ECLI:NL:RBMNE:2020:5227
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1591
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2020 in de zaak tussen
AD Utrechts Nieuwsblad, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: L. Tordoir),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Verkerk).
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 12 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door de waarnemer van haar gemachtigde, mr. J.A. Baars. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na de zitting heeft verweerder voldaan aan het verzoek van de rechtbank om de ontbrekende stukken onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toe te sturen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de totstandkoming van het huidige coalitieakkoord van verweerder.
2. Verweerder heeft dit verzoek gedeeltelijk toegewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op twee documenten geheimhouding rust op grond van artikel 25 van de Gemeentewet. Het verzoek tot opheffing van de geheimhouding van deze documenten wordt afgewezen. Voor de overige documenten die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen is op grond van de Wob de afweging gemaakt welke (delen van) documenten voor openbaarmaking in aanmerking komen. Er zijn 265 documenten aangetroffen waarvoor geheel of gedeeltelijk de openbaarmaking is geweigerd. Die documenten kunnen worden opgesplitst in drie categorieën. Categorie A betreft documenten die zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van de coalitiepartijen en die inzicht geven in het onderhandelingsproces. Deze worden niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, sub b en g, van de Wob. Categorie B betreft documenten die zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van de coalitiepartijen en die informatie bevatten van feitelijke en procesmatige aard. Deze documenten zijn geheel danwel gedeeltelijk openbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, sub e en g, van de Wob. Categorie C betreft documenten die zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van het college en deze zijn ook geheel danwel gedeeltelijk openbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, sub e en g, van de Wob. Voor wat betreft de weigering om een aantal documenten in het geheel openbaar te maken, beroept verweerder zich op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
(de ABRvS) waarin met betrekking tot ambtelijke documenten die de kabinetsformatie betroffen, is geoordeeld dat de minister bij de door hem gemaakte afweging een groter gewicht mocht toekennen aan het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling respectievelijk benadeling van de bij de aangelegenheid betrokkenen, dan aan het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking van de documenten. De benadeling was gelegen in het schaden van de vertrouwelijkheid van het onderhandelingsproces. Dit valt binnen het kader van artikel 10, tweede lid, van de Wob en geldt ook op lokaal niveau, aldus verweerder.
3. In artikel 10, tweede lid, van de Wob, is onder meer het volgende bepaald:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
b. 	de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…)
e. 	de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g.	het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Beroepsgronden
4. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet de juiste belangenafweging heeft gemaakt bij de weigering om een aantal documenten geheel en andere gedeeltelijk openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, sub g, van de Wob. Het belang van openbaarheid dient volgens eiseres in de huidige tijd zwaarder te wegen dan het belang van de betrokkenen om in vertrouwelijkheid te kunnen onderhandelen, omdat het in dit geval inzicht biedt in de wijze waarop de coalitiepartijen hun standpunten uitruilen en waar het zwaartepunt van hun visie ligt. De beeldvorming van de burger op het formatieproces is de afgelopen jaren veranderd. Men verlangt meer openheid van zaken. De uitspraak van de ABRvS waar verweerder naar verwijst is daarom niet meer van deze tijd. Ook vindt eiseres onvoldoende gemotiveerd dat die uitspraak van de Afdeling één op één toegepast kan worden op de lokale politiek. Openbaarheid leidt volgens eiseres op lokaal niveau, zeker als het college van burgemeester en wethouders (het college) eenmaal gevormd is, niet tot onevenredige benadeling van de coalitiepartijen. Daarbij is gebruik gemaakt van ambtelijke ondersteuning, zodat de politieke partijen zich bewust hadden moeten zijn van de daaraan verbonden consequenties. De intern afgesproken vertrouwelijkheid heeft in dit geval geen externe werking.
Als de documenten niet in volledigheid worden geopenbaard, wenst eiseres met een beroep op artikel 7, eerste lid, van de Wob, de informatie in samengevatte vorm te ontvangen.
Oordeel rechtbank
5. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of verweerder in redelijkheid heeft geweigerd informatie openbaar te maken om daarmee onevenredige bevoordeling of benadeling te voorkomen van betrokken personen. Dit betreft de g-grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob. De b- en e-grond van het tweede lid van dit artikel zijn door verweerder ook genoemd in de motivering van het bestreden besluit. De toepassing van de       e-grond wordt door eiseres niet betwist. De beoordeling van de toepassing van de b-grond kan voor eiseres eventueel pas van belang worden op het moment dat de g-grond naar het oordeel van de rechtbank niet juist is toegepast maar maakt op dit moment geen onderdeel uit van het geschil.
