ECLI:NL:RBAMS:2020:5200
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/2073
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
Met het besluit van 15 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers afgewezen.
Met het besluit van 11 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2020.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 16 april 2018 een exploitatievergunning aangevraagd voor het vervoeren van passagiers met het bedrijfsvaartuig ‘ [naam] ’. Verweerder heeft de aanvraag met het primaire besluit afgewezen en daarbij verwezen naar de afgekondigde vergunningenstop.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. De afwijzing is gebaseerd op de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (de Regeling 2022). In artikel 1, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat een vergunning bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid van de Verordening op het binnenwater (Vob) 2010 slechts wordt verleend als daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 08.00 uur en 31 maart 2020 om 18.00 uur. In het tweede lid is bepaald dat aanvragen die zijn ingediend in een andere dan de in het eerste lid genoemde periode worden afgewezen.
3. Eiseres heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd bestreden.
Beoordeling rechtbank
4.1.
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 13 van de Dienstenrichtlijn
. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat op grond van artikel 13 van de Dienstenrichtlijn een uitzondering op de ex-nunc toetsing moet worden gemaakt. Artikel 13 van de Dienstenrichtlijn houdt namelijk in dat bij vergunningsstelsels met betrekking tot diensten moet worden uitgegaan van de regels zoals die golden op het moment van de aanvraag. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat artikel 13 van de Dienstenrichtlijn een opdracht aan verweerder impliceert om overgangsrecht vast te stellen als de vergunningsprocedures wijzigen, om ervoor zorg te dragen dat bij lopende aanvragen aan de eis van ‘vooraf bekend gemaakt’ wordt voldaan. In dit geval kan er sprake zijn van ex-nunc toetsing op basis van dit overgangsrecht. Eiseres verzoekt de rechtbank bij twijfel over deze uitleg een prejudiciële vraag te stellen.
4.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in deze standpunten. Op 12 september 2018
heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat artikel 13 van de Dienstenrichtlijn inhoudelijke eisen aan vergunningstelsels en -procedures betreft, maar geen regels bevat over de rechterlijke toetsing of de wijze waarop een lidstaat zijn bestuursrechtelijke procedures heeft ingericht. Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) levert geen schending op van de van toepassing zijnde beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Dat betekent dat ten tijde van het bestreden besluit de Regeling 2022 van toepassing was. Het subsidiaire standpunt van eiseres in dit kader wordt evenmin gevolgd, omdat artikel 13 van de Dienstenrichtlijn niet ziet op de wijze waarop een lidstaat zijn bestuursrechtelijke procedures heeft ingericht. Voor het stellen van een prejudiciële vraag ziet de rechtbank dan ook evenmin aanleiding.
5.
5.1.
Eiseres voert verder aan dat  het bestreden besluit in strijd is met artikel 11 van de Dienstenrichtlijn omdat er een volumebeleid wordt geïntroduceerd, terwijl alle vergunningen die uitstaan voor onbepaalde tijd zijn verleend. Het gelijkheidsbeginsel staat er volgens eiseres aan in de weg dat er gedurende lange tijd vergunningsstoppen gelden terwijl alle vergunningen voor onbepaalde tijd uitstaan. Wel een vergunningsstop, maar geen intrekking van rechten van onbepaalde tijd is volgens eiseres niet rechtmatig. Eiseres verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2016
.
5.2.
De rechtbank volgt eiseres niet. Allereerst wordt met het bestreden besluit en de Regeling 2022 waarop dat besluit is gebaseerd niet een volumebeleid geïntroduceerd. Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 11 maart 2020 de Regeling 2022 verbindend verklaard en geoordeeld dat de belangenafweging die aan artikel 1 van de Regeling 2022 ten grondslag is gelegd, redelijk is.
6.
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onrechtmatig is, omdat verweerder de besluiten baseert op nieuw beleid, terwijl toepassing van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag en het bestreden besluit tot een positief besluit hadden moeten leiden. Dit is volgens eiseres in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013
.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. In rechtsoverweging 4.2 is geoordeeld dat het recht dat gold ten tijde van het bestreden besluit moet worden toegepast. De Regeling 2022 wordt niet rechtsonzeker geacht. Daar komt bij dat de Afdeling in de uitspraak van 11 maart 2020 heeft overwogen dat de omstandigheid dat het moratorium geen stand kon houden niet betekent dat verweerder eiseres de vergunningen had moeten verlenen. De uitspraak van 27 februari 2013 waar eiseres naar verwijst kan haar evenmin baten, omdat deze op een andere situatie ziet, namelijk op de toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
7.
