ECLI:NL:CBB:2020:793
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/534
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 3 januari 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.T. Fuller. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen [naam 2] , adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Zij bestaat thans uit twee maten, [naam 3] en [naam 4] . Voorheen maakten de ouders van [naam 3] ook deel uit van de maatschap. De vader is overleden in 2006. Daarna is de melkveehouderij met de moeder als deelneemster in de maatschap voortgezet. Deze deelname duurde tot 14 april 2014.
2.2
Op 21 maart 2014 is een financieringsovereenkomst gesloten voor de overname van het aandeel van de moeder in het bedrijf, alsmede voor de voorgenomen uitbreiding van de stal. Deze uitbreiding was gereed in november 2014. Op 10 juni 2014 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden van haar veestapel naar 153 melkkoeien en 120 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 100 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 5.594 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd tot 5.664 kg. Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat de dieraantallen van appellante onjuist zijn vastgesteld en dat daarom is overgegaan tot een herberekening. Verweerder heeft het fosfaatrecht in het verweerschrift berekend op 5.693 kg. Bij het bestreden besluit is verder de melding bijzondere omstandigheid van appellante in verband met dierziekte afgewezen, omdat appellante bij de initiële beschikking meer fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan op basis van de melding bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest en dus niet werd voldaan aan de toepasselijke voorwaarden.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Zij is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan vóór 2 juli 2015. Deze investeringen zijn gedaan met het oog op uitbreiding naar 153 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Deze uitbreiding was noodzakelijk om de continuïteit van het bedrijf te waarborgen. Zonder deze uitbreiding was er geen mogelijkheid om het aandeel van de moeder in het bedrijf over te nemen en het bedrijf voort te zetten. Appellante verwijst in dit verband naar de overgelegde brief van de bank van 9 mei 2019, waarin wordt aangegeven dat bedrijfsovername zonder uitbreiding van de ligboxenstal niet financierbaar zou zijn geweest. Tot deze overname was reeds in 2006 besloten, na het overlijden van de vader. Appellante heeft verder weliswaar willen groeien met eigen aanwas, maar had daarin geen andere keuze. De aanschaf van een veestapel met melkquotum in één keer was niet mogelijk, omdat appellante daarvoor geen extra financiering kon verkrijgen. Dit had waarschijnlijk verder ook geen problemen opgeleverd, ware het niet dat zij in september 2013 werd geconfronteerd met dierziekte op het bedrijf met als gevolg een stagnerende groei door uitval en verwerpen onder de dieren. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde last verder verwezen naar een financiële rapportage van [internetsite] van 18 mei 2018 en januari 2018, aangevuld op 10 mei 2019.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat het feit dat appellante voor de peildatum van 2 juli 2015 investeringen is aangegaan in verband met de uitbreiding van haar bedrijf niet leidt tot een bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Er was geen sprake van noodzaak tot uitbreiding, maar van een bedrijfseconomische keuze. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van het stelsel van fosfaatrechten, maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een buitensporige en individuele last. Appellante heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. De investeringen zijn, gelet op het moment waarop die zijn gedaan, niet navolgbaar. Volgens verweerder is de omstandigheid dat de dieraantallen op 2 juli 2015 nog niet representatief waren, gelet op de gewenste uitbreiding, geen bijzondere omstandigheid die maakt dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. Verweerder verwijst naar de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:3, onder 5.4.2) en 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2.1
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.3) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6
In het geval van appellante komt de vergelijking neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 100 melkkoeien en 108 stuks jongvee en het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 153 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.2.7
Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.8
In dat verband is van belang dat de overname van het aandeel van de moeder in het bedrijf - en daarmede de uitbreiding van het aandeel van [naam 3] en [naam 4] - alsmede de uitbreiding van de stal, plaats hebben gevonden in 2014. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan, acht het College de beslissingen hiertoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren - waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 - heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de bedrijfsovername volgens de bank niet financierbaar was zonder een uitbreiding van de stal en daarmee van de veestapel, maakt dit niet anders. Van een dwingende (bedrijfseconomische of andere) noodzaak om de uittreding van de moeder juist op dat moment te doen plaatsvinden is niet gebleken. De kwestie van (de wijze van) financieren van het op enig moment te verwachten uittreden van de moeder uit het bedrijf speelde al sedert 2006. Dit had, toen nadien bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, voor appellante aanleiding moeten zijn zich (opnieuw) op deze kwestie te bezinnen en daarbij de nodige voorzichtigheid te betrachten. Immers, ook voor appellante had redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat in september 2013 een tweetal dierziekten de kop opstak op het bedrijf, leidt niet tot het oordeel dat reeds deswege tot een individuele en buitensporige last moet worden geconcludeerd.
6.3
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het College stelt vast dat verweerder in deze procedure het fosfaatrecht voor appellante opnieuw heeft berekend op 5.693 kg. Vaststaat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
7.2
Het door appellante betaalde griffierecht zal aan haar worden vergoed en verweerder zal worden veroordeeld in de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van de deskundigenkosten overweegt het College als volgt. Appellante heeft ter zake een drietal facturen overlegd. Zoals ter zitting besproken, heeft slechts een deel daarvan daadwerkelijk betrekking op (de aanvulling van) de uitgebrachte rapportage. Op basis van de factuur van 14 mei 2019 stelt het College de vergoeding van de gemaakte deskundigenkosten vast op € 1.182,50.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 5.693 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.282,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen