ECLI:NL:CBB:2020:1027
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/917
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 27 maart 2018 heeft verweerder van appellant een melding bijzondere omstandigheden ontvangen (melding bijzondere omstandigheden).
Bij besluit van 23 november 2018 heeft verweerder met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellant verhoogd.
Bij besluit van 9 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Appellant is verschenen. Zijn gemachtigde is, zoals door hem bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Tot 2020 exploiteerde appellant een gemengd bedrijf en hield hij naast melkvee ook rosékalveren.
2.2
Op 27 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen. In de melding heeft appellant aangegeven dat zijn veestapel besmet is geraakt met salmonella (dierziekte). Als aanvangsdatum is 10 september 2014 aangegeven.
2.3
Appellante hield op 4 september 2014 72 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 65 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.329 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
In het besluit van 23 november 2018 heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw gehonoreerd en het fosfaatrecht met 225 kg verhoogd tot 3.554 kg.
3.3
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, vanwege schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit alsnog ingegaan op de door appellant gestelde individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Appellant doet een beroep op de knelgevallenregeling en stelt zich daarnaast op het standpunt dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Appellant exploiteerde eerst twee takken: de rosékalverentak en de melkveetak. Omdat de rosékalverentak te klein was om voort te kunnen bestaan, was het noodzakelijk om op termijn met de rosékalverentak te stoppen en met de melkveetak verder te gaan. Daarom heeft appellant geïnvesteerd in een uitbreiding naar 135 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee, waarvoor hij in 2013 een nieuwe ligboxenstal heeft laten bouwen. Door een samenloop van omstandigheden hield appellant op de peildatum echter nog niet de beoogde dieraantallen. In 2014 werd de vader van appellant ziek, waardoor appellant de zorg voor zijn vader moest combineren met de bedrijfsvoering. Appellant heeft toen noodgedwongen de keuze moeten maken om meer rosékalveren te houden en de gewenste groei van het melkvee uit te stellen. Voorts werd appellant in 2014, na het overlijden van zijn vader, geconfronteerd met een salmonella besmetting bij de melkkoeien. Als gevolg hiervan was het nog steeds niet mogelijk om uit te breiden naar de gewenste dieraantallen. Appellant merkt op dat, indien van de huidige vastgestelde dieraantallen wordt uitgegaan, hij de door hem aangegane onomkeerbare investeringen niet meer kan terugverdienen. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, verwijst appellant naar een rapport van juli 2018 van Nooijen Advies en de aanvulling daarop van januari 2019.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder merkt op dat appellant reeds is aangemerkt als knelgeval. De knelgevallenregeling is juist door hem toegepast en in het beroepschrift zijn geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen die dit anders maken. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Naast de in het kader van de knelgevallenregeling aangetoonde bijzondere omstandigheid dierziekte, doen zich geen, van andere melkveehouders afwijkende, bijzondere omstandigheden voor op het bedrijf van appellant. Appellant was vanaf 2013 voornemens om de melkveetak te gaan uitbreiden en heeft daarnaast de ondernemerskeuze gemaakt om te stoppen met de rosékalverentak. De wens om te willen uitbreiden is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Dat de uitbreiding door de ziekte van de vader van appellant is vertraagd, maakt dit niet anders. Ook is van een (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding niet gebleken. Appellant heeft slechts gesteld, maar niet onderbouwd, dat het noodzakelijk was om op termijn te stoppen met de rosékalverentak en dat hij hierdoor met de melkkoeien moest verdergaan. Tevens is niet gebleken dat appellant op de peildatum van 2 juli 2015 over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. Tot slot heeft appellant weliswaar met een rapport getracht om zijn vermogenspositie inzichtelijk te maken, maar nu de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders, heeft verweerder het rapport niet nader onderzocht.
5.2
Verweerder onderkent dat hij één dier uit diercategorie 100 abusievelijk niet heeft meegenomen bij de berekening van het fosfaatrecht in het primaire besluit. Het door appellant op 2 juli 2015 gehouden aantal melk- en kalfkoeien komt hierdoor op 66. Het aantal stuks jongvee blijft ongewijzigd. Het bij het besluit van 23 november 2018 vastgestelde aantal fosfaatrechten wijzigt echter niet, nu – in verband met een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling – de dieraantallen op de alternatieve peildatum 4 september 2014 leidend zijn en op die datum geen dieren zijn afgevoerd.
Beoordeling
6. 1	Door appellant is ter zitting verklaard dat hij zijn beroep op de knelgevallenregeling intrekt. Gelet daarop behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking meer en is de omvang van het geding beperkt tot een beoordeling van de gestelde individuele en buitensporige last.
6.2.1
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
Appellant streefde ernaar om uiteindelijk 135 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee te gaan houden (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit). De last van appellante komt dan neer op het verschil tussen de voor deze aantallen dieren benodigde fosfaatrechten en de vastgestelde 3.554 kg fosfaatrecht. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dit alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband merkt het College allereerst op dat tijdens de zitting is komen vast te staan dat appellant met ingang van 2020 is gestopt met het houden van rosékalveren en alleen nog melkvee houdt. Er is dus nu sprake van een (volledige) omschakeling naar en uitbreiding van de melkveehouderij. Niet gebleken is dat appellant op de peildatum over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. In het door appellant overlegde rapport wordt enkel gesteld, maar niet met stukken onderbouwd, dat een omgevingsvergunning voor 135 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee zou zijn verleend. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle vereiste vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7 onder 5.5 en 25 februari 2020, aangehaald in 6.2.3, onder 6.11.3). Voor zover appellant op de peildatum wel over de benodigde vergunningen beschikte, geldt het volgende. Appellant is vanaf 2013 begonnen met de bouw van een nieuwe melkveestal. Gezien het moment waarop appellant deze investering heeft gedaan en nu niet aannemelijk is gemaakt dat daartoe een noodzaak bestond, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Dat het vanwege omstandigheden – ziekte van de vader van appellant en dierziekte – niet mogelijk was om de oorspronkelijk ontwikkelde plannen eerder te verwezenlijken, maakt dit, hoe begrijpelijk de vertraging op zich ook is, niet anders. Dat het volgens appellante noodzakelijk was om op termijn met de rosékalverentak te stoppen en verder te gaan met de melkveetak, omdat de rosékalverentak te klein was om voort te bestaan, is niet onderbouwd. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had ten tijde van de realisatie van de omschakeling en de daarop volgende uitbreiding een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat dit voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Dat appellant met de toegekende fosfaatrechten de door hem aangegane onomkeerbare investering niet kan terugverdienen, komt voor zijn rekening en risico.
6.2.7
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn  in dit geval zwaarder weegt dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Met betrekking tot de onderkenning van verweerder dat hij één melkkoe (diercategorie 100) abusievelijk niet heeft meegenomen bij de berekening van het fosfaatrecht op de peildatum 2 juli 2015, stelt het College vast dat, nu een alternatieve peildatum wordt gehanteerd voor de vaststelling van het aantal fosfaatrechten en appellant nog steeds aan de 5%-drempel voldoet, dit niet tot een ander resultaat leidt dan wat bij het bestreden besluit is vastgesteld.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.