ECLI:NL:CBB:2020:886
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/827
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
VOF [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 8 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In september 2012 heeft een dierenarts een neospora-infectie onder het vee vastgesteld, waardoor verscheidene melkkoeien kampten met vruchtbaarheidsproblemen.
2.2
De gemeente [gemeente] heeft op 24 juni 2013 een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor het bouwen van een rundveestal. Voor de bouw van deze stal heeft appellante op 2 juli 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank voor een bedrag van € 565.000,-. Op 23 maart 2015 hebben de Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant een vergunning aan appellante verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 171 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee.
2.3
In de gecombineerde opgave 2014 heeft appellante opgegeven 67 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee te houden.
2.4
Op 16 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan bij verweerder in verband met de dierziekte, die zich op het bedrijf heeft voorgedaan.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.884 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 73 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij heeft in totaal € 1.300.000,- geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal, waarin zij 160 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee beoogde te houden. Zoals ook is geconcludeerd in het deskundigenrapport van 16 mei 2018, opgesteld door [naam 2] , senior bedrijfsadviseur bij ABAB accountants en adviseurs, is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Naast de onomkeerbare investeringen die appellante heeft gedaan, is in september 2012 een neosporabesmetting onder het vee vastgesteld. Appellante heeft de besmette dieren en de daaruit geboren kalveren moeten afvoeren, waardoor de beoogde groei van de veestapel niet is gerealiseerd. De combinatie van een forse investering met het optreden van een dierziekte, maakt dat sprake is van een zodanige disproportionele last dat appellante gecompenseerd dient te worden. Daarbij is ook van belang dat het fosfaatrechtenstelsel geen overgangstermijn kent en dat appellante haar stallen niet voor een ander doel kan aanwenden. Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met samenloop van de investering en de dierziekte, zodat het bestreden onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt daarnaast dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Appellante is verder van mening dat verweerder het bestreden besluit gebrekkig heeft gemotiveerd door het betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.1
Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:523) stelt verweerder dat hij een op de peildatum afgevoerd kalf niet heeft meegerekend bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Hij verzoekt het College daarom het fosfaatrecht vast te stellen op 3.893 kg.
5.2
Daarnaast stelt verweerder zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.3
Verweerder is verder van mening dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last. De keuze van appellante om haar bedrijf te laten groeien, is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich daarmee niet van andere melkveehouders, die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Daarnaast wijst verweerder erop dat appellante haar uitbreidingsplannen pas ver na de neosporabesmetting heeft geconcretiseerd. Op dat moment had zij al te maken met het feit dat de verwachte groei van de veestapel achter zou blijven. Toch heeft appellante haar plannen om te groeien onverminderd voortgezet, ondanks de naderende productiebeperkende maatregelen. Verweerder is daarom van mening dat de (financiële) gevolgen van de beslissing om uit te breiden, voor rekening en risico van appellante dienen te blijven. Daar komt bij dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om in de door appellante beoogde mate uit te breiden.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.2
Evenmin slaagt het betoog van appellante dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied (vergelijk de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van het deskundigenrapport van [naam 2] , senior bedrijfsadviseur bij ABAB accountants en adviseurs van 16 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstel op basis van de onder 6.4.2. weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 160 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de door appellante gestelde stalcapaciteit) en de vastgestelde 3.893 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 73 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op het overgelegde deskundigenrapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante voor de bouw van de rundveestal in juni 2013 een omgevingsvergunning heeft verkregen en in juli 2014 financiële verplichtingen is aangegaan. Gelet op het tijdstip van deze investeringen en het ontbreken van een gebleken bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Daar komt bij dat appellante voornemens was haar bedrijf fors uit te breiden (van 67 melk- en kalfkoeien naar 160 melk- en kalfkoeien). Dat appellante ook te maken heeft gehad met een neosporabesmetting, betekent niet dat zij reeds om die reden onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel is getroffen. De besmetting is immers al in september 2012 vastgesteld. Vanaf dat moment had appellante zich moeten realiseren dat de groei van haar veestapel vertraging zou kunnen oplopen en dat die groei mogelijk op andere wijze gestalte zou moeten krijgen, dan wel dat een zekere terughoudendheid diende te worden betracht bij het doen van investeringen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Gelet op verweerders nadere standpunt in het verweerschrift, moet het fosfaatrecht worden verhoogd. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld op 3.893 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 3.893 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen