ECLI:NL:CBB:2021:29
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1406
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019, kenmerk AWB 19/117, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019 (ECLI:NL:RBOVE:2019:2438, hierna ook: de aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Appellante is een erkend intermediair en transporteur van dierlijke meststoffen. Op
1 maart 2017 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen opgemaakt over het transport naar en het lossen van dierlijke meststoffen door appellante in een mestbassin van [naam 2] B.V. (hierna: [naam 2] ) te [plaats 2] . Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd. De aangevallen uitspraak vermeldt hierover onder meer het volgende:
“1. In het rapport van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) van 1 maart 2017 is naar aanleiding van onderzoek naar transport en lozen van dierlijke meststoffen door eiseres - onder meer - aangegeven dat op 15 september 2016 toezichthouders van verweerder op heterdaad hebben geconstateerd dat twee vrachtwagencombinaties van de [naam 1] B.V. uit [plaats 1] dierlijke meststoffen losten in een mestbassin aan het [adres 1] te [plaats 3] . Dit mestbassin was in gebruik door [naam 2] B.V. Vervolgens is aangegeven dat uit onderzoek is gebleken dat de mest afkomstig was van het voormalige varkensbedrijf van [naam 3] V.O.F. te [plaats 4] . Dit bedrijf is in maart 2016 vanwege financiële omstandigheden opgeheven en uitgeschreven bij de Kamer van Koophandel. Het bedrijf is op basis van een voorlopig koopcontract in mei 2016 gekocht door [naam 4] . Bij de koop was inbegrepen de op 12 mei 2016 aanwezige voorraad mest. De juridische overdracht heeft op 19 oktober 2016 plaatsgevonden. Uit onderzoek is gebleken, aldus het rapport, dat in ieder geval 13 vrachten mest afkomstig van [naam 3] V.O.F. werden afgeleverd en uitgereden op het bedrijf van [naam 2] B.V. Voor deze lozing konden geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) worden getoond. Daarnaast is aangegeven dat vanuit het mestbassin met twee tractors met mesttank mest uitgereden werd op een achter het mestbassin gelegen perceel land dat in gebruik was bij [naam 2] B.V. Tenslotte wordt aangegeven dat door het Waterschap Vechtstromen en de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe in augustus 2016 werd geconstateerd dat de mestputten van [naam 3] V.O.F. dreigden over te stromen waardoor gevaar ontstond voor verontreiniging van oppervlaktewater. [naam 4] heeft aangegeven dat dit aanleiding voor hem is geweest om (tijdelijk) mest te laten afvoeren naar een mestbassin in [plaats 3] . Dit mestbassin zou, volgens [naam 4] , door [naam 3] V.O.F. gehuurd zijn van [naam 2] B.V. [naam 5] , voormalig eigenaar van [naam 3] V.O.F. bleek, nadat hij is geconfronteerd met dit huurcontract, hiervan niet op de hoogte te zijn. Tijdens het onderzoek kwam bij [naam 5] een door de [naam 1] B.V. aan [naam 3] V.O.F. in oktober 2016 verzonden factuur aan het licht. Gelet op de verklaring van [naam 5] was deze factuur onjuist opgemaakt. In het rapport wordt de conclusie getrokken dat kennelijk het getoonde huurcontract en de factuur opgemaakt waren met als doel de onderhavige mestafvoer als intern transport te laten aanmerken. Uit onderzoek is gebleken dat hiervan geen sprake kan zijn, omdat de mest direct werd uitgereden op grond die in gebruik was bij [naam 2] B.V.
2. Op 14 juni 2017 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn een boete op te leggen omdat eiseres als intermediaire onderneming dierlijke meststoffen heeft vervoerd. Bij het vervoer van dertien vrachten dierlijke meststoffen heeft eiseres de vervoersgegevens niet vastgelegd. Verweerder is voornemens per vracht waarbij deze overtreding van toepassing is een boete op te leggen van € 300,-. De totale voorgenomen boete voor deze overtredingen bedraagt € 3.900,- (foutcode [lees: feitcode, College] M259).
