurende de periode dat nog een beroepstermijn tegen de beschikking van de minister van Buitenlandse Zaken open staat dan wel een daarop betrekking hebbende beroepsprocedure aanhangig is. Indien door de aanvrager beroep is aangetekend tegen de beschikking van de minister van Buitenlandse Zaken, stelt deze de burgemeester of de gezaghebber hiervan en van de afloop van deze beroepsprocedure terstond in kennis.
2. [appellant] bezit de nationaliteit van de Verenigde Staten van Amerika (hierna: de VS) en beschikt sinds 2 april 2008 over een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf in Nederland als kennismigrant. Op 5 april 2011 heeft het consulaat-generaal van de VS aan [appellant] te kennen gegeven dat het aan hem op 10 februari 2006 verstrekte Amerikaanse paspoort is ingetrokken wegens een openstaande alimentatieschuld. Op 12 april 2011 heeft [appellant] de burgemeester van Den Haag verzocht om afgifte van een reisdocument voor vreemdelingen. De burgemeester heeft deze aanvraag, nadat de verblijfsstatus van [appellant] door het Ministerie van Justitie was geverifieerd, ter behandeling aan de minister gezonden.
3. De minister heeft zich, ter motivering van de handhaving van zijn bedenkingen [appellant] een reisdocument voor vreemdelingen te verstrekken, op het standpunt gesteld dat, hoewel de autoriteiten van de VS hebben geweigerd [appellant] een paspoort te verstrekken, die weigering berust op in dat land geldende wet- en regelgeving en overigens niet in strijd is met het geschreven of ongeschreven internationale recht. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat het besluit zo moet worden gelezen dat [appellant] wel aan de voorwaarden van artikel 14 van de Pw voldoet, maar dat de belangenafweging in het nadeel van [appellant] is uitgevallen, omdat het feit dat hij geen Amerikaans paspoort kan verkrijgen aan hemzelf te wijten is.
4. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet voldoet aan de in artikel 14 van de Pw gestelde eisen voor verkrijging van een reisdocument voor vreemdelingen. Volgens [appellant] kan hij wegens een openstaande alimentatieschuld geen reisdocument van de VS verkrijgen. Hij heeft bovendien aannemelijk gemaakt dat hij die alimentatieschuld niet kan betalen, aldus [appellant].
Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat artikel 14 van de Pw ruimte biedt voor aan afweging van bijzondere, individuele omstandigheden en dat de minister zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat reeds omdat de weigering van de VS om [appellant] een paspoort te verstrekken niet in strijd is met het geschreven en ongeschreven internationale recht, hij niet in aanmerking komt voor verkrijging van een reisdocument voor vreemdelingen.
4.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14 van de Pw (Kamerstukken II 1987/88, 20939, nr.3, blz. 35) blijkt dat de verstrekking van reisdocumenten aan vreemdelingen, die onderdaan zijn van een ander land, slechts in uitzonderlijke situaties zal plaatsvinden, omdat zulks naar internationale opvatting een inbreuk maakt op de soevereiniteit van een andere staat en als onvriendelijke daad wordt beschouwd. Gelet daarop wordt een terughoudend beleid gevoerd inzake de verstrekking van reisdocumenten aan vreemdelingen. Een dergelijke verstrekking zal slechts plaatsvinden indien een vreemdeling noch van zijn eigen land noch van een ander land een reisdocument kan verkrijgen dan wel indien een vreemdeling kan aantonen dat van hem redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat hij van een ander land een reisdocument aanvraagt. Met de rechtbank wordt overwogen dat die twee situaties elkaar uitsluiten in die zin dat, indien de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Nederland op enig moment contact heeft opgenomen met zijn eigen autoriteiten onder vermelding van zijn persoonsgegevens, het niet langer aannemelijk kan worden geacht dat niet van hem gevergd kan worden dat hij van een ander land een reisdocument aanvraagt.
