ECLI:NL:RVS:2021:46
Raad van State — Uitspraak 


202002473/1/A3.
Datum uitspraak: 13 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam,
2.    [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 maart 2020 in zaken nrs. 19/1299 en 19/2762 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam.
Procesverloop
Bij brief van 3 oktober 2018 (hierna: beslissing 1) heeft de heffingsambtenaar beslist op een verzoek van [appellant sub 2] van 26 september 2018 om informatie over een naheffingsaanslag.
Bij brief van 12 december 2018 (hierna: beslissing 2) heeft de heffingsambtenaar beslist op een verzoek van [appellant sub 2] van 4 december 2018 om nadere informatie over de naheffingsaanslag.
Bij besluit van 15 januari 2019 (hierna: b.o.b. 1) heeft de heffingsambtenaar het door [appellant sub 2] tegen beslissing 1 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 4 april 2019 (hierna: b.o.b. 2) heeft de heffingsambtenaar het door [appellant sub 2] tegen beslissing 2 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2020 heeft de rechtbank in zaak nr. 19/1299 de door [appellant sub 2] tegen b.o.b. 1 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in zaak nr. 19/2762 het door [appellant sub 2] tegen b.o.b. 2 ingestelde beroep gegrond verklaard, b.o.b. 2 vernietigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de heffingsambtenaar en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en de heffingsambtenaar hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2020, waar de heffingsambtenaar, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Vries, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De heffingsambtenaar heeft bij besluit van 13 september 2018 aan [appellant sub 2] een naheffingsaanslag opgelegd omdat hij voor het parkeren van zijn auto op 8 september 2018 geen of te weinig parkeerbelasting had betaald. Tegen dit besluit heeft [appellant sub 2] bezwaar gemaakt en tegelijkertijd heeft hij verzocht om de onderliggende stukken van de opgelegde naheffingsaanslag. Bij beslissing 1 heeft de heffingsambtenaar gereageerd op het verzoek om de onderliggende stukken te verkrijgen en heeft hij aan [appellant sub 2] documenten verstrekt, bestaande uit de zogenoemde verwerkingshistorie en vier situatiefoto’s. [appellant sub 2] heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat hij vindt dat niet alle onderliggende documenten aan hem zijn verstrekt. Tegelijkertijd heeft hij verzocht om de onderliggende stukken van beslissing 1. Hij schrijft: "Ik verzoek u daarom (nogmaals) mij ingevolge de Wet Openbaarheid van Bestuur artikel 6 en artikel 7 lid 1a en lid 2 alle op deze naheffingsaanslag betrekking hebbende stukken toe te sturen, waaronder expliciet ten minste:
a. Alle stukken die betrekking hebben op de belastingplicht voor parkerende voertuigen op het door u genoemde adres in Amsterdam;
b. In het bijzonder verzoek ik U hiermee om toezending van de publicatie van het betreffende besluit, evenals de uit dit besluit voortvloeiende stukken die betrekking hebben op de omzetting van dit besluit, met name een overzicht waar en hoe op het door u genoemde adres, c.q. de omgeving van genoemde locatie, aangegeven wordt dat hier parkeerbelasting verschuldigd is en waar en hoe deze dient te worden voldaan;
c. Een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal gelijkend document, waaruit ondubbelzinnig blijkt hoe de vermeende overtreding door de controleur / dienstdoend ambtenaar is geconstateerd;
d. Een/het document waaruit blijkt dat de controleur / dienstdoend ambtenaar de bevoegdheid had om een naheffingsaanslag op te leggen (bevoegdheid en beëdiging), de akte van aanstelling van de dienstdoende verbalisant(en) en de akte van beëdiging van de dienstdoende verbalisanten);
e. Het ijkrapport waaruit blijkt dat de tijdsconstatering en werking van het apparaat waarmee de vermeende overtreding is geregistreerd juist is;
f. De berekening die ten grondslag ligt aan de hoogte van de kosten voor de naheffingsaanslag;
g. Het mandaatbesluit ambtena(a)r(en).
Bij beslissing 2 heeft de heffingsambtenaar op deze vragen gereageerd. Ook hiertegen heeft [appellant sub 2] bezwaar gemaakt. Volgens hem is beslissing 2 onvoldoende gemotiveerd. Tegelijkertijd heeft hij verzocht om de onderliggende stukken van beslissing 2.
Besluiten op bezwaar
2.    De heffingsambtenaar heeft bij afzonderlijke besluiten de bezwaren van [appellant sub 2] tegen beslissing 1 en beslissing 2 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Over beslissing 1 heeft de heffingsambtenaar overwogen dat [appellant sub 2] in zijn brief van 26 september 2018 niet heeft verwezen naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en ook niet heeft gevraagd om openbaarmaking voor een ieder. Het verzoek is volgens de heffingsambtenaar geen Wob-verzoek, maar een verzoek tot het doen van een feitelijke handeling. Een reactie daarop is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Tegen beslissing 1 kon daarom geen bezwaar worden gemaakt.
Naar aanleiding van het bezwaar tegen beslissing 2 heeft de heffingsambtenaar overwogen dat [appellant sub 2] misbruik van recht heeft gemaakt. [appellant sub 2] heeft met een beroep op de Wob verzocht om toezending van stukken die betrekking hebben op een opgelegde naheffingsaanslag parkeerbelasting waar hij het niet mee eens is. Daartoe kon een verzoek op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb worden gedaan. Het was hem niet te doen om het voor een ieder openbaar maken van informatie. De heffingsambtenaar stelt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, volgt dat misbruik van de Wob wordt gemaakt als om informatie over een naheffingsaanslag parkeerbelasting wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts kan zijn gelegen in het aanvechten van de naheffingsaanslag. Deze zaak betrof dezelfde gemachtigde als hier aan de orde.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] tegen b.o.b. 1 ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat niet in geschil is dat het verzoek van 26 september 2018 geen Wob-verzoek bevat. Dat betekent dat beslissing 1 geen besluit is en dat daartegen geen bezwaar open stond. De heffingsambtenaar heeft bij b.o.b. 1 dan ook terecht het bezwaar van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft het beroep tegen b.o.b. 2 gegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat het verzoek van 4 december 2018 niet meer is dan een herhaling van het verzoek van 26 september 2018. [appellant sub 2] wilde over de documenten beschikken om die te kunnen gebruiken in de procedure tegen de opgelegde naheffingsaanslag. Het enkele vermelden van de Wob is onvoldoende om het verzoek aan te merken als een Wob-verzoek. Beslissing 2 is daarom evenmin een besluit op een Wob-verzoek. De rechtbank heeft overwogen dat het tegen beslissing 2 gerichte bezwaar ten onrechte niet niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank heeft b.o.b. 2 daarom vernietigd en zelf voorziend het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft zij haar uitspraak in de plaats gesteld van het vernietigde b.o.b. 2. Verder heeft de rechtbank de heffingsambtenaar opgedragen het betaalde griffierecht van € 47,- aan [appellant sub 2] te vergoeden. Ook heeft zij de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van [appellant sub 2] tot een bedrag van € 1.575,-.
Omvang geding in hoger beroep
4.    De Afdeling stelt vast dat de hoger beroepen van zowel de heffingsambtenaar als van [appellant sub 2] zijn gericht tegen de uitspraak voor zover deze betrekking heeft op b.o.b. 2. Het oordeel van de rechtbank over b.o.b. 1 valt daarmee buitend de omvang van dit geding.
Hoger beroep heffingsambtenaar
5.    De heffingsambtenaar voert in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte niet op zijn verweer is ingegaan dat (de gemachtigde van) [appellant sub 2] misbruik van recht heeft gemaakt. (De gemachtigde van) [appellant sub 2] heeft het verzoek om informatie bewust op de Wob gebaseerd en dat verzoek moest dan ook worden gekwalificeerd als Wob-verzoek. (De gemachtigde van) [appellant sub 2] had echter kunnen weten dat het verzoek kon worden ingediend op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. De heffingsambtenaar wijst daartoe op de door hem in b.o.b. 2 genoemde uitspraak van 19 december 2018. De rechtbank had het beroep tegen b.o.b. 2 om die reden niet-ontvankelijk moeten verklaren en het verzoek om proceskosten dan ook moeten afwijzen.
Voor het geval de Afdeling dit standpunt niet volgt, voert de heffingsambtenaar aan dat hij het bezwaar van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk had verklaard. In overwegingen 8.2 en 9.3 van de aangevallen uitspraak overweegt de rechtbank dat hij dit ten onrechte niet heeft gedaan. De rechtbank heeft echter ten onrechte b.o.b. 2 vernietigd en overwogen dat het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Immers, het bezwaar was al niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank had het beroep ongegrond moeten verklaren en het verzoek om proceskosten moeten afwijzen, aldus de heffingsambtenaar.
5.1.    De Afdeling stelt vast dat de heffingsambtenaar zich in zijn verweerschrift van 7 augustus 2019 naar aanleiding van het beroep tegen b.o.b. 2 op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek van [appellant sub 2] van 4 december 2018 een Wob-verzoek betrof en dat hij met het procederen naar aanleiding van dat verzoek misbruik van de Wob zou hebben gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling kon de rechtbank echter - anders dan de heffingsambtenaar kennelijk meent - niet aan de beoordeling van het betoog of misbruik van de Wob was gemaakt toekomen, zonder vast te stellen of het hier een Wob-verzoek betrof. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het verzoek geen Wob-verzoek was, zodat [appellant sub 2] reeds daarom niet in zijn bezwaar kon worden ontvangen. Nu de heffingsambtenaar dit oordeel ook inhoudelijk betwist, zal de Afdeling beoordelen of het verzoek van 4 december 2018 als Wob-verzoek moest worden aangemerkt.
5.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, met het oog op de rechtspraktijk aanleiding gezien haar rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 nader te preciseren.
Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek. Dat geldt ook indien de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 van de Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Dit is alleen anders indien i) uit de aard van het verzoek, ii) uit de inhoud van het verzoek of iii) uit uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Bij uitzondering i) kan worden gedacht aan het geval dat iemand inzage in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens vraagt. In dat geval is het verzoek aan te merken als een verzoek om inzage als bedoeld in Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de AVG) of een andere wettelijke regeling waarin een recht op inzage is opgenomen. Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand bijvoorbeeld vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.
5.3.    [appellant sub 2] heeft in beroep aangevoerd en ter zitting bevestigd dat hij met het verzoek heeft beoogd de bij het verzoek van 26 september 2018 gevraagde stukken nogmaals op te vragen. Uit de specificatie en het onderliggende doel kon de heffingsambtenaar volgens [appellant sub 2] niet anders opmaken dan dat de informatie niet publiekelijk bekend gemaakt hoefde te worden en alleen ter bestrijding van de onderliggende naheffingsaanslag zou worden aangewend. [appellant sub 2] wijst er in dit verband op dat de heffingsambtenaar zelf de term Wob in zijn reacties is gaan gebruiken. Zodoende kon hij [appellant sub 2] later ervan beschuldigen misbruik van recht te hebben gemaakt, aldus [appellant sub 2].
5.4.    De Afdeling overweegt als volgt. [appellant sub 2] lijkt zich te beroepen op uitzondering ii). Dit betoog slaagt. Het verzoek om informatie is vervat in een brief met aanvullende bezwaargronden tegen de naheffingsaanslag van 13 september 2018. In deze brief herhaalt hij zijn verzoek om de op die naheffingsaanslag betrekking hebbende stukken toe te sturen. De verwijzing naar de Wob in het verzoek maakt dit niet anders. Hierbij is van belang dat de heffingsambtenaar zelf in zijn beslissing van 3 oktober 2018 in het onderwerp "Wob" heeft genoemd, terwijl die beslissing geen besluit op een Wob-verzoek behelsde. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het verzoek van [appellant sub 2] terecht niet als een Wob-verzoek gekwalificeerd. Zij is dan ook terecht niet toegekomen aan een beoordeling van de vraag of [appellant sub 2] misbruik van de Wob heeft gemaakt.
5.5.    Ervan uitgaande dat het hier een verzoek als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb betrof, voert de heffingsambtenaar evenwel terecht aan dat de rechtbank ten onrechte in overweging 8.2 van haar uitspraak heeft overwogen dat de heffingsambtenaar het bezwaar van [appellant sub 2] in b.o.b. 2 ten onrechte niet niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vast staat immers dat de heffingsambtenaar dat wel heeft gedaan, zij het op andere gronden. De rechtbank had het beroep dan ook ongegrond moeten verklaren reeds omdat het verzoek van 4 december 2018 geen Wob-verzoek betreft en het bezwaar tegen de beslissing daarop zich niet richt tegen een besluit en daarom niet-ontvankelijk is. Het betoog van de heffingsambtenaar slaagt.
5.6.    Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak voor zover het b.o.b. 2 betreft, dient te worden vernietigd. Aan de hogerberoepsgrond van de heffingsambtenaar, dat hij in geval van een gegrond beroep ten onrechte in de proceskosten van [appellant sub 2] is veroordeeld, komt de Afdeling niet toe.
Hoger beroep [appellant sub 2]
6.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is allereerst gericht tegen de veroordeling van de heffingsambtenaar in de proceskosten in de zaak over b.o.b. 2. Volgens [appellant sub 2] had de rechtbank nog eens 0,5 procespunt voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand moeten toekennen omdat er in beroep twee zittingen hebben plaatsgevonden. Nu de Afdeling hiervoor in 5.5 en 5.6 heeft overwogen dat het beroep ongegrond moest worden verklaard en de aangevallen uitspraak wat betreft b.o.b. 2 dient te worden vernietigd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de heffingsambtenaar in de proceskosten van [appellant sub 2] moet worden veroordeeld. Alleen al hierom faalt dit betoog.
7.    [appellant sub 2] betoogt verder dat hij in zijn aanvullende gronden van beroep in de zaak over b.o.b. 2 heeft vermeld dat door de rechtbank tweemaal griffierecht in rekening is gebracht en dat hij de rechtbank heeft verzocht om eenmaal griffierecht terug te storten. De rechtbank heeft hierover ten onrechte geen beslissing genomen.
7.1.    In het nadere stuk van [appellant sub 2] van 4 oktober 2019 staat: "Door uw rechtbank is 2x griffierecht in rekening gebracht; d.d. 19-05-2019: € 47,00 en d.d. 09-07-2019: € 174,00. Eiser verzoekt hierbij om 1x griffierecht te crediteren." Op de zitting bij de rechtbank is hierover gesproken. Uit de zittingsaantekeningen volgt onder meer dat de rechter heeft aangegeven dat in de naheffingszaak een ander tarief geldt. Op de reactie van [appellant sub 2] dat wel hetzelfde zaaknummer is gebruikt, heeft de rechter aangegeven dat als er tweemaal in dezelfde zaak griffierecht is geheven, er zou worden gecrediteerd. De rechtbank gaf aan er nog naar te zullen kijken. De Afdeling stelt vast dat uit de rechtbankstukken, noch uit de aangevallen uitspraak blijkt tot welke bevindingen de rechtbank is gekomen wat betreft het standpunt van [appellant sub 2] over het griffierecht. Gelet op het verzoek en hetgeen ter zitting bij de rechtbank is besproken, had het wel op de weg van de rechtbank gelegen om daarop nader te reageren. Daarvan is in de stukken niet gebleken.
Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de Afdeling is gebleken dat voor deze zaak slechts eenmaal griffierecht is voldaan. De rechtbank heeft de Afdeling op 1 oktober 2020 een overzicht verstrekt waaruit kan worden opgemaakt dat in zaak nr. 19/2762 op 17 mei 2019 een griffierecht ten bedrage van € 47,00 is geïnd. Dat bedrag is kennelijk aan [appellant sub 2] terugbetaald op 5 juli 2019. Vervolgens heeft de rechtbank op 8 juli 2019 een griffierecht ten bedrage van € 174,00 geïnd. Uit het overzicht blijkt dus dat het de bedoeling van de rechtbank is om in deze zaak alleen het griffierecht ten bedrage van € 174,00 te heffen. Dit is naar het oordeel van de Afdeling overigens ook het juiste tarief, nu het hier ging om een besluit over een verzoek om informatie en niet een besluit als omschreven in de Regeling verlaagd griffierecht, zoals bedoeld in artikel 8:41, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht maar eenmaal griffierecht geheven. [appellant sub 2] heeft het vorenstaande ter zitting ook bevestigd. Hij heeft ter zitting als nieuwe grond aangevoerd dat de rechtbank slechts € 47,00 in plaats van € 174,00 aan griffierechtvergoeding heeft toegewezen en dat hij dat laatste bedrag nog niet heeft ontvangen. De Afdeling overweegt hierover dat de aangevallen uitspraak wat betreft b.o.b. 2 zal worden vernietigd en het beroep tegen dat besluit ongegrond is. Er bestond dan ook geen aanleiding voor een griffierechtvergoeding ten laste van de heffingsambtenaar.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep van de heffingsambtenaar is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het het beroep in zaak nr. 19/2762 betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het beroep van [appellant sub 2] tegen b.o.b. 2 ongegrond verklaren. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
8.1.    Samengevat betekent deze uitspraak dat [appellant sub 2] weliswaar gelijk heeft met zijn stelling dat zijn verzoek geen Wob-verzoek betreft, maar dat de rechtbank hierin geen aanleiding had moeten zien om te oordelen dat het beroep gegrond is. De heffingsambtenaar had, om andere redenen dan de rechtbank heeft aangenomen, al beslist dat [appellant sub 2] niet in zijn bezwaren kon worden ontvangen. Het gevolg daarvan is dat de heffingsambtenaar het betaalde griffierecht van € 47,00, waartoe de rechtbank hem heeft veroordeeld noch het ter zitting genoemde bedrag van € 174,00, uiteindelijk aan [appellant sub 2] hoeft te vergoeden. [appellant sub 2] heeft geen recht op een hogere proceskostenvergoeding. De veroordeling van de heffingsambtenaar in de proceskosten van [appellant sub 2] is juist komen te vervallen. Verder is niet gebleken dat de rechtbank ten onrechte tweemaal griffierecht van [appellant sub 2] heeft geheven.
Proceskosten
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 maart 2020 in zaak nr. 19/2762;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2] in zaak nr. 19/2762 ongegrond;
IV.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
612.