Bij het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen moet een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen worden opgemaakt (VDM). Eiseres heeft dit als vervoerder bij dertien vrachten dierlijke meststoffen niet gedaan. Hierbij heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn om voor elke vracht waarbij geen vervoersbewijs is opgemaakt een boete van € 300,-- op te leggen. De totale voorgenomen boete voor deze overtredingen bedraagt € 3.900,- (foutcode M300).
Eiseres heeft niet het gewicht van de vracht dierlijke mest met een weegwerktuig bepaald bij dertien vrachten dierlijke meststoffen. Verweerder is voornemens per vracht waarbij deze overtreding van toepassing is een boete op te leggen van € 300,-. De totale voorgenomen boete voor deze overtredingen bedraagt € 3.900,- (foutcode M500).
Tijdens het laden van het transportmiddel moet de vracht drijfmest automatisch worden bemonsterd. Eiseres heeft dit bij dertien vrachten dierlijke meststoffen nagelaten. Verweerder is voornemens per vracht waarbij deze overtreding van toepassing is een boete op te leggen van
€ 300,-. De totale voorgenomen boete voor deze overtredingen bedraagt € 3.900,- (foutcode M505).
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van in totaal
€ 14.040 wegens overtredingen van de Msw, conform het voornemen van 14 juni 2017. Verweerder heeft het totale boetebedrag van € 15.600 gematigd met € 1560,- omdat tussen de dagtekening van het NVMA rapport en de oplegging van de boete meer dan 26 weken zijn verstreken.”
1.2
In de beslissing op bezwaar van 14 december 2018 heeft de minister, voor zover hier van belang, uiteengezet dat uit het NVWA-onderzoek is gebleken dat daadwerkelijk meststoffen van [naam 3] V.O.F. naar [naam 2] zijn vervoerd door appellante, dat van intern transport geen sprake is geweest en dat een opdracht van Waterschap Vechtstromen en de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe om de mest af te voeren niet aan appellante was gericht zodat zij niet verplicht was mee te werken aan de afvoer van de mest. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.	De rechtbank heeft, kort samengevat, als volgt geoordeeld. Het op een later moment dan bij de toezending van het bestreden besluit toezenden van het verslag van een hoorzitting is niet in strijd met enige rechtsregel. Niet in geschil is dat appellante de vrachten mest heeft vervoerd van het mestbassin van het perceel de [adres 2] te [plaats 4] naar en gelost in het mestbassin aan de [adres 1] te [plaats 3] . Appellante heeft niet voldoende onderbouwd dat sprake was van een dermate spoedeisend belang dan wel noodsituatie dat ten opzichte van de vrachten mest niet kon worden voldaan aan de wettelijke voorschriften. Daarnaast blijkt niet dat de opdracht van het Waterschap Vechtstromen inzake vervoer van mest uit de mestputten aan appellante was gericht. Van het intern transporteren van meststoffen binnen het bedrijf van de [naam 1] of binnen het bedrijf van [naam 3] V.O.F. is geen sprake. Ook van dubbele beboeting is geen sprake. Appellante heeft de door haar verlangde matiging van de boete met minimaal 30% niet onderbouwd. De minister heeft de boete in overeenstemming met zijn interne gedragsregel gematigd met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn met meer dan 26 weken. De met het voornemen tot boeteoplegging van 14 juni 2017 aangevangen redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is ten tijde van de uitspraak van de rechtbank overschreden met ruim een maand, zodat de boete dient te worden gematigd met 5%. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 december 2018 vernietigd, de boete vastgesteld op € 13.338,- en bepaald dat ten aanzien van de vaststelling van de boete de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 14 december 2018. Ook heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. In hoger beroep heeft appellante het volgende aangevoerd. Er was sprake van een intern transport, zodat de Meststoffenwet (Msw) niet is overtreden. Voorts is sprake van dubbele beboeting (van appellante en [naam 2] ) voor één en hetzelfde vergrijp (het niet opmaken van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) voor dezelfde vrachten). Het feit dat ook [naam 2] is beboet wegens mestvervoer waarvoor geen VDM nodig was, en het feit dat appellante in goed overleg milieuverontreiniging, beboeting en verdere ellende heeft voorkomen dienen te leiden tot verdere matiging. Het niet toezenden van het verslag van de hoorzitting in de bezwaarfase is in strijd met een juiste procesorde. Het aanvangsmoment van de redelijke termijn is 14 november 2016.
4. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de vrachten mest ten tijde van het transport (op 14 en 15 september 2016) nog toebehoorden aan (de failliete boedel van) [naam 3] V.O.F. De overdracht aan appellante heeft pas nadien (op 19 oktober 2016) plaatsgevonden. Ook is niet gebleken dat appellante het mestbassin van [naam 2] huurde, net zo min als dat appellante van [naam 2] gronden pachtte waarop de mest werd uitgereden. Van een intern transport binnen het bedrijf van appellante is gelet op het voorgaande geen sprake. Ook de overige hogerberoepsgronden heeft de minister gemotiveerd bestreden.
5.1
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw wordt onder bedrijf verstaan een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot onder meer het vervoeren van dierlijke meststoffen.
Op grond van artikel 51 van de Msw kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15 van de Msw.
5.2
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt onder vervoeren van meststoffen verstaan elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
Onder afnemer van meststoffen wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder v, van het Uitvoeringsbesluit verstaan degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.
Op grond van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Op grond van het tweede lid van dit artikel dragen de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
5.3
Artikel 55 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover van belang:
“1. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
a. het serienummer van de AGR-apparatuur;
b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
c. het combinatienummer.
3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.”
Artikel 76 van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang:
“1. Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.
2. De bepaling van het gewicht geschiedt op zodanige wijze dat daarbij het gewicht van het transportmiddel buiten beschouwing blijft. Hiertoe wordt per vracht dierlijke meststoffen het gewicht van het geladen transportmiddel verminderd met het gewicht van het ledige transportmiddel zoals dat direct voorafgaande aan of na het vervoer is bepaald. Indien een vracht dierlijke meststoffen wordt afgevoerd of aangevoerd in een container, kan het gewicht van die meststoffen worden bepaald door het gewicht van de gevulde container te verminderen met het gewicht van de lege container dat eenmalig is bepaald en dat duidelijk zichtbaar en niet verwijderbaar op de container is aangebracht.
3. Het gewicht van een hoeveelheid dierlijke meststoffen die ingevolge de artikelen 84 tot en met 91a wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten, wordt in afwijking van het eerste lid bepaald op basis van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen.”
Artikel 78 van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang:
“De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.”
6. Het College komt tot de volgende beoordeling.
6.1
Appellante betwist ook in hoger beroep niet dat zij vrachten mest heeft vervoerd van het mestbassin aan de [adres 2] te [plaats 4] naar het mestbassin aan de [adres 1] te [plaats 3] .
Intern transport
6.2
Appellante beroept zich erop dat sprake was van feitelijk transporteren binnen haar bedrijf. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan er geen sprake zijn geweest van intern transport binnen het bedrijf van appellante, omdat appellante ten tijde van het transport op 14 en 15 september 2016 geen eigenaar was van de mest. De omstandigheid dat appellante ongeveer een maand na het transport de failliete boedel van [naam 3] V.O.F. met inbegrip van de mest heeft overgenomen, doet niet eraan af dat op het moment van de vervoersbewegingen geen sprake was van intern transport. Het voorgaande brengt mee dat voor het vervoer van mest door appellante op 15 en 16 september 2016 gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, van het Uitvoeringsbesluit wel VDM’s nodig waren.
Dubbele beboeting
6.3
Appellantes betoog over dubbele beboeting komt erop neer dat het volgens haar niet aangaat dat voor één – door haar niet erkende – fout zowel zij als [naam 2] beboet worden. Dit betoog volgt het College, net als de rechtbank, niet, alleen al omdat appellante en [naam 2] in een andere hoedanigheid en daarmee in een andere rol – vervoerder respectievelijk afnemer – als overtreder van het voorschrift van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit zijn aan te merken.
