ECLI:NL:RVS:2013:686
Raad van State — Uitspraak 


201210914/1/R1.
Datum uitspraak: 7 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting R.K. Woningstichting Ons Huis en [appellante], beide gevestigd te Enschede,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Enschede,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadsveld Pathmos 2009" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Stichting en [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2013, waar de Stichting en [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door C.W. Otten-Harmsen, drs. T.J. Kooistra en drs. K.B.H. Ligthart-Kaalverink, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Stadsveld Vastgoedontwikkeling Enschede B.V., vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat [NAAM], ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
1. De Stichting en [appellante] betogen dat Stadsveld Vastgoedontwikkeling niet als partij deel kan nemen aan het geding, omdat zij geen zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerp van het bestemmingsplan.
1.1. De Afdeling overweegt dat Stadsveld, nu haar belang tegengesteld is aan het belang van de Stichting en [appellante], niet behoeft te voldoen aan de vereisten van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om als belanghebbende deel te kunnen nemen aan het geding. Het niet naar voren brengen van een zienswijze op het ontwerpplan kan Stadsveld Vastgoedontwikkeling derhalve niet worden tegengeworpen. Gelet op artikel 8:26, zoals dat luidde ten tijde van belang, dient Stadsveld Vastgoedontwikkeling in de gelegenheid gesteld te worden aan het geding deel te nemen, nu zij belang heeft bij de uitspraak.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. De Stichting en [appellante] hebben ter zitting de beroepsgrond dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de aanwezigheid van cultuurhistorische waarden ingetrokken.
4. De Stichting en [appellante] betogen dat de raad ten onrechte en anders dan in het ontwerp van het bestemmingsplan de mogelijkheid van het vestigen van een supermarkt in het gebouw in het zuidwestelijke deel van het perceel Oogstplein 26 heeft uitgesloten. Op het perceel is feitelijk een supermarkt gevestigd. Volgens de Stichting en [appellante] viel een dergelijk gebruik van de gronden onder de werking van het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. Door in het plan de bestaande supermarkt niet als zodanig te bestemmen, heeft de raad het gebruik van de gronden wederom onder de werking van het overgangsrecht gebracht. Omdat geen uitzicht bestaat op beëindiging van dit gebruik binnen de planperiode van tien jaar, had de raad de supermarkt als zodanig dienen te bestemmen, aldus de Stichting en [appellante].
4.1. Volgens de raad is het plan, wat betreft het niet voorzien in een gebruik van het gebouw in het zuidwesten van het perceel Oogstplein 26 als supermarkt, in overeenstemming met het gemeentelijke detailhandelsbeleid. Gestreefd wordt naar concentratie van detailhandel binnen het plangebied. Een aantal locaties waar de detailhandelsfunctie zal worden geconcentreerd is reeds in ontwikkeling. De exploitant van de thans op het Oogstplein gevestigde supermarkt heeft het voornemen om binnen de planperiode de supermarkt te verhuizen naar een winkelcentrum, aldus de raad.
4.2. Aan het zuidoostelijke deel van het perceel Oogstplein 26 is in het plan de bestemming "Wonen", met de aanduiding "detailhandel" toegekend. Ter plaatse is een supermarkt gevestigd.
Ingevolge artikel 21, lid 21.1, onder 4, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "detailhandel" detailhandel, met uitzondering van een supermarkt toegestaan.
Ingevolge artikel 31, lid 31.2.1, van de planregels mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge lid 31.2.3 is, indien het gebruik bedoeld in lid 31.2.1, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Stadsveld - Pathmos", vastgesteld door de raad op 21 maart 2005 en, voor zover van belang, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Overijssel bij besluit van 1 november 2005, waren de gronden van het perceel Oogstplein 26 bestemd voor "Woondoeleinden - W", met de medebestemming "Winkels".
Ingevolge artikel 7, lid 7.2.1 van de planvoorschriften waren de voor "Woondoeleinden - W" aangewezen gronden, uitsluitend voor zover op de kaart aangegeven, tevens bestemd voor:
- Wi: winkels, met uitzondering van supermarkten;
[…].
Ingevolge artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften mocht het op het tijdstip van het onherroepelijk van kracht worden van het plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, worden voortgezet. Dit gold niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende plan en niet krachtens het overgangsrecht van dat plan was toegestaan.
4.4. Niet in geschil is dat in het "Uitbreidingsplan 1949", dat van kracht was voordat het bestemmingsplan "Stadsveld Pathmos" in 2005 in werking trad, de gronden aan het Oogstplein 26 bestemd waren voor meergezinshuizen, waarbij op de begane grond winkels waren toegelaten. Het gebruik van de gronden als supermarkt is aangevangen ten tijde dat het "Uitbreidingsplan 1949" van kracht was, zodat een zodanig gebruik toegelaten was op grond van het uitbreidingsplan. Na het van kracht worden van het bestemmingsplan "Stadsveld Pathmos" in 2005 is het tot dat moment bestaande legale gebruik onder de werking van het overgangsrecht gebracht.
4.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 20 juni 2012, in zaak nr. 201110504/1/R1 (www.raadvanstate.nl) ligt het in een situatie als hier aan de orde op de weg van de raad om na te gaan of toekenning van een bestemming overeenkomstig het feitelijke gebruik mogelijk is. Indien de raad van mening is dat een bestemming overeenkomstig het feitelijke gebruik niet mogelijk of wenselijk is, kan de raad in overweging nemen voor het bestaande gebruik van de gronden te voorzien in een uitsterfregeling. Hiervoor heeft de raad in dit geval niet gekozen. Door een planregeling vast te stellen, die zich verzet tegen het gebruik van het gebouw als supermarkt, heeft de raad het bestaande, ongewijzigd gebleven gebruik voor een tweede maal onder het overgangsrecht gebracht. Daartoe is vereist dat de raad aannemelijk maakt dat het gebruik van het gebouw als supermarkt binnen de planperiode zal worden beëindigd. De raad heeft dit naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Niet in geschil is dat de Stichting en [appellante] rechthebbenden zijn op het gebouw en dat het gebouw wordt verhuurd aan een exploitant van een supermarkt. De omstandigheid dat de exploitant van de supermarkt mogelijk bereid is om binnen de planperiode te verhuizen naar een andere locatie is onvoldoende voor de aanname dat het gebruik van het perceel als supermarkt gestaakt zal worden. De Stichting en [appellante] hebben verklaard niet voornemens te zijn om uit eigen beweging het huidige gebruik van het gebouw als supermarkt te beëindigen. Uit artikel 31, lid 31.2.1 van de planregels, in samenhang met lid 31.2.3, volgt dat ook na vertrek van de huidige exploitant van de supermarkt het bestaande gebruik van het perceel Oogstplein 26 mag worden voortgezet, tenzij op het perceel voor een periode van ten minste één jaar geen supermarkt wordt geëxploiteerd. De raad heeft niet aannemelijk gemaakt dat de Stichting en [appellante] er niet in zullen slagen om na het eventuele vertrek van de huidige exploitant een nieuwe huurder voor hun pand te vinden, die binnen één jaar nadat het gebruik van het pand als supermarkt is gestaakt een aanvang zal nemen met de exploitatie van een supermarkt.
Gelet op de omstandigheid dat het gebruik van de gronden onder de werking van het overgangsrecht valt, zal het gemeentebestuur tegen een dergelijk gebruik niet handhavend kunnen optreden. De raad heeft dit ter zitting bevestigd. De raad heeft verder ter zitting gesteld dat geen voornemen bestaat om tot onteigening van de gronden over te gaan.
Door onder de hiervoor weergegeven omstandigheden het gebruik van het gebouw in het zuidwestelijke deel van het perceel Oogstplein 26 als supermarkt - voor een tweede maal - onder het overgangsrecht te brengen heeft de raad gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
4.6. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" met de aanduiding "detailhandel" voor het perceel Oogstplein 26.
De omvang van de vernietiging behoeft nadere toelichting. Het enkel vernietigen van artikel 21, lid 21.1, onder 4, van de planregels wat betreft de beperking dat geen supermarkt is toegelaten voor het perceel Oogstplein 26 zou tot gevolg hebben dat de bestaande supermarkt als zodanig wordt bestemd. Een dergelijke uitkomst, zonder een nadere afweging door de raad, acht de Afdeling onwenselijk.
De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde en vijfde lid van de Awb, zoals deze bepalingen luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om voor het vernietigde onderdeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe planregeling vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. De raad behoeft hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.
5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het plandeel met de bestemming "Wonen" met de aanduiding "detailhandel" voor het perceel Oogstplein 26;
III. draagt de raad van de gemeente Enschede op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van het onder II. genoemde onderdeel en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Enschede tot vergoeding van bij de stichting R.K. Woningstichting Ons Huis en [appellante], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 995,68 (zegge: negenhonderdvijfennegentig euro en achtenzestig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat de raad van de gemeente Enschede aan de stichting R.K. Woningstichting Ons Huis en [appellante], het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Huszar
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2013
533-739.