7.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de eisen van behoorlijk bestuur niet toestaan dat verweerder zich beroept op nieuw beleid. Verweerder heeft met het beroep op het onrechtmatige moratorium immers op onrechtmatige wijze tijd gekocht.  Als verweerder geen onrechtmatig verschil had gemaakt tussen vaartuigen boven en onder de 14 meter, had verweerder het vergunningenplafond los gelaten. Het moratorium was namelijk onredelijk. Het kan volgens eiseres niet zo zijn dat verweerder op onrechtmatige wijze tijd wint om nieuw beleid te maken, zodat ze later aanvragen waarop besloten had moeten worden, alsnog kunnen afwijzen. Uit alle beleidsstukken is gebleken dat men meende dat er voldoende ruimte op het water was voor een onbeperkt aantal ondernemers. Gezien deze omstandigheden staat het nu ook aan de rechtszekerheid in de weg om het bestreden besluit weer op nieuwe regels te baseren.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond evenmin slaagt. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld, in navolging van de Afdeling, dat artikel 1 van de Regeling 2022 niet in strijd is met de rechtszekerheid en dat eiseres ook op grond van de vergunningenstop van artikel 1.3 van de RPA 2013 niet in aanmerking kwam voor een exploitatievergunning.
8.
8.1.
Eiseres stelt dat het moratorium niet noodzakelijk is om het vergunningsstelsel in overeenstemming te brengen met Europees recht. De vergunningsstop is namelijk geen noodzakelijke maatregel en het loslaten van het plafond in februari 2017 diende al om het vergunningsstelsel in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn te brengen.
8.2.
Dit betoog gaat eraan voorbij dat het de verantwoordelijkheid van verweerder is om ervoor te zorgen dat (potentiële) aanvragers gelijke kansen op een vergunning hebben waartoe in een transparante procedure voor de verdeling van vergunningen dient te worden voorzien. Om dat te bereiken heeft verweerder, aldus de Afdelingsuitspraak van 11 maart 2020, in redelijkheid kunnen bepalen dat aanvragen uitsluitend in de nader geregelde aanvraagperiode 2020 kunnen worden gedaan.
9.
9.1.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit onrechtmatig is, omdat de Regeling 2022 bekend is gemaakt voordat de termijn voor het indienen van zienswijzen over het concept van de nota [naam] is geëindigd. Dit is volgens eiseres kennelijk onzorgvuldig.
9.2.
De rechtbank verwijst opnieuw naar de Afdelingsuitspraak van 11 maart 2020. Daaruit volgt dat de Regeling 2022 berust op een deugdelijke belangenafweging. Verweerder heeft de periode tot maart 2020 benut om het nieuwe beleid en de regelgeving ter implementatie van dat beleid af te ronden om de nieuwe vergunningen met ingang van 1 maart 2022 van kracht te laten zijn, zoals in de Regeling 2022 is bepaald. Tot het moment waarop dit beleid ten uitvoer kan worden gelegd, is een voorziening nodig waarmee wordt voorkomen dat er meer dan 550 vergunningen worden verleend en het nieuwe beleid wordt doorkruist. De beroepsgrond slaagt niet.
10.
10.1.
Volgens eiseres had verweerder eiseres opnieuw moeten horen, omdat verweerder in bezwaar nieuwe omstandigheden aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.
10.2.
De beroepsgrond slaagt niet. Toepassing van de Regeling 2022 biedt in beginsel geen ruimte voor een ander besluit. In bezwaar zijn voorts geen omstandigheden aangevoerd die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om eiseres nog een keer te horen.
11.
11.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder de proceskosten van het bezwaar had moeten vergoeden, omdat ten tijde van de primaire besluiten de weigeringsgrond van het bestreden besluit nog niet bestond. Het besluit werd daarom wel degelijk herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid en het betrof een ander rechtsgevolg.
11.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat volgens vaste jurisprudentie eerst sprake is van het herroepen van een bestreden besluit als een tegen dat besluit gemaakt ontvankelijk bezwaar na heroverweging leidt tot intrekking of wijziging van het besluit. Daarbij is vereist dat het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg
. Omdat het primaire besluit niet is herroepen en er naar oordeel van de rechtbank geen sprake is van een gewijzigd rechtsgevolg, komt eiseres niet in aanmerking voor vergoeding van de proceskosten.
Conclusie
12. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse‑Spoon, gerechtsjurist
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
gerechtsjurist rechter
(griffier op de zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als uw zaak spoedeisend is, kunt u de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.
Het op 13 juni 2017 gewijzigde artikel 1.3. van de Regeling Passagiersvaart (RPA) 2013.
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
ECLI:NL:RVS:2018:2958.
ECLI:NL:RVS:2016:160.
ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2010, LJN BO9728.