ECLI:NL:CBB:2020:873
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1914
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] en [naam 2] , [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante
(gemachtigde: mr. M.A. Van der Kruijt-Bosman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. B. Veldkamp en mr. M. Krari),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 7.224,- voor periode 1, van € 2.364,- voor periode 2, van € 4.406,- voor periode 3, van € 4.664,- voor periode 4 en van € 4.342,- voor periode 5.
Bij besluit van 26 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. Namens appellante heeft [naam 1] , bijgestaan de gemachtigde van appellante, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder heeft [naam 3] , financieel adviseur van appellante, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en heeft eveneens via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt, uitgedrukt in grootvee-eenheden (GVE), dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Tot 2012/2013 bestond het bedrijf van appellante uit een melkveetak en een varkenstak. Zij heeft toen besloten om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. In 2013 had het bedrijf ongeveer 115 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 5 november 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor 500 melkkoeien en 342 stuks jongvee en op 1 augustus 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor 423 stuks melkvee en 324 stuks jongvee. Appellante heeft op 11 augustus 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank van in totaal € 2.340.000,- voor de financiering van onroerend goed, levende have en inventaris en/of werktuigen. Verder heeft appellante in augustus 2014 opdracht gegeven tot het bouwen van een nieuwe stal. In september 2014 is met de bouw van die stal begonnen. In maart 2015 heeft appellanten 175 koeien gekocht, die in april 2015 op het bedrijf zijn gearriveerd.
Besluitvorming
3. Op de peildatum 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 321 melkkoeien, 72 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar en 45 stuks vrouwelijke jongvee van 1 jaar en ouder (28 plus 17 uitgeschaarde runderen) aanwezig. Verweerder heeft het referentieaantal van appellante bepaald op 346,95 GVE en aan appellante voor alle vijf de periodes van de Regeling heffingen, in de vorm van solidariteitsgeldsommen, opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
4. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, voor de vraag of sprake is van een individuele disproportionele last voor een melkveehouder, gekeken dient te worden of de melkveehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de Regeling. Volgens verweerder is hiervan pas sprake indien een melkveehouder, als gevolg van de te realiseren reductiedoelstelling, wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie in vergelijking met andere melkveehouders en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Het moet daarbij om meer omstandigheden gaan dan alleen het aangegaan zijn van (forse) investeringsverplichtingen, omdat een melkveehouder zich daarmee niet onderscheidt van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd. De hoogte van de financiële gevolgen is daarvoor evenmin een reden, omdat een melkveehouder dit ondernemersrisico, gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen, bewust heeft genomen. Volgens verweerder zijn bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last, in het geval van appellante gesteld noch gebleken. Verweerder heeft daarom geen reden gezien om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Beroep
5. Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.
6. Appellante betoogt dat haar bedrijf buiten de Regeling gesteld had moeten worden en dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Appellante heeft daartoe aangevoerd dat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was. Verder heeft zij aangevoerd dat zij door te tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Zij is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, financiële verplichtingen en het betalen van heffingen en stelt dat de mate waarin haar bedrijf door deze factoren wordt getroffen onderscheidend is ten opzichte van de gemiddelde melkveehouder. De investeringen (en daarmee gepaard gaande onomkeerbare financieringsverplichtingen) hebben daadwerkelijk betrekking op de (voorgenomen) groei van het bedrijf en overstijgen het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling. Appellante heeft in dit verband gewezen op het advies van de Commissie Kalden, waarin volgens haar is opgenomen dat (bezien vanuit de algemene criteria voor de 'fair balance' toets) het aangegaan zijn van deze verplichtingen op zichzelf al voldoende reden vormt om in aanmerking te komen voor de ontheffingsmogelijkheid. Door de tenuitvoerlegging van de Regeling en de afgedwongen reductie is geen reserve opgebouwd om aan de verplichtingen van de bank te kunnen voldoen en is haar bedrijf niet meer rendabel te exploiteren. Het financiële nadeel door de invoering van de Regeling is in de financiële analyse, opgesteld door een bedrijfsadviesbureau voor de agrarische sector, becijferd op € 190.541,-. Appellante stelt dat dit bedrijfsbedreigend is en dat verweerder aan het voortbestaan van haar bedrijf meer gewicht had moeten toekennen dan aan het belang van het onverkort uitvoeren van de Regeling.
Voorzienbaarheid
7. In het nadere stuk van 14 oktober 2020 en ter zitting heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was, zodat de Regeling op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet voor haar buiten werking moet worden gesteld.
7.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
7.2.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
7.3.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren.
7.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Individuele en buitensporige last
8. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
8.1.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
8.2.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen en is in dat verband vooral relevant de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.4.
Appellante heeft er in de periode van 2013 tot en met 2015 voor gekozen te investeren in een forse uitbreiding van de melkveetak van haar bedrijf.  Zoals het College ook in de fosfaatrechtenzaak van appellante heeft overwogen (uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:436) had het al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat er voor appellante een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot een uitbreiding van het bedrijf als hier aan de orde over te gaan is niet gebleken. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College acht daarbij ook van belang dat appellante een deel van de beoogde uitbreiding wel heeft kunnen realiseren voorafgaand aan de peildatum (van 115 melkkoeien met bijbehorend jongvee in 2013, naar 321 melkkoeien en 117 stuks jongvee op 2 juli 2015).
8.5.
Over het door appellant overgelegde deskundigenrapport van Kanstruct B.V. merkt het College op dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt, of dat anderszins sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat daaruit volgt dat appellante in 2017 een financieel nadeel leidt van € 190.000,- in vergelijking met de situatie zonder de tenuitvoerlegging van de Regeling, moge zo zijn, maar is zoals verweerder terecht heeft gesteld een logisch gevolg van de Regeling en leidt daarmee, gelet ook op hetgeen onder 8.2 is overwogen, niet tot het oordeel dat de last buitensporig is. Bij de vergelijking is ten onrechte als uitgangspunt genomen dat na afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperkingen mogelijk zou zijn. Een dergelijk scenario, waarbij voorbij wordt gegaan aan productiebeperkende maatregelen zoals in de Regeling opgenomen, mist realiteitswaarde (vergelijk de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380). Verder kan uit het rapport worden afgeleid dat in 2017 nog steeds sprake was van een winstgevende exploitatie van het bedrijf.
8.6.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
8.7.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 20 juni 2019 is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft geen aanleiding hoeven zien om de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet toe te passen en de aan appellante opgelegde heffingen te matigen.
Motiveringsgebrek
9. Appellante betoogt terecht dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op haar specifieke omstandigheden. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering in het verweerschrift is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Overschrijding redelijke termijn
10. Ter zitting heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
10.1.
Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift tegen de primaire besluiten op 15 januari 2018 ontvangen. Op 14 februari 2018 heeft verweerder de gronden van het bezwaar ontvangen. Het College volgt verweerder niet in het ter zitting ingenomen standpunt dat voor de aanvang van de redelijke termijn moet worden uitgegaan van 14 februari 2018. De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan, ongeacht of dit bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevat. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
10.2.
Verweerder heeft op 26 juli 2018 op de bezwaren van appellante beslist. Omdat de redelijke termijn voor de bezwaarfase met elf dagen is overschreden, terwijl de behandeling van het beroep bijna twee jaar en drie maanden heeft geduurd, is het in dit geval redelijk de overschrijding van de behandelingsduur volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan appellante.
Slotsom
11. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond.
11. Gelet op het in 6.8 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.