ECLI:NL:CBB:2018:340
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


tussenuitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/488, 17/511, 17/669, 17/684
11350
verwijzingsuitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaken tussen
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, appellante 1,
Ekro B.V.
, te Apeldoorn, appellante 2,
VION Apeldoorn B.V.
, te Apeldoorn, appellante 3,
Vitelco B.V.
, te ’s-Hertogenbosch, appellante 4,
gezamenlijk: appellanten
(gemachtigden: mr. K.J. Defares en mr. J.N. Bruggers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij factuur van 18 november 2016 (factuurnummer 00808991) heeft verweerder bij appellante 1 een bedrag van € 49.628,22 in rekening gebracht ten behoeve van keuringswerkzaamheden.
Bij besluit van 3 maart 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante 1 ongegrond verklaard.
Appellante 1 heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/488.
Bij factuur van 7 oktober 2016 (factuurnummer 00802079) heeft verweerder bij appellante 2 een bedrag van € 25.066,33 in rekening gebracht ten behoeve van keuringswerkzaamheden.
Bij besluit van 28 februari 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante 2 ongegrond verklaard.
Appellante 2 heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/511.
Bij factuur van 14 februari 2017 (factuurnummer 00151720) heeft verweerder bij appellante 3 een bedrag van € 30.252,55 in rekening gebracht ten behoeve van keuringswerkzaamheden.
Bij besluit van 13 maart 2017 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante 3 ongegrond verklaard.
Appellante 3 heeft tegen het bestreden besluit 3 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/669.
Bij factuur van 19 januari 2017 (factuurnummer 00151379) heeft verweerder bij appellante 4 een bedrag van € 15.422,35 in rekening gebracht ten behoeve van keuringswerkzaamheden.
Bij besluit van 8 maart 2017 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van appellante 4 ongegrond verklaard.
Appellante 4 heeft tegen het bestreden besluit 4 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/684.
Op 14 juni 2017 heeft een regiezitting plaatsgevonden. Het College heeft de gemaakte afspraken schriftelijk bevestigd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2017. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden en door drs. [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. [naam 2] en [naam 3] . Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Bij brief van 12 juni 2018 heeft het College het onderzoek heropend. Bij die brief zijn partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven met betrekking tot aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) te stellen prejudiciële vragen.
Bij afzonderlijke brieven van 26 juni 2018 hebben partijen hun zienswijzen ingediend.
Bij uitspraak van heden heeft het College tevens prejudiciële vragen aan het HvJEU voorgelegd in de – verwante – zaken met de zaaknummers 14/672, 15/897 tot en met 15/904, 15/929, 16/135 tot en met 16/137, 16/204, 16/535, 16/536, 16/596 en 16/1040 tussen Exportslachterij J. Gosschalk & Zn. B.V. en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden, zoals door partijen aangevoerd tot en met de zitting van 30 november 2017.
1.1
Appellanten exploiteren slachthuizen waar varkensvlees wordt verwerkt en in de handel wordt gebracht.
1.2
Om te verzekeren dat bij appellanten de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd, worden officiële controles uitgevoerd als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong.
1.3
Die officiële controles worden verricht bij onder meer de antemortem- en de postmortemkeuring. De controles worden verricht door officiële dierenartsen en practitioners die werkzaam zijn bij de als bevoegde autoriteit aangewezen Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en door officiële assistenten in dienst van de besloten vennootschap Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS). Verder heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat er ook (officiële) assistenten in dienst zijn van de NVWA. Deze (officiële) assistenten verrichten ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van de officiële dierenarts.
1.4
Ter dekking van de kosten van de keuringswerkzaamheden int verweerder vergoedingen bij slachterijen op grond van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede op grond van de Regeling NVWA-tarieven.
1.5
De bestreden besluiten 1 en 2 zien op facturen voor NVWA-werkzaamheden in de periode september tot en met november 2016. De bestreden besluiten 3 en 4 zien op facturen voor KDS-werkzaamheden in de periode december 2016 en januari 2017.
Wettelijk kader
2.	Het College zal hierna voor iedere van belang zijnde wettelijke regeling afzonderlijk de daaruit relevante voorschriften weergeven.
2.1
Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening nr. 882/2004):
“Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van
Verordening (EG) nr. 178/2002.
Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
1) "officiële controle": elke vorm van controle die door de bevoegde autoriteit of door de
Gemeenschap wordt uitgevoerd om na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd;
(…)
Artikel 26
Algemeen beginsel
De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles.
Artikel 27
Vergoedingen of heffingen
1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.
(…)
4. Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 of lid 2 ten behoeve van officiële controles worden geïnd:
a) mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken; en
b) kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B, of in bijlage V, afdeling B.
5. Bij de vaststelling van de vergoedingen houden de lidstaten rekening met de volgende elementen:
a) het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren;
b) de belangen van bedrijven met een geringe productie;
c) de traditionele methoden die worden gebruikt voor de productie, -verwerking en -distributie;
d) de behoeften van bedrijven die gelegen zijn in gebieden met bijzondere geografische beperkingen.
(…)
10. Afgezien van de kosten die voortvloeien uit de in artikel 28 genoemde uitgaven, mogen de lidstaten in het kader van de uitvoering van de onderhavige verordening geen andere vergoedingen innen dan die bedoeld in onderhavig artikel.
(…)
BIJLAGE VI
CRITERIA VOOR DE BEREKENING VAN VERGOEDINGEN
1. De salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles.
2. De kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten.
3. Kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek.
(…)”.
2.2
Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004):
“Artikel 2
Definities
1.      Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
(…)
f) „officiële dierenarts”: een dierenarts die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden en door de bevoegde autoriteit is aangesteld;
(...)
h) „officiële assistent”: een persoon die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden, die door de bevoegde autoriteit is aangesteld en die werkt onder het gezag en de verantwoordelijkheid van een officiële dierenarts.
(…)
Artikel 4
Algemene beginselen voor officiële controles van alle producten van dierlijke oorsprong die onder deze verordening vallen
1.  De lidstaten zorgen ervoor dat exploitanten van een bedrijf de bevoegde autoriteit alle nodige assistentie verlenen bij de uitvoering van de officiële controles.
(…)
3.  De in lid 1 bedoelde officiële controles betreffen:
a) de audit van de goede hygiënepraktijken en de op HACCP (Hazard Analysis Critical Control	Point (risicoanalyse en kritisch controlepunt)) gebaseerde procedures;
b) de in de artikelen 5, 6, 7 en 8 gespecificeerde officiële controles,
en
c) de in de bijlagen bij deze verordening genoemde specifieke audittaken.
(…)
4.  Bij de audits van de goede hygiënepraktijken wordt nagegaan of de procedures van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voortdurend worden nageleefd ten minste met betrekking tot:
a) controle van de informatie over de voedselketen;
b) het ontwerp en het onderhoud van de gebouwen en de uitrusting;
c) de hygiëne vóór, tijdens en na het productieproces;
d) persoonlijke hygiëne;
e) de opleidingen rond de thema's „hygiëne” en „werkmethoden”;
f) ongediertebestrijding;
g) de waterkwaliteit;
h) de temperatuurbeheersing
en
i) controles van de levensmiddelen die de inrichting worden binnengebracht of verlaten, en de bijbehorende documentatie.
(…)
7.  In het geval van slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen, voert de officiële dierenarts de in de leden 3 en 4 bedoelde audittaken uit.
(…)
Artikel 5
Vers vlees
De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
1. De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:
(...)
(b) antemortemkeuring;
(…)
(d) postmortemkeuring;
(…)
4. Officiële assistenten kunnen de officiële dierenarts bijstaan bij de in de bijlage I, secties I en II, bedoelde officiële controles als gespecificeerd in sectie III, hoofdstuk I. Zij maken dan deel uit van een onafhankelijk team;
5. a) De lidstaten zorgen ervoor dat zij over voldoende officieel personeel beschikken om de uit hoofde van bijlage I vereiste controles met de in sectie III, hoofdstuk II, voorgeschreven frequentie te verrichten.
(...)
7. De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële dierenartsen en de officiële assistenten gekwalificeerd zijn en de in bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, bedoelde opleiding volgen.
(…)
BIJLAGE I
VERS VLEES
(…)
SECTIE III: VERANTWOORDELIJKHEDEN EN FREQUENTIE VAN CONTROLES
(…)
HOOFDSTUK IV: VAKBEWAAMHEIDSEISEN
A OFFICIËLE DIERENARTSEN
1. De bevoegde autoriteit mag alleen dierenartsen die zijn geslaagd voor een proef die aan de eisen van punt 2 voldoet, tot officiële dierenarts benoemen.
2. De bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor de organisatie van de proef. Tijdens de proef moet, voorzover dat nodig is gelet op de achtergrond en de kwalificaties van de dierenarts, de kennis van de volgende onderwerpen blijken:
(…)
Kandidaten kunnen de vereiste kennis opdoen als onderdeel van hun veterinaire basisopleiding, of door verdere opleiding te volgen of beroepservaring op te doen na de voltooiing van hun opleiding. De bevoegde autoriteit mag de proeven differentiëren, om rekening te houden met de achtergrond van de kandidaten. Wanneer de bevoegde autoriteit er echter van overtuigd is dat een kandidaat de vereiste kennis heeft verworven bij het behalen van een universitaire graad of door permanente educatie die tot een postdoctorale kwalificatie heeft geleid, kan zij afzien van de eis van een proef.
(…)
4. Voorts moet elke officiële dierenarts tijdens een proefperiode van ten minste 200 uur een praktische opleiding volgen voordat hij zelfstandig aan het werk gaat. Tijdens die proefperiode staat hij onder toezicht van de officiële dierenartsen van de slachthuizen, uitsnijderijen, grensinspectieposten voor vers vlees en bedrijven. Tijdens de opleiding moet in het bijzonder aandacht worden geschonken aan de audit van de systemen voor het beheer van de voedselveiligheid.
5. De officiële dierenarts moet zich via permanente educatie en vakliteratuur van nieuwe ontwikkelingen en van de actuele stand van de wetenschap op de hoogte houden. De officiële dierenarts moet, voorzover mogelijk, deelnemen aan permanente educatie.
6. De reeds als officiële dierenarts aangestelde dierenartsen moeten over de nodige kennis van de in punt 2 genoemde onderwerpen beschikken. Zo nodig, moeten zij die kennis via permanente educatie opdoen. De bevoegde autoriteit treft daarvoor de nodige maatregelen.
(…)
B. OFFICIËLE ASSISTENTEN
1. De bevoegde autoriteit mag alleen personen tot officieel assistent benoemen die een opleiding gevolgd hebben en voor een proef geslaagd zijn overeenkomstig onderstaande eisen.
2. De bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor de organisatie van deze proeven. Om aan deze proeven te mogen deelnemen, moeten de kandidaten kunnen aantonen dat zij:
a) een theoretische opleiding van ten minste 500 uur en een praktische opleiding van ten minste 400 uur hebben gevolgd die de in punt 5 genoemde gebieden bestrijken
en
b) de nodige aanvullende opleiding hebben gevolgd die officiële assistenten in staat stelt hun taken met de vereiste vakkennis uit te voeren.
(…)
5. De opleiding voor officiële assistenten heeft betrekking op en de proeven bevestigen de kennis van de volgende onderwerpen:
(…)
6. Officiële assistenten moeten via permanente educatie en vakliteratuur hun kennis actueel houden en zich van nieuwe ontwikkelingen op de hoogte houden. Officiële assistenten moeten, voorzover mogelijk, deelnemen aan permanente educatie.
7. De reeds als officiële assistent aangestelde personen moeten voldoende kennis hebben van de in punt 5 genoemde onderwerpen. Zo nodig, moeten zij die kennis via permanente educatie opdoen. De bevoegde autoriteit treft daarvoor de nodige maatregelen.
(…)”.
2.3
Richtlijn van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG (Richtlijn 85/73/EEG) (deze richtlijn is ingetrokken met ingang van 1 januari 2008):
“Artikel 5
1. De communautaire retributies dekken de kosten die de bevoegde autoriteit moet maken, in verband met:
- de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,
- de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, eventueel met inbegrip van de kosten voor de na- en bijscholing van de inspecteurs voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.
(…).”
2.4
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan (Richtlijn 96/23/EG):
“Artikel 5
1. De Lid-Staten leggen de Commissie uiterlijk op 30 juni 1997 een plan voor met de nationale maatregelen die tijdens het aanloopjaar ten uitvoer moeten worden gelegd, alsmede, later, de eventuele aanpassingen van de voorheen overeenkomstig artikel 8 goedgekeurde plannen, op basis van de ervaring tijdens het voorgaande jaar of de voorgaande jaren, zulks uiterlijk op 31 maart van het jaar waarop deze aanpassingen betrekking hebben.
