ECLI:NL:CBB:2021:30
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1368
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juni 2019, kenmerk LEE 18/3117, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juni 2019 (hierna ook: de aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Op 1 maart 2017 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen opgemaakt over het lossen van dierlijke meststoffen in een mestbassin van appellante. Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd. De aangevallen uitspraak vermeldt hierover onder meer het volgende:
“In het rapport van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) van 1 maart 2017 is naar aanleiding van onderzoek naar transport en lozen van dierlijke meststoffen op het perceel van eiseres - onder meer - aangegeven dat op 15 september 2016 toezichthouders van verweerder op heterdaad hebben geconstateerd dat twee vrachtwagencombinaties van de [naam 2] B.V. uit [plaats 2] dierlijke meststoffen losten in een mestbassin aan het [adres] te [plaats 3] . Dit mestbassin was in gebruik door eiseres. Voor deze lozing konden geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) worden getoond. Daarnaast is aangegeven dat vanuit het mestbassin met twee tractors met mesttank mest uitgereden werd op een achter het mestbassin gelegen perceel land dat in gebruik was bij eiseres. Vervolgens is aangegeven dat uit onderzoek is gebleken dat de mest afkomstig was van het voormalige varkensbedrijf van [naam 3] V.O.F. te [plaats 4] . Dit bedrijf is in maart 2016 vanwege financiële omstandigheden opgeheven en uitgeschreven bij de Kamer van Koophandel. Het bedrijf is in mei 2016 gekocht door [naam 4] . Bij de koop was inbegrepen de op 12 mei 2016 aanwezige voorraad mest. De juridische overdracht heeft op
19 oktober 2016 plaatsgevonden. Uit onderzoek is gebleken, aldus het rapport, dat in ieder geval 13 vrachten mest afkomstig van [naam 3] V.O.F. werden afgeleverd en uitgereden op het bedrijf van eiseres. Ten slotte wordt aangegeven dat door het Waterschap Vechtstromen en de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe in augustus 2015 werd geconstateerd dat de mestputten van [naam 3] V.O.F. dreigden over te stromen waardoor gevaar ontstond voor verontreiniging van oppervlaktewater. [naam 4] heeft aangegeven dat dit aanleiding voor hem is geweest om (tijdelijk) mest te laten afvoeren naar een mestbassin in [plaats 3] . Dit mestbassin zou, volgens [naam 2] , door [naam 3] V.O.F. gehuurd zijn van eiseres. [naam 5] , voormalig eigenaar van [naam 3] V.O.F. bleek, nadat hij is geconfronteerd met dit huurcontract, hiervan niet op de hoogte te zijn.
(…)
Op 14 juni 2017 heeft verweerder eiseres per aangetekende brief bericht voornemens te zijn een boete op te leggen wegens het als afnemer niet opmaken van VDM bij dertien vrachten dierlijke meststoffen. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat zij voornemens zijn om voor elke vracht waarbij geen vervoersbewijs is opgemaakt een boete van € 300,-- op te leggen.
(…)
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van in totaal € 3.900,--. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat eiseres, als afnemer van dierlijke meststoffen, bij dertien vrachten dierlijke meststoffen geen VDM heeft opgemaakt.”
1.2
In de beslissing op bezwaar van 15 augustus 2018 heeft de minister, voor zover hier van belang, uiteengezet dat appellante als afnemer van dierlijke meststoffen moet worden aangemerkt en dat van intern transport geen sprake is geweest, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat appellante haar mestopslag had verhuurd. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.	De rechtbank heeft, kort samengevat, als volgt geoordeeld. Appellante is terecht als afnemer aangemerkt. Er is geen sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid. Er bestond geen aanleiding voor matiging van de boete wegens bijzondere omstandigheden. Van dubbele beboeting is geen sprake. Het eerste gesprek met appellante vond plaats op een moment dat jegens haar nog geen verdenking was gerezen; de cautie is wel gegeven op het moment dat de verdenking was gerezen. Het tijdsverloop tussen de dagtekening van het boeterapport en het primaire besluit noodzaakt niet tot matiging van de boete. Er was geen aanleiding voor vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Het niet vermelden van de mogelijkheid om een voorlopige voorziening te vragen brengt geen schending van een wettelijk voorschrift mee. Er bestaat geen verplichting voor het bestuursorgaan om uiterlijk tegelijkertijd met het verzenden van het bestreden besluit ook het verslag van de hoorzitting naar de bezwaarmaker te verzenden. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
In hoger beroep heeft appellante volhard in haar standpunt dat zij geen afnemer was van de gestorte dierlijke meststoffen. Volgens appellante was er sprake van intern transport binnen het bedrijf van [naam 2] B.V. ( [naam 2] ). Appellante stelt dat de mest eigendom van [naam 2] was, dat [naam 2] silo’s van haar huurde en dat [naam 2] gronden van haar pachtte.