6. De rechtbank heeft kennis genomen van het gehele niet geanonimiseerde dossier. Eiseres heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Dit dossier betrof aanvankelijk alleen de documenten die betrekking hadden op categorie A. Verweerder heeft voldaan aan het verzoek van de rechtbank ter zitting ook de andere niet geopenbaarde documenten die vallen onder categorie B1 en C toe te sturen. De rechtbank heeft hierom gevraagd, omdat ter zitting is gebleken dat de weigeringsgrond onder sub g ook betrekking heeft op die twee categorieën documenten en eiseres stelt dat voor alle documenten geldt dat geen juiste belangenafweging is gemaakt. De (nieuwe) lijsten die hierbij horen zullen met deze uitspraak aan eiseres worden meegestuurd.
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat ook op lokaal niveau en binnen de huidige tijd, het doorbreken van de vertrouwelijkheid van het onderhandelingsproces door openbaarmaking van stukken de betrokkenen onevenredig kan schaden, ook indien de onderhandelingen zijn afgerond en het college is gevormd. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de ABRvS
. Dat deze geen gelding heeft voor lokale politiek volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat benadeling op lokaal niveau niet onevenredig kan zijn. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat aan deze uitspraak geen gewicht meer toekomt vanwege ontwikkelingen in de samenleving waarbij meer transparantie verlangd wordt. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd is inherent aan het onderhandelingsproces dat standpunten in vertrouwen kunnen worden uitgewisseld om een coalitieakkoord te kunnen sluiten waarbij concessies worden gedaan door de betrokken raadsfracties. Openbaarmaking van dergelijke stukken doet afbreuk aan de bescherming van de vertrouwelijkheid waarin deze standpunten zijn geformuleerd. De uitspraak van de ABRvS is daarmee nog steeds van toepassing op het formatieproces.
8. Het feit dat bewust gebruik is gemaakt van ambtelijke ondersteuning vanuit het college geeft de vertrouwelijkheid weliswaar minder gewicht, maar betekent niet dat de vertrouwelijke informatie om die reden openbaar gemaakt zou moeten worden. Dit betekent dat de gevormde stukken binnen de reikwijdte van de Wob vallen.
9. De rechtbank heeft kennisgenomen van de verschillende documenten en zal hieronder uiteenzetten voor welke documenten, in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de informatie de betrokken partijen onevenredig kan benadelen en anderzijds voor welke documenten verweerder dit onvoldoende heeft gemotiveerd.
10. Categorie A betreft de documenten die zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van de coalitiepartijen en geven inzicht in het onderhandelingsproces. Categorie A1 betreft 14 documenten die zijn opgesteld door de ondersteuners van de informateur tijdens de verkenningsfase van de onderhandelingen met de verschillende fracties en deze zijn door verweerder niet openbaar gemaakt. Het is naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd dat deze documenten niet zijn geopenbaard, omdat de documenten inzicht verschaffen in de vertrouwelijke eerste verkenning van alle raadsfracties. Verweerder heeft gewicht mogen toekennen aan de vertrouwelijkheid van deze eerste verkenningen en de geheimhoudings-verklaring die partijen hebben getekend. Hoewel daaraan in het kader van de Wob geen doorslaggevende betekenis toekomt, heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat ook na afronding van het proces openbaarmaking tot onevenredige benadeling van de betrokken partijen kan leiden. De stelling van eiseres dat de oppositie voorstander is van transparantie en openbaarmaking, hoefde verweerder in dit geval niet tot een andere uitkomst te brengen.
11. Categorie A2 betreft 67 documenten die zijn opgesteld door of ontvangen door de ondersteuners die onder de directe aansturing van de coalitiepartijen hebben gewerkt. De meeste documenten gaan over het vertrouwelijke proces van onderhandeling. Het betreft documenten die inzicht geven in wat er is besproken, hoe er is onderhandeld en wat er door de betrokkenen is prijsgegeven. Ook betreft het bijlagen over financiën. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dit documenten die in belangrijke mate vertrouwelijk zijn omdat ze vallen onder het onderhandelingsproces van de raadsfracties. Voor wat betreft de documenten met de hierna weergegeven nummers is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking tot een onevenredige benadeling van de coalitiepartijen zou kunnen leiden, omdat ze niet zien op het vertrouwelijke onderhandelingsproces en de inhoudelijke punten die daarbij een rol speelden. Dit betreft:
document 14: 20180423-1 f-bijlage Programma 24042018;
document 15: 20180423-1 f-bijlage Programma buurgesprek Overvecht24418;
document 38: 20180514 f-bijlage Proces;
document 41: 20180516-1 f-bijlage Planning Informatie versie 160518;
document 43: 20180520 f-bijlage Planning Informatie versie 200518;
document 46: 20180523-2 f-bijlage Planning Informatie versie 230518;
document 47: 20180523-2 f-bijlage Presentatie college mogelijkheden;
document 51: 20180527 e-mail concept akkoord en bijbehorende stukken;
document 56: 20180527 f-bijlage Presentatie college mogelijkheden (4);
document 59: 20180527 f-bijlage titelsuggesties akkoord;
document 62: 20180530-1 f-bijlage Coalitieakkoord cover;
document 67: geheimhoudingsverklaringen onderhandelaars.
Voor de volledigheid merkt de rechtbank hierbij op dat verweerder daarbij de namen van betrokkenen, voor zover het geen ambtenaren zijn die uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, niet openbaar hoeft te maken. Verweerder heeft gemotiveerd dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen zwaarder dient te wegen dan het belang gediend met openbaarmaking. Eiseres heeft hiertegen geen gronden gericht.
12. Categorie B betreft documenten die zijn opgesteld onder de verantwoordelijkheid van de coalitiepartijen en bevatten informatie van feitelijke en procesmatige aard. Uit Categorie B1 zijn er 14 documenten geheel niet geopenbaard. De rechtbank is van oordeel dat van die 14 documenten de documenten met nummer 9 (20180514 e-mail planning week 20 en 21) en nummer 13 (20180524-2 e-mail FINANCIEN) geen inzicht bieden in de inhoud van de formatie en in onderhandelingspunten. Niet duidelijk is in hoeverre en waarom er hierbij sprake zou kunnen zijn van documenten die zien op het vertrouwelijke onderhandelingsproces. Ook met betrekking tot deze documenten heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, onvoldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking tot een onevenredige benadeling van de coalitiepartijen zou kunnen leiden. In de overige documenten die onder B1 vallen zijn alleen persoonsgegevens weggelakt en zoals hiervoor al is overwogen ziet het geschil daar niet op.
13. Categorie C betreft documenten die zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van het college en vooral achtergrondinformatie bevatten voor de onderhandelaars. Het merendeel van deze stukken is openbaar gemaakt met uitzondering van de persoonsgegevens. Deze behoeven zoals eerder is overwogen geen beoordeling van de rechtbank. Voor twee documenten is openbaarmaking (geheel) geweigerd. Deze documenten bieden inzicht in het vertrouwelijke onderhandelingsproces ten behoeve van de formatie en zoals hierboven al is geoordeeld heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat openbaarmaking hiervan tot onevenredige benadeling kan leiden. Verweerder heeft openbaarmaking daarvan op die grond mogen weigeren.
14.  Ter zitting heeft eiseres nog gewezen op een uitspraak van de ABRvS
, waarin is overwogen dat de bepaling in de Wob er niet toe mag leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. Die situatie is hier echter naar het oordeel van de rechtbank niet aan de orde. Het betreft hier een onderhandelingstraject om te komen tot formatie van het nieuwe college. Het klopt dat partijen hierbij wellicht belangrijke standpunten prijsgeven, maar van beleid in de zin van de eerder genoemde uitspraak is (nog) geen sprake. De publieke verantwoording kan plaatsvinden na formatie van het college en aan de hand van het optreden en beleid dat door het college gevoerd gaat worden, in het licht van eventuele eerder ingenomen standpunten.
15. Tot slot overweegt de rechtbank nog het volgende. Eiseres betoogt dat het in ieder geval wel mogelijk moet zijn om de informatie die niet openbaar gemaakt wordt in een korte samenvatting te verstrekken. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Artikel 7 van de Wob bepaalt de mogelijke manieren om informatie openbaar te maken. Daarvan kan pas sprake zijn als door verweerder wordt besloten tot openbaarmaking.
16. De conclusie is dat het bestreden besluit, gelet op rechtsoverwegingen 11 en 12,  is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep van eiseres is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. De rechtbank zal verweerder opdragen om met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 11 en 12 in deze uitspraak is overwogen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Besluit) kan een veroordeling in de kosten zoals bedoeld in artikel 8:75 van de Awb uitsluitend betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Eiseres heeft zich laten bijstaan door een jurist die bij haar werkzaam is, zodat geen sprake is van door een derde verleende rechtsbijstand zoals bedoeld in het Besluit.
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzitter, mr. V.E. van der Does en
mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 2 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier						voorzitter
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
ABRvS 6 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8873.
Zie noot 1.
ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2143.