2. Het in lid 1 bedoelde plan moet:
a) voorzien in de opsporing van de groepen residuen of stoffen naar gelang van de diersoort, overeenkomstig bijlage II;
b) met name aangeven welke maatregelen gelden voor de opsporing van de aanwezigheid van:
i) de onder a) bedoelde stoffen in de dieren, alsmede in het drinkwater van die dieren en op alle plaatsen waar die dieren worden opgefokt of gehouden;
ii) residuen van de bovengenoemde stoffen in levende dieren en in de excreta en biologische vloeistoffen, alsmede in weefsels en produkten van dierlijke oorsprong, zoals vlees, melk, eieren en honing;
c) de in de bijlagen III en IV vastgestelde voorschriften voor niveaus en frequentie van de monsternemingen in acht nemen.
(…)
BIJLAGE III
WIJZE VAN MONSTERNEMING
1. Het plan voor toezicht inzake residuen is bedoeld om de redenen van de mogelijke aanwezigheid van residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong te bestuderen en aan te wijzen in veehouderijen, slachthuizen, zuivelbedrijven, inrichtingen voor visverwerking en centra voor het verzamelen en inpakken van eieren.
De officiële monsters moeten overeenkomstig het desbetreffende hoofdstuk van bijlage IV genomen worden.
Overal waar de officiële monsters genomen worden, moet dit onaangekondigd en onverwacht geschieden en niet op vaste tijdstippen of weekdagen. De Lid-Staten nemen alle nodige voorzorgsmaatregelen om zich ervan te vergewissen dat de controles steeds onverwacht plaatsvinden.
(…).”
2.5
Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625):
“Artikel 81
De overeenkomstig artikel 79, lid 1, onder a), en artikel 79, lid 2, te innen vergoedingen of heffingen worden bepaald op basis van de volgende kosten, voor zover die voortkomen uit de betrokken officiële controles:
a) de salarissen en socialezekerheids-, pensioen- en verzekeringskosten van personeelsleden die bij de uitvoering van officiële controles betrokken zijn, met inbegrip van ondersteunend en administratief personeel;
b) de kosten van faciliteiten en uitrusting, met inbegrip van onderhouds- en verzekeringskosten en andere aanverwante kosten;
c) de kosten van verbruiksgoederen en instrumenten;
d) de kosten van diensten die gemachtigde instanties voor aan hen gedelegeerde officiële controles bij de bevoegde autoriteiten in rekening hebben gebracht;
e) de kosten van de opleiding van de onder a) bedoelde personeelsleden, met uitzondering van opleiding die noodzakelijk is om de voor aanstelling door de bevoegde autoriteiten vereiste kwalificaties te verkrijgen;
f) de reiskosten van de onder a) bedoelde personeelsleden, alsmede bijbehorende verblijfskosten;
g) de door officiële laboratoria in rekening gebrachte kosten van bemonstering en laboratoriumanalyses, -tests en -diagnoses.
(…).”
2.6
De Algemene wet bestuursrecht (Awb):
“Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
(…)
Artikel 7:2
1 Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2 Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
(…)
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
(…)
Artikel 7:12
1 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
(…)”.
2.7
Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 20 februari 2014, nr. WJZ/14033284, houdende vaststelling van tarieven voor werkzaamheden van de NVWA, zoals deze luidde tot en met 31 december 2016 (Regeling NVWA-tarieven):
“Artikel 1
1 Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
a. aanbieder: degene die werkzaamheden laat verrichten of daartoe het verzoek doet;
(…)
c.  certificaat: schriftelijke of elektronische door of vanwege de NVWA afgegeven verklaring naar aanleiding van de werkzaamheden;
(…)
e.  Convenant Roodvleeskeuring: op 4 juni 2004 gesloten convenant tussen de Directeuren-Generaal van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de toenmalige Voedsel en Waren Autoriteit enerzijds, en de Voorzitters van de Productschappen Vee, Vlees en Eieren en de Centrale Organisatie voor de Vleessector anderzijds, waarin onder meer afspraken zijn neergelegd betreffende de taakverdeling op het gebied van post mortem keuringswerkzaamheden, bedoeld in sectie IV, hoofdstuk I, hoofdstuk II, hoofdstuk II (sic, College) en hoofdstuk IV, onderdeel B, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 854/2004;
f.  geleidebiljet: schriftelijk of elektronisch document, door of vanwege de NVWA opgemaakt, dat dient om producten van dierlijke oorsprong te kanaliseren;
g.  kwartier: spanne tijd van één vierde deel van een uur, of een gedeelte daarvan, die besteed is of zou zijn aan werkzaamheden, met uitzondering van reistijd;
(…)
j.  openingstijd: periode van maandag tot en met vrijdag, met uitzondering van algemeen erkende feestdagen, van 07.00 uur tot 18.00 uur;
k.  starttarief: op de reis- en voorbereidende administratietijd betrekking hebbende retributie;
l.  werkdag: dag, niet zijnde een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag;
m.  werkzaamheden: onderzoeken, keuringen en administratieve afwikkeling daarvan.
(…)
Artikel 3
Voor werkzaamheden als bedoeld in bijlage A bij deze regeling die binnen openingstijd worden verricht is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit:
a. een starttarief van € 161,34 en
b. een bedrag van € 31,83 per kwartier dat aan de werkzaamheden door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA is besteed;
c. een bedrag van € 5,28 per certificaat of geleidebiljet indien een certificaat of geleidebiljet is aangevraagd via CLIENT Export.
(…)
Artikel 6a
1 Een retributie is verschuldigd voor administratieve afwikkeling van werkzaamheden verricht door een officiële dierenarts, een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA die betrekking hebben op
a. de behandeling en afhandeling van een aanvraag tot erkenning, toestemming of goedkeuring;
b. aangekondigde en vastgestelde periodieke controles met betrekking tot een erkenning, toestemming of goedkeuring;
c. inspectie of andere werkzaamheden in relatie tot export naar derde landen en de daarmee samenhangende eisen;
d. aanvullende officiële controles als bedoeld in bijlage A, bijlage B, onderdelen k en q, en bijlage C, onderdeel I, onder d.
2 De retributie, bedoeld in het eerste lid, wordt berekend op basis van het totaal aantal bestede uren op locatie volgens onderstaande tabel.
Netto inspectietijd op locatie
Tarief
15 minuten – 1 uur
€ 31,83
(…)
Artikel 9
1 Voor werkzaamheden als bedoeld in bijlage E bij deze regeling is de aanbieder een retributie verschuldigd die overeenkomt met de werkelijke kosten van de werkzaamheden, met inbegrip van en voor zover van toepassing, de kosten verbonden aan de met de voorbereiding en met de controle belaste personen van de NVWA en de kosten van laboratoriumonderzoek.
(…)
Artikel 10
Voor de post mortem keuringswerkzaamheden, bedoeld in sectie IV, hoofdstuk II, hoofdstuk III en hoofdstuk IV, onderdeel B, van Bijlage I bij verordening (EG) nr. 854/2004, ter zake van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren als bedoeld in bijlage I, onderdeel 1.2, van verordening (EG) nr. 853/2004, verricht door een officiële assistent in het kader van de uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring, is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit:
a. een starttarief van € 77,43 en
b. een bedrag van € 13,66 per kwartier dat aan de keuring door deze officiële assistent is besteed.
Artikel 11
1 Naast de retributie, bedoeld in de artikelen 3 en 4, voor zover die betrekking heeft op werkzaamheden als bedoeld in onderdeel d van bijlage A bij deze regeling, is de aanbieder, bedoeld in dit artikel, een retributie verschuldigd van € 1,59 per ton geslacht gewicht voor de controles in het kader van het Nationaal Plan Residuen uit hoofde van artikel 5 van richtlijn nr. 96/23/EG.
(…)
Artikel 20
1 In de volgende gevallen is de aanbieder, naast de ingevolge de artikelen 3, 4, 5 en 6 verschuldigde retributies, een extra retributie verschuldigd:
a. de werkzaamheden zijn later aangemeld dan op het van toepassing zijnde tijdstip, genoemd in artikel 26, eerste, tweede, derde, onderscheidenlijk vierde lid;
b. de werkzaamheden nemen naar het oordeel van de aanwezige medewerker van de NVWA meer tijd in beslag dan is aangemeld op grond van artikel 27, eerste lid, onderdelen c en d;
c. de werkzaamheden vinden buiten openingstijd plaats;
d. de werkzaamheden worden onderbroken of uitgesteld, onderscheidenlijk vinden geheel of gedeeltelijk niet plaats, door omstandigheden buiten toedoen van de met de werkzaamheden belaste persoon of personen.
2 De extra retributie, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en c, bedraagt per kwartier dat de te laat aangemelde werkzaamheden duren, onderscheidenlijk buiten openingstijd plaatsvinden:
a. € 9,55 voor de werkzaamheden, bedoeld in bijlage A bij deze regeling en onderdeel I van bijlage C bij deze regeling;
b. € 12,06 voor de werkzaamheden, bedoeld in bijlage B bij deze regeling.
3 De extra retributie, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b en d, bedraagt per kwartier dat de werkzaamheden langer duren dan is aangemeld, de onderbreking onderscheidenlijk het uitstel voor de met de werkzaamheden belaste persoon heeft geduurd, onderscheidenlijk zouden hebben geduurd indien zij zouden zijn verricht door de persoon die met de desbetreffende werkzaamheden naar het oordeel van de minister, blijkens de melding, bedoeld in artikel 26, zou zijn belast:
a. € 31,38 voor de werkzaamheden, bedoeld in bijlage A bij deze regeling en onderdeel I van bijlage C bij deze regeling;
b. € 40,21 voor de werkzaamheden, bedoeld in bijlage B bij deze regeling.
4 Indien het een slachthuis betreft als bedoeld in artikel 4, eerste lid, bedraagt, in afwijking van het tweede en derde lid, de extra retributie voor de werkzaamheden als bedoeld in bijlage A, onderdeel d onder 1:
a. € 19,34 in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en d;
b. € 41,38 per kwartier, indien de werkzaamheden buiten openingstijd plaatsvinden.
5 Het eerste lid is niet van toepassing indien de melding, bedoeld in artikel 27, derde lid, tijdig is gedaan.
(…)
Artikel 22
1 In de volgende gevallen is de aanbieder, naast de ingevolge artikel 10 verschuldigde retributies, een extra retributie verschuldigd:
a. de werkzaamheden van de officiële assistent, bedoeld in artikel 10, overschrijden de duur waarvoor de werkzaamheden overeenkomstig artikel 26 zijn aangevraagd met ten minste een kwartier;
b. de werkzaamheden worden onderbroken of uitgesteld, onderscheidenlijk vinden geheel of gedeeltelijk niet plaats, door omstandigheden buiten toedoen van de met de werkzaamheden belaste persoon of personen;
c. de werkzaamheden vinden plaats buiten de periode van maandag tot en met vrijdag, met uitzondering van algemeen erkende feestdagen, van 06:00 uur tot 18:00 uur;
d. de werkzaamheden worden uitgevoerd door elkaar opvolgende, in tweeploegendienst werkende, ploegen.
2 De extra retributie, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, bedraagt € 12,00 per kwartier dat de werkzaamheden langer duren nadat de duur waarvoor zij zijn aangemeld met ten minste een kwartier is overschreden, de onderbreking onderscheidenlijk het uitstel voor de met de werkzaamheden belaste persoon heeft geduurd, onderscheidenlijk zouden hebben geduurd indien zij zouden zijn verricht door de persoon die met de desbetreffende werkzaamheden zou zijn belast.
3 De extra retributie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, bedraagt per kwartier dat door de officiële assistent, bedoeld in artikel 10, aan deze werkzaamheden is besteed:
a. € 1,50, indien deze werkzaamheden plaatsvinden op werkdagen tussen 18:00 uur en 22:00 uur;
b. € 3,01, indien deze werkzaamheden plaatsvinden op werkdagen tussen 22:00 uur 0:00 uur;
c. € 3,01, indien deze werkzaamheden plaatsvinden op werkdagen tussen 0:00 uur en 06:00 uur
d. € 5,27, indien deze werkzaamheden op verzoek van de aanbieder plaatsvinden op een zaterdag of zondag;
e. € 7,54, indien deze werkzaamheden op verzoek van de aanbieder plaatsvinden op een algemeen erkende feestdag.
4 De extra retributie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, is gebaseerd op de daadwerkelijke extra kosten per kwartier dat door de officiële assistent, bedoeld in artikel 10, aan de werkzaamheden is besteed.
5 Indien sprake is van een situatie als bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, dan geldt bij de toepassing van het eerste lid, onderdeel a en b, een verhoging van de extra retributie, bedoeld in het tweede lid, met de retributies gebaseerd op de daadwerkelijke extra kosten, bedoeld in het vierde lid, en zijn de retributies, bedoeld in het derde lid, onderdelen a tot en met c, niet van toepassing.
