ECLI:NL:RVS:2019:4076
Raad van State — Uitspraak 


201808826/1/A1.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Breda,
3.    Sintels B.V., gevestigd te Breda,
4.    Natuur- en milieuvereniging Markkant, gevestigd te Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 september 2018 in zaak nr. 18/1766 in het geding tussen:
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B],
Markkant
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2017 heeft het college aan Sintels een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een opslagruimte op het perceel Rijsbergseweg 590 te Breda.
Bij besluit van 8 februari 2018 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Markkant daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door Markkant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Zij heeft het besluit van 8 februari 2018 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar van Markkant niet-ontvankelijk is verklaard, en bepaald dat het college binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Sintels hoger beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 31 oktober 2018 heeft de rechtbank de uitspraak van 13 september 2018 hersteld in die zin dat de zinsnede "dat deze termijn pas begint nadat de termijn voor het instellen van het hoger beroep ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep is ingesteld, nadat op dat hoger beroep is beslist" wordt toegevoegd aan het dictum.
Markkant heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college, Markkant en Sintels hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Sintels hebben een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], het college en Sintels hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.L.M. Tijhof, bijgestaan door mr. S.M. Schipper, advocaat [NAAM], Sintels, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.P. Wolf, advocaat [NAAM], Markkant, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], alle bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De aan Sintels verleende omgevingsvergunning voorziet in de bouw van een opslagruimte bij het op het perceel gevestigde bedrijf. De opslagruimte heeft een lengte van 45 m, een breedte van 9 m en, op het hoogste punt, een hoogte van 5,40 m. Het schuine dak van de rijhal loopt door in het dak van de opslagruimte. De opslagruimte is tegen de bestaande rijhal gebouwd.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Markkant stellen dat het bedrijf van Sintels en de opslagruimte ten onrechte niet landschappelijk zijn ingepast en kunnen zich niet met de vergunningverlening verenigen.
Het college heeft hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens hem niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 13 september 2018 overwogen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] geen belanghebbende zijn en dat Markkant wel als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van Markkant te nemen.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben hoger beroep ingesteld, omdat zij van mening zijn dat zij wel belanghebbende zijn. Het college en Sintels hebben hoger beroep ingesteld, omdat volgens hen Markkant geen belanghebbende is.
3.    Omdat bleek dat in het dictum van de uitspraak van 13 september 2018 is verzuimd de laatste zin van overweging 8 van die uitspraak op te nemen, heeft de rechtbank bij uitspraak van 31 oktober 2018 de uitspraak van 13 september 2018 hersteld en de zinsnede "dat deze termijn pas begint nadat de termijn voor het instellen van hoger beroep ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep is ingesteld, nadat op dat hoger beroep is beslist" toegevoegd aan het dictum. Markkant heeft hierin aanleiding gezien incidenteel hoger beroep in te stellen.
Relevante regelgeving
4.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Het derde lid luidt:
"Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
De ontvankelijkheid van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
5.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college hun bezwaren tegen het besluit van 21 september 2017 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat zij wel als belanghebbenden moeten worden aangemerkt. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wijzen erop dat hun perceel grenst aan het perceel van Sintels, althans dat de situatie ter plaatse zo is dat deze gelijk kan worden gesteld met die van direct aangrenzende percelen. Zij wijzen er verder op dat zij direct zicht hebben op het bouwwerk en dat het bouwwerk leidt tot een toename van de activiteiten op het perceel, hetgeen gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat.
5.1.    Vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat belanghebbendheid van eigenaren of bewoners van percelen die grenzen aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, wordt aangenomen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, grenst het perceel van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet direct aan het perceel waarop de opslagruimte is gebouwd.
Het betoog faalt in zoverre.
5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
5.3.    Voor zover er al sprake is van zicht op de opslagruimte, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat, gelet op de afstand tussen het perceel en de opslagruimte, de ligging en de ruimtelijke uitstraling ervan, geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] van de opslagruimte gevolgen van enige betekenis ondervinden. De opslagruimte is gerealiseerd op een afstand van ruim 200 m van het perceel van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en ruim 240 m van hun woning. De opslagruimte sluit aan op de bestaande, daar direct achter gelegen rijhal en is niet langer of hoger dan die rijhal. Op de zich in het dossier bevindende en ter zitting besproken foto's lijkt de opslagruimte tegen de rijhal weg te vallen. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben niet onderbouwd dat Sintels meer of andere opslagactiviteiten uitvoert dan dat zij deed vóór de bouw van de opslagruimte. De Afdeling acht daarbij van belang dat een deel van de activiteiten die voorheen in de
buitenlucht plaatsvonden, nu in het bouwwerk plaatsvinden.
Het betoog faalt ook in zoverre.
De ontvankelijkheid van Markkant
6.    Het college en Sintels betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het bezwaar van Markkant ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat de statutaire doelstelling van Markkant in functioneel opzicht te veelomvattend en te ver verwijderd is van het belang dat Markkant stelt te behartigen. Sintels voert verder aan dat de doelstelling ook in territoriaal opzicht te ruim is. Het college en Sintels voeren voorts aan dat de rechtbank bij de beoordeling ten onrechte niet heeft betrokken dat Markkant geen feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
6.1.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
6.2.    Blijkens de statuten van Markkant ziet haar doelstelling op het ernaar streven dat steeds meer mensen overtuigd raken van de noodzaak dat de toekomst van de natuur en het milieu door hun handelen niet mag worden belast, het behouden en indien mogelijk verbeteren van de natuurwaarden, de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de verscheidenheid van flora en fauna, de kwaliteit van het milieu, waaronder de lucht, de bodem en het water, de gezondheid van mensen en een goede ruimtelijke ordening. Dit alles tot bescherming van het milieu in het geografische gebied waar de vereniging voor opkomt.
6.3.    Deze doelstelling is naar het oordeel van de Afdeling als zodanig gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Anders dan het college en Sintels betogen, is de doelstelling van Markkant in functioneel opzicht niet zo veelomvattend dat deze onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van Markkant niet rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Het feit dat, zoals Sintels aanvoert, de begrippen 'landschappelijke waarden' en 'een goede ruimtelijke ordening' in de statuten van Markkant niet nader worden geconcretiseerd, doet daar niet aan af, omdat in het gangbare spraakgebruik voldoende duidelijk is wat daaronder wordt verstaan. De Afdeling volgt, gelet op het feit dat het behouden en indien mogelijk verbeteren van landschapswaarden wel in de doelstelling is vermeld, het college niet in zijn stelling dat in de statuten het belang van het voorkomen van verstening van het buitengebied afzonderlijk had moeten worden opgenomen. De Afdeling is verder van oordeel dat, anders dan Sintels aanvoert, de doelstelling ook in territoriaal opzicht niet te veelomvattend is. Deze is immers beperkt tot Breda en omgeving. Het perceel waarop het bestreden besluit betrekking heeft, ligt binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving.
De Afdeling is verder van oordeel dat de belangen die zijn betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het realiseren van de opslagruimte tot de belangen behoren die Markkant blijkens haar statuten behartigt. Dat, zoals het college stelt, er geen weigeringsgronden zijn en de omgevingsvergunning moet worden verleend, is geen aspect dat wordt betrokken bij de vraag of Markkant belanghebbende is bij het besluit. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het bouwen van een opslagruimte, ook als dat op het erf van een bestaand bedrijf gebeurt, een zekere invloed op de landschappelijke waarden van het gebied. De Afdeling betrekt daarbij dat het gaat om een opslagruimte met een oppervlakte van ongeveer 400 m² in een gebied dat, zo blijkt uit de foto's in het dossier, gekenmerkt wordt door openheid. Dat, zoals Sintels aanvoert, het bestemmingsplan geen landschappelijke waarden aan het perceel toekent, doet daar niet aan af.
6.4.    Hoewel het college en Sintels terecht betogen dat de rechtbank niet heeft beoordeeld of Markkant feitelijke werkzaamheden ter behartiging van dit belang heeft verricht, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Markkant heeft in hoger beroep en ter zitting van de Afdeling een opsomming gegeven van de activiteiten die zij in de van belang zijnde periode, en ook nu nog, heeft verricht, waaronder het meewerken aan de totstandkoming van verschillende rapporten en visies die betrekking hebben op de bescherming van landschappelijke waarden en aan de ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur in het Markdal.
6.5.    Gelet op de statutaire doelstelling, zowel in functionele als in territoriale zin, in samenhang bezien met haar feitelijke werkzaamheden, is de Afdeling van oordeel dat Markkant door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat Markkant belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
Het betoog faalt.
Overige gronden
7.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen besluit omtrent de proceskosten in de bezwaarfase heeft genomen. Zij voeren daartoe aan dat in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 28 januari 2018, uitsluitend het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. In het besluit is niet onder verwijzing naar het advies het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten afgewezen, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
7.1.    In het besluit op bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 28 januari 2018, het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk verklaard. Hoewel de Adviescommissie in haar advies het college adviseert het verzoek om een vergoeding van de gemaakte kosten af te wijzen, heeft het college dat in het besluit op bezwaar niet uitdrukkelijk gedaan. Uit de motivering van het besluit op bezwaar blijkt echter dat op geen enkel onderdeel aan het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is tegemoetgekomen. De motivering van het besluit leidt eenduidig tot de conclusie dat hun bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Tegen deze achtergrond kan het besluit niet anders worden gelezen dan dat het er tevens toe strekt het verzoek om vergoeding van de kosten die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, af te wijzen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4752.
Het betoog faalt.
8.    Markkant betoogt in haar incidenteel hoger beroep dat het dictum van de uitspraak, zoals gewijzigd in de hersteluitspraak van 31 oktober 2018, leidt tot onduidelijkheid en daarmee tot rechtsonzekerheid.
Zij betoogt voorts dat de door de rechtbank aan het college gegeven termijn om opnieuw op haar bezwaar te beslissen te lang is.
8.1.    De rechtbank heeft in overweging 8 van de uitspraak van 13 september 2018 overwogen dat het college binnen zes weken een nieuw besluit moet nemen. Deze termijn begint volgens de rechtbank nadat de termijn voor het instellen van hoger beroep ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep is ingesteld, nadat op dat hoger beroep is beslist. Zoals hiervoor onder overweging 3 is uiteengezet, heeft de rechtbank verzuimd deze zin op te nemen in het dictum van de uitspraak. Bij uitspraak van 31 oktober 2018 heeft de rechtbank dit, zoals in die uitspraak uitdrukkelijk is overwogen, hersteld. Uit de uitspraak van 13 september 2018, zoals hersteld bij uitspraak van 31 oktober 2018, blijkt dat het college een nieuw besluit dient te nemen binnen zes weken nadat de termijn voor het instellen van hoger beroep ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep is ingesteld, nadat op dat hoger beroep is beslist. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat, zoals Markkant betoogt, het dictum leidt tot onnodige onduidelijkheid en rechtsonzekerheid.
De Afdeling ziet in de enkele niet nader gemotiveerde stelling van Markkant dat de gegeven termijn te lang is, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank deze termijn niet aan het college heeft kunnen geven.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    De hoger beroepen van het college en Sintels en het incidenteel hoger beroep van Markkant zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Het college dient ten aanzien van Markkant op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij Natuur- en milieuvereniging Markkant in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.057,50 (zegge: duizendzevenenvijftig euro en vijftig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Breda een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
473.