ECLI:NL:CBB:2021:47
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1241
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1]
, te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2]
,
maat van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] .
2.2
Op 23 april 2014 is een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor de bouw van een nieuwe jongveestal. Op 5 september 2014 is een vergunning aan appellante verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 176 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op 29 juni 2015 heeft appellante een financieringsvoorstel ondertekend, waarin een bedrag van € 338.000,- is overeengekomen voor een investering in onroerende zaken.
2.3
Blijkens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 1 april 2013 op haar bedrijf 118 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 127 melk- en kalfkoeien en 27 stuks jongvee en had zij 78 stuks jongvee ten behoeve van de opfok elders ondergebracht.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.059 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren en heeft hij een generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
In het bestreden besluit is verweerder tegemoetgekomen aan het verzoek van appellante om bij de vaststelling van het fosfaatrecht uit te gaan van een hogere melkproductie in 2015. Als gevolg hiervan heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld op 5.141 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat haar situatie afwijkt van de standaardsituatie en standaardoplossing als genoemd in de knelgevallenregeling. Uitgangspunt van de regeling is dat vee wordt verkocht in de periode dat de bouwwerkzaamheden plaatsvinden. Appellante had echter 78 stuks jongvee tijdens de start van de bouwwerkzaamheden eind 2013 tijdelijk elders gestald. Het jongvee is daarbij steeds in eigendom van appellante gebleven en het was de bedoeling om dit jongvee, na realisatie van de jongveestal op 1 januari 2016,  weer op haar eigen bedrijf te gaan houden. Aangezien er geen fosfaatrecht voor het jongvee is toegekend, is dit niet meer mogelijk. Gelet op deze bijzondere situatie verzoekt appellante dan ook om haar alsnog fosfaatrecht toe te kennen voor deze 78 stuks jongvee.
4.2.1
Voorts stelt appellante dat in het bestreden besluit de onderbouwing ontbreekt van verweerders betoog dat, en waarom, productiebeperkende maatregelen in de vorm van het fosfaatrechtenstelsel voor haar als individuele melkveehouder voorzienbaar waren. Eerder is door de overheid ingezet op een grondgebonden groei; de beschikbare grond was de enige beperking om een volledige productiecapaciteit van gebouwen en vergunningen te kunnen benutten (zijnde in het geval van appellante, 176 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee). Reeds voor 2 juli 2015 heeft appellante gericht geïnvesteerd in de grondgebondenheid van haar bedrijf, waardoor deze beperking volledig voor haar was weggenomen. Desondanks wordt appellante nu weer beperkt, zij het dit keer door het fosfaatrechtenstelsel, terwijl de bron waaruit voor de individuele melkveehouder had kunnen worden afgeleid dat dit stelsel voorzienbaar zou zijn, niet duidelijk kenbaar is gemaakt.
4.2.2
Tot slot stelt appellante dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Ter onderbouwing van haar stelling verwijst appellante onder meer naar het rapport zoals is opgesteld [naam 2] en op 14 december 2018 van een toelichting is voorzien door [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] accountants en adviseurs. Appellante deelt de visie van verweerder dat scenario 1 uit het rapport geen realistisch scenario betreft, niet. Haars inziens is er wel degelijk sprake van een realistisch scenario, nu zowel de bouw- en milieuvergunningen zijn verleend, voldaan is aan de grondgebondenheid, de stalplekken zijn gerealiseerd en het fosfaatrechtenstelsel dan ook de enige beperkende factor is om haar oorspronkelijke groeiplannen te kunnen realiseren.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betwist niet dat de bouwwerkzaamheden van appellante moeten worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling kan echter niet worden gehonoreerd, omdat – uitgaande van de (door verweerder bepaalde) alternatieve peildatum 13 december 2013 en de melkproductie van 2015 – niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. Ook kan, anders dan appellante aanvoert, bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening worden gehouden met 78 stuks jongvee van appellante die tijdelijk elders werden opgefokt, nu het bij de vaststelling van het fosfaatrecht niet gaat om wie de eigenaar was van de dieren op de (alternatieve) peildatum, maar om wie de houder daarvan was.
