ECLI:NL:CBB:2020:969
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1181, 18/1182, 18/1183, 18/1184 en 18/1185
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaken tussen
VOF [naam 1] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en J. Blaauw LLB).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.286,- voor periode 1, van € 17.549,- voor periode 2, van € 18.979,- voor periode 3, van € 19.738,- voor periode 4 en van € 14.088,- voor periode 5.
Bij afzonderlijke besluiten van 11 mei 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de zitting is het onderzoek heropend om appellante in de gelegenheid te stellen een ter zitting ingenomen standpunten nader schriftelijk te onderbouwen. Verweerder heeft vervolgens gereageerd op het nadere stuk van appellante.
Partijen hebben afgezien van een nadere behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Het bedrijf was voorheen gevestigd in [plaats 2] , gemeente [gemeente 2] , waar appellante gemiddeld 50 stuks melkvee hield. Wegens de aanleg van een verkeersrotonde heeft de provincie Noord-Holland in 2014 de grond en boerderij van appellante gekocht. In verband met de verplaatsing van haar bedrijf heeft appellante op 1 oktober 2014 een boerderij met grond in [plaats 1] , gemeente [gemeente 1] , gekocht. Bij besluit van 25 november 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het aldaar (ver)bouwen van een (nieuwe) stal.
Per 1 juni 2015 is appellante met het door haar gehouden melkvee van inmiddels 70 stuks van de locatie in [plaats 2] verhuisd naar de huidige locatie in [plaats 1] . Het met de verplaatsing van het bedrijf gemoeide bedrag is door appellante onbetwist gesteld op € 2.985.000,-, waarvan € 310.000,- voor de (ver)bouw van de stal met toebehoren.
Op de peildatum hield appellante op de huidige locatie 76 stuks melkvee, 29 stuks jongvee tussen de 0 en 1 jaar en 49 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. De bedoeling van appellante was haar bedrijf uit te breiden tot dezelfde omvang als het bedrijf dat voorheen op die locatie was gevestigd, te weten rond de 110 stuks melkvee. Als gevolg van de verhuizing en de verbouwing was dat aantal op de peildatum nog niet aanwezig, nadien wel. Omdat appellante in 2017 meer GVE hield dan op de peildatum heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Appellante heeft verweerder verzocht om met toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling het referentieaantal op de peildatum te verhogen tot het door haar beoogde GVE, omdat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, omdat appellante een beroep doet op het aantal GVE dat na de peildatum is gerealiseerd. Volgens verweerder wordt er geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellante zelf, aldus verweerder.
Beoordeling van het beroep
6. Appellante betoogt – samengevat weergegeven – dat artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet geen grondslag voor de Regeling biedt, de Regeling niet voorzienbaar was, en verrekening van de heffingen met het melkgeld niet mag.
6.1.
Zoals ter zitting is besproken, zijn deze betogen al vaker gevoerd en heeft het College verscheidene uitspraken gedaan, waarin is geoordeeld dat deze betogen falen. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), onder 5.5 - 5.9, over artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet, de uitspraak van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419), onder 9.6.3 - 9.6.6, over de voorzienbaarheid van de Regeling, en de uitspraak van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:420), onder 4.2, over de verrekening.
7. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en de daaruit voortvloeiende hoge heffingen – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
Appellante betoogt verder dat verweerder haar situatie ten onrechte niet heeft aangemerkt als knelgeval op grond waarvan het referentieaantal moet worden verhoogd, dan wel dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet om gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen, die volgens haar onevenredig hoog zijn.
Artikel 1 van het EP -  individuele en buitensporige last
8. Het College heeft bij uitspraak van 12 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:570) al een oordeel gegeven over het beroep van appellante over de aan haar met ingang van 1 januari 2018 toegekende fosfaatrechten. Hetgeen appellante in deze procedure aanvoert over artikel 1 van het EP, heeft grote overeenkomsten met hetgeen zij in dat beroep heeft aangevoerd.
8.1.
Het College heeft in die uitspraak overwogen dat voor appellante niet de noodzaak bestond tot het aankopen van een bedrijf met een grotere omvang, en aldus een uitbreiding van haar veestapel te realiseren. Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar veestapel op de huidige locatie niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Dit gold ook voor appellante. Dat de verplaatsing gedwongen was, brengt niet mee dat de keuzes die appellante – in weerwil van de genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen – ten aanzien van de bedrijfsomvang op de huidige locatie heeft gemaakt, niet voor haar risico komen. Aldus behoort de als gevolg van de gemaakte keuzes ontstane (zware) financiële last tot het ondernemersrisico van appellante en is van strijd met artikel 1 van het EP niet gebleken, aldus het College in die uitspraak.
Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Het betoog faalt in zoverre.
8.2.
In de bestreden besluiten 1 tot en met 5 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is, gelet op het voorgaande, namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Knelgevallenregeling
9. Het College heeft in de uitspraak van 12 november 2019 in de fosfaatrechtenzaak van appellante al overwogen dat de knelgevallenregeling niet van toepassing is op nog niet op de peildatum gerealiseerde uitbreidingen en dat niet valt in te zien dat de situatie van appellante zich wat dit betreft onderscheidt van de situatie van een uitbreider. Voor appellante bracht de verplaatsing van haar bedrijf immers ook (de keuze voor) een toename in de dieraantallen met zich, en was de beschikbare stalcapaciteit op de peildatum nog niet gevuld met het beoogde aantal melkkoeien. De omstandigheid dat voorheen op de overgenomen bedrijfslocatie door de voormalig eigenaar al de door appellante gewenste dieraantallen werden gehouden, maakt het voorgaande niet anders, aldus het College in die uitspraak.
