ECLI:NL:RVS:2013:535
Raad van State — Uitspraak 


201205984/1/A2.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
2. de gemeente Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 mei 2012 in zaak nr. 11/9172 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de minister de in het kader van het Grotestedenbeleid aan de gemeente toe te kennen brede doeluitkering voor de GSB III-periode (2005 tot en met 2009) vastgesteld. Daarbij zijn 1102 in 2006 tot en met 2009 uitgereikte verklaringen die betrekking hebben op in 2005 aangevangen inburgeringsprogramma’s niet in aanmerking genomen.
Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 mei 2012 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en de gemeente hoger beroep ingesteld.
De minister en de gemeente hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door de gemeente tegen het besluit van 4 juli 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en haar een brede doeluitkering toegekend, waarbij alsnog de 1102 in 2006 tot en met 2009 uitgereikte verklaringen die betrekking hebben op in 2005 aangevangen inburgeringsprogramma’s in aanmerking zijn genomen.
Bij brief van 21 januari 2013 heeft de gemeente daarop gereageerd.
Partijen hebben bij brieven van 14 maart 2013 en 29 maart 2013 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. A.C. Rop, advocaten te Den Haag, vergezeld van drs. C.T. Logger en drs. M.A. Westhoff, beiden werkzaam bij het ministerie, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. K.T.B. Salomons, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld van W.A. Dekker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats vaststellen van beslissingen, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend.
Ingevolge het derde lid worden, onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid en 120, tweede lid, de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen vergoed.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet wettelijke grondslag brede doeluitkering sociaal, integratie, veiligheid wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. G31: […], Den Haag, […];
b. gemeente: gemeente die behoort tot de G31;
c. GSB III-periode: periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009;
[…];
e. Wet inburgering nieuwkomers: Wet inburgering nieuwkomers zoals die luidde op 31 december 2006;
[…].
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, verstrekt de minister in het kader van het Grotestedenbeleid voor de GSB III-periode aan een gemeente die een ontwikkelingsprogramma heeft opgesteld een brede doeluitkering ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4, 5, 6, eerste lid, en 15 van de Wet inburgering nieuwkomers en het aanbieden van inburgeringsprogramma’s voor oudkomers in 2005 en 2006.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gegeven over de brede doeluitkering, bedoeld in artikel 3.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit bdu siv verstrekt de minister voor de GSB III-periode aan een gemeente een brede doeluitkering ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4, 5, 6, eerste lid, en 15 van de Wet inburgering nieuwkomers en het aanbieden van inburgeringsprogramma’s voor oudkomers in 2005 en 2006.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt de uitkering berekend volgens de formule:
AxI + BxJ + CxK + DxL + ExM + FxN + GxO + HxP + Q + R
in welke formule voorstelt:
[…];
F: het procentuele aandeel van de gemeente in de middelen voor de inburgering van nieuwkomers, die in 2005 en in 2006 vanuit hoofdstuk VI van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
[…];
N: de middelen voor de inburgering van nieuwkomers die in 2005 en in 2006 vanuit hoofdstuk VI van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
[…].
Ingevolge het tweede lid wordt bij of krachtens regeling van de minister de berekeningswijze vastgesteld volgens welke:
a. de procentuele aandelen van de gemeenten, bedoeld in het eerste lid, onder de letters A tot en met H, worden bepaald;
[…].
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (hierna: de Uitvoeringsregeling bdu siv) wordt het procentuele aandeel van de gemeente in de middelen voor de inburgering van nieuwkomers, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit bdu siv, voor het jaar 2005 bepaald volgens de formule:
(C/D) × (Midverkl/Midinbnk) + (E/F) × (Midbeschl/Midinbnk)).
In deze formule is
C: het aantal verklaringen van de gemeente in 2005;
D: het aantal verklaringen van de G30 in 2005;
E: het aantal beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma van de gemeente in 2005;
F: het aantal beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma van de G30 in 2005;
Midverkl: het bedrag dat voor de G30 voor de maatstaf verklaringen beschikbaar is;
Midbesch: het bedrag dat voor de G30 voor maatstaf beschikkingen beschikbaar is;
Midinbnk: de middelen voor de inburgering van nieuwkomers in 2005.
Ingevolge het derde lid wordt het procentuele aandeel van de gemeente in de middelen voor de inburgering van nieuwkomers, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit, voor het jaar 2006 bepaald volgens de formule:
(C/D) × (Midverkl/Midinbnk) + (E/F) × (Midbeschl/Midinbnk)).
In deze formule is
- C: het aantal verklaringen van de gemeente in 2006, welke betrekking hebben op in dit jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s;
- D: het aantal verklaringen van de G30 in 2006, welke betrekking hebben op in dit jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s;
- E: het aantal beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma van de gemeente in 2006;
- F: het aantal beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma van de G30 in 2006;
- Midverkl: het bedrag dat voor de G30 voor de maatstaf verklaringen beschikbaar is;
- Midbesch: het bedrag dat voor de G30 voor maatstaf beschikkingen beschikbaar is;
- Midinbnk: de middelen voor de inburgering van nieuwkomers in het jaar 2006.
2. Bij het besluit van 4 juli 2011, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 27 oktober 2011, heeft de minister overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van het Besluit bdu siv, in verbinding met artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bdu siv, bij de vaststelling van de brede doeluitkering voor de gemeente voor de GSB III-periode niet in aanmerking genomen 1102 in de periode 2006 tot en met 2009 afgegeven verklaringen die betrekking hebben op in 2005 aangevangen inburgeringsprogramma’s. De minister heeft te kennen gegeven dat aldus een dubbele bekostiging van 1602 in 2005 uitgereikte verklaringen is gecompenseerd.
Hij heeft in dit verband toegelicht dat de inburgering van nieuwkomers door gemeenten vóór 2005 op een andere wijze werd gefinancierd. Het voor inburgering van nieuwkomers beschikbare budget werd destijds over gemeenten verdeeld naar rato van hun aandeel in het totale aantal in Nederland aangevangen inburgeringsprogramma’s en uitgereikte verklaringen in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarop de rijksbijdrage betrekking had. De rijksbijdrage die een gemeente op basis van die verdeling ontving, was volgens de minister bestemd voor de volledige financiering van de in het desbetreffende jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s, derhalve ook voor de financiering van de onderdelen van een programma die eerst in de jaren erna werden afgerond. Met ingang van 1 januari 2005 is evenwel overgestapt op het systeem van outputfinanciering, wat betekende dat de omvang van de rijksbijdrage in enig jaar voortaan afhankelijk was van het aantal in dat jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s en uitgereikte verklaringen, aldus de minister. Dit heeft volgens hem tot gevolg gehad dat in de rijksbijdrage voor 2005 tevens verklaringen in aanmerking zijn genomen die behoren bij in 2003 en 2004 aangevangen inburgeringsprogramma’s, die reeds onder de oude financieringssystematiek volledig waren bekostigd, zodat in zoverre een dubbele bekostiging heeft plaatsgehad.
De compensatie die vervolgens in dat verband op grond van artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bdu siv heeft plaatsgehad, heeft volgens de minister niet tot een financieel nadeel voor de gemeente geleid, omdat het aantal in 2005 dubbel bekostigde verklaringen hoger is dan het aantal in 2006 tot en met 2009 uitgereikte verklaringen waarvoor geen vergoeding is toegekend.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in 2005 een dubbele bekostiging heeft plaatsgehad, nu bij de berekening van de brede doeluitkering voor dat jaar tevens in dat jaar uitgereikte verklaringen in aanmerking zijn genomen die behoren bij in 2003 en 2004 aangevangen inburgeringsprogramma’s, welke reeds volledig waren bekostigd middels de voor die jaren verstrekte rijksbijdrage. Verder heeft zij geoordeeld dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door voor die dubbele bekostiging te compenseren.
Het door de gemeente ingestelde hoger beroep
4. De gemeente bestrijdt niet de beslissing van de rechtbank, maar uitsluitend de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft gevolgd dat in 2005 een dubbele bekostiging heeft plaatsgehad van in dat jaar uitgereikte verklaringen die behoren bij in 2003 en 2004 aangevangen inburgeringsprogramma’s. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was de bekostiging die zij in 2003 en 2004 ontving niet bestemd voor de volledige financiering van in dat jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s, maar betrof het uitsluitend een vergoeding voor de kosten die zij in 2003 onderscheidenlijk 2004 ten behoeve van de inburgering van nieuwkomers had gemaakt.
4.1. De bekostiging van de inburgering van nieuwkomers vond vóór 2005 plaats krachtens artikel 16 van de Wet inburgering nieuwkomers (hierna: de Win). Ingevolge die bepaling kende de minister aan de gemeenten jaarlijks een rijksbijdrage toe ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4, 5 en 6, eerste lid, onder b en c, en 15 van die wet. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers (hierna: het Bin) werd die bijdrage berekend op grondslag van het aantal verklaringen, uitgereikt in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarop de rijksbijdrage betrekking heeft, alsmede het aantal in dat tweede jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s.
Anders dan de minister betoogt, blijkt uit het samenstel van deze bepalingen niet dat een in enig jaar toegekende rijksbijdrage was bestemd voor de volledige financiering van de dat jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Bin werden voor de berekening van de rijksbijdrage zowel de twee jaar eerder aangevangen inburgeringsprogramma’s als de in dat tweede jaar uitgereikte verklaringen in aanmerking genomen. Gelet hierop ligt het in de rede te veronderstellen dat beoogd is aan gemeenten jaarlijks een rijksbijdrage toe te kennen voor alle in het bekostigingsjaar afgeronde programmaonderdelen, zodat van een volledige financiering van in dat jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s geen sprake kan zijn. Dat artikel 2, eerste lid, slechts een maatstaf geeft voor de verdeling van het voor de inburgering van nieuwkomers beschikbare budget, zoals de minister stelt, doet daar niet aan af.
Voorts kan, anders dan de minister betoogt, ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Win niet worden afgeleid dat de in enig jaar toegekende rijksbijdrage was bestemd voor de volledige financiering van de in dat jaar aangevangen inburgeringsprogramma’s. De vermelding in de memorie van toelichting bij die wet (Kamerstukken II, 1996/97, 25 114, nr. 3 p. 26-28) dat gemeenten per inburgeringsprogramma een vast, lump sum bedrag ontvangen en de rijksbijdrage bedoeld is voor alle onderdelen van het inburgeringsprogramma en wordt gebaseerd op een raming van het aantal in te burgeren nieuwkomers, waarbij rekening wordt gehouden met het aantal gerealiseerde inburgeringsprogramma’s in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarop de rijksbijdrage betrekking heeft, is daarvoor onvoldoende, nu die bedoeling geen weerslag heeft gevonden in de uitvoeringsregelingen en de daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk.
Het betoog slaagt.
5. Het door de gemeente ingestelde hoger beroep is gegrond.
Het door de minister ingestelde hoger beroep
6. Nu het ervoor moet worden gehouden dat in 2005 geen dubbele bekostiging heeft plaatsgehad, heeft de minister daarvoor ten onrechte gecompenseerd, door bij de toekenning van de rijksbijdrage voor de GSB III-periode aan de gemeente geen vergoeding toe te kennen voor de in de periode 2006 tot en met 2009 afgegeven verklaringen die betrekking hebben op in 2005 aangevangen inburgeringsprogramma’s. De minister had dan ook aanleiding moeten zien artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bdu siv wegens strijd met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet buiten toepassing te laten. Gelet hierop was de beslissing van de rechtbank het beroep gegrond te verklaren en het besluit op bezwaar van 27 oktober 2011 te vernietigen juist. Het door de minister ingestelde hoger beroep is reeds daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit
7. Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de gemeente tegen het besluit van 4 juli 2011 gemaakte bezwaar. De gemeente heeft in haar reactie van 21 januari 2013 te kennen gegeven dat het besluit geheel aan haar beroep tegemoet komt. Het door haar ingestelde hoger beroep wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, daarom niet geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het door de gemeente Den Haag ingestelde hoger beroep gegrond en het door de minister ingestelde hoger beroep ongegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de gemeente Den Haag in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Krokké
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
686.