(…)
Bijlage A
(…)
d. controles als bedoeld in artikel 4, tweede lid, en artikel 5, eerste lid, van verordening (EG) nr. 854/2004, verricht door een officiële dierenarts of een officiële assistent werkzaam bij de NVWA, ter zake van het slachten van:
1. als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren als bedoeld in bijlage I, onderdeel 1.2, van verordening (EG) nr. 853/2004;
(…)
Bijlage E
(…)
d. laboratoriumonderzoek dat in het kader van de werkzaamheden, bedoeld in onderdeel d van bijlage A bij deze regeling, noodzakelijk is om:
1. zoönoses en zoönoseverwekkers op te sporen;
2. overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) overeenkomstig verordening (EG) nr. 999/2001 vast te stellen;
3. niet toegestane stoffen of producten (…) op te sporen en op gereglementeerde stoffen te controleren, buiten het kader van het Nationaal Plan Residuen zoals bedoeld in richtlijnnr. 96/23/EG, of
4. ziekten op te sporen die voorkomen op de lijsten met dierziekten van het Office International des Epizoöties (OIE);
een en ander als bedoeld in bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, onderdeel F, onder 1, bij verordening (EG) nr. 854/2004;
(…).”
Arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 in zaak C-112/15
3.1
Appellanten achten de wijze waarop verweerder retributies heft onder meer in strijd met het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016, Kødbranchens Fællesråd (C-112/15, ECLI:EU:C:2016:185).
3.2
Dit arrest luidt, voor zover van belang, als volgt:
“27      Tegen deze achtergrond heeft het Østre Landsret (regionale rechter voor het oosten van Denemarken) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 27, lid 4, onder a), juncto bijlage VI, punten 1 en 2, van [verordening nr. 882/2004] aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten bij de vaststelling van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding de uitgaven in rekening brengen voor de salarissen en de opleiding van overheidspersoneel dat in dienst wordt genomen om een opleiding te volgen die voldoet aan de eisen die in verordening nr. 854/2004 aan ‘officiële assistenten’ worden gesteld, maar dat vóór de toelating tot deze opleiding en ook tijdens de opleiding geen vleescontroles uitvoert?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
28      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 4, onder a), en bijlage VI, punten 1 en 2, van verordening nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding voor officiële controles hun uitgaven in rekening brengen voor de salarissen en de opleiding van de personen die de verplichte basisopleiding tot officiële assistent volgen en die noch tijdens noch vóór deze opleiding vleescontroles uitvoeren.
29      Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de officiële dierenartsen volgens artikel 5, punten 1 en 4, alsook de secties I en III van bijlage I van verordening nr. 854/2004 in slachthuizen audittaken en inspectietaken verrichten en door officiële assistenten kunnen worden bijgestaan. Voorts blijkt uit hoofdstuk III van sectie III van deze bijlage dat het aan het personeel van het slachthuis in bepaalde specifieke gevallen kan worden toegestaan de taken van officiële assistenten uit te voeren.
(…)
31      In dit verband dient te worden vastgesteld dat artikel 27 van verordening nr. 882/2004, anders dan de Deense regering stelt, de lidstaten geen beoordelingsruimte laat ten aanzien van de criteria voor de berekening van het bedrag van vergoedingen.
32      Om mededingingsverstoringen tegen te gaan, heeft de Uniewetgever namelijk geharmoniseerde regels voor officiële controles vastgesteld, die onder meer betrekking hebben op de verschillende elementen waarmee rekening mag worden gehouden bij de vaststelling van de vergoedingen ter dekking van de kosten van officiële controles (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, C‑270/07, EU:C:2009:168, punt 42).
33      Dienaangaande blijkt duidelijk uit de in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte bewoordingen van artikel 27, lid 4, onder a), van verordening nr. 882/2004 dat de elementen die in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de vergoedingen voor officiële controles die in slachterijen worden uitgevoerd, exhaustief worden vermeld in bijlage VI bij deze verordening.
34      Opgemerkt zij dat de uitdrukkingen die in deze bijlage worden gebezigd om de categorie van personen te omschrijven waarvoor de kosten door vergoedingen kunnen worden gedekt, verschillen naargelang van de betreffende taalversie van verordening nr. 882/2004. Zo zien de Duitse en de Franse taalversie van deze verordening („des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals” respectievelijk „personnel chargé des contrôles officiels”) op het personeel dat controles uitvoert, terwijl in de Engelse taalversie („staff involved in the official controls”) en in de Italiaanse taalversie („personale partecipante ai controlli ufficiali”) uitdrukkingen worden gebezigd die mogelijkerwijs op een ruimere kring van personen betrekking hebben. Wat de Deense taalversie van deze verordening betreft, wordt in punt 1 van bijlage VI aangegeven dat de salarissen van het personeel dat de officiële controles uitvoert („lønninger til personale, der udfører offentlig kontrol”) kunnen worden gefinancierd door vergoedingen, terwijl in punt 2 van deze bijlage wordt bepaald dat door deze vergoedingen de personeelskosten in verband met de officiële controles („personaleudgifter i forbindelse med offentlig kontrol”) kunnen worden gefinancierd, welke bewoordingen een ruimere betekenis hebben.
35      In haar opmerkingen betoogt de Deense regering dat in geen enkele taalversie van bijlage VI bij verordening nr. 882/2004 wordt beschreven hoe ver de betrokkenheid bij de controles dient te reiken. Bijgevolg is zij van mening dat deze bijlage zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de kosten van de opleiding tot hulpcontroleur financiert door middel van een vergoeding, zelfs indien deze kosten niet worden gemaakt voor degenen die de controles daadwerkelijk en rechtstreeks uitvoeren.
36      Dienaangaande zij opgemerkt dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering volgens vaste rechtspraak van het Hof niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een tekst van Unierecht verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest Axa Belgium, C‑494/14, EU:C:2015:692, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(…)
39      Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 26 van verordening nr. 882/2004 weliswaar voorziet in zowel de aanwending van algemene belastingen als de vaststelling van vergoedingen of heffingen voor de financiering van de terbeschikkingstelling van „het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles”, maar dat artikel 27 van deze verordening enkel ziet op vergoedingen en heffingen, die de lidstaten volgens lid 1 van deze bepaling slechts mogen innen ter „dekking van de kosten van officiële controles”. Gelet op het voorgaande mogen vergoedingen uitsluitend worden geïnd ter dekking van de kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles in levensmiddelenbedrijven, en hebben zij niet tot doel de kosten van de initiële opleiding van bedoeld personeel af te wentelen op die bedrijven.
40      Bijgevolg dient bijlage VI bij verordening nr. 882/2004, waarnaar artikel 27 van deze Verordening verwijst, aldus te worden uitgelegd dat zij uitsluitend ziet op de salarissen en de kosten van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van officiële controles.
41      Overigens zij er in dit verband aan herinnerd dat deze controles, zoals in punt 29 van dit arrest is opgemerkt, normaal gesproken worden uitgevoerd door officiële dierenartsen, die daarbij enkel mogen worden bijgestaan door officiële assistenten of – in bepaalde specifieke gevallen – door het personeel van het slachthuis. Uit geen enkele bepaling van verordening nr. 854/2004 blijkt dat personen die de verplichte basisopleiding tot officieel assistent volgen, tijdens die opleiding mogen deelnemen aan de uitvoering van officiële controles.
42      Derhalve dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 27, lid 4, onder a), juncto bijlage VI, punten 1 en 2, van verordening nr. 882/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding hun uitgaven voor de verplichte basisopleiding van officiële assistenten in rekening brengen.”.
Geschilpunten die kunnen worden beslecht zonder uitleg van Unierecht door het HvJEU
Opleidingskosten
4.1
Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat het in rekening brengen van de kosten van de interne opleiding tot officiële assistent, officiële dierenarts en practitioner in overeenstemming is met Verordening nr. 882/2004 en niet in strijd is met het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016. Verweerder begrijpt dit arrest zo dat geen kosten in rekening mogen worden gebracht voor initiële, algemene of facultatieve opleidingen. De bij de bestreden besluiten als bijlage gevoegde functieomschrijvingen van de Officiële Assistent Vleeskeuring bij KDS en Toezichthoudend dierenarts bij NVWA laten zien dat alleen personen die dergelijke opleidingen hebben afgerond in aanmerking komen voor de interne opleiding bij KDS tot officieel assistent bij KDS en bij de NVWA tot officiële dierenarts. Afgestudeerde dierenartsen die als extern medewerker voor de NVWA gaan werken als officiële dierenarts (practitioner) volgen eveneens eerst een interne opleiding. De kosten die verweerder in rekening brengt zijn noodzakelijk gemaakte kosten om de officiële dierenarts, de practitioner en de officiële assistent te laten voldoen aan de vakbekwaamheidseisen, bedoeld in bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, bij Verordening nr. 854/2004, die nodig zijn om officiële controles in de zin van Verordening nr. 854/2004 te verrichten.
4.2
Appellanten voeren als beroepsgrond 1 aan dat verweerder bij de berekening van de vergoedingen voor officiële controles ten onrechte kosten doorberekent voor de interne opleiding tot officiële dierenarts, practitioner en officiële assistent. Deze opleidingskosten vallen niet onder de in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 genoemde criteria, aangezien het niet gaat om het daadwerkelijk uitvoeren van werkzaamheden in het kader van officiële controles. Steun voor dit standpunt ontlenen appellanten aan het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016, waarin is geoordeeld dat uit geen enkele bepaling uit Verordening nr. 854/2004 blijkt dat personen die de verplichte basisopleiding tot officieel assistent volgen tijdens die opleiding mogen deelnemen aan de uitvoering van officiële controles.
4.3
In reactie op deze beroepsgrond heeft verweerder het volgende aangevoerd. Volgens verweerder kan het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 niet worden toegepast op de Nederlandse situatie. In Denemarken worden kandidaten in dienst genomen op basis van een contract voor bepaalde tijd voor de duur van de opleiding van 36 weken. Daarna volgt een examen. Degenen die slagen voor het examen worden in vaste dienst genomen in de functie van officiële assistent. In Denemarken worden ook opleidingskosten doorberekend van personen die niet in dienst worden genomen. In Nederland is daarvan geen sprake. In Nederland worden de officiële dierenarts en officiële assistent aangesteld, waarna zij de ‘in company training’ volgen. De benodigde kennis kan slechts binnen de NVWA en KDS worden opgedaan. Er is geen sprake van selectie tijdens of aan het einde van de opleidingsperiode. Verder voert verweerder aan dat de post ‘opleiding’ in punt 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 expliciet wordt genoemd als een van de elementen die in rekening kunnen worden gebracht als kosten in verband met officiële controles. Ook vindt verweerder steun voor zijn standpunt in artikel 81, aanhef en onder e, van de nieuwe Verordening 2017/625. Op grond van die bepaling mogen opleidingskosten van de bij de officiële controles betrokken personeelsleden worden doorberekend, met uitzondering van de kosten van de opleiding die noodzakelijk is om de voor de aanstelling vereiste kwalificaties te verkrijgen. Ook hier wordt de grens gelegd bij de kosten van de opleiding die wordt genoten voordat tot aanstelling van de functionaris wordt overgegaan. Dat de Europese wetgever de regels op dit punt heeft willen veranderen is niet gebleken en het is dus aannemelijk dat alleen is beoogd om de regelgeving te verduidelijken.
4.4
Het College overweegt met betrekking tot beroepsgrond 1 als volgt.
4.4.1
De officiële dierenarts voert de in artikel 4, zevende lid, van Verordening nr. 854/2004 bedoelde audittaken en de in artikel 5, eerste alinea en punt 1, van Verordening nr. 854/2004 omschreven officiële controles uit. Daartoe behoren inspecties met betrekking tot onder meer de antemortem- en de postmortemkeuring (artikel 5, punt 1). De officiële dierenarts kan zich in alle taken laten bijstaan door een officiële assistent onder de in bijlage I, sectie III, hoofdstuk I, omschreven restricties en specifieke voorschriften (artikel 5, eerste alinea en punt 4, van Verordening nr. 854/2004). Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 854/2004 luidt de definitie van ,,officiële dierenarts” als volgt: “een dierenarts die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden en door de bevoegde autoriteit is aangesteld”. De definitie van ,,officiële assistent” luidt ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening nr. 854/2004 als volgt: “een persoon die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden, die door de bevoegde autoriteit is aangesteld en die werkt onder het gezag en de verantwoordelijkheid van een officiële dierenarts”. In bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV bij Verordening nr. 854/2004 staan de vakbekwaamheidseisen waaraan de officiële dierenarts en de officiële assistent moeten voldoen. In artikel 5, eerste alinea en punt 7, van Verordening nr. 854/2004 is bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat de officiële dierenarts en de officiële assistent gekwalificeerd zijn en de in bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, bedoelde opleiding volgen.