3.2
Voorts meent appellante nog steeds dat de boete, mede gezien het tijdsverloop, onevenredig is en dat er overigens sprake is van dubbele beboeting.
3.3
Ook stelt appellante dat zij het verslag van de hoorzitting eerder had moeten ontvangen.
4.	De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de vrachten mest ten tijde van het transport (op 14 en 15 september 2016) nog toebehoorden aan (de failliete boedel van) [naam 3] V.O.F. De overdracht aan [naam 2] heeft pas nadien (op 19 oktober 2016) plaatsgevonden. Ook is niet gebleken dat [naam 2] het mestbassin van appellante huurde, net zo min als dat [naam 2] van appellante gronden pachtte waarop de mest werd uitgereden. Van een intern transport binnen het bedrijf van appellante is gelet op het voorgaande geen sprake. Ook de overige hogerberoepsgronden heeft de minister gemotiveerd bestreden.
5.1
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Meststoffenwet (Msw) wordt onder bedrijf verstaan een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot onder meer het vervoeren van dierlijke meststoffen.
Op grond van artikel 51 van de Msw kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15 van de Msw.
5.2
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt onder vervoeren van meststoffen verstaan elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
Onder afnemer van meststoffen wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder v, van het Uitvoeringsbesluit verstaan degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.
Op grond van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Op grond van het tweede lid van dit artikel dragen de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
5.3
Op grond van artikel 130 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt de hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Msw kan worden opgelegd, vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. Voor overtreding van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is in deze bijlage een boete van € 300,- (feitcode M300) vermeld.
6.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
Intern transport
6.1
Appellante beroept zich erop dat sprake was van feitelijk transporteren binnen een bedrijf. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan er geen sprake zijn geweest van intern transport binnen het bedrijf van [naam 2] , omdat [naam 2] ten tijde van het transport op 14 en 15 september 2016 geen eigenaar was van de mest. De omstandigheid dat [naam 2] ongeveer een maand na het transport de failliete boedel van [naam 3] V.O.F. met inbegrip van de mest heeft overgenomen, doet niet eraan af dat op het moment van de vervoersbewegingen geen sprake was van intern transport.
Afnemer
6.2
Het College volgt de rechtbank ook in haar oordeel dat appellante is aan te merken als afnemer. Het College volgt dan ook niet de stelling van appellante dat zij haar mestbassin, waarin de desbetreffende mest werd gestort, op het moment van het transport verhuurd zou hebben aan [naam 2] . Daartoe neemt het College in aanmerking dat er geen enkel concreet aanknopingspunt bestaat voor een huurovereenkomst tussen appellante en [naam 2] . Namens appellante heeft [naam 6] weliswaar verklaard dat [naam 2] het mestbassin van hem had gehuurd en dat hij daar wel een huurcontract van had, maar dat contract is niet overgelegd. Pas kort voor de zitting heeft appellante een “samenwerkingsovereenkomst” tussen haar en [naam 2] ingezonden, maar daarin is niets vastgelegd over (huur van) mestopslag en evenmin over de gestelde verpachting van gronden. De samenwerkingsovereenkomst bevat slechts bepalingen over het bewerken van een bepaald, maar niet exact omschreven, perceel van appellante, waarin ieders rol tot op zekere hoogte is omschreven. Daarbij komt nog dat [naam 2] in het onderzoek in eerste instantie naar voren heeft gebracht dat [naam 3] V.O.F. het mestbassin van appellante zou hebben gehuurd en deze stelling heeft onderbouwd met een schriftelijke overeenkomst. [naam 2] heeft die stelling in een later stadium overigens weer verlaten. Nu van geen huurovereenkomst tussen appellante en [naam 2] is gebleken, dient appellante te worden aangemerkt als degene aan wie de mest is overgedragen en daarmee dus als afnemer van de door [naam 2] in appellantes mestbassin gestorte mest.
Dubbele beboeting
6.3
Appellantes betoog over dubbele beboeting komt erop neer dat het volgens haar niet aangaat dat voor één – door haar niet erkende – fout zowel zij als [naam 2] beboet worden. Dit betoog volgt het College, net als de rechtbank, niet, alleen al omdat appellante en [naam 2] in een andere hoedanigheid en daarmee in een andere rol – afnemer respectievelijk vervoerder – als overtreder van het voorschrift van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit zijn aan te merken.
Tijdstip toezenden verslag hoorzitting
6.4
Volgens appellante is het na het bestreden besluit toezenden van het verslag van de hoorzitting in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. De minister zou op deze wijze onzorgvuldig gehandeld hebben in de besluitvorming en er zou sprake zijn van strijd met de goede procesorde. Het College stelt voorop dat geen rechtsregel is aan te wijzen die de minister ertoe verplicht het verslag van de hoorzitting uiterlijk tegelijk met het bestreden besluit toe te zenden aan degene die een bezwaarschrift heeft ingediend. Vervolgens valt niet in te zien waarom het later verzenden van het verslag tot onzorgvuldigheid in de besluitvorming zou hebben geleid. Ten slotte valt uit het betoog van appellante ook niet af te leiden dat zij door het later inzenden van het verslag op enigerlei wijze is geschaad in haar mogelijkheden om zich adequaat te verdedigen tegen het bestreden besluit. Ook in zoverre volgt het College dus het oordeel van de rechtbank.
Hoogte van de boete
6.5
Appellante voert aan dat de boete, mede gezien het tijdsverloop, onevenredig is. De rechtbank heeft naar het oordeel van het College terecht overwogen dat in dit geval sprake is van wettelijk gefixeerde boetes en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangedragen waarom de boetes voor de 13 overtredingen (13 x € 300,-) in deze zaak te hoog zouden zijn. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat het interne beleid van de minister over boetematiging – dat erop neerkomt dat, indien niet binnen 26 weken na het opmaken van een boeterapport een besluit volgt, een eventuele boete met 10% wordt gematigd – in dit geval toepassing mist, omdat ten tijde van het primaire besluit die 26 weken nog niet verstreken waren. Deze hogerberoepsgrond leidt dan ook niet tot verlaging van de boete.
Redelijke termijn
6.6
Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is aangevangen in oktober 2016. Deze hogerberoepsgrond leidt niet tot verdere verlaging van de boete. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Anders dan appellante stelt is dat moment in dit geval niet oktober 2016, nu de toezichthouder of de minister in die maand geen aankondiging aan appellante heeft gedaan dat de boete daadwerkelijk opgelegd ging worden.
De termijn is begonnen op 24 januari 2017. Op laatstgenoemde datum vond het tweede verhoor van [naam 6] plaats. Tijdens dit verhoor heeft de toezichthouder [naam 6] het volgende medegedeeld:
“Ik, [naam 7] , heb overtreder tijdens ons, [naam 7] en [naam 8] , bezoek op 24 januari 2017 verteld dat uit ons onderzoek was gebleken dat [appellante, College] 13 vrachten dierlijke meststoffen had ontvangen waarvoor door hem geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen waren opgemaakt. Vervolgens heb ik, [naam 7] , overtreder verteld dat wij hem daarom vragen wilden waarop hij niet verplicht was antwoord te geven. (…)
Ik, [naam 7] , heb overtreder verteld dat wij in verband met de door ons geconstateerde overtredingen een boeterapport zouden opmaken ten behoeve van RVO [de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, College] tegen hem, als zijnde bestuurder van [naam 6] Holding B.V., zijnde de bestuurder van [appellante, College] (…) en tegen [appellante, College].”
De verantwoordelijke toezichthouder was op het bedrijf van appellante om [naam 6] te horen naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder. Gegeven de context waarin de mededeling is gedaan dat een boeterapport opgemaakt zou gaan worden ten behoeve van RVO kan deze mededeling niet anders worden opgevat dan als aankondiging dat de boete daadwerkelijk ging worden opgelegd. Ten aanzien van de totale procedure in drie instanties is geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Ten tijde van de einduitspraak van heden zijn sinds 24 januari 2017 immers nog geen vier jaar verstreken.
Slotsom
7.	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en
mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd 			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.