ECLI:NL:CBB:2020:899
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/2893 en 18/2894
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.G. Elzinga en mr. M. Krari)
Procesverloop
Zaak nummer 18/2893
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten 1, 2, 3 en 4) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 7.344,- voor periode 1, van € 43.210,- voor periode 2, van € 47.899,- voor periode 3 en van € 44.765,- voor periode 4.
Bij besluit van 7 november 2018 heeft verweerder de door appellante tegen die besluiten gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
Appellante heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep heeft zaak nummer 18/2893 gekregen.
Zaak nummer 18/2894
Bij besluit van 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 36.782,- voor periode 5.
Bij besluit van 13 november 2018 heeft verweerder het door appellante hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de heffing verlaagd naar een bedrag van € 7.034,72 en appellante een proceskostenvergoeding van € 501,- toegekend.
Appellante heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep heeft zaak nummer 18/2894 gekregen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend dat ziet op beide zaken.
Appellante heeft een nader stuk ingediend dat ziet op beide zaken.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Appellante is verschenen in de persoon van haar maat [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Het tweede lid van deze bepaling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van bijvoorbeeld een dierziekte of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellante
4. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Tot 2008 bestond de maatschap uit [naam 2] en [naam 3] . Omdat hun zoon, [naam 4] in 2008 tot de maatschap toetrad en er vanaf die tijd twee gezinnen van het bedrijf moesten leven, is besloten het bedrijf uit te breiden en een nieuwe melkveestal te bouwen. Daarvoor is aan appellante op 18 februari 2011 een bouwvergunning verleend. Voorts is haar op 23 juli 2014 een Nb-vergunning verleend voor het houden van 320 melkkoeien en 211 stuks jongvee. Met de bouw van de stal is, nadat de bouwvergunning in 2014 onherroepelijk is geworden, in het voorjaar van 2015 gestart. Om de plannen te realiseren heeft appellante in mei 2015 een kredietovereenkomst met ING gesloten voor een totaalbedrag van € 2,8 miljoen. Op de peildatum 2 juli 2015 had appellante 147 melkkoeien en 198 stuks jongvee.
Appellante heeft verweerder op 29 maart 2017 verzocht de knelgevallenregeling toe te passen vanwege een verbouwing. Als alternatieve peildatum heeft zij 23 april 2015 genoemd. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015 niet minimaal 5% minder vrouwelijke runderen geregistreerd stonden dan op 23 april 2015.
5. Verweerder heeft appellante voor periode 2, 3 en 4 hoge geldsommen opgelegd, omdat zij meer vrouwelijke runderen hield dan haar doelstellingsaantal. In periode 1 en 5 hield zij weliswaar minder vrouwelijke runderen dan haar doelstellingsaantal, maar nog wel meer dan haar referentieaantal. Daarom heeft verweerder appellante voor die perioden een solidariteitsgeldsom opgelegd.
6. Appellante kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Knelgevallenregeling
7. Appellante betoogt allereerst dat verweerder ten onrechte de knelgevallenregeling niet heeft toegepast. Volgens haar zijn reeds in 2008 plannen gemaakt voor uitbreiding van de veestapel en de bouw van een nieuwe stal voor de melkkoeien. De hiervoor verleende vergunningen zijn echter pas in 2014 definitief geworden, omdat de buren tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen die vergunningen hebben geprocedeerd. Hierdoor kon ook pas eind april 2015 begonnen worden met de bouw, was die bouw op 2 juli 2015 nog niet afgerond en was op die datum evenmin de geplande uitbreiding van het aantal runderen gerealiseerd. Verweerder heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden, aldus appellante.
7.1
Voor een geslaagd beroep op toepassing van de knelgevallenregeling is onder meer nodig dat het aantal vrouwelijke runderen dat op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015 geregistreerd staat minimaal 5% lager is dan het aantal op dat bedrijf geregistreerde runderen op de door appellante zelf aangedragen alternatieve peildatum van 23 april 2015 (de zogenoemde 5%-voorwaarde). Artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt, anders dan appellante meent, verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
Verweerder heeft uiteengezet dat het aantal geregistreerde runderen op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015 234,84 GVE bedroeg, terwijl dat op 23 april 2015 165,34 GVE was. Daarmee is het aantal runderen op het bedrijf van appellante na de verbouwing juist toegenomen in plaats van afgenomen. Aan de 5%voorwaarde is dan ook niet voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Individuele buitensporige last
8.	Appellante betoogt verder onder verwijzing naar het door haar overgelegde deskundigenrapport van 7 maart 2018 dat verweerder heeft miskend dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. In dit rapport zijn drie plannen uitgewerkt. Het eerste plan betreft het bedrijf met de grootte zoals het bedoeld was en waar de financiering op is gebaseerd. Bij dit plan wordt duidelijk dat het bedrijf voldoende perspectief heeft, waarbij alle rekeningen kunnen worden betaald en er gereserveerd kan worden voor toekomstige uitgaven. Het tweede plan geeft aan dat de heffingen die zijn opgelegd op basis van de Regeling veel invloed hebben, te meer nu in het jaar daarna het fosfaatrechtenstelsel is ingevoerd. Het blijkt dat er fors op het eigen vermogen wordt ingeleverd, waardoor op een gegeven moment niet meer aan de verplichtingen kan worden voldaan. Dit betekent uiteindelijk dat het bedrijf niet zal overleven. Het derde plan ten slotte schetst de situatie als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, waarbij fosfaatrechten moeten worden aangekocht. Hieruit blijkt dat een dergelijke aankoop nog slechter is voor de financiële positie van appellante. Een bank zal een dergelijke aankoop ook niet financieren, aldus appellante.
Volgens appellante heeft verweerder er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat zij voor 2 juli 2015 grote, onomkeerbare investeringen is aangegaan. Dit was in die tijd ook geen risico, nu met de Wet verantwoorde groei melkveehouderijen groei juist mogelijk werd. Bovendien was er volop vraag naar melk. De invoering van de Regeling en daarna het fosfaatrechtenstelsel was dan ook niet te voorzien, aldus appellante.
8.1
Wat betreft de voorzienbaarheid overweegt het College als volgt. Zoals het eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren.
8.2
Wat betreft de individuele buitensporige last geldt het volgende. Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.1 en verder, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
8.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.6
Appellante heeft aangegeven dat zij wilde uitbreiden, omdat na toetreding van de zoon tot de maatschap twee gezinnen van het bedrijf rond moesten kunnen komen. Hoewel het College deze keuze begrijpt, had de uitbreiding daarmee niet een bedrijfseconomische noodzaak (vergelijk de uitspraak van het College van 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:544, ov. 6.2). Voorts is gebleken dat appellante eerst kort voor de peildatum, in 2014 en 2015, onomkeerbare investeringen is aangegaan, door te starten met de bouw van de melkveestal en de verkrijging van krediet. Op dat moment was evenwel al voorzienbaar dat er productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Dat, naar appellante stelt, zij niet eerder kon beginnen met uitbreiden, omdat haar bouwvergunning door een gerechtelijke procedure pas in 2014 onherroepelijk is geworden, doet hier niet aan af. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraken van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690 en 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:519) behoort vertraging in het vergunningverleningstraject tot het ondernemersrisico. Ten slotte is het bedrijf van appellante door de ingezette groei en het aangaan van financieringsverplichtingen niet individueel afwijkend ten opzichte van andere bedrijven die in het licht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en dit komt voor haar rekening en risico. Naar het oordeel van het College is de investeringsbeslissing van appellante dan ook niet navolgbaar.
8.7
Het College realiseert zich dat appellante, mede gelet op de hoogte van de opgelegde heffingen, financieel hard wordt geraakt door de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante, hoe hard ook, zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen.
8.8
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de aan de besluiten ten grondslag liggende belangenafweging in het geval van appellante onevenredig is.
Het betoog slaagt niet.
Toepassing Regeling niet met terugwerkende kracht
9.	Appellante betoogt ten slotte dat uit het feit dat de Regeling als gevolg van het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 in haar geval buiten toepassing was verklaard en dit eerst op 31 oktober 2017 door een arrest van het Gerechtshof Den Haag is teruggedraaid volgt dat zij vanaf dat moment pas weer onder de Regeling viel. Dit betekent dat haar alleen voor periode 5 een heffing opgelegd had mogen worden, aldus appellante.
9.1
Verweerder heeft naar aanleiding van het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 tijdelijk en met terugwerkende kracht geen gebruik gemaakt van de hem toekomende bevoegdheid om op grond van de Regeling heffingen op te leggen. Appellante was, alleen al omdat zij partij was bij deze procedure, er van op de hoogte dat de Staat in beroep zou gaan tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter in haar zaak en daarmee dat de buiten toepassing verklaring van de Regeling weer teruggedraaid kon worden
.
Appellante mocht er dan ook niet van uitgaan dat verweerder de aan de Regeling te ontlenen bevoegdheid later niet alsnog zou gaan uitoefenen. Het stond verweerder dan ook vrij om na het arrest van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 alsnog heffingen op te leggen aan appellante. De opvatting dat zij pas weer vanaf 31 oktober 2017 onder de Regeling viel is daarbij rechtens onjuist. Met de vernietiging van het vonnis van de voorzieningenrechter door het arrest van het Hof moet de Regeling immers geacht worden ook daarvoor te hebben gegolden.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
10. De beroepen zijn ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
w.g. E.J. Daalder				w.g. I.S. Ouwehand