4.4.2
Het HvJEU heeft in het arrest van 17 maart 2016 (punten 39 en 40) overwogen dat op grond van artikel 27, eerste lid, van Verordening nr. 882/2004 slechts vergoedingen mogen worden geïnd ter dekking van de kosten van officiële controles en dat Bijlage VI bij deze verordening bijgevolg uitsluitend ziet op de salarissen en de kosten van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van de officiële controles. Het HvJEU heeft voorts overwogen (zie punt 41) dat uit geen enkele bepaling van Verordening nr. 854/2004 blijkt dat personen die de verplichte basisopleiding tot officiële assistent volgen, tijdens die opleiding mogen deelnemen aan de uitvoering van officiële controles. Het HvJEU heeft vervolgens geconcludeerd dat artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a en bijlage VI, punten 1 en 2 van Verordening nr. 882/2004 eraan in de weg staan dat lidstaten de uitgaven voor de verplichte basisopleiding van officiële assistenten in rekening brengen.
4.4.3
De vakbekwaamheidseisen voor officiële assistenten houden in dat personen, alvorens te kunnen worden aangesteld als officiële assistent, een theoretische opleiding moeten volgen van ten minste 500 uur en een praktische opleiding van ten minste 400 uur (bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onderdeel B, punt 2, aanhef en onder a, bij Verordening nr. 854/2004). Verder moet de betrokken persoon voor een proef zijn geslaagd (bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onderdeel B, punt 1, van Verordening nr. 854/2004) overeenkomstig de in genoemd onderdeel B, punten 4 en 5 vermelde eisen. Uit het arrest van het HvJEU van
17 maart 2016 volgt verder dat personen die de verplichte basisopleiding tot officieel assistent volgen ten einde te voldoen aan vorengenoemde bekwaamheidseisen en te kunnen worden benoemd tot officieel assistent, niet mogen deelnemen aan officiële controles zolang zij niet aan deze eisen voldoen en niet zijn geslaagd voor de vereiste proef. Dit betekent naar het oordeel van het College dat de opleidingskosten die worden gemaakt om de aspirant officiële assistent te laten voldoen aan de vakbekwaamheidseisen van Verordening nr. 854/2004 niet kunnen worden aangemerkt als kosten van officiële controles als bedoeld in artikel 27 van Verordening nr. 882/2004. Alleen daadwerkelijk gemaakte kosten voor officiële controles mogen immers worden geïnd en daarvan is geen sprake bij personen die vanwege het nog niet voldoen aan de vereiste kwalificaties niet mogen deelnemen aan de uitvoering van officiële controles.
4.4.4
Zoals verweerder in de bestreden besluiten heeft vermeld en ter zitting heeft toegelicht volgt een persoon die de functie van officieel assistent ambieert een interne opleiding die bestaat uit 500 uur theoretisch onderwijs en 400 uur praktijkonderwijs en in totaal zes maanden duurt. De betrokken persoon treedt hiertoe in dienst bij KDS en ontvangt een salaris. Dit salaris en de additionele opleidings- en uitrustingskosten (reistijd, messen, stalen, laarzen etc.) van de aspirant officiële assistent maken volgens verweerder deel uit van de kosten van officiële controles die op grond van de Regeling NVWA-tarieven bij appellanten in rekening zijn gebracht. Gelet op hetgeen hiervoor in 4.4.3 is overwogen betekent dit naar het oordeel van het College dat verweerder de kosten van de interne opleiding van de aspirant officiële assistent in strijd met artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, in verbinding met bijlage VI, punten 1 en 2, van Verordening nr. 882/2004 bij appellanten int. De aspirant officiële assistent volgt immers de verplichte basisopleiding tot officieel assistent om te voldoen aan de vakbekwaamheidseisen van Verordening nr. 854/2004, maar mag tijdens deze opleiding niet deelnemen aan de uitvoering van officiële controles, zodat de voor deze opleiding gemaakte kosten niet kunnen worden aangemerkt als kosten van officiële controles als bedoeld in voormeld artikel 27. In het feit dat het HvJEU in het arrest van 17 maart 2016 naast het begrip ‘verplichte basisopleiding’ ook het begrip ‘initiële opleiding’ gebruikt (zie punt 39), ziet het College geen aanleiding om hierover anders te oordelen. Uit het arrest blijkt niet dat het HvJEU met ‘de initiële opleiding’ een andere opleiding op het oog heeft gehad dan de op grond van Verordening nr. 854/2004 verplichte opleiding om te voldoen aan de daarin gestelde vakbekwaamheidseisen voor officiële assistenten. Essentieel hierbij is dat op basis van artikel 27, eerste en vierde lid en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004 geen opleidingskosten in rekening gebracht mogen worden voor personen die geen officiële controles (mogen) verrichten. Dat in Nederland degene die de functie van officieel assistent ambieert, anders dan in Denemarken, reeds voorafgaand aan de interne opleiding die moet worden gevolgd om te voldoen aan de vakbekwaamheidseisen voor de officieel assistenten van Verordening nr. 854/2004 in vaste dienst treedt bij KDS, en dus niet pas aan het einde van de opleiding en er tevens voordat tot tewerkstelling of definitieve aanstelling als officieel assistent wordt overgegaan, geen selectie plaatsvindt, doet om diezelfde reden aan het voorgaande niet af.
4.4.5
Verordening nr. 854/2004 stelt voor officiële dierenartsen, evenals voor officiële assistenten, vakbekwaamheidseisen. Alvorens een persoon kan worden aangesteld als officiële dierenarts dient hij te zijn geslaagd voor een proef (bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onder A, punt 1, bij Verordening nr. 854/2004). Deze proef moet voldoen aan de eisen van bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onder A, punt 2, bij Verordening nr. 854/2004. Wanneer de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is dat een kandidaat de vereiste kennis heeft verworven, kan de bevoegde autoriteit echter afzien van een proef (bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onder A, punt 2, laatste volzin, bij Verordening nr. 854/2004). Voordat de officiële dierenarts zelfstandig aan het werk gaat, dient hij tijdens een proefperiode van ten minste 200 uur een praktische opleiding te volgen (bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onder A, punt 4, van Verordening nr. 854/2004).
4.4.6
Verweerder heeft in de bestreden besluiten uiteengezet en toegelicht ter zitting, dat een dierenarts die de studie diergeneeskunde heeft voltooid en de functie van officiële dierenarts ambieert, in dienst treedt bij de NVWA en eerst een interne opleiding bij de NVWA volgt. Deze opleiding bestaat uit een theorie- en praktijkgedeelte en is uitsluitend geschikt voor de uitvoering van officiële controles als bedoeld in artikel 4, zevende lid, en artikel 5, eerste alinea en punt 1, van Verordening nr. 854/2004. Tijdens een proefperiode van 200 uur werkt de dierenarts die deze opleiding volgt, onder toezicht van een officiële dierenarts in een slachthuis. In de praktijk duurt het ongeveer drie maanden alvorens de dierenarts in opleiding werkzaamheden mag verrichten als officiële dierenarts. Tijdens genoemde opleiding krijgt de dierenarts een salaris, dat volgens verweerder een element vormt van de kosten van officiële controles die op grond van de Regeling NVWA-tarieven bij appellanten in rekening zijn gebracht. Het College is van oordeel dat, in lijn met hetgeen geldt voor officiële assistenten, uit geen enkele bepaling van Verordening nr. 854/2004 blijkt dat dierenartsen die nog niet aan de vakbekwaamheidseisen voor officiële dierenartsen voldoen, mogen deelnemen aan officiële controles. De kosten van de interne opleiding tot officiële dierenarts mogen dus evenmin worden doorberekend aan appellanten, aangezien geen sprake is van kosten van officiële controles. Door deze kosten wel te innen bij appellanten, handelt verweerder dan ook in strijd met artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, in verbinding met bijlage VI, punten 1 en 2, van Verordening nr. 882/2004. Daaraan doet niet af dat in Nederland, zoals door verweerder gesteld, anders dan in Denemarken geen sprake is van een selectie tijdens of aan het einde van de opleiding.
4.4.7.1 Met betrekking tot de opleidingskosten voor de practitioner overweegt het College als volgt. Uit de bestreden besluiten blijkt dat een practitioner volgens verweerder een afgestudeerde dierenarts is die als externe medewerker voor de NVWA werkt als officiële dierenarts. De practitioner volgt hiertoe eerst een interne, modulaire opleiding bij de NVWA, genaamd VKP-veterinair, die uitsluitend geschikt is voor de uitvoering van officiële controles als bedoeld in artikel 4, zevende lid, en artikel 5, eerste alinea en punt 1, van Verordening nr. 854/2004. Tijdens een stageperiode van 80 uur werkt een practitioner in opleiding onder toezicht van een officiële dierenarts in een slachthuis. Een practitioner krijgt, aldus verweerder, een vergoeding voor de tijd die is besteed aan de interne opleiding en de stage. Deze vergoeding maakt deel uit van het KDS-tarief.
4.4.7.2	Het College stelt vast dat Verordening nr. 854/2004 de term “practitioner” niet kent.  Verweerder stelt weliswaar dat een practitioner een afgestudeerde dierenarts is die als externe medewerker voor de NVWA werkt als officiële dierenarts, maar verweerder heeft op geen enkele wijze gesteld, laat staan beargumenteerd - ook desgevraagd ter zitting niet - dat aan alle in bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, onder A, bij Verordening nr. 854/2004 gestelde vakbekwaamheidseisen voor officiële dierenartsen wordt voldaan en evenmin duidelijk kunnen maken welke juridische grondslag hij hanteert om de opleidingskosten van de practitioner bij appellanten in rekening te brengen. Het College komt daarom tot de slotsom dat ook de opleidingskosten voor de practitioner ten onrechte bij appellanten zijn geïnd.
4.4.8
Dat in punt 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 de post ‘opleiding’ wordt genoemd, doet aan het voorgaande niet af. Gelet op deze bijlage en het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 gaat het immers om kosten voor het personeel dat daadwerkelijk betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles. In die situatie mogen op grond van het tweede punt van genoemde bijlage kosten van opleiding (bijvoorbeeld voor permanente educatie) worden geïnd. Personen die nog niet voldoen aan de eisen van Verordening nr. 854/2004 om te worden aangesteld als officiële assistent of officiële dierenarts mogen echter niet deelnemen aan officiële controles, zodat hetgeen in punt 2 van bijlage VI is genoemd niet op hen van toepassing is.
4.4.9
Tot slot kent het College in het kader van de opleidingskosten geen zelfstandige betekenis toe aan Verordening 2017/625, aangezien die Verordening ten tijde van het opleggen van de in geding zijnde facturen en het nemen van de bestreden besluiten niet van toepassing was en tot op heden overigens (voor zover hier van belang) nog steeds niet van toepassing is.
4.10
De slotsom is dat verweerder de opleidingskosten voor de interne opleiding tot officiële assistent, officiële dierenarts en practitioner ten onrechte heeft geïnd bij appellanten. Beroepsgrond 1 slaagt dan ook.
Kosten van toezicht
5.1
Appellanten voeren als beroepsgrond 3 aan dat ten onrechte de kosten van toezicht door de officiële dierenarts en zijn assistent op de uitvoering van officiële controles van vers vlees in aanmerking zijn genomen. Het uitoefenen van toezicht is een gewone handhavingstaak van de overheid, zodat de hieraan verbonden kosten niet aan marktpartijen zoals appellanten mogen worden doorberekend en uit de algemene middelen moeten worden voldaan. Ter ondersteuning van deze stelling wijzen appellanten op het Rapport van de interdepartementale werkgroep Herziening Maat houden van 11 april 2014 (Maat houden 2014). Tevens wijzen appellanten in dit verband op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 5 september 2016, Kamerstukken II 2015/2016, 33 835, nr. 16, waarin de Tweede Kamer is voorgelicht over de doorberekening van kosten door het Ministerie van Economische Zaken aan het bedrijfsleven, in het bijzonder ten aanzien van de huidige wijze van doorberekening van handhavings-, toezichts- en keuringskosten door de NVWA (advies van de RvS). Appellanten stellen verder dat voor het toezicht geen grondslag bestaat in de Unierechtelijke voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne. Hiertoe voeren zij aan dat het uitoefenen van toezicht door de officiële dierenarts niet valt onder de audittaken inzake HACCP en de specifieke audittaken als bedoeld in Verordening nr. 854/2004. Het uitoefenen van toezicht door de officiële dierenarts valt ook niet onder de aan hem opgedragen inspectietaken in het kader van de officiële controles van vers vlees in de zin van artikel 5, eerste alinea en punt 1, van Verordening nr. 854/2004. Bijgevolg is het in aanmerking nemen van de met dit toezicht gemoeide kosten onverenigbaar met artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, in verbinding met bijlage VI, van Verordening nr. 882/2004.
5.2
Verweerder stelt zich in reactie op deze beroepsgrond op het standpunt dat uit de relevante bepalingen van Verordening nr. 854/2004 volgt dat de dierenarts zowel audittaken verricht als officiële controles. Hij kan zich laten bijstaan door een officiële assistent, zij het dat dan als voorwaarde geldt dat de dierenarts het werk van de officiële assistent regelmatig controleert (bijlage I, sectie III, hoofdstuk I, onder 3, bij Verordening nr. 854/2004). Voorts verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 20 juli 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN5472), waarin een soortgelijke beroepsgrond als beroepsgrond 3 van appellanten is verworpen.
5.3
Het College volgt appellanten niet in hun betoog dat verweerder in strijd met Verordening nr. 882/2004, het rapport Maat houden 2014 en het advies van de RvS de kosten van toezicht door de officiële dierenarts en de officiële assistent heeft doorberekend. Het College sluit hiertoe aan bij punt 5.3 van de uitspraak van het College van 20 juli 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN5472) en neemt deze overweging hier over wat betreft de daar getrokken conclusie dat artikel 5, eerste alinea en punt 4, van Verordening nr. 854/2004 in samenhang met bijlage I, sectie III, hoofdstuk 1, bij deze verordening en met artikel 27, eerste lid, van Verordening nr. 882/2004 een voldoende basis biedt voor deze doorberekening (via thans de regeling NVWA-tarieven). Met betrekking tot het Rapport Maat houden 2014 overweegt het College dat in dit rapport het in 1996 verschenen Rapport “Maat houden, een advies voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten’ van de MDW-werkgroep doorberekening van toelatings- en handhavingskosten (Kamerstukken II, 1996-1997, 24036, nr. 22, hierna: Rapport Maat houden 1996) tegen het licht is gehouden, waarbij is onderzocht in hoeverre dat rapport nog bij de tijd is dan wel aanpassing behoeft. Zoals in vorengenoemde uitspraak van 20 juli 2010 is overwogen met betrekking tot het Rapport Maat houden 1996 geldt naar het oordeel van het College ten aanzien van zijn opvolger (het Rapport Maat houden 2014) eveneens dat niet kan worden staande gehouden dat de geldigheid, dan wel rechtmatigheid van de nationale regelgeving op het gebied van het doorberekenen van bepaalde overheidskosten afhankelijk is van het voldoen aan de ook in laatstgenoemd rapport vervatte wenken voor de regelgever bij het tot stand brengen van genoemde regelgeving. Ook indien zou komen vast te staan dat de Regeling NVWA-tarieven, en meer concreet het doorberekenen van de kosten van toezicht door de officiële dierenarts en de officiële assistent in de tarieven, niet aan de wenken uit het Rapport Maat houden 2014 voldoet, vloeit uit dat enkele gegeven niet voort dat de Regeling NVWA-tarieven onrechtmatig zou zijn. Gegeven het voorlichtende karakter van het advies van de RvS geldt deze conclusie ook voor dat advies. Beroepsgrond 3 treft dus geen doel.
Identieke tarieven
6.1
Appellanten voeren voorts aan dat het hanteren van identieke tarieven voor de officiële dierenarts, zijn assistent en andere medewerkers niet objectief gerechtvaardigd is (beroepsgrond 4). Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat één tarief kan worden gehanteerd, omdat Verordening nr. 882/2004 slechts voorschrijft dat de vergoedingen niet hoger mogen zijn dan de kosten en niet hoe een vergoeding tot stand mag komen, is dat standpunt volgens appellanten onjuist. Het is zonneklaar dat de rol, opleiding en ervaring, de verantwoordelijkheid en het gezag van de officiële dierenarts van geheel andere aard en omvang zijn dan die van zijn assistent(en), laat staan van een andere medewerker van de NVWA. De dierenarts heeft een centrale rol gekregen van de Uniewetgever, gelet ook op het belang van de bescherming van de volksgezondheid. Verordening nr. 854/2004 stelt bijzondere eisen aan de vakbekwaamheid van de dierenarts en bepaalt dat zijn kennis wordt getoetst. Officiële assistenten kunnen de dierenarts wel bijstaan, maar het gaat louter om bijstand en zij blijven onder het gezag van de dierenarts opereren. De opleidingseisen voor officiële assistenten zijn ook aanzienlijk lichter dan de opleidingseisen voor de dierenarts.
6.2
Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat er twee verschillende tarieven per tijdseenheid zijn: één vast bedrag voor alle kwartieren die medewerkers van KDS besteden aan keuringswerkzaamheden en één vast bedrag voor alle kwartieren die medewerkers van de NVWA besteden aan keuringswerkzaamheden. In voornoemde uitspraak van 20 juli 2010 heeft het College, aldus verweerder, uitdrukkelijk overwogen dat het systeem dat verweerder hanteert wel objectief gerechtvaardigd is. Er is volgens verweerder geen reden om dat nu anders te beoordelen.
6.3
Het College volgt appellanten niet in hun betoog en sluit aan bij hetgeen in punt 5.6 van voornoemde uitspraak van het College van 20 juli 2010 is overwogen met betrekking tot een soortgelijke beroepsgrond als beroepsgrond 4 van appellanten. Uit artikel 27, vierde lid, aanhef en onder b, van Verordening nr. 882/2004 volgt dat de lidstaten de mogelijkheid hebben de vergoedingen op een vast bedrag vast te stellen op basis van de door de bevoegde autoriteit gedurende een bepaalde periode gedragen kosten. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door één vast bedrag te berekenen voor elk kwartier dat werkzaamheden worden verricht door een medewerker van de NVWA en één vast bedrag voor elk kwartier dat werkzaamheden worden verricht door een medewerker van KDS. Deze vaste bedragen zijn opgebouwd uit de totale kosten van onderscheidenlijk de NVWA en KDS. De conclusie van appellanten dat de verschillen in taken en verantwoordelijkheden tussen de officiële dierenarts, zijn assistenten en andere medewerkers tot uiting moeten komen in verschillende tarieven, volgt het College niet. Doordat alle kosten worden verzameld en daarna worden doorberekend dan wel toegerekend aan de verschillende producten van de NVWA vindt een middeling plaats van onder meer de kosten van de officiële dierenarts, wiens salaris hoger is dan het salaris van zijn assistent dan wel andere medewerkers van de NVWA. Datzelfde geldt voor het kwartiertarief van KDS, waarbij een middeling plaatsvindt van onder meer de kosten van de officiële assistent en andere medewerkers van KDS. Door het hanteren van deze toerekeningsmethode zijn de verschillen in kosten, wat betreft de verschillende salarissen, verdisconteerd in de vaste tarieven. Het voorgaande betekent - anders dan appellanten hebben betoogd - niet dat identieke tarieven voor de officiële dierenartsen, officiële assistenten en andere medewerkers van de NVWA niet objectief gerechtvaardigd zijn. De conclusie is dat beroepsgrond 4 faalt.
Opbouw tarieven en juridische grondslag voor doorberekening bepaalde kostenposten
7.1
Met betrekking tot de in bezwaar aangevoerde grond van appellanten dat zij geen inzicht hebben in de elementen waaruit de NVWA-tarieven zijn opgebouwd, heeft verweerder in de bestreden besluiten erop gewezen dat jaarlijks een onderbouwing van deze tarieven wordt gepubliceerd op de website van de NVWA. Met de als bijlage bij de bestreden besluiten gevoegde Onderbouwing retributietarieven NVWA van mei 2016 (Onderbouwing 2016) is voldoende inzicht gegeven in de opbouw van de tarieven. De tariefelementen zijn in percentages omschreven in de tabel op pagina 6 van de Onderbouwing 2016. Ieder tarief kan daarmee worden toegedeeld aan de respectieve tariefelementen. Verder heeft verweerder in de bestreden besluiten in punt 9 een tabel opgenomen met daarin de juridische grondslag voor de op pagina 6 van de Onderbouwing 2016 opgenomen tariefelementen. Blijkens die tabel is de juridische grondslag voor de verschillende elementen te vinden in de punten 1 en 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en/of het verslag van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers van 6 juni 1988 (nr. 6325/88) en/ of de uitspraak van het College van 28 december 2005 (ECLI:NL:CBB:2005:AV0038). Verweerder volgt appellanten dan ook niet in hun stelling in bezwaar dat in de tarieven elementen zijn meegenomen waarvoor geen juridische grondslag is te vinden in artikel 27 en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004.
7.2
Appellanten voeren in het kader van beroepsgrond 2 onder meer aan dat ten aanzien van verschillende kostenposten nog steeds onduidelijk is hoe deze zijn te herleiden tot de in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 genoemde kostenposten. De tabel in punt 9 van de bestreden besluiten vermeldt uitsluitend in algemene zin welke kosten zijn meegenomen voor de opbouw van de NVWA-tarieven, maar een nadere en deugdelijke toelichting ontbreekt. Ook de Onderbouwing 2016 geeft te weinig inzicht. Over de posten ambtelijke salarissen, ICT, specifieke kosten (zoals kosten dienstkleding, certificaten), huisvesting, algemene materiële kosten (bijvoorbeeld dienstauto’s, porti en koerier), reis- en verblijfkosten, reiskosten woon- en werkverkeer, inhuur overig personeel, opleidingskosten en overige kosten hebben appellanten aangevoerd dat niet duidelijk is of het bij een en ander gaat om kosten van het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles. Wat betreft de post ICT hebben appellanten aangevoerd dat niet duidelijk is of het daarbij om salarissen gaat.
7.3
Ter zitting bij het College heeft verweerder zijn in de bestreden besluiten ingenomen standpunt gewijzigd in die zin dat het in de tabel in punt 9 van de bestreden besluiten genoemde verslag van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers en de uitspraak van het College van 28 december 2005 bij nader inzien niet kunnen gelden als grondslag voor de desbetreffende tariefelementen. Dit betekent naar het oordeel van het College dat de  bestreden besluiten in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk zijn gemotiveerd.
7.4
De in punt 7.3 bedoelde wijziging houdt in dat het standpunt van verweerder dat voldoende inzicht is gegeven in de opbouw van de tarieven alleen nog is gebaseerd op de in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 genoemde kostenposten en de Onderbouwing 2016.
7.5
Het College overweegt dat de tarieven die verweerder hanteert voor NVWA-werkzaamheden verschillen van de tarieven voor KDS-werkzaamheden. Dat vindt zijn oorsprong in het op 4 juni 2004 tot stand gekomen convenant tussen de overheid, het Productschap Vee en Vlees en de Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV), waarbij is overeengekomen dat de postmortemkeuring van rood vlees met ingang van 1 januari 2006 door officiële assistenten in dienst van KDS wordt uitgevoerd. De werkzaamheden die de officiële assistenten van KDS verrichten worden door verweerder op basis van start- en kwartiertarieven bij het slachthuis in rekening gebracht door middel van afzonderlijke facturen. Appellanten hebben in zijn algemeenheid in bezwaar en beroep aangevoerd dat onvoldoende inzicht is gegeven in de opbouw van de tarieven en de herleidbaarheid daarvan tot bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004, zodat het College ervan uitgaat dat de hier aan de orde zijnde beroepsgrond 2 zich richt op zowel de NVWA-tarieven alsook op de KDS-tarieven.
7.6
Het College zal hierna in punt 7.7 eerst beroepsgrond 2 voor zover daarbij is aangevoerd dat verweerder onvoldoende inzicht heeft gegeven in de opbouw van de NVWA-tarieven en de herleidbaarheid van deze tarieven tot bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 bespreken en daarna in punt 7.8 deze beroepsgrond beoordelen met betrekking tot de KDS-tarieven. In punt 8 zal het College de stelling van appellanten dat in de tarieven elementen zijn meegenomen waarvoor geen juridische grondslag is te vinden in artikel 27 en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004 beoordelen, voor zover dit mogelijk wordt geacht zonder uitleg van het Unierecht door het HvJEU.
7.7
Ten aanzien van de NVWA-tarieven overweegt het College als volgt.
7.7.1
In de Onderbouwing 2016 is vermeld dat de activiteiten van de NVWA kunnen worden onderverdeeld in, in totaal, acht producten. De eerste vier producten, vermeld op pagina 5 van deze onderbouwing, vormen de basis voor de retributies. Het gaat hierbij om de volgende producten:
1. Toezicht
Toezichtontwikkeling; Toezichtvoorbereiding en evaluatie (= productmanagement);
Keuringen en inspecties;
Monsterneming voor labonderzoek
2. Klantinteractie & dienstverlening
Klantinteractie; Dienstverlening;
Interne ondersteuning (administratie); Aanvragen dienstverlening en toezicht (planning/voorscreening)
3. Kennis en expertise
(Inter)nationale opleidings- en begeleidingsprojecten; (inter)nationale kennisoverdracht Referentietaak laboratorium; Trend- en toekomstverkenningen
4. Laboratoriumonderzoek
Analyse en diagnose
Op pagina 6 van de Onderbouwing 2016 is verder een tabel opgenomen, genaamd ‘Procentuele verdeling kosten over kostensoorten product toezicht (2016)’. Daarin is vermeld welke kostensoorten verweerder onder het product toezicht schaart en welk percentage van de kosten van dit product uit die kostensoort bestaat.
Ambtelijke salarissen (productieve medewerkers, staf en management)
65%
ICT DICTU
6%
Specifieke kosten (bijv. dienstkleding, certificaten, inhuur practitioners)
7%
Huisvesting
4%
Algemene materiële kosten (bijv. dienstauto’s, porti en koerier)
5%
Reis- en verblijfkosten
2%
Afschrijvingskosten
4%
Bureaukosten
1%
Reiskosten Woon Werk Verkeer
1%
Inhuur overig personeel
3%
Opleidingskosten
1%
Overige kosten (overige personeelskosten, dotaties, voorzieningen en rente)
1%
Totaal
100%
Per categorie aan (de) keuringen onderworpen bedrijven is vervolgens een start- en kwartiertarief bepaald. Hoofdstuk 2 van de Onderbouwing 2016 betreft de categorie Erkende Bedrijven. Tussen partijen is niet in geschil dat appellanten behoren tot deze categorie. In hoofdstuk 2 is vermeld dat voor de berekening van de tarieven voor deze kosten zijn meegenomen de producten Toezicht (keuringen en inspecties), zijnde product 1, en Klantinteractie & dienstverlening (o.a. technische administratie en planning), zijnde product 2. De overige NVWA-producten dragen volgens de toelichting in hoofdstuk 2 niet of nauwelijks bij aan de kosten in deze sector.
7.7.2
Van de vier producten die volgens de Onderbouwing 2016 de basis vormen voor de retributies is alleen het product Toezicht (product 1) nader uitgesplitst in kostensoorten. Voor de producten Klantinteractie & dienstverlening, Kennis en expertise en Laboratoriumonderzoek (producten 2 t/m 4) is een dergelijke uitsplitsing niet gemaakt. Zonder die uitsplitsing in kostensoorten kan naar het oordeel van het College geen inzicht worden verkregen in de opbouw van de tarieven. Dat is met name van belang voor product 2, aangezien in hoofdstuk 2 van de Onderbouwing 2016 is vermeld dat kosten uit product 2 worden betrokken bij de berekening van het tarief. De beschrijving van dit product in de tabel op pagina 5 van de Onderbouwing 2016 (Klantinteractie; Dienstverlening; Interne ondersteuning (administratie); Aanvragen dienstverlening en toezicht (planning/voorscreening)) biedt naar het oordeel van het College echter te weinig concrete aanknopingspunten om te bepalen welke kosten verweerder in aanmerking heeft genomen bij de berekening van het tarief. Op dit moment kan evenmin worden geoordeeld dat een uitsplitsing in kostensoorten voor de producten 3 en 4 niet noodzakelijk is. Hoewel in hoofdstuk 2 van de Onderbouwing 2016 vermeld is dat de producten 3 en 4 ‘niet of nauwelijks bijdragen’ aan de kosten, laat deze formulering nog ruimte voor het (deels) meerekenen van kosten uit die producten. Of daarvan sprake is en, zo ja, om welke kostensoorten het dan gaat, heeft verweerder niet toegelicht en ook ter zitting niet kunnen ophelderen. Verweerder heeft aldus onvoldoende inzicht gegeven in de mate waarin de producten 2 tot en met 4 bijdragen aan het totaalbedrag aan kosten op basis waarvan de tarieven worden berekend en, voor zover zij bijdragen, in welke kostensoorten die producten vervolgens zijn uitgesplitst.
7.7.3
Verder overweegt het College dat ten aanzien van het product Toezicht (product 1) weliswaar een uitsplitsing is gemaakt in bepaalde kostensoorten, maar dat daarmee nog steeds onvoldoende inzichtelijk is welke kosten zijn meegenomen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat onderscheid wordt gemaakt tussen directe en indirecte kosten. Directe kosten betreffen bijvoorbeeld de kosten van het personeel dat de officiële keuringen uitvoert. Indirecte kosten worden verdeeld met verdeelsleutels. Per indirecte kostensoort is er een verdeelsleutel. Verweerder heeft, voor zover sprake is van indirecte kosten, volstaan met de algemene toelichting dat verdeelsleutels worden gehanteerd, zonder een toelichting te verstrekken over de daadwerkelijk toegepaste verdeelsleutels bij de opbouw van de tarieven in 2016.
7.7.4
Voornoemde uitsplitsing in kostensoorten en een nadere toelichting op de toegepaste verdeelsleutels zijn naar het oordeel van het College vereist om inzicht te kunnen krijgen in de opbouw van de tarieven. Zolang die informatie ontbreekt, kan niet worden nagegaan of sprake is van kosten in de zin van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en in hoeverre verweerder de gemaakte kosten mocht betrekken bij de opbouw van de aan appellanten in rekening gebrachte tarieven. Voor zover uit de opmerkingen van verweerder ter zitting moet worden begrepen dat hij meent dat de gegeven informatie wel gedetailleerd genoeg is, volgt het College verweerder daarin niet. Appellanten hebben zowel in bezwaar als in beroep gemotiveerd betoogd dat zij niet kunnen nagaan wat het verband is tussen de door verweerder opgevoerde, in de tarieven verwerkte kostenposten en de kosten waarvoor ingevolge artikel 27, vierde lid, aanhef en in punt b, in verbinding met bijlage VI van Verordening nr. 882/2004 vergoedingen mogen worden geïnd. Daartoe hebben zij onder meer aangevoerd dat het transparantiebeginsel vereist dat verweerder inzichtelijk maakt hoe het tarief tot stand is gekomen, welke kosten en kostenelementen ter zake van welke keuringswerkzaamheden in aanmerking zijn genomen, dat deze kosten de daadwerkelijk gemaakte kosten niet overstijgen en dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de vergoeding en de concrete keuring. De nu verstrekte informatie geeft niet voldoende inzicht om te kunnen nagaan in hoeverre de meegenomen kostenposten kosten betreffen in de zin van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004. Gelet op het vorenstaande volstond een enkele verwijzing naar de Onderbouwing 2016 in de bestreden besluiten niet. De bestreden besluiten berusten om die reden niet op een deugdelijke motivering en zijn daarom ook in zoverre genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
7.8
Ten aanzien van de KDS-tarieven overweegt het College in verband met het door appellanten gestelde gebrek aan inzicht in de opbouw van deze tarieven als volgt.
7.8.1
Verweerder heeft ook in de bestreden besluiten met betrekking tot de facturen voor KDS-werkzaamheden volstaan met een enkele verwijzing naar de Onderbouwing 2016 en geen aandacht geschonken aan de opbouw van de KDS-tarieven. Dat was wel op zijn plaats geweest, nu appellanten reeds in bezwaar in het algemeen hebben aangevoerd dat onvoldoende inzicht is gegeven in de opbouw van de tarieven en de herleidbaarheid daarvan tot bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 (zie ook punt 7.5 van deze uitspraak). Ook ten aanzien van de KDS-tarieven komt het College tot de slotsom dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de eis van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.
8.1
In het kader van beroepsgrond 2 hebben appellanten met betrekking tot een aantal specifiek op de in geding zijnde facturen onder de noemer “omschrijving dienst” vermelde en bij appellanten in rekening gebrachte posten betoogd dat artikel 27 en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004 geen grondslag bieden voor het in rekening brengen van deze posten bij appellanten. Het betreft voor medewerkers van de NVWA de volgende posten: keuring residucontrole, toeslag buiten opening (per kwartier), toeslag uitloop (per kwartier), toeslag te late afmelding (per kwartier) en de op enkele facturen als zodanig genoemde post ‘extra kwartieren’ voor officiële assistenten in dienst van KDS. Dit betoog zal het College hierna bespreken in de punten 8.2.1 (factuurpost residucontroles) tot en met 8.3.3 (overige factuurposten).
Factuurpost residucontrole
8.2.1
Onder de aanduiding ‘RV keuring residucontrole’ zijn op de in geding zijnde facturen kosten in rekening gebracht bij appellanten. Volgens appellanten biedt artikel 11 van de Regeling NVWA-tarieven onvoldoende basis voor het in rekening brengen van deze kosten. Artikel 11, eerste lid, van de Regeling NVWA-tarieven verwijst naar artikel 5 van Richtlijn 96/23/EG dat, onder meer, verwijst naar bijlage III bij deze richtlijn, over de wijze van monsterneming, waarin is bepaald dat residucontroles steeds onaangekondigd en onverwacht moeten plaatsvinden, terwijl uit de facturen blijkt dat de residucontroles dagelijks en stelselmatig worden uitgevoerd. Om die reden kunnen de kosten van residucontroles volgens appellanten niet worden meegenomen.
8.2.2
Verweerder gaat in het verweerschrift niet in op het betoog van appellanten, maar volstaat met de opmerking dat de kosten voor residuonderzoek zonder enige twijfel zijn aan te merken als kosten van laboratoriumonderzoek. Ter zitting heeft verweerder toegelicht daarmee te bedoelen dat deze kosten zijn te scharen in punt 3 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004.
8.2.3
Het College begrijpt het betoog van appellanten aldus, dat het hen bij deze factuurpost niet gaat om de vraag of sprake is van werkzaamheden als bedoeld in Verordening nr. 882/2004, maar of de controles kunnen worden gebaseerd op Richtlijn 96/23/EG, en zo niet, of dan artikel 11 van de Regeling NVWA-tarieven een voldoende grondslag biedt voor het verhalen van de kosten van die controles. Het College heeft echter te weinig feitelijke gegevens voorhanden om die vraag te beantwoorden. Op de facturen die betrekking hebben op NVWA-werkzaamheden staat verschillende malen de factuurpost ‘RV keuring residucontrole’. Daarachter is een prijs van € 0,00159 per eenheid vermeld. Deze prijs lijkt erop te wijzen dat het hier de retributie betreft voor controles in het kader van het Nationaal Plan Residuen als bedoeld in artikel 11 van de Regeling NVWA-tarieven, aangezien in dat artikel is vermeld dat een retributie is verschuldigd van € 1,59 per ton geslacht gewicht. Bij gebreke van nadere informatie over de feitelijk verrichte werkzaamheden die schuil gaan achter vorengenoemde factuurpost, valt echter niet uit te sluiten dat het hier om andere (laboratorium)werkzaamheden gaat, bijvoorbeeld werkzaamheden in de zin van artikel 9, eerste lid, en bijlage E, van de Regeling NVWA-tarieven. Verder is weliswaar op de facturen te zien dat het geregeld voorkomt dat op dagen waarop keuringswerkzaamheden zijn verricht ook werkzaamheden zijn verricht die zijn geschaard onder de factuurpost ‘RV keuring residucontrole’, maar dat geldt niet voor alle dagen waarop keuringswerkzaamheden zijn verricht. Blijkens de factuur met kenmerk 808991 zijn er op 28 oktober 2016, 4 november 2016 en 7 november 2016 bij appellante 1 wel keuringswerkzaamheden verricht, maar ontbreekt een factuurpost ‘RV keuring residucontrole’. Enkel op basis van de betrokken facturen zijn er dan ook onvoldoende aanknopingspunten om het standpunt van appellanten te volgen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder uiteindelijk in reactie op het betoog van appellanten, die in bezwaar reeds hebben aangevoerd dat geen grondslag bestaat voor het in rekening brengen van kosten van laboratoriumonderzoek echter, al met al, te weinig (feitelijke) informatie verstrekt om dit betoog te kunnen beoordelen. Ook in zoverre is sprake van een motiveringsgebrek in de bestreden besluiten en strijd met voormeld artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Factuurposten toeslag buiten opening, uitlooptoeslag, toeslag te late afmelding en extra kwartieren
8.3.1
Over de factuurposten toeslag buiten opening, uitlooptoeslag, toeslag te late afmelding en extra kwartieren hebben appellanten aangevoerd dat Verordening nr. 882/2004 geen grondslag biedt voor het heffen van toeslagen bovenop de reguliere kwartier- en starttarieven.
8.3.2
Uit de facturen blijkt dat verweerder naast de reguliere kwartier- en starttarieven, extra toeslagen per kwartier in rekening brengt voor werkzaamheden buiten openingstijden, voor uitloop van de werkzaamheden, voor het te laat afmelden van werkzaamheden voor zowel medewerkers van de NVWA als de officiële assistenten in dienst van KDS en voor extra kwartieren. Deze factuurposten heeft verweerder gebaseerd op artikel 20 van de Regeling NVWA-tarieven voor medewerkers van de NVWA en op artikel 22 van deze regeling voor officiële assistenten in dienst van KDS.
8.3.3
Het College ziet niet in waarom deze toeslagen niet mogen worden doorberekend in de tarieven. Het College sluit hiertoe in zoverre aan bij zijn overweging in punt 5.9 van voornoemde uitspraak van 20 juli 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN5472) dat het College niet onaannemelijk acht dat, indien controles door toedoen van de aanvrager buiten de reguliere openingstijden plaatsvinden of worden onderbroken of uitgesteld, in verband daarmee extra kosten worden gemaakt. Het College ziet niet in dat deze kosten, voor zover daadwerkelijk gemaakt en voor zover deze kosten zijn terug te voeren tot de kostenposten die zijn genoemd in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004, niet in de tarieven mogen worden verwerkt.
8.3.4
Het is echter aan verweerder om inzichtelijk te maken in hoeverre deze extra toeslagen zijn terug te voeren op de kostenposten die zijn genoemd in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en in hoeverre daadwerkelijk extra kosten voor de uitvoering van controles zijn gemaakt die het heffen van extra toeslagen rechtvaardigen. Dat heeft verweerder nagelaten, zodat de bestreden besluiten ook ten aanzien van deze factuurposten een deugdelijke motivering missen en in strijd zijn met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Hoorplicht
9.1
In beroepsgrond 5 voeren appellanten aan dat verweerder de in artikel 7:2 van de Awb neergelegde hoorplicht heeft geschonden. Appellanten betwisten dat tijdens de hoorzitting van 13 februari 2017 is afgesproken dat in de bezwaarprocedures die na die datum over dezelfde materie nog zouden volgen geen hoorzitting meer hoefde plaats te vinden. Hetgeen in de e-mail van verweerder van 20 februari 2017 en de brief van verweerder van 11 juli 2017 staat is dan ook onjuist. Dat deze afspraak is gemaakt blijkt volgens appellanten ook niet uit de verslagen van de hoorzittingen op 17 januari 2017 en 13 februari 2017. Appellanten hebben op geen enkel moment hun fundamentele grondrecht om te worden gehoord prijs gegeven. Bij e-mail van 28 juni 2017 en brief van 18 juli 2017 hebben appellanten dit te kennen gegeven aan verweerder. In de inleidende bezwaarschriften is consequent te kennen gegeven dat de betrokkene een hoorzitting wenste. Hieraan is verweerder in de bestreden besluiten zonder nadere toelichting voorbijgegaan.
9.2
Verweerder heeft naar voren gebracht dat appellanten 1, 2 en 4 in de bezwaarprocedures zijn gehoord. Ten aanzien van appellante 3 verkeerde verweerder in de veronderstelling dat het houden van een hoorzitting geen toegevoegde waarde zou hebben, aangezien de bezwaargronden identiek waren aan de eerder ingediende bezwaren. Gegeven het feit dat er reeds een groot aantal gelijkluidende bezwaarschriften door mr. [NAAM]bij twee gelegenheden uitgebreid zijn toegelicht, deed zich de situatie voor dat uit het bezwaarschrift zelf reeds bleek dat de bezwaren ongegrond waren en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over die conclusie. Er is dus toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb waarin is bepaald dat kan worden afgezien van het horen van een belanghebbende indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Het telkens weer horen van dezelfde gemachtigde in dezelfde casus zou geen enkele toegevoegde waarde hebben gehad.
9.3
Het College overweegt dat deze beroepsgrond alleen relevant is voor wat betreft appellante 3, omdat appellanten 1, 2 en 4 in bezwaar zijn gehoord. In het ten aanzien van appellante 3 genomen bestreden besluit 3 is vermeld dat de bezwaren mondeling zijn toegelicht tijdens de hoorzittingen op 17 januari 2017 en 13 februari 2017. Dat is onjuist. Het op 28 februari 2017 gedateerde bezwaarschrift is namelijk later ingediend, omdat het volgens verweerder op 2 maart 2017 is ontvangen, zodat daarover niet eerder een hoorzitting kon plaatsvinden. Bovendien is gebleken dat appellante 3 niet afzonderlijk is gehoord, omdat verweerder in de veronderstelling verkeerde dat gemachtigde mr. [NAAM]13 februari 2017 had ingestemd met het afzien van horen in de bezwaren die na die datum zouden binnenkomen (waaronder het bezwaar van appellante 3). Dat blijkt uit het e-mailbericht van verweerder van 20 februari 2017 en de brief van verweerder van 11 juli 2017. De eerst in beroep door verweerder ingenomen stelling dat is afgezien van het horen op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb houdt geen stand, omdat uit het bestreden besluit 3 niet blijkt dat het bezwaar is afgedaan als kennelijk ongegrond. Het College komt dan ook tot de slotsom dat appellante 3 in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet is gehoord en dat in zoverre sprake is van een gebrek in het bestreden besluit 3. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het College acht aannemelijk dat appellante 3 door de schending van artikel 7:2 van de Awb niet is benadeeld, omdat het houden van een hoorzitting geen toegevoegde waarde zou hebben, aangezien de bezwaargronden identiek waren aan de eerder ingediende bezwaren, terwijl ook ter zitting bij het College niet aannemelijk is gemaakt dat door appellante 3 bij gelegenheid van een hoorzitting andere argumenten of gezichtspunten naar voren zouden zijn gebracht dan die al in de eerder gehouden hoorzittingen naar voren waren gebracht.
Tussenconclusie
10.1
Gelet op de hiervoor geconstateerde gebreken in de punten 4.4.4, 4.4.6 en 4.4.7.2 (opleidingskosten ten onrechte geïnd), 7.3, 7.7.4 en 7.8.1 (onvoldoende inzicht in opbouw tarieven), 8.2.3 (onvoldoende informatie voor beoordeling wettelijke grondslag factuurpost residucontroles) en ten slotte 8.3.4 (onvoldoende inzicht in wettelijke grondslag factuurposten toeslag buiten opening, uitlooptoeslag, toeslag te late afmelding en extra kwartieren en daadwerkelijke kosten) zal het College in de einduitspraak de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten in zoverre vernietigen. Verweerder zal ten aanzien van de in genoemde punten behandelde aspecten opnieuw op de bezwaren van appellanten moeten beslissen, waartoe in de einduitspraak een termijn zal worden bepaald.
10.2
Zoals blijkt uit hetgeen hierna zal worden overwogen in de punten 11.1 tot en met 15.3, bestaat in verband met een aantal nog te bespreken geschilpunten naar het oordeel van het College redelijkerwijs zoveel twijfel over de toepassing van artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1 en 2, van Verordening nr. 882/2004 dat er aanleiding is voor het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJEU. In het geval thans zou worden volstaan met gegrondverklaring van het beroep onder vernietiging van de bestreden besluiten wegens de in punt 10.1 genoemde gebreken, en het geven van de opdracht aan verweerder om in zoverre opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellanten, zou het College hieraan voorbijgaan. Dat zou betekenen dat verweerder bij evengenoemde nadere besluitvorming in het ongewisse zou worden gelaten over de oplossing van de geschilpunten voor de beslechting waarvan een uitleg van Unierecht door het HvJEU noodzakelijk wordt geacht. Tevens zou dat waarschijnlijk tot gevolg hebben dat vorengenoemde geschilpunten later in andere beroepsprocedures alsnog ter beoordeling aan het College zouden worden voorgelegd en het College dan zou moeten overgaan tot het stellen van bedoelde vragen aan het HvJEU. Gelet op de bij deze beroepsprocedures betrokken belangen en om proceseconomische redenen, acht het College het geraden om die weg niet in te slaan en het HvJEU thans om een prejudiciële beslissing te verzoeken. Daarbij is van belang dat verweerder naar het oordeel van het College na beantwoording van de prejudiciële vragen in staat moet worden geacht om goed gemotiveerde besluiten te nemen waarin de voor de opbouw van de tarieven relevante feiten worden gepresenteerd. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking. Bij het College zijn meer dan vierhonderd beroepen aanhangig tegen soortgelijke beslissingen op bezwaar van verweerder als de hier aan de orde zijnde bestreden besluiten. Bij veel van deze beroepen is ook de Centrale Organisatie voor de Vleessector betrokken, die de belangen van de werkgevers in deze sector behartigt. In al deze procedures is sprake van identieke of min of meer dezelfde soort beroepsgronden als die welke zijn aangevoerd tegen de in deze vier procedures bestreden besluiten. Al deze beroepen hebben gemeen dat op algemeen en fundamenteel niveau de rechtmatigheid van de door verweerder geïnde vergoedingen ter dekking van de kosten van officiële controles in het kader van Verordening nr. 882/2004 en de Regeling NVWA-tarieven ter discussie wordt gesteld. De uitkomst van de onderhavige procedures is mede bepalend voor de vorengenoemde andere beroepsprocedures bij het College. Voorts is tijdens de regiezitting gebleken dat bij verweerder de beslissingen op een groot aantal bezwaren tegen facturen waarbij genoemde vergoedingen in rekening zijn gebracht, worden aangehouden in afwachting van de uitspraak van het College op de onderhavige vier beroepen. De prejudiciële beslissing van het HvJEU zal naar verwachting van het College tevens bijdragen aan een zinvolle en efficiënte afdoening van die bezwaarprocedures.
Geschilpunten voor de beslechting waarvan een uitleg van Unierecht door het HvJEU noodzakelijk wordt geacht
Uitleg bijlage VI, punten 1 en 2, bij Verordening nr. 882/2004
11.1
Appellanten voeren aan dat verweerder een te ruime uitleg geeft aan de bepalingen van artikel 27, vierde lid, en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004 en om die reden te veel kosten aan hen heeft doorberekend (onderdeel van beroepsgrond 2). Appellanten voelen zich hierin gesteund door het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016, Kødbranchens Fællesråd, C-112/15 (ECLI:EU:C:2016:185). Uit dit arrest volgt dat uitsluitend de salarissen en de kosten bij appellanten in rekening mogen worden gebracht van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van officiële controles. Volgens appellanten is dat criterium helder: uitsluitend de salarissen en kosten van degenen die daadwerkelijk controles verrichten mogen worden meegenomen. Verweerder legt voornoemde bepalingen veel te ruim uit door allerlei kosten die niet onder dit criterium vallen, mee te nemen. Volgens appellanten is ten aanzien van diverse van de kostenelementen, vermeld op pagina 6 van de Onderbouwing 2016, duidelijk dat zij ten onrechte in aanmerking zijn genomen bij de berekening van de tarieven. De posten huisvesting, algemene materiële kosten, afschrijvingskosten, bureaukosten en overige kosten worden niet genoemd in bijlage VI, onder de punten 1 en 2, bij Verordening nr. 882/2004 en kunnen daarom niet worden beschouwd als kosten in de zin van die bijlage. Appellanten geven het College in overweging om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU ten aanzien van posten waarvan het volgens hen niet duidelijk is of daarmee kosten in rekening worden gebracht voor personen die daadwerkelijk bij de uitvoering van officiële controles zijn betrokken. Appellanten hebben hierbij posten als Dienst Uitvoering ICT, specifieke kosten (dienstkleding), reiskosten woon- werkverkeer, inhuur overig personeel en overige personeelskosten genoemd.
11.2
Volgens verweerder zijn de producten 1 tot en met 4 op pagina 5 van de Onderbouwing 2016, de tariefelementen op pagina 6 van de Onderbouwing 2016 en de factuurposten, allemaal kosten in de zin van Verordening nr. 882/2004 en de daarbij horende bijlage VI. Appellanten leggen de relevante bepalingen uit deze regelgeving volgens verweerder te strikt uit. Dat het de bedoeling van de Europese wetgever is geweest om uitsluitend kosten van de officiële assistent en de officiële dierenarts door te mogen berekenen blijkt niet uit deze regelgeving. Volgens verweerder blijkt dat ook niet uit het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016.
11.3
Het College overweegt met betrekking tot het in 11.1 weergegeven betoog van appellanten als volgt.
11.3.1
In het arrest van 17 maart 2016 heeft het HvJEU duidelijk gemaakt dat kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles, in rekening mogen worden gebracht en dat bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 uitsluitend ziet op de salarissen van en de kosten (als genoemd in punt 2 van deze bijlage) voor personeel dat daadwerkelijk betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles. In het debat tussen partijen onderscheidt het College twee lijnen, waarvan de eerste de vraag betreft wat dient te worden verstaan onder ‘het personeel dat daadwerkelijk betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles’ in de zin van de punten 1 en 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004. De tweede lijn betreft de vraag naar de omstandigheden waaronder en grenzen waarbinnen sprake is van een zodanige relatie tussen de gemaakte kosten voor dit andere personeel dat de keuringswerkzaamheden mede mogelijk maakt (zoals administratief personeel, stafmedewerkers, managers en koeriers) en de officiële controles dat de retributie van die (salaris)kosten nog kan worden gebaseerd op artikel 27, vierde lid, en bijlage VI, punten 1 en 2 van Verordening nr. 882/2004. Het College zal nu eerst ingaan op de eerste lijn van het debat (11.3.2) en daarna de tweede lijn bespreken (11.3.3).
11.3.2
Niet in geschil is dat de officiële dierenartsen en officiële assistenten die de officiële keuringen in de slachthuizen verrichten, vallen onder het personeel dat daadwerkelijk betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles in de zin van bijlage VI, punten 1 en 2, bij Verordening nr. 882/2004. Volgens appellanten houdt het daar op, en kunnen de salarissen van en kosten voor uitsluitend dit personeel bij hen in rekening worden gebracht. Verweerder, daarentegen, meent dat onder dit in bijlage VI bedoelde personeel ook administratief en ander personeel geschaard kan worden, zodat ook de salarissen van en kosten voor dat personeel bij appellanten in rekening mogen worden gebracht.
