ECLI:NL:CBB:2021:12
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1245
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft op 20 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen. Tevens was aanwezig [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 januari 2008 hield zij 87 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Appellante heeft een melding bijzondere omstandigheden gedaan in verband met ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband en in verband met dierziekte. [naam 1] kampt sinds 2008 met gezondheidsklachten en vanaf begin 2010 was het voor hem niet langer mogelijk om in dezelfde omvang te melken. In 2010 zijn daarom dieren afgevoerd. Daarnaast is in 2011 een paratuberculose besmetting geconstateerd op het bedrijf. In de periode 2011 – 2016 zijn er daardoor jaarlijks dieren afgevoerd.
2.3
Op 13 september 2013 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit gedaan in verband met het bouwen van de melkrobotruimte. Uit deze melding blijkt dat appellante 130 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee kan houden.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 113 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.278 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen. Appellante heeft aangetoond dat er sprake was van ziekte van de ondernemer. Verweerder heeft daarom het fosfaatrecht op 2 juli 2015 vergeleken met het fosfaatrecht op 1 januari 2010 (de door appellante in dit verband aangedragen alternatieve peildatum). Uit deze vergelijking blijkt dat de 5%-drempel niet wordt gehaald. Appellante heeft tevens aangetoond dat er sprake was van dierziekte. Verweerder heeft daarom het fosfaatrecht op 2 juli 2015 vergeleken met het fosfaatrecht op 1 januari 2011 (de door appellante in dit verband aangedragen alternatieve peildatum). Uit deze vergelijking blijkt dat ook hier de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat verweerder haar fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met haar melding bijzondere omstandigheden. Door de ziekte van [naam 1] en de dierziekte heeft appellante de geplande uitbreiding niet (volledig) kunnen realiseren en hield zij op 2 juli 2015 minder dieren dan zij had beoogd.
4.2
Appellante stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf. In verband met de gezondheidsproblemen van [naam 1] is in 2010 de keus gemaakt voor automatisering, om zo een toekomstbestendig bedrijf te realiseren dat geschikt is voor overname door de zoon van de maten. De bank wilde in eerste instantie maar één melkrobot financieren en om die reden moest de veestapel krimpen. Op 31 december 2011 hield appellante nog 68 melkkoeien. In 2013 is de tweede melkrobot geplaatst. Het plan was om te groeien naar 130 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Vanwege de paratuberculose besmetting zijn tussen 2011 en 2015 in totaal 44 dieren afgevoerd. Dit heeft geleid tot een gezonde veestapel, maar het bedrijf was door dit lage dieraantal niet toekomstbestendig. Door opfok en aankoop is het uiteindelijk gelukt om begin 2016 op 120 melkkoeien uit te komen. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is er nog maar ruimte voor 100 melkkoeien met bijbehorend jongvee en moesten er dus 20 dieren weg. Het huidige aantal melkkoeien leidt tot een bedrijf dat zichzelf op de been houdt maar waar geen ruimte is voor herinvesteringen en overname. Doordat er geen geld is om extra fosfaatrechten te kopen is het bedrijf niet rendabel. Appellante verzoekt het College daarom om haar extra fosfaatrecht toe te kennen, zodat zij de beoogde 130 melkkoeien en 60 stuks jongvee kan houden.
4.3
Subsidiair verzoekt appellante het College om haar fosfaatrecht toe te kennen voor de 7 melkkoeien die zij vlak na de peildatum, in augustus en september 2015, heeft aangeschaft.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Daarbij wijst verweerder erop dat er bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden kan worden met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat er op appellante geen individuele en buitensporige last rust. De gestelde bijzondere omstandigheden zijn beoordeeld aan de hand van de knelgevallenregeling. Dat appellante niet aan de toepassingsvoorwaarden van die regeling voldoet, maakt niet dat reeds daarom sprake is van een individuele en buitenproportionele last. Verweerder benadrukt dat op het moment dat appellante ervoor koos om uit te breiden het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. De investeringsbeslissingen van appellante zijn daarom niet navolgbaar. Zij heeft hiermee een groot risico genomen en van haar had meer voorzichtigheid mogen worden verwacht. Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de uitbreiding. Verweerder heeft de door appellante overgelegde financiële rapportage niet nader onderzocht aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder artikel 23, derde lid, van de Msw juist heeft toegepast, door bij het vaststellen van het fosfaatrecht van appellante op de peildatum 2 juli 2015 uit te gaan van de dieraantallen die op die datum op het bedrijf aanwezig waren. Voor de door appellante gewenste toekenning van fosfaatrecht voor de zeven melkkoeien die zij kort na de peildatum heeft aangeschaft, bestaat geen wettelijke grondslag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het College is van oordeel dat verweerder artikel 23, zesde lid, van de Msw juist heeft toegepast, door het fosfaatrecht van appellante niet te verhogen. Het fosfaatrecht op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op één van de twee alternatieve peildata, zodat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, en 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232), wordt bij de toepassing van deze regeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat er in het geval van appellante sprake is van twee elkaar opvolgende bijzondere omstandigheden maakt dat niet anders (zie de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:713). Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het College is verder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 18 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de uitbreidingsplannen) en de vastgestelde 5.278 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (113 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee).
Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2013 is gestart met investeren in groei van de veestapel door eigen aanwas. Ook is toen een tweede melkrobot geplaatst. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de beoogde dieraantallen op de peildatum nog niet waren gerealiseerd vanwege een noodzakelijke inkrimping van de veestapel in 2010 (in verband met de ziekte van [naam 1] ) en in 2011-2015 (in verband met een dierziekte), die niet tijdig kon worden hersteld, maakt dat niet anders. Dat de uitbreiding wenselijk was in verband met de overname van het bedrijf door de zoon van de maten, maakt niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische  noodzaak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572).
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.