ECLI:NL:RVS:2020:2777
Raad van State — Uitspraak 


202000464/1/R1.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] (hierna en tezamen: [appellant] en anderen), allen wonend te Terneuzen,
en
de raad van de gemeente Terneuzen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum, Beurtvaartkade" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Ontwikkeling Beurtvaartkade II B.V. en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2020, waar [appellant], [appellant B] en [appellant F], en de raad, vertegenwoordigd door drs. M.G. van der Ploeg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Ontwikkeling Beurtvaartkade II B.V., vertegenwoordigd door mr. A.J.L. Claassen, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestemmingsplan maakt de realisatie mogelijk van een woontoren gecombineerd met een hotel met bijbehorende voorzieningen. Deze functies kunnen worden gecombineerd in een hoofdvolume van drie bouwlagen, met een hoogte van 12,5 meter, met daarop een toren die reikt tot 77 meter. [appellant] en anderen wonen in appartementencomplex "De Sluiswachter" aan de Beneluxweg in Terneuzen, in de directe nabijheid van het plangebied, en kunnen zich niet verenigen met vaststelling van het bestemmingsplan, omdat zij als omwonenden onder meer vrezen voor verlies van bezonning en windhinder.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Woningbehoefte en randvoorwaarden
3.    [appellant] en anderen betogen dat de raad heeft miskend dat er geen behoefte is aan appartementen aan de Beurtvaartkade. Zij stellen dat uit diverse onderzoeken is gebleken dat Zeeuws-Vlaanderen, waaronder Terneuzen, geconfronteerd zal worden met een jaarlijkse afname van de woningbehoefte. Zij wijzen daarbij op de beleidsnotitie "Ruimte voor woonkwaliteit", zoals op 12 mei 2020 vastgesteld door het college van gedeputeerde staten van Zeeland, waaruit volgens hen volgt dat er een capaciteitsoverschot is in de woningmarktregio Zeeuws-Vlaanderen. Het plan voorziet in relatief kleine wooneenheden, terwijl er van dit type woningen veel leegstand is. Ook is onduidelijk welke invloed de coronacrisis heeft op de vraag naar woningen op de Beurtvaartkade.
Daarnaast zijn er in het masterplan Axelsedam uit 2003 op hoofdlijnen twee mogelijke scenario’s geschetst voor de Beurtvaartkade, namelijk een langgerekt gebouw van gemiddelde hoogte of een slanke woontoren. In de door de gemeente in 2017 in samenwerking met Zeeland Seaports opgestelde prospectus zijn deze scenario’s herhaald. Omdat het plan voorziet in een combinatie van deze twee scenario’s worden de eerder gegeven randvoorwaarden geschonden en blijken het masterplan en de prospectus onjuist en misleidend te zijn geweest.
Tot slot leiden de door Ontwikkeling Beurtvaartkade II B.V. ingediende nadere stukken tot onduidelijkheid, omdat daaruit niet blijkt wat de exacte wijzigingen zijn ten opzichte van het aanvankelijke bouwplan en welke invulling gegeven gaat worden aan de hotelfunctie.
3.1.    De raad heeft toegelicht dat het inwoneraantal van Terneuzen de afgelopen vijf jaar ongeveer gelijk is gebleven en dat er gelijktijdig een afname is geweest van het aantal personen per huishouden en zodoende een toename van het aantal huishoudens. Verder blijkt uit het rapport "Provinciale bevolkings- en huishoudenprognose 2019" dat verwacht wordt dat het inwoneraantal licht zal stijgen en de woningbehoefte verder zal toenemen wegens een toegenomen instroom van buitenlandse werknemers en de vestiging van Belgen in met name de grensstreek. De schatting is dat de woningbehoefte voor Zeeuws-Vlaanderen 876 woningen bedraagt, waarvan er volgens regionale afspraken 50% in Terneuzen worden gerealiseerd. Daarnaast blijkt uit dit rapport dat er een aanzienlijke toename is van met name alleenstaanden in de leeftijdscategorie 60 plus. De raad heeft toegelicht dat de aan de Beurtvaartkade te realiseren appartementen vanwege de relatief kleine omvang en nabijheid van voorzieningen juist geschikt zijn voor eenpersoonshuishoudens in oudere leeftijdsgroepen. In een brief van 10 januari 2019 heeft de provincie Zeeland meegedeeld dat het aantal woningen dat ten laste komt van de restcapaciteit past binnen de regionale woningmarktafspraken. Gezien de door de raad gegeven toelichting acht de Afdeling aannemelijk dat er in de gemeente Terneuzen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen, zodat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het voorliggende plan in deze behoefte wordt voorzien.
