ECLI:NL:RBLIM:2020:7217
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 19/3147, 19/3150, 19/3152, 20/1511 en 20/1513
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 september 2020 in de zaken tussen
[eiseres 1]
te [vestigingsplaats 1] , en
[eiseres 2]
te [vestigingsplaats 2] , eiseressen,
(gemachtigde: mr. F.H. Damen),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
(gemachtigde: mr. Y. Schönfeld).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1]
,
[derde-partij 2]
,
Interchemie Werken “De Adelaar” B.V.
,
Van Heek Medical
,
Nelipark Healthcare Packaging
,
BMN Bouwmaterialen B.V.
,
[derde-partij 7]
, allen te [vestigingsplaats 1] en
Peka Kroef B.V.
, te Odiliapeel,
(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen).
Procesverloop
Bij drie afzonderlijke besluiten van 12 maart 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder het verzoek van de derde-partijen om handhavend op te treden tegen eiseressen toegewezen en aan eiseressen elk afzonderlijk lasten onder dwangsom opgelegd.
Eiseressen hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 14 juni 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:5485, heeft de voorzieningenrechter de primaire besluiten geschorst voor zover daarbij de lasten onder dwangsom met (paragraaf)nummers 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 zijn opgelegd tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij besluiten van 7 oktober 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de zaaknummers AWB 19/3147, 19/3150 en 19/3152. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
Verweerder heeft de begunstigingstermijnen ten aanzien van de lasten 8.2.3 en 8.3 bij besluiten van 11 december 2019 verlengd tot de dag na de datum waarop in voorlopige voorziening uitspraak zal worden gedaan door de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg.
Bij mondelinge uitspraak van 23 januari 2020 met zaaknummers 19/3148 en 19/3151 heeft de voorzieningenrechter de bestreden besluiten en de primaire besluiten voor zover daarbij de lasten onder dwangsom onder 8.2.4 en 8.3 zijn opgelegd, geschorst tot zes weken na bekendmaking van de uitspraak op de beroepen van eiseressen tegen de bestreden besluiten en voor zover daarbij de last onder dwangsom onder 8.2.3 is opgelegd, tot 28 februari 2020.
Eiseressen hebben aanvullende gronden ingediend.
Bij besluiten van 13 februari 2020 heeft verweerder de aan eiseressen opgelegde last onder
dwangsom wegens het overschrijden van de geluidsnorm (last 8.1) ingetrokken.
Eiseressen hebben nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluiten van 28 april 2020 heeft verweerder bij eiseressen een bedrag van € 46.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd omdat aan de lasten 8.2.2, onder 1 (good housekeeping) en onder 2 (bijhouden logboek) volgens verweerder niet is voldaan.
Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB)
op 14 mei 2020 een deskundigenbericht uitgebracht.
Verweerder en eiseressen hebben op het verslag van de StAB gereageerd.
De rechtbank heeft partijen bericht dat de lopende beroepen in de zaken AWB 19/3147 en
19/3150 met toepassing van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht
worden mede te zijn gericht tegen de invorderingsbesluiten van 28 april 2020.
Eiseressen hebben gronden ingediend, gericht tegen genoemde invorderingsbesluiten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020.
Eiseressen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde en door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] . Als deskundigen hebben zij [naam deskundige 1] , adviseur bij Geling Advies en [naam deskundige 2] , werkzaam bij SGS Nederland B.V. meegebracht die op zitting zijn gehoord. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 4] . Als deskundige heeft verweerder [naam deskundige 3] meegebracht die ter zitting is gehoord. De derde-partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Voor Peka Kroef B.V. is tevens [naam 5] verschenen en voor BMN Bouwmaterialen [naam 6] .
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1. Het college van burgemeester en wethouders van Venray (het college) heeft aan [eiseres 2] , gelegen aan de [adres 1] in [vestigingsplaats 1] , op 3 juni 2009 een milieuvergunning verleend die thans geldt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft aan [eiseres 1] , gelegen aan de [adres 2] in [vestigingsplaats 1] , op 19 juli 2011 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend. Wanneer hierna wordt gesproken over een omgevingsvergunning, wordt bedoeld een omgevingsvergunning voor de e-activiteit.
2. Aan de [adres 2] wordt A-hout (afvalhout A-kwaliteit) en natuurhout (biomassa) aangevoerd dat aan de [adres 1] wordt verwerkt tot onder andere houtvezels en houtpellets. Daarvoor zijn hout drogers, chippers en brekers in gebruik. Tevens vindt opslag plaats in onder meer silo’s. Voor de locatie Spurkt is ook is een Warmte Kracht Koppeling (WKK) vergund en in bedrijf, die wordt gestookt op (rest)hout, waarmee o.a. stroom wordt opgewekt. Aan de [adres 1] bevindt zich de poort voor de aan- en afvoer van vrachtwagens met gereed product. Beide bedrijven zijn gelegen op het bedrijventerrein Smakterheide dat voor een deel (geluid-) is gezoneerd in de zin van de Wet geluidhinder. De bedrijven van [eiseressen] liggen niet in het geluidgezoneerde deel.
3. Aan beide vigerende omgevingsvergunningen is een gelijkluidend geluidvoorschrift verbonden alsmede een voorschrift (artikel 9.1.1 van de vigerende vergunningen) waarin is bepaald dat “Uitmondingen in de buitenlucht van afvoeren van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties of afzuigsystemen, ten aanzien waarvan in deze vergunning geen andere voorschriften zijn gesteld, zodanig moeten zijn gesitueerd dat een afdoende verspreiding van luchtstromen is gewaarborgd zonder dat hinder buiten de inrichting wordt veroorzaakt”. Na de vergunningverlening is vastgesteld, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, dat sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) en dat het college van Gedeputeerde Staten van Limburg het bevoegd gezag is voor vergunningverlening en handhaving.
4. Door (een aantal van) de derde-partijen zijn bij verweerder verzoeken ingediend om tegen eiseressen handhavend op te treden, waarin is vermeld dat eiseressen doorlopend zorgen voor ontoelaatbare stof- en geluidsoverlast. Tevens is vermeld dat de inrichting van eiseressen in werking is zonder de daarvoor vereiste (de gehele inrichting omvattende) omgevingsvergunning.
5. Buro Blauw heeft in opdracht van verweerder naar het aspect stofdepositie onderzoek uitgevoerd. Daartoe zijn in de periode van 4 juni 2018 tot en met 20 juli 2018 op zeven locaties rond de inrichting van eiseressen stofdepositiemetingen uitgevoerd. In diens rapport heeft Buro Blauw geconcludeerd dat is aangetoond dat de stofdepositie in de omgeving door de inrichting van eiseressen wordt veroorzaakt. De stofdepositie wordt volgens Buro Blauw voor 90% veroorzaakt door de stofemissie via de schoorstenen van de Stela droger en de Swiss Combi droger (de gekanaliseerde stofemissiebronnen) en door diffuse emissies vanaf het terrein en de daken van de inrichting bij de buitenopslag van de houtshredder, de op- en overslag van hout en het vervuilde terrein en de gebouwen en transportsystemen. Daarnaast vindt nog stofemissie plaats door verwaaiing uit vrachtwagens afkomstig van de inrichting. In het onderzoek heeft Buro Blauw stofdepositieniveaus vastgesteld die volgens haar aanvaardbaar zijn. Tevens is een grenswaarde voor het voorkomen van hinder door stofdepositie van 1 g/m²/jaar geformuleerd die volgens Buro Blauw door de bedrijfsactiviteiten van eiseressen ruimschoots wordt overschreden.
6. De aan eiseressen opgelegde last wegens het overschrijden van de geluidsnorm (last 8.1) is ingetrokken. De derde-partijen hebben aangegeven zich te kunnen verenigen met deze intrekking. Het beroep van eiseressen ziet wat dit betreft feitelijk enkel nog op hun verzoek om vergoeding van proceskosten.
Leeswijzer
7. De rechtbank gaat hierna eerst in op de last die ziet op het inwerking hebben van de inrichting zonder toereikende omgevingsvergunning (last 8.3). Vervolgens behandelt de rechtbank de lasten die zien op stofdepositie, namelijk good housekeeping en bijhouden logboek (last 8.2.2) en stofdepositieonderzoek en cyclonen (lasten 8.2.3 en 8.2.4). Daarna komt de ingetrokken last over overschrijding van de geluidnorm (last 8.1) aan bod. Tot slot behandelt de rechtbank de invorderingsbesluiten.
Last 8.3: Eén inrichting zonder toereikende omgevingsvergunning?
8. Last. 8.3 ziet kort gezegd op het feit dat eiseressen samen één inrichting  drijven, maar elk beschikken over een eigen omgevingsvergunning, in plaats van over één omgevingsvergunning voor de gehele inrichting. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eiseressen de last opgelegd om de overtreding bestaande uit het zonder een omgevingsvergunning uitvoeren van een project, voor zover dit geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting te beëindigen en beëindigd te houden. Eiseressen kunnen dit doen door binnen 16 weken na de verzenddatum van de primaire besluiten de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚, van de Wabo te (doen) beëindigen en beëindigd te houden door ervoor te zorgen dat de situatie wordt beëindigd dat er twee (ontoereikende) omgevingsvergunningen vigeren, dit terwijl er sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wm zulks op straffe van verbeurte van dwangsommen van € 25.000,00 ineens.
9. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. In de aanvullende motivering wijst verweerder erop dat de omstandigheid dat er op één perceel verschillende vergunningen van toepassing zijn zich (niet alleen) niet verdraagt met het systeem van de Wm (thans: de Wabo), maar dat daardoor ook een onduidelijke situatie kan ontstaan. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2081. Daarbij komt, aldus verweerder, dat de inrichting als geheel onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) valt: binnen de afzonderlijke bedrijven van eiseressen is geen sprake van IPPC-installaties, omdat de activiteiten dan niet boven de drempelwaarde uitkomen, maar binnen de inrichting als geheel wel. Volgens verweerder is ook om die reden één integrale omgevingsvergunning nodig. Alleen dan kan namelijk, zo stelt verweerder, aan de relevante BREF’s (BBT-referentiedocumenten, die de best beschikbare technieken beschrijven) en BBT-conclusies worden getoetst.
10. Eiseressen voeren aan dat dat beide inrichtingen over een vergunning beschikken die ziet op verschillende percelen. Er is daarom niet onduidelijk welke voorschriften voor welk perceel gelden. Evenmin is sprake van voorschriften in verschillende vergunningen waartussen afwijkingen bestaan of die hetzelfde onderwerp regelen. Er is ook geen onduidelijkheid waardoor niet aan de relevante BREF’s en BBT-conclusies kan worden getoetst. Eiseressen betwisten derhalve dat sprake is van een overtreding, maar – voor zover dat zo is – zijn er volgens eiseressen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Subsidiair voeren zij aan dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is en (meer subsidiair) de opgelegde dwangsom te hoog.
11. De rechtbank gaat hierna in op de vraag of de opgelegde last onder dwangsom is gericht op het ongedaan maken van een overtreding.
12. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚ en 3˚, van de Wabo (voorheen: artikel 8.1, eerste lid, van de Wm) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting verstaan: inrichting, behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid.
In artikel 1.1, derde lid, van de Wabo is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur categorieën inrichtingen worden aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken. Bij de maatregel worden als categorie in ieder geval aangewezen de inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort.
In artikel 1.1, vierde lid, van de Wm is bepaald dat elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
13. In dit geval bestaat de gestelde overtreding uit het in werking hebben van een inrichting zonder toereikende, dat wil zeggen zonder één de gehele inrichting omvattende, omgevingsvergunning.
14. Verweerders gemachtigde heeft bij de behandeling van de beroepen ter zitting toegelicht dat deze overtreding volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling niet geheel of gedeeltelijk ongedaan kan worden gemaakt door het enkel aanvragen van een vergunning (uitspraak van de Afdeling van 4 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF1432). Gelet op voormelde jurisprudentie heeft verweerder niet een dergelijke last opgelegd maar de last dat de situatie wordt beëindigd dat er twee (ontoereikende) omgevingsvergunningen vigeren en dat de inrichting binnen de begunstigingstermijn dient te beschikken over één de gehele inrichting omvattende revisievergunning. Daarbij heeft verweerders gemachtigde tevens verklaard dat geen dwangsom wordt verbeurd indien door het indienen van een ontvankelijke aanvraag voor een revisievergunning concreet zicht op legalisatie is ontstaan. De omgevingsvergunning hoeft dus niet binnen de gestelde begunstigingstermijn te zijn verleend om verbeurte te voorkomen.
15. De rechtbank overweegt dat de Wabo in artikel 2.1, eerste lid, onder e, (voorheen: de Wm in artikel 8.1, eerste lid), niet het bezit van een omgevingsvergunning gebiedt maar alleen het in werking zijn of veranderen van een inrichting zonder omgevingsvergunning verbiedt. Op die laatste situatie ziet de last echter niet, daargelaten de vraag of deze situatie zich hier voordoet. Ook de RIE waarnaar verweerder in het verweerschrift heeft verwezen, kent niet de verplichting van één integrale vergunning. Dat een integrale vergunning toetsing aan BREF’s vergemakkelijkt, maakt dit niet anders. De uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, waarnaar verweerder verwijst, ziet op een andere situatie dan hier aan de orde. In die uitspraak speelde de situatie dat op één perceel twee verschillende vergunningen van kracht zijn met mogelijk verschillende voorschriften die hetzelfde onderwerp regelen en ging het bovendien om verlening van een vergunning. Hier is aan de orde de situatie dat twee bestaande vergunningen gelden voor van elkaar te onderscheiden delen van een inrichting, welke delen elkaar niet overlappen.
Een dwangsombesluit dient ingevolge het tweede lid van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht er toe te strekken dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt of dat verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding wordt voorkomen. De door verweerder opgelegde last onder dwangsom is gericht op het niet, binnen 16 weken na verzending van de dwangsombesluiten, beschikken over één de hele inrichting omvattende revisievergunning en strekt daarmee dus niet tot het ongedaan maken van enige overtreding. Dit is in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL3397).
16. Daarbij komt dat door het indienen van een ontvankelijke aanvraag die concreet zicht op legalisatie oplevert, hetgeen volgens de verklaring van verweerders gemachtigde ter zitting voldoende is om verbeurte van dwangsommen te voorkomen, niet aan de opgelegde last wordt voldaan en de overtreding nog niet wordt opgeheven. Verweerder geeft hiermee een uitleg aan de last die niet is te verenigen met de tekst ervan. Bovendien hebben eiseressen alleen het aanvragen binnen de begunstigingstermijn en niet het verkrijgen van de omgevingsvergunning in hun macht. De last verdraagt zich ook in zoverre niet met het bepaalde in artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3647). De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de subsidiair voorgedragen beroepsgrond dat de gestelde begunstigingstermijn van 16 weken te kort is om aan de last te voldoen, eveneens slaagt.
17. De tegen het door last 8.3 gevormde besluitonderdeel gerichte beroepen zijn om die redenen gegrond en de bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8.72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaken te voorzien door de primaire besluiten voor zover daarbij de last onder dwangsom onder 8.3 is opgelegd, te herroepen en te bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van de besluiten.
Stofdepositie
18. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseressen voorschrift 9.1.1 van de vigerende vergunningen en artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) overtreden. Verder stelt verweerder dat zij in strijd handelen met de zorgplicht op grond van het Abm en aanvullend dat eiseressen artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) overtreden. In verband daarmee heeft verweerder bij de primaire besluiten aan eiseressen een viertal in de tijd gefaseerde lasten opgelegd. Last 8.2.1 (schoonmaak ten behoeve van een nulmeting) behoeft geen bespreking omdat tussen partijen niet in geschil is dat eiseressen binnen de gestelde begunstigingstermijn aan deze last hebben voldaan.
Last 8.2.2: Good housekeeping en bijhouden logboek
19. Op grond van last 8.2.2, onder 1, dienen eiseressen binnen 6 weken na 12 maart 2019 periodiek, dat wil zeggen wekelijks ten aanzien van de diffuse bronnen en maandelijks ten aanzien van de gekanaliseerde bronnen, ‘good housekeeping’-maatregelen uit te voeren. Indien eiseressen niet (tijdig) aan deze last voldoen verbeuren zij een dwangsom van
€ 9.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 36.000,00. Daarnaast worden eiseressen gelast het wekelijks bijhouden en op verzoek per ommegaande kunnen overleggen van een logboek waarin de getroffen maatregelen worden gedocumenteerd (last 8.2.2, onder 2). Indien eiseressen niet aan deze last voldoen verbeuren zij een dwangsom van
€ 2.500,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 10.000,00.
19.1.
Bij de diffuse stofemissiebronnen dienen eiseressen de volgende maatregelen in verband met ‘good housekeeping’ (last 8.2.2, onder 1) te treffen:
“
a.	Vervuiling van het inrichtingenterrein en de daken van de bedrijfspanden door storingen, lekkages, achterstallig onderhoud etc. te voorkomen, dan wel indien daadwerkelijk aan de orde te beëindigen en beëindigd te houden, door ‘good housekeeping’. Hieronder valt ook het afdekken van de opslag van houtsnippers op het terrein en het controleren voor vertrek van vrachtwagens op doelmatige afdekking en op vervuiling van het afdekzeil met houtstof.
b.	Het één keer per week inspecteren van het gehele bedrijfsterrein (inclusief de daken van de inrichting) en alle emissiepunten (hieronder valt ook het bandtransport, de redlers en elevatoren). Als bij deze inspecties (hout)stof aangetroffen wordt, dient dit per ommegaande opgeruimd te worden. Ook dient de oorzaak van de vervuiling opgespoord te worden. Als sprake is van een storing, lekkage of achterstallig onderhoud moeten direct maatregelen getroffen/georganiseerd worden om dit te verhelpen.
”
Bij de gekanaliseerde emissiebronnen (de Stela droger en de Swiss Combi droger) dienen eiseressen de volgende maatregelen van ‘good housekeeping’ te treffen: “
Onder ‘goed onderhoud’ van de installatie wordt verstaan het één keer per maand schoonmaken van de afzuiging- en leiding/afvoersystemen van de Swiss Combi en Stela drogers.
”
19.2.
Om te voldoen aan last 8.2.2, onder 2 (het wekelijks bijhouden van de getroffen maatregelen van ‘good housekeeping’ in een logboek) dienen eiseressen op verzoek van de toezichthouder van verweerder ten allen tijde een geloofwaardig, en met fotomateriaal en andere bewijsstukken gedocumenteerd logboek te overleggen, waarin de voornoemd beschreven periodiek te treffen maatregelen in het kader van ‘good housekeeping (bij beide emissiebronnen) aannemelijk worden vastgelegd en gedocumenteerd.
20. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen deze lasten onder dwangsom ongegrond verklaard.
21. In beroep voeren eiseressen primair aan dat van een overtreding op grond waarvan genoemde lasten kunnen worden opgelegd, geen sprake is. In het rapport van Buro Blauw is daarvoor geen toereikende motivering te vinden. Eiseressen betwisten dat zij in strijd met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met voorschrift 9.1.1 van de vigerende vergunningen hebben gehandeld, omdat voorschrift 9.1.1 geen aanvullende werking op artikel 2.5 van het Abm heeft en niet aannemelijk is gemaakt dat de stofdepositie verband houdt met de situering van de uitmondingen in de buitenlucht van de afvoeren van de drogers. Daarnaast betwisten eiseressen dat zij de zorgplicht van artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder i van het Abm en artikel 7.22 van het Bouwbesluit hebben overtreden. Eiseressen wijzen erop dat er geen wettelijke norm voor stofdepositie bestaat en dat verweerder uit het rapport van Buro Blauw ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij onmiskenbaar in strijd met de zorgplicht hebben gehandeld dan wel onaanvaardbare stofhinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit veroorzaken. Deze artikelen kunnen derhalve (ook) niet als grondslag voor handhavend optreden dienen, aldus eiseressen. Subsidiair – voor zover toch van een overtreding sprake zou zijn – voeren eiseressen aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Zij hebben vrijwillig fors geïnvesteerd in verschillende maatregelen om bij alle bronnen emissie van stof zo veel mogelijk te beperken. Daartoe wordt gewezen op de in bijlage 4 bij het bezwaarschrift getroffen stofreducerende maatregelen. Deze maatregelen zijn BBT en daarmee wordt aan de stofemissie-eisen uit het Abm voldaan. Eiseressen hadden dan ook in redelijkheid niet kunnen weten dat zij het belang van bescherming van het milieu schaadden. Ten aanzien van de inhoud van de lasten voeren eiseressen aan dat deze onduidelijk zijn geformuleerd. Niet duidelijk is wat onder good housekeeping wordt verstaan temeer nu vervuiling van het inrichtingenterrein en de daken ook bij ‘ongewone voorvallen’ zoals storingen moet worden voorkomen. Aan het bijhouden van een logboek worden onduidelijke en onevenredige eisen gesteld omdat niet duidelijk wanneer een logboek ‘geloofwaardig’ is en daarnaast nog fotomateriaal en ander bewijsstukken op verzoek overgelegd moeten worden, waarvan voor eiseressen ook onduidelijk is wat daaronder wordt verstaan. Eiseressen vinden bevestiging van hun betoog dat de lasten onduidelijk zijn in een aantal controlerapporten van verweerder over de afgelopen periode. Op basis van die rapporten is verweerder van mening dat de lasten zijn overtreden, terwijl tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de bedrijven er schoon bij liggen.
Verder voeren eiseressen aan dat de begunstigingstermijn te kort is omdat zij door de lasten onder dwangsom worden overvallen nu eerdere handhavingsverzoeken zijn afgewezen en zij sinds 2018 slechts één klacht over stofoverlast hebben ontvangen. Van andere klachten zijn eiseressen door verweerder niet op de hoogte zijn gesteld.
Ten slotte voeren eiseressen aan dat de hoogte van de dwangsommen, gelet op het totaal van de dwangsommen, geen stand kan houden. In totaal kunnen eiseressen alleen ten aanzien van het aspect stof € 6.106.000,00 aan dwangsommen verbeuren, hetgeen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, aldus eiseressen.
22. De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of sprake is van (een) overtreding(en) op grond waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden.
23. Verweerder heeft onder meer als grondslag voor het opleggen van de last 8.2.2. artikel 3.32 en de zorgplicht uit het Abm gebruikt. In bijlage 8 bij de bestreden besluiten is een overzicht opgesteld van activiteiten binnen de inrichting waarbij sprake is van op- en overslag waar de zorgplicht voor geldt. Voor de gekanaliseerde emissies heeft verweerder voorschrift 9.1.1 van de vigerende vergunningen gehanteerd. Daarnaast is voor de gekanaliseerde emissies en aanvullend voor de resterende activiteiten artikel 7.22 van het Bouwbesluit als grondslag voor het opleggen van deze last gebruikt.
24. In voorschrift 9.1.1 van de vigerende vergunningen is het volgende bepaald: “Uitmondingen in de buitenlucht van afvoeren van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties of afzuigsystemen, ten aanzien waarvan in deze vergunning geen andere voorschriften zijn gesteld, zodanig moeten zijn gesitueerd dat een afdoende verspreiding van luchtstromen is gewaarborgd zonder dat hinder buiten de inrichting wordt veroorzaakt”.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3.32, aanhef en onder a en b, van het Abm worden goederen in de buitenlucht zodanig op- en overgeslagen dat:
zoveel mogelijk wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is;
verontreiniging van de omgeving zoveel mogelijk wordt beperkt.
In artikel 2.1, eerste lid, van het Abm is het volgende bepaald: “Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd”.
Ingevolge het tweede lid, onder i, van artikel 2.1 van het Abm wordt onder het voorkomen of beperken van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan: het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van stofhinder.
In artikel 2, aanhef en onder b, van het Abm is bepaald dat deze afdeling (waaronder artikel 2.1 van het Abm) van toepassing is op degene die een inrichting type C drijft, voor zover deze afdeling betrekking heeft op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is.
Ingevolge artikel 3.32, eerste lid, onder a en b, van § 3.4.3 (opslaan en overslaan van goederen) van hoofdstuk 3 van het Abm worden goederen in de buitenlucht zodanig op- en overgeslagen dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is (a) en verontreiniging van de omgeving zoveel mogelijk wordt beperkt (b).
Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
25. Zoals de Afdeling meermaals heeft geoordeeld is overtreding van de zorgplicht als bedoeld in het Abm uitsluitend aan de orde in gevallen waarvoor dat besluit geen uitputtende regeling bevat (uitspraken van 10 augustus 2011, ECLi:NL:RVS:2011:BR4631, 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:174 en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2881). Paragraaf 3.4.3 en in het bijzonder het daarvan onderdeel uitmakende artikel 3.32 van het Abm heeft betrekking op het op- en overslaan van inerte goederen zoals hier aan orde, maar bevat geen uitputtende regeling daarvoor. Hieruit volgt dat overtreding van de zorgplicht ten aanzien van de zogenoemde diffusie stofemissies aan de orde kan zijn. In onder meer de eerstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling verder geoordeeld dat bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen vanwege overtreding van de zorgplicht uitsluitend kunnen worden getroffen wanneer het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat “
de zorgplicht zoals geregeld in het Abm een aantal begrippen bevat die nadere invulling behoeven, en waarbij niet één invulling als de enig juiste kan worden beschouwd. De vragen wanneer nadelige milieugevolgen niet voldoende worden voorkomen en wanneer redelijkerwijs kan worden gevergd dat deze gevolgen worden voorkomen, kunnen bijvoorbeeld afhankelijk van de gekozen weging van alle relevante factoren op verschillende manieren worden beantwoord. Dit betekent dat niet in alle gevallen een eenduidig antwoord bestaat op de vraag waartoe de norm in een concreet geval exact verplicht
”. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat overtreding van de zorgplicht eerder aan de orde kan zijn wanneer door eenvoudige, gemakkelijk te treffen maatregelen (bijvoorbeeld) stofverspreiding buiten de inrichting kan worden voorkomen of beperkt, terwijl die maatregelen niet worden getroffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder door de diverse controles en het rapport van Buro Blauw, in combinatie met het klachtenpatroon, niet alleen voldoende aangetoond dat eiseressen artikel 3.32 van het Abm hebben overtreden, maar ook voldoende aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de op- en overslagactiviteiten binnen de inrichting dermate veel stofemissie optreedt dan wel kan optreden dat voor eiseressen onmiskenbaar is dat van hen redelijkerwijs kon worden gevergd dat zij de stofemissie van de op- en overslagactiviteiten binnen de inrichting door good housekeeping voorkomen of in ieder geval beperken. Hierbij is niet van doorslaggevend belang dat er, zoals de StAB heeft onderschreven, in Nederland geen wettelijk toetsingskader geldt voor stofdepositie rond bedrijven. Dat de StAB de door Buro Blauw genoemde grenswaarden voor stofdepositie niet geschikt acht om te bepalen of er sprake is van onaanvaardbare stofhinder buiten de inrichting, dat de StAB van mening is dat er onvoldoende basis is om op grond van de depositiemetingen van Buro Blauw de kwantitatieve overschrijding van de grenswaarde objectief vast te stellen en dat dit rapport onvoldoende basis vormt om op grond daarvan handhavend te kunnen optreden, laat ook volgens de StAB onverlet dat verweerder in het kader van de door de drijvers van de inrichting te betrachten zorgplicht eisen kan stellen aan het toepassen van good housekeeping en het treffen van mogelijke maatregelen kan verlangen om de stofemissie buiten de inrichting te voorkomen of in ieder geval te beperken. Omdat eiseressen daarin tekort zijn geschoten, was verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd eiseressen een last onder dwangsom op te leggen om de stofemissie bij de op- en overslagactiviteiten door het treffen van good housekeepingmaatregelen en het bijhouden daarvan in een logboek te beperken. De daartegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
26. Ten aanzien van de zogenoemde gekanaliseerde emissies is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat is aangetoond dat eiseressen voorschrift 9.1.1 van de vergunningen hebben overtreden en dat op grond daarvan de last kan worden opgelegd om bij de gekanaliseerde emissiebronnen (de Stela droger en de Swiss Combi droger) good housekeeping maatregelen te treffen en die in een logboek bij te houden. Zoals ook de StAB in diens verslag heeft aangegeven, heeft genoemd voorschrift betrekking op (de situering van) de uitmondingen van de afvoeren en is dit voorschrift (alleen) bedoeld om te garanderen dat de uitmondingen van installaties en systemen op de juiste locatie worden geplaatst om afdoende verspreiding van luchtstromen te waarborgen. Dat de uitmondingen niet op de juiste locatie zijn geplaatst om afdoende verspreiding van luchtstromen te waarborgen, heeft verweerder niet gesteld en is ook niet aannemelijk geworden. Hieruit volgt dat verweerder ten onrechte heeft geconstateerd dat sprake was van  overtreding van voorschrift 9.1.1 en dus ten onrechte aan eiseressen een last onder dwangsom heeft opgelegd. Aan beantwoording van de vraag of wegens overtreding van dat voorschrift de last van good housekeeping kan worden opgelegd, omdat een last moet strekken tot ongedaan maken van een overtreding of om herhaling te voorkomen, komt de rechtbank niet toe. De beroepsgronden slagen in zoverre. Hiermee is echter nog niet gegeven dat dit onderdeel van de last niet in stand kan blijven.
27. De rechtbank stelt vast dat verweerder last 8.2.2, voor zover die ziet op de gekanaliseerde emissies, tevens heeft gebaseerd op overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Dat geldt ook voor de overige activiteiten binnen de inrichting waardoor stofoverlast optreedt. Dit betreft de andere activiteiten dan de op- en overslagactiviteiten binnen de inrichting, waarvan verweerder een overzicht heeft gemaakt. De Afdeling heeft in onder meer de door verweerder genoemde uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3493 (Grieks specialiteitenrestaurant Corfu) overwogen dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling is die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is om op te treden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. De rechtbank verwijst naar hetgeen hiervóór onder 25 in het kader van de zorgplicht is overwogen. Ook ten aanzien van de onderhavige activiteiten is de rechtbank van oordeel dat verweerder door de controles en het rapport van Buro Blauw in combinatie met het klachtenpatroon voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat als gevolg van de activiteiten binnen de inrichting waarbij sprake is van gekanaliseerde emissies en andere activiteiten dan op- en overslag, dermate veel stofemissie optreedt dan wel kan optreden dat voor eiseressen onmiskenbaar is dat van hen redelijkerwijs kon worden gevergd dat zij de stofemissie van genoemde activiteiten door good housekeeping voorkomen of in ieder geval beperken. Dat bij onvoldoende onderhoud aan de schoorstenen van de drogers grote hoeveelheden opeengehoopt stof kunnen vrijkomen, wordt onder meer door de StAB bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 7.22 van het Bouwbesluit derhalve een grondslag om handhavend op te treden tegen onaanvaardbare stofoverlast afkomstig van de gekanaliseerde emissies (puntbronnen) en van de overige activiteiten binnen de inrichting van eiseressen niet zijnde op- en overslagactiviteiten. De beroepsgronden slagen niet.
28. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft aangetoond dat van overtreding van de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit sprake is en dat verweerder in beginsel bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer en dat beide eiseressen, gezien de onderlinge samenwerking en verwevenheid tussen de vennootschappen en de organisatie van hun (gezamenlijke) bedrijfsvoering, terecht voor de gehele inrichting als overtreder zijn aangemerkt. Om deze redenen is tussen partijen ook niet in geschil dat beide eiseressen het in hun macht hebben overtredingen binnen de (gehele) inrichting te beëindigen.
29. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
30. Eiseressen betogen dat zij vrijwillig veel inspanningen hebben verricht en investeringen hebben gedaan om de stofemissie bij de diverse bronnen te beperken en dat deze maatregelen BBT zijn en aan het Abm voldoen, waardoor zij niet konden weten dat zij in strijd met de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit handelden. Zij stellen zich op het standpunt dat hierin een bijzondere omstandigheid is gelegen om van handhaving af te zien.
31. De rechtbank overweegt dat de aangevoerde omstandigheden geen grond bieden voor het oordeel dat verweerder van handhaving had moeten afzien. De inspanningen die eiseressen hebben moeten verrichten, zijn onvoldoende gebleken om de door hen veroorzaakte hinder in voldoende mate te beperken. Dat zij zelf al hoge kosten hebben gemaakt om stofoverlast te beperken, levert naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op om van handhaving af te zien.
32. De rechtbank volgt eiseressen verder niet in hun betoog dat de lasten tot het toepassen van good housekeeping en het bijhouden van een logboek te onduidelijk zijn.
Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. In de uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2222, heeft de Afdeling overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk is en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder gehouden is om een precieze beschrijving te geven van alle in het kader van good housekeeping te treffen maatregelen. Het is voldoende duidelijk wat daaronder in de milieuhygiënische praktijk wordt verstaan. Daarbij komt dat verweerder heeft aangegeven op welke wijze aan de lasten kan worden voldaan. In last 8.2.2, onder 1 is vastgelegd welke maatregelen van good housekeeping van eiseressen in een normale bedrijfsvoering worden verwacht, alsmede de te treffen maatregelen bij calamiteiten en storingen. Het vorenstaande laat onverlet dat het de eigen verantwoordelijkheid van eiseressen is en het hen altijd vrij staat in het kader van good housekeeping andere maatregelen te treffen wanneer daardoor de overtreding wordt beëindigd of herhaling wordt voorkomen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat wanneer zich binnen de inrichting een ‘ongewoon voorval’ voordoet, uit artikel 17.1 van de Wm volgt welke maatregelen in dat geval op grond daarvan van eiseressen kunnen worden verlangd. De rechtbank volgt eiseressen ook niet in hun betoog dat de eisen die verweerder aan het bijhouden van een logboek heeft gesteld tot rechtsonzekerheid leiden. Dat verweerder daaraan de eis van ‘geloofwaardigheid’ heeft gesteld en daarnaast bewijs van de gestelde getroffen maatregelen verlangt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de last onduidelijk is of dat verweerder onevenredig hoge eisen stelt.
33. Eiseressen betogen dat de gestelde begunstigingstermijn van 6 weken om de good housekeeping maatregelen te implementeren en die (wekelijks) in een logboek bij te houden, te kort is omdat zij door het handhavingsbesluit zijn overvallen nu een eerder handhavingsverzoek is afgewezen en bij eiseressen slechts één klacht bekend was.
34. Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Volgens vaste jurisprudentie dient de termijn niet wezenlijk langer te zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen (uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8769). In het onderhavige geval strekt de last ertoe om door toepassen van good housekeeping maatregelen te voorkomen dat (nog langer) in strijd met de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt gehandeld. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de daarvoor gestelde termijn te kort is omdat zij door het opleggen van lasten onder dwangsom zijn overvallen. Eiseressen waren al zeer geruime tijd ervan op de hoogte dat door de omliggende bedrijven stofoverlast wordt ervaren die aan hun bedrijven wordt toegeschreven.
35. Eiseressen betogen dat de dwangsom te hoog is en hebben in dat kader aangevoerd dat zij in totaal € 6.106.000,00 aan dwangsommen kunnen verbeuren hetgeen niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
36. Ingevolge artikel 5:32b van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
37. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de primaire besluiten heeft toegelicht hoe hij de dwangsomhoogte heeft vastgesteld. De hoogte is afgeleid van de geschatte schoonmaakkosten van het terrein en de drogers, alsmede de kosten van verlies aan productietijd, verhoogd met een financiële prikkel. Het maximaal te verbeuren bedrag heeft verweerder gesteld op € 36.000,00. Indien eiseressen niet wekelijks een logboek bijhouden en op verzoek van de toezichthouder beschikbaar stellen, verbeuren zij een bedrag van
€ 2.500,00 per geconstateerde overtreding per week tot een maximum van € 10.000,00. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de hoogte van de dwangsom per overtreding en het maximaal te verbeuren bedrag toereikend gemotiveerd. Niet gezegd kan worden dat deze bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De omstandigheid dat er nog andere lasten zijn opgelegd, waardoor het totaal aan te verbeuren dwangsommen tot een zeer hoog bedrag kan oplopen, doet aan het vorenstaande niet af.
38. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de beroepsgronden gericht tegen de bij de bestreden besluiten gehandhaafde lasten onder dwangsom 8.2.2, onder 1 en 2 geen doel treffen.
Lasten 8.2.3 en 8.2.4: stofdepositieonderzoek en cyclonen.
39. Op grond van de bij de primaire besluiten opgelegde last 8.2.3 dienen eiseressen binnen 16 weken na 12 maart 2019 een geloofwaardig en concludent onderzoek inzake stofdepositie in te dienen waaruit aantoonbaar blijkt of de grenswaarden inzake stofdepositie al dan niet worden nageleefd door het treffen van maatregelen van ‘good housekeeping’. Indien eiseressen niet (tijdig) aan deze last voldoen verbeuren zij ineens een dwangsom van € 25.000,00, hetgeen tevens het maximaal te verbeuren bedrag is.
Op grond van last 8.2.4 dienen eiseressen ter plaatse van de Swiss Combi droger alsmede de Stela droger binnen 10 maanden na 12 maart 2019 deugdelijk functionerende cyclonen te installeren en in gebruik te nemen, tenzij aan last 8.2.3 is voldaan en een geloofwaardig en concludent onderzoek is ingediend, waaruit aantoonbaar en steekhoudend blijkt dat de in paragraaf 4.2 opgenomen grenswaarden inzake stofdepositie niet meer worden overschreden als gevolg van de getroffen en te continueren maatregelen van ‘good housekeeping’. Indien eiseressen niet (tijdig) aan deze last voldoen verbeuren zij een dwangsom van € 185.625,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 2.970.000,00.
De in de lasten opgenomen grenswaarden voor het voorkomen van onaanvaardbare stofhinder als gevolg van stofdepositie heeft verweerder op basis van het onderzoek van Buro Blauw bepaalde op 1 g/m²/jaar en 650 mg/m²/dag.
40. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren die eiseressen tegen de bij primaire besluiten opgelegde lasten 8.2.3 en 8.2.4 ongegrond verklaard.
41. In beroep hebben eiseressen daartegen aanvullend aan hetgeen onder 21 is aangevoerd, nog het volgende naar voren gebracht. Eiseressen betwisten de juistheid van de uitkomst van het onderzoek van Buro Blauw dat verweerder aan de overtredingen en de opgelegde lasten ten grondslag heeft gelegd. Volgens eiseressen is de door Buro Blauw gebruikte methode van ‘reverse modelling’ niet geschikt om de gemeten stofdepositie te verklaren. Ter onderbouwing van hun standpunten hebben zij een aantal rapporten van SGS “Stof Depositie Onderzoek [eiseres 2] te Venray” overgelegd. Eiseressen voeren in de kern aan dat verweerder er ten onrechte aan voorbijgaat dat er in Nederland geen (concreet) toetsingskader voor stofdepositie en geen normen gelden over de toegestane hoeveelheid stofdepositie die een bedrijf mag veroorzaken. Zij betogen dat verweerder ten onrechte stelt dat bij overschrijding van de door Buro Blauw vastgestelde grenswaarden sprake is van onaanvaardbare stofhinder, waartegen op grond van de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend kan worden opgetreden. In dat verband wijzen eiseressen op artikel 2.5, tweede lid, van het Abm, waarin voor de gekanaliseerde emissies een concentratie-eis en geen vrachteis voor stofemissie is geformuleerd. Aan de concentratie-eis wordt voldaan. In dat geval kan volgens eiseressen van onaanvaardbare stofhinder als gevolg van de gekanaliseerde bronnen geen sprake zijn. Voor de diffuse stofemissies wijzen eiseressen op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1363. Zij betogen dat bij het bepalen van het aanvaardbaar hinderniveau ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat in het verleden activiteiten zijn vergund die stofhinder veroorzaken. Tevens is geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de inrichting op een bedrijventerrein is gelegen. Eiseressen wijzen verder op de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631. Zij betogen dat aan de criteria die in die uitspraak worden genoemd om op grond van de zorgplicht handhavend op te kunnen treden, in dit geval niet is voldaan. Zij leiden met name uit die uitspraak af dat er niet één norm/grenswaarde kan worden opgelegd ter invulling van de zorgplicht. Bovendien is de opgelegde grenswaarde strenger dan de zorgplicht vereist omdat de opgelegde grenswaarde ertoe strekt dat een kans op hinder wordt voorkomen, aldus eiseressen. Uit het rapport van Buro Blauw blijkt namelijk dat is aangenomen dat er bij een jaargemiddelde bijdrage van 1 g/m²/jaar een kans op hinder is, terwijl de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit ziet op het voorkomen van onaanvaardbare (overlast van) stofhinder. Ten aanzien van last 8.2.4 hebben eiseressen onder meer een memo van Elsman International Consultants B.V. in het geding gebracht waarin is ingegaan op de toepasbaarheid van cyclonen bij de drogers en waarin een berekening is gemaakt om aan te tonen dat cyclonen niet kosteneffectief zijn. Eiseressen stellen zich daarom op het standpunt dat de bestreden besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid en een toereikende motivering ontberen.
42. Verweerder heeft in reactie op het beroep erkend dat in de wetgeving geen specifieke norm is opgenomen ten aanzien van het veroorzaken van hinder voor de omgeving als gevolg van (diffuse) stofdepositie. Voor dit soort situaties biedt de zorgplicht een vangnet en daarop zijn de lasten gebaseerd. Omdat wettelijke normen ontbreken dient verweerder een invulling te geven aan zijn beoordelingsruimte en kan daarbij zelf een norm kiezen voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van (in dit geval) stofdepositie. Bij overschrijding daarvan biedt de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit een grondslag om handhavend op te treden. In dit geval heeft verweerder een deskundige, Buro Blauw, ingeschakeld, die een norm heeft geformuleerd waarvoor een goede onderbouwing is gegeven. Daarbij wijst verweerder erop dat het beëindigen van sinds geruime tijd bestaande hinder door stofoverlast aan de orde is. Dat vergt een andere benadering dan een toetsing of aan de normen uit het Abm is voldaan en of binnen de inrichting BBT wordt toegepast. Met die toetsingen wordt niet uitgesloten dat er geen onaanvaardbare hinder kan optreden. Gezien het debiet van de drogers kan ook van onaanvaardbaar hoge stofemissie sprake zijn als aan de stofconcentratie-eis uit het Abm wordt voldaan. Dat is ook de reden dat verweerder in dit verband de kosteneffectiviteit van cyclonen niet doorslaggevend acht. Als via good housekeeping geen aanvaardbaar hinderniveau kan worden bereikt, dan acht verweerder het niet onredelijk of onevenredig om als ultimum remedium van eiseressen te verlangen dat zij cyclonen installeren om een aanvaardbaar hinderniveau te bereiken. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat uit de diverse onderzoeken en klachten is gebleken dat onmiskenbaar in strijd met de zorgplicht is gehandeld en dat daartegen terecht handhavend is opgetreden op de wijze zoals in de besluitvorming is aangegeven.
43. De rechtbank stelt vast dat de onderhavige lasten zijn opgelegd in verband met en in aanvulling op de last 8.2.2 waarbij in het kader van de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit good housekeeping maatregelen zijn opgelegd. Zoals de rechtbank hiervóór heeft overwogen, houdt last 8.2.2 in rechte stand. Bij de thans te beoordelen aanvullende lasten zijn, anders bij last 8.2.2, grenswaarden voor het voorkomen van onaanvaardbare stofdepositie van 1 g/m²/jaar en 650 mg/m²/jaar, vastgesteld, waaraan alle activiteiten binnen de inrichting samen aantoonbaar moeten voldoen. Indien niet door een concludent en geloofwaardig onderzoek wordt aangetoond dat de grenswaarden door good housekeeping worden gehaald dan dienen eiseressen bij de schoorstenen van de drogers deugdelijk functionerende cyclonen te installeren en in gebruik te nemen.
43.1.
Verweerder heeft de gestelde grenswaarden ontleend aan het onderzoek en rapport van Buro Blauw van december 2018. Doel van dat onderzoek was de omvang van de stofdepositie te meten, vast te stellen dat eiseressen aantoonbaar de bron waren van de in de omgeving ervaren stofoverlast en om te beoordelen of sprake was van een onaanvaardbaar niveau van stofdepositie. Eiseressen zijn het niet eens met de conclusies uit het rapport van Buro Blauw. Volgens eiseressen kan met de gebruikte methode, Reverse Dispersion Modelling (RDM), de oorzaak van de gemeten stofdepositie niet worden verklaard en bestaan er geen (algemene) normen voor de toegestane hoeveelheid stofdepositie die een bedrijf mag veroorzaken.
43.2.
Uit het deskundigenrapport van de StAB blijkt dat deze kritiek terecht is voorgedragen. Zo kan uit de resultaten van het onderzoek van Buro Blauw van december 2018 niet met voldoende zekerheid worden geconcludeerd dat de stofdepositie op de meetposities 4, 5, 6 en 7 voor een groot deel wordt veroorzaakt door de drogers. Daarbij heeft de StAB toegelicht dat voor de drogers geen maximaal debiet in de vergunningen is vastgelegd maar wel maximaal 8.000 draaiuren per jaar zijn vergund. Uit het onderzoek van Buro Blauw blijkt niet onder welke procesomstandigheden is gemeten zodat de StAB niet heeft kunnen vaststellen dat Buro Blauw onder representatieve bedrijfsomstandigheden op basis van de vergunde activiteiten heeft gemeten. Verder heeft de StAB onder meer aangegeven dat de RDM methode dient voor het detecteren van stofbronnen en (evenals de BREF Monitoring) niet geschikt is om stofemissiewaarden in absolute cijfers te kwantificeren. Deze methode kan niet worden gebruikt om een kwantitatieve overschrijding van stofdepositienormen aan te tonen en om daarmee harde conclusies te trekken met betrekking tot de vraag of al dan niet sprake is van onaanvaardbare stofhinder buiten de inrichting. Dat laatste geldt overigens ook voor het onderzoek van SGS. In beide onderzoeken is volgens de StAB niet exact aangegeven onder welke productieomstandigheden is gemeten en op basis van beide depositie onderzoeken zijn geen harde conclusies te trekken. Daarbij bevestigt de StAB, hetgeen tussen partijen ook verder niet in geschil is, dat een concrete normstelling voor stofdepositie van een inrichting in Nederland ontbreekt. De StAB heeft ten slotte ook het standpunt van eiseressen bevestigd dat het toepassen van cyclonen bij de drogers naar verwachting niet kosteneffectief is omdat er bij de drogers sprake is van een lage vermeden stofemissie in combinatie met de grote debieten (maximaal in totaal 625.000 Nm³/uur) van de drogers.
43.3.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819). Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De StAB heeft onderzoek ter plaatse verricht, heeft met (vertegenwoordigers van) partijen gesproken en hen in de gelegenheid gesteld hun standpunten toe te lichten. De StAB heeft het volledige procesdossier met daarin onder meer alle door partijen ingebrachte stukken en de door partijen aangeleverde deskundigenrapporten betrokken bij haar onderzoek, evenals nadere stukken die partijen aan de StAB hebben toegestuurd en die als bijlagen bij het verslag zijn gevoegd. Daar waar de StAB heeft vastgesteld dat de beoordeling strikt juridisch van aard is, heeft zij vermeld dat beantwoording van de desbetreffende vraag aan de rechtbank is. In de bijlage bij het StAB rapport is gemotiveerd ingegaan op alle reacties van partijen op het conceptverslag en daarbij is aangegeven in hoeverre dit tot aanpassing aanleiding heeft gegeven. Ook in hetgeen verweerder en diens deskundige, Buro Blauw, in reactie op het verslag van de StAB hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenverslag niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
43.4.
De rechtbank is mede op basis van het deskundigenbericht van de StAB van oordeel dat verweerder in navolging van Buro Blauw het voor de onderhavige inrichting geldend aanvaardbaar stofhinderniveau niet zorgvuldig heeft vastgesteld. Dat bij overschrijding van de hiervóór vermelde stofdepositienormen door de inrichting onmiskenbaar in strijd met de zorgplicht wordt gehandeld dan wel sprake is van onrechtmatige overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, heeft verweerder niet met objectieve, op het concrete geval toegespitste, gegevens onderbouwd. Ten aanzien van de grenswaarde van
1 g/m²/jaar hebben eiseressen er verder terecht op gewezen dat dit een internationale norm is waarbij wordt aangenomen dat boven die grenswaarde er een kans op hinder is. Verweerder heeft niet onderbouwd dat deze grenswaarde op grond van de zorgplicht en artikel 7.22 van het Bouwbesluit in dit concreet geval kan worden opgelegd en heeft niet kenbaar in de beoordeling betrokken dat sprake is van vergunde activiteiten, waaraan een bepaalde mate van stofemissie inherent is. Dat de inrichting geen onaanvaardbare stofoverlast mag veroorzaken en hinder zo veel mogelijk dient te beperken, betekent niet zonder meer dat daarbij de genoemde grenswaarde kan worden gehanteerd. De rechtbank acht, gelet op het deskundigenverslag van de StAB, het onderzoek van Buro Blauw ontoereikend om deze grenswaarde te motiveren. Daarbij komt dat eiseressen om aan de lasten te voldoen door een geloofwaardig en concludent onderzoek dat moet zijn gebaseerd op dezelfde uitgangspunten als waarvan is uitgegaan in het onderzoek van Buro Blauw van december 2018, moeten aantonen dat de gestelde grenswaarden worden gehaald, terwijl met het onderzoek van Buro Blauw noch het onderzoek van SGS de stofemissiewaarden op objectieve wijze zijn gekwantificeerd. Wanneer eiseressen daarin niet slagen dan worden zij gelast cyclonen te installeren en in gebruik te nemen op straffe van verbeurte van hoge dwangsommen, terwijl de StAB heeft bevestigd dat deze techniek in dit geval naar alle waarschijnlijkheid niet kosteneffectief is.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het opleggen van de onderhavige lasten onder dwangsom 8.2.3 en 8.2.4 in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb, dat inhoudt dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid.
43.5.
De tegen de lasten 8.2.3 en 8.2.4 gerichte beroepen zijn om die redenen gegrond en de bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8.72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaken te voorzien door de primaire besluiten voor zover daarbij de lasten onder dwangsom onder 8.2.3 en 8.2.4 zijn opgelegd, te herroepen en te bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
44. De rechtbank wijst er naar aanleiding van verweerders reactie dat de StAB geen alternatieve, wel geschikte methode heeft aangewezen om stofdepositie te meten en geen toetsingskader aangeeft, op dat de StAB tot de conclusie komt dat er aanleiding bestaat om een intensievere controle op de reiniging van de drogers uit te voeren omdat aannemelijk is dat bij een goede staat van onderhoud en correcte bedrijfsvoering aannemelijk is dat in elk geval aan de stofemissienorm van 5 mg/Nm³ kan worden voldaan. Het lijkt de StAB daarbij logisch om voor de emissies van de drogers aan te haken bij de systematiek van artikel 2.5 van het Abm en emissiegrenswaarden voor deze emissiepunten op te stellen, waarbij verweerder als bevoegd gezag aanvullende eisen kan stellen aan het controleren van de emissies. Ten aanzien van stofdepositie als gevolg van de diffuse emissies die de StAB als belangrijkste bron beschouwt, heeft de StAB in het verslag aangegeven dat niet gebruikelijk is dat hiervoor emissiegrenswaarden worden gesteld maar dat verdere maatregelen om stofemissie te voorkomen mogelijk zijn. Verbetering van een aantal werkprocessen lijkt technisch gezien mogelijk, waarvoor ook is verwezen naar de factsheets van Infomil ‘Luchtemissiebeperkende Technieken’ voor puntbronnen en ‘Op- en overslag en bewerken’ voor de diffuse stofemissies. Ook ten aanzien van de diffuse stofemissies kan op grond van artikel 2.7 van het Abm in een maatwerkbesluit maatregelen worden opgelegd. Dit is niet noodzakelijk maar komt op de rechtszekerheid en handhaafbaarheid ten goede.
Last 8.1 (overschrijding geluidnorm)
45. Bij de primaire besluiten heeft verweerder beslist dat eiseressen voorschrift 6.1.1 van de vigerende vergunningen hebben overtreden omdat het gecumuleerde langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, bepaald volgens de “Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999” (HMRI 1999) ter plaatse van het rekenpunt [adres 3] niet méér mag bedragen dan 42 dB in de nachtperiode en uit diverse meetsessies is gebleken dat deze geluidnorm met overschrijdingen variërend van 9 dB tot 16 dB wordt overschreden. In verband daarmee heeft verweerder eiseressen de last opgelegd om binnen 16 weken na 12 maart 2019 de overschrijding van in vergunningvoorschrift 6.1.1 van de vigerende omgevingsvergunningen vastgelegde geluidsnorm (langtijdgemiddeld beoordelingsniveau) in de nachtperiode te beëindigen en beëindigd te houden door in de nachtperiode te voldoen aan de gecumuleerde geluidnorm van 42 dB op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100.000,00 ineens. Deze dwangsom is aan beide eiseressen opgelegd.
46. Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de daartegen door eiseressen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. In beroep voeren eiseressen onder meer aan dat de woning [adres 3] die als rekenpunt is gebruikt en waar de last op ziet, zal worden gesaneerd en dat daarmee het kritieke toetspunt voor de geluidbelasting komt te vervallen. Met het oog op de ontwikkeling van een bedrijventerrein ten noorden van bedrijventerrein Smakterheide heeft de gemeente Venray onder andere de percelen [adres 3] en [adres 4] aangewezen als percelen waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is. In een e-mail van 3 september 2019 heeft een ambtenaar van de gemeente Venray aan de behandelend ambtenaar van de provincie meegedeeld dat er tussen de gemeente en de bewoner van [adres 3] overeenstemming is bereikt over de aankoop van deze woning. De koopovereenkomst is vervolgens op 10 oktober 2019 - drie dagen na verzending van de bestreden besluiten – door partijen getekend. Daarbij is overeengekomen dat de koper geen bezwaar (meer) zal maken tegen de realisatie en exploitatie van bedrijven, waaronder die van eiseressen, op het bedrijventerrein Smakterheide. De verkoper heeft daarbij expliciet verzocht om de handhavingsacties tegen eiseressen te staken. Eiseressen betogen dat handhavend optreden onder deze omstandigheden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dit geldt te meer nu de kosten voor de treffen akoestische maatregelen om bij [adres 3] aan de gecumuleerde geluidnorm te kunnen voldoen onevenredig hoog zijn, aldus eiseressen.
47. Verweerder heeft erop gewezen dat hij op 13 februari 2020 besluiten heeft genomen als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb waarbij de lasten die zien op het aspect geluid op verzoek van de vorige eigenaar van de woning [adres 3] zijn ingetrokken. De voormalige eigenaar was de verzoeker om handhaving inzake het aspect geluid. De voormalige en de nieuwe eigenaar, Ontwikkelbedrijf Greenport Venlo B.V., hebben op 1 november 2019 verzocht om deze lasten in te trekken. Op 10 oktober 2019 en derhalve na het nemen van de beslissingen op bezwaar (van 7 oktober 2019) is de koopovereenkomst van [adres 3] getekend en op 7 november 2019 is de akte van levering gepasseerd. Een en ander gaf wel aanleiding om het verzoek tot intrekking van de last onder dwangsom te honoreren. Primair is verweerder van mening dat eiseressen geen procesbelang meer hebben bij de beoordeling van hun beroepsgronden die zien op het aspect geluid. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de last bij de bestreden besluiten terecht in stand is gelaten omdat op 7 oktober 2019 nog geen sprake was van concreet zicht op legalisatie dan wel dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verband met de daarmee te dienen belangen. Omdat de koopovereenkomst ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet was getekend en eigendomsoverdracht nog niet had plaatsgevonden, bestond er (nog) geen aanleiding om de opgelegde lasten te herroepen, aldus verweerder.
48. De rechtbank stelt vast dat eiseressen de beroepen gericht tegen de bij bestreden besluiten gehandhaafde toewijzing van het handhavingsverzoek en opgelegde lasten wegens overschrijding van de geluidsvoorschriften hebben gehandhaafd. Zij hebben verzocht om die beroepen gegrond te verklaren en de besluiten in zoverre te vernietigen.
49. In artikel 6:19, zesde lid, van de Awb is bepaald dat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet aan vernietiging van dat besluit in de weg staat indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9541), kan procesbelang bestaan indien betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. In het onderhavige geval is dat niet gesteld. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3240, is sprake van een belang bij het verkrijgen van een beoordeling van een bezwaar, gericht tegen een primair besluit, indien in het bezwaarschrift ten aanzien van de kosten daarvan om toepassing van artikel 7:15 van de Awb is verzocht. Eiseressen hebben in hun bezwaarschriften verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand die zij in de bezwaarprocedure hebben moeten maken. Reeds op die grond bestaat procesbelang. In het onderhavige geval is sprake van drie samenhangende zaken (AWB 19/3147, 19/3150 en 19/3152) als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), die voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb als één zaak worden beschouwd. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond heeft verklaard en de lasten 8.2.3 en 8.2.4 heeft herroepen, hebben eiseressen recht op vergoeding van de kosten in beroep en in bezwaar van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De door eiseressen geclaimde deskundigenkosten hebben geen betrekking op deze last. Voor de hoogte van de proceskostenvergoeding is dus het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de onderhavige last met betrekking tot het aspect geluid niet relevant. Nu de last betreffende overtreding van de geluidsnorm is ingetrokken en belang in de zin van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb ontbreekt, zal de rechtbank de beroepen voor zover gericht tegen deze last niet-ontvankelijk verklaren.
