ECLI:NL:CBB:2020:839
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/597
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 23 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 27 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
1. 	Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
2.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen of het overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
2.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
3.1
Appellante exploiteert, in de vorm van een vennootschap onder firma, een melkveehouderij. Appellante hield op 1 april 2013 119 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Op 12 november 2013 heeft de gemeente [plaats] aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en uitbreiding van het veebestand naar 228 melk- en kalfkoeien en 98 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, had appellante 121 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee op haar bedrijf.
3.2
Op 28 december 2013 en 15 april 2014 is appellante kredietovereenkomsten aangegaan met [naam 4] voor in totaal € 1.900.000,-. Appellante heeft op 10 januari 2014 een aanneemovereenkomst ondertekend waarin is afgesproken dat de bouw van de nieuwe stal op 15 mei 2014 begint en € 781.894,- (exclusief BTW) zal gaan kosten. Uit de facturen van de aannemer blijkt dat de stal op 1 februari 2015 is opgeleverd en dat er € 20.000,- (exclusief BTW) meerwerk is gefactureerd. Op 17 april 2014 heeft appellante 7 percelen grasland gekocht voor € 400.000,-.
3.3
Op 18 april 2015 is [naam 5] , de broer van [naam 2] ( [naam 2] ) en destijds mede-vennoot, plotseling overleden. Op 22 september 2015 is [naam 3] (de echtgenote van [naam 2] ) met terugwerkende kracht per 18 april 2015 als nieuwe vennoot tot het bedrijf toegetreden. Daarnaast was er in 2015 sprake van de dierziekte Bovine Virus Diarree (hierna: BVD) op het bedrijf.
Besluiten van verweerder
4.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.439 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
4.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd naar 6.605 kg omdat bij het primaire besluit van een te lage melkproductie was uitgegaan. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen op de grond dat, uitgaande van de door appellante genoemde alternatieve peildatum 1 juni 2015, de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
5.1
Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond dat de knelgevallenregeling ten onrechte niet voorziet in een regeling voor bedrijven die door bijzondere omstandigheden hun voorgenomen groei niet hebben kunnen realiseren, laten vallen.
5.2
Appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Toen bekend werd dat het melkquotum afgeschaft zou worden, hebben de toenmalige vennoten (de twee broers) besloten om het bedrijf uit te breiden. Met deze uitbreiding zou een bedrijf ontstaan met voldoende arbeid en inkomen voor twee gezinnen. Het was de intentie om bij de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 op volledige bezetting te komen. Het plotseling overlijden van de broer en medevennoot van [naam 2] heeft grote impact gehad op het bedrijf en daardoor zijn de nog aan te kopen koeien niet binnen de geplande termijn gekocht. Zowel dat overlijden als de uitbraak van de dierziekte BVD was niet voorzienbaar. De bank wil de fosfaatrechten die nodig zijn om de in 2014 gebouwde ligboxenstal volledig te bezetten niet financieren en de stal is niet voor andere doelen te gebruiken. Het plotselinge overlijden van de broer maakt, samen met het feit dat appellante niet onder de knelgevallenregeling valt, dat sprake is van een buitensporige last.
Standpunt van verweerder
6.	Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. De situatie van appellante is niet anders dan die van andere melkveehouders die er voor hebben gekozen hun bedrijf uit te breiden in verband met de afschaffing van het melkquotum. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is niet gebleken. Gelet op het tijdstip waarop appellante de investeringsbeslissingen heeft genomen, zijn deze niet navolgbaar. De vergeefse investeringen dienen daarom voor risico en rekening van appellante te komen. Appellante heeft te maken gehad met nare persoonlijke omstandigheden die passen bij de knelgevallenregeling. Dat appellante geen geslaagd beroep op die regeling kan doen, maakt niet dat er sprake is van een buitensporige last.
Beoordeling
7.1
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt en overweegt daartoe als volgt.
7.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
7.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
7.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het rapport van Contador accountants & belastingadviseurs van 4 september 2020) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 7.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
7.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 7.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 228 melk- en kalfkoeien en 98 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.605 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (121 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde financiële rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 7.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
7.7
In dat verband is van belang dat appellante eind 2013 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf door te investeren in een nieuwe stal en extra grasland. Op de zitting is toegelicht dat [naam 2] na het overlijden van zijn vader samen met zijn broer deel uit is gaan maken van de vennootschap en dat uitbreiding nodig was zodat beide gezinnen een inkomen uit het bedrijf zouden kunnen hebben. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de investeringen is niet gebleken. Gelet daarop en op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijk forse uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Duidelijk is dat het overlijden op jonge leeftijd van de broer en medevennoot van [naam 2] op het bedrijf een grote impact heeft gehad en niet voorzienbaar was en dat ook de uitbraak van BVD niet voorzienbaar was. Dit kan echter niet tot een ander oordeel leiden omdat appellante de investeringen al geruime tijd daarvoor heeft gedaan en daarmee de genoemde risico’s op dat moment al had genomen.
7.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
8.1
Met betrekking tot het verzoek van appellante om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2
De redelijke termijn is op 14 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met (afgerond) tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
8.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zeven maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht  verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 700,- (7/10 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 300,- (3/10 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
10. Het verzoek om schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 300,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 700,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de	w.g. A.A. Dijk
uitspraak te ondertekenen.