4.2. Vaststaat dat [appellant] de Amerikaanse nationaliteit bezit en zich tot de autoriteiten van de VS heeft gewend ter verkrijging van een Amerikaans paspoort. Uit de brief van 18 maart 2011 van het consulaat generaal van de VS volgt dat de autoriteiten van de VS het Amerikaanse paspoort van [appellant] hebben ingetrokken en hem een nieuw Amerikaans paspoort hebben geweigerd, omdat hij een alimentatieschuld heeft. Hieruit kan worden afgeleid dat het voor [appellant], wegens in de VS geldende wet- en regelgeving, niet mogelijk is een Amerikaans paspoort te verkrijgen. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant] aldus voldoet aan de eisen gesteld in artikel 14 van de Pw en derhalve in beginsel aanspraak kan maken op een reisdocument voor vreemdelingen. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat de VS het recht hebben om het eigen nationale recht op hun onderdanen toe te passen en dat het verstrekken van een Nederlands reisdocument er niet toe mag leiden dat de vreemdeling in staat wordt gesteld zich aan zijn nationale verplichtingen te onttrekken. Gelet op het terughoudende beleid kan alleen een reisdocument voor vreemdelingen aan [appellant] worden verstrekt, indien moet worden geoordeeld dat de weigering van de Amerikaanse autoriteiten om hem een paspoort te verstrekken kennelijk in strijd is met het geschreven of ongeschreven internationale recht. De rechtbank heeft voor dat oordeel terecht geen grond gevonden.
Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] door de weigering hem een reisdocument voor vreemdelingen te verstrekken niet onevenredig wordt benadeeld en dat de minister in redelijkheid aan het belang dat [appellant] zich niet kan onttrekken aan invordering van zijn uit onderhoudsverplichtingen voortvloeiende schuld doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen. Hiertoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aan [appellant] zelf te wijten is dat hij niet langer beschikt over een Amerikaans paspoort. Gelet op deze belangenafweging bestaat voor het oordeel dat de rechtbank, naar [appellant] stelt, heeft miskend dat artikel 14 van de Pw ruimte biedt voor aan afweging van bijzondere, individuele omstandigheden geen grond.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 15 september 2011 in strijd is met richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van Europa van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PB 2004 L 158) (hierna: de Richtlijn).
5.1. Uit artikel 1 van de Richtlijn volgt dat daarin de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden, het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden, als ook de beperkingen van die rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid worden geregeld. Uit artikel 4, derde lid, van de Richtlijn volgt dat de lidstaten hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld, alsook deze bescheiden hernieuwen. Nog daargelaten of [appellant] kan worden aangemerkt als een familielid van een burger van de Unie als bedoeld in artikel 2, onder 2, van de Richtlijn, overweegt de Afdeling dat de Richtlijn geen verplichting bevat voor lidstaten om aan familieleden van een burger van de Unie een reisdocument te verstrekken. Dat [appellant], naar hij heeft gesteld, samenleeft met een burger van de Unie is voor een beoordeling of hij in aanmerking komt voor afgifte van een reisdocument voor vreemdelingen ingevolge artikel 14 van de Pw derhalve niet van belang.
Het betoog faalt
6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank haar oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd, nu zij voorbij is gegaan aan zijn stelling dat het besluit van 15 september 2011 in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol en artikel 12 van het IVBPR, aldus [appellant].
6.1. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zich door de weigering hem een reisdocument voor vreemdelingen te verstrekken niet vrijelijk binnen Nederland kan verplaatsen. Daarnaast heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij Nederland niet kan verlaten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Amerikaanse autoriteiten hem bij brief van 18 maart 2011 te kennen hebben gegeven hem een paspoort te willen verstrekken voor een reis terug naar de VS, zodat [appellant] in zoverre in staat moet worden geacht Nederland te kunnen verlaten. Nog daargelaten of de weigering hem een reisdocument te verschaffen meebrengt dat sprake is van een beperking van het recht het land te verlaten zoals neergelegd in artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol en artikel 12, tweede lid, van het IVBPR, volgt uit de hiervoor onder 4.1 en 4.2 gegeven oordelen dat deze beperking gerechtvaardigd is in een democratische samenleving in de zin van artikel 2, derde lid, van het Vierde Protocol en artikel 12, derde lid, van het IVBPR. De beperking is gerechtvaardigd gelet op de openbare orde, daar het verstrekken van een Nederlands reisdocument er niet toe mag leiden dat de vreemdeling in staat wordt gesteld zich aan zijn nationale verplichtingen te onttrekken, en de rechten van anderen, te weten de begunstigden van de op hem rustende alimentatieverplichtingen. De rechtbank is evenwel niet op dit betoog van [appellant] ingegaan, zodat de aangevallen uitspraak reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
9. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, dat ingevolge het overgangsrecht van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog op dit geding van toepassing is, brengt met zich dat het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 maart 2012 in zaak nr. 11/8222;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
280-730.