ECLI:NL:CBB:2020:908
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/641
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en de maten [naam 2] en [naam 3] , te [plaats] , gemeente [gemeente 1] , appellanten
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. K.R. van Welsum-Boschma en mr. G. Meijerink),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellanten een solidariteitsgeldsom van € 2.588,00 voor periode 1 opgelegd.
Appellanten hebben verweerder verzocht om toepassing van de zogenoemde ‘lichte toets’ als bedoeld in het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 9 augustus 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:8944).
Bij brief van 6 september 2017 heeft verweerder dit verzoek toegewezen en de Regeling voor appellanten buiten werking gesteld. In verband hiermee heeft verweerder het besluit van 24 augustus 2017 ingetrokken.
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder, naar aanleiding van de arresten van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072), meegedeeld dat hij alsnog aan appellanten heffingen zal opleggen voor de periodes 1 tot en met 5.
Bij besluit van 4 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 24 augustus 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluiten van 24 maart 2018, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en
21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd van € 1.711,00 voor periode 1, van € 1.964,00 voor periode 2, van
€ 8.784,00 voor periode 3, van € 12.922,00 voor periode 4 en van € 10.810,00 voor periode 5.
Bij besluit van 8 maart 2019 (het bestreden besluit), voor zover hier van belang, heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2020. Namens appellanten is verschenen [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE).
Appellanten exploiteren een melkveebedrijf aan de [adres] in
[plaats] .
[naam 4] B.V., waarvan [naam 2] enig directeur en aandeelhouder is, heeft op 18 februari 2014 een melkveebedrijf met ongeveer 11 hectare grond en opstallen aan de [adres] in [plaats] gekocht. Voorts heeft de vennootschap in 2014 ongeveer 24 hectare grond in pacht verworven. De vennootschap verpacht deze onroerende zaken aan de maatschap [naam 1] die op 1 januari 2015 is opgericht. De maatschap bestaat uit de maten
[naam 2] en [naam 3] . Zij werkt samen met de maatschap [naam 5] en brengt een deel van haar jongvee bij deze maatschap onder.
Appellanten waren van plan om op hun bedrijf 100 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee te gaan houden. Volgens de gecombineerde opgave 2015 hielden zij op 1 april 2015 nog geen runderen op hun bedrijf. Op de peildatum
2 juli 2015 hielden appellanten 49 melk- en kalfkoeien, 38 kalveren en 40 pinken.
Verweerder heeft appellanten solidariteitsgeldsommen opgelegd over de periodes 1 en 2, omdat het gemiddeld aantal runderen op hun bedrijf in die periodes lager dan het doelstellingsaantal is maar hoger dan het referentieaantal. Tevens heeft verweerder appellanten hoge geldsommen opgelegd over de periodes 3, 4 en 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op hun bedrijf in die periodes hoger is dan het doelstellingsaantal.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij na de intrekking van de eerder opgelegde heffing over periode 1 bevoegd is om opnieuw heffingen op te leggen. Volgens verweerder is het referentieaantal juist vastgesteld en is het jongveegetal terecht toegepast vanaf periode 2. Verder heeft verweerder geconcludeerd dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in de knelgevallenregeling. Volgens verweerder is er evenmin sprake van een individuele buitensporige last als gevolg van de toepassing van de Regeling.
Het beroep
Appellanten hebben de beroepsgrond dat verweerder bij de oplegging van de heffingen is uitgegaan van een onjuist referentieaantal, ter zitting ingetrokken.
-bevoegdheid om heffingen op te leggen
Appellanten betogen dat verweerder na het nemen van het besluit op bezwaar van 4 december 2017 niet bevoegd was om heffingen op te leggen, omdat geen sprake is van nieuwe feiten dan wel omstandigheden. Ook voeren appellanten aan dat zij er vanuit mochten gaan dat zij, alleen al op grond van de omstandigheid dat hun bedrijf een nieuw gestart bedrijf was, vrijgesteld zouden worden van heffingen op grond van de Regeling. Het alsnog opleggen van heffingen is volgens appellanten in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
8.1.
Appellanten worden niet gevolgd in hun betoog dat verweerder aan hen geen (nieuwe) heffingen over de periodes 1 tot en met 5 had mogen opleggen. Het College overweegt daartoe dat verweerder in zijn brief van 6 september 2017 te kennen heeft gegeven, in afwachting van de arresten van het gerechtshof
Den Haag op de hoger beroepen die hij heeft ingesteld tegen de vonnissen van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632 - 4638), tijdelijk en met terugwerkende kracht geen gebruik te zullen maken van de hem toekomende bevoegdheid om op de grond van de Regeling heffingen op te leggen. Verweerder heeft appellanten er in die brief voorts op gewezen dat naar aanleiding van het oordeel in hoger beroep alsnog heffingen kunnen worden opgelegd. Appellanten mochten op basis van deze brief er dan ook niet van uitgaan dat verweerder de aan de Regeling te ontlenen bevoegdheid later niet alsnog zou gaan uitoefenen. Het stond verweerder dan ook vrij om na de arresten van het gerechtshof Den Haag (zie de arresten van
31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072) gebruik te maken van die bevoegdheid en opnieuw of alsnog heffingen op te leggen aan appellanten. Dat verweerder bij besluit van 4 december 2017 het bezwaar van appellanten tegen het ingetrokken besluit van 24 augustus 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard, doet aan die bevoegdheid van verweerder niet af en voor de uitoefening daarvan is niet vereist dat verweerder nieuwe feiten dan wel omstandigheden stelt. Gelet op het voorgaande hadden appellanten er rekening mee moeten houden dat verweerder aan hen alsnog heffingen zou opleggen. De enkele stelling van appellanten dat sprake is van de start van een nieuw bedrijf, leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op het voorgaande worden appellanten evenmin gevolgd in hun betoog dat het opnieuw of alsnog opleggen van heffingen in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het betoog faalt.
-jongveegetal
9. Appellanten betogen voorts dat verweerder ten onrechte het jongveegetal heeft toegepast. Zij hebben op 25 juni 2017 weliswaar jongvee afgevoerd, maar niet met het oogmerk om aan de fosfaatreductie te ontkomen. Appellanten hebben het jongvee verplaatst naar de maatschap [naam 5] , waarmee zij nauw samenwerken en waarin zij ook participeren. Een deel van hun jongvee wordt op dat bedrijf gehouden voor opfok. De twee bedrijven vormen samen een veterinaire eenheid. Bovendien was er sprake van een groeiende veestapel met veel drachtig jongvee. Volgens appellanten had verweerder daarom moeten afzien van de toepassing van het jongveegetal.
9.1.
Uit de artikelen 4, vijfde lid, 6, vierde lid en 9, achtste lid, van de Regeling vloeit voort dat het jongveegetal alleen niet wordt toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Appellanten hebben op 25 juni 2017 zes stuks jongvee voor opfok afgevoerd naar de maatschap [naam 5] . De afvoer vond plaats anders dan voor slacht, export of wegens sterfte. Het College is van oordeel dat verweerder daarom terecht het jongveegetal heeft toegepast bij de berekening van de hoogte van de geldsommen voor de periodes 2 tot en met 5. Dat de runderen zijn afgevoerd naar het bedrijf waarmee appellanten samenwerken, leidt niet tot een ander oordeel. Het jongveegetal wordt alleen niet toegepast in de in voormelde bepalingen genoemde gevallen. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor het afvoeren van jongvee binnen een samenwerkingsverband met een ander bedrijf. Dat het bedrijf van appellanten met het bedrijf van de maatschap [naam 5] een veterinaire eenheid vormt en appellanten in dat andere bedrijf participeren, maakt dat niet anders. Het gaat om twee zelfstandige bedrijven met een eigen uniek bedrijfsnummer. Evenmin is een uitzondering in de Regeling gemaakt voor het afvoeren van jongvee uit een groeiende veestapel.
Het betoog faalt.
10. Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte de in artikel 11, negende lid, van de Regeling opgenomen afwijkende berekeningswijze van het jongveegetal wegens uitscharing niet heeft toegepast. Verweerder heeft hun brieven van 17 maart 2017 en 18 mei 2017 ten onrechte niet aangemerkt als een verzoek om het jongveegetal op die wijze te berekenen, aldus appellanten.
10.1.
Artikel 11 van de Regeling luidt als volgt:
“1 Indien een houder aantoont dat hij op 2 juli 2015 runderen had uitgeschaard die tussen 1 januari 2015 en 2 juli 2015 naar een inschaarder zijn gegaan, op 2 juli 2015 door die inschaarder werden gehouden en die uiterlijk op 31 december 2015 zijn teruggekomen op het bedrijf van de houder, kan de minister wanneer hiervoor door de houder uiterlijk voor 15 april 2017 een verzoek is ingediend zijn referentieaantal verhogen in de periode 1 en 5 mits, in het geval de inschaarder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, deze aantoonbaar instemt met verlaging van zijn referentieaantal in die perioden.
[…]
4 Indien een houder aantoont dat hij geen runderen in 2015 had uitgeschaard maar wel in 2016, kan de minister wanneer hiervoor door de houder uiterlijk voor
15 april 2017 een verzoek is ingediend het doelstellingsaantal van die houder in de periode 1 en 5 verhogen mits, in het geval de inschaarder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, deze aantoonbaar instemt met verlaging van zijn doelstellingsaantal in die perioden.
[…]
9 Een houder die een verzoek heeft ingediend als bedoeld in het eerste of vierde lid kan voor de toepassing van deze regeling tevens bij de minister voor
20 mei 2017 een verzoek indienen voor berekening van het jongveegetal in de perioden 2, 3 en 4 op de volgende, van artikel 1, eerste lid, onderdeel l, afwijkende berekeningswijze: (het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd verminderd met het aantal uitgeschaarde runderen overeenkomstig het tweede lid) gedeeld door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 dat ten minste eenmaal heeft gekalfd.”
10.2.
Uit artikel 11, negende lid, van de Regeling volgt dat bij de berekening van het jongveegetal rekening kan worden gehouden met runderen die in 2017 zijn uitgeschaard. Dit kan echter alleen indien daartoe een verzoek is gedaan vóór
20 mei 2017 en bovendien vóór 15 april 2017 een verzoek was gedaan om bij de vaststelling van het referentieaantal in 2015 en/of het doelstellingsaantal in 2016 rekening te houden met in die jaren uitgeschaarde runderen. In dit geval is aan beide voorwaarden niet voldaan. Naar het oordeel van het College kan uit de brieven van appellanten van 17 maart 2017 en 18 mei 2017 niet een verzoek om een afwijkende berekening van het jongveegetal in de zin van artikel 11, negende lid, worden afgeleid. Appellanten hebben in hun brief van 17 maart 2017 verweerder verzocht om de Regeling voor hen gedeeltelijk buiten werking te stellen, omdat zij voor het opstarten van het nieuwe bedrijf aanzienlijke financiële verplichtingen zijn aangegaan. In de brief van 18 mei 2017 hebben appellanten verweerder verzocht om toepassing van de zogenoemde ‘lichte toets’ waarop verweerder heeft gereageerd bij de onder 8.1 vermelde brief van
6 september 2017. Verder is niet gebleken dat appellanten vóór 15 april 2017 een verzoek bij verweerder hebben ingediend om rekening te houden met in 2015 en/of 2016 uitgeschaarde runderen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het jongveegetal terecht niet vastgesteld aan de hand van de in artikel 11, negende lid, van de Regeling opgenomen berekeningswijze.
Het betoog faalt.
-knelgeval nieuw gestart bedrijf
11. Appellanten betogen dat verweerder hun verzoek om als nieuw gestart bedrijf in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Zij voeren aan dat verweerder hen ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij niet beschikken over een omgevingsvergunning. Die vergunning is niet nodig, omdat de vorige eigenaar al een melding heeft gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Ook hoeven appellanten niet nog eens zelf een melding te doen. De meldingsplicht geldt alleen in geval van het oprichten van een inrichting en het veranderen van een inrichting. De wijziging van de persoon die een inrichting in werking heeft, hoeft niet te worden gemeld, aldus appellanten.
11.1.
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), op advies van de Commissie Kalden, twee aanvullende knelgevallen voor nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen zonder dat de Regeling zelf hierop is aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
11.2.
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister het fosfaatrecht bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Ingevolge het tweede lid, is een nieuw gestart bedrijf een bedrijf dat aantoonbaar:
“a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.”
11.3.
Het College is van oordeel dat verweerder het verzoek van appellanten om toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven terecht heeft afgewezen. [naam 4] B.V. heeft een bestaand melkveebedrijf gekocht dat door appellanten wordt geëxploiteerd. Omdat appellanten niet beschikken over een aan hen voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een voor
2 juli 2015 ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer, kan hun bedrijf niet worden aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. Het College neemt daarbij in aanmerking dat in de toelichting op het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit (Stb. 2017, 521) uitdrukkelijk het volgende is vermeld: “(…) Voorwaarde om in aanmerking te komen voor de voorziening is dat op het moment van het indienen van het verzoek door de landbouwer er sprake moet zijn van een actief bedrijf in de zin van de Meststoffenwet. Daarnaast dient het bedrijf te beschikken over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning of melding Activiteitenbesluit voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee (Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer). Een omgevingsvergunning die voor 2 juli 2015 is verleend aan een andere (rechts)persoon of een melding die is gedaan door een andere (rechts)persoon is niet voldoende om aan deze voorwaarde te voldoen. (…)”. Appellanten hebben een op 10 februari 1982 aan [naam 6] verleende Hinderwetvergunning en een brief van de gemeente [gemeente 2] aan [naam 7] van 31 oktober 2013 over het Activiteitenbesluit overgelegd, maar daarmee is niet aangetoond dat zij voor 2 juli 2015 beschikten over een aan henzelf verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een door hen gedane melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Dit is wel een voorwaarde die het Uitvoeringsbesluit stelt. Omdat appellanten niet voldoen aan een van de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, kunnen zij geen geslaagd beroep doen op deze bepaling.
Het betoog faalt.
-individuele en buitensporige last
12. Appellanten betogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voeren aan dat voor hen op het moment van het opstarten van het melkveebedrijf in de periode vanaf 2013 tot en met februari 2014 niet voorzienbaar was dat er beperkingen zouden worden gesteld aan grondgebonden bedrijven. Grondgebondenheid werd juist gestimuleerd. Ook leidt de toepassing van de Regeling volgens appellanten in hun geval tot een individuele en buitensporige last. Volgens appellanten doen zich bijzondere omstandigheden voor. Zij hebben geïnvesteerd in een nieuw bedrijf en in de aanschaf van drachtige vaarzen waarvan een aantal na de peildatum heeft afgekalfd. De opgelegde heffingen zijn te herleiden tot het afkalven van deze vaarzen die daarna tot de categorie melkkoeien gingen behoren. Op de peildatum was dus sprake van een groeiende veestapel. Dit maakt volgens appellanten dat zij in vergelijking met een gemiddelde melkveehouder in bijzondere mate worden getroffen door de Regeling. Tot slot wijzen appellanten nog op een rapport van accon avm adviseurs en accountants B.V. van 18 december 2018.
12. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, was de Regeling voorzienbaar. In wat appellanten aanvoeren over de voorzienbaarheid van de Regeling, ziet het College geen aanleiding om voor melkveehouders met een grondgebonden bedrijf tot een ander oordeel op dit punt te komen. Zoals het College eerder in die uitspraak heeft overwogen, is in de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 (op pagina 7) weliswaar de verwachting vermeld dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar daaraan is direct de waarschuwing gekoppeld dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: Wvgm) die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 is sprake van productiebeperkende maatregelen. Voorts hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel. Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was,  maakt dat niet anders. Voor veehouders was het dus voorzienbaar dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de veestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Dit is niet anders voor melkveehouders met een grondgebonden bedrijf. Dat de op
1 januari 2015 in werking getreden Wvgm grondgebondenheid van melkveebedrijven stimuleert, zoals appellanten stellen, leidt niet tot een ander oordeel. Deze wet bevat regels voor de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van
1 april 2015, om een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken. Hiermee was echter niet uitgesloten dat een regeling met maatregelen voor reductie van de fosfaatproductie zou volgen die ook zou gelden voor grondgebonden bedrijven. Dat het College in onder meer de uitspraak van
15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:150, heeft geoordeeld dat de Wvgm voorzienbaar was voor melkveehouders, betekent niet dat thans niet geoordeeld kan worden dat ook de Regeling voorzienbaar was. Het betoog faalt in zoverre.
De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellanten zodanig uitwerkt, dat in hun geval sprake is van een individuele en buitengewone last.
12. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
14.1.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellanten, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
14.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
14.3.
Appellanten wilden door de overname van een bestaand bedrijf en uitbreiding van de activiteiten doorgroeien naar 100 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Zij hebben stukken overgelegd van gedane investeringen en afgesloten leningen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de in 2014 en 2015 gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellanten hebben er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding door te zetten. Ten tijde van de investeringen in 2017 gold de Regeling en waren de fosfaatproductiebeperkende maatregelen kenbaar. Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf uit te breiden tot de door appellanten beoogde aantallen. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Ook hebben appellanten geen vergunningen overgelegd, bijvoorbeeld een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, die nodig zijn voor de beoogde groei van hun melkveebedrijf. Dat appellanten hebben geïnvesteerd in de aanschaf van drachtige vaarzen waarvan een aantal na de peildatum heeft afgekalfd waarna die vaarzen tot de categorie melkkoeien gingen behoren, is geen bijzondere omstandigheid waarmee zij zich onderscheiden van andere melkveehouders. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat sprake is van een groeiend veestapel.
Appellanten hebben ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last het rapport van accon avm adviseurs en accountants B.V. en een bankverklaring, die conclusies van dat rapport onderschrijven, overgelegd. Uit de bij het rapport gevoegde jaarrekening over 2015 blijkt dat het bedrijf van appellanten een negatief resultaat van € 7.468,00 heeft. Dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de Regeling in gevaar komt, is niet gebleken. Het College wil overigens wel aannemen dat appellanten door de toepassing van de Regeling financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
14.4.
Naar het oordeel van het College hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen hebben. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog slaagt niet.
15. Het beroep is ongegrond.
-overschrijding redelijke termijn
15. Over het verzoek van appellanten om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na
1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
15. Verweerder heeft het vroegste bezwaarschrift ontvangen op
18 april 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de termijn van twee jaar met ruim zeven maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Verweerder heeft in de bezwaarfase weliswaar appellanten per mail bericht dat de besluitvorming op de bezwaren is opgeschort, maar appellanten hebben geantwoord daarmee niet in te stemmen en op korte termijn een besluit op de bezwaren te willen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellanten toe te kennen bedrag € 1.000,00.
15. De behandeling van de bezwaren heeft meer dan zes maanden in beslag genomen. In totaal heeft de behandeling ruim tien en een half maand geduurd. De behandeling van het beroep is aangevangen op 10 april 2019 en heeft met het doen van deze uitspraak een jaar en ruim zeven maanden in beslag genomen. De toe te kennen immateriële schadevergoeding wordt als gevolg daarvan toegerekend aan zowel verweerder als het College. Het College zal daarom op voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling aan appellanten van € 500,00 aan immateriële schade en de Staat tot betaling van € 500,00. Voorts kent het College appellanten een proceskostenvergoeding toe voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de helft ten laste van verweerder en voor de helft ten laste van de Staat. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 525,00 per punt en zaak van licht gewicht (wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van
€ 131,25 en veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.