ECLI:NL:RVS:2021:116
Raad van State — Uitspraak 


202000605/1/A2.
Datum uitspraak: 20 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Silver Specialistische Zorg B.V., gevestigd te Tilburg (hierna: Silver),
appellant,
en
de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2019 heeft de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (lees: de minister) besloten tot invordering van de volgens hem door Silver verbeurde dwangsommen van € 10.000,00.
Bij besluit van 20 december 2019 heeft de minister het door Silver daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Silver beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2020, waar Silver, vertegenwoordigd door mr. K.J. Breedijk, advocaat [NAAM], en [algemeen directeur] van Silver, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G.E. Grijsbach, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.       Aan Silver is bij besluit van 4 september 2018 een last onder dwangsom opgelegd, omdat niet is voldaan aan de in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi (hierna: de Regeling) neergelegde verplichting om de Jaarverantwoording Zorg over verslagjaar 2017 (hierna: de Jaarverantwoording) voor 1 juni 2018 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: het CIBG) te verstrekken. Het besluit geeft eerst aan dat onder meer de controleverklaring of beoordelingsverklaring van een geregistreerd accountant ontbreekt en legt vervolgens de last op om alsnog volledig te voldoen aan de verplichting tot het aanleveren van de Jaarverantwoording. Door navraag bij het CIBG heeft de minister geconstateerd dat op 17 augustus 2018 niet aan die verplichting was voldaan. Aan Silver is een begunstigingstermijn van vier weken geboden om de Jaarverantwoording alsnog aan het CIBG te verstrekken. De minister heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 1.000,00 voor iedere volledige week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,00.
3.       Aan het besluit van 3 juni 2019 heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit navraag bij het CIBG op 13 mei 2019 is gebleken dat Silver ook na afloop van de begunstigingstermijn de Jaarverantwoording niet volledig heeft aangeleverd, nu de accountantsverklaring, beoordelingsverklaring of samenstellingsverklaring ontbreekt. Volgens de minister zijn alle dwangsommen tot een maximum van € 10.000,00 van rechtswege verbeurd. Bij besluit van 20 december 2019 heeft de minister het besluit van 3 juni 2019 gehandhaafd.
Beroep
4.       Silver betoogt dat zij in de veronderstelling was dat zij binnen de in het besluit van 4 september 2018 geboden begunstigingstermijn van vier weken alsnog de gevraagde documenten had ingediend. Volgens Silver mocht zij vertrouwen op de bevestiging van het Team Jaarverantwoording van het CIBG van 2 oktober 2018 dat haar Jaarverantwoording voor 2017 is geaccordeerd en voltooid. Verder wijst Silver erop dat indiening van een samenstellingsverklaring in overeenstemming is met het besluit van 3 juni 2019, waarin als grond voor invordering van de dwangsommen wordt vermeld dat de accountantsverklaring, beoordelingsverklaring of samenstellingsverklaring ontbreekt. In dit verband doet Silver een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Tevens doet Silver een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Volgens Silver had de minister aanleiding moeten zien de invordering van de dwangsommen te matigen, omdat onduidelijk was dat met indiening van een samenstellingsverklaring niet aan de opgelegde last onder dwangsom was voldaan en zij ervan uit ging dat op 2 oktober 2018 het juiste stuk was aangeleverd. Daarbij is van belang dat zij in de voorgaande jaren wel met een samenstellingsverklaring heeft kunnen volstaan, aldus Silver. Verder betoogt Silver dat de invordering van de dwangsommen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens Silver zijn er meerdere instellingen die over het jaar 2017 geen controleverklaring hebben ingediend, maar zijn bij deze instellingen geen dwangsommen ingevorderd.
Beoordeling beroep
4.1.    Op 2 oktober 2018 heeft Silver een samenstellingsverklaring ingediend. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat Silver niet mocht volstaan met indiening van een samenstellingsverklaring, omdat deze alleen volstaat voor kleine instellingen zoals bedoeld in artikel 3, aanhef en onder f en g, van de Regeling. Tussen partijen is niet in geschil dat Silver niet tot die groep instellingen behoort. Nu Silver niet kan worden aangemerkt als een instelling als bedoeld in die bepalingen kon zij niet volstaan met het aanleveren van een samenstellingsverklaring. Nu Silver door indiening van een samenstellingsverklaring geen controle- of beoordelingsverklaring heeft ingediend en dus niet heeft voldaan aan de verplichting om de Jaarverantwoording over het jaar 2017 te verstrekken op de wijze als voorgeschreven in de artikelen 15 en 16 van de WTZi en artikel 9, eerste lid, van de Regeling, heeft Silver geen uitvoering gegeven aan de last onder dwangsom en is in beginsel van rechtswege een dwangsom verbeurd.
