ECLI:NL:CBB:2020:1029
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/972
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een gecombineerd melk-, vleesveebedrijf en zoogkoeienhouderij. In juni 2013 heeft appellante voor € 50.894,40 renovatiewerkzaamheden laten uitvoeren aan haar ligboxenstal. Daarnaast heeft appellante voor de renovatie op 19 juni 2014 voor € 5.471,51 materialen aangekocht en op 29 juli 2014 is voor de montage € 3.535,09 in rekening gebracht. Op 18 mei 2015 heeft appellante 157,5 kg ammoniakrechten aangekocht voor € 787,50. Op 27 oktober 2015 heeft appellante een financieringsvoorstel ontvangen voor een lening van € 300.000,-. Op 29 oktober 2015 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op 4 december 2015 heeft appellante een naburig gelegen perceel landbouwgrond gekocht. Begin 2016 is appellante gestart met de bouw van een nieuwe ligboxenstal.
2.2
Blijkens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 14 mei 2013 75 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 81 melk- en kalfkoeien, 35 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 44 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102).
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.423 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante verzoekt in haar beroepschrift al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als ingelast te beschouwen. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, aangezien zij voor het bekend worden van de peildatum van 2 juli 2015 fors heeft geïnvesteerd in de renovatie van een oude ligboxenstal en de bouw van een nieuwe stal. Appellante heeft voor de peildatum alle noodzakelijke voorbereidingen getroffen om door te kunnen groeien naar het beoogde aantal van 180 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. De aangegane financieringsverplichtingen zijn ook op dat scenario gebaseerd. Met het vastpinnen van appellante op het aantal dieren dat aanwezig was op de peildatum, wordt appellante in haar groei belemmerd en kunnen de investeringen niet worden terugverdiend en komt haar bedrijfsvoering ernstig onder druk te staan. Appellante heeft ter onderbouwing van de last een rapport van Flynth adviseurs en accountants (hierna: Flynth) van 7 juni 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder acht de investeringsbeslissingen niet navolgbaar. Verweerder stelt dat op het moment dat appellante haar veebestand wilde uitbreiden van 75 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee naar 180 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee, de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Appellante heeft zodoende zelf een groot risico genomen door vast te houden aan haar gewenste uitbreiding en appellante draagt zelf de risico’s van deze ondernemersbeslissing. Verweerder merkt tevens op dat appellante los van de facturen van de renovatie in 2013 en 2014 geen bewijsstukken van de gestelde nieuw gebouwde stal heeft overlegd. Daarnaast is het financieringsvoorstel van na de peildatum. Het fosfaatrechtenstelsel was toen kenbaar. Zoals uit de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) blijkt, komen investeringen van na de peildatum voor rekening en risico van appellante. Verder merkt verweerder op dat appellante een Nbw-vergunning heeft overgelegd welke is verleend op 29 oktober 2015. Appellante heeft ook geen omgevingsvergunning voor de bouw van de stal overgelegd. Aangezien appellante op 2 juli 2015 nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is de beslissing om voor 2 juli 2015 te investeren niet navolgbaar, omdat zij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Appellante heeft verder geen inzicht verschaft over het bestaan van een bedrijfseconomische noodzaak voor de beoogde uitbreiding.
Beoordeling
6.1
Wat betreft de opmerking van appellante dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, overweegt het College dat appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht verweerders motivering in het bestreden besluit ontoereikend is, zodat het College aan deze opmerking voorbij gaat.
6.2
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 in het door appellante overgelegde rapport van Flynth) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 180 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.423 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (81 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (fors) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
Vast staat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en bijbehorende jongvee. Deze vergunning is op 15 juni 2015 aangevraagd en op 29 oktober 2015 verleend. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Voor de investeringsbeslissingen van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had zij ermee rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Het College heeft voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:330, onder 5.3 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1). Het College ziet geen aanleiding om thans anders te oordelen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
De voorzitter is verhinderd 		De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen 	de uitspraak te ondertekenen