ECLI:NL:CBB:2021:22
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/523
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een hoge geldsom opgelegd van € 5.789,- voor periode 3.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de opgelegde geldsom voor periode 3 herzien naar € 5.899,-, de opgelegde geldsom voor periode 4 herzien naar € 6.197,- en de opgelegde geldsom voor periode 5 herzien naar € 6.710,-.
Bij besluit van 8 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellant tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit was gericht tegen Besluit mandaat, volmacht en machtiging corporate director van Friesland Campina Nederland B.V. inzake aangelegenheden die verband houden met de Regeling fosfaatreductieplan 2017, het bezwaar gegrond verklaard voor zover dit was gericht tegen het vastgestelde referentieaantal en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder het primaire besluit en het wijzigingsbesluit herroepen en op grond van de Regeling aan appellant hoge geldsommen opgelegd van € 6.086,40 voor periode 1, € 5.337,60 voor periode 2, € 5.611,20 voor periode 3, € 5.908,80 voor periode 4 en € 6.422,40 voor periode 5.
Bij besluit van 30 april 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de opgelegde geldsommen voor periode 1 herzien naar € 6.086,-, voor periode 2 herzien naar € 5.338,-, voor periode 3 herzien naar € 5.611,-, voor periode 4 herzien naar € 5.909,- en voor periode 5 herzien naar € 6.422,-.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Appellant is verschenen, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven –  en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
3. Appellant exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] te [plaats 1] . Voorheen exploiteerde hij een gemengd bedrijf aan de [adres 2] te [plaats 2] . Appellant is vanaf 2006 in gesprek geweest met Natuurmonumenten over de verplaatsing van zijn bedrijf in verband met de aanleg van
Natura 2000-gebied [naam 3] . Nadat een eerder verplaatsingstraject niet is doorgegaan zijn de gesprekken in 2014 hervat. Op 17 april 2015 heeft appellant een overeenkomst gesloten met Natuurmonumenten over de verplaatsing van het bedrijf. Op 21 april 2015 heeft appellant de boerderij aan de [adres 1] gekocht voor een bedrag van € 170.000,-. Op 6 mei 2015 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor de verplaatsing van de melkveehouderij en het bouwen en in gebruik hebben van een nieuw stal op de locatie aan de [adres 1] . Op 21 april 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een melkveestal aldaar. Op 17 juni 2016 heeft appellant een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 810.000,-. Appellant had de wens om zijn bedrijf op de nieuwe locatie om te schakelen naar een biologische melkveehouderij en de veestapel uit te breiden naar 140 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Op 14 januari 2017 zijn de eerste runderen naar de nieuwe locatie aangevoerd.
4. Verweerder heeft aan appellant hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 29.366,40, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant in perioden 1 tot en met 5 hoger was dan het doelstellingsaantal.
5. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het vervangingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren. Hierna zal het College het vervangingsbesluit beoordelen aan de hand van de door appellant aangevoerde gronden.
6. Appellant betoogt dat verweerder bij de vaststelling van het referentieaantal niet van de juiste dieraantallen is uitgegaan. Appellant heeft ter onderbouwing van dit betoog koekaarten overgelegd en gewezen op het aantal melkkoeien dat hij volgens zijn melkrobot houdt.
6.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:485), mag verweerder bij de oplegging van heffingen op grond van de Regeling het I&R-systeem als uitgangspunt nemen voor de vaststelling van het op het bedrijf aanwezige aantal runderen. Wel bestaat hierbij de mogelijkheid om tegenbewijs te leveren. Appellant heeft met de door hem verstrekte gegevens evenwel niet aannemelijk gemaakt dat de gegevens in het I&R-systeem onjuist zijn. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
7. Appellant betoogt voorts dat verweerder ten onrechte zijn beroep op een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden heeft afgewezen. Door de onderhandelingen over de verplaatsing van het bedrijf heeft hij vanaf begin 2014 niet kunnen uitbreiden. Hij heeft voorts besloten om vanwege zijn buren op de nieuwe locatie over te stappen op een nieuw experimenteel systeem van ecologische bedrijfsvoering dat hij als eerste in de wereld onder professionele begeleiding uittest. Met dit nieuwe systeem loopt hij tegen verschillende problemen aan die gevolgen hebben voor zijn financiële situatie. Zijn financiële situatie is op dit moment niet rooskleuring en het ontbreekt hem aan financiële middelen om een begroting op te stellen waarmee hij zijn financiële situatie inzichtelijk kan maken. Verder heeft hij een lening afgesloten die hij heeft afgelost door 5 ha van zijn land te verkopen, draagt hij na een echtscheiding alleen de zorg voor zijn kinderen en kan hij geen arbeid inhuren. Appellant voert tot slot aan op dat hij geen alternatieve manieren heeft om inkomsten te verwerven.
7.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
7.2.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.4.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.6.
Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Daartoe wordt als volgt overwogen.
7.7.
Appellant had plannen om zijn bedrijf na de verplaatsing uit te breiden naar 140 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Appellant heeft evenwel niet gesteld en het is evenmin gebleken dat hiervoor een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Op het moment dat Natuurmonumenten het onderhandelingstraject over de bedrijfsverplaatsing weer opstartte had het voor appellant redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met de afschaffing van het melkquotum maatregelen ter beperking van ongeremde groei van de melkveehouderij te verwachten waren. Appellant heeft zijn plannen om uit te breiden voorts na 2 juli 2015 doorgezet, in een periode dat het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar was. Het behoorde derhalve tot de verantwoordelijkheid van appellant om bij het aangaan van de met de uitbreiding gemoeide investeringsverplichtingen rekening te houden met het fosfaatrechtenstelsel (zie de voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4.). Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de keuze van appellant om te investeren in een nieuw experimenteel systeem van ecologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is die voor rekening en risico van appellant komt. Zoals het College eerder heeft geoordeeld komt aan biologische melkveehouders geen uitzonderingspositie toe. Deze investeringsbeslissing acht het College, gezien het moment van de beslissing en het ontbreken van een noodzaak hiervoor, niet navolgbaar.
7.8.
Het College begrijpt dat appellant financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
7.9.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het vervangingsbesluit is dan ook niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
8. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
9. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
10. Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.