ECLI:NL:CBB:2020:988
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/969
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
Mts [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. W.A.M. Vos-van der Linden),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Op 6 juli 2018 heeft verweerder op de melding gereageerd.
Bij besluit van 19 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze bijzondere omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellante exploiteert onder andere een melkveehouderij en bestaat uit twee maten, te weten [naam 1] ( [naam 1] ) en [naam 2] .
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.398 kg. Daarbij is hij uitgegaan van de op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante gehouden dieren, te weten 114 melk- en kalfkoeien, 50 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 40 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Voorts heeft verweerder bij de toekenning van het fosfaatrecht de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en is door verweerder nader uiteengezet hoe hij tot de afwijzing van de knelgevallenregeling is gekomen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling niet heeft gehonoreerd en voert daartoe het volgende aan. Met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging, heeft appellante ingezet op een ontwikkeltraject van haar melkveebedrijf. In dit kader is in 2009 de huisvesting van de melkveestapel uitgebreid van 100 ligboxen naar 150 ligboxen, is in 2011 de melkwinningsinstallatie vervangen door twee melkrobots en is in 2011 ook geïnvesteerd in een nieuwe en grotere melktank. Voornoemd ontwikkeltraject stagneerde doordat in mei 2012 een ernstige ziekte werd geconstateerd bij [naam 1] . Daarmee is volgens appellante voldaan aan de eerste voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling, namelijk ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad. Ten aanzien van de tweede voorwaarde, dat de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten minimaal 5% lager is dan wanneer er geen sprake zou zijn geweest van de bijzondere omstandigheid, merkt appellante op dat zij zonder voornoemde bijzondere omstandigheid op de peildatum 2 juli 2015 zou hebben beschikt over 140 melk- en kalfkoeien, 50 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 50 stuks jongvee van 1 jaar en ouder, in plaats van over de dieraantallen op basis waarvan verweerder het fosfaatrecht heeft vastgesteld. Uitgaande van de beoogde dieraantallen zou dit – na toepassing van de generieke korting – hebben geleid tot een vaststelling van 7.774 kg fosfaatrechten in plaats van 6.398 kg
.
Daarmee is volgens appellante ook voldaan aan de tweede voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Ten aanzien van de derde voorwaarde behoeft het volgens appellante geen betoog dat er sprake is van een causaal verband tussen de ziekte van [naam 1] en de te lage dieraantallen op de peildatum.
4.2
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Hiertoe voert zij het volgende aan. Appellante is geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle melkveehouders gelden. De ziekte van [naam 1] heeft ertoe geleid dat de bedrijfsontwikkeling met ingang van 2012 tot stilstand is gekomen. Het rendement van de bedrijfsvoering en daarmee de basis voor de toekomstige bedrijfsopvolging door de zoon van [naam 1] is hierdoor sterk aangetast en de continuïteit van het bedrijf is niet meer verzekerd. Deze individuele en buitensporige last moet volgens verweerder worden aangetoond door middel van een bank- en accountantsverklaring, maar op basis van de reeds bekende feiten en omstandigheden is dit volgens appellante al voldoende aangetoond. Daarbij merkt appellante op dat hoewel haar bedrijf niet op omvallen staat, de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wel heeft geleid tot extra lasten. Zo heeft zij om te voorkomen dat extra melkvee moest worden afgestoten – weliswaar tegen een gereduceerd tarief – extra fosfaatrechten moeten aankopen. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel rust op appellante een onevenredige last ten opzichte van ondernemers die deze (financiële) lasten niet behoeven te dragen.
