ECLI:NL:CBB:2020:1002
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/441
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.H.C. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maat [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover een landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. In 2010 heeft appellante het plan opgevat het bedrijf om te schakelen in de zin dat zij haar varkenstak wilde afstoten en haar melkveetak uit breiden. Zij beoogde de groei naar 222 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee, met een beoogde totale melkproductie van ongeveer 2.000.000 kg melk per jaar, te realiseren met eigen aanwas. In 2011 hield appellante 59 melk- en kalfkoeien en 105 stuks jongvee.
2.2
Vanaf 2010 kampt appellante met verscheidende diergezondheidsproblemen. In 2013 is gebleken dat de oorzaak daarvan lag in de watervoorziening voor de dieren. In 2014 is dit probleem verholpen. Op het bedrijf heeft in 2012/2013 ook een uitbraak van Bovine Virus Diarree (BVD) plaatsgevonden. Hierdoor was de afvoer van dieren hoger dan gemiddeld op het bedrijf.
2.3
Op 2 juli 2015 was de beoogde groei (nog) niet (volledig) gerealiseerd en hield appellante 175 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee. Appellante had op de peildatum 55 stuks jongvee uitgeschaard. De fosfaatrechten voor deze dieren zijn toegekend aan de inschaarder.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.505 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Appellante is gekort op haar fosfaatrecht met de generieke korting. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen omdat appellante niet voldoet aan de in dat artikel genoemde 5%-drempel.
Beroepsgronden
4.1
Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling en betoogt dat verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht ten onrechte de op de peildatum niet gerealiseerde uitbreiding buiten beschouwing heeft gelaten. Door de langdurige ziekte onder het vee heeft de beoogde groei vertraging opgelopen. Nu de diergezondheidsproblemen geruime tijd hebben gespeeld op het bedrijf van appellante, is niet één alternatieve peildatum aan te wijzen als datum voordat de bijzondere omstandigheid in is getreden. Het had op de weg van verweerder gelegen te onderzoeken of appellante op andere peildata wel aan de 5%-drempel zou hebben voldaan.
4.2
Ter zitting heeft appellante haar reeds in bezwaar aangevoerde standpunt dat sprake is van een onrechtmatige inbreuk op haar eigendomsrecht, en derhalve schending met artikel 1 van het EP, herhaald. Appellante stelt zich op het standpunt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Omdat het voor appellante, onder andere door veranderende regelgeving, niet meer rendabel was de varkenstak door te zetten, heeft appellante de beslissing gemaakt de melkveetak uit te breiden en haar varkensrechten te verleasen.  Deze keuze heeft zij gemaakt in 2010, toen het fosfaatrechtenstelsel voor haar niet voorzienbaar was. Zij beoogde de uitbreiding niet te realiseren met het oog op de afschaffing van het melkquotumstelsel. Appellante heeft in 2011 melkquotum aangekocht en zou voor het overige deel van de uitbreiding melkquotum aankopen. Vlak na de omschakeling is appellante geconfronteerd met verscheidende diergezondheidsproblemen. Hierdoor heeft de groei onvoldoende kunnen doorzetten. Deze omstandigheden zijn wel degelijk van belang voor de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij de beoordeling van het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht is uitgegaan van de dieraantallen op de door appellante opgeven datum dat de dierziekte intrad, 1 januari 2014, en niet, zoals door appellante bepleit, van de dieraantallen die zij op 2 juli 2015 zou hebben gehad. Anders dan appellante stelt had een alternatieve peildatum voor 2 juli 2015 niet tot een ander resultaat hebben geleid, nu appellante als groeiend bedrijf niet op een ander moment de 5%-drempel zou behalen.
5.2
Verweerder betwist dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ter zitting heeft verweerder het reeds in het bestreden besluit vermelde standpunt wat betreft het beroep op artikel 1 van het 1 EP herhaald. Verweerder heeft verder verwezen naar rechtspraak van het College. Appellante is gaan omschakelen en investeren op een moment dat de mededelingen vanuit de overheid haar tot voorzichtigheid noopten. Verder heeft appellante onvoldoende inzicht verschaft in haar financiële situatie. Dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel geraakt is, is onvoldoende om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
Beoordeling
6.1
Over het beroep op de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei door de bijzondere omstandigheid of omstandigheden, in dit geval de diergezondheidsproblemen, niet meer wordt gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Verweerder is derhalve terecht uitgegaan van de dieraantallen op de door appellant in de melding bijzondere omstandigheden genoemde datum dat deze intrad; 1 januari 2014. Het College heeft verder al eerder overwogen dat het moet gaan om één alternatieve peildatum en dat het op de weg van appellante ligt bewijs aan te leveren ter onderbouwing van de stelling dat de bijzondere omstandigheid op een andere datum intrad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:431). ECLI:NL:CBB:2019:431 (http://pi.rechtspraak.minjus.nl/), 17 september 2019). Appellante is hierin niet geslaagd. De beroepsgrond faalt.
6.2
In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College reeds geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor de beoogde 222 melk- en kalfkoeien en de vastgestelde 7.505 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (175 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft niet inzichtelijk gemaakt welke feitelijke gevolgen het fosfaatrechtenstelsel heeft voor het bedrijf. Appellante is in 2010 tot omschakeling van het bedrijf overgegaan. Niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor appellante om te groeien naar in totaal 222 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee, ook niet ter compensatie van de beëindigde varkenstak. Voorts blijkt niet dat appellante met het aan haar toegekende aantal fosfaatrechten haar investeringsverplichtingen niet kan terugverdienen. Daarbij is relevant dat appellante een deel van de beoogde uitbreiding wel heeft kunnen realiseren. Anders dan appellante stelt had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (in 2007) en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had ten tijde van de realisatie van haar uitbreidingsplannen in 2010 en 2011 al een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, de omvang van de beoogde uitbreiding en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar. Dat, zo appellante ter zitting heeft gesteld, verscheidende adviseurs haar hebben geadviseerd de uitbreiding te realiseren doet er niet aan af dat appellante zelf de verantwoordelijkheid draagt voor door haar gemaakte bedrijfskeuzes (vergelijk de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:720). Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Dat betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. 	Het beroep is ongegrond.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.