ECLI:NL:CBB:2020:961
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1226
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.328,- voor periode 1, van € 2.011,- voor periode 2, van € 1.800,- voor periode 3 en van € 1.987,- voor periode 4.
Bij besluit van 18 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2020. Namens appellante is [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft na afloop van de behandeling het onderzoek gesloten.
In aansluiting op het besprokene ter zitting heeft verweerder op basis van door appellante overgelegde nadere stukken een aanvullend verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding hiervan heeft het College bij beslissing van 11 september 2020 het onderzoek heropend en appellante in de gelegenheid gesteld te reageren op het aanvullend verweerschrift van verweerder.
Bij brief van 8 oktober 2020 heeft appellante een reactie gegeven op het aanvullend verweerschrift.
Het College heeft bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Het bedrijf van appellante
Appellante heeft een biologische melkveehouderij. Daarnaast exploiteert zij een kampeerterrein en richt zij zich op het verlenen van zorg aan mensen met een verstandelijke beperking of psychiatrische aandoening.
Besluiten van verweerder
Bij de primaire besluiten heeft verweerder hoge geldsommen opgelegd voor periode 1, 2, 3 en 4, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periodes.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft toegelicht dat de Regeling in beginsel van toepassing is op alle houders van runderen die producent zijn van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking. Voor biologische melkveehouders is geen uitzondering gemaakt. Volgens verweerder moet het melkproducerend bedrijf van appellante dan ook voldoen aan de reductiedoelstelling ingevolge de Regeling.
Beroepsgronden
Is de Regeling van toepassing op appellante?
Appellante betoogt dat verweerder de Regeling ten onrechte op haar biologische melkveebedrijf van toepassing heeft geacht. Zij voert daartoe aan dat zij haar koeien geen krachtvoer geeft en geen (kunst)mest uit het buitenland invoert. De koeien eten voer van eigen land waardoor sprake is van een interne kringloop van fosfaat op haar bedrijf. Op die manier levert het bedrijf geen bijdrage aan de nationale fosfaatproductie. Volgens appellante is zij een uitzonderingsgeval waarop de Regeling niet van toepassing is. Daar komt bij dat het voor haar niet mogelijk is om fosfaat te reduceren, omdat zij geen fosfaat produceert, aldus appellante.
5.1.
Uit de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 28 april 2017 (Stcrt. 2017, 25117), blijkt dat de Regeling van toepassing is op alle melkproducerende bedrijven. Het melkveebedrijf van appellante valt daarmee onder de reikwijdte van de Regeling.
5.2.
De Regeling kent aan biologische melkveebedrijven geen uitzonderingspositie toe. Het Gerechtshof Den Haag heeft hierover in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 als volgt geoordeeld:
“De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is.”
Het College onderschrijft dit oordeel, dat ook door de Hoge Raad in stand is gelaten (zie zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375). Dat appellante op haar biologische melkveebedrijf geen krachtvoer geeft aan haar melkvee en geen (kunst)mest invoert uit het buitenland, leidt niet tot een ander oordeel. Deze wijze van bedrijfsvoering doet er niet aan af dat appellante melkvee houdt dat mest en daarmee fosfaat produceert die meetelt bij het berekenen van het nationaal mestplafond. De Regeling is dus ook van toepassing op appellante.
Het betoog faalt.
Individuele buitensporige last
6. Voor zover de Regeling wel op appellante van toepassing is, betoogt zij dat er sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante leidt de toepassing van de Regeling in haar geval, op grond van bovenstaande specifieke omstandigheden, tot een individuele en buitensporige last. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien om gebruik te maken van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid van de Landbouwwet.
6.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
Daar komt bij dat de bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last, rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
6.2.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze van appellante voor biologische bedrijfsvoering met een kringloop van mest en voer waarbij zij haar dieren geen krachtvoer geeft en geen (kunst)mest uit het buitenland invoert, een ondernemerskeuze is. Hoewel appellante zich daarmee inzet om haar bedrijf nog milieuvriendelijker te maken, onderscheidt zij zich met de door haar gekozen bedrijfsvoering onvoldoende van andere biologische melkveehouders. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat de opgelegde heffingen van € 8.126,- in haar geval leiden tot een buitensporige last. Appellante heeft de gestelde financiële last niet met stukken onderbouwd. Daar komt bij dat appellante met haar bedrijf ook inkomsten heeft uit akkerbouw, een minicamping en de activiteiten als zorgboerderij. Het vorenstaande leidt ertoe dat de opgelegde heffingen in de situatie van appellante, die haar zeker financieel zullen raken, niet kunnen worden aangemerkt als een individuele buitensporige last. Verweerder heeft terecht geen aanleiding gezien om gebruik te maken van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, Landbouwwet.
Het betoog slaagt niet.
Schadevergoeding
7. Tot slot verzoekt appellante om schadevergoeding voor het ten onrechte moeten wegdoen van vier koeien. Uit het voorgaande blijkt dat het bestreden besluit niet voor vernietiging in aanmerking komt en daarom zal het verzoek worden afgewezen.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.