Verordening nr. 882/2004 geeft, mede gelet op de considerans, geen uitsluitsel over wat dient te worden verstaan onder de zinsnede ‘personeel dat betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles’. In het arrest van 17 maart 2016 worden geen criteria gegeven om te bepalen wanneer al dan niet sprake is van personeel dat “daadwerkelijk betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles”. Het College volgt appellanten dan ook niet in hun standpunt dat reeds uit dat arrest volgt dat uitsluitend de officiële dierenarts en de officiële assistent die daadwerkelijk de officiële controles verrichten, binnen het bereik van deze bepaling vallen. Toch twijfelt het College of de ruimere uitleg van genoemde bepalingen door verweerder de juiste is. Die twijfel houdt verband met de verschillen tussen de huidige Verordening nr. 882/2004, de voorheen geldendeRichtlijn 85/73/EEG en de wel in werking getreden maar thans (voor zover hier van belang) nog niet van toepassing zijnde Verordening  2017/625. Zowel in Richtlijn 85/73/EEG (artikel 5, eerste lid) als in Verordening 2017/625 (artikel 81, aanhef en onder a) laat de Europese wetgever ruimte voor de retributie van administratiekosten en (salaris)kosten van ondersteunend en administratief personeel. Daaruit zou, enerzijds, kunnen worden afgeleid dat, aangezien in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 ondersteunend en administratief personeel niet expliciet wordt genoemd, de salariskosten en andere kosten (genoemd in punt 2 van bijlage VI) van ander personeel dan officiële dierenartsen en officiële assistenten niet mogen worden geïnd. Anderzijds lijkt de zinsnede ‘personeel dat betrokken is bij de (uitvoering van de) officiële controles’ in bijlage VI, punten 1 en 2 bij Verordening nr. 882/2004 ruimte te laten voor de mogelijkheid daaronder ook de kosten te scharen van andere personen dan de officiële dierenarts en de officiële assistent die in de slachthuizen de officiële controles verrichten, omdat de zinsnede ‘betrokken bij’ geen strak omlijnd, eenduidig begrip betreft. Een ruimere uitleg lijkt aan te sluiten bij de vorige en toekomstige regeling waarin klaarblijkelijk ruimte was en geboden wordt om meer kosten in rekening te brengen dan uitsluitend het salaris van en de kosten voor de officiële dierenarts en de officiële assistent die in de slachthuizen daadwerkelijk de officiële controles verrichten. Voor deze uitleg pleit voorts nog dat er geen aanwijzingen zijn dat de Europese wetgever de huidige regeling in Verordening nr. 882/2004 strikter heeft willen maken dan de vorige regeling in Richtlijn 85/73/EEG, of dat in de nieuwe Verordening 2017/625 wordt teruggekomen van een striktere regeling in Verordening nr. 882/2004. De omstandigheid dat (de considerans van) Verordening 2017/625 geen uitsluitsel geeft over het antwoord op de vraag of een en ander op dit punt een verduidelijking van de bij Verordening 2017/625 in te trekken Verordening nr. 882/2004 behelst of een daadwerkelijk beoogde uitbreiding van de werkingssfeer op dit punt introduceert, doet het College twijfelen of niet toch onder het regime van Verordening nr. 882/2004 ook de salarissen van en kosten voor ander personeel dan de officiële dierenarts en de officiële assistent die daadwerkelijk de officiële controles verrichten in de tarieven mogen worden doorberekend. Omdat dit een punt van uitleg van Unierecht betreft, en het College die uitleg van wezenlijk belang acht voor de beslechting van het geschil, zal het College ter zake, op de voet van artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, een vraag aan het HvJEU voorleggen (vraag 1).
11.3.3
Met betrekking tot de tweede lijn die het College in het debat van partijen heeft onderscheiden, overweegt het College als volgt. Mocht het zo zijn dat ook (salaris)kosten van ander personeel dan de officiële dierenarts en de officiële assistent die daadwerkelijk de officiële controles verrichten, in dienst van de NVWA of KDS, bij appellanten mogen worden geïnd, dan rijst de vraag onder welke omstandigheden en binnen welke grenzen nog sprake is van een zodanige relatie tussen de gemaakte kosten voor dit andere personeel en de officiële controles dat de retributie van die (salaris)kosten kan worden gebaseerd op artikel 27, vierde lid, en bijlage VI, punten 1 en 2, van Verordening nr. 882/2004. Deze vraag rijst, omdat de zinsnede ‘betrokken bij’ in bijlage VI, punten 1 en 2 bij Verordening nr. 882/2004 geen eenduidig, strak omlijnd begrip betreft, zoals hiervoor ook is overwogen in punt 11.3.2. Ook daarover zal het College daarom een vraag stellen aan het HvJEU (vraag 2).
12.	Appellanten voeren verder (als onderdeel van beroepsgrond 2) ten aanzien van een aantal specifiek op de in geding zijnde facturen onder de noemer “omschrijving dienst’ vermelde en bij appellanten in rekening gebrachte posten aan dat Verordening nr. 882/2004 en het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 geen grondslag bieden voor het in rekening brengen van deze posten. Het gaat hierbij om de volgende posten: starttarief, geleidebiljet, keuring werkzaamheden en ‘gepland’. Het College zal hierna op deze posten ingaan.
Factuurpost ‘starttarief’
13.1
Ten aanzien van de factuurpost ‘starttarief’ voeren appellanten aan dat Verordening nr. 882/2004 en het arrest van 17 maart 2016 geen grondslag bieden voor het in rekening brengen van een starttarief. Indien al een starttarief mag worden geheven, dan mogen volgens bijlage VI bij genoemde verordening alleen reiskosten van personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles worden doorberekend.
13.2
Voor de beoordeling van dit betoog acht het College de antwoorden op de aan het HvJEU te stellen vragen, zoals hiervoor besproken in de punten 11.3.2 en 11.3.3 van belang. Het College zal de beoordeling van dit betoog daarom aanhouden tot na ontvangst van de prejudiciële beslissing.
Factuurpost ‘geleidebiljet’
14.1
Over de factuurpost ‘geleidebiljet’ voeren appellanten aan dat hiervoor geen grondslag is in Verordening nr. 882/2004, aangezien deze post niet valt onder de tariefelementen van bijlage VI bij deze verordening. Bovendien is geen dan wel onvoldoende rekening gehouden met de internationale concurrentiepositie van appellanten.
14.2
Voor de beoordeling van dit betoog acht het College eveneens de antwoorden op de aan het HvJEU te stellen vragen, zoals hiervoor besproken in de punten 11.3.2 en 11.3.3, van belang. Het College zal deze beoordeling daarom aanhouden tot na ontvangst van de prejudiciële beslissing.
Factuurpost ‘keuring werkzaamheden’
15.1
Ten aanzien van de factuurpost ‘keuring werkzaamheden’ hebben appellanten aangevoerd dat onduidelijk is om welke werkzaamheden het gaat. Voor zover de basis voor deze retributie ligt in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling NVWA-tarieven, dan wel artikel 6a, eerste lid, van de Regeling NVWA-tarieven, is onduidelijk of het wel uitsluitend gaat om tariefelementen, genoemd in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004.
15.2
Volgens verweerder zijn bij de berekening van het bij deze post in rekening gebrachte kwartiertarief terecht kosten meegenomen voor technische administratie en planning, zoals vermeld in hoofdstuk 2 van de Onderbouwing 2016. Deze kosten vallen onder product 2 (klantinteractie en dienstverlening) en zijn aan te merken als ‘salariskosten en overige kosten van personeel dat is betrokken bij de uitvoering van controles’. De werkzaamheden kunnen immers niet plaatsvinden zonder enige ondersteuning bij bijvoorbeeld het opstellen van de planning.
15.3
Het College stelt vast dat op de facturen waarbij kosten in rekening zijn gebracht voor NVWA-werkzaamheden, meermalen de posten ‘keuring AM werkzaamheden’ en ‘keuring PM werkzaamheden’ zijn vermeld. Het College gaat ervan uit dat het in punt 15.1 weergegeven betoog van appellanten betrekking heeft op deze factuurposten. Aangezien daarbij per eenheid telkens een tarief van € 31,83 is gehanteerd, is aannemelijk dat het gaat om werkzaamheden in de zin van artikel 3, aanhef en onder b, van de Regeling NVWA-tarieven, of om werkzaamheden in de zin van artikel 6a, eerste lid, van de Regeling NVWA-tarieven (waarbij de werkzaamheden een netto inspectietijd in beslag namen van 15 minuten tot 1 uur). Gelet op het in punt 15.2 weergegeven standpunt van verweerder geldt voor beide bepalingen dat met het desbetreffende tarief kosten in rekening worden gebracht voor administratieve werkzaamheden. Voor zover die werkzaamheden worden verricht door officiële dierenartsen dan wel officiële assistenten acht het College aannemelijk dat die kosten vallen binnen het bereik van bijlage VI, punten 1 of 2, bij Verordening nr. 882/2004. Voor zover het evenwel werkzaamheden betreft die zijn verricht door een ‘andere medewerker van de NVWA’, zoals bedoeld in de artikelen 3 en 6a, van de Regeling NVWA-tarieven, is onduidelijk of de daarvoor in rekening gebrachte kosten vallen onder bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004. Het College verwijst hiertoe naar hetgeen hiervoor is overwogen in punt 11.3.2. Omdat dit een punt van uitleg van Unierecht betreft dat van wezenlijk belang is voor de beslechting van het geschil zal het College ook ten aanzien van dit punt, op de voet van artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, een vraag, zoals hiervoor besproken in punt 11.3.2, aan het HvJEU voorleggen.
Factuurpost ‘gepland’
16.1
Ten aanzien van de factuurpost ‘gepland’, die is vermeld op de facturen voor KDS-werkzaamheden, hebben appellanten betoogd dat niet duidelijk is of bij het hiervoor gehanteerde kwartiertarief uitsluitend de tariefelementen van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 zijn meegenomen.
16.2
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat onder de post ‘gepland’ vallen de aangevraagde kwartieren voor officiële controles. Daaronder vallen dus ook werkzaamheden die zijn gepland maar niet zijn uitgevoerd.
16.3
Het College legt dit betoog van appellanten aldus uit dat artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1 en 2 van Verordening 882/2004 geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van tarieven voor, samengevat weergegeven, niet gewerkte maar wel aangevraagde kwartieren. Gelet op het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 rijst ook op dit punt bij het College twijfel of het in rekening brengen van die kosten in strijd is met artikel 27, vierde lid, van en bijlage VI van Verordening nr. 882/2004. Het is de vraag of ten aanzien van die kwartieren kan worden gesproken van kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van officiële controles. Met betrekking tot dit punt zal derhalve evenzeer een prejudiciële vraag aan het HvJEU worden gesteld (vraag 3).
Tot slot
17.1
Het College tekent bij het voorgaande aan dat over de opbouw van de tarieven en de facturen tussen partijen sprake is van een langdurig lopende discussie en dat bij het College een groot aantal zaken aanhangig is waarin rechtsvragen aan de orde zijn die in wezen het gevolg zijn van dezelfde problematiek die hier aan de orde is.
17.2.
In afwachting van het arrest van het HvJ EU zal iedere verdere beslissing worden aangehouden.
Beslissing
Het College:
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:
1.	Dienen de zinsneden “het personeel dat betrokken is bij de officiële controles” in punt 1 van bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening nr. 882/2004) en “het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles” in punt 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 aldus te worden uitgelegd, dat de (salaris)kosten die in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van de vergoedingen voor officiële controles, uitsluitend (salaris)kosten mogen zijn van officiële dierenartsen en officiële assistenten die de officiële keuringen verrichten, of kunnen daaronder ook (salaris)kosten van ander personeel in dienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) of de besloten vennootschap Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) worden geschaard?
2.	Als het antwoord op vraag 1 luidt dat onder de zinsneden “het personeel dat betrokken is bij de officiële controles” in punt 1 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en “het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles” in punt 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 ook (salaris)kosten van ander personeel in dienst van de NVWA of KDS kunnen worden geschaard, onder welke omstandigheden en binnen welke grenzen is dan nog sprake van een zodanige relatie tussen de gemaakte kosten voor dit andere personeel en de officiële controles dat de vergoeding van die (salaris)kosten kan worden gebaseerd op artikel 27, vierde lid, en bijlage VI, punten 1 en 2 van Verordening nr. 882/2004?
3.	Dient het bepaalde in artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1 en 2 van Verordening nr. 882/2004 aldus te worden uitgelegd, dat artikel 27, vierde lid, en bijlage VI, punten 1 en 2 voornoemd eraan in de weg staan dat bij slachthuizen vergoedingen voor officiële controles in rekening worden gebracht voor door die slachthuizen bij de bevoegde autoriteit aangevraagde maar niet feitelijk gewerkte kwartieren ten behoeve van officiële controles?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
S.C. Stuldreher		De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen