ECLI:NL:CBB:2020:971
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1972
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. M.A. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Ramlal en mr. M. Krari),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 2.962,- voor periode 1, van € 2.752,- voor periode 2, van € 2.335,- voor periode 3, van € 2.458,- voor periode 4 en van € 1.643,- voor periode 5.
Bij besluit van 31 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk indien op het melkveebedrijf op de peildatum tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situatie eveneens als knelgeval, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223).
Daarnaast kent artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet een algemene hardheidsclausule. Verweerder kan op grond van die bepaling in door hem te bepalen gevallen gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.
Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Het bedrijf was voorheen gevestigd in [plaats 2] , gemeente [gemeente] . In 2011 heeft de provincie Noord-Brabant de grond en boerderij van appellant aangekocht ten behoeve van de gewenste natuurontwikkeling van het Natura 2000‑gebied [naam 2] en is overeenstemming bereikt over verplaatsing van het bedrijf van appellant naar een boerderij met grond in [plaats 1] , gemeente [gemeente] (ruilovereenkomst). De notariële overdracht heeft plaatsgevonden op 23 september 2014.
Op grond van een aan hem verleende omgevingsvergunning mag appellant vanaf 20 mei 2014 148 melk- en kalfkoeien en 100 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar houden. Op de peildatum was de uitbreiding van de melkveestapel van appellant nog niet voltooid, omdat hij nog aan het bouwen was op de nieuwe locatie. De verplaatsing en nieuwbouw hebben geduurd van oktober 2014 tot en met oktober 2015.
Op de peildatum hield appellant 94 stuks melkvee, 37 stuks jongvee tussen de 0 en 1 jaar en 42 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Omdat appellant in 2017 meer GVE hield dan op de peildatum heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Appellant heeft verweerder verzocht om met toepassing van de knelgevallenregeling voor de realisatie van een natuurgebied het referentieaantal vast te stellen op het aantal GVE dat hij volgens de omgevingsvergunning mag houden.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, omdat appellant een beroep doet op het aantal GVE dat na de peildatum is gerealiseerd. Volgens verweerder wordt bij de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van de Regeling. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellant zelf, aldus verweerder.
Gronden van het beroep
6. Appellant betoogt dat een redelijke uitleg van de knelgevallenregeling meebrengt dat deze wel op zijn situatie van toepassing is en dat in zijn geval wel rekening dient te worden gehouden met de beoogde uitbreiding. Reeds vanaf 2008 was hij met de provincie in onderhandeling over de verplaatsing van zijn bedrijf. Vanwege de ligging van het bedrijf midden in het beoogde natuurgebied, mocht hij jarenlang niet uitbreiden op die locatie, terwijl hij wel concrete uitbreidingsplannen klaar had liggen. Wanneer de bedrijfsverplaatsing vanwege de ontwikkeling van het natuurgebied er niet was geweest, had hij deze uitbreiding veel eerder tot stand kunnen brengen en had hij op de peildatum het beoogde aantal GVE gehad, aldus appellant.
Ingeval zijn situatie toch niet onder de knelgevallenregeling past, betoogt appellant dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en door geen rekening te houden met de beoogde uitbreiding – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Hij is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, onomkeerbare financiële verplichtingen en het betalen van heffingen. De mate waarin deze factoren hem treffen en impact hebben op zijn bedrijf onderscheiden zich van de gemiddelde melkveehouder. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat het bedrijf niet meer rendabel te exploiteren is door de afgedwongen reductie heeft appellant twee deskundigenrapportages overgelegd. Daarnaast is in zijn situatie ook sprake van de bijzondere omstandigheid dat hij zijn bedrijf op uitdrukkelijk verzoek en onder dreiging van onteigening gedwongen heeft verplaatst voor de realisatie van natuurdoelen. Verweerder is volledig voorbijgegaan aan deze feiten en omstandigheden en heeft ten onrechte volstaan met de opmerking dat investeringsverplichtingen en een financiële last geen individuele en buitensporige last opleveren, aldus appellant.
Appellant betoogt ten slotte dat verweerder om bovenvermelde redenen gebruik had moeten maken van zijn in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde bevoegdheid om in zijn geval geen heffingen op te leggen. Hij wijst in dit verband op een besluit van 20 december 2017 waarin verweerder voor een andere melkveehouder die zich in een vergelijkbare situatie bevond, gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid. Dat bedrijf mocht daardoor na de peildatum uitbreiden. Verweerder had in zijn geval dezelfde afweging moeten maken, aldus appellant.
Beoordeling van het beroep
Knelgevallenregeling
7. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:430) biedt de knelgevallenregeling voor de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur geen ruimte voor verweerder om rekening te houden met nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op de peildatum 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de buitengewone omstandigheden, geen sprake was.
Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Verweerder heeft daarom terecht geen toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling voor de realisatie van een natuurgebied.
Het betoog faalt in zoverre.
Individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP)
8. Bij uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
8.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellant wegens de realisatie van een natuurgebied de bedrijfsvoering op de locatie in [plaats 2] moest staken. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:928) in de fosfaatrechtenzaak van appellant, heeft appellant aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn specifieke omstandigheden – voorkoming van een onteigeningsprocedure – weinig andere opties had dan een verplaatsing naar zijn huidige locatie. Aan de ruil van de bedrijfslocaties heeft appellant een bedrag van € 645.345,- overgehouden. Uit de ruilovereenkomst volgt dat appellant ook een bedrag van € 610.630,- heeft ontvangen voor overige schadeloosstellingen. Niet is gebleken dat appellant over onvoldoende liquide middelen beschikte voor de verplaatsing van het bedrijf, aldus het College in die uitspraak.
De volgende vraag is of de gedwongen verplaatsing meebracht dat voor appellant de bedrijfseconomische noodzaak bestond tot het aankopen van een bedrijf met een grotere omvang, en aldus een uitbreiding van haar veestapel te realiseren. Het College heeft die vraag in dezelfde uitspraak ontkennend beantwoord en daarbij de door appellant overgelegde financiële rapportages al beoordeeld. Het College is tot de conclusie gekomen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verplaatsing op basis van de historische bedrijfsgrootte bedrijfseconomisch niet toereikend zou zijn geweest.
Het College ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen en verwijst voor de motivering van dat oordeel naar die uitspraak. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen voor de uitbreiding zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, komen die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, voor risico van appellant. Aldus behoort de als gevolg van de gemaakte keuzes ontstane (zware) financiële last tot het ondernemersrisico van appellant en is van strijd met artikel 1 van het EP niet gebleken.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Hardheidsclausule (artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet)
9. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.
9.1.
Appellant heeft niet aangetoond dat zijn situatie vergelijkbaar is met de situatie van de melkveehouder ten aanzien waarvan verweerder bij het besluit van 20 december 2017 toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. Anders dan in die situatie, is in het geval van appellant namelijk geen sprake van de omvorming naar een biologisch natuurbedrijf op verzoek van de provincie of andere overheden en is evenmin een gezamenlijk investeringsplan opgesteld. Dat blijkt niet uit de verklaringen die appellant heeft overgelegd van de provincie Noord‑Brabant over de bedrijfsverplaatsing. In die verklaringen staat weliswaar dat de aankoop van het bedrijf is gedaan ter voorkoming van gerechtelijke onteigening, maar uit die verklaringen blijkt niet dat appellant erop kon vertrouwen dat hij na de peildatum mocht uitbreiden tot het door hem beoogde aantal GVE.
In zoverre faalt het betoog.
9.2.
Het College is, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, echter van oordeel dat verweerder ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien gebruik te maken van de hardheidsclausule en niet tot gehele of gedeeltelijke matiging van de heffingen is overgaan. Daartoe is redengevend dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat hij op de oude locatie niet kon uitbreiden, nu dat was aangewezen als natuurgebied. De stelling van verweerder ter zitting dat appellant daar wel had kunnen uitbreiden, in weerwil van de wens van de provincie, dan wel, tijdens de besprekingen met de provincie over de bedrijfsverplaatsing, al elders een tweede locatie had kunnen realiseren om uit te breiden, acht het College niet realistisch. Daarbij is van belang dat uit de hiervoor vermelde verklaringen van de provincie Noord‑Brabant blijkt dat de bedrijfsverplaatsing onder druk van onteigening heeft plaatsgevonden. In een dergelijke situatie kan niet in redelijkheid van appellant worden verwacht dat hij zijn bedrijf op de huidige locatie zou uitbreiden dan wel al tijdens de besprekingen met de provincie daar buiten om een andere locatie had moeten vinden. Het is niet zonder nadere toelichting redelijk van verweerder, als onderdeel van de overheid, te verlangen van appellant zich weinig gelegen te laten liggen aan het beleid van een andere overheid.
In dit licht bezien heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beslissing van appellant om te wachten met de voorgenomen uitbreiding totdat met de provincie overeenstemming was bereikt over de nieuwe locatie, niet navolgbaar zou zijn. Verweerder heeft, ook ter zitting, niet duidelijk kunnen maken waarom het dan toch redelijk is het geheel voor rekening van appellant te laten komen dat hij op de peildatum de uitbreiding nog niet volledig had gerealiseerd en heffingen op te leggen voor het aantal GVE dat na de peildatum aanwezig was. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.
In zoverre slaagt het betoog.
Overschrijding redelijke termijn
10. Ter zitting heeft appellant een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
10. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 12 januari 2018 tot aan de datum van deze uitspraak zijn 2 jaren en elf maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
10. Omdat de behandeling van de bezwaren na ontvangst van de gronden minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellant.
Slotsom
13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen onder 9.2 is overwogen, een nieuw besluit te nemen over de toepassing van de hardheidsclausule in het geval van appellant.
13. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
13. Verweerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep en het door hem betaalde griffierecht te worden veroordeeld.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.