ECLI:NL:RBAMS:2020:4975
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: 	AMS 20/4774 (voorlopige voorziening)
AMS 20/4482 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 oktober 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
Bea Vastgoed B.V, te Amsterdam, eiseres/verzoekster, hierna: Bea Vastgoed
(gemachtigde: mr. C.C. Ruysbroek),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.G. van den Boorn).
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een bestuurlijke boete aan Bea Vastgoed opgelegd vanwege het verbouwen of het in verbouwde staat houden van een woning tot ten minste twee zelfstandige woonruimten in strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet).
Bij besluit van 28 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Bea Vastgoed ongegrond verklaard.
Bea Vastgoed heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020. Bea Vastgoed heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Aanleiding voor deze procedure
2. Bea Vastgoed is sinds 1 maart 2019 eigenaar van het pand aan de [adres] . Naar aanleiding van anonieme meldingen van woonfraude hebben toezichthouders van verweerder op 4 november 2019 een onaangekondigd huisbezoek afgelegd om te controleren of de woonsituatie in de woning in overeenstemming is met de Huisvestingswet.
3. Op basis van administratief vooronderzoek en de bevindingen van het huisbezoek heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van een verhuursituatie die in strijd is met artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. Bea Vastgoed is als overtreder aangemerkt, omdat is gebleken dat zij als eigenares van het pand de woonruimte tot twee zelfstandige woonruimten heeft verbouwd, of in verbouwde staat heeft gehouden.
4. Verweerder heeft bij het bestreden besluit een bestuurlijke boete van € 18.000,- aan Bea Vastgoed opgelegd en ingevorderd. Dit bedrag heeft verweerder gebaseerd op tabel 2 in bijlage 3 bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (de Verordening).
Standpunt Bea Vastgoed
5. Bea Vastgoed voert aan dat verweerder ten onrechte een bestuurlijke boete heeft opgelegd en ingevorderd. Ten eerste staat niet vast dat daadwerkelijk sprake is geweest van een overtreding. Tijdens het huisbezoek heeft verweerder maar één woonruimte van binnen gezien. In de andere ruimten is hij niet geweest. Verder heeft Bea Vastgoed niet verwijtbaar gehandeld. Zij heeft de woning in de huidige staat aangekocht en in het koopcontract stond dat er geen vergunningen nodig waren. Zodra Bea Vastgoed op de hoogte raakte van de mogelijke strijd met de Huisvestingswet, heeft zij heeft alles in overleg met verweerder gedaan en geen profijt uit de overtreding willen trekken. Inmiddels beschikt Bea Vastgoed over alle benodigde vergunningen. Tot slot is Bea Vastgoed van oordeel dat verweerder de boete moet matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, omdat zij een zorgonderneming drijft die zelfstandig wonen met professionele ondersteuning voor hulpbehoevenden en kwetsbaren mogelijk maakt.
Amsterdam kampt met een groot woningtekort en Bea Vastgoed komt met haar onderneming de meest kwetsbare Amsterdammers tegemoet, zonder daarbij een financieel belang te hebben.
Standpunt verweerder
6. Verweerder is van oordeel dat Bea Vastgoed wel als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij sinds de aankoop de woning in elk geval in verbouwde staat heeft gehouden zonder daarvoor een vergunning te hebben. Verweerder voert een lik-op-stuk beleid en legt bij constateringen van overtredingen van de Huisvestingswet – wanneer op dat moment geen vergunningprocedure loopt – een bestuurlijke boete op. Dat Bea Vastgoed inmiddels over de benodigde vergunningen beschikt, maakt de situatie dus niet anders. Volgens verweerder is geen sprake van afwezigheid van alle schuld. Bea Vastgoed had kunnen enook moeten weten dat zij een vergunning nodig had voor het verbouwen en/of in verbouwde staat houden van de woning. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat Bea Vastgoed niet heeft onderbouwd waaromzij in aanmerking moet komen voor matiging van de boete. Verweerder wijkt daarom niet af van het in de Verordening gefixeerde boetebedrag.
Oordeel van de voorzieningenrechter
Is sprake van een overtreding?
7. Op de zitting heeft Bea Vastgoed aangevoerd dat niet duidelijk is welke overtreding zij volgens verweerder zou zijn begaan. In het verweerschrift heeft verweerder zowel artikel 21, aanhef en onder d, als artikel 22 van de Huisvestingswet tegengeworpen. Dat het hier zou gaan om een overtreding van artikel 22 volgt de voorzieningenrechter niet. Alles in het dossier (waaronder de bestreden besluiten) wijst immers op het tegenwerpen van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. De voorzieningenrechter volgt verweerder daarom in de stelling dat in het verweerschrift sprake is van een kennelijke verschrijving.
8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat voldoende vaststaat dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. Uit het rapport van bevindingen is voldoende gebleken dat de woning is verbouwd tot ten minste twee zelfstandige woonruimten op de begane grond. Er was sprake van meerdere meldingen; de handhavers hebben één van de twee zelfstandige woonruimten van binnen gezien, en zij hebben bovendien andere bewoners van het pand gesproken. Daaruit kan voldoende worden opgemaakt dat sprake is van een met de Huisvestingswet strijdige situatie. Op dat moment beschikte Bea Vastgoed niet over een vergunning en was ook nog geen vergunning aangevraagd.
Is sprake van een overtreder?
9. Ook is de voorzieningenrechter van oordeel dat Bea Vastgoed als overtreder kan worden aangemerkt voor wat betreft het in verbouwde staat houden van de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. Bea Vastgoed heeft namelijk aangevoerd dat zij de woning in de huidige staat heeft aangekocht. Dat zij niet opzettelijk de wet wilde overtreden, doet er niet toe. Verweerder werpt niet een misdrijf, maar een overtreding tegen aan Bea Vastgoed. De Huisvestingswet stelt ook niet de eis dat sprake is van opzet bij het overtreden van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d. Verder is niet gebleken van afwezigheid van alle schuld. Bea Vastgoed had zich vooraf beter kunnen en moeten informeren; zeker tegen de achtergrond van de Amsterdamse woningmarkt. Dat in de koopovereenkomst was opgenomen dat er geen vergunningen nodig waren, is daarvoor niet voldoende. Verweerder was immers niet betrokken bij deze koopovereenkomst en daar dus ook niet aan gebonden.
10.1
Ter zitting heeft Bea Vastgoed aangevoerd dat een ander traject dan het opleggen van een bestuurlijke boete, zoals bijvoorbeeld het opleggen van een last onder dwangsom, passender zou zijn.
10.2
Dit betoog baat Bea Vastgoed niet. Daartoe verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting op de wijziging van de Huisvestingswet
(voorafgaand aan de invoering van de Huisvestingswet 2014):
“1.1 De Huisvestingswet
De Huisvestingswet geeft gemeenten de verantwoordelijkheid en de instrumenten om zorg te dragen voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte. De gemeente kan daartoe in de huisvestingsverordening regels stellen met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte en met betrekking tot wijzigingen in de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Veel gemeenten (ongeveer de helft van alle gemeenten) maken van deze bevoegdheid gebruik en hebben een huisvestingsverordening waarin een vergunning verplicht wordt gesteld voor degene die woonruimte in gebruik neemt of in gebruik geeft, en voor degene die een woonruimte wil onttrekken aan de bestemming tot bewoning, samenvoegen met andere woonruimte, dan wel omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Deze regels worden in de praktijk echter regelmatig overtreden, vooral in grote steden en plaatsen met een grote schaarste op de woningmarkt. (…)
Onrechtmatige bewoning dient daarom met kracht te worden bestreden. Een gezamenlijke aanpak van gemeenten, woningcorporaties, het Rijk en alle andere betrokken partijen bij onrechtmatige bewoning is daarom van groot belang. Dit wetsvoorstel biedt daarbij een extra instrument aan gemeenten. In dit wetsvoorstel wordt een bestuurlijke boete geïntroduceerd in de Huisvestingswet, ter bestrijding van diverse vormen van onrechtmatige bewoning. Dit wetsvoorstel houdt in dat gemeenten de mogelijkheid krijgen om in de huisvestingsverordening te bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd (…).
De bestuurlijke boete moet het gemeenten gemakkelijker maken om die artikelen te handhaven en overtredingen door middel van lik-op-stukbeleid aan te pakken. (…)
2. De bestuurlijke boete in de Huisvestingswet
2.1
Aanleiding tot invoering van de bestuurlijke boete
De vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht hebben in een brief aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 24 april 2006 aangegeven dat de bestaande instrumenten voor de gemeenten onvoldoende zijn om daadwerkelijk de malafide verhuurders aan te kunnen pakken en pleitten daarom voor invoering van een bestuurlijke boete, conform de motie-Balemans/Koser Kaya (Kamerstukken II 2004/05, 30 091, nr. 27). Het ging hen om «eenvoudige overtredingen» uit de bouw- en woonregelgeving. Vooral in geval van veel voorkomende overtredingen bestaat de behoefte aan een maatregel met een meer afschrikwekkend karakter. Hiervan zou ook een meer preventieve werking dienen uit te gaan. (…).
In de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek is niet voorzien in een bestuurlijke boete. In overleg met de vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht is onderzocht op welke wijze het opleggen van boetes bij onrechtmatige bewoning effectief kan worden vormgegeven. Kernvraag daarbij was te bepalen welke wijze van sanctioneren (strafrechtelijk of bestuursrechtelijk) gelet op onder andere de aard, ernst en frequentie van de normschendingen en samenhang met andere normschendingen in deze context het meest voor de hand ligt. Daarbij stond effectief optreden door gemeenten voorop. De Huisvestingswet bleek de geëigende plek om een bestuurlijke boete voor onrechtmatige bewoning in op te nemen. De Huisvestingswet ziet immers op de woonruimteverdeling en de samenstelling van de woningvoorraad. En dat is precies waar het om gaat bij onrechtmatige bewoning. Veel gemeenten hebben een huisvestingsverordening, waarmee zij een evenwichtige en rechtvaardige woonruimteverdeling nastreven. De handhaving is echter problematisch. De Huisvestingswet stelt een strafrechtelijke sanctie op overtredingen van de huisvestingsverordening. Deze mogelijkheid wordt echter weinig toegepast. Bovendien heeft een eventuele strafvervolging pas geruime tijd na vaststelling van de illegale praktijken effect. Ook de bestuursrechtelijke weg van bestuursdwang of last onder dwangsom heeft een weinig afschrikwekkende werking. (…)
Een bestuurlijke boete kan meteen bij constatering van de overtreding worden opgelegd, zo nodig in combinatie met een last onder bestuursdwang of dwangsom. De lik-op-stukaanpak, die met de bestuurlijke boete mogelijk wordt gemaakt, zal naar verwachting een meer afschrikwekkend effect hebben. (…)
Vooruitlopend op een algehele herziening van de Huisvestingswet, wordt met dit wetsvoorstel daarom in de Huisvestingswet de mogelijkheid opgenomen van handhaving (mede) door middel van een bestuurlijke boete ter bestrijding van onrechtmatige bewoning.”
10.3
De wetgever heeft dus bewust gekozen voor de invoering van een bestuurlijke boete voor een overtreding zoals hier aan de orde, omdat andere instrumenten van handhaving zoals een bestuurlijke last of een last onder dwangsom of een strafrechtelijke vervolging onvoldoende afschrikwekkend effect bleken te hebben. Verweerders keuze voor oplegging van een bestuurlijke boete (en niet een last) sluit daarbij aan.
Bestaat er aanleiding de boete te matigen?
11.1
De voorzieningenrechter is tot slot van oordeel dat er voor verweerder geen aanleiding was de boete te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
Op grond van vaste rechtspraak
bestaat alleen ruimte voor toepassing van deze bepaling als aannemelijk is gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit kan zich voordoen in het geval van verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht.
11.2
Geen van deze drie punten is aannemelijk gemaakt door Bea Vastgoed. Bea Vastgoed betoogt wel dat de woonsituatie van de (kwetsbare en hulpbehoevende) bewoners in gevaar komt, omdat zij financieel niet draagkrachtig genoeg is om de boete te betalen. Dit is echter niet onderbouwd, en ligt ook niet voor de hand. Bea Vastgoed is immers geen zorginstelling, maar een vastgoedbedrijf. Zij heeft bovendien rechtspersoonlijkheid.
Conclusie
12
.
Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening dan ook af.
13. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Journée, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2020.
griffier							voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op de beroepen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening..
Bea Vastgoed verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103.
Vergaderjaar 2009-2010, kamerstuk 31556, nr. 3.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953 en 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2311.