ECLI:NL:RBOBR:2020:5990
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/2161
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2020 in de zaak tussen
[eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] en [eiser] en [eiser] ,
te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: R.M. de Groot, P. Jans en mr. T.J.H. Verstappen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Havens Graanhandel N.V., te Maashees, vergunninghoudster(gemachtigde: mr. D.H. Nas).
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een tijdelijke vergunning tot en met 1 januari 2023 verleend voor het verruimen van het vergunde geluidsniveau.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 20/2160.
Beide zaken zijn, gelijktijdig met de zaken SHE 20/933 en SHE 19/1649 behandeld op de zitting van 27 oktober 2020. Namens eisers zijn [naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Voor vergunninghoudster is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en de deskundige P. Geelen. Tevens zijn op de zitting gehoord J. Koedoot. R. de Vogel en A.J. Vereijke, werkzaam bij de StAB.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Vervolgens zullen de beroepsgronden worden behandeld. In de bijlage bij de uitspraak staat de regelgeving waarnaar wordt verwezen.
Feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Vergunninghoudster exploiteert op het perceel een graanhandelbedrijf dat zich bezighoudt met de op- en overslag van grondstoffen voor veevoeders. Het bedrijf omvat een IPPC-installatie. Het bedrijf is van oudsher gevestigd in de dorpskern van Maarhees en het beschikt over een kade aan de Maas. Aan deze kade kunnen schepen worden aangemeerd van leveranciers en afnemers. De kade wordt niet door andere schepen gebruikt. Het bedrijf is ook eigenaar van het perceel Raaijveldweg 4 te Maarhees en gebruikt de loods op dit perceel voor opslag.
Eisers wonen aan de Mgr. Geurtsstraat en de Raaijveldweg, in de directe nabijheid van het perceel.
Op het perceel is het bestemmingsplan “ [woonplaats] ” (het bestemmingsplan) van toepassing. Het bestemmingplan is vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Boxmeer op 16 juli 2009 en op 16 september 2009 onherroepelijk geworden. Het perceel heeft hierin de enkelbestemming “Bedrijf” en de functieaanduiding “Specifieke vorm van bedrijf-mengvoederbedrijf”. Het terrein van de inrichting ligt binnen een planologisch aangewezen geluidzone. Deze zone omvat geen andere bedrijven. Buiten de zone mag de geluidbelasting vanuit het bedrijf niet meer bedragen dan 50 dB(A).
Op 10 april 2012 is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer (het college) een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de inrichting. De revisievergunning had - onder meer - betrekking op het realiseren van een verticaal siloblok, zuidoostelijk van het bestaande verticale siloblok en een overkapping. Op 29 mei 2012 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het verplaatsen van een grondstoffenopslag. Bij besluit van 15 mei 2012 met verzenddatum 22 mei 2012 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van een grondstoffenopslag. Nadien heeft verweerder bij besluit van 3 september 2015 nog een veranderingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de bedrijfsuren in de nachtperiode.
In de revisievergunning zijn geluidgrenswaarden opgenomen voor een aantal specifieke woningen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op specifieke punten (vergunningspunten). Sommige woningen van eisers zijn een vergunningspunt maar niet allemaal. Er is een algemene grenswaarde opgenomen voor het maximale geluidsniveau. De grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode zijn verhoogd in de veranderingsvergunning van 3 september 2015. De grenswaarden staan in de bijlage bij deze uitspraak.
De bouwplannen die in 2012 en daarna zijn vergund, zijn niet uitgevoerd. Op 6 april 2018 heeft vergunninghoudster een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verplaatsen van de grondstoffenopslag op een andere wijze en naar een andere locatie dan eerder is vergund. Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning voor vijf jaar verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, milieu en het milieuneutraal veranderen van de grondstoffenopslag aan de Mgr. Geurtsstraat 41 te [woonplaats] (het perceel). Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. De zaak is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/1649. In deze zaak wordt heden uitspraak gedaan.
De meeste eisers hebben op 12 februari 2019 verweerder verzocht om handhaving wegens overtreding van de geldende geluidnormen voor de inrichting. Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 5 augustus 2019 afgewezen, waartegen eisers bezwaar hebben gemaakt. Dit bezwaar is door verweerder na de inlichtingscomparitie doorgezonden ter behandeling als rechtstreeks beroep. De zaak is geregistreerd onder zaaknummer SHE 20/933. In deze zaak wordt heden uitspraak gedaan.
Verweerder heeft in de maanden april en mei 2019 diverse metingen uitgevoerd en naar aanleiding daarvan is een overtreding geconstateerd van de voor de inrichting geldende geluidsnormen ter hoogte van de woning van een van de eisers, gelegen aan de Kalverstraat 5 te Maarhees. Op 16 oktober 2019 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekendgemaakt. Vergunninghoudster heeft bij brief van 30 oktober 2019 haar zienswijze hierover naar voren gebracht. Eisers hebben op 26 oktober 2019 een zienswijze ingediend. Er is geen last onder dwangsom opgelegd.
Op 9 januari 2020 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het tijdelijk verruimen van het vergunde geluidsniveau. De vergunning wordt gevraagd voor de periode tot 1 januari 2023. Bij deze aanvraag is bij de bijlage het rapport “Akoestisch onderzoek veranderen van de inrichting J.P. Havens Graanhandel N.V. te [woonplaats] ’ van 28 februari 2020 gevoegd.
Beoordeling beroepsgronden
2.1
In het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster een tijdelijke vergunning tot 1 januari 2023 verleend voor het verruimen van het geluidsniveau dat is vergund in de revisievergunning en in de omgevingsvergunning van 2015. In vergunning voorschrift 1.1.1. van het bestreden besluit zijn voor de representatieve bedrijfssituatie de volgende grenswaarden opgenomen:
Langtijdgemiddeld beoordelingsniveau Lar, LT in dB(A)
Beoordelingspunt omschrijving  		  dag	 avond 		nacht
5 Kalverstraat 3 MTG 58 dB(A)  54	 47		42
10 Kalverstraat 7 MTG 55 dB(A)  52	 47		42
11 Kalverstraat 9 MTG 55 dB(A)  50	 46		42
200			   Kalverstraat 5 MTG 		  54	 49		43
201			   Mgr. Geurtsstraat 52MTG 55	  48	 46		44
203			   Raaijveldweg 1 MTG 55	  51	 43		38
204			   Mgr. Geurtsstraat 74 MTG 55  52	 44		38
205			   Kalverstraat 1	 MTG 57	  52	 47		43
206			   Mgr. Geurtsstraat 54	MTG 55 48	 45		43
207 			   Mgr. Geurtsstraat 72	MTG 55 51	 46		42
208			   Mgr. Geurtsstraat 70	MTG 55 51	 46		42
2.2
In het bestreden besluit heeft verweerder hiertoe overwogen dat de berekende geluidsemissie zonder de overkapping op een aantal vergunningspunten tot een overschrijding van de vergunde waarde leidt, maar niet tot een overschrijding van de Maximaal Toelaatbare Geluidsbelasting waarde (MTG-waarde). Het verlenen van een tijdelijke vergunning voor de berekende hogere geluidswaarden is daarom volgens verweerder aanvaardbaar. Volgens verweerder is de aangevraagde extra geluidsruimte representatief voor het geluid dat het bedrijf feitelijk veroorzaakt. Dit wordt veroorzaakt doordat een overkapping die was voorzien in de revisievergunning van 2012 en de veranderingsvergunning van 2015 niet is gerealiseerd. Verweerder verwacht niet dat een daadwerkelijke verslechtering van het leefklimaat van de omwonenden zal optreden.
3.1
Eisers vinden het niet-realiseren van de overkapping geen geldig argument om een maatregel die al sinds 2012 had moeten zijn gerealiseerd, gedurende nog langere tijd niet te realiseren. Dit is geen geldige reden om omwonenden gedurende meerdere jaren aan zeer hoge geluidswaarden bloot te stellen.
3.2
Volgens verweerder worden in de inrichting ook zonder overkapping de best beschikbare technieken (BBT) toegepast. Vergunninghoudster heeft aangegeven dat de overkapping om bouwlogistieke redenen op dit moment niet geplaatst kon worden. Dat kan pas na realisering van het nieuwe silogebouw (dat onderwerp is van de procedure SHE 19/1649). Dit is een tijdelijke situatie.
3.3
Vergunninghoudster heeft verder gesteld dat de overkapping aanvankelijk niet is gerealiseerd gelet op de economische crisis in 2012. Daarna is de overkapping niet gerealiseerd vanwege het verplaatsen van de grondstoffenopslag naar een andere locatie dan was voorzien en vergund in 2012. Om bouwlogistieke redenen moet eerst deze operatie worden afgerond en kan pas daarna de overkapping worden gebouwd.
3.4
In 2012 en 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het in werking hebben van een inrichting. Hierin zijn geluidgrenswaarden opgenomen ter bescherming van het milieu (in dit geval de omgeving). Verweerder heeft deze geluidgrenswaarden gesteld om de geluidhinder voor omwonenden zoveel mogelijk te beperken. Beide vergunningen zijn onherroepelijk en van de rechtmatigheid van deze vergunningen moet worden uitgegaan. De rechtbank stelt voorop dat vergunninghoudster er gewoon voor moet zorgen dat de inrichting in werking is conform de geldende omgevingsvergunningen uit 2012 en 2015. Als de geluidgrenswaarden te streng waren, dan had vergunninghoudster rechtsmiddelen moeten aanwenden tegen die vergunningen. Te weinig geld of een slechte planning kan geen reden zijn om een investering in een overkapping ter beperking van geluidhinder acht jaar lang uit te stellen. Dit heeft tot gevolg dat omwonenden te kampen hebben met meer geluidhinder dan zij mochten verwachten. Het is ook meer geluidhinder dan verweerder toelaatbaar heeft geacht in 2012 en 2015. Het is de verantwoordelijkheid van vergunninghoudster om te voldoen aan de geluidgrenswaarden. Als zij ervoor kiest om een overkapping niet te realiseren, dan zal vergunninghoudster een andere oplossing moeten zoeken waarbij wel wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden. Het niet realiseren van de overkapping biedt onvoldoende motivering om in 2020 de geluidgrenswaarden verder te verruimen. Verweerder heeft dit niet onderkend bij het nemen van het bestreden besluit.
4.1
Eisers voeren verder aan dat de BBT niet reeds in acht worden genomen als wordt voldaan aan de MTG-waarden. Deze MTG-waarden, waarbij geluidswaarden tussen de 42 en 44 gelden, bieden een zeer zwak beschermingsniveau. Eisers verwijzen daarbij naar hoofdstuk 4 uit de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening (Handreiking). Daaruit blijkt dat waarden boven de 40 dB(A) bewoners in de nachtperiode onvoldoende bescherming bieden voor een voldoende nachtrust. Bovendien zijn de MTG-waarden al vastgesteld in het saneringsbesluit in 1997 en gelden deze waarden ook in 2012 en 2015. Eisers zien niet in waarom verweerder hogere geluidgrenswaarden nu wel toelaatbaar vindt en toen niet.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inrichting ligt op een gezoneerd industrieterrein. De beoordeling van geluid op gezoneerde industrieterreinen is geregeld in de Wet geluidhinder. De Handreiking is niet van toepassing. Volgens verweerder worden de best beschikbare technieken toegepast binnen de inrichting.
4.3
Voor gezoneerde industrieterreinen geldt als uitgangspunt dat de etmaalwaarde van het equivalent geluidsniveau vanwege het gehele industrieterrein buiten de zone niet meer mag bedragen dan 50 dB(A) etmaalwaarde. De toenmalige minister van VROM heeft bij besluit van 10 juli 1997 een saneringsprogramma vastgesteld. In de zone ligt een aantal geluidsgevoelige bestemmingen waarvoor de minister op grond van het voornoemde saneringsprogramma MTG-waarden heeft vastgesteld. Bij de toetsing aan de vastgestelde MTG-waarden op de gevels van woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen moet rekening worden gehouden met het geluid van de op het gezoneerde terrein gelegen inrichting. Voor de woningen binnen de zone heeft het bevoegde gezag MTG-waarden vastgesteld die variëren van 55 tot en met 58 dB(A).
4.4
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat wordt voldaan aan de MTG‑waarden niet zonder meer rechtvaardigt dat verweerder de geluidgrenswaarden heeft kunnen verruimen. Deze MTG-waarden waren al vastgesteld in 2012 en 2015 en waren toen kennelijk voor verweerder geen aanleiding voor het stellen van hogere geluidgrenswaarden. Ook al heeft verweerder een zekere beoordelingsruimte bij het stellen van geluidgrenswaarden, dit ontslaat verweerder niet van de verplichting om in het bestreden besluit te motiveren waarom nu wél hogere geluidgrenswaarden worden vergund en toen niet. Een nieuwe omstandigheid is wel dat voor de inrichting nieuwe BBT‑conclusies zijn vastgesteld, de BREF Voedingsmiddelen en Zuivel. Maar verweerder heeft in het bestreden besluit slechts gesteld dat BBT worden toegepast, maar niet aangegeven waarom wordt voldaan aan BBT‑conclusie 14, die voorschrijft welke technieken zouden moeten worden toegepast. Een overkapping is een van deze technieken. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
5.1
Eisers voeren daarnaast aan dat verweerder geen beoordeling heeft gemaakt van de geluidhinder voor niet-MTG woningen in de zone. Voor niet-MTG woningen geldt een beschermingswaarde van maximaal 50 dB(A) in plaats van 55 dB(A). Verweerder heeft ten onrechte niet gespecificeerd voor welke woningen een MTG besluit van kracht is.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het tekstuele deel van het rapport een selectie is gemaakt van beoordelingspunten. In bijlage 3 zijn alle beoordelingspunten opgenomen. Deze woningen liggen allemaal binnen de geluidzone. Er liggen geen woningen binnen de zone die niet zijn betrokken bij het onderzoek.
5.3
In het besluit tot vaststelling van de MTG-waarden worden de woningen genoemd. Dit zijn woningen aan de Kalverstraat, de Mgr. Geurtsstraat en de Raaijveldweg. Hiertoe behoren, voor zover de rechtbank kan nagaan, de woningen van alle eisers. Het bestreden besluit brengt geen verandering in de voorkeursgrenswaarden voor niet-MTG-woningen, maar wijzigt alleen de grenswaarden in de vergunningen van 2012 en 2015 voor de in het bestreden besluit genoemde woningen. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit onvolledig is. Deze beroepsgrond faalt.
6.1
Eisers merken nog op dat het bestreden besluit vergunninghoudster niet ontslaat van de plicht om de overkapping te realiseren krachtens de omgevingsvergunning van 10 april 2012.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het juist is dat de overkapping nog gerealiseerd moet worden.
6.3
Ook de rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit vergunninghoudster niet ontslaat van de verplichting de inrichting in werking te hebben conform de vergunning uit 2012. Het niet realiseren van de overkapping is echter een kwestie van handhaving en heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
7.1
Eisers stellen dat in het bestreden besluit, in strijd met artikel 5.5 vierde lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor), geen controlevoorschrift is gesteld.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in artikel 5.5 van het Bor is aangegeven dat aan een omgevingsvergunning controlevoorschriften kunnen worden verbonden. Voor zover het een IPPC-installatie betreft, zijn controle- of monitoringsvoorschriften verplicht indien deze eisen worden gebaseerd op voor die IPPC-installatie relevante BBT-conclusies. Volgens verweerder zijn dergelijke voorschriften niet verplicht omdat dit in de BBT‑conclusies niet aan de orde is.
7.3
In artikel 5.5, vierde lid van het Bor is opgenomen dat aan een omgevingsvergunning controlevoorschriften kunnen worden verbonden.
In geval van IPPC-installaties zijn controle- of monitoringsvoorschriften verplicht met als voorwaarde dat de monitoringseisen worden gebaseerd op voor die IPPC-installatie relevante BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over best beschikbare technieken ingevolge artikel 5.5 vierde lid 4 onder a, onder 2, Bor.
7.4
In de omgevingsvergunningen van 2012 en 2015 zijn geen controlevoorschriften opgenomen.
7.5
Verweerder ziet over het hoofd dat in BBT-conclusie 13 van de BREF Voedingsmiddelen en Zuivel is aangegeven dat het een best beschikbare techniek is om een geluidsbeheerplan te maken dat in ieder geval een protocol voor de monitoring van geluidsemissies bevat, een protocol voor de reactie op geconstateerde geluidsincidenten en een programma ter vermindering van geluid om de bron(nen) te bepalen, de blootstelling aan geluid en trillingen te meten/schatten, de bijdragen van de bronnen te karakteriseren en preventieve en/of beperkende maatregelen te nemen. BBT-conclusie 13 is alleen van toepassing in gevallen waarbij geluidshinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. Dat is hier het geval. Immers, de inrichting voldoet niet aan de geluidgrenswaarden in de vergunningen van 2012 en 2015, omdat de overkapping niet is gerealiseerd. Dat wordt voldaan aan de MTG-waarden, wil niet zeggen dat er geen geluidhinder is. Verweerder had daarom een controlevoorschrift aan het bestreden besluit moeten verbinden. Het bestreden besluit is dus genomen in strijd met artikel 5.5, vierde lid van het Bor.
Conclusie
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen om de geconstateerde gebreken te herstellen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat zij bij uitspraak van heden het besluit van 28 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft herroepen, waarbij verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning voor vijf jaar heeft verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, milieu en het milieuneutraal veranderen van de grondstoffenopslag aan de Mgr. Geurtsstraat 41 te [woonplaats] . Bovendien heeft vergunninghoudster aangekondigd dat zij een aanvraag voor een nieuwe revisievergunning in voorbereiding heeft. De rechtbank vindt het beter om alles in één keer opnieuw te beoordelen dan in delen. Verweerder zal een nieuw besluit op de aanvraag moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9. Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd, is er geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe zal worden afgewezen in een aparte uitspraak.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Eisers kunnen verder aanspraak maken op een vergoeding van de door hen gemaakte deskundigenkosten van € 1.584,00
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.634,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 2 december 2020.
griffier						voorzieningenrechter, tevens voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.