De invorderingsbesluiten (AWB 20/1511 en 20/1513)
50. Bij besluiten van 28 april 2020 heeft verweerder vastgesteld dat eiseressen een bedrag van € 46.000,00 aan dwangsommen hebben verbeurd wegens het niet binnen zes weken en derhalve vóór 24 april 2019 beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van de lasten 8.2.2, onder 1 en 2, zoals opgelegd bij de besluiten van 12 maart 2019, en heeft verweerder dat bedrag op grond van artikel 5:37 van de Awb bij eiseressen ingevorderd. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat op 22 augustus 2019 een totaalbedrag van € 46.000,00 aan dwangsommen is verbeurd, heeft verweerder verwezen naar de controlerapporten die zijn opgesteld naar aanleiding van controles die op 2 mei 2019, 9 mei 2019, 17 mei 2019, 29 mei 2019, 18 juni 2019, 25 juli 2019 en 22 augustus 2019 hebben plaatsgevonden.
51. Eiseressen voeren primair aan dat de invorderingsbesluiten geen stand kunnen houden omdat de daaraan ten grondslag liggende dwangsombesluiten niet in stand kunnen blijven. Eiseressen betogen dat de StAB heeft onderschreven dat niet kan worden geconcludeerd dat eiseressen buiten de inrichting onaanvaardbare stofhinder veroorzaken. Verder voeren zij aan dat de lasten 8.2.2, onder 1 en 2, onduidelijk zijn. Dat wordt volgens eiseressen bevestigd door de omstandigheid dat in de optiek van de toezichthouder niet aan de lasten is voldaan, terwijl eiseressen de voorgeschreven good housekeeping maatregelen hebben getroffen en ook een logboek daarvan bijhouden.
52. De rechtbank overweegt dat deze beroepsgronden niet slagen omdat zij hiervóór onder 25, 27 en 38 heeft geoordeeld dat de lasten 8.2.2, onder 1 en 2, in rechte stand kunnen houden. De gestelde onduidelijkheid van de lasten biedt verder geen grond voor het oordeel dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om de verbeurde dwangsommen geheel of gedeeltelijk niet in te vorderen.
53. Eiseressen voeren verder aan dat van overtreding van de lasten geen sprake is omdat aan de lasten is voldaan. Uit de controlerapporten kan volgens eiseressen niet worden afgeleid dat er sprake zou zijn van een overtreding van last 8.2.2, onder 1 en/of onder 2. Naar aanleiding van het controlerapport ten aanzien van de controle van 2 mei 2019 betogen eiseressen dat de beweerdelijke overtreding (twee van de drie niet ingevulde) maandelijkse taken betreft. Daaraan hoeft niet wekelijks te worden voldaan. De derde niet ingevulde taak betreft het reinigen van vloeren. Eiseressen betogen dat uit het bijgevoegde logboek blijkt dat zij de vloer van hal 1.1 dagelijks schoonmaken en nathouden, zodat van een overtreding geen sprake is. Daarbij hebben eiseressen hun in de zienswijzen naar voren gebrachte standpunt herhaald dat op donderdag 2 mei 2019 niet kan worden geconstateerd dat in week 18, die loopt van 29 april tot en met 5 mei 2019, niet aan de last 8.2.2, onder 2, wordt voldaan. Dit strookt volgens eiseressen ook niet met het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2011, ECLI:HR:2011:BQ5076, waarin is geoordeeld dat een dwangsom die per tijdseenheid is vastgesteld, pas wordt verbeurd na ommekomst van de termijn, de tijdseenheid. Dit verweer is eveneens gevoerd ten aanzien van de controles van 9 mei 2019, 17 mei 2019, 29 mei 2019, 18 juni 2019 en 25 juli 2019. Primair betogen eiseressen dat uit het controlerapport van de controle van 2 mei 2019 geen overtreding volgt en dat eiseressen dus ook geen dwangsommen zijn verschuldigd. Subsidiair voeren eiseressen aan dat het innen van een dwangsom onevenredig is omdat de last ertoe strekt dat eiseressen stofdepositie vanaf hun terrein zoveel mogelijk moeten voorkomen dan wel beperken en de toezichthouder op 2 mei 2019 heeft geconstateerd dat daaraan is voldaan. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3478, gaat volgens eiseressen niet op omdat in dit geval de toezichthouder zelf heeft geconstateerd dat eiseressen de stofdepositie vanaf hun terrein zoveel mogelijk hebben voorkomen dan wel beperkt. Deze beroepsgrond geldt eveneens voor de controles van 9 mei 2019, 17 mei 2019 en 29 mei 2019.
54. Naar aanleiding van deze beroepsgronden overweegt de rechtbank dat een deel van deze beroepsgronden een herhaling vormt van hetgeen in de zienswijzen naar voren is gebracht. Zo zijn de beroepsgronden dat niet vóór afloop van een week kan worden geconstateerd dat in die week niet aan een last is voldaan, een herhaling van de zienswijzen. Verweerder is in de nota van zienswijzen daarop ingegaan en heeft de zienswijzen gemotiveerd weerlegd. Verweerder heeft toegelicht dat de toezichthouder steeds na afloop van de desbetreffende week opnieuw het logboek van de vorige week heeft ingezien, waarbij is vastgesteld dat het logboek over die (vorige) week niet was bijgewerkt. De toezichthouder heeft daarnaast op 6 december 2019 alle voorgaande reinigingsprotocollen gekopieerd en (nogmaals) vastgesteld dat die niet waren bijgewerkt. Eiseressen hebben de juistheid hiervan niet betwist. Door het logboek ten aanzien van de good housekeeping met betrekking tot de diffuse emissies niet wekelijks (volledig) bij te houden, wordt last 8.2.2, onder 2, overtreden. Dat volgens de toezichthouder in die week wel de benodigde good housekeeping maatregelen zijn uitgevoerd en last 8.2.2, onder 1, niet is overtreden, neemt niet weg dat last 8.2.2, onder 2, in die week niet is nageleefd. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat het onevenredig is om tot (volledige) invordering over te gaan terwijl good housekeeping maatregelen zijn uitgevoerd en een logboek is bijgehouden, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het deels voldoen aan een last of op sommige controlemomenten volledig aan de last voldoen geen bijzondere omstandigheden oplevert om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3478 niet opgaat. De Afdeling heeft in die zaak overwogen dat de omstandigheid dat gedeeltelijk (maar dus niet volledig) aan de last was voldaan voor het college geen reden hoefde te vormen om het in te vorderen bedrag te matigen.
55. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat bij de controle van 2 mei 2020 alleen is geconstateerd dat de ‘maandelijkse’ taken niet waren ingevuld, heeft verweerder onweersproken gesteld dat het reinigingsprotocol over de week van 29 april 2020 tot en met 3 mei 2020 voor de wekelijkse taken slechts één pagina beslaat, terwijl eiseressen zelf vóórdat de hercontroles plaatsvonden een ‘reinigingsprotocol’ van 12 pagina’s hebben ingediend, waarin zou worden vastgelegd hoe de ‘good housekeeping’ zou worden geregisseerd. Bovendien is in het reinigingsprotocol voor deze week het reinigen van de vloeren bij alle ruimtes (behalve 4.4), terreinen en leidingwerk niet opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee toereikend aangetoond dat in genoemde week de ten aanzien van de diffuse bronnen wekelijks getroffen maatregelen van ‘good housekeeping’ niet in een logboek zijn bijgehouden zodat aan last 8.2.2, onder 2, in die week niet is voldaan en een dwangsom van € 2.500,00 is verbeurd.
56. Ten aanzien van de controle op 17 mei 2019 voeren eiseressen aanvullend aan dat weliswaar door een toezichthouder zou zijn geconstateerd dat stofoverlast werd veroorzaakt doordat een open vrachtwagen met pellets werd geladen, maar dat op de bij het controlerapport gevoegde foto’s geen vrachtwagen is te zien. Uit het rapport blijkt dus niet dat een niet afgedekte vrachtwagen met gereed product naar een afnemer is weggereden. Als het om een vrachtwagen gaat die aan het laden is, dan is (eveneens) van een overtreding geen sprake omdat de last er niet toe strekt dat vrachtwagens tijdens het laden worden afgedekt. Daarbij komt dat de toezichthouder niet heeft kunnen constateren dat het stof op het dak en in de goten van gebouw 2.2 en op en in de laad/losinstallatie afkomstig is van het laden van pellets in de vrachtwagen. Verder betogen eiseressen in dit verband dat de last er niet toe strekt dat stof continu of per ommegaande wordt opgeruimd. Dat geldt volgens hen alleen tijdens de wekelijkse inspectie. De last 8.2.2, onder 1, onder a, verplicht alleen om vervuiling van de daken en het inrichtingenterrein te beëindigen en beëindigd te houden als het gaat om vervuiling door storingen, lekkages of achterstallig onderhoud. Dat blijkt niet uit het rapport en is door verweerder ook niet gesteld, aldus eiseressen. Dat het open terrein tussen de gebouwen 1.1, 2.1 en 4.1 volgens de toezichthouder met stof is vervuild en dat het terrein niet is bevochtigd, is daarom niet relevant. Eiseressen betwisten verder dat het logboek niet volledig is bijgehouden omdat vijf van de zes niet ingevulde taken, maandelijkse taken betreffen die niet wekelijks hoeven te worden uitgevoerd en geregistreerd. Eiseressen betogen dat uit het controlerapport van 17 mei 2019 geen overtreding van last 8.2.2, onder 1 en 2, volgt zodat geen dwangsom verschuldigd is.
57. Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2562, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
58. Verweerder heeft in reactie op de beroepsgronden nogmaals de (nu uitvergrote) foto laten zien waarop (een deel van) de desbetreffende vrachtwagen is te zien. Verder wijst verweerder erop dat in het controlerapport is beschreven dat deze vrachtwagen op weg was naar een afnemer. De toezichthouder heeft in het verslag vermeld dat hij heeft waargenomen dat het stof in de aanliggende goten en op de losinstallatie afkomstig was van de open vrachtwagen. De toezichthouder heeft beeldmateriaal daarvan bij het controlerapport gevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank zijn daarmee de waargenomen feiten en omstandigheden op een duidelijke wijze vastgelegd. De rechtbank volgt eiseressen verder niet in hun betoog dat stof dat wordt aangetroffen, alleen tijdens de wekelijkse inspectie meteen moet worden opgeruimd. Bij de diffuse stofemissiebronnen dienen eiseressen de volgende maatregelen in verband met ‘good housekeeping’ (last 8.2.2, onder 1, onder a) te treffen: 	Vervuiling van het inrichtingenterrein en de daken van de bedrijfspanden door storingen, lekkages, achterstallig onderhoud etc. te voorkomen, dan wel indien daadwerkelijk aan de orde te beëindigen en beëindigd te houden, door ‘good housekeeping’. Hieronder valt ook het afdekken van de opslag van houtsnippers op het terrein en het controleren voor vertrek van vrachtwagens op doelmatige afdekking en op vervuiling van het afdekzeil met houtstof. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op grond van last 8.2.2, onder a, eiseressen gehouden zijn vervuiling van het inrichtingenterrein, indien dat daadwerkelijk aan de orde, dienen te beëindigen en beëindigd te houden. De last ziet niet uitsluitend op vervuiling door storingen, lekkages en achterstallig onderhoud. Daarnaast dient op grond van last 8.2.2, onder 1, onder b, in ieder geval één keer per week een inspectieronde van het hele terrein te worden verricht en als dan (hout)stof wordt aangetroffen, dient dit per ommegaande opgeruimd te worden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat uit het controlerapport van de controle van 17 mei 2019 afdoende blijkt dat flinke stofoverlast werd veroorzaakt die niet werd beëindigd. Daarbij heeft verweerder er ook terecht op gewezen dat uit het reinigingsprotocol voor week 20 volgt dat er na woensdag 15 mei 2019 geen inspectie- en schoonmaakwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Verder blijkt uit het controlerapport dat in deze week niet alle locaties, die periodiek dienen te worden geïnspecteerd en schoongemaakt, volgens het logboek “Reinigingsprotocol [eiseres 2] ” waren geregistreerd. Medewerkers van schoonmaakbedrijf Kusters zijn niet aangetroffen en uit het “veeg/poetsschema” van een eigen medewerker is van in deze week te verrichten werkzaamheden alleen vermeld “dat op diverse locatie vloeren zijn geveegd”. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het nemen van de invorderingsbesluiten niet mocht afgaan op de in het controlerapport neergelegde bevindingen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseressen in deze week zowel last 8.2.2, onder 1, als onder 2, niet hebben nageleefd en dwangsommen van
€ 9.000,00 en € 2.500,00 zijn verbeurd. Deze beroepsgronden slagen niet.
59. Eiseressen hebben ten aanzien van de controles van 18 juni 2019, 25 juli en 22 augustus 2019, waarbij door de toezichthouder is geconstateerd dat de poort aan de voorzijde van locatie 1.1 (houtverwerking) openstond waardoor stof dat bij de werkzaamheden vrijkwam door de ‘trek’ in de loods naar de achterzijde van de inrichting verwaaide, aangevoerd dat deze hal onder onderdruk staat en dat onduidelijk en onzeker is gebleven of het stof aan de achterzijde van de inrichting een gevolg van het openstaan van deuren. Dat het stof uit de loods op het dak van Peka Kroef neersloeg betreft slechts zintuiglijke waarnemingen door de toezichthouder en is volgens de toezichthouder een ‘hoogstwaarschijnlijke’ oorzaak. Daarmee is nog geen overtreding vastgesteld, aldus eiseressen.
60. De rechtbank stelt vast dat de toezichthouder tijdens genoemde controles zintuiglijk heeft geconstateerd dat de poort aan de voorzijde van hal 1.1. deels openstond en aan de achterzijde geheel openstond. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de constatering dat daardoor een ‘trek’ door de loods ontstaat waardoor het stof, dat bij de werkzaamheden in de loods vrijkomt, naar de achterzijde van de inrichting verwaait. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ‘onderdruk’ in de hal niet naar behoren kan functioneren als beide poorten van de hal openstaan. Daarnaast blijkt uit de controlerapporten dat de toezichthouder feitelijk heeft waargenomen, hetgeen met fotomateriaal is gestaafd, dat het stof uit de hal naar boven toe waait. Op 22 augustus is de toezichthouder het dak van Peka Kroef opgegaan en heeft van daaruit zintuiglijk waargenomen dat het stof uit de (achterzijde van de) hal afkomstig is. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat dat verweerder bij het nemen van de invorderingsbesluiten niet mocht afgaan op de in het controlerapport neergelegde bevindingen van de toezichthouder temeer nu daarvoor geen bijzondere deskundigheid is vereist. De beroepsgronden slagen niet.
61. Eiseressen hebben ten slotte aangevoerd dat zou er sprake zijn van enige overtreding een dwangsom van in totaal bijna € 100.000,00 (voor eiseressen tezamen) als volstrekt onredelijk moet worden aangemerkt temeer nu drie medewerkers dagelijks bezig zijn met het voorkomen dan wel beëindigen van stofdepositie en daarnaast drie dagen per week een schoonmaakploeg aanwezig is. Tevens betogen eiseressen dat ook volgens de StAB niet aangetoond dat zij onaanvaardbare stofoverlast veroorzaken.
62. Blijkens de Memorie van Toelichting bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb dient het bestuursorgaan de beslissing om tot invordering over te gaan, te motiveren, waarbij doorgaans kan worden volstaan met de overweging, dat er geen redenen zijn om van invordering af te zien omdat adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, waarbij het op de weg van de overtreder ligt om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen (
Kamerstukken II,
2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 115)
63. De rechtbank is van oordeel dat deze laatste beroepsgrond doel treft. Zij acht de cumulatieve invordering bij beide eiseressen van de aan de samenlopende herstelsancties verbonden dwangsommen disproportioneel en dermate in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat daarin een bijzondere omstandigheid is gelegen om de invordering te matigen. De hoogte van de dwangsommen is afgeleid van de kosten van het schoonmaken van het terrein, verhoogd met een prikkel. Door deze kosten bij beide (sterk met elkaar verweven) overtreders volledig in te vorderen, worden de schoonmaakkosten twee keer in rekening gebracht. Daarbij is verder van belang dat de lasten strekken tot hetzelfde gedrag en simultaan lopen zodat deze naar het oordeel van de rechtbank ‘ontdubbeld’ moeten worden. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de beroepen tegen de invorderingsbesluiten gegrond zijn en dat deze besluiten in zoverre dienen te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat de aan beide eiseressen opgelegde dwangsommen tot een bedrag van in totaal € 46.000,00 worden ingevorderd en verder bepalen dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde deel van de bestreden besluiten.
Conclusie
64. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij de lasten 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 in stand zijn gelaten. De beroepen tegen de invorderingsbesluiten zijn eveneens gegrond en de rechtbank vernietigt deze besluiten voor zover het de hoogte van het ingevorderde bedrag betreft. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten voor zover daarbij de lasten 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 zijn opgelegd, te herroepen. De rechtbank ziet tevens aanleiding zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat de invordering tot in totaal € 46.000,00 wordt beperkt.
65. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht ad € 345,00 vergoedt. Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb, is door de griffier in de zaken AWB 19/3147, 19/3150 en 19/3152 ten onrechte drie keer griffierecht geheven. De rechtbank zal daarom opdracht aan de griffier geven om een bedrag van € 690,00 dat door eiseressen ten onrechte is betaald, terug te storten.
66. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1). De overige door eiseressen genoemde kosten, te weten de deskundigenkosten van SGS komen tot een bedrag van € 8.126.00 voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank acht het gehanteerde uurtarief van € 110,00 redelijk, maar ziet aanleiding om het aantal in rekening gebrachte uren voor het uitvoeren van het stofdepositie onderzoek te matigen tot 60 uren omdat zij dat aantal uren voor het uitgevoerde onderzoek redelijk acht. De in rekening gebrachte reiskosten ad € 156,00 (eigen vervoer) matigt de rechtbank tot € 41,00 (reiskosten openbaar vervoer).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen met zaaknummer AWB 19/3147, 19/3150 en 19/3152 gegrond en vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij de lasten 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 in stand zijn gelaten;
herroept de primaire besluiten voor zover daarbij de lasten 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 zijn opgelegd en bepaalt dat dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten voor zover daarbij last 8.1 in stand is gelaten niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen met zaaknummer AWB 20/1511 en 20/1513 gegrond
en vernietigt de invorderingsbesluiten van 28 april 2020 voor zover daarbij bij
beide eiseressen € 46.000,00 is ingevorderd;
- voorziet zelf in deze zaken door de invordering te beperken tot een bedrag van in
totaal € 46.000,00 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten van 28 april 2020;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eiseressen te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van
€ 10.226,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, mr. [NAAM].M. Schelfhout en
mr. R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2020
Voorzitter
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 25 september 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.