ECLI:NL:RVS:2020:1519
Raad van State — Uitspraak 


201903606/1/R3.
Datum uitspraak: 1 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
en
de raad van de gemeente Zuidplas,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2018 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de realisatie van een burgerwoning aan de Zuidelijke Dwarsweg te Zevenhuizen afgewezen.
Bij besluit van 18 december 2018 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant B] en [appellante A] beroep ingesteld.
De raad van de gemeente Zuidplas heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat [NAAM]n Haag, en de raad, vertegenwoordigd door S. Dijkstra en A. Rustenhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft de gemeenteraad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen voor de realisering van een burgerwoning op zijn perceel aan de Zuidelijke Dwarsweg, nabij nummer […]. Daarvoor is het ontwerpbestemmingsplan "Woning Zuidelijke Dwarsweg" opgesteld. Het college heeft dit ontwerpplan niet in procedure gebracht. Op 3 juli 2018 heeft de raad besloten om de aanvraag tot vaststelling van het bestemmingsplan af te wijzen. Het bezwaarschrift tegen de afwijzing is ongegrond verklaard.
Toetsingskader
2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Bouw woning
3.    [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat een burgerwoning niet past in het glastuinbouwgebied. Hij voert aan dat het gebied waar de woning zou komen geen glastuinbouwgebied meer is. Ook blijkt uit het in 2017 opgestelde bidboek dat woningbouw ter plaatse in de rede ligt en dat glastuinbouw zijn langste tijd heeft gehad. Het bestemmingsplan is daarom niet in strijd met de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland, aldus [appellant].
3.1.    De raad stelt dat aan het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen een juiste motivering ten grondslag ligt. Bij de provincie Zuid-Holland is geïnformeerd hoe groot de slagingskans zou zijn als het ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht zou worden. Uit een e-mail, verzonden op 7 maart 2018, van een beleidsmedewerker ruimtelijke ordening bij de provincie Zuid-Holland bleek dat de slagingskans nagenoeg nihil is. In deze e-mail staat het volgende: "Ik kom, vanuit provinciaal perspectief bezien, tot de volgende opmerkingen.
- In de verordening Ruimte is het gebied aangeduid als glastuinbouwgebied. Op grond daarvan zijn andere ontwikkelingen, anders dan glas of direct daaraan gelieerd, niet mogelijk.
- Dat betekent dat we niet kunnen instemmen met bestemmingswijziging naar burgerwoning. Een bedrijfswoning is minder problematisch, omdat deze planologisch minder van invloed is op omliggende bestaande en eventuele toekomstige glastuinbouwactiviteiten.
- Ontheffing ligt niet voor de hand, omdat daarvoor iig het maatschappelijke belang ontbreekt (wat noodzakelijke voorwaarde is voor verlenen ontheffing)." Het initiatief om een particuliere burgerwoning te realiseren past volgens de raad dus niet binnen het provinciaal beleid en wordt door de provincie niet wenselijk geacht.
Daarnaast wil de raad niet vooruitlopen op de ontwikkelingen in de Zuidplaspolder. De raad staat niet onwelwillend tegenover woningbouw in de Zuidplaspolder, maar het is nog niet helder hoe dit vorm gaat krijgen.
3.2.    De Afdeling overweegt dat de raad in het betoog van [appellant] geen aanleiding hoefde te zien om de aanvraag in te willigen. Het gebied is in de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland aangeduid als glastuinbouwgebied. Het toekennen van de bestemming "Wonen"  aan de gronden waar het verzoek van [appellant] op ziet zou daarom in strijd zijn met de provinciale verordening. Ook is van belang dat [appellant] niet met gegevens heeft onderbouwd dat het gebied niet langer als glastuingebied is aan te merken. De omstandigheid dat een bidboek is uitgebracht met een visie van de gemeente over toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden voor de Zuidplaspolder, doet daar niet aan af. De inrichting van de polder is nog niet zeker. Het standpunt van de raad dat zij nog niet vooruit wil lopen op de ontwikkelingen in de Zuidplaspolder omdat het momenteel nog onzeker is waar woningbouw mogelijk gemaakt zal worden, acht de Afdeling niet onredelijk.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
4.    [appellant] betoogt dat het college een onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan dat het bereid was om mee te werken aan een bestemmingswijziging om de realisatie van een burgerwoning mogelijk te maken en een voorstel daarvoor aan de raad voor te leggen. Er is vervolgens een ontwerpplan opgesteld. Het college heeft commentaar op dit plan geleverd; na enkele aanpassingen zou het plan in procedure worden gebracht. Later heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het plan toch niet in procedure gebracht diende te worden. Het ontwerpplan is niet voorgelegd aan de raad. [appellant] voert aan dat vaststelling van het bestemmingsplan in de rede lag vanwege de duur van de procedures die [appellant] tegen de gemeente heeft gevoerd. Hij wijst daarbij op de jarenlange voorbereidingen van het plan, waaraan het college volgens hem actief heeft bijgedragen en meegewerkt.
4.1.    De raad betwist dat de gestelde toezegging door het college is gedaan. De gedane uitlatingen van gemeentelijke ambtenaren voldoen niet aan de criteria voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De onderhandelingen zijn door ambtenaren van de gemeente gevoerd onder de voorwaarde dat het college nog zou moeten instemmen met het al dan niet in procedure brengen van het plan. [appellant] wordt bijgestaan door een deskundige die veel ervaring heeft met ruimtelijke procedures en behoorde te weten dat besluitvorming door het college nog zou moeten plaatsvinden. [appellant] was tevens op de hoogte van de planologische bezwaren op provinciaal niveau tegen het plan. Het was daarom duidelijk voor [appellant] dat niet op voorhand zeker was dat het college het plan in procedure zou brengen, aldus de raad. Het in procedure brengen van het ontwerpplan is volgens de raad onwenselijk vanwege de in overweging 3.2 aangegeven inhoudelijke bezwaren tegen het plan.
Als er sprake is van een gedane toezegging, hetgeen de raad bestrijdt, dan zou deze toezegging van het college de raad niet kunnen binden. De raad beschikt over de exclusieve bevoegdheid om te beslissen over het vaststellen van het bestemmingsplan.
4.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat hij vindt dat de raad met het nemen van het besluit het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, omdat het college [appellant] heeft toegezegd dat het bestemmingsplan in procedure gebracht zou worden.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
4.3.    Uit het dossier blijkt dat sinds 2013 een aaneenschakeling van contacten is geweest tussen (de gemachtigde van) [appellant] en gemeenteambtenaren. Eerst ging het contact over de oprichting van een bedrijfswoning en later over een burgerwoning. Er was een traject gaande waarin werd onderzocht of er mogelijkheden waren om de bouw van een burgerwoning aan de Zuidelijke Dwarsweg mogelijk te maken. De overgelegde e-mails moeten in het licht van dit traject worden gezien. Uit deze e-mails blijkt alleen dat sprake was van een ambtelijke inspanning bij de totstandkoming van een ontwerpbestemmingsplan. In dat traject is geen concrete toezegging gedaan dat het ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht zou worden. Er zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat het college een toezegging of andere uitlating heeft gedaan of gedraging heeft verricht waaruit [appellant] mocht afleiden dat een ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht zou worden.
Gelet op het voorgaande is er geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd het plan vast te stellen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
270-944.