ECLI:NL:PHR:2020:757
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer
19/00985
Zitting
8 september 2020
CONCLUSIE
E.J. Hofstee
In de zaak
[verdachte] ,
geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] ,
hierna: de verdachte.
I Inleiding
1. De verdachte is bij arrest van 18 februari 2019 door het gerechtshof Amsterdam wegens “overtreding van het bij artikel 5:14E lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Haarlemmermeer 2016 bepaalde” veroordeeld tot een geldboete van € 1.500,00, subsidiair 25 dagen hechtenis, waarvan € 750,00, subsidiair 10 dagen hechtenis, voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren.
2. Er bestaat samenhang met de zaak 19/00986. Ook in die zaak zal ik vandaag concluderen.
3. Namens de verdachte heeft mr. J. Kuijper, advocaat [NAAM], vier middelen van cassatie voorgesteld.
4. De verdachte is op 7 juli 2016 in de terminal van de luchthaven Schiphol – dit is te verstaan als een openbaar toegankelijk gebouw – staande gehouden op verdenking van het in strijd met een ter plaatse geldend verbod als taxironselaar een taxidienst te hebben aangeboden. De verdachte is daarna vervolgd en veroordeeld voor overtreding van art. 5:14E van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Haarlemmermeer 2016, dat, kort gezegd, voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om een verbod in te stellen om ten behoeve van een taxichauffeur taxidiensten aan derden aan te bieden in een gebied op en rondom de luchthaven Schiphol.
II De middelen
5. Het eerste middel behelst de klacht dat het bewezenverklaarde ten onrechte is gekwalificeerd als een strafbaar feit. Het tweede middel klaagt dat het hof, hoewel gewijzigd van samenstelling, op de zitting van 4 februari 2019 zonder instemming van de advocaat-generaal en de raadsvrouw het onderzoek ter terechtzitting heeft hervat in de stand waarin het zich bevond ten tijde van de schorsing op 2 november 2018. Het derde middel klaagt met een beroep op art. 301, vierde lid, Sv dat het hof heeft verzuimd de stukken voor te lezen waarop het ten bezware van de verdachte heeft acht geslagen. Het vierde middel klaagt dat de inzendingstermijn in cassatie is overschreden. Hoewel het tweede en het derde middel betrekking hebben op in acht te nemen zittingsvoorschriften, en zij uit cassatie-technisch oogpunt beschouwd in deze conclusie als eerste aan bod zouden moeten komen, houd ik de volgorde in de schriftuur aan en begin ik met mijn bespreking van het eerste middel omdat dit middel mijns inziens slaagt en de andere middelen deswege geen bespreking behoeven.
6. Maar eerst volgen hieronder de bewezenverklaring, de bewijsvoering en de kwalificatieoverweging van het hof, alsmede het rechtskader waarbinnen art. 5:14E APV Haarlemmermeer 2016 te plaatsen is.
III De bewezenverklaring, de bewijsvoering en de kwalificatieoverweging
7. Ten laste van de verdachte heeft het hof bewezenverklaard dat:
“hij op 7 juli 2016 te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, op de luchthaven Schiphol, taxidiensten heeft aangeboden in een gebied, te weten een openbaar toegankelijk gebouw (de Terminal), waar het verboden is om taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden.”
8. Deze bewezenverklaring heeft het hof doen steunen op de volgende bewijsmiddelen:
“1. Een proces-verbaal van staande houding met nummer 07-07-2016 - 08:15 - K0705 van 7 juli 2016, in de wettelijke vorm opgemaakt door de bevoegde opsporingsambtenaar [verbalisant] .
Dit proces-verbaal houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven, als mededeling van verbalisant:
Op donderdag 7 juli 2016 op de luchthaven Schiphol zag ik een taxironselaar bij de Mexx ter hoogte van opgang PI staan. Ik zag dat de taxironselaar naar een groepje jongens liep. Ik zag dat de taxironselaar de groep aansprak. Ik hoorde de man zeggen: ‘Taxi guys?’. Ik heb meneer staande gehouden voor het aanbieden van een taxidienst in de Terminal van Schiphol. Ik heb hierop zijn legitimatiebewijs gevorderd. Hij gaf mij op te zijn genaamd: [verdachte] (het hof begrijpt: [verdachte] ) [verdachte] , geboren op [geboortedatum] te [geboorteplaats] .
