ECLI:NL:RVS:2021:99
Raad van State — Uitspraak 


202000139/1/R1.
Datum uitspraak: 20 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
tegen de uitspraak van 18 november 2019 van de rechtbank Noord-Holland in zaken nrs. 18/2910 en 18/3267 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een garagedeur en een constructieve wijziging van de woning op het perceel [locatie 1] te Hoofddorp (hierna: het perceel).
Bij besluit van 29 januari 2018 heeft het college een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen bouwwerkzaamheden op het perceel, afgewezen.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 17 januari 2018 en 29 januari 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 20 juni 2019 heeft de rechtbank het college opgedragen binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of het gebruikmaakt van de gelegenheid een gebrek te herstellen, het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 18 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 26 juni 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is eveneens aangehecht.
[appellante] heeft tegen de tussenuitspraak van 20 juni 2019 en de uitspraak van 18 november 2019 hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A.C. van Diepen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] woont op het perceel [locatie 2] in Hoofddorp. Dit woonhuis is een twee-onder-één-kapwoning. De andere woning onder de kap is de woning van [vergunninghouder]. [vergunninghouder] is in de zomer van 2017 begonnen met een verbouwing van zijn woning. De verbouwing behelst het vervangen van een draagmuur tussen de woonkamer en de voormalige garage aan de voorzijde van de woning door een stalen draagconstructie en het wijzigen van de garagedeur naar een kozijn met glas. Daarnaast betreffen de werkzaamheden het realiseren van een aanbouw van 1,80 meter diep en 3,50 meter hoog aan de achterzijde van de woning. [appellante] heeft het college op 11 oktober 2017 verzocht een bouwstop en een last onder dwangsom op te leggen, omdat de werkzaamheden volgens haar plaatsvonden zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Naar aanleiding daarvan heeft een toezichthouder op 17 oktober 2017 een inspectie verricht op het perceel. De toezichthouder heeft geconstateerd dat voor het vervangen van de draagmuur door een stalen draagconstructie een omgevingsvergunning is vereist, de aanbouw vergunningvrij is en de werkzaamheden nagenoeg waren voltooid. Vervolgens heeft [vergunninghouder] op 25 oktober 2017 een omgevingsvergunning gevraagd om de wijzigingen aan zijn woning te legaliseren. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 januari 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 januari 2018 heeft het college het verzoek om een bouwstop en handhavend optreden afgewezen, omdat er inmiddels omgevingsvergunning was verleend voor de vergunningplichtige activiteiten en de aanbouw vergunningvrij is.
De rechtbank
2.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat omdat de constructieve wijzigingen en de aanbouw al waren voltooid, niet valt in te zien welk redelijk doel nog gediend zou zijn met oplegging van een bouwstop. Daarom komt het de rechtbank niet onredelijk voor dat het college geen bouwstop heeft opgelegd. Verder kon handhaving achterwege blijven omdat op 25 oktober 2017 omgevingsvergunning was aangevraagd en op 17 januari 2018 is verleend, zodat in zoverre geen sprake meer was van een overtreding. Daarentegen oordeelde de rechtbank dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor de constructieve wijzigingen van de achtergevel geen omgevingsvergunning is vereist en wordt het in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
In de einduitspraak komt de rechtbank terug van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel en overweegt de rechtbank dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat de aanbouw, inclusief constructieve wijziging aan de achtergevel, zonder omgevingsvergunning mocht worden gebouwd op grond van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee tevens komen vast te staan dat het college terecht heeft besloten om niet handhavend op te treden tegen de aanbouw en de daarmee mogelijk gepaard gaande constructieve wijziging van de achtergevel.
Het hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanbouw aan de achterzijde van de woning vergunningplichtig is. Daartoe voert zij aan dat de aanbouw gedeeltelijk is voorzien op de bestaande serremuur en serremuurfundering, waardoor de draagconstructie wordt gewijzigd. Dit betekent dat de aanbouw niet vergunningvrij is, zoals bedoeld in artikel 2 en artikel 3 van Bijlage II van het Bor. Er dient dus een vergunning te worden aangevraagd, waarbij informatie over de draagconstructie moet worden verschaft, zoals voorgeschreven in artikel 2.5 van het Bouwbesluit 2012. De aanvraag is onvolledig en onjuist, omdat er constructieberekeningen wegens belasting van de serremuurfundering ontbreken. In de aanvraag dienen zowel de wijzigingen door het samentrekken van de woonkamer en garage te worden vermeld alsmede de wijziging van de draagconstructie aan de achterzijde.
3.1.    Artikel 3 van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m;
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie;
[…]."
In artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor is "bijbehorend bouwwerk" gedefinieerd als: "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak".
3.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aanbouw, inclusief de constructieve wijziging aan de achtergevel zonder omgevingsvergunning mocht worden gebouwd op grond van artikel 3, eerste lid, van Bijlage II van het Bor. De aanbouw is aan te merken als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor, omdat het een uitbreiding is van een hoofdgebouw, namelijk de woning. De Afdeling stelt vast dat de aanbouw voldoet aan de eisen die zijn genoemd in de onderdelen a tot en met d van het eerste lid van artikel 3 van Bijlage II van het Bor. Dit betekent dat geen omgevingsvergunning is vereist voor de door [vergunninghouder] aan de achterzijde van zijn woning gerealiseerde aanbouw voor de activiteit bouwen. Dat de achtergevel in constructief opzicht wordt gewijzigd om de aanbouw mogelijk te maken en dat er, zoals [appellante] stelt, gedeeltelijk op de serremuurfundering wordt gebouwd, maakt dat niet anders.
Evenmin volgt de Afdeling [appellante] in haar stelling dat de constructiewijziging in de muur tussen de woonkamer en de voormalige garage enerzijds en de aanbouw aan de achterzijde van de woning anderzijds, in functioneel en bouwkundig opzicht onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en dat daardoor het geheel vergunningplichtig zou zijn. Weliswaar leiden beide wijzigingen tot vergroting van de woonkamer, maar deze wijzigingen kunnen in bouwkundig opzicht los van elkaar worden uitgevoerd en zijn ook zo uitgevoerd. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de constructiewijziging in de muur tussen de woonkamer en de voormalige garage vergunningplichtig is en dat de aanbouw aan de achterzijde van de woning vergunningvrij is.
Het betoog slaagt niet.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de serremuur en serremuurfundering haar eigendom zijn. Zij wil niet dat [vergunninghouder] zijn aanbouw op haar eigendom bouwt. Er is dus sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan vergunningverlening in de weg staat, zo stelt [appellante]. Omdat de serremuur en serremuurfundering niet in eigendom van [vergunninghouder] zijn, heeft de rechtbank miskend dat [vergunninghouder] geen belanghebbende is en had het college de aanvraag niet in behandeling mogen nemen. [vergunninghouder] heeft niet gecommuniceerd over het bouwplan en heeft haar misleid over de werkelijke omvang van de bouw- en sloopactiviteiten.
4.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, is voor het realiseren van de aanbouw aan de achterzijde van de woning geen omgevingsvergunning vereist. Daarom komt de Afdeling niet toe aan de vraag of een evidente privaatrechtelijke belemmering aan vergunningverlening in de weg staat. Bovendien kan een privaatrechtelijke belemmering als hier aan de orde alleen aan vergunningverlening in de weg staan als met de omgevingsvergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan. In dit geval is tussen partijen niet in geschil dat het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan. Daarnaast wordt een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. De Afdeling kan [appellante] niet volgen in haar stelling dat het college gelet op de eigendomssituatie de aanvraag van [vergunninghouder] niet in behandeling had mogen nemen.
Het betoog slaagt niet.
Bouwstop
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek om een bouwstop oneerlijk heeft behandeld, omdat het college cruciale informatie heeft achtergehouden zoals tekeningen en aanvraaggegevens. Zij is niet bij het overleg tussen het college en [vergunninghouder] betrokken en bij de inspectie heeft de inspecteur ten onrechte niet om de tekeningen gevraagd. Het college heeft te laat op het verzoek om een bouwstop beslist, zodat de geluidsoverlast en trillingen bleven doorgaan. Dit is volgens haar in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Het college had bij de inspectie meteen een sanctie moeten opleggen toen het constateerde dat er zonder vergunning werd verbouwd. Verder kreeg zij van de voorzieningenrechter van de rechtbank geen gelegenheid om op het verweer van het college te reageren.
5.1.    Het college heeft kort na het verzoek om handhaving van [appellante] een inspectie laten verrichten. Uit het inspectierapport van 17 oktober 2017 blijkt dat de inpandige constructieve wijziging ten tijde van de inspectie voltooid was, omdat de draagmuur tussen de garage en woonkamer voor een deel was weggehaald en voorzien was in een stalen ondersteuning. Overigens was ten tijde van de inspectie ook de vergunningvrije aanbouw nagenoeg voltooid. Omdat de vergunningplichtige constructieve wijziging al was voltooid en er geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid was, heeft het college in redelijkheid geen aanleiding gezien voor het opleggen van een bouwstop als bedoeld in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar stelling dat het inspectierapport onjuist of onvolledig is. Gelet op de bij het rapport behorende foto’s en de verslagen van hetgeen is aangetroffen, is het rapport voldoende duidelijk en volledig. Anders dan [appellante] stelt maakt het ontbreken van bouwtekeningen niet dat het rapport ondeugdelijk is. Voor zover [appellante] betoogt dat de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank onjuist is, valt dit buiten de omvang van dit geding. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college door geen bouwstop op te leggen heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ook niet door [vergunninghouder] de gelegenheid te geven een omgevingsvergunning aan te vragen voor de vergunningplichtige interne constructieve wijziging. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college redelijkerwijs heeft kunnen afzien van het opleggen van een bouwstop.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
195-855.