Over het betoog van [appellant] en anderen dat zij door het masterplan uit 2003 en de prospectus uit 2017 zijn misleid, overweegt de Afdeling dat deze stukken voor de vaststelling van het bestemmingsplan geen juridisch bindend kader vormen. De raad heeft de ruimte om een eigen belangenafweging te maken, zodat deze niet gebonden is aan de in het masterplan en de prospectus genoemde mogelijke scenario’s.
Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de raad geen rekening heeft gehouden met de gevolgen van de coronacrisis voor de woningbehoefte en dat er onduidelijkheid is over de recente wijzigingen in het bouwplan en de invulling van de hotelfunctie, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheden dateren van na het bestreden besluit van 26 september 2019. Deze omstandigheden kunnen niet worden betrokken bij het thans voorliggende geschil omdat de toetsing van het bestreden besluit door de Afdeling wordt verricht aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Of de in het bestemmingsplan voorziene bouwmogelijkheden uiteindelijk zullen worden benut, is bij de toetsing van het bestreden besluit op zichzelf niet relevant.
Het betoog faalt.
Bezonning
4.    [appellant] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de toren leidt tot een substantiële vermindering van bezonning van hun appartementen in appartementencomplex "De Sluiswachter", waaronder de aan de noordzijde gesitueerde balkons. De schaduwwerking zal met name optreden op het moment dat de bewoners op het balkon willen zitten om na hun werkdag te genieten van de zon.
4.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4613, overweegt de Afdeling dat voor de bezonning van woningen geen wettelijke normen bestaan. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan een afweging dient plaats te vinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
4.2.    De raad heeft op basis van een bezonningsstudie geconcludeerd dat wat betreft de bezonning van appartementencomplex "De Sluiswachter" wordt voldaan aan de zogenoemde strenge TNO-norm. De raad heeft uiteengezet dat op 19 februari, 21 september en 21 oktober geen extra schaduwwerking optreedt als gevolg van de binnen het bestemmingsplan passende toren. Op 21 april is er tussen 18:00 uur en 20:00 uur schaduwwerking op de noordzijde van het appartementencomplex. Daarna is het donker. Op 21 juni is er vanaf 17:30 uur extra schaduwwerking op een deel van het appartementencomplex, waarbij de schaduw zich verplaatst over het complex tot ongeveer 21:30 uur.
De TNO-normen geven handvatten voor wat als voldoende bezonning kan worden aangemerkt. De lichte TNO-norm gaat uit van minimaal twee bezonningsuren per etmaal in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober ter plaatse van het midden van de vensterbank aan de binnenkant van het raam. Om aan de strenge TNO-norm te voldoen moet in de periode van 21 januari tot en met 22 november bezonning mogelijk zijn gedurende drie uren per etmaal. Mede in aanmerking genomen dat aan de strenge TNO-norm wordt voldaan, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene bouwmogelijkheden niet leiden tot onaanvaardbare schaduwhinder. Dit betekent dat de raad in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die gemoeid zijn met de uitvoering van het plan dan aan de schaduwhinder die daaruit voortvloeit voor [appellant] en anderen.
Het betoog faalt.
Windhinder
5.    [appellant] en anderen betogen dat de voorziene bebouwing leidt tot aanzienlijke windhinder bij de noordelijke gevel van appartementencomplex "De Sluiswachter", waardoor hun balkons onbruikbaar kunnen worden en er tochtproblemen kunnen ontstaan. In de als bijlage bij de toelichting op het plan opgenomen "quickscan" is geen rekening gehouden met verschillende windrichtingen. Afhankelijk van de windrichting lopen fietsers het risico als gevolg van het zogenoemde venturi-effect van de weg te worden geblazen.
5.1.    De raad heeft toegelicht dat, ongeacht de windrichting, uit de quickscan blijkt dat de windcontouren ongeveer 45 meter zijn, zodat de mogelijk gemaakte bebouwing niet leidt tot windhinder ter plaatse van het op ongeveer 90 meter afstand gelegen appartementencomplex "De Sluiswachter". Weliswaar blijkt uit de quickscan dat als gevolg van de wind mogelijk hinder kan optreden rondom de mogelijk gemaakte bebouwing, maar met behulp van horizontale luifels kan de hinder worden beperkt. Daarom heeft de raad een planregel opgenomen die het aanbrengen van dergelijke luifels toestaat. Het optreden van het venturi-effect rond "De Sluiswachter" is mede gelet op het voorgaande niet aannemelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet op het voorgaande na afweging van de betrokken belangen op het standpunt kunnen stellen dat er geen onaanvaardbare windhinder zal ontstaan als gevolg van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Parkeren
6.    [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de parkeernota 2015-2020, omdat de ontwikkeling niet in de eigen parkeerbehoefte voorziet. Daarnaast is het geschatte aantal benodigde parkeerplaatsen van ongeveer 190-200 te laag, omdat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat er per appartement behoefte is aan 1 parkeerplaats. Zij verwachten dat het merendeel van de appartementen door meer dan 1 persoon bewoond zal worden, zodat de parkeerdruk op de openbare weg zal toenemen.
