ECLI:NL:RVS:2020:2558
Raad van State — Uitspraak 


201905618/1/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
2.    [ appellant sub 2], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Lingewaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Veegplan" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2020, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], in persoon, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Spek, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.C. Sinke, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A], in persoon, en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. S. Drijber, curator te Velp, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plangebied omvat de bedrijventerreinen Pannenhuis en Gendt-Bemmel en bestaat uit 39 op zichzelf staande locaties en de daaraan grenzende percelen die een aangepaste milieuzonering/regeling hebben gekregen. Daarnaast zijn enkele kleine correcties doorgevoerd met betrekking tot het vorige bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Actualisatie 2013" en wordt de bestemming van bestaande bedrijfswoningen vastgelegd. Aan het perceel aan de [locatie 1] te Gendt heeft de raad een woonbestemming toegekend om  uitvoering te geven aan een al lange tijd bestaande contractuele afspraak tussen de gemeente en het inmiddels failliete [belanghebbende B].
[appellant sub 2] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Gendt. Hij kan zich niet verenigen met de toegekende bedrijfsbestemming en functieaanduidingen aan zijn perceel. Hij wenst een woonbestemming.
[appellanten sub 1] zijn eigenaar van het perceel aan de [locatie 3] te Gendt. Zij kunnen zich niet verenigen met de aan het perceel aan de [locatie 1] te Gendt toegekende woonbestemming, die grenst aan de zuidelijke en westelijke kant van hun perceel. [belanghebbende] woont aan de oostelijke kant van het perceel aan de [locatie 1].
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden van [appellant sub 2]
3.    [ appellant sub 2] heeft ter zitting zijn beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel ingetrokken.
4.    [ appellant sub 2] betoogt dat aan zijn perceel aan de [locatie 2] te Gendt ten onrechte een bedrijfsbestemming met de functieaanduiding "bedrijfswoning" is toegekend. Volgens [appellant sub 2] zijn er geen zodanig zwaarwegende nadelen dat er geen woonbestemming toegekend zou kunnen worden. Ook ontbreekt er volgens [appellant sub 2] ten onrechte een locatie specifieke onderbouwing waarom er ten aanzien van zijn perceel gekozen is voor een uitsterfregeling in plaats van een woonbestemming.
4.1.    De Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat de woning aan de  [locatie 2] onder het gebruiksovergangsrecht van het vorige plan valt. Dat een woning onder het gebruiksovergangsrecht valt, betekent niet dat in het plan dat thans aan de orde is een woonbestemming aan de woning had moeten worden toegekend. Gebruik in strijd met een geldende bestemming dan wel gebruik dat onder het overgangsrecht valt doet immers in beginsel geen gerechtvaardigde rechten en verwachtingen ontstaan dat een woonbestemming wordt toegekend. Indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening - wat in dit geval aan de orde is - ligt het op de weg van de raad om te bezien welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. De raad heeft dit gedaan door te voorzien in een uitsterfregeling. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nadelen van het toekennen van een woonbestemming zodanig zwaarwegend zijn dat hij daarvan heeft kunnen afzien. Daarbij heeft de raad gewicht kunnen toekennen aan het door hem gevoerde beleid waaruit volgt dat bedrijven op de bedrijventerreinen voorrang krijgen. Ook heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat op de omliggende percelen bedrijven tot en met milieucategorie 3.1 zijn toegestaan en dat het ruimtelijk ongewenst is in de nabijheid van zware bedrijvigheid woonbestemmingen toe te kennen. Het betoog slaagt niet.
5.    [ appellant sub 2] betoogt dat het gebruik als burgerwoning ten onrechte niet is opgenomen in de doelomschrijvingen van artikel 3, lid 3.1, van de planregels. In plaats daarvan is de toegekende functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" opgenomen in de specifieke gebruiksregels in artikel 3, lid 3.5, van de planregels. Hierdoor is onduidelijk of de in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder o t/m s, van de planregels opgenomen voorzieningen op het gehele perceel zijn toegestaan en ziet het ernaar uit dat het gebruik van tuinen, erven en terreinen, parkeervoorzieningen en groenvoorzieningen ten behoeve van de burgerwoning niet onder de uitsterfregeling zijn gebracht. De functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" dient volgens [appellant sub 2] te rusten op het gehele perceel. De beperking van de functieaanduiding zorgt er volgens [appellant sub 2] nu voor dat zijn woning niet kan worden verbouwd in die zin dat de plattegrond van de woning verandert, terwijl het bouwvlak waarbinnen mag worden gebouwd toestaat dat een groter vloeroppervlak wordt bebouwd dan de woning van [appellant sub 2] nu feitelijk beslaat. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het begrip "burgerwoning" had moeten worden gedefinieerd in planregels en had in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels moeten worden verduidelijkt welk soort gebruik beëindigd wordt. Door dit niet te doen, handelt de raad in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. [appellant sub 2] heeft ter zitting zijn betoog over planschade zo toegelicht dat hij betoogt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de planschade die ontstaat door het afnemen van zijn uitbreidingsmogelijkheden.
5.1.    De raad heeft aangegeven dat bij het opstellen van de planregels de SVBP (hierna: Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen) leidend is geweest. Daarom is de uitsterfregeling volgens de raad opgenomen in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder h, van de planregels. In de specifieke gebruiksregels wordt een nadere specificatie gegeven van de bestemmingsomschrijving. Overeenkomstig de SVBP staat in de bestemmingsomschrijving aangegeven welke functies toelaatbaar zijn. Een uitsterfregeling wordt hierbij volgens de raad niet geregeld in de bestemmingsomschrijving maar in de gebruiksregels. Dit betreft volgens de raad een verbijzondering van het gebruik zoals geregeld in de bestemmingsomschrijving. Verder heeft de raad aangegeven dat het gebruik van bijgebouwen en een erf en een tuin ten behoeve van de burgerbewoning wel is toegestaan onder de opgenomen planregeling. Volgens de raad volgt uit de begripsbepalingen in de planregels dat het bijgebouw aan het hoofdgebouw is gekoppeld. Nu het hoofdgebouw de bedrijfswoning is en op de bedrijfswoning de aanduiding uitsterfregeling is opgenomen, kan volgens de raad ook het bijgebouw ten behoeve van de uitsterfregeling worden gebruikt. Voorts stelt de raad dat het definiëren van het begrip 'burgerwoning' niet noodzakelijk was, omdat in de toelichting van het bestemmingsplan hier voldoende aandacht aan is besteed, waardoor de definitie hiervan afdoende herleidbaar is. Het is volgens de raad duidelijk dat een burgerwoning een woning is niet zijnde een bedrijfs- of dienstwoning.
5.2.    Artikel 1, lid 1.26, van de planregels luidt:
"1.26 bijgebouw
een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw."
5.3.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
g. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': tevens één bedrijfswoning, tenzij anders aangeduid middels de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden';
h. ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel grootschalig': tevens grootschalige detailhandel;
i. ter plaatse van de aanduiding 'kantoor': tevens zelfstandige kantoren;
j. ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg': tevens een verkooppunt van motorbrandstoffen zonder lpg;
k. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - ontsluiting': ontsluiting ten behoeve van het achtergelegen woonperceel;
l. bedrijfsgebonden kantoren;
m. productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen;
n. aan de bestemming ondergeschikte bouwdelen zoals silo's, kranen, liften en afzuiginstallaties;
met de daarbij behorende:
o. tuinen, erven en terreinen;
p. parkeervoorzieningen;
q. groenvoorzieningen;
r. waterlopen en waterpartijen;
s. duikers."
5.4.    Artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder h en i, van de planregels luidt:
"3.5 Specifieke gebruiksregels
Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:
[…]
h. het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning is enkel toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling';
i. indien het gebruik als bedoeld onder h voor de duur van ten minste 6 maanden aaneengesloten is onderbroken, mogen de betreffende gronden en bouwwerken daarna niet meer worden gebruikt."