5.2.1
Met betrekking tot de door appellante genoemde voorzienbaarheid verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
5.2.2
Voorts deelt verweerder de stelling van appellante dat sprake is van een individuele en buitensporige last, niet. Appellante heeft aangevoerd dat op haar bedrijf sprake is van een bijzondere omstandigheid, te weten de bouw van een nieuwe jongveestal, maar voor deze omstandigheid is reeds voorzien in een knelgevallenregeling. Dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor de knelgevallenregeling, maakt niet dat sprake zou zijn van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2013 geïnvesteerd in de bouw en inrichting van een jongveestal, maar op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel al voorzienbaar, als gevolg waarvan de investeringen voor haar risico en rekening dienen te komen. Ook was geen sprake van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding, nu de uitbreiding gericht was op het realiseren van een toekomstbestendig bedrijf voor de opvolger. Tot slot heeft appellante weliswaar met een rapport getracht om haar vermogenspositie inzichtelijk te maken, maar aangezien de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders, heeft verweerder het rapport niet nader onderzocht.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Weliswaar is sprake van bouwwerkzaamheden, en daarmee van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in dat artikellid, maar niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. De door appellante geschetste bijzondere situatie – 78 stuks jongvee die reeds voor de aanvang van de bouwwerkzaamheden elders waren gestald – geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Het jongvee van appellante werd immers reeds sinds 2008 elders opgefokt, zo is ter zitting verklaard, en derhalve ontbreekt een direct causaal verband tussen het elders stallen van dit jongvee en de in december 2013 aangevangen bouwwerkzaamheden voor een nieuwe jongveestal. Het betoog van appellante faalt dan ook. Volledigheidshalve merkt het College op dat voor de door appellante geschetste situatie een voorziening is getroffen door de wetgever in het vijfde lid van artikel 23 van de Msw. Nu noch gesteld, noch gebleken is dat aan de voorwaarden van dat artikellid is voldaan, bestaat ook op grond daarvan geen reden tot verhoging van het fosfaatrecht van appellante (zie de uitspraak van het College van 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:186).
6.2.1
Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College naar zijn vaste rechtspraak op dit punt (zie onder meer de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB: 2019:291, onder 6.7.5.1-6.7.5.4).
6.2.2
Voorts is door appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.4
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.4 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.7
Voor appellante komt de vergelijking die in 6.2.4 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 176 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de verleende Nbw-vergunning en de stalcapaciteit) en de vastgestelde 5.141 kg fosfaatrecht (zijnde de op de peildatum van 2 juli 2015 gehouden 127 melk- en kalfkoeien en 27 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.5 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.8
In dat verband is van belang dat appellante eind 2013 is begonnen met de bouw van de nieuwe jongveestal. Gezien het tijdstip waarop de daartoe benodigde investering is gedaan, acht het College de beslissing daartoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat, zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, deze uitbreiding is aangegaan met het oog op het verduurzamen en het toekomstbestendig maken van haar bedrijf, maakt dit niet anders. Daarbij komt dat niet aannemelijk is gemaakt dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. Dat de nieuwe jongveestal zou zijn gebouwd ter vervanging van de oude jongveestal, verklaart weliswaar de noodzaak tot vervanging van de jongveestal, maar verklaart niet zonder meer de noodzaak tot uitbreiding in deze omvang.
6.2.9
Nu het College de door appellante aangegane investeringsbeslissingen niet navolgbaar acht, kan aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toekomen die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dat verband nog wel op dat, zoals reeds overwogen in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) en zoals terecht door verweerder opgemerkt in het bestreden besluit, een scenario waarin voorbij wordt gegaan aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, realiteitswaarde mist.
6.2.10
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond van appellante faalt dan ook.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.