4.3
Appellante verzoekt tot slot om vergoeding van de door haar in bezwaar en beroep gemaakte kosten. Weliswaar is geen sprake van het herroepen van een besluit, maar verweerder erkent te zijn tekortgeschoten op het gebied van zorgvuldigheid en motivering. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte de melding bijzondere omstandigheden afgewezen en had hij al bij het primaire besluit rekening moeten houden met de bijzondere omstandigheid.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist niet dat de ziekte van [naam 1] moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling kan echter niet worden gehonoreerd, omdat niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. Verweerder heeft hiertoe de gegevens van de peildatum 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens van de door appellante opgegeven alternatieve peildatum 1 mei 2012, zijnde de datum waarop de ziekte zich openbaarde. In plaats van een afname van het aantal kg fosfaatrecht met minimaal 5% is er echter een toename van 23,6%. Daarbij merkt verweerder op dat geen rekening dient te worden gehouden met niet gerealiseerde groei van een bedrijf. Op grond van voornoemde concludeert verweerder dat de knelgevallenregeling terecht niet is toegepast.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder acht het weliswaar aannemelijk dat de ontwikkeling van het melkveebedrijf van appellante vertraging heeft opgelopen door de ziekte van [naam 1] , maar het enkele feit dat appellante niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat de huisvesting is uitgebreid, er twee melkrobots zijn aangeschaft en er is geïnvesteerd in een grotere melktank, maar heeft dit niet onderbouwd met stukken. Ook is van een (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding niet gebleken en heeft appellante niet inzichtelijk gemaakt in welke mate zij financieel wordt geraakt door het stelsel van fosfaatrechten. Daarbij merkt verweerder op dat appellante in 2018 ongeveer 200 kg fosfaatrechten heeft aangekocht, waarmee wordt aangetoond dat appellante over voldoende financiële ruimte beschikt. Ook heeft appellante zelf aangegeven dat van een faillissement geen sprake is.
5.3
Voor de door appellante verzochte proceskostenvergoeding ziet verweerder geen aanleiding.
Beoordeling
6.1
Ten aanzien van de vraag of verweerder terecht en op goede gronden het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen, overweegt het College als volgt. Voorop dient te worden gesteld dat appellante te maken heeft gekregen met buitengewone en trieste omstandigheden, namelijk de ziekte van [naam 1] . Door verweerder is ook niet bestreden dat sprake is van een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Met betrekking tot de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van deze bijzondere omstandigheid, heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens op de door appellante voorgestelde alternatieve peildatum van 1 mei 2012. Op basis van deze gegevens komt het fosfaatrecht op de alternatieve peildatum lager uit dan het berekende fosfaatrecht op 2 juli 2015 en wordt niet voldaan aan de 5%-drempel. Het College concludeert dan ook dat verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen op de grond dat de 5%-drempel niet is behaald. Dat appellante op de peildatum zou hebben beschikt over meer dieren, indien de ziekte van [naam 1] niet zou zijn ingetreden, maakt dit niet anders, nu bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening dient te worden gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde groei (zie de uitspraak van
9 januari, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2 en de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1).
6.2.1
Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). Zoals in de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.5) is overwogen rust op die melkveehouder de plicht om voldoende te stellen waaruit blijkt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de betwisting van de aan die stelling ten grondslag liggende feiten, rust de bewijslast bij de individuele melkveehouder (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.1 en de uitspraak van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:20, onder 5.2.3).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Appellante heeft in beroep gesteld dat zij door de ziekte van [naam 1] op de peildatum niet het bedrijfsplan met de door haar beoogde uitbreiding heeft kunnen realiseren. Op basis van de door appellante gestelde stalcapaciteit wenste zij haar bedrijf uit te breiden tot 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. De last van appellante komt dan neer op het verschil tussen de voor deze aantallen dieren benodigde fosfaatrechten en de vastgestelde 6.398 kg fosfaatrecht. De enkele omvang van dit verschil is echter onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.5
Appellante stelt slechts in zeer algemene bewoordingen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat de bedrijfsuitbreiding, die vanaf 2009 is gestart, vertraagd is door de ziekte van [naam 1] en appellante zich, zonder die omstandigheid, in een andere positie had bevonden op de peildatum, onderkent het College maar is onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een buitensporige last. De knelgevallenregeling biedt een voorziening voor stagnatie in bedrijfsontwikkeling door externe omstandigheden. Nu appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de regeling, zal zij aan moeten tonen dat de impact van het fosfaatrechtenstelsel desondanks zodanig is, dat sprake is van buitensporigheid. Daarin is appellante niet geslaagd; een onderbouwing van haar stellingen in dit kader ontbreekt. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Voor vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten bestaat geen grond nu niet is voldaan aan de in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde voorwaarde dat het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Voor een vergoeding van de in de beroepsfase gemaakte kosten ziet het College gezien het voorgaande eveneens geen aanleiding.
Slotsom
7.	Het beroep is ongegrond.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.