5.5.    De Afdeling stelt vast dat aan het perceel aan de [locatie 2] onder andere de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduidingen "bedrijfswoning" en "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" zijn toegekend. Deze functieaanduidingen zijn alleen toegekend aan gronden waarop de bestaande woning staat. Op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder g, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" één bedrijfswoning toegestaan en op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder o, p, q, r en s, van de planregels zijn de bij de functieaanduiding "bedrijfswoning" behorende tuinen, erven, terreinen, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, waterlopen, waterpartijen en groenvoorzieningen toegestaan. Dat de toegekende functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" is opgenomen in de specifieke gebruiksregels in artikel 3, lid 3.5, van de planregels, maakt deze planregeling op zichzelf niet onduidelijk. Daarnaast wordt in artikel 1, lid 1.26, van de planregels het gebruik van het bijgebouw gekoppeld aan het hoofdgebouw. Daarmee volgt uit de plansystematiek dat ook het bijgebouw ten behoeve van de uitsterfregeling kan worden gebruikt, nu het hoofdgebouw de bestaande woning is en de uitsterfregeling op die woning rust. Hieruit volgt ook dat de in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder o, p, q, r en s, van de planregels genoemde functies zijn toegestaan bij de woning, ook al is ter plaatse van die gronden geen aanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" toegekend.
Voorts stelt de Afdeling vast dat het gebruik als bedrijfswoning op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder g, van de planregels zonder meer en los van de specifieke gebruiksregels in artikel 3, lid 3.5, van de planregels is toegestaan op het perceel aan de [locatie 2]. Daarmee is duidelijk dat artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels er enkel in voorziet dat het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning niet langer voortgezet mag worden na de termijn van 6 maanden. De raad heeft zich tevens terecht op het standpunt kunnen stellen dat de term "burgerwoning" in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder h, van de planregels voldoende duidelijk is en dat het daarom niet nodig was deze term in de begripsbepalingen op te nemen.
De raad heeft er in redelijkheid voor kunnen kiezen dat de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" niet op het gehele perceel rust en daarmee de uitbreidingsmogelijkheden kunnen beperken, onder meer nu [appellant sub 2] geen concrete initiatieven had om uit te breiden. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat geen rekening is gehouden met eventuele planschade door het beperken van zijn uitbreidingsmogelijkheden, overweegt de Afdeling dat voor eventuele tegemoetkoming van planschade een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaat. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische redenen niet uitvoerbaar is wegens een aan hem eventueel te betalen tegemoetkoming in planschade, die het gevolg zou zijn van dit bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Beroepsgronden van [appellanten sub 1]
6.    [ appellanten sub 1] betogen dat de raad ten onrechte de uitkomst van het voorstel met de initiatiefnemers niet heeft verwerkt in het plan, terwijl de raad in de zienswijze procedure over het ontwerpplan heeft aangegeven dat overeenkomstig het voorstel besloten is het bouwvlak op het perceel [locatie 1] naar achteren te verplaatsen. [appellanten sub 1] zijn in gesprek gegaan met de initiatiefnemers en hebben een acceptabelere situering van de woning kunnen vinden, waarbij het bouwvlak maximaal in noordwestelijke richting wordt verschoven. Op die manier zal volgens [appellanten sub 1] de aantasting van zijn privacy en uitzicht als gevolg van de voorziene woning minder ernstig zijn dan bij het vastgestelde plan het geval is. Deze uitkomst van de gesprekken is volgens [appellanten sub 1] door een vertegenwoordiger bij het overleg en met goedvinden van alle betrokken partijen in december 2018 bij de gemeente ingebracht.
6.1.    Anders dan [appellanten sub 1] betogen, heeft de raad in het vastgestelde plan het bouwvlak op het perceel aan de [locatie 1] in noordwestelijke richting verplaatst in vergelijking met het ontwerpplan, zoals in de zienswijzeprocedure over het ontwerpplan is aangegeven.
De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de huidige situering van het bouwvlak in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de afweging heeft de raad veel waarde gehecht aan de landschappelijke beleving vanaf de dijk bij de positionering van het bouwvlak op het perceel en aan het in stand laten van de ritmiek van het landschappelijke dijkbeeld met bebouwing op afstand en onbebouwde 'driehoeken'. Ook heeft de raad daarbij in aanmerking genomen dat indien de woning in noordwestelijke richting wordt gesitueerd, zoals [appellanten sub 1] wensen, niet langer uitvoering wordt gegeven aan de onderliggende contractuele afspraak met het inmiddels failliete [belanghebbende B]. De raad heeft hiermee voldoende gemotiveerd waarom is gekozen voor deze situering van het bouwvlak op het plangebied. Overigens hebben [appellanten sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat een alternatieve situering tot een in ruimtelijk opzicht gelijkwaardig resultaat zou leiden met aanmerkelijk minder bezwaren.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
418-875.