ECLI:NL:CBB:2020:909
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/698
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
[naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2020. Appellante, haar gemachtigde en verweerder zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Op 23 december 2013 is door appellante geïnvesteerd in de aankoop van ammoniakrechten en op 23 juni 2015 zijn melkrobots aangekocht. Op 26 juni 2015 heeft appellante opdracht gegeven tot de bouw van een nieuwe stal. De stal is in 2016 gerealiseerd en in gebruik genomen. Op 10 september 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten voor onder meer de nieuwbouw van de melkveestal. Appellante verkreeg op 12 december 2013 een omgevingsvergunning voor het bouwen van de rundveestal en voersilo’s. Op 22 oktober 2014 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden van haar veestapel naar 262 melkkoeien en 184 stuks jongvee.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 146 melk- en kalfkoeien en 178 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 9.206 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt voorts dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.3
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.4
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Het doel van appellante was om haar veestapel uit te breiden. Op 2 juli 2015 was er geen sprake van een omkeerbare situatie, gelet op de verleende vergunningen, de gedane investeringen in onder andere melkrobots, ammoniakrechten en opfokjongvee, en de aannemingsovereenkomst. Het was voor appellante niet mogelijk om eenvoudigweg elders te beginnen. Ook heeft zij haar financiële noodsituatie voldoende bewezen. Appellante heeft in bezwaar ter onderbouwing van haar standpunt onder meer een financiële rapportage van Aelmans Agrarische Advisering van 14 november 2018 en een rapport van feitelijke bevindingen met betrekking tot het IDL-rapport van Aelmans van OOB adviseurs en accountants van 27 november 2018 overlegd. Appellante heeft vier situaties laten doorrekenen. Het gaat daarbij om de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, zonder de aankoop van fosfaatrechten (scenario 1), de situatie waarin het aantal stuks melkvee wordt gereduceerd conform het aantal toegekende fosfaatrechten (scenario 2), de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd met de aankoop van fosfaatrechten (scenario 3) en de situatie waarin het break-even point ligt op 202 melkkoeien en een jongveegetal van 0,5 (scenario 4).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, omdat de wens om een bedrijf te laten groeien een ondernemerskeuze is. Het bedrijf van appellante is daarmee niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien van - op 1 april 2013 - 132 naar 262 melkkoeien. De beslissing om in die mate uit te breiden is niet navolgbaar. Daarnaast wilde appellante in een laat stadium een forse uitbreiding realiseren. Appellante heeft op 26 juni 2015 opdracht gegeven voor de bouw van een nieuwe stal en is in september 2015 nog een financiering aangegaan bij de bank. Het stelsel was op dat moment al kenbaar. Dat appellante nog lang moest wachten op de vergunning, behoort tot het ondernemersrisico. Nu appellante haar plannen in die tijd toch heeft doorgezet, komen de gevolgen daarvan voor haar ondernemersrisico. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat appellante 650 kg fosfaatrechten heeft gekocht en dat mede daarom de vermeende financiële last niet zo groot is dat zij geen financiële ruimte meer had om fosfaatrechten te verwerven. Ook acht verweerder van belang dat aan appellante voor een deel van de uitbreiding (14 melkkoeien en 62 stuks jongvee) wel fosfaatrechten zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin is al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 146 melk- en kalfkoeien en 178 stuks jongvee en - uitgaande van de vergunde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 262 melkkoeien en 184 stuks jongvee. Het College wil aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Appellante heeft op 23 december 2013 geïnvesteerd in de aankoop van ammoniakrechten, op 23 juni 2015 melkrobots aangekocht, op 26 juni 2015 opdracht gegeven tot de bouw van een nieuwe stal en op 10 september 2015 een financieringsovereenkomst gesloten. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Appellante wordt ten slotte niet gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen               De griffier is verhinderd te ondertekenen