ECLI:NL:CBB:2020:915
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1110
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] C.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.T. Stevens)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink)
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 610,- voor periode 1, van € 312,- voor periode 2, van € 250,- voor periode 3, van € 1.733,- voor periode 4 en van € 350,- voor periode 5.
Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gemaakte bezwaren gegrond verklaard, voor zover daarin was gesteld dat het referentieaantal onjuist was vastgesteld, en voor het overige ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 mei 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder appellante op grond van de Regeling bonusgeldsommen toegekend van € 18,- voor periode 1, van € 92,- voor periode 2, van € 108,- voor periode 3 en van € 207,- voor periode 5. Voor periode 4 heeft hij appellante een hoge geldsom opgelegd van € 1.051,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2020. Namens appellante hebben haar gemachtigde, [naam 2] en [naam 3] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft eveneens via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,- (periode 1, 2 en 3) en € 300,- (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Situatie appellante
4. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij is in 2008 begonnen met het uitbreiden van haar bedrijf. Daarvoor heeft zij in 2008 en 2010 een (revisie)vergunning in het kader van de Wet milieubeheer aangevraagd, in 2009 een financieringsovereenkomst met de Rabobank gesloten, in 2009-2010 een extra rundveestal laten bouwen en in de jaren 2011, 2012 en 2014 extra gronden aangekocht. Op 24 september 2013 heeft appellante een aanvraag gedaan voor het verkrijgen van een Nbw-vergunning. Op 5 juni 2015 is de Nbw-vergunning aan appellante verleend. Met de Nbw-vergunning is het appellante toegestaan om 449 melk- en kalfkoeien, 1 fokstier en 246 stuks jongvee te houden. Ten slotte heeft appellante in 2014 ammoniakrechten gekocht.
5. Op 2 juli 2015 hield appellante 285 melk- en kalfkoeien, 96 kalveren en 76 pinken.
6. Verweerder had appellante aanvankelijk voor ieder van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5 een hoge geldsom opgelegd, omdat het op haar bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingaantal. In het bestreden besluit heeft verweerder het referentieaantal van appellante aangepast. Dit heeft geresulteerd in een hoge geldsom voor periode 4, en in bonusgeldsommen voor de overige perioden.
7. Appellante is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Omvang geschil
8. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Individuele buitensporige last
9. Appellante betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last.
Allereerst stelt verweerder volgens appellante ten onrechte dat de situatie van de melkveehouder maatgevend is en niet de positie van mogelijke opvolgers. Hiermee miskent hij dat het gaat om de bedrijfssituatie op termijn, waarbinnen ook de opvolging een belangrijke rol speelt. De vraag of opvolging mogelijk is heeft wel degelijk invloed op de waarde van het bedrijf. Een mogelijk hiaat in de opvolging als gevolg van de Regeling moet dan ook in aanmerking worden genomen bij het beoordelen van de disproportionele last.
Voorts heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met haar individuele omstandigheden. Zo had appellante een ontheffing voor mestverwerking en had zij bij de verlening van de Nbw‑vergunning te maken met een falende overheid, waardoor de verlening van die vergunning heel lang heeft geduurd. Zij heeft aanzienlijke financiële schade geleden, onder meer omdat zij, anders dan verweerder stelt, met de aankoop van ammoniakrechten, gebouwen en gronden die slechts gedeeltelijk voor akkerbouw geschikt zijn wel degelijk investeringen heeft gedaan voor de melkveehouderij.
Ten slotte stelt verweerder ten onrechte dat er sowieso een rapport van de bank dient te worden overgelegd. Deze eis is onredelijk, aangezien er dan vanwege de zorgplicht van de bank direct actie dient te worden ondernomen, hetgeen funest is voor het bedrijf. Daarbij komt dat er meer financiers zijn dan alleen de bank.
9.1
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
9.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
9.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
9.7
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de last niet de heffing behelst, nu deze niet hoog is, maar het voldoen aan de Regeling door het afvoeren van melkvee. Daardoor kan zij niet de gewenste en vergunde groei realiseren. Dat deze groei, waar zij vanaf 2008, en dus ver voor de peildatum, op heeft ingezet, in 2015 nog niet was gerealiseerd, is het gevolg van het langdurige Nbw‑vergunningentraject. Zo heeft zij de aanvraag voor de Nbw-vergunning uit 2007 op 3 februari 2009 moeten intrekken, omdat haar aanvraag niet aan de regelgeving voldeed en daarom niet gehonoreerd zou worden. Vervolgens heeft zij jarenlang gesprekken met de provincie gevoerd, maar pas in 2013 een nieuwe aanvraag kunnen doen, omdat datgene dat zij vergund wilde krijgen voor die tijd nog altijd in strijd was met de regelgeving. In de tussentijd is zij echter wel gaan uitbreiden, omdat anders haar bouwvergunning voor de uitbreiding van de stallen en de daarvoor verkregen subsidie zouden verlopen. Doordat buurtbewoners een handhavingsverzoek hadden gedaan, kon zij in de tussentijd het aantal stuks vee niet uitbreiden en moest zij wachten totdat zij de Nbw-vergunning had gekregen, aldus appellante.