6.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
6.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.3.    De Afdeling stelt vast dat het belang om gevrijwaard te blijven van parkeerhinder ziet op een goede ruimtelijke ordening, zoals neergelegd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). [appellant] en anderen wonen tegenover de mogelijk gemaakte bebouwing aan de overzijde van het kanaal. De voorziene parkeerplaatsen aan de Beurtvaartkade liggen op een loopafstand van ongeveer 500 meter en de voorziene parkeerplaatsen aan de Binnenvaartweg liggen op een loopafstand van ongeveer 750 meter tot de woningen van [appellant] en anderen.
Gelet op de loopafstand van de woningen van [appellant] en anderen tot de voorziene parkeerplaatsen en de omstandigheid dat er zich tussen hun woningen en de voorziene parkeerplaatsen een kanaal bevindt, acht de Afdeling het zeer onwaarschijnlijk dat [appellant] en anderen nadelige gevolgen kunnen ondervinden van het door hen gestelde tekort aan parkeerplaatsen. Aangezien de parkeersituatie in het plangebied geen gevolgen kan hebben voor het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen, staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van de door hen aangevoerde gronden over parkeren in de weg. Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro strekt, voor zover het parkeeraspecten betreft, kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant] en anderen. Overigens hebben [appellant] en anderen ter zitting toegelicht als bewoners van "De Sluiswachter" te beschikken over eigen parkeergelegenheid in de kelder van het appartementencomplex.
Verkeer
7.    [appellant] en anderen betogen dat de verkeersaantrekkende werking als gevolg van de mogelijk gemaakte bebouwing groter is dan de toename die de raad verwacht. Zij voeren aan dat de Schependijk/Kennedylaan nu al een drukke ontsluitingsweg is en dat de verkeerstoename als gevolg van de bebouwing het verder bemoeilijkt de weg op te komen. De raad is uitgegaan van een verkeerstoename van 10% als gevolg van de voorziene bebouwing, wat neerkomt op 63 motorvoertuigbewegingen per uur tijdens de spits, maar dit ligt volgens [appellant] en anderen hoger. Daartoe voeren zij aan dat het hotel zich voornamelijk richt op zakelijke gasten, zodat er een verdere toename van verkeersintensiteit tijdens de spits is te verwachten.
7.1.    De raad heeft toegelicht dat het onderzoek naar de te verwachten verkeersintensiteit is gebaseerd op het verkeersmodel Gemeente Terneuzen  Plansituatie 2030. In dit model zijn de verkeersgeneratiecijfers meegenomen van alle op dat moment bekende bouwplannen. Volgens dit model bedraagt de verkeersintensiteit op de Schependijk/Kennedylaan (nabij de sluizen) ongeveer 6.900 mvt/etmaal en verder oostwaarts op de Kennedylaan 8.400 mvt/etmaal, terwijl de capaciteit van een gebiedsontsluitingsweg doorgaans meer dan 15.000 mvt/etmaal bedraagt. Daarnaast heeft de raad toegelicht dat de wachttijd om de ontsluitingsweg tijdens de spits te betreden minder dan een minuut bedraagt. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er op de Schependijk/Kennedylaan voldoende capaciteit is om de verkeerstoename op te vangen en dat de verkeerstoename er niet toe leidt dat er onacceptabele wachttijden ontstaan.
Het betoog faalt.
Nieuw ontwerpbesluit
8.    [appellant] en anderen betogen dat de raad de voorbereidingsprocedure opnieuw had moeten doorlopen, omdat het definitieve besluit is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. Nu rest hun alleen de mogelijkheid van beroep en is hun de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen ontnomen.
8.1.    De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen. Vast staat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. De wettelijke procedure, met inbegrip van de terinzagelegging van het ontwerpplan en de mogelijkheid hierover een zienswijze naar voren te brengen, behoefde niet opnieuw te worden doorlopen.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het beroep is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
195-855.