4.2.    Silver heeft onweersproken gesteld dat zij in voorgaande jaren in het kader van de verplichting om een jaarverantwoording in te dienen eveneens een samenstellingsverklaring heeft ingediend en dat dit door het CIBG is geaccepteerd. Silver heeft toegelicht dat zij mede daarom in de veronderstelling verkeerde dat met de indiening van een samenstellingsverklaring op 2 oktober 2018 was voldaan aan de last onder dwangsom. Hoewel Silver aan het automatisch gegenereerde bericht van het Team Jaarverantwoording van het CIBG van 2 oktober 2018 niet het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat zij had voldaan aan haar verplichting om de jaarverantwoording te verstrekken, blijkt uit deze e-mail dat door Silver op die datum een stuk is ingediend. Na de indiening van de samenstellingsverklaring door Silver heeft het CIBG eerst bij e-mail van 8 april 2019 Silver geïnformeerd dat op 2 oktober 2018 inderdaad stukken waren gedeponeerd, maar dat bij de jaarrekening een verkeerde accountantsverklaring was gevoegd. Daarbij is toegelicht dat een samenstellingsverklaring is afgegeven, maar dat dit een beoordelingsverklaring of controleverklaring had moeten zijn. Op dat moment waren reeds alle dwangsommen tot een maximum van € 10.000,00 verbeurd. Ter zitting bij de Afdeling heeft Silver verduidelijkt dat, indien zij kort na de indiening van de samenstellingsverklaring op 2 oktober 2018 ervan op de hoogte was gebracht dat een beoordelings- of controleverklaring had moeten worden overgelegd, de benodigde verklaring op korte termijn alsnog had kunnen worden aangeleverd. Nu zij eerst op 8 april 2019 op de hoogte is gesteld dat een beoordelings- of controleverklaring nodig was, bleek dit niet meer mogelijk omdat het boekjaar 2017 door de accountant al was afgesloten, aldus Silver.
De minister heeft er terecht op gewezen dat van zorginstellingen mag worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van de op hun rustende, uit de wet- en regelgeving voortvloeiende verplichtingen. Verder is van belang dat het besluit van 4 september 2018 waarbij de last is opgelegd duidelijk vermeldde dat een accountantsverklaring ontbrak van een van de twee daar vermelde typen, niet zijnde een samenstellingsverklaring. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Silver evenwel voldoende aannemelijk gemaakt dat zij na indiening van de samenstellingsverklaring in de veronderstelling verkeerde dat aan de last onder dwangsom was voldaan. Nu Silver pas ruim zes maanden na de indiening van de samenstellingsverklaring ervan op de hoogte is geraakt dat een andere verklaring had moeten worden ingediend, was zij op dat moment niet meer in de gelegenheid om de hoogte van de verbeurde dwangsommen te beperken.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van het in deze zaak gerezen misverstand over de vraag of op 2 oktober 2018 wel of niet was voldaan aan de last, niet volledig bij Silver kan worden gelegd. Daarom acht de Afdeling in dit geval de invordering van de maximale dwangsommen van € 10.000,00 onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Naar het oordeel van de Afdeling had de minister om die reden gedeeltelijk moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. De in te vorderen dwangsommen van € 10.000,00 zullen worden gematigd met 50 procent.
4.3.    Het betoog slaagt.
4.4.    Met betrekking tot het beroep van Silver op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling het volgende. Silver heeft deze beroepsgrond niet onderbouwd met concrete gegevens over andere instellingen die, naar zij stelt, over het jaar 2017 niet het vereiste type accountantsverklaring hebben ingediend terwijl bij hen toch geen dwangsommen zijn ingevorderd. De minister stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat hij daarom niet de gelegenheid heeft om zich op een zinvolle manier tegen deze beroepsgrond te verweren. Ter zitting heeft Silver toegelicht dat zij bij deze beroepsgrond met name het oog had op haar zusteronderneming, die dezelfde accountant had, maar aan wie met betrekking tot het jaar 2017 geen last onder dwangsom is opgelegd. De Afdeling is van oordeel dat, zelfs als aan de zusteronderneming ook een last onder dwangsom had kunnen worden opgelegd, het enkele feit dat dit niet is gebeurd nog niet meebrengt dat de aan Silver opgelegde dwangsom niet had mogen worden ingevorderd.
4.5.    Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Conclusie
5.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 december 2019 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 3 juni 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal de door de minister in te vorderen dwangsom van Silver vaststellen op € 5.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2019.
6.       De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.        verklaart het beroep van Silver Specialistische Zorg B.V. gegrond;
II.       vernietigt het besluit van de minister voor Medische Zorg van 20 december 2019, kenmerk DWJZ-2019000665;
III.      herroept het besluit van de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (lees: de minister voor Medische Zorg) van 3 juni 2019, kenmerk 2019-2302212/LD2001091/JMV/GS/eb;
IV.     bepaalt dat de door de minister voor Medische Zorg in te vorderen dwangsom van Silver Specialistische Zorg B.V. wordt vastgesteld op € 5.000,00 (zegge: vijfduizend euro);
V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.     veroordeelt de minister voor Medische Zorg tot vergoeding van bij Silver Specialistische Zorg B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizendhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.     gelast dat de minister voor Medische Zorg aan Silver Specialistische Zorg B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
633.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Wet toelating zorginstellingen
Artikel 15
Het bestuur van een instelling stelt overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen.
Artikel 16
Het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, verstrekt aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.
Artikel 37
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde verplichting, artikel 5, eerste lid, van de bij of krachtens artikel 13 aan een toelating verbonden voorschriften, alsmede van de artikelen 15 en 16. Het College sanering is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 17, eerste en achtste lid, en 18, eerste en tweede lid.
Regeling verslaggeving WTZi
Artikel 9
1. Het bestuur van een zorginstelling levert de Jaarverantwoording Zorg vóór 1 juni van het jaar, volgend op het verslagjaar, met gebruikmaking van het elektronische platform DigiMV, aan bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg.
2. In afwijking van het eerste lid levert een Regionale Ambulancevoorziening met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid slechts de jaarverslaggeving aan.
3. De Minister kan het bestuur van een zorginstelling in het geval van overmacht uitstel van indiening verlenen op een gemotiveerd verzoek, dat vóór 1 april van het jaar, volgend op het verslagjaar, in elektronische vorm via het e-mailadres meldpunt@igj.nl moet zijn ingediend.