2. Waarneming van het hof van het kaartje met als titel Verbodsgebied aanbieden taxi-diensten Schiphol o.b.v. Artikel 5:14e APV:
[Volgt een afdruk van het kaartje, AG].
Het hof neemt waar dat het verbodsgebied is ingetekend door middel van rode diagonale lijnen. Binnen dit gebied is in het midden een asterix ingetekend. Aan de bovenzijde is als legenda bij een asterix vermeld: ‘locatie constatering’ (het hof begrijpt: de locatie waarop de gedraging door de verdachte werd gepleegd).”
9. Naar aanleiding van een door de raadsvrouw van de verdachte gevoerd verweer strekkende tot vrijspraak van de verdachte, heeft het hof in de bestreden uitspraak het volgende overwogen:
“
Bewijsoverweging
Ter terechtzitting van 4 februari 2019 heeft de verdediging vrijspraak van het tenlastegelegde bepleit. Het hof overweegt als volgt.
In het proces-verbaal van staandehouding d.d. 7 juli 2016 wordt gerelateerd als waarneming van de verbalisant [verbalisant] dat de verdachte op Schiphol bij de Mexx bij de opgang van PI stond, naar een groepje jongens toeliep en hen vervolgens aansprak met de woorden: “Taxi guys?”. Op basis van voornoemd proces-verbaal en de bijlage met het kaartje waarop is aangegeven waar de constatering is gedaan, is het hof van oordeel dat de verdachte in strijd met de regelgeving een taxidienst heeft aangeboden in het gebied waarin - blijkens het Aanwijzingsbesluit - daarop een verbod geldt.”
10. Omtrent de strafbaarheid van het bewezenverklaarde heeft het hof overwogen:
“
Strafbaarheid van het bewezenverklaarde
Er is geen omstandigheid aannemelijk geworden die de strafbaarheid van het bewezenverklaarde uitsluit, zodat dit strafbaar is.
Het bewezenverklaarde levert op:
overtreding van het bij artikel 5:14E lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Haarlemmermeer 2016 bepaalde.
IV  Art. 5:14E APV Haarlemmermeer 2016 en het Aanwijzingsbesluit verbodsgebied aanbieden taxidiensten Schiphol
11. De ten tijde van het onderhavige feit geldende APV 2016 van de gemeente Haarlemmermeer is op 19 december 2015 in werking getreden.
In deze APV is onder “Afdeling 3 Goederen en Diensten” van “Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente” art. 5:14E opgenomen, luidend:
“
Artikel 5:14E Het aanbieden van taxidiensten
1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, gebieden aanwijzen waar het verboden is om taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en openbaar toegankelijke gebouwen.
2. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor het aanbieden op de weg van taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 door de bestuurder van het voertuig waarmee de beoogde taxidienst uitgevoerd zal worden.”
12. Daarnaast is toen in art. 6:1 van hoofdstuk 6 “Straf-, overgangs- en slotbepalingen” van die APV voorzien in de volgende strafbepaling:
“1. Overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde en van voorschriften en beperkingen die zijn verbonden aan de op grond van de verordening verleende vergunningen of ontheffingen, wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of met een geldboete van de tweede categorie.
2. Overtreding van enige bepaling van deze verordening kan verder worden bestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.
3. In afwijking van het eerste lid is artikel 1a van de Wet op de economische delicten van toepassing op overtredingen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2:10 lid 1, 2:11 lid 1, 2:12 lid 1 en 4:11 lid 1.”
13. De toelichting op de totstandkoming van art 5:14E houdt blijkens het raadsvoorstel van 15 december 2015 en voor zover hier van belang het volgende in:
“Artikel 5:14E Het aanbieden van taxidiensten
Er wordt een nieuw artikel toegevoegd met betrekking tot het aanbieden van taxidiensten. Dit artikel biedt de mogelijkheid aan de burgemeester om, in het belang van de openbare orde, de wijze waarop taxidiensten worden aangeboden nader te regelen in de gemeente. Er is sinds enige tijd sprake van (ernstige) overlast van bepaalde vormen van aanbod van taxidiensten met name op de luchthaven Schiphol. Het gaat hier met name om derden die, ten behoeve van de taxichauffeurs, in de aankomsthal en op het daarvoor gelegen terrein op een ongewenste wijze aan de passagiers c.q. bezoekers op Schiphol taxidiensten aanbieden. Met deze ongewenste wijze van aanbieden wordt bedoeld dat de passagiers op Schiphol op een intimiderende wijze worden benaderd. Deze handelwijze heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers c.q. bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder.
Op grond van het eerste lid van dit artikel kan de burgemeester gebieden aanwijzen waar het dan in beginsel verboden wordt om taxidiensten zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden. Dit verbod is enkel van toepassing op openbare en in de open lucht gelegen plaatsen en in openbaar toegankelijke gebouwen. Het tweede lid geeft een uitzondering op dit verbod. Dit verbod is niet van toepassing indien de bestuurder zelf de taxidienst aanbiedt. Deze taxidiensten mogen bovendien slechts op de voor het openbaar verkeer openstaande weg (in de zin van de Wegenverkeerswet 1994) worden aangeboden. In feite komt dit er op neer dat het in de aangewezen gebieden verboden wordt voor anderen dan de bestuurder van een taxivoertuig, om taxidiensten aan te bieden. In die gebieden mogen de taxidiensten voorts louter op de voor het openbaar verkeer openstaande weg aangeboden worden.
De huidige aanbieders zullen zich naar verwachting slechts aandienen in gebieden waar het, vanwege het hoge aanbod van passagiers, winstgevend is om derden in te schakelen die voor bestuurders van taxivoertuigen passagiers proberen te krijgen. Door in die specifieke gebieden te verbieden dat de taxidiensten door anderen dan de bestuurders aangeboden worden, kunnen de praktijken van de taxironselaars en de vaak daarmee gepaard gaande ordeverstoringen aldaar tegengegaan worden.”
14. Door de toenmalige burgemeester van Haarlemmermeer is gebruik gemaakt van de in art. 5:14E, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 genoemde bevoegdheid een gebied aan te wijzen waar het verboden is om taxidiensten aan te bieden. Om duidelijk te maken om welk gebied het gaat, is in het Gemeenteblad van 18 december 2015 onder het opschrift “Aanwijsbesluit op grond van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 gemeente Haarlemmermeer” een kaart opgenomen, waarvan het gearceerde deel het verbodsgebied bestrijkt. Dit aanwijsbesluit is evenals de APV Haarlemmermeer 2016 in werking getreden op 19 december 2015.
Naar aanleiding van de aanhoudende problematiek ter plaatse is het verbodsgebied al snel uitgebreid naar de terminalgebouwen van Schiphol, en wel bij het Besluit tot aanwijzing verbodsgebied aanbieden taxidiensten Schiphol. Dit aanwijzingsbesluit, dat op 3 juni 2016 in werking is getreden,
is het besluit dat ten tijde van de bewezenverklaarde gedraging van kracht was en waarvan de bijhorende kaart door het hof onder bewijsmiddel 2 is opgenomen. De inhoud daarvan luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“AANWIJZING VERBODSGEBIED AANBIEDEN TAXIDIENSTEN SCHIPHOL
DE BURGEMEESTER VAN HAARLEMMERMEER,
GELET OP artikel 5:14E van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente
Haarlemmermeer 2016, te weten:
1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, gebieden aanwijzen waar het
verboden is om taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer
2000 aan te bieden op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en openbaar
toegankelijke gebouwen.
2. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor het aanbieden op de weg van taxidiensten met
een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 door de bestuurder van het
voertuig waarmee de beoogde taxidienst uitgevoerd zal worden
.
OVERWEGENDE
- Dat in op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en in het gebouw van luchthaven Schiphol sinds enige tijd stelselmatig passagiers c.q. bezoekers op een ongewenste, intimiderende en/of agressieve wijze taxidiensten krijgen aangeboden;
- Dat bovengenoemde incidenten in veruit de meeste gevallen in verband gebracht konden worden met derden (ook wel "taxironselaars" genoemd) die ten behoeve van de taxichauffeurs op de luchthaven Schiphol taxidiensten aanboden;
- Dat eerdere maatregelen door de luchthaven Schiphol en de Koninklijke Marechaussee nieuwe incidenten niet hebben kunnen voorkomen;
- Dat de vrees voor een verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van 'taxironselaars' op basis van de eerdere incidenten reëel wordt geacht;
- Dat het voornemen om een gebied aan te wijzen is besproken in de lokale driehoek van 17 december 2015 met de Officier van Justitie van het parket Haarlem en de brigadecommandant beveiligen en bewaken van de Koninklijke Marechaussee te Schiphol.
BESLUIT
1. Het gebied, zoals aangeduid in de bijlage bij het besluit, aan te wijzen als gebied waar het verboden is om taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en openbaar toegankelijke gebouwen, waarbij het verbod niet geldt voor het aanbieden op de weg van taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 door de bestuurder van het voertuig waarmee de beoogde taxidienst wordt uitgevoerd;
2. Dit besluit te laten gelden de dag na publicatie;
3. Dit besluit ter informatie te zenden aan de Raad, Officier van Justitie van het parket Haarlem en de brigadecommandant beveiligen en bewaken van de Koninklijke Marechaussee te Schiphol.”
V. Bespreking van het eerste middel (bewezenverklaarde ten onrechte gekwalificeerd als strafbaar feit)
15. Artikel 5:14E APV Haarlemmermeer 2016, met als opschrift ‘Het aanbieden van taxidiensten’, bepaalt in het eerste lid dat de burgemeester in het belang van de openbare orde gebieden kan aanwijzen waar het verboden is om taxidiensten – waarvoor een vergunning is verleend als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 –  aan te bieden op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en openbaar toegankelijke gebouwen. Ingevolge het tweede lid geldt deze verbodsbepaling niet wanneer (kort gezegd) de dienst wordt aangeboden door de taxichauffeur zelf.
16. De steller van het middel betoogt dat art. 5:14E, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 niet is aan te wijzen als een gebodsbepaling, maar enkel als een bepaling die aan de burgemeester een bevoegdheid toekent, namelijk om een gebied – in dit geval Schiphol – aan te wijzen waar het verboden is om taxidiensten ten behoeve van een derde aan te bieden. Voor haar standpunt draagt de steller van het middel drie argumenten aan: (i) art. 5:14E, eerste lid, is opgenomen in “Afdeling 3 Goederen en diensten” van hoofdstuk 5 van de APV Haarlemmermeer 2016, welk hoofdstuk is ondergebracht onder de Titel “Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente”; (ii) uit de bewoordingen van art. 5:14E – “in het belang van de openbare orde” – en de overwegingen die vooraf gaan aan voormeld Aanwijzingsbesluit van 3 juni 2016 – “Dat van de openbare orde door de aanwezigheid van ‘taxironselaars’ op basis van de eerdere incidenten reëel wordt geacht” – komt naar voren dat het gaat om een aanwijzing in het belang van de (handhaving van de) openbare orde; (iii) de reikwijdte van art. 5:14E, eerste lid, is daartoe ook beperkt, en het is, anders dan het hof gelet op zijn kwalificatiebeslissing kennelijk meent, geen verbodsbepaling maar slechts een bepaling die de burgemeester de bevoegdheid geeft gebieden op Schiphol aan te wijzen waar het verboden is om taxidiensten aan te bieden. Bovendien komen volgens de steller van het middel ook andere in de APV genoemde bepalingen, zoals bijvoorbeeld art. 5:14D (“Het aanbieden van diensten”), hier niet als verbods- of gebodsbepaling in aanmerking.
Nog los hiervan dat de tenlastelegging niet op art. 5:14D is toegesneden, ziet dit artikel immers op het aanbieden van een dienst “op een openbare en in de open lucht gelegen plaats”; daarvan is in het onderhavige geval geen sprake, nu de verdachte wordt verweten een taxidienst te hebben aangeboden in een gebouw, dat niet valt aan te merken als een in de open lucht gelegen plaats, aldus de steller van het middel.
17. Dit betoog geeft mij aanleiding vooraf iets op te merken over het (in art. 1, eerste lid, Sr en art. 7, eerste lid eerste volzin, EVRM besloten liggende) lex certa-beginsel (ook wel het bepaaldheidsbeginsel genoemd).
Voldoet art 5:14E, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 in dat verband aan de vereisten die gelden voor een verbodsbepaling, of anders gezegd: staat in dat artikel een duidelijk en tot de verdachte gericht gedragsvoorschrift dat door het bewezenverklaarde gedrag van hem is geschonden? In het zogenaamde Krulsla-arrest van 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954,
NJ
2001/14 heeft de Hoge Raad inzake deze materie overwogen:
“In deze voorschriften [art. 1, eerste lid, Sr en art. 7, eerste lid eerste volzin, EVRM, AG] ligt onder meer het zogenaamde bepaaldheidsgebod besloten. Dit houdt in dat de burger moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. De rechtszekerheid eist dit. Van de wetgever mag worden verlangd dat hij met het oog daarop op een zo duidelijk mogelijke wijze delicten omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande in het bezigen van algemene termen, delicten omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van de delictsomschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, delictsomschrijvingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van de wetgeving schade lijdt”
18. In zijn VU-dissertatie “Het strafrecht van de gemeente” heeft Ter Brake helder uiteengezet dat ook een APV een “verplichtende norm” moet inhouden zoals een ge- of verbodsnorm, wil sprake kunnen zijn van strafbare overtreding van die strafverordening.
Nadien heeft de Hoge Raad zich meermalen uitgelaten over klachten die betrekking hadden op het lex certa- beginsel en (de onverbindendheid van) een APV. Zo oordeelde de Hoge Raad in dat verband in zijn arrest van 1 september 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZD1270,
NJ
1999/61 over het bepaalde in art. 54 (oud) APV Amsterdam, luidende: "Het is verboden zich zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze op te houden in een portaal, telefooncel, parkeergarage of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen en/of te bezigen voor een ander doel dan waarvoor deze ruimten bestemd zijn". Deze bepaling was volgens de Hoge Raad niet in strijd met het bepaaldheidsgebod, nu de norm in zoverre was geconcretiseerd dat het ging om in dat artikel omschreven gedrag in onder andere een portaal. In HR 28 maart 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV1612 ging het om de vraag of de termen “zonder daartoe bevoegd te zijn” en “redelijk doel” in art. 78, eerste lid, APV Den Haag 1982 – luidende: “Het is verboden zonder daartoe bevoegd te zijn, op of aan de weg: a. in een raamkozijn of op een drempel of stoep van een gebouw te zitten of te liggen; b. tegen een deur of raam van een gebouw te leunen; c. zich zonder redelijk doel in een portiek of poort op te houden" – voldoende geconcretiseerd waren in de zin van art. 1 Sr. Mijn voormalig ambtgenoot Vellinga was van mening dat de verbodsbepaling voldoende bepaald was en nam daarbij onder meer in overweging dat geconcretiseerd was omschreven om welk gedrag het ging (zitten, liggen, leunen, dan wel zich ophouden) op bepaalde, in het artikel aangeduide plekken (een raamkozijn, drempel, stoep, deur of raam van een gebouw, een portiek en een poort). En een redelijke uitleg voor het zinsdeel “zonder daartoe bevoegd te zijn” was dat de overtreder toestemming van de eigenaar dan wel gebruiker moest hebben wilde hij zich straffeloos op de in het artikel omschreven wijze gedragen. De Hoge Raad deed de zaak af met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende motivering.
19. Het verschil echter tussen de hierboven genoemde voorbeelden en de onderhavige zaak is dat, wat betreft die voorbeelden, in de desbetreffende bepalingen telkens de verbodsnorm – “het is verboden om” – was opgenomen. Dat is in art. 5:14E, eerste lid, APV 2016 niet het geval. Voor zover ik heb kunnen nagaan heeft de Hoge Raad zich één keer eerder uitgelaten over een APV waarin een verbodsnorm ontbrak in een zaak die (in dat opzicht) overeenkomt met de onderhavige zaak. In HR 27 januari 1970, ECLI:NL:HR:1970:AC4988,
NJ
1970/449, m.nt. Enschedé stond art 14a, eerste lid, van de APV van Westerschouwen centraal. Deze bepaling hield in: “B en W kunnen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid, gezondheid en welstand bepaalde gedeelten van de gemeente, dan wel terreinen of gedeelten van terreinen aanwijzen, waarop het zonder toestemming van B en W verboden is een of meer tenten, caravans, niet-verrijdbare trams of spoorwagens, autobus- of vrachtwagencarrosserieën, of andere aan hun bestemming onttrokken middelen van vervoer te plaatsen of te hebben, dan wel te gedogen, dat deze daarop worden geplaatst”. Door het hof was de verweten gedraging gekwalificeerd als “overtreding van art. 14a, lid 1, APV Westerschouwen”. De Hoge Raad oordeelde dat die bepaling wel aan het college van B en W de bevoegdheid gaf in het in dat artikel omschreven belang gedeelten van de gemeente dan wel terreinen of gedeelten van terreinen aan te wijzen als plaatsen waar het verboden was te kamperen, maar dat dit artikel geen verbod inhield en daarop dan ook geen in die APV genoemde strafbepaling van toepassing kon zijn. Enschedé merkt in zijn noot onder dit arrest op dat de strafbepaling (die in het arrest niet kon worden teruggevonden, te weten art. 160) inhield: “Op overtreding van deze verordening wordt gesteld hechtenis [...]”. Deze delictsomschrijving – dat wil zeggen “overtreding van deze verordening” –, aldus Enschedé, bestreek alleen gedrag dat, getoetst aan een in de verordening voorkomend tot verdachte gericht gedragsvoorschrift, wederrechtelijk is. Dat was volgens Enschedé een begrijpelijke en in APV's gebruikelijke delictsomschrijving, aangezien de strafwetgevende bevoegdheid van de gemeente niet verder reikte. De vraag was of in de APV een tot de verdachte gericht gedragsvoorschrift stond dat door het bewezenverklaarde gedrag was geschonden. De Hoge Raad oordeelde de delictsomschrijving van art. 160 in geen geval vervuld, onverschillig of die regeling nu verbindend was of niet, want er kan geen “overtreding van deze verordening”, en in het bijzonder van art. 14a, eerste lid, zijn omdat dit voorschrift niet een tot verdachte gerichte verplichtende norm inhield maar een tot B en W gerichte veroorlovende norm; art. 14a, eerste lid, kende immers aan het college een bevoegdheid toe gedeelten van de gemeente aan te wijzen waarvoor een kampeerverbod zou gelden.
20. Ik keer terug naar onderhavige zaak. Hoewel de toelichting op de totstandkoming van art. 5:14E, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 zegt dat de bepaling “er in feite op neerkomt dat het in de aangewezen gebieden verboden wordt voor anderen dan de bestuurder van een taxivoertuig, om taxidiensten aan te bieden”, behelst deze bepaling – net als in de zaak die hierboven in randnummer 19 is besproken – niet een tot de verdachte gericht gedragsvoorschrift. Ik heb mij nog afgevraagd of het in de onderhavige zaak niet toch nog een tikkeltje anders ligt, nu de algemene strafbepaling in art. 6:1, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 rept van “overtreding van het
bij of krachtens
deze verordening bepaalde” en de door het hof gegeven kwalificatie van “overtreding van het
bij
artikel 5:14E lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Haarlemmermeer 2016 bepaalde”. Ik meen echter dat dit verschil hier van geen betekenis is. De verdachte heeft volgens de tenlastelegging, bewezenverklaring en kwalificatie in onderlinge samenhang bezien enkel in strijd gehandeld met het aanwijzingsbesluit van de burgemeester, maar hij heeft daarmee
niet
een verbodsnorm uit de APV Haarlemmermeer 2016 overtreden.
21. In zijn noot onder het hierboven besproken arrest van 27 januari 1970 wees Enschedé er nog op dat dit arrest voor de gemeente Westerschouwen reden was geweest om een nieuw lid aan het artikel toe te voegen met als inhoud dat het verboden was om “ingevolge het eerste lid van dit artikel door B en W aangewezen terreinen of gedeelten van de gemeente zonder toestemming van B en W een of meer tenten ... te hebben”. Welnu, de gemeente Haarlemmermeer heeft zijn APV in 2018 op vergelijkbare wijze aangepast. Nadat art. 5:14E, eerste lid, APV Haarlemmermeer 2016 in 2017 was getransporteerd naar art. 2:1G APV, dat is gerubriceerd onder hoofdstuk 2 “Openbare Orde”, is in 2018 aan dit artikel een tweede lid toegevoegd, luidend: “Het is verboden om taxidiensten aan te bieden in een door de burgemeester op grond van het eerste lid aangewezen locatie of gebied.”
In de toelichting wordt onder het hoofd “Harmonisatietabel APV 2018” over de aanvulling (met het tweede lid) van art. 2:1G APV opgemerkt: “Op verzoek van het Openbaar Ministerie heeft HLMR een extra lid opgenomen, zodat het ook om een strafrechtelijke verbodsbepaling gaat”.
22. Het middel slaagt.
VI. Slotsom
23. Nu het eerste middel slaagt, meen ik dat het tweede, het derde en het vierde middel geen bespreking behoeven.
Indien de Hoge Raad mij hierin niet kan volgen, ben ik desgewenst graag bereid die middelen alsnog inhoudelijk te bespreken.
24. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen, heb ik niet aangetroffen.
25. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof Amsterdam, opdat de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
Omdat de weergave van het (zwart-wit) kaartje van slechte kwaliteit is, is op verzoek van mr. [NAAM].
Gemeenteblad 2015
, nr. 123510. Bij die verordening is de eerdere APV van 2014 ingetrokken.
Zie: “Vaststellen Algemene Plaatselijke Verordening 2016 d.d. 15 december 2015 – raadsvoorstel 2015.0059150. Overeenkomstig met de door het hof in het proces-verbaal van de zitting van 9 oktober 2018 opgenomen Memo totstandkoming artikel 5:14E APV van 16 januari 2017 van de gemeente Haarlemmermeer, opgesteld door E.J.P. Smal-Heijbregts”.
Gemeenteblad 2015
, nr. 123770.
Blijkens het besluit is het in werking getreden een dag na publicatie op de website van de gemeente Harlemmermeer. Als datum van publicatie wordt op de website de datum van 2 juni 2016 genoemd.
Nota van Burgemeester – Aanwijzing verbodsgebied aanbieden taxidiensten Schiphol op basis van art. 5:14E APV met registratienummer 2016.0020445 zoals gepubliceerd op 2 juni 2016 op de website van de gemeente Haarlemmermeer.
Artikel 5:14D luidt, voor zover hier van belang:
“1. Het is verboden om diensten aan te bieden op een openbare en in de open lucht gelegen plaats.
2. Het verbod in het eerste lid geldt niet indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…]
5. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor het verrichten en aanbieden van taxidiensten met een vergunning in
de zin van de wet Personenvervoer 2000 op de voor het openbaar verkeer openstaande wegen.”
Zie daarover onder meer: J. de Hullu,
Materieel strafrecht
, zevende druk 2018, p. 94-99 en J.S. Nan,
Het Lex certa-beginsel
, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011, p. 126.
H.K. ter Brake,
Het strafrecht van de gemeente
, Arnhem: Gouda Quint bv 1986, p. 45 - 69.
Zie voorts HR 28 mei 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE1490,
NJ
2002/483: “4.6. Anders dan in het vijfde middel wordt voorgestaan is art. 8, eerste lid, (oud) APV Tilburg 1997 niet in strijd met het bepaaldheidsgebod. De veelheid aan verschijningsvormen waarin zich verstoring van de openbare orde kan voordoen maakt een zekere vaagheid in de delictsomschrijving onvermijdelijk. De in art. 8, eerste lid, (oud) APV Tilburg 1997 geformuleerde norm maakt, mede gelet op hetgeen daaromtrent aan de hand van het algemene spraakgebruik in de toelichting op deze bepaling wordt opgemerkt, voldoende concreet duidelijk welke gedragingen op de weg zijn verboden en strafbaar gesteld en stelt de verdachte voldoende in staat zijn gedrag op de weg - welk laatste begrip in art. 1, aanhef en onder A, APV Tilburg 1997 nauwkeurig is omschreven - daarop af te stemmen”.
Voor de wijziging die heeft geleid tot de APV 2017 en de toelichting daarop verwijs ik naar de Algemene Plaatselijke Verordening 2017 gemeente Haarlemmermeer, raadsvoorstel 2016.0070266, p. 2.
Algemene Plaatselijke Verordening 2018, raadsvoorstel 2018.0073702, p. 119.
Het tijdsverloop kan immers aan de orde worden gesteld bij de nieuwe feitelijke behandeling van de zaak; zie HR 17 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD2578,
NJ
2008/358, m.nt. Mevis (r.o.v. 3.3 en 3.5.3.).