Tijdstip toezenden verslag hoorzitting
6.4
Volgens appellante is het niet toezenden van het verslag van de hoorzitting in de bezwaarfase in strijd met een juiste procesorde. Het College stelt voorop dat geen rechtsregel is aan te wijzen die de minister ertoe verplicht het verslag van de hoorzitting uiterlijk tegelijk met het bestreden besluit toe te zenden aan degene die een bezwaarschrift heeft ingediend. Voorts valt uit het betoog van appellante niet af te leiden dat zij door het later inzenden van het verslag op enigerlei wijze is geschaad in haar mogelijkheden om zich adequaat te verdedigen tegen het bestreden besluit. Ook in zoverre volgt het College dus het oordeel van de rechtbank.
Hoogte van de boete
6.5
Appellante voert aan dat het feit dat ook [naam 2] is beboet wegens mestvervoer waarvoor geen VDM nodig was, en het feit dat appellante in goed overleg milieuverontreiniging, beboeting en verdere ellende heeft voorkomen dienen te leiden tot verdere boetematiging. Het College stelt voorop dat, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, voor het vervoer van mest door appellante op 15 en 16 september 2016 wel VDM’s nodig waren. De door appellante genoemde omstandigheden kunnen, voor zover deze al zouden vast staan, geen grond opleveren voor matiging van de aan appellante opgelegde boete. Met betrekking tot het feit dat ook [naam 2] in zijn rol als afnemer van de door appellante vervoerde mest is beboet verwijst het College naar hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen. Ten aanzien van de overige door appellante genoemde omstandigheden overweegt het College dat deze niet meebrengen dat appellante niet aan de wettelijke voorschriften ter zake van het transport van mest behoefde te voldoen. Deze hogerberoepsgrond leidt dan ook niet tot verlaging van de boete.
Redelijke termijn
6.6
Appellante stelt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is aangevangen op 14 november 2016, toen het eerste verhoor van [naam 4] plaatsvond. Deze hogerberoepsgrond leidt niet tot verdere verlaging van de boete.
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Anders dan appellante stelt is dat moment in dit geval niet
14 november 2016, nu de toezichthouder op die datum geen aankondiging heeft gedaan dat de boete daadwerkelijk opgelegd ging worden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de redelijke termijn niet begonnen op 14 juni 2017 (de datum waarop de minister schriftelijk het voornemen tot boeteoplegging aan appellante bekend heeft gemaakt), maar op 8 februari 2017. Op laatstgenoemde datum vond het tweede verhoor van [naam 4] (namens appellante) plaats. Tijdens dit verhoor heeft de toezichthouder [naam 4] het volgende medegedeeld:
“Ik, [naam 6] , heb overtreder van onze bevindingen in kennis gesteld en hem verteld dat we in verband hiermee een boeterapport gingen opmaken ten behoeve van RVO [de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, College]. Vervolgens heb ik overtreder verteld dat wij hem daarom vragen wilden stellen waarop hij niet verplicht was te antwoorden. Voorafgaand aan het horen van overtreder heb ik, [naam 6] , deze de door mij uitgewerkte verklaring zoals door hem op
14 november 2016 tegenover ons afgelegd, laten lezen.”
De verantwoordelijke toezichthouder was op het bedrijf van appellante om [naam 4] te horen naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder. Gegeven de context waarin de mededeling is gedaan dat een boeterapport opgemaakt zou gaan worden ten behoeve van RVO kan deze mededeling niet anders worden opgevat dan als aankondiging dat de boete daadwerkelijk ging worden opgelegd. De door de rechtbank in de aangevallen uitspraak van 16 juli 2019 toegepaste matiging van de boete met 5% is niettemin juist, nu de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsfase tezamen ook minder dan zes maanden bedraagt indien wordt uitgegaan van 8 februari 2017 als aanvangstijdstip van de termijn. Ten aanzien van de totale procedure in drie instanties is evenmin sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Ten tijde van de uitspraak van heden zijn sinds
8 februari 2017 immers nog geen vier jaar verstreken.
Proceskosten in bezwaar
6.7
Appellante heeft aangevoerd dat het bezwaar gegrond had moeten worden verklaard en dat een vergoeding van de proceskosten had moeten worden toegekend omdat haar bezwaargrond inzake matiging is gehonoreerd. Het College onderschrijft hetgeen de rechtbank in de aangevallen uitspraak onder 6 hierover heeft geoordeeld en maakt dat oordeel tot het zijne.
7.	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en
mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd 			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.