ECLI:NL:RVS:2013:14
Raad van State — Uitspraak 


201204193/1/R3.
Datum uitspraak: 26 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1 A], [appellante sub 1 B], [appellante sub 1 C], en [appellant sub 1 D], gevestigd, onderscheidenlijk wonend te Helmond, (hierna: [appellante sub 1] en anderen),
2. het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende (hierna: het gemeentebestuur),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2011 heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied voor een nieuw bouwblok voor een intensieve veehouderij aan de [locatie 1] in Sterksel.
Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college de door [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur beroep ingesteld.
[appellante sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2013, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door R. Klaver en R. Lavrijsen, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op het perceel aan de [locatie 1], heeft het gemeentebestuur bij het college een aanvraag gedaan voor een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd te voorzien in de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [appellante sub 1] en anderen aan de [locatie 2] te Heeze-Leende naar het perceel aan de [locatie 1]
2. [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur betogen dat het college ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en ten onrechte de ontheffing heeft geweigerd. Hiertoe voeren zij aan dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied en de ontheffingsmogelijkheid van artikel 9.5 van de Verordening 2011 in strijd zijn met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan Boven-Dommel. [appellante sub 1] en anderen betogen voorts dat de bepalingen in strijd zijn met artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), nu niet is gebleken dat provinciale belangen het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken dat deze algemene regels moeten worden gesteld. Voorts zijn de verbodsbepaling en de ontheffingsregeling volgens [appellante sub 1] en anderen onder meer in strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur betogen verder dat de in artikel 9.5 vervatte ontheffingsregeling in strijd is met het beginsel van de rechtszekerheid, nu deze nadelig is gewijzigd tijdens de procedure, namelijk na de door het gemeentebestuur ingediende aanvraag.
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 9.4, eerste lid, onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011 niet in strijd zijn met de Rwc en het reconstructieplan. Het college wijst erop dat niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan geen planologische doorwerking hebben en dat deze gewijzigd kunnen worden zonder dat de wijzigingsprocedure van de Rwc wordt gevolgd. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het verbod noodzakelijk is als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, gelet op het provinciale belang bij het voorkomen van negatieve ruimtelijke gevolgen van nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Het verbod en de ontheffingsregeling zijn volgens het college niet in strijd met de door [appellante sub 1] en anderen genoemde beginselen van behoorlijk bestuur.
2.2. Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt verstaan onder landbouwontwikkelingsgebied: ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat landbouw dat geheel of gedeeltelijk voorziet, of in het kader van de reconstructie zal voorzien, in de mogelijkheid tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderij.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, onder d, bevat een reconstructieplan een beschrijving van de ruimtelijke indeling van het reconstructiegebied in landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan het reconstructieplan worden gewijzigd.
Ingevolge het derde lid zijn de artikelen 13 tot en met 25, met uitzondering van de termijn, genoemd in artikel 14, eerste lid, en van artikel 14, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wijziging van het reconstructieplan.
2.3. Op de kaartbijlage bij de Verordening 2011 heeft het gebied waarin het perceel aan de [locatie 1] ligt de aanduiding "Primair landbouwontwikkelingsgebied".
Ingevolge artikel 1.1, onder 37, van de Verordening 2011 wordt onder hervestiging verstaan: het verplaatsen van een bestaand agrarisch bedrijf van het ene agrarische bouwblok naar het andere agrarische bouwblok, waar de agrarische activiteiten zijn gestaakt.
Ingevolge artikel 1.1, onder 59, wordt onder nieuwvestiging verstaan: de projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwblok op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok.
Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
b. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied;
c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
Ingevolge het vierde lid is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
2.4. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
2.5. Over het betoog dat het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied van artikel 9.4, eerste lid, onder a, van de Verordening 2011 in strijd is met de Rwc en het reconstructieplan Boven-Dommel overweegt de Afdeling dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor een andersluidend oordeel op dit punt dan is vervat in onder meer de uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201201924/1/R3.
Het betoog faalt.
2.6. Over de betogen dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie in strijd is met het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling dat hetgeen is aangevoerd evenmin aanleiding geeft voor een andersluidend oordeel op dit punt dan is vervat in onder meer voormelde uitspraak.
De betogen falen.
2.7. Over het betoog dat artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011 in strijd zijn met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro overweegt de Afdeling dat hetgeen is aangevoerd eveneens geen aanleiding geeft voor een andersluidend oordeel op dit punt dan is vervat in voormelde uitspraak.
Het betoog faalt.
3. [appellante sub 1] en anderen betogen dat artikel 3.3.6 van de Verordening ruimte fase 1 van toepassing was ten tijde van de aanvraag en dat nadien onredelijke en strengere regels zijn gesteld met betrekking tot het vereiste dat sprake moet zijn van een aantoonbaar concreet initiatief tot verplaatsing, zodat de nadere invulling van dit vereiste niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Daarom had artikel 3.3.6 van de Verordening ruimte fase 1 moeten worden toegepast.
3.1. Over dit betoog overweegt de Afdeling dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor een andersluidend oordeel op dit punt dan is vervat in de uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3.
Het betoog faalt.
4. [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur betogen dat vóór 20 maart 2010 een concreet initiatief tot verplaatsing van de intensieve veehouderij aan de [locatie 2] was ontplooid, als bedoeld in artikel 9.5, tweede en vierde lid, van de Verordening 2011. Daartoe wijzen zij op het schriftelijke verzoek van [appellante sub 1] en anderen van 1 februari 2005 tot verplaatsing van de intensieve veehouderij aan de [locatie 2] naar het perceel aan de [locatie 1] en de intentieovereenkomst tussen de gemeente en [appellante sub 1] en anderen van 9 november 2007. Uit deze intentieovereenkomst blijkt ook de medewerking van het gemeentebestuur aan de verplaatsing. Zij voeren aan dat het college het perceel aan de [locatie 1] ten onrechte niet als een concrete verplaatsingslocatie heeft aangemerkt. Voorts betogen [appellante sub 1] en anderen dat het college ten onrechte hun grote financiële belangen bij de weigering om ontheffing te verlenen niet in zijn belangenafweging heeft betrokken en dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel, zodat dit besluit in strijd is met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het perceel aan de [locatie 1] niet aangemerkt kan worden als een concrete verplaatsingslocatie als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, omdat dit perceel twee vestigingsmogelijkheden heeft en niet duidelijk is naar welk deel van het perceel de intensieve veehouderij aan de [locatie 2] verplaatst zou worden.
4.2. Niet meer in geschil is dat zowel in het schriftelijke verzoek van 1 februari 2005 als in de intentieovereenkomst van 9 november 2007 een schriftelijke aanvraag van vóór 20 maart 2010 tot verplaatsing van de intensieve veehouderij aan de [locatie 2] naar het perceel aan de [locatie 1] besloten ligt.
Voorts is voldaan aan het vereiste van planologische medewerking van het gemeentebestuur aan de verplaatsing, nu niet in geschil is dat de intentieovereenkomst een dergelijke medewerking inhoudt en het door de raad op 26 mei 2008 vastgestelde ontwikkelingsplan "Chijnsgoed en Oostrikse Heide" in dit geval zo concreet is dat dit dient te worden opgevat als een schriftelijke toezegging van de raad tot planologische medewerking. Daartoe is van belang dat het perceel aan de [locatie 1], eigendom van [appellante sub 1 B], in het ontwikkelingsplan is aangewezen als een locatie met twee aanpalende vestigingsmogelijkheden voor intensieve veehouderij en [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur ter zitting onbetwist hebben gesteld dat deze vestigingsmogelijkheden zijn opgenomen voor de verplaatsing van de intensieve veehouderij aan de [locatie 2]. Nu het perceel aan de [locatie 1] in eigendom is van [appellante sub 1 B] moet het er derhalve voor worden gehouden dat elk deel van het perceel waarop een vestigingsmogelijkheid ziet bedoeld is als verplaatsingslocatie voor de intensieve veehouderij van [appellante sub 1] en anderen aan de [locatie 2].
Anders dan het college aanvoert, neemt de omstandigheid dat het perceel aan de [locatie 1] twee vestigingsmogelijkheden heeft en dat de intensieve veehouderij van [appellante sub 1] en anderen naar elk van beide aanpalende delen van het perceel waarop deze vestigingsmogelijkheden zien, kan worden verplaatst, niet weg dat dit perceel een concrete verplaatsingslocatie als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 is. Niet valt in te zien waarom ook vast dient te staan naar welk deel van het perceel de intensieve veehouderij wordt verplaatst.
Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet voldaan is aan de vereisten van artikel 9.5 van de Verordening 2011 voor het verlenen van ontheffing.
Het betoog slaagt.
4.3. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met voormelde bepaling uit de Verordening 2011 en niet berust op een deugdelijke motivering.
Gelet hierop behoeft de beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4 van de Awb is genomen geen inhoudelijke bespreking.
4.4. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij moet het college alsnog op de aanvraag om ontheffing beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking is en [appellante sub 1] en anderen, nu het besluit van 13 maart 2012 wordt vernietigd, daarvan niet de dupe behoren te worden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
5. Het college dient ten aanzien van de beroepen van [appellante sub 1] en anderen en het gemeentebestuur op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 maart 2012, kenmerk C2042248/2901845;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante sub 1 A], [appellante sub 1 B], [appellante sub 1 C], en [appellant sub 1 D] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor [appellante sub 1], [appellante sub 1 B], [appellante sub 1 C], en [appellant sub 1 D], met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen; en
b. € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Pikart-van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
350-629.