9.1.
Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Anders dan appellante betoogt heeft verweerder in zijn brief van 15 september 2017 (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223) niet bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen aangemerkt als knelgeval, maar heeft hij het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten overgenomen om nieuw gestarte bedrijven en bedrijven in een buitengewone situatie vanwege realisatie van een natuurgebied, de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur of vanwege een algemene nutsvoorziening, aan te merken als knelgeval. Het College heeft in de uitspraak van 12 november 2019 reeds geoordeeld dat de situatie van appellante niet voldoet aan de voorwaarden om als een dergelijk knelgeval te worden aangemerkt, omdat het aantal GVE op de peildatum niet 5% lager was dan vóór de peildatum.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Hardheidsclausule (artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet)
10. Ter zitting en in het nadere stuk van 28 september 2020 heeft appellante uiteengezet waarom haar situatie als een bijzonder geval kan worden aangemerkt waarvoor de hardheidsclausule moet worden toegepast. Ten eerste moet volgens haar de afvoer van runderen (69 GVE) in 2014 door de vorige eigenaar van de huidige locatie meetellen, waardoor er per saldo sprake is van een reductie van het aantal runderen op de vorige en huidige locatie tezamen. Verder was zij beperkt in haar keuze voor de aankoop van een nieuwe locatie voor haar bedrijf, zodat haar niet kan worden verweten een locatie met grotere capaciteit te hebben gekocht. Ten slotte mocht zij er op basis van een brief van verweerder van 13 december 2014 met een vooraankondiging van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) van uitgaan dat groei was toegestaan, aldus appellante.
10.1.
Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.
10.2.
De uitleg die verweerder aan de hardheidsclausule geeft, namelijk dat het in beginsel moet gaan om bijzondere omstandigheden die de betrokken melkveehouder zelf betreffen, is niet onredelijk.
In dit geval was appellante niet zelf de houder van de in 2014 afgevoerde runderen en had zij evenmin zeggenschap over die runderen. Ook was er geen sprake van een bedrijfsovername na 2 juli 2015 in de zin van artikel 12, eerste lid, van de Regeling. De afvoer van de runderen is een eigen keuze geweest van de vorige eigenaar van de huidige locatie, derhalve is dat geen argument dat ertoe leidt dat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen.
Appellante stelt daarnaast, kortgezegd, dat er van twee bedrijven nog maar een bedrijf is overgebleven en er per saldo dus een reductie van de melkveestapel in Nederland heeft plaatsgevonden. Zij heeft overzichten overgelegd van de afgevoerde runderen en hun bestemming en verweerder betwist niet dat die runderen zijn geslacht of naar het buitenland zijn geëxporteerd. Echter, die reductie heeft plaatsgevonden vóór de peildatum. Verweerder heeft uiteengezet dat de groei dan wel afname van de totale melkveestapel in Nederland vóór de peildatum al is verdisconteerd in de reductiedoelstelling van de Regeling. Gelet hierop, heeft verweerder zich met juistheid op het standpunt gesteld dat met de reductie door de vorige eigenaar de reductiedoelstelling van de Regeling niet is geholpen. Ook daarin is dus geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen.
Verder heeft appellante weliswaar stukken overgelegd van bedrijven die te koop stonden in de buurt van haar voormalige bedrijf, maar heeft zij niet voldoende geconcretiseerd waarom het voor haar noodzakelijk was een groter bedrijf in de buurt van het voormalige bedrijf te kopen en niet elders. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat het voor rekening en risico van appellante komt dat haar keuze was beperkt tot drie bedrijven. Ook de keuze voor de huidige locatie is een ondernemersbeslissing die binnen de invloedssfeer van appellante lag en haar daarom kan worden toegerekend.
Verweerder heeft zich ten slotte met juistheid op het standpunt gesteld dat de verwijzing van appellante naar de Wvgm niet opgaat. Het fosfaatreductieplafond voor melkvee is een zelfstandige norm en appellante had behoren te weten dat bij overschrijding van dat plafond aanvullende productiebegrenzende maatregelen genomen konden worden, waar zij bij het maken van de keuzes in haar bedrijfsvoering rekening mee had kunnen houden. Daarbij komt dat de Regeling en de Wvgm twee van elkaar te onderscheiden instrumenten zijn met verschillende doelstellingen. De Regeling stuurt aan op een reductie van vrouwelijke runderen en niet, zoals de Wvgm, op een verantwoorde grondgebonden groeirichting voor melkveehouders.
10.3.
De conclusie is dat verweerder zich in het nadere stuk van 2 november 2020 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de hardheidsclausule in dit geval niet hoeft te worden toegepast.
Het betoog faalt.
Slotsom
11. Het beroep is ongegrond.
11. Verweerder dient wegens het schenden van de motiveringsplicht op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellante en het door haar betaalde griffierecht te worden veroordeeld, waarbij de vijf zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie