ECLI:NL:RVS:2020:2810
Raad van State — Uitspraak 


201809188/1/R2.
Datum uitspraak: 25 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2B]),
3.    Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd te Oosterhout (hierna: de milieuvereniging),
4.    Vereniging Spaar de Duiventoren en het Blik, gevestigd te Dongen (hierna: de vereniging),
5.    [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
6.    [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud:
[appellant sub 6]),
7.    [appellant sub 7] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
Provinciale staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "N629 Oosterhout - Dongen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2B], de milieuvereniging, de vereniging, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] en anderen beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2B], de milieuvereniging, de vereniging, [appellant sub 5] en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2020, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. A.M.L. Josten, rechtsbijstandverlener in Tilburg, de milieuvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. J.E. Dijk, advocaat [NAAM], de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], [appellant sub 5], bijgestaan door [gemachtigde D], [appellant sub 6A], bijgestaan door mr. M.J.C. Mol, rechtsbijstandverlener in Den Bosch, en provinciale staten, vertegenwoordigd door ing. H.J.C.P. van den Berkmortel, ir. J.C.P.M. van Bremen, ir. L.J.G. Koks, en mr. H.J.M. Besselink, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Verder zijn de raad van de gemeente Dongen, vertegenwoordigd door ing. O. van Rijn, en de raad van de gemeente Oosterhout, vertegenwoordigd door ing. R. van Haaf, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het inpassingsplan voorziet in de ontwikkeling van een nieuwe provinciale weg N629 die de gemeenten Oosterhout en Dongen met elkaar verbindt. De nieuwe N629 zal ook worden aangesloten op de rijksweg A27, maar dat is geen onderdeel van dit inpassingsplan en zal in een andere fase worden gerealiseerd. De nieuwe weg heeft tot doel de verkeersproblemen op de bestaande N629, de Westerlaan en Duiventorenbaan op te lossen en de bereikbaarheid van het bedrijventerrein "Everdenberg-Oost" te verbeteren.
2.    [appellant sub 1], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] en anderen wonen in de omgeving van de aan te leggen weg en exploiteren daar ook agrarische bedrijven. Zij vrezen dat het inpassingsplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun bedrijfsbelangen.
[appellant sub 2B], de milieuvereniging en de vereniging komen op voor de bescherming van verschillende natuurgebieden rondom de aan te leggen weg. Zij vrezen voor een onaanvaardbare aantasting van deze gebieden.
[appellant sub 5] woont in de omgeving van de aan te leggen weg en vreest dat het inpassingsplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn
woon- en leefklimaat.
Procedurele aspecten
Ontvankelijkheid
3.    Op grond van de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij provinciale staten.
[appellant sub 7] en anderen hebben geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
Op grond van artikel 8:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:6 van de Awb, artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb en artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een inpassingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem dat redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep van [appellant sub 7] en anderen is niet-ontvankelijk.
Bevoegdheid provinciale staten
4.    De vereniging en [appellant sub 5] betogen dat provinciale staten hun bevoegdheid om een inpassingsplan vast te stellen ten onrechte in deze situatie gebruiken. Zij betwijfelen of de wetgever het instrument van het inpassingsplan wel voor dergelijke situaties heeft bedoeld. Volgens de vereniging en [appellant sub 5] hebben provinciale staten onvoldoende omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan sprake zou zijn van een provinciaal belang. De aanleiding voor de nieuwe weg geeft blijk van problematiek op lokaal niveau. Bovendien stond de N629 niet op de lijst in bijlage 1 bij de Wet herverdeling wegbeheer om onder beheer van de provincie te houden.
4.1.    Provinciale staten stellen dat de N629 een provinciale weg is en blijft, met een essentiële bovenlokale functie voor de ontsluiting van het gebied. Daarin is het provinciaal belang gelegen. Ook doorsnijdt de weg meerdere gemeenten en heeft het provinciebestuur daarom in overleg met de gemeentebesturen gekozen om uitvoering te geven aan haar provinciale beleid om een veilige en toekomstbestendige weg aan te leggen.
4.2.    Artikel 3.26, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt:
"Indien sprake is van provinciale belangen kunnen provinciale staten, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen."
4.3.    Ter zitting hebben de vereniging en [appellant sub 5] het betoog over het provinciaal belang beperkt tot de stelling dat tussenkomst van provinciale staten pas mogelijk en nodig is als de betrokken gemeenteraden er bij de besluitvorming onderling niet uitkomen. Volgens de vereniging en [appellant sub 5] is daar in dit geval geen sprake van omdat de gemeenteraden van Oosterhout en Dongen het besluit zelfstandig hadden kunnen vaststellen zonder provinciale staten daarbij te betrekken.
De Afdeling overweegt dat het voor het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan niet vereist is dat eerst door de betrokken gemeenteraden geprobeerd is onderlinge overeenstemming te bereiken om tot gezamenlijk voorbereide bestemmingsplannen te komen. Provinciale staten zijn op grond van artikel 3.26, eerste lid, van de Wro bevoegd een provinciaal inpassingsplan vast te stellen als er een provinciaal belang is. De vereniging en [appellant sub 5] hebben niet (langer) bestreden dat de bestaande N629 een provinciale weg is die in provinciaal beheer is, dat die weg de twee gemeenten Oosterhout en Dongen doorkruist en dat die weg de verbinding vormt tussen de rijksweg A27 en Tilburg. Gelet hierop hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de aanleg van de weg een provinciaal belang is gemoeid. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten niet bevoegd zijn het inpassingsplan vast te stellen. De betogen slagen niet.
Hoorplicht
5.    De vereniging en [appellant sub 5] betogen dat niet is voldaan aan de hoorplicht uit artikel 3.26 van de Wro. Zij voeren daarover aan dat de raad van de gemeente Dongen als adviserende partij niet tot een behoorlijke afweging heeft kunnen komen omdat de voorlichting van het provinciebestuur niet volledig was.
5.1.    Ter zitting hebben de vereniging en [appellant sub 5] het betoog over de hoorplicht nader toegelicht en beperkt in die zin dat volgens hen niet aan de hoorplicht is voldaan omdat niet alle fracties van de raad van de gemeente Dongen zich gehoord voelden. Zij denken dat mogelijk anders over het inpassingsplan was gestemd als alle fracties juist waren geïnformeerd.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Daargelaten of provinciale staten de hoorplicht in artikel 3.26, eerste lid, van de Wro hebben geschonden, overweegt de Afdeling dat deze bepaling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van privaatrechtelijke rechtspersonen of individuele inwoners, zoals de vereniging en [appellant sub 5], maar tot bescherming van de belangen van de raden van de betrokken gemeente. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond in de weg.
Crisis- en herstelwet
6.    De vereniging betoogt dat het artikel in de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) dat de mogelijkheid uitsluit om nadere gronden in te dienen, in strijd is met het beginsel van hoor- en wederhoor. Daarom is dat artikel in strijd met het recht op een eerlijk proces zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en moet het artikel in dit geval buiten toepassing worden gelaten, althans onverbindend worden verklaard.
6.1.    Artikel 1.6a van de Chw luidt:
"Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd."
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4217, vanaf 2.6.1, tast artikel 1.6a van de Chw het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aan. Met deze bepaling wordt bereikt dat in een vroeg stadium vast staat welke beroepsgronden in de beroepsprocedure ter beoordeling staan. Hiermee heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen beoogd vertragingen in de beroepsprocedures zo veel mogelijk te voorkomen en het voor de rechter mogelijk te maken om binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak te doen. Dit is een rechtmatig doel. In hetgeen is aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan de uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens voortvloeiende evenredigheidseis wordt voldaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding artikel 1.6a van de Chw buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren wegens strijd met artikel 6 van het EVRM. Het betoog slaagt niet.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
7.    De vereniging stelt dat provinciale staten niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken hebben overgelegd, als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Daaronder zijn in ieder geval begrepen de bestuursverslagen, ambtelijke adviezen rondom de keuzes van de alternatieven, correspondentie tussen provinciale staten en de gemeente Oosterhout en Dongen over de noodzaak van de weg en het provinciale belang, en alle stukken die gaan over het berekenen van de intensiteit/capaciteit-verhouding van een weg.
7.1.    Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb luidt:
"Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in."
7.2.    Ter zitting heeft de vereniging toegelicht dat zij de stukken via een procedure op grond van de Wet openbaarheid van bestuur zelf heeft opgevraagd en ontvangen, maar dat het grootste gedeelte daarvan zwart is gelakt. De vereniging heeft de Afdeling daarom verzocht om provinciale staten op te dragen deze stukken onbewerkt in het geding te brengen als op de zaak betrekking hebbende stukken, zodat de vereniging de rechtmatigheid en transparantie van het bestreden besluit kan controleren.
De Afdeling heeft geen aanleiding gezien om provinciale staten op te dragen de door de vereniging opgevraagde stukken over te leggen. Niet gebleken is dat provinciale staten zich bij het bestreden besluit op die stukken hebben gebaseerd en dat die stukken van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid en transparantie van het bestreden besluit. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat provinciale staten in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb hebben gehandeld. Het betoog slaagt niet.
Inhoudelijke gronden
Toetsingskader
8.    Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het inpassingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Begrenzing van het plangebied
9.    De vereniging en [appellant sub 5] betogen dat het gekozen plangebied te klein is. Zij voeren daarover aan dat er een onlosmakelijke verbondenheid bestaat tussen het tracé en het daaraan grenzende natuurgebied De Duiventoren en Het Blik dat als gevolg van het inpassingsplan zal worden aangetast. Daarnaast heeft het inpassingsplan voor wat betreft de verkeersafwikkeling gevolgen voor de Steenstraat en de Vierbundersweg omdat die wegen de verbinding vormen tussen de N629 en de N632. Die wegen zijn daarom ook onlosmakelijk verbonden met het inpassingsplan en hadden moeten worden meegenomen in het plangebied.
9.1.    Provinciale staten komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een inpassingsplan. Maar deze ruimte is niet zo groot dat provinciale staten een begrenzing kunnen vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het inpassingsplan in de aanleg van een nieuwe N629 voorziet en dat de gronden die daar onlosmakelijk ruimtelijk mee samenhangen in het plangebied zijn opgenomen. Anders dan de vereniging en [appellant sub 5] acht de Afdeling het enkele feit dat het inpassingsplan mogelijk gevolgen heeft voor het natuurgebied De Duiventoren en Het Blik, de Steenstraat en de Vierbundersweg, ontoereikend voor de conclusie dat die gronden onlosmakelijk ruimtelijk samenhangen met het plangebied. Hierbij wordt opgemerkt dat die gronden, anders dan het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:744, waar de vereniging en [appellant sub 5] naar verwijzen, niet nodig zijn voor de aanleg van de weg. De betogen slagen niet.
Nut en noodzaak
10.    De milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] betogen dat nut en noodzaak van de aanleg van een nieuwe N629 onvoldoende zijn onderbouwd.
[appellant sub 2B] voert aan dat de in 2006 geconstateerde problemen voor doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling niet betekenen dat er nú dezelfde problemen spelen. Verder is de vrees dat de ontwikkeling van woningbouw en het bedrijventerrein tot meer problemen kan leiden onvoldoende concreet.
De milieuvereniging betwijfelt evenals de vereniging of er wat betreft verkeersdoorstroming wel een probleem is op de bestaande N629. In het milieueffectrapport staat namelijk dat er een I/C-verhouding is van 0,8-0,9. Daarnaast zijn er volgens de vereniging ook stukken waaruit een lagere I/C-verhouding blijkt. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087 en 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2082, stelt de vereniging dat een I/C-verhouding van 0,8-0,9, en zelfs hoger, niet onaanvaardbaar is. De milieuvereniging wijst erop dat de I/C-verhouding in de nieuwe situatie in de spits 0,4 zal bedragen en dat dit wordt aangeduid als ongunstig omdat dit een teken van onderbenutting is. Een verdubbeling van de infrastructuur is dus niet noodzakelijk.
Verder staat de bestaande weg, ondanks het aantal ongelukken, niet bekend als verkeersonveilig. Ook is er wat leefbaarheid betreft geen noodzaak. De wettelijke grenswaarden voor luchtkwaliteit worden in de huidige en toekomstige situatie niet overschreden en de concentraties van fijnstof (PM10) nemen door de nieuwe weg minimaal af, waardoor er geen effect op de gezondheid te verwachten is. Ook leidt de nieuwe weg volgens de milieuvereniging en de vereniging niet tot kortere reistijden. Als de situatie ter plaatse al zou verbeteren, verslechtert de situatie vervolgens weer in de omgeving van de nieuwe weg omdat de nieuwe weg tot extra autoverkeer zal leiden.
Ten slotte betwijfelt de milieuvereniging of er, zoals provinciale staten stellen, een groot draagvlak is binnen de gemeenteraden Dongen en Oosterhout.
10.1.    In paragraaf 1.1 van de plantoelichting staat dat de bestaande N629 in zijn huidige vorm niet voldoet omdat er problemen zijn met de doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling. Door de geplande ontwikkeling van het bedrijventerrein Everdenberg-Oost en de geplande ontwikkeling van nieuwe woningen en bedrijvigheid in Dongen zullen de bestaande problemen toenemen. De aanleg van een nieuwe N629 is een toekomstbestendige oplossing voor de verkeersproblematiek. Zo zal de doorstroming worden verbeterd en is onder andere het bedrijventerrein beter bereikbaar. Ook verbetert de leefbaarheid en veiligheid voor veel omwonenden omdat geluidsoverlast vermindert en de luchtkwaliteit verbetert, aldus de plantoelichting.
10.2.    De Afdeling stelt vast dat blijkens paragraaf 2.3 van het "Milieueffectrapport N629-Westerlaan" van Tauw van 27 december 2017 (hierna: milieueffectrapport) de problematiek ter plaatse in drie delen uiteenvalt, die een grote onderlinge samenhang hebben:
1. Verkeerskundig (doorstroming/bereikbaarheid);
2. Verkeersveiligheid;
3. Leefbaarheid/gezondheid (oversteekbaarheid, geluidhinder, luchtkwaliteit en dergelijke).
In paragraaf 6.3 van het milieueffectrapport zijn de huidige situatie en de situatie voor 2030 op grond van autonome ontwikkelingen bekeken, onder meer met behulp van het verkeersmodel Hart van Brabant. Hieruit blijkt dat het verkeer zal toenemen. In dat verkeersmodel zijn onder meer de ontwikkelingen voor een bedrijventerrein en woningbouw meegenomen. De Afdeling volgt [appellant sub 2B] daarom niet in zijn opvatting dat de berekende verkeerstoename onvoldoende concreet is. Ook wordt hierbij opgemerkt dat de in 2006 uitgevoerde planstudie waarnaar [appellant sub 2B] verwijst, niet het enige document is waarop provinciale staten hun opvatting over de verkeersproblematiek hebben gebaseerd.
Wat de doorstroming betreft, staat in paragraaf 2.3.2 van het milieueffectrapport dat de I/C-verhouding in de huidige en autonome situatie in 2030 in de ochtend- en avondspits tussen de 0,8 en 0,9 is. Deze I/C-verhouding wordt binnen de provincie Noord-Brabant als matig beoordeeld. De vereniging heeft haar stelling dat er documenten zijn waar andere verhoudingen uit blijken niet geconcretiseerd. Dat de Afdeling in andere uitspraken over andere besluiten afkomstig van andere bestuursorganen dan provinciale staten een andere verhouding niet onredelijk heeft geacht, betekent niet dat provinciale staten, gelet op de aan hen toekomende beleidsruimte, het verbeteren van een dergelijke I/C-verhouding vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet nuttig en noodzakelijk mogen vinden. Hierbij komt dat de doorstroming volgens provinciale staten slechts een van de aspecten is die de aanleg van een nieuwe N629 nuttig en noodzakelijk maken. Ook de stelling dat in het milieueffectrapport in de nieuwe situatie een I/C-verhouding van 0,4 is berekend, neemt nut en noodzaak van de nieuwe N629 niet weg. Daarbij is van belang dat provinciale staten ter zitting hebben toegelicht dat deze I/C-verhouding de toekomstbestendigheid van de nieuwe N629 benadrukt.
In paragraaf 3.1 van de plantoelichting en paragraaf 2.3.3 van het milieueffectrapport staat dat de huidige weg niet verkeersveilig is omdat de inrichting niet voldoet aan de principes van Duurzaam Veilig en uit cijfers over de periode 2003-2012 blijkt dat het aantal ongevallen hoger ligt dan gemiddeld op provinciale wegen in Noord-Brabant. Deze bevindingen heeft de milieuvereniging niet concreet bestreden. De Afdeling acht voldoende onderbouwd dat vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid de bestaande N629 tekortschiet.
Over de leefbaarheid staat in paragraaf 3.1.6 van de plantoelichting en paragraaf 2.3.4 van het milieueffectrapport dat omliggende woningen aan de bestaande weg een te hoge geluidbelasting ontvangen. Onder meer omdat woningen relatief kort op de weg staan en er een hoge verkeersintensiteit is. De stelling dat de wettelijke waarden voor luchtkwaliteit daar niet worden overschreden is juist, maar dat betekent niet dat provinciale staten een verbetering van luchtkwaliteit uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet als belang hebben mogen meewegen. Verder is bij de leefbaarheid meegenomen dat voetgangers en fietsers moeilijk kunnen oversteken, en ook dat verkeer voor woningen en bedrijven de weg moeilijk op en af kan rijden. Voor de Afdeling staat daarmee verbetering van leefbaarheid voor woningen aan de bestaande weg voldoende vast.
De stelling dat de reistijd ten opzichte van de bestaande situatie niet verbetert is juist, maar verbetering van de reistijd is geen zelfstandig dragend onderdeel van de onderbouwing van nut en noodzaak van de aanleg van een nieuwe N629. Datzelfde geldt voor het in dit verband naar voren gebrachte aspect van externe veiligheid. Wat betreft het draagvlak binnen de gemeenteraden tekent de Afdeling aan dat provinciale staten daarmee slechts tot uitdrukking hebben gebracht dat er ook volgens de raden van de gemeenten sprake is van verkeersproblematiek die moet worden opgelost.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten in redelijkheid tot het oordeel hebben kunnen komen dat een nieuwe verbinding vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening nuttig en noodzakelijk is als toekomstbestendige oplossing voor de bestaande problemen met de doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling. De betogen slagen niet.
Milieueffectrapport-uitgangspunten
11.    De vereniging betoogt dat het onderzoek in het milieueffectrapport gebrekkig is. Daarover voert de vereniging aan dat het nulplusalternatief en andere vormen van mobiliteit, zoals smart mobility, ten onrechte niet verder zijn onderzocht.
Verder voert de vereniging aan dat het onderzoek naar ecologie aan de Natuurbeschermingswet 1998 is getoetst, terwijl ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) al in werking was getreden.
Ook zijn in het milieueffectrapport de effecten van een mogelijke herinrichting van de Steenstraat ten onrechte niet onderzocht.
11.1.    Provinciale staten stellen onder verwijzing naar het advies van de Commissie m.e.r. dat het milieueffectrapport samen met het inpassingsplan voldoende informatie bevat om het milieubelang mee te kunnen wegen in de besluitvorming. Specifiek over het onderzoek naar alternatieven stellen zij zich op het standpunt dat het nulplusalternatief niet verder is onderzocht omdat het geen oplossing biedt voor de verkeersproblematiek op de bestaande N629. Verder stellen zij dat de mogelijkheden van smart mobility zijn meegenomen in de autonome ontwikkelingen, maar dat de weg noodzakelijk is vanwege een capaciteitsgebrek en dat smart mobility hier een te kleine bijdrage aan kan leveren.
11.2.     In paragraaf 3.2.2 van het milieueffectrapport is beschreven dat het nulplusalternatief een alternatief is waarbij zonder de aanleg van nieuwe tracés wordt gestreefd naar een oplossing voor de gestelde problemen. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan kleinschalige infrastructurele aanpassingen, verbetering van het openbaar vervoer en fiets- en paralleloplossingen. Vervolgens zijn er meerdere redenen beschreven waarom het nulplusalternatief, waaronder dus ook smart mobility, niet als realistisch wordt beschouwd. Ten eerste omdat het vanwege de hoge I/C-verhouding, dat wil zeggen de intensiteit in relatie tot de capaciteit van een weg, noodzakelijk is het wegprofiel uit te breiden naar 2*2 rijstroken. Om ruimte te maken voor de daarnaast gelegen parallelwegen en fietspaden moeten voor de verbreding veel gebouwen die nu naast de weg staan worden gesloopt. Als de hoge I/C-verhouding acceptabel is, dan moet er ter bevordering van de verkeersveiligheid en doorstroming alsnog een parallelstructuur langs de bestaande weg aangelegd worden. Dit gaat ook gepaard met sloop van gebouwen. Verder kan de verkeersdruk niet worden verminderd door in te zetten op alternatieve vervoerwijzen, omdat uit onderzoek blijkt dat de verbinding tussen Tilburg en Oosterhout onvoldoende potentie heeft om uit te groeien tot een Hoogwaardig Openbaar Vervoer verbinding vanwege een te beperkt aantal reizigers. Ten vierde is ontmoediging van vrachtverkeer geen optie omdat dat verkeer de N629 gebruikt om de A27 te bereiken. Als laatste is beschreven dat een verbeterde fietsroute niet zal leiden tot een grote verschuiving in verkeergebruik omdat dat fietsverkeer nog steeds hinder zal ervaren van verkeer dat moet invoegen op de N629. Bovendien is de afstand van 8 km (te) ver voor woon-werkfietsverkeer. Om bovenstaande redenen wordt er in het milieueffectrapport geen nulplusalternatief onderzocht omdat dit geen oplossing biedt voor de problematiek op de bestaande N629, aldus het milieueffectrapport.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in het milieueffectrapport onvoldoende onderzoek is gedaan naar het nulplusalternatief en andere vormen van mobiliteit.
11.3.    Over het toegepaste natuurbeschermingsregime overweegt de Afdeling het volgende. Op 1 januari 2017 is de Wnb in werking getreden en zijn de Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet ingetrokken. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit de Wnb het geldende regime was en dat blijkens de plantoelichting aan dat regime is getoetst. De stelling van de vereniging dat in het milieueffectrapport is getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet is juist, maar dat geeft onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat alleen al daarom het onderzoek in het milieueffectrapport onzorgvuldig is. Daarbij is van belang dat, zoals ook in het milieueffectrapport staat, ten tijde van het schrijven van het milieueffectrapport de Wnb nog niet in werking was getreden. Bovendien hebben provinciale staten er in het verweerschrift op gewezen dat het inpassingsplan is getoetst aan de Wnb en dat dit niet tot andere conclusies heeft geleid dan de conclusies die op basis van de voorheen geldende wetgeving zijn getrokken.
11.4.    Wat betreft de stelling dat de gevolgen van de mogelijke herinrichting van de Steenstraat ten onrechte niet zijn onderzocht, stelt de Afdeling vast dat in paragraaf 6.3.1 van het milieueffectrapport de verkeersintensiteiten op onder meer de Steenstraat zijn onderzocht in de huidige situatie (2015) en de autonome situatie (2030). In de autonome situatie is de gestelde herontwikkeling van de Steenstraat niet meegenomen, maar naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de besluitvorming over die herontwikkeling ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan niet zodanig concreet was dat de mogelijke verkeersgevolgen daarvan in het milieueffectrapport hadden moeten worden betrokken.
11.5.    Gelet op het voorgaande bestaat er in hetgeen de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek in het milieueffectrapport onzorgvuldig is. De betogen slagen niet.
Milieueffectrapport-alternatieven
12.    De vereniging en [appellant sub 2B] betogen dat provinciale staten bij de weging van de in het milieueffectrapport onderzochte alternatieven te weinig gewicht hebben toegekend aan de gevolgen voor de natuur. Zij vinden dan ook dat provinciale staten niet voor het beste alternatief hebben gekozen omdat er ook alternatieven zijn die de problematiek oplossen en minder belastend zijn voor de natuur. Deze alternatieven zijn ten onrechte in het besluitvormingsproces afgevallen.
[appellant sub 2B] voert daarover aan dat alternatieven 1 en 2 veel minder negatieve effecten hebben voor de natuur en veel beter scoren op verkeersveiligheid dan het gekozen alternatief. Ook scoort alternatief 2 net zo goed op I/C-verhouding als alternatieven 3, 4 en 5.
De vereniging voert daarover aan dat alternatief 1 ten onrechte niet als volwaardig alternatief is beschouwd. Het is volgens de vereniging logisch dat alleen bij alternatief 1 sprake is van negatieve effecten voor geluid en gezondheid, omdat de andere alternatieven door een natuurgebied gaan waar effecten voor geluid en gezondheid nooit een rol speelden. Onder verwijzing naar een door de vereniging gemaakte tabel stellen zij dat, in plaats van het gekozen alternatief 3, alternatief 1 het beste scoort.
12.1.    Provinciale staten stellen dat de genoemde alternatieven een te beperkt probleemoplossend vermogen hadden en daarom zijn afgevallen, waarna de afweging is toegespitst op de overige drie alternatieven.
12.2.    In het milieueffectrapport zijn vijf alternatieven onderzocht. Deze zijn in paragraaf 3.3 van het milieueffectrapport beschreven.
Alternatief 1 is Parallel Noord dat bestaat uit een deel van de bestaande N629 en daarnaast voorziet in een bypass vanaf de kruising N629/provinciale weg.
Alternatief 2 is Parellel Noord - 't Blik dat bestaat uit alternatief 1 met een extra bypass ten westen van de Westerlaan in Dongen.
Alternatief 3 is Bundeling Noord en bestaat deels uit het tracé van alternatief 1, waarna het afbuigt richting het bedrijventerrein Everdenberg-Oost en parallel loopt aan het Wilhelminakanaal. Een nieuwe brug voorziet in een oversteek van het kanaal.
Alternatief 4 is Bundeling Zuid dat ook deels uit het tracé van alternatief 1 bestaat, waarna het afbuigt richting het Wilhelminakanaal en daar in een nieuwe brug voorziet.
Alternatief 5 is Parallel Noord - Nieuwe Brug dat hetzelfde tracé heeft als alternatief 2, maar na het tuincentrum afbuigt naar het Wilhelminakanaal en voorziet in een nieuwe brug over het kanaal.
In hoofdstuk 4 van het milieueffectrapport zijn de effecten van deze vijf alternatieven voor de doelen van het inpassingsplan beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie in 2030. De referentiesituatie is de huidige situatie van het plangebied en omgeving inclusief de ontwikkelingen die plaats zullen vinden tot en met 2030 als de bestaande weg niet wordt aangepast. De drie doelen van het inpassingsplan zijn het verbeteren van de verkeersafwikkeling/doorstroming, verkeersveiligheid en leefbaarheid. In
tabel 4.1 van het milieueffectrapport is de beoordeling van de alternatieven voor de drie doelen weergegeven in 7 beoordelingsschalen, variërend van een zeer negatief effect tot een zeer positief effect. In tabel 4.2 van het milieueffectrapport zijn alle milieueffecten weergegeven, waaronder de gevolgen voor de natuur.
In bijlage 4 bij de plantoelichting is een overzicht en integrale vergelijking van de vijf alternatieven opgenomen, waarbij het doelbereik, de milieueffecten, de kansen en bedreigingen en de kostprijs per alternatief zijn weergegeven.
In paragraaf 2.3.1 van de plantoelichting is beschreven hoe tot het voorkeursalternatief, alternatief 3, is gekomen. Eerst is op basis van de in het milieueffectrapport weergegeven beoordeling van de alternatieven bepaald in welke mate de alternatieven bijdragen aan de drie gestelde doelen. Gebleken is dat alternatieven 1 en 2 het minste scoren op het gestelde doel verkeersafwikkeling/doorstroming. Daarbij laat alternatief 1 een relatief hoge I/C-verhouding zien waardoor de toekomstbestendigheid (te) beperkt is. Ook leveren alternatieven 1 en 2 geen verbetering op voor het gestelde doel leefbaarheid. Alternatief 2 heeft als bijkomend nadeel dat relatief veel woningen moeten worden gesloopt. Gezien het (te) beperkte oplossend vermogen van deze twee alternatieven en de relatief hoge kosten die nodig zijn om deze alternatieven te realiseren, vallen deze alternatieven af en is de afweging toegespitst op de drie resterende alternatieven 3, 4 en 5, aldus de plantoelichting.
12.3.    De Afdeling overweegt dat uit tabel 4.1 en 4.2 van het milieueffectrapport en bijlage 4 bij de plantoelichting blijkt dat alternatief 1 een licht positief effect heeft op de I/C-verhouding, maar dat als kanttekening is vermeld dat een I/C-verhouding van 0,7-0,8 nog steeds matig is. Verder blijkt daaruit dat alternatief 1 een licht negatief effect heeft op de oversteekbaarheid, een negatief effect op het aantal geluidgehinderden en een zeer negatief effect op de gezondheidsscore. Alternatief 2 heeft een licht negatief effect op de oversteekbaarheid en een negatief effect op de gezondheid. De stellingen van de vereniging en [appellant sub 2B] dat alternatieven 1 en 2 het minst negatieve effect hebben op de natuur en ook nog eens het beste scoren op het verbeteren van de verkeersveiligheid zijn juist, maar provinciale staten hebben een integrale afweging gemaakt waarbij van belang was dat het alternatief bijdraagt aan een verbetering van alle drie hiervoor genoemde doelen, en dus niet alleen de verkeersveiligheid. Het voorkomen van natuuraantasting is geen doel waarvoor dit inpassingsplan is vastgesteld, maar dat aspect is blijkens bijlage 4 bij de plantoelichting wel als milieueffect meegewogen in de integrale afweging. Zo is als voordeel van alternatieven 1 en 2 genoemd dat deze alternatieven geen natuurgebied doorsnijden. Bij de andere alternatieven is een doorsnijding wel nodig en dat is dan ook als nadeel genoemd. De enkele omstandigheid dat provinciale staten volgens de vereniging en [appellant sub 2B] een andere weging van de betrokken belangen hadden moeten maken en de negatieve effecten bij alternatieven 1 en 2 anders hadden moeten beoordelen, zoals de vereniging in de door haar overgelegde tabel heeft gedaan, is ontoereikend voor het oordeel dat de gemaakte integrale afweging zodanig onevenwichtig is dat provinciale staten in redelijkheid niet hun besluit daarop hebben kunnen baseren. De betogen slagen niet.
Natura 2000-gebied Langstraat
13.    De milieuvereniging betoogt dat niet de zekerheid is verkregen dat het inpassingsplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Langstraat als gevolg van stikstofdepositie niet zal aantasten.
13.1.    Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het inpassingsplan wegens stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Langstraat omdat de bescherming van Langstraat geen belang is dat de milieuvereniging volgens haar statuten wenst te beschermen. Het werkgebied van de milieuvereniging is beperkt tot Oosterhout en omgeving, en Langstraat maakt daar volgens provinciale staten geen deel van uit.
13.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
13.3.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden.
13.4.    De milieuvereniging stelt zich blijkens artikel 2 van de statuten het volgende ten doel:
"De vereniging heeft ten doel het bevorderen van natuurbehoud, milieubesef, milieubeheer en leefbaarheid in Oosterhout en haar omgeving, alles in de meest uitgebreide zin des woords. De vereniging is niet gebonden aan enige partij of groepering op welk gebied dan ook."
13.5.    De Afdeling overweegt dat de statutaire doelstelling van de milieuvereniging, gelet op het beschreven doel en werkgebied, niet strekt tot bescherming van natuurwaarden binnen het Natura 2000-gebied Langstraat omdat dat gebied niet tot Oosterhout en haar omgeving behoort. Daarbij acht de Afdeling van belang dat Langstraat niet in de gemeente Oosterhout of de daaraan grenzende gemeente Dongen ligt, maar in de verderop gelegen gemeente Waalwijk, en dat de kortste afstand tussen de gemeentegrens van Oosterhout en Langstraat ongeveer 3 km bedraagt. De enkele omstandigheid dat de vereniging, zoals zij stelt, wandelingen en fietstochten organiseert in Langstraat, geeft geen aanleiding tot het oordeel dat de bescherming van dat gebied ook valt binnen haar doelstelling.
Gelet op het voorgaande strekt de door de milieuvereniging ingeroepen norm kennelijk niet tot bescherming van het belang dat zij blijkens haar statuten beschermt, zodat artikel 8:69a van de Awb aan een inhoudelijke bespreking van het betoog in de weg staat.
De Verordening ruimte Noord-Brabant
14.    De milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] richten zich tegen de aantasting van het Natuur Netwerk Brabant (hierna: NNB) door het inpassingsplan. Zij betogen dat aan de vier voorwaarden van het "nee, tenzij-principe" in artikel 5.3 van de Verordening niet is voldaan.
14.1.    Het tracé van de nieuwe N629 doorsnijdt het NNB. De aanleg en het gebruik van de nieuwe weg zullen leiden tot een aantasting van het NNB door oppervlakteverlies en geluidverstoring. Als gevolg hiervan hebben provinciale staten de procedure voor herbegrenzing van het NNB doorlopen, zoals vastgelegd in artikel 5.3 van de Verordening. Dit artikel gaat uit van het "nee, tenzij-principe", dat inhoudt dat aantasting van het NNB niet is toegestaan tenzij aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Deze voorwaarden zijn dat uit het plan blijkt dat:
a. er sprake is van een groot openbaar belang;
b. er voor de ontwikkeling geen alternatieve locaties voorhanden zijn buiten het NNB;
c. er geen andere oplossingen voorhanden zijn waardoor de aantasting van het NNB wordt voorkomen;
d. de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd, waarbij wordt voldaan aan de regels inzake het compenseren als bedoeld in artikel 5.6 (compensatieregels).
14.2.    De Afdeling stelt vast dat de Verordening niet rechtstreeks van toepassing is op een provinciaal inpassingsplan. De raad van de gemeente dient de in de Verordening neergelegde regels in acht te nemen bij de vaststelling van een bestemmingsplan. In artikel 2, eerste lid, van de Verordening is een inpassingsplan niet gelijk gesteld met een bestemmingsplan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan hebben willen aansluiten bij de inhoudelijke voorwaarden van het "nee, tenzij-principe". Daarmee hebben provinciale staten het "nee, tenzij-principe", voor zover dat passend is, in aanmerking genomen als hun beleid. Bij de beoordeling van de beroepsgronden over het NNB zal de Afdeling daarom beoordelen of provinciale staten bij de toepassing van dit beleid hebben gehandeld in overeenstemming met het in artikel 5.3 van de Verordening neergelegde "nee, tenzij-principe".
In dit verband stelt de Afdeling tevens voorop dat de in dit geding van belang zijnde gebieden geen gebieden zijn die behoren tot de nationale herijkte Ecologische Hoofdstructuur (het NNN). De betrokken natuurgebieden zijn gebieden die provincies autonoom, dat wil zeggen onverplicht en uit eigen beweging, hebben aangewezen, hierna aangeduid als NNB. Dit blijkt uit de kaart bij het "Natuurbeheerplan" van de provincie Noord-Brabant. Dit betekent dat de regels die gelden voor het NNN niet van toepassing zijn op die gebieden. Of voor die gebieden kan worden gezegd dat wordt voldaan aan de daaraan in de Verordening gestelde voorwaarden zal de Afdeling hierna bespreken. Onder A. wordt ingegaan op groot openbaar belang, onder B. op alternatieven en andere oplossingen en onder C. op compensatie.
A. Groot openbaar belang
15.    De milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] voeren aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat er sprake is van een groot openbaar belang. Zij wijzen daarbij op de beroepsgronden die zijn aangevoerd over nut en noodzaak van de nieuwe N629.
15.1.    De Afdeling overweegt dat provinciale staten ruimte hebben om te beoordelen in hoeverre sprake is van een groot openbaar belang. Volgens provinciale staten is er met de aanleg van de nieuwe N629 een groot openbaar belang gediend omdat daarmee de bestaande verkeersproblematiek op de huidige N629 op een toekomstbestendige manier wordt opgelost. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten dit in redelijkheid als groot openbaar belang mogen beschouwen. Daarbij betrekt de Afdeling dat provinciale staten, zoals hiervoor onder 10.2 is overwogen, nut en noodzaak van de aan te leggen weg voldoende hebben onderbouwd. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat onvoldoende gemotiveerd is dat met de aanleg van de weg een groot openbaar belang gemoeid is als bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, onder a, van de Verordening. De betogen slagen niet.
B.  Alternatieve locaties of andere oplossingen
16.    De milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] voeren aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat er geen alternatieve locaties of andere oplossingen voorhanden zijn buiten het NNB of waarmee aantasting van het NNB kan worden voorkomen. Volgens de milieuvereniging en de vereniging is het nulplusalternatief een reële oplossing. Ook wijst de vereniging op andere vormen van mobiliteit, zoals smart mobility. [appellant sub 2B] wijst op de in het milieueffectrapport onderzochte alternatieven 1 en 2.
16.1.    Blijkens paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting hebben provinciale staten naar alternatieven voor de nieuwe N629 gezocht. Dit zoekgebied is als afbeelding weergegeven. De vijf gevonden alternatieven gaan alle gepaard met een aantasting van het NNB. Andere alternatieven voor de aanpak van de genoemde problemen op andere locaties dragen volgens provinciale staten niet bij aan het oplossen van de problematiek.
Onder verwijzing naar overwegingen 11.2, 12.2 en 12.3 van deze uitspraak, overweegt de Afdeling dat de alternatieven 1 en 2, het nulplusalternatief en smart mobility niet toereikend zijn omdat deze alternatieve mogelijkheden onvoldoende probleemoplossend vermogen hebben. Gelet daarop hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er in dit geval geen alternatieve locaties of alternatieve oplossingen voorhanden zijn als bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, onder b en c, van de Verordening. De betogen slagen niet.
C. Compensatie
17.    De milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] voeren aan dat niet is voldaan aan de compensatieregels, als bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, onder d, artikel 5.6 en artikel 5.7 van de Verordening.
17.1.    Om de aantasting van het NNB te compenseren, is bij de voorbereiding van het plan het "Compensatieplan N629" opgesteld, dat als bijlage 11 bij de plantoelichting is gevoegd. In het compensatieplan is een compensatieverplichting van in totaal 13,45 ha opgenomen. Het compensatieplan gaat uit van fysieke compensatie op vier locaties:
-Oranjepolder voor ongeveer 1,3 ha;
-Ecologische Verbindingszone (hierna: EVZ) Wilhelminakanaal
Everdenberg-Oost voor ongeveer 1,0 ha;
-EVZ Wilhelminakanaal N629 voor ongeveer 8,22 ha;
-EVZ Wildertse Arm voor de overige ongeveer 2,93 ha.
17.2.    De aangevoerde beroepsgronden over compensatie hebben betrekking op a) de berekening van de omvang van de compensatie en b) de uitvoering van de fysieke compensatie.
a. omvang van fysieke compensatie
18.    [appellant sub 2B] voert aan dat de omvang van de compensatie niet op de juiste manier is berekend. Er is volgens [appellant sub 2B] onvoldoende onderbouwd dat de natuurkwaliteit die als gevolg van de aanleg van de weg verloren gaat, binnen 100 jaar kan worden gecompenseerd. [appellant sub 2B] stelt dat het gebied De Kleine Heiningen eeuwenoud is en een bijzondere en grote biodiversiteit heeft. De gekozen toeslagfactor van 2/3 is daarom niet voldoende. Er dient maatwerk te worden geleverd zoals is voorgeschreven in artikel 5.6, tweede lid, onder d, van de Verordening. Verder voert [appellant sub 2B] aan dat bij de berekening van de benodigde compensatie is uitgegaan van de aanleg van stil asfalt, terwijl dit niet geborgd is in het inpassingsplan. Bovendien lijkt de provincie de positieve effecten daarvan te overschatten, gelet op het document "Wegdekken tegen verkeerslawaai" van het ministerie van I&M, en het feit dat de brug en op- en afritten niet worden voorzien van stil asfalt.
18.1.    Provinciale staten stellen dat met de toeslagfactor in de Verordening al rekening is gehouden met de tijd die natuur nodig heeft om zich te ontwikkelen. Er is een toeslagfactor van 2/3 gebruikt en dat is voldoende. Volgens provinciale staten is de structuur Het Blik inderdaad meer dan 100 jaar oud, maar de houtopstanden zijn dat niet. In het compensatieplan is de complexiteit en biodiversiteit van het aangetaste gebied teruggebracht in de diversiteit van de in te richten compensatiegebieden. Verder is volgens provinciale staten het gebruik van stil asfalt geborgd in de planregels.
18.2.    Artikel 5.6, tweede lid, van de Verordening luidt:
"De omvang van de compensatie wordt bepaald door de omvang van het vernietigde of verstoorde areaal en de ontwikkeltijd van de aangetaste natuur, conform de volgende indeling:
a. natuur met een ontwikkeltijd van 5 jaar of minder: geen toeslag;
b. tussen 5 en 25 jaar te ontwikkelen natuur: toeslag van 1/3 in oppervlak;
c. tussen 25 en 100 jaar te ontwikkelen natuur: toeslag van 2/3 in oppervlak;
d. bij een ontwikkelingsduur van meer dan 100 jaar: de toeslag in oppervlak en de gekapitaliseerde kosten van het ontwikkelingsbeheer is maatwerk;
e. bij verstoring van natuur: maatwerk."
In de toelichting bij dit artikel staat dat het in bepaalde situaties nodig is met een groter areaal te compenseren dan het areaal dat verloren gaat, om zo dezelfde ecologische kwaliteit te realiseren. Hierbij is van belang hoeveel tijd het betreffende natuurtype nodig heeft om tot optimale kwaliteit te komen en welke functie het natuurtype heeft binnen het lokale ecosysteem.
18.3.    In paragraaf 2.1.2 van het compensatieplan is de compensatieopgave berekend voor de aantasting van het NNB door ruimtebeslag en door geluidverstoring. Beschreven is dat de aanleg van de weg leidt tot een ruimtebeslag in het NNB van 3,2 ha en dat de daar aanwezige bossen in het natuurbeheerplan van de provincie zijn aangeduid als "Droog bos met productie (N16.01)". De leeftijd van het huidige bos is meer dan 25 jaar, zodat een toeslagfactor van 2/3 wordt gehanteerd. De compensatieopgave voor het ruimtebeslag bedraagt 5,33 ha.
Over geluidverstoring is beschreven dat volgens provinciaal beleid de geluidbelaste oppervlakte met meer dan 42 dB voor compensatie in aanmerking komt waarbij een toeslagfactor van 1/3 wordt gehanteerd. De oppervlakte geluidbelast NNB van meer dan 42 dB bedraagt bij toepassing van stil asfalt in totaal 24,6 ha. De compensatieopgave voor de geluidverstoring bedraagt dus 8,12 ha en in totaal 13,45 ha.
18.4.    De Afdeling stelt vast dat, zoals blijkt uit artikel 5.6, tweede lid, van de Verordening, voor het bepalen van de toeslagfactor niet de leeftijd van het natuurgebied van belang is, maar de tijd die nodig is om de aangetaste natuur opnieuw te ontwikkelen. In aanmerking genomen de leeftijd van de houtopstanden, opgezet als bos met een productiefunctie, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een hogere toeslagfactor dan door provinciale staten is gehanteerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat provinciale staten hebben toegelicht dat niet voor een hogere toeslagfactor was gekozen als bijvoorbeeld ook de bodemstructuur was betrokken, omdat ook de ontwikkeltijd van de bodemstructuur niet langer dan 100 jaar is. Relatief jong bos kan namelijk in korte tijd heel gevarieerd worden en de provincie zal aan de ontwikkeling van de bodemstructuur bijdragen door meer inheemse beplanting aan te brengen, aldus provinciale staten. De juistheid van deze stellingen is door [appellant sub 2B] niet inhoudelijk betwist. Gelet hierop ziet de Afdeling in de stellingen van [appellant sub 2B] dat het natuurgebied eeuwenoud is en een bijzondere en grote biodiversiteit heeft, geen concrete aanknopingspunten om eraan te twijfelen dat de ontwikkeltijd van het betrokken bos niet méér dan 100 jaar is. Provinciale staten hebben dan ook in redelijkheid kunnen kiezen voor een toeslagfactor van 2/3 behorende bij een ontwikkeltijd tussen de 25 en 100 jaar. Het betoog slaagt niet.
Wat de geluidverstoring betreft, stelt de Afdeling vast dat in artikel 15, lid 15.1, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen die inhoudt dat de weg pas in gebruik mag worden genomen als de overdrachtsmaatregelen zijn getroffen zoals opgenomen op de kaart in bijlage 1 bij de planregels. Op die kaart is vastgelegd dat de wegdekverharding bestaat uit stil asfalt (SMA-NL8 G+), ook het deel op de aan te leggen brug. Daarmee is de toepassing van stil asfalt bij het aanleggen van de weg geborgd. [appellant sub 2B] heeft niet geconcretiseerd welke op- en afritten door het NNB lopen. Voor zover [appellant sub 2B] de bestaande wegen door de structuur Het Blik bedoelt, stelt de Afdeling vast dat die wegen geen deel uitmaken van het plangebied en dat het plan dus niets verandert aan de situatie daar. Met de enkele verwijzing van [appellant sub 2B] naar het factbook van het Ministerie Infrastructuur en Milieu is niet aannemelijk gemaakt dat de effecten van stil asfalt worden overschat. Provinciale staten hebben dan ook in redelijkheid bij de berekening van de compensatieopgave door geluidverstoring kunnen betrekken dat de wegdekverharding bestaat uit stil asfalt. Het betoog slaagt niet.
b. kwaliteit van fysieke compensatie
19.    De milieuvereniging betoogt dat er geen sprake is van gelijkwaardige compensatie als bedoeld in artikel 2.10.4, eerste lid, onder c, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro). Daarover voert zij aan dat een aaneengesloten bosgebied met natuurdoeltype droog bos verdwijnt en dat daarvoor versnipperde ecologische verbindingszones terugkeren met ook nog eens een ander natuurdoeltype. Volgens de vereniging wordt er op te grote afstand van de aangetaste natuur gecompenseerd. Daarnaast voeren de milieuvereniging en de vereniging aan dat het te compenseren ruimtebeslag en geluidbelasting plaatsvindt langs de nieuwe weg waardoor er al direct sprake is van verstoring.
Specifiek over de locatie EVZ Wilhelminakanaal N629 stellen de vereniging en [appellant sub 2B] dat de ter compensatie dienende EVZ langs het Wilhelminakanaal al een bestaande EVZ is. Dat is in strijd met artikel 5.7, eerste lid, onder b, van de Verordening.
Wat betreft de locatie Oranjepolder vreest de milieuvereniging dat daar onvoldoende compensatieruimte is, omdat de Oranjepolder ook voor een ander plan als compensatielocatie wordt gebruikt.
19.1.    Artikel 5.3, tweede lid, onder d, van de Verordening luidt:
"de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd, waarbij wordt voldaan aan de regels inzake het compenseren als bedoeld in artikel 5.6 (compensatieregels)."
Artikel 5.6, eerste lid, van de Verordening luidt:
"De op grond van de Verordening verplichte compensatie vindt, naar keuze, plaats door:
a. fysieke compensatie, overeenkomstig artikel 5.7;
b. financiële compensatie, overeenkomstig artikel 5.8".
Artikel 5.7, eerste lid, van de Verordening luidt:
"De fysieke compensatie vindt plaats in:
a. de niet gerealiseerde delen van het Natuur Netwerk Brabant;
b. de niet gerealiseerde ecologische verbindingszones."
In de toelichting bij artikel 5.7 staat onder meer dat met nog niet gerealiseerde delen van het NNB en EVZ gebieden worden bedoeld die nog niet zijn ingericht als NNB of EVZ en waarvoor ook nog geen subsidie is verstrekt voor inrichting.
19.2.    De Afdeling stelt vast dat de compensatieregels in de Verordening niet voorschrijven dat de compensatie gelijkwaardig moet zijn. Het beroep van de milieuvereniging op artikel 2.10.4, eerste lid, onder c, van het Barro dat gelijkwaardige compensatie wel voorschrijft, treft geen doel omdat dat artikel hier niet van toepassing is. Zoals hiervoor onder 14.3 is vastgesteld behoren de gronden die door het inpassingsplan worden aangetast immers niet tot het NNN en vallen die gronden dus niet onder het beschermingsbereik van het Barro. Artikel 5.3, tweede lid, onder d, van de Verordening bepaalt dat de negatieve effecten worden gecompenseerd volgens de compensatieregels in artikel 5.6 en 5.7. Die compensatieregels vereisen niet dat het natuurtype dat wordt aangetast in dezelfde vorm terugkeert. De stelling van de milieuvereniging dat er droog bos verdwijnt en de compensatie niet uitsluitend bestaat uit het aanplanten van droog bos, is daarom onvoldoende om te concluderen dat de compensatie van onvoldoende kwaliteit is.
19.3.    De compensatieregels vereisen evenmin dat compensatie zo dicht mogelijk bij het aangetaste gebied plaatsvindt en ook niet dat zo veel mogelijk in één gebied moet worden gecompenseerd. Ter zitting hebben provinciale staten daarover toegelicht dat het bij de keuze voor compensatielocaties belangrijk was dat er grote natuurgebieden gerealiseerd kunnen worden omdat provinciale staten óók willen voorkomen dat er snippers compensatiegrond ontstaan. Dichterbij het plangebied waren er geen locaties beschikbaar waar dat zou kunnen, aldus provinciale staten. Ook in zoverre ziet de Afdeling niet dat in strijd met de compensatieregels zou zijn gehandeld.
19.4.    Over de beroepsgronden wat betreft de locatie EVZ Wilhelminakanaal N629 overweegt de Afdeling dat, zoals volgt uit de toelichting bij artikel 5.7, eerste lid, van de Verordening, als compensatielocatie gebieden mogen worden gebruikt die nog niet als EVZ zijn ingericht. Volgens provinciale staten ziet het gebied er voor stedelijke begrippen weliswaar landelijk uit, maar het gebied was niet als EVZ ingericht, had een verkeersbestemming en mocht dus worden gebruikt als weg. Door dit inpassingsplan krijgt het gebied een natuurbestemming en wordt het gebied ingericht als natuur, aldus provinciale staten. In het aanvoerde ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze stelling van provinciale staten dat de EVZ Wilhelminakanaal een al gerealiseerde EVZ was. Dit gebied kon dan ook als compensatielocatie worden gebruikt. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals verzocht door de vereniging, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in te schakelen.
19.5.    De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat de korte afstand tot de nieuwe N629, wat met name speelt bij de EVZ Wilhelminakanaal N629, betekent dat het realiseren van die EVZ niet kan worden aangemerkt als compensatie in de zin van artikel 5.3, tweede lid, onder d, van de Verordening. Door provinciale staten is immers onderkend dat de korte afstand tot de weg een verstorende invloed kan hebben en dat die invloed moet worden beperkt. Daarover staat in paragraaf 3.4 van het compensatieplan dat van de doelsoorten in de EVZ langs het Wilhelminakanaal vooral broedvogels gevoelig zijn voor verstoring door geluid, licht en optische verstoring. Blijkens paragraaf 3.4.2 van de plantoelichting is daarom tot behoud van rust en beperking van lichtverstoring langs de gehele EVZ een afscherming tegen lichthinder voorzien. Deze afscherming is opgenomen in de voorgeschreven mitigerende maatregelen in bijlage 4 bij de planregels. Dat deze maatregelen ontoereikend zijn, heeft de milieuvereniging niet gesteld.
19.6.    Wat betreft de vrees van de milieuvereniging over de compensatieruimte in de Oranjepolder staat vast dat er in Oranjepolder in totaal 3,3 ha ruimte is voor compensatie en dat 1,3 ha is voorzien in dit inpassingsplan en 2 ha in een ander plan. Dat zoals de milieuvereniging stelt dat andere plan is gewijzigd waardoor de compensatieopgave voor dat plan meer dan 2 ha is, neemt niet weg dat voor dat plan in de Oranjepolder is voorzien in een compensatieopgave van 2 ha en dat voor dit plan is voorzien in een opgave van 1,3 ha in de Oranjepolder. In zoverre ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voor dit plan onvoldoende compensatieruimte beschikbaar is in de Oranjepolder.
19.7.    Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de compensatieopgave in het compensatieplan voldoet aan de regels die voor fysieke compensatie zijn gesteld in artikel 5.7, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 5.6 en artikel 5.3, tweede lid, onder d, van de Verordening. De betogen slagen niet.
c.  uitvoering van fysieke compensatie
20.    Volgens de milieuvereniging en [appellant sub 2B] is de uitvoering van de fysieke compensatie onvoldoende geborgd, als bedoeld in artikel 5.7,
derde lid, van de Verordening. In het plan had volgens hen een voorwaardelijke verplichting moeten worden opgenomen inhoudende dat de weg pas mag worden gebruikt als de compensatiegebieden zijn ingericht en feitelijk voldoen aan het compensatieplan. [appellant sub 2B] voert daarnaast aan dat ook de uitvoering van het inrichtings- en beheersplan onvoldoende is geborgd. Deze plannen moeten nog worden opgesteld en zijn nog niet beoordeeld.
20.1.    Artikel 5.7, derde en vijfde lid, van de Verordening luiden:
"3. Een bestemmingsplan als bedoeld in […] artikel 5.3, tweede lid, […] borgt de uitvoering van de compensatie.
[…]
5. De uitvoering van de fysieke compensatie wordt binnen drie jaar na onherroepelijk worden van het bestemmingsplan als bedoeld in het derde lid afgerond."
Artikel 15, lid 15.3, van de planregels luidt:
"Alvorens met de aanleg van de infrastructurele voorzieningen in de bestemming 'Verkeer' kan worden gestart, dienen de compenserende maatregelen ten behoeve van het Natuurnetwerk Brabant zoals opgenomen in het rapport met de titel 'Compensatieplan N629' dat als bijlage 3 bij deze regels gevoegd is, financieel en in uitvoeringsafspraken (beheer- en/of inrichtingsplannen) geborgd zijn."
20.2.    Voor dit plan wordt in de Oranjepolder ongeveer 1,3 ha gecompenseerd. Ter zitting heeft de raad van de gemeente Oosterhout medegedeeld dat 2 jaar geleden een algemeen natuurbeheerplan is opgesteld waarin de inrichting van de compensatielocatie is vormgegeven. Omdat een deel van de compensatie samenhangt met een ander plan en het natuurbeheerplan nog concreet vertaald moet worden, is dat niet als bijlage bij het inpassingsplan gevoegd. Tussen de gemeente Oosterhout en de provincie Noord-Brabant is in 2019 een uitvoeringsovereenkomst gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de uitvoering van de compensatie op de locatie Oranjepolder. In die uitvoeringsovereenkomst is een koppeling gelegd met het natuurbeheerplan.
Op de locatie Wilhelminakanaal Everdenberg-Oost wordt ongeveer 1,0 ha gecompenseerd. De uitvoering daarvan is volgens provinciale staten uitgewerkt in het onherroepelijke bestemmingsplan "Bedrijventerrein Everdenberg-Oost". De gronden voor de EVZ zijn in dat plan als zodanig aangewezen en in bijlage 15 bij de plantoelichting van dat plan is een beheer- en inrichtingsplan opgenomen voor de te realiseren EVZ. De provincie Noord-Brabant zal de uitvoering van dat beheer- en inrichtingsplan op zich nemen.
Op de locatie EVZ Wilhelminakanaal N629 wordt ongeveer 8,22 ha gecompenseerd. In hoofdstuk 3 van het compensatieplan is beschreven en nader uitgewerkt hoe de compensatie wordt uitgevoerd. Er is een programma van eisen opgesteld dat vervolgens concreet vertaald is in maatregelen voor inrichting, beheer en onderhoud. Deze maatregelen zijn opgenomen in het compensatieplan.
Op de locatie EVZ Wildertse Arm wordt de overige ongeveer 2,93 ha gecompenseerd. Ter zitting heeft de raad van de gemeente Dongen medegedeeld dat er in paragraaf 2.2.2 van het compensatieplan een afbeelding is opgenomen van de voorgenomen inrichting van de EVZ, maar dat dat aan verandering onderhevig is omdat nog wordt gekeken voor welke andere doelsoorten de EVZ kan worden ingericht. Het Waterschap Brabantse Delta maakt het definitieve inrichtingsplan.
Over de voorwaardelijke verplichting in artikel 15, lid 15.3, van de planregels stellen provinciale staten dat de planregel een koppeling legt met de vereiste fysieke compensatie zoals vastgelegd in het compensatieplan. Volgens de voorwaardelijke verplichting moet de compensatie financieel en in uitvoeringsafspraken, zoals beheer- en inrichtingsplannen, geborgd zijn. Dit heeft tot gevolg dat niet met de aanleg van de weg mag worden begonnen als de beheer- en inrichtingsplannen er nog niet zijn. Volgens provinciale staten is daarmee voldoende geborgd dat de fysieke compensatie in het compensatieplan daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
20.3.    De Afdeling stelt vast dat tegen de hiervoor onder 20.2 weergegeven toelichting van provinciale staten over hoe en waar de compensatie gestalte heeft gekregen, geen concrete bezwaren naar voren zijn gebracht. De Afdeling stelt voorts vast dat, anders dan waar de milieuvereniging en [appellant sub 2B] van uitgaan, artikel 5.7, derde en vijfde lid, van de Verordening niet voorschrijven dat de weg pas mag worden gebruikt als de fysieke compensatie in het compensatieplan daadwerkelijk is uitgevoerd. Vereist is dat het plan de uitvoering van de compensatie borgt en dat die uitvoering binnen drie jaar na onherroepelijk worden van het plan is afgerond. Ter zitting heeft de milieuvereniging haar zorg geuit dat de voorwaardelijke verplichting in de planregels niet de uitvoering van het compensatieplan borgt, maar het vastleggen van afspraken over de uitvoering van het compensatieplan. Maar gelet op de toelichting die provinciale staten ter zitting hebben gegeven, ziet de Afdeling in dit geval waar het gaat om aansluiten bij bepalingen uit de provinciale verordening onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat uitvoering van de compensatieopgave om die reden onvoldoende is geborgd. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de voorwaardelijke verplichting in artikel 15, lid 15.3, van de planregels borgt dat er financiële en uitvoeringsafspraken worden gemaakt in beheer- en inrichtingsplannen over de compensatieopgave in het compensatieplan, en dat bij gebreke daarvan niet met de aanleg van de weg mag worden gestart. De gemaakte afspraken in die beheer- en inrichtingsplannen strekken ertoe dat de compensatieopgave ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitvoering van de compensatie voldoende is geborgd in artikel 15, lid 15.3 van de planregels. De betogen slagen niet.
21.    De vereniging wijst op de noodzaak van een waarborg als bedoeld in artikel 5.7, zesde lid, van de Verordening, omdat er bedreigde diersoorten aanwezig zijn. De vereniging wijst op de aanwezigheid van de bunzing, kamsalamander, boomklever en de groene specht. Verder stelt de vereniging dat er kleine marterachtigen aanwezig zijn en dat hier ten onrechte geen onderzoek naar is gedaan. [appellant sub 2B] wijst op twee rapporten waaruit blijkt dat in De Kleine Heiningen veel dieren aanwezig zijn die op grond van de Wnb beschermd worden, zoals de levendbarende hagedis en de hazelworm. Hij stelt dat in het milieueffectrapport over de levendbarende hagedis staat dat leefgebied verdwijnt, en dat het creëren van alternatief leefgebied als mogelijk mitigerende maatregel wordt voorgesteld. Er heeft volgens hem onvoldoende onderzoek plaatsgevonden of dit ook daadwerkelijk mogelijk is.
21.1.    Artikel 5.7, zesde lid, van de Verordening luidt:
"6. In aanvulling op het vijfde lid, wordt indien sprake is van een aantasting van bedreigde soorten of hun leefgebied, de uitvoering van de compensatie in ieder geval afgerond op het moment dat de aantasting daadwerkelijk start."
Artikel 15, lid 15.4, van de planregels luidt:
"Alvorens de infrastructurele voorzieningen in de bestemming 'Verkeer' in gebruik kunnen worden genomen, dienen de mitigerende voorzieningen ten behoeve van flora en fauna zoals opgenomen op de kaart 'Mitigerende maatregelen N629' die als bijlage 4 bij deze regels gevoegd is, gerealiseerd te zijn."
21.2.    In paragraaf 5.9.2 van de plantoelichting staat dat de aanleg van de weg leidt tot doorsnijding van vliegroutes van vleermuizen, specifiek de laatvlieger, nabij het bosgebied Het Blik en dat deze doorsnijdingen gemitigeerd moeten worden. Verder staat er in de plantoelichting dat de weg het leefgebied van diverse diersoorten doorsnijdt, maar dat daaronder geen strikt beschermde, vergunningsplichtige soorten voorkomen. Aan deze conclusies ligt het als bijlage 18 bij de plantoelichting gevoegde onderzoek "Mitigerende voorzieningen ecologie N629" ten grondslag. Mitigatie is voorzien in de als bijlage 4 bij het plan gevoegde kaart.
21.3.    Wat betreft de stellingen over de levendbarende hagedis en hazelworm heeft [appellant sub 2B] twee onderzoeken uit 2008 en 2009 overgelegd die een begin van bewijs leveren dat deze te beschermen diersoorten zich in het gebied de Kleine Heiningen bevinden. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee nog niet aannemelijk gemaakt dat zich binnen het plangebied vaste verblijfplaatsen van de levendbarende hagedis of hazelworm bevinden die door de aanleg van de weg worden vernield. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het bijzonder in het rapport "Mitigerende voorzieningen ecologie N629" dat dateert van 27 september 2017 en als bijlage 19 is gevoegd bij de plantoelichting, niet blijkt van waarnemingen van de levendbarende hagedis of hazelworm binnen het plangebied.
21.4.    De vereniging heeft de aanwezigheid van door haar genoemde diersoorten evenmin concreet onderbouwd, zodat de Afdeling ook in zoverre geen aanleiding ziet om van andere bevindingen uit te gaan dan die zijn neergelegd in de aan het plan ten grondslag liggende ecologische onderzoeken. Het betoog van de vereniging dat er geen onderzoek is verricht naar kleine marterachtigen mist feitelijke grondslag. Dat onderzoek is immers als bijlage 20 bij de plantoelichting gevoegd. Ook het betoog dat het onderzoek naar vleermuizen onvoldoende zorgvuldig is uitgevoerd, slaagt niet. In paragraaf 2.1 van het soortgericht onderzoek, dat als bijlage 18 bij de plantoelichting is gevoegd, is de onderzoeksmethode naar de inventarisatie van vleermuizen beschreven. Daarbij zijn ook de data en tijdstippen van de in totaal 7 veldbezoeken weergegeven. Volgens het soortgerichte onderzoek voldoet deze onderzoeksmethode aan het Vleermuisprotocol 2013 zoals vastgesteld door de Gegevensautoriteit Natuur. In de enkele stelling van de vereniging dat er onvoldoende veldbezoeken op onjuiste tijdstippen zijn uitgevoerd, ziet de Afdeling geen grond om aan de conclusies in het soortgericht onderzoek te twijfelen.
21.5.    In de plantoelichting staat dat de noodzakelijke mitigerende maatregelen voor vleermuizen, voor het functioneren van de resterende delen van Het Blik als onderdeel van het NNB en de omgeving van de nieuwe N629 als geheel verschillende ecologische verbeteringen doorgevoerd worden. Deze mitigerende maatregelen zijn vastgelegd in het rapport "Mitigerende voorzieningen ecologie N629" dat bij de plantoelichting is gevoegd. Ten aanzien van de vermelde mitigerende maatregelen zijn geen concrete bezwaren aangevoerd. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat in zoverre sprake is van gebrekkige compensatie. Voorts is de Afdeling gelet op de voorwaardelijke verplichting in artikel 15, lid 15.4, van de planregels van oordeel dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich geen strijd voordoet met artikel 5.7, zesde lid, van de Verordening omdat de uitvoering van de voorgeschreven mitigerende maatregelen voldoende is geborgd. De betogen slagen niet.
Conclusie
22.    Gelet op wat hiervoor onder 15 tot en met 21.5 is overwogen, bestaat er in hetgeen de milieuvereniging, de vereniging en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan niet overeenkomstig de inhoudelijke voorwaarden van het "nee, tenzij-principe", zoals vastgelegd in artikel 5.3, 5.6 en 5.7 van de Verordening, hebben gehandeld. De betogen slagen niet.
Andere provinciale beleidsstukken
23.    De vereniging voert aan dat onvoldoende is ingegaan op bepaalde provinciale beleidsstukken, zoals het Provinciaal Milieu- en Waterplan 2016-2021, de Provinciale Strategienota Integraal gezondheidsbeleid 2011 en de Agenda van Brabant.
23.1.    Ter zitting heeft de vereniging het betoog over de beleidsstukken beperkt tot de stelling dat in de Agenda van Brabant staat dat de provincie wil zorgen voor meer natuur en dat vervolgens is gekozen voor een tracé dat het slechtste is voor de natuur. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat de Agenda van Brabant meerdere doelstellingen omvat. Zo wordt ruimtelijke ontwikkeling en inrichting, waaronder natuur en landschap, als provinciale kerntaak genoemd, maar de interne en externe bereikbaarheid van de regio wordt óók als provinciale kerntaak genoemd. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen grond voor het oordeel dat afbreuk is gedaan aan het beleid dat in de Agenda van Brabant staat. Het betoog slaagt niet.
Aanleggen van wegen binnen de natuurbestemming
24.    De milieuvereniging betoogt dat artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels het ten onrechte mogelijk maakt het gehele als "Natuur" bestemde gebied in te richten als weg. Een dergelijke bepaling past volgens de milieuvereniging niet bij het NNB en daarom is de planregel in strijd met artikel 5.1 van de Verordening.
24.1.    Artikel 5.1, eerste lid, van de Verordening schrijft voor dat een plan in het NNB moet strekken tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden en dat het plan regels stelt ter bescherming daarvan.
Vaststaat dat de gronden in het plan die behoren tot het NNB  zijn bestemd als "Natuur". Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden onder meer bestemd voor het behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwaarden, ecologische waarden en landschappelijke waarden. Weliswaar zijn die gronden ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels ook bestemd voor (onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen, maar voor het uitvoeren van dergelijke werkzaamheden is op grond van artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels een omgevingsvergunning vereist. Ingevolge artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.3, van de planregels kan een dergelijke omgevingsvergunning slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de natuurbestemming aangegeven waarden. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels in strijd is met artikel 5.1, eerste lid, van de Verordening. Het betoog slaagt niet.
Aanduiding ecologische verbindingszone
25.    De milieuvereniging betoogt dat de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied ecologische verbindingszone/herstel watersysteem" ten onrechte over een deel van de natuurbestemming is gelegd waar een EVZ moet worden gerealiseerd. De milieuvereniging vreest dat de EVZ wordt aangetast als gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid die bij die aanduiding hoort.
25.1.    In artikel 17, lid 17.1, van de planregels is een algemene wijzigingsregel opgenomen voor de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied". Binnen die aanduiding kan het bevoegd gezag de ligging van de bestemmingen "Natuur" en "Verkeer" wijzigen, mits de oppervlakte van de bestemming "Natuur" ten minste gelijk blijft en de wijziging geen onevenredig negatieve gevolgen heeft voor de verwezenlijking, het behoud, het beheer en het herstel van de ecologische waarden van de natuurbestemming. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten die aanduiding niet in redelijkheid hebben kunnen toekennen aan de natuurbestemming waar een EVZ moet worden gerealiseerd. Het betoog slaagt niet.
Uitvoerbaarheid vanwege de Wet natuurbescherming
26.    De vereniging en [appellant sub 2B] betogen dat het plan niet uitvoerbaar is omdat er in het gebied beschermde plant- en diersoorten aanwezig zijn waarvoor geen ontheffing kan worden verleend.
26.1.    De vragen of voor de uitvoering van het inpassingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van die wet. Provinciale staten hebben het plan niet kunnen vaststellen als zij in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Wnb zonder meer aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
26.2.    De Afdeling stelt vast dat de plantensoort moeraswolfsklauw niet onder een beschermingsregime van de Wnb valt. De mogelijke aanwezigheid van deze plantensoort in het plangebied kan er daarom niet toe leiden dat de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Over de beschermde diersoorten overweegt de Afdeling onder verwijzing naar hetgeen onder 21-21.5 is overwogen, dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet zonder meer aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat. De betogen slagen niet.
Belangen van individuele appellanten
A. [appellant sub 1]
27.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Oosteind en exploiteert daar ook een glastuinbouwbedrijf met een winkel.
Volgens [appellant sub 1] heeft het inpassingsplan onaanvaardbare gevolgen voor zijn bedrijfsvoering. Ten eerste zal de Ekelstraat in een doodlopende weg veranderen, waardoor er minder klanten langsrijden en het bedrijf niet meer zichtbaar is vanaf de weg. Dat zal grote invloed hebben op zijn omzet. Daarom wenst [appellant sub 1] dat de Ekelstraat alsnog wordt aangesloten op de nieuwe N629, dan wel dat zijn bedrijf direct wordt ontsloten op de nieuwe N629 zodat zijn bedrijf zichtbaar blijft.
Voorts voert [appellant sub 1] aan dat hij het deel van zijn gronden dat nodig is voor het plan niet kan missen, mede omdat er een waterbassin moet worden aangelegd om het hemelwater dat van de kassen komt op te vangen. Het plan heeft ook tot gevolg heeft dat hij zijn bedrijf helemaal niet meer kan uitbreiden. Volgens [appellant sub 1] zijn de gevolgen van het plan voor zijn bedrijf onvoldoende onderzocht. Ook ontbreekt een onderzoek naar trillinghinder. Bovendien stelt hij dat de weg op te korte afstand van zijn kassen aangelegd wordt. Omdat er ook een sloot aangelegd wordt, kan [appellant sub 1] de kassen niet meer reinigen en is hij bang voor verzakking.
27.1.    Provinciale staten achten het om verkeerstechnische redenen en vanuit een oogpunt van de verkeersveiligheid niet mogelijk om de Ekelstraat aan te sluiten op de nieuwe N629 of het bedrijf van [appellant sub 1] direct te ontsluiten op de nieuwe N629. Provinciale staten hebben toegelicht dat een goede doorstroming tussen Dongen en de A27 en een verkeersveilige inrichting belangrijke uitgangspunten zijn voor de nieuwe weg. Omdat meerdere in- en uitritten conflicteren met de doorstroming en daardoor tot verkeersonveilige situaties leiden, kunnen extra in- en uitritten op de nieuwe N629 niet worden toegestaan. Tegen deze achtergrond hebben provinciale staten de bedrijfsbelangen van [appellant sub 1] afgewogen. Over de keuze om niet aan de wensen van [appellant sub 1] tegemoet te komen, hebben zij toegelicht dat de Ekelstraat niet kan worden aangesloten op de nieuwe N629 omdat op korte afstand van de Ekelstraat ook al de aansluiting van de Provincialeweg en Ter Horst wordt gerealiseerd. Dat geldt ook voor een directe ontsluiting van het bedrijf op de nieuwe N629 omdat ten zuiden van het bedrijf de aansluiting op de Hoogstraat wordt gerealiseerd. Een directe ontsluiting van het bedrijf op de nieuwe weg zou tot gevolg hebben dat er op minder dan 100 meter afstand twee in- en uitritten zijn en dat leidt tot verkeersonveilige situaties. Volgens provinciale staten kan het bedrijf van [appellant sub 1] vanaf de A27 met een (kleine) omweg via de Hoogstraat nog steeds worden bereikt en blijft de route vanuit Dongen onveranderd. Ter zitting hebben provinciale staten aangegeven dat door de gemaakte keuzes de bereikbaarheid van het bedrijf van [appellant sub 1] in die zin verslechtert dat het bedrijf minder zichtbaar is en er minder potentiële klanten zullen passeren, en dat daardoor bedrijfsschade zal worden geleden. Dit is dan ook een van de nadelen van de nieuwe weg, maar provinciale staten benadrukken dat deze gevolgen voor de bereikbaarheid bij elk van de alternatieve mogelijkheden zouden optreden. Juist de Ekelstraat kan niet worden aangesloten omdat er geen ruimte is om de weg aan te passen naar een verkeersveilig wegprofiel. Ook kan het bedrijf feitelijk niet worden ontsloten op de nieuwe weg omdat er na de noodzakelijke kavelruil geen ruimte meer is op het perceel van [appellant sub 1] voor het realiseren van een directe ontsluiting en een nieuw parkeerterrein. De schade die [appellant sub 1] lijdt door de verminderde bereikbaarheid en de noodzakelijke kavelruil kan worden vergoed via een nadeelcompensatieregeling, aldus provinciale staten.
27.2.    De Afdeling heeft in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen reden gevonden te twijfelen aan de juistheid van de verkeerskundige argumenten die provinciale staten ertoe hebben gebracht de Ekelstraat niet aan te sluiten op de nieuwe N629 of het bedrijf van [appellant sub 1] niet direct te ontsluiten op de nieuwe N629. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten in redelijkheid kunnen stellen dat de oplossingen die [appellant sub 1] wenst, zijnde een aansluiting op de Ekelstraat of een ontsluiting op de nieuwe weg, niet samengaan met de doelstellingen van het inpassingsplan, waaronder het verbeteren van de doorstroming en verkeersveiligheid.
27.3.    Over de vraag of provinciale staten met de andere gestelde gevolgen voor de bedrijfsvoering voldoende rekening hebben gehouden, overweegt de Afdeling als volgt. Erkend moet worden dat [appellant sub 1] een klein deel van zijn perceel zal moeten afstaan voor de weg. Daarvoor is hem compensatiegrond elders aangeboden. Mocht hij van dat aanbod geen gebruik maken, dan zal hij voor het verlies van dat deel een volledige schadevergoeding ontvangen. De Afdeling acht dat deel niet van een zodanige omvang dat provinciale staten kijkend naar de uitbreidingsmogelijkheden van [appellant sub 1] daarin een grond hadden moeten zien om af te zien van vaststelling van het inpassingsplan. Dit geldt eveneens voor de andere door [appellant sub 1] naar voren gebrachte nadelen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het milieueffectrapport onderzocht is dat trillinghinder bij omwonenden kan worden uitgesloten. Provinciale staten stellen dat daardoor ook kan worden uitgesloten dat er schade aan de kassen ontstaat omdat hinder bij woningen immers al bij een lager trillingsniveau wordt ervaren, dan het trillingsniveau dat schade aan de kas tot gevolg kan hebben. Verder stellen provinciale staten dat er voor wat betreft reinigingsmogelijkheden en de kans op verzakking niets verandert omdat de plangrens gelijkloopt met de eigendomsgrens.
27.4.    Omdat de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunten heeft gevonden om te twijfelen aan de juistheid van de stellingen van provinciale staten over de kans op trillinghinder, verzakking en slechtere reinigingsmogelijkheden, ziet zij geen grond voor het oordeel dat [appellant sub 1] als gevolg van het plan onaanvaardbaar in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd, in die zin dat de algemene belangen voor de vaststelling van het inpassingsplan hadden moeten wijken voor de bedrijfsbelangen van [appellant sub 1]. De betogen slagen niet.
B. [appellant sub 5]
28.    [appellant sub 5] woont op de [locatie 2] in Dongen. Hij stelt dat in het milieueffectrapport geen behoorlijk onderzoek is gedaan naar de effecten van licht en geluid op zijn perceel, terwijl dat wel had gemoeten.
28.1.    Provinciale staten stellen dat in het plan en het milieueffectrapport de omgevingseffecten uitvoerig zijn onderzocht en dat die er niet toe leiden dat [appellant sub 5] onevenredig in zijn belangen wordt aangetast.
28.2.    Aan het plan liggen verschillende onderzoeken naar omgevingseffecten ten grondslag. De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 8.3 van het milieueffectrapport de geluidcontouren in de huidige situatie (2015) en de autonome situatie (2030) voor onder meer de woning van [appellant sub 5] zijn weergegeven. Daaruit blijkt dat de woning van [appellant sub 5] in de huidige situatie in de geluidcontour 43-47 dB ligt en dat een deel van de woning in de autonome situatie in de geluidcontour 48-52 dB ligt. Verder blijkt uit de notitie "Verschilcontouren voor geluid tussen alternatieven en autonoom voor het MER N629" van Tauw van 20 april 2018, dat als bijlage 3 bij de plantoelichting is gevoegd, dat bij de woning van [appellant sub 5] het verschil tussen de autonome situatie en de situatie in het gekozen alternatief een toename van 2-5 dB bedraagt. Ten slotte blijkt uit paragraaf 4.5 van het "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai" van Antea Group van 23 oktober 2017, dat als bijlage 13 bij de plantoelichting is gevoegd, dat de geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant sub 5] in de huidige situatie 49,30 dB bedraagt en in de projectsituatie 50,75 dB, waardoor er als gevolg van de nieuwe N629 sprake is van een toename van 1,45 dB. De conclusie van dat akoestisch onderzoek is dat er met die toename geen sprake is van reconstructie in de zin van de Wet geluidhinder.
Wat betreft het onderzoek naar lichthinder klopt de stelling van [appellant sub 5] dat geen nader onderzoek is verricht naar de effecten van licht op zijn perceel, maar de Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dat had gemoeten. Aan de ter zitting gegeven toelichting van [appellant sub 5] dat door de situering van het tracé de koplampen rechtstreeks zijn slaapkamer inschijnen, ziet de Afdeling geen beslissende betekenis toekomen. Vastgesteld moet immers worden dat de woning van [appellant sub 5] op ten minste 120 meter afstand van de nieuw aan te leggen weg ligt. Overigens hebben provinciale staten erop gewezen dat de bomenrij langs het perceel van [appellant sub 5] zal blijven staan en dat er contact is geweest over het plaatsen van een afscherming om de vrees van [appellant sub 5] voor hinder weg te nemen.
28.3.    Gelet op de onderzoeken naar de omgevingseffecten en de situering van het tracé ten opzichte van de woning van [appellant sub 5], zal de woonomgeving van [appellant sub 5] door het inpassingsplan veranderen, maar de Afdeling acht die hinder niet zo groot dat provinciale staten daaraan in redelijkheid een doorslaggevend gewicht hadden moeten toekennen bij de vaststelling van dit inpassingsplan. De betogen slagen niet.
C. [appellant sub 6]
29.    [appellant sub 6] woont aan de [locatie 3] in Oosteind en exploiteert daar een bloemenwinkel. Verder exploiteert [appellant sub 6] een tuinbouwbedrijf waar onder meer asperges worden geteeld. De geteelde asperges worden ook in de bloemenwinkel verkocht. De tuinbouwpercelen liggen op verschillende locaties aan de Hoogstraat.
29.1.    Volgens [appellant sub 6] wordt de oostelijke zijde van de Hoogstraat afgesloten voor gemotoriseerd verkeer door een aan te leggen fietstunnel. Omdat de winkel daardoor alleen nog via de parallelweg bereikbaar is en niet meer via een doorgaande weg, vreest hij voor een vermindering van het aantal vaste klanten en toevallige passanten. Daarnaast heeft de gedeeltelijke afsluiting van de Hoogstraat tot gevolg dat het tuinbouwperceel van [appellant sub 6] aan de andere kant van N629 alleen nog via de parallelweg bereikbaar is. De af te leggen afstand verandert daardoor van 400 meter naar 2 kilometer. Bovendien zijn er volgens [appellant sub 6] op de nieuwe route krappe bochten aanwezig die leiden tot verkeersonveilige situaties. Omdat er in het aspergeseizoen soms wel tien keer per dag heen en weer wordt gereden, vreest [appellant sub 6] voor een onwerkbare situatie. Ook stelt hij dat de parallelweg door die langzaam-verkeerbewegingen onnodig veel wordt belast.
[appellant sub 6] wenst primair dat de aan te leggen fietstunnel ook toegankelijk wordt voor gemotoriseerd verkeer. Subsidiair wenst [appellant sub 6] dat in het aspergeseizoen van begin april tot eind juni met landbouwwerktuigen gebruik mag worden gemaakt van de aan te leggen fietstunnel. Daarover heeft [appellant sub 6] ter zitting toegelicht dat het voor de toegankelijkheid van zijn landbouwwerktuigen niet noodzakelijk is dat de maatvoering van de fietstunnel wordt aangepast.
29.2.    Provinciale staten betwisten niet dat er nadelen voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 6] zijn omdat de bereikbaarheid van de winkel via de oostzijde van de Hoogstraat, en de bereikbaarheid van de tuinbouwpercelen zal verslechteren. Er wordt geprobeerd dit door middel van kavelruil op te lossen. Dat is een ingewikkeld proces omdat de teelt van asperges meerjarig is. Partijen zijn daarover met elkaar in gesprek.
29.3.    Voor zover [appellant sub 6] wil dat de door hem voorgestelde oplossingen juridisch-planologisch worden geregeld, wijst de Afdeling erop dat dit inpassingsplan niet regelt dat de fietstunnel alleen door (brom-) fietsverkeer kan worden gebruikt, en daarmee dus ook niet regelt dat de Hoogstraat wordt afgesloten voor gemotoriseerd verkeer. De door [appellant sub 6] voorgestelde oplossingen kunnen dan ook niet in het kader van dit inpassingsplan worden geregeld.
Dat [appellant sub 6] onbetwist in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd, betekent niet dat provinciale staten aan dat belang in redelijkheid doorslaggevend gewicht hadden moeten toekennen, in die zin dat de algemene belangen bij  het vaststellen van het inpassingsplan, zoals het oplossen van de bestaande verkeersproblematiek op en in de omgeving van de bestaande N629, hadden moeten wijken voor de bedrijfsbelangen van [appellant sub 6]. Nu partijen nog in overleg zijn over de compensatie van de door [appellant sub 6] te lijden schade als gevolg van het plan, en als zij niet tot overeenstemming komen er een regeling is waarbij [appellant sub 6] aanspraak kan maken op financiële tegemoetkoming in die schade, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat provinciale staten bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid hadden mogen besluiten tot vaststelling van dit inpassingsplan. De betogen slagen niet.
Herhaling zienswijzen
30.    [appellant sub 2B] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2B] heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
31.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 7] en anderen niet-ontvankelijk.
32.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van de vereniging, de milieuvereniging, [appellant sub 2B], [appellant sub 1], Van de Heikant en [appellant sub 5] ongegrond.
33.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 7] en anderen niet-ontvankelijk;
II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], Milieuvereniging Oosterhout, Vereniging Spaar de Duiventoren en het Blik, [appellant sub 5] en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
458-881.