ECLI:NL:CBB:2020:1017
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1394 en 19/627
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaken tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A. Kuipers).
Procesverloop
Beroep 18/1394
Bij besluit van 24 november 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van appellante om de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) voor haar buiten toepassing te verklaren afgewezen.
Bij besluit van 18 juni 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Beroep 19/627
Bij besluiten van 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten II) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 4.555,- voor periode 2, van € 638,- voor periode 3 en van € 1.032,- voor periode 4. Tevens heeft verweerder een bonusgeldsom toegekend van € 261,- voor periode 5. Verder is het verzoek bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 1 maart 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten II gedeeltelijk gegrond verklaard. Tevens heeft verweerder de heffingen gewijzigd in € 218,40 voor periode 1, in € 4.094,40 voor periode 2, in € 177,60 voor periode 3 en in € 571,20 voor periode 4. Voor periode 5 is een bonusgeldsom toegekend van € 549,-.
Bij besluit van 23 maart 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de geldsommen voor de periodes 1 tot en met 4 ambtshalve herzien en vastgesteld op € 218,- voor periode 1, op € 4.094,- voor periode 2, op € 178,- voor periode 3 en op € 571,- voor periode 4.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Appellante en haar gemachtigde zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Het wijzigingsbesluit
2. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het beroep van appellante tegen het bestreden besluit II richt zich, gelet op deze bepaling, ook tegen het wijzigingsbesluit. Omdat het bestreden besluit II is vervangen door het wijzigingsbesluit en niet gesteld of gebleken is dat appellante nog belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit II, zal het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het beroep
Knelgevallenregeling
3. Appellante betoogt dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling ten onrechte heeft afgewezen. In februari 2013 is er op haar bedrijf een aardbeving geweest die schade tot gevolg heeft gehad aan de gebouwen. Door deze schade en de trage afwikkeling hiervan beschikte appellante over te weinig stalcapaciteit waardoor zij in 2014, in vergelijking met de voorgaande jaren, 19 melkkoeien meer heeft afgevoerd. Die koeien waren zonder de aardbevingsschade op de peildatum nog op haar bedrijf geweest. De aardbevingsschade heeft volgens appellante ertoe geleid dat zij op de peildatum 5% minder GVE had dan zonder deze bijzondere omstandigheid het geval zou zijn geweest.
3.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid, waaronder vernieling van de melkveestallen, is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015.
3.2.
Niet in geschil is dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Appellante heeft in de melding bijzondere omstandigheden 31 mei 2013 als alternatieve peildatum opgegeven. Het aantal GVE bedroeg toen 130,35. Appellante heeft vervolgens in bezwaar gesteld dat deze peildatum niet juist is, omdat de aardbevingsschade pas later gevolgen heeft gehad. Verweerder heeft daarom ook 1 januari 2014 als alternatieve peildatum getoetst. Het aantal GVE bedroeg toen 134,87 GVE.
Ongeacht van welke alternatieve peildatum wordt uitgegaan, voldoet appellante niet aan de 5%-voorwaarde, omdat er sprake is van een stijging van het aantal GVE op de peildatum van 2 juli 2015 (139,09). Alleen al hierom kan een beroep op de knelgevallenregeling niet slagen. Voor zover appellante betoogt dat zij in 2014 19 melkkoeien meer heeft moeten afvoeren en dat zonder deze afvoer wel aan de 5%-voorwaarde wordt voldaan, kan dit betoog ook niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598) en (ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellante gemelde bijzondere omstandigheid geen knelgeval is als bedoeld in artikel 12 van de Regeling.
Het betoog slaagt niet.
3.3.
In de fosfaatrechtenzaak van appellante is het College ook tot het oordeel gekomen dat appellante niet als knelgeval kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van het College van 25 juni 2019,
ECLI:NL:CBB:2019:246 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2019:246)
).
Individuele buitensporige last
4. Verder betoogt appellante dat er sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat de Regeling een onevenredige last op haar legt. Appellante heeft voor de beoogde groei van haar veestapel in 2011 geïnvesteerd in de optimalisatie van de productiemiddelen, zoals de aanschaf van twee melkrobots. Zij is hiervoor financiële verplichtingen aangegaan. Ook is extra jongvee opgefokt. De geplande bouw van een nieuwe stal is wegens de aardbevingsschade in 2013 niet doorgegaan. Er is  een nieuw bouwplan gemaakt. Appellante stelt dat zij door de Regeling wordt belemmerd in de uitbreiding van haar bedrijf en haar investeringen niet kan terugverdienen. Omdat de financiële verplichtingen doorlopen, komt haar bedrijfsvoering ernstig onder druk te staan, aldus appellante.
4.1.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.3.
In 2008 heeft appellante een bedrijfsplan opgesteld waarin staat dat zij wil groeien van 95 melkkoeien, 30 pinken en 30 kalveren naar 150 melkkoeien en 90 stuks jongvee. Daartoe wilde zij een nieuwe stal bouwen en twee melkrobots aanschaffen. De door appellante overgelegde stukken laten zien dat zij in 2011 heeft geïnvesteerd in twee melkrobots, stalinrichting en een mestbassin. De geplande nieuwe stal is niet gebouwd.
Appellante hield op 2 juli 2015 113 melkkoeien, 31 pinken en 42 kalveren.
4.4.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele buitensporige last te dragen heeft. Ten tijde van de investeringen in de melkrobots, stalinrichting en mestbassin was het voor appellante voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Verder heeft appellante niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat appellante de bouw van een nieuwe stal heeft uitgesteld in afwachting van de afwikkeling van de schade van de aardbeving in 2013, leidt evenmin tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last. Ook indien de schade sneller zou zijn afgewikkeld en appellante zodoende nog voor de peildatum had kunnen uitbreiden door de bouw van een nieuwe stal, had dit haar niet kunnen baten. Deze investering zou om dezelfde redenen als voormelde investeringen niet navolgbaar zijn. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat appellante niet de benodigde vergunningen voor de door haar beoogde dieraantallen heeft overgelegd.
Tot slot heeft appellante een rapport van Countus adviseurs en accountants van 20 december 2017 overgelegd
.
Dit rapport gaat voornamelijk over de omvang van de aardbevingsschade en voor wiens rekening de schade komt. Uit het rapport kan niet worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt
.
Daarbij komt dat het hier gaat om opgelegde heffingen van in totaal € 5.061,- en een toegekende bonusgeldsom van € 549,-.
Het betoog faalt.
5. Tot slot betoogt appellante dat verweerder haar verzoek om de Regeling in haar geval niet toe te passen ten onrechte heeft afgewezen. Dit betoog faalt. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is geen sprake van een knelgeval en evenmin van een individuele buitensporige last.
Slotsom
6. Het beroep tegen het bestreden besluit I is ongegrond. Het beroep tegen het bestreden besluit II is niet-ontvankelijk. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het wijzigingsbesluit is ongegrond.
7. Gelet op het door verweerder genomen wijzigingsbesluit, zal het College in zaaknummer 19/627 bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar vergoedt en verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden in zaaknummer 19/627;
- veroordeelt verweerder in zaaknummer 19/627 in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor- van Vugt, in aanwezigheid van mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
22 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.