Voorts heeft appellante ter zitting gesteld dat de uitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak had, nu de stallen niet aan de welzijnseisen voldeden.
9.8
Appellante stelt terecht dat zij de beslissing om uit te breiden al in 2008 heeft genomen en kort daarna, in 2009 en 2010, en dus ruim voor de peildatum, al is begonnen met investeren door de benodigde milieuvergunning aan te vragen, de financiering te regelen en de stallen te bouwen. Zij is dan ook ruim voor de peildatum al grote financiële verplichtingen aangegaan, die zij daarna niet meer terug kon draaien. Echter, uit de door appellante ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de door haar gewenste uitbreiding in die periode niet in overeenstemming was met de Nbw-regelgeving. Dit was appellante duidelijk op het moment dat zij op 3 februari 2009 haar aanvraag om een Nbw-vergunning introk. Zonder intrekking zou de aanvraag naar eigen zeggen zijn afgewezen omdat deze in strijd was met de regelgeving. Niettemin heeft appellante in het najaar van 2009 een financieringsovereenkomst met de Rabobank gesloten en is zij, nadat de bouwvergunning in het najaar van 2009 is verleend, begonnen met de bouw van de nieuwe stallen in 2009-2010. Ook heeft appellante in 2011, 2012 en 2014 gronden aangekocht, terwijl zij op dat moment nog geen Nbw-vergunning had. Dit betekent dat zij verreweg het grootste deel van de uitbreidingsinvesteringen heeft gedaan op het moment dat haar bekend was dat die uitbreiding niet in overeenstemming was met de Nbw-regelgeving. Dat zij naar eigen zeggen, als zij niet was gaan bouwen, haar subsidie voor de stallen zou verliezen en een nieuwe bouwvergunning had moeten aanvragen, maakt dit niet anders. Het bevestigt dat de beslissing toch te investeren een bewuste was, en dat appellante daarmee – ook bewust – een risico nam.
Uit het voorgaande blijkt dat de omstandigheid dat appellante op 2 juli 2015 nog niet de gewenste uitbreiding had gerealiseerd niet, zoals appellante stelt, het gevolg is van een langdurig vergunningentraject, maar van het feit dat die uitbreiding lange tijd niet in overeenstemming met de Nbw-regelgeving en daarmee niet vergunbaar was. Ook blijkt uit het voorgaande dat appellante grote investeringen heeft gedaan op het moment dat zij wist dat de door haar gewenste uitbreiding niet in overeenstemming was met de Nbw-regelgeving. Dat zij desalniettemin grote financiële verplichtingen is aangegaan, stallen is gaan bouwen en gronden is gaan aankopen, dient dan ook voor haar rekening en risico te blijven.
Voor zover appellante heeft gesteld dat de uitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak had, heeft zij dit niet aannemelijk gemaakt. Dat de oude stallen niet aan de welzijnseisen voldeden is in dat kader onvoldoende. Daargelaten dat appellante dit niet heeft onderbouwd, betekent een eventueel noodzakelijke vervanging van de stallen niet dat die gepaard zou moeten gaan met een forse uitbreiding van de capaciteit daarvan.
Dat de ingezette uitbreiding gericht was op toekomstige bedrijfsopvolging, zoals door appellante naar voren is gebracht, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid. Immers, zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), is voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers voor het bedrijf.
9.9
Gelet op het voorgaande heeft appellante weliswaar lang voor de peildatum investeringen gedaan, maar komen de gevolgen daarvan voor haar (bedrijfs)risico. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt in het geval van appellante onevenredig is.
Het betoog dat sprake is van een individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Wet verantwoorde groei melkveehouderij dient zelfde doel als Regeling
10.	Appellante betoogt verder dat verweerder heeft miskend dat de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) hetzelfde doel heeft als de Regeling, te weten het beperken van de groei van de veestapel. Nu zij een ontheffing heeft van de mestverwerkingsverplichting, zouden de maatregelen in het kader van de Regeling voor haar buiten toepassing moeten blijven, aldus appellante.
10.1
De Wvgm is gericht op de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van 1 april 2015, om een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken. De Regeling is gericht op het reduceren van fosfaatuitstoot. Daarmee dienen de maatregelen uit de Wvgm, zoals de mestverwerkingsplicht, een ander doel dan de maatregelen uit de Regeling. Dat zij een ontheffing heeft van de mestverwerkingsplicht uit de Wvgm betekent daarmee dus niet dat de Regeling op haar bedrijf niet van toepassing zou zijn.
Het betoog faalt.
Wettelijke rente niet ontvangen
11.	Het betoog dat zij de bonusgeldsommen en wettelijke rente nog niet heeft ontvangen, heeft appellante ter zitting ingetrokken. Dit behoeft daarom geen bespreking meer.
Conclusie
12.
Het beroep tegen het bestreden besluit van 17 april 2019 is, gelet op hetgeen is overwogen onder 8, niet-ontvankelijk. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het wijzigingsbesluit van 25 mei 2019 is ongegrond.
13. In het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het wijzigingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op € 1.050,-, te weten de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 april 2019 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 mei 2019 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
w.g. C.M. Wissels					w.g. I.S. Ouwehand