ECLI:NL:RBROT:2020:11334
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/2051
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman,
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 21 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , directeur van eiseres. Beiden hebben de zitting bijgewoond via een Skype-beeldverbinding. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior  toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. De bedrijfsexploitant heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat de kuikens fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden.” Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met  artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 12 januari 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Ik bevond mij in de aanvoerhal van bovenstaand slachthuis, voor de ante mortem keuring.  Ik zag dat buiten onder het afdak twee rijen containers stonden. Voor de achterzijde van het afdak was een windbreekgordijn gespannen, voor de voorzijde was het windbreekgordijn voor de rijen containers langs getrokken over een wijdte van ca. 3 meter. De kuikens zaten achter het gordijn, maar doordat het gordijn niet over de gehele breedte dicht was getrokken, kwam de wind langs het gordijn. Bij inspectie van de containers zag ik dat de kuikens in deze containers nat waren, en rilden. De kuikens zaten opeen gedrukt tegen de achterzijde van de container, waarbij de voorzijde van de container leeg was. Ik zag in elke container meerdere dode kuikens liggen, welke blauw van kleur waren en koud aanvoelden. Ook meerdere kuikens waren blauw van kleur en lagen versuft in de container. Ook deze kuikens voelden koud aan. Deze kuikens waren nog wel in leven, zij ademden en bewogen enigszins met de vleugels en poten. Zij lagen plat op de buik, en kop en nek lagen slap op de bodem van de container. Hieruit concludeerde ik in mijn hoedanigheid als toezichthoudend dierenarts dat deze kuikens koudestress ondervonden:
- Er lagen versufte, koude kuikens in de containers.
- De nog levende kuikens rilden, waren onrustig en zaten dicht opeen gekropen.
Indien kuikens met koudestress aankomen op het slachthuis, dienen deze opgevangen te worden in een omgeving met adequate thermische omstandigheden. Ik liep naar binnen in de aanvoerhal en zag dat er op dat moment geen containers met kuikens binnen stonden. Dit wil zeggen dat er ruimte was om de betreffende containers met koude kuikens binnen neer te zetten. Ook was de aanvoerband op dat moment leeg. Er was dus mogelijkheid om de
containers met koude kuikens met voorrang te slachten. Dit is niet gedaan. Ik zag dat er een volgeladen vrachtwagen met kuikens de aanvoerhal binnenreed. Deze kuikens waren levendig, droog en vertoonden geen tekenen van koudestress. De containers van deze wagen werden gelost en direct op de aanvoerband gezet voor slacht. De kuikens onder het afdak vertoonden verschijnselen van koudestress. Deze kuikens hadden opgevangen moeten worden in een ruimte met adequate thermische omstandigheden
.”
3. Eiseres voert aan dat zij ten onrechte is beboet voor een overtreding van Verordening 1099/2009 omdat het gaat om feiten die vallen onder het bereik van Verordening nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de Transportverordening). Voorts voert eiseres aan dat pijn, spanning of lijden bij het slachten onvermijdelijk is maar op grond van Verordening 1099/2009 dient te worden beperkt door de voorschriften van deze verordening na te leven en geoorloofde methoden optimaal toe te passen. Eiseres heeft eigen werkinstructies die in overleg met de NVWA tot stand zijn gekomen en door eiseres worden begrepen als een nadere uitwerking van wat moet worden verstaan onder het optimaal toepassen van geoorloofde middelen in het bedrijfsproces van eiseres. De overtreding kan niet worden bewezen door een enkele verwijzing naar waargenomen pijn, spanning of lijden bij een dier. Er dient ook te worden onderbouwd dat toetsingskaders of werkinstructies niet zijn nageleefd dan wel niet resulteren in een optimale toepassing van geoorloofde methoden, alsmede dat de waargenomen pijn, spanning of lijden daardoor is veroorzaakt. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 24 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:500). Volgens eiseres kan het rapport van bevindingen niet aan de boete ten grondslag worden gelegd. De toezichthouder heeft namelijk niet vastgesteld dat het gebruik van windbreekgaas een ontoereikende of ongeoorloofde methode is en uit zijn bevindingen volgt ook niet dat het windbreekgaas zodanig is geconstrueerd of gebruikt dat de dieren onvoldoende bescherming werd geboden tegen koude. Er staat niet in het rapport welk gebrek het windbreekgaas vertoonde of op welke wijze het onjuist werd gebruikt. Ook blijkt uit het rapport niet dat de vermeende koudestress het gevolg is van onvoldoende beoordelen op welzijnsproblemen door eiseres. Verder stelt eiseres dat met de enkele constatering dat kuikens bij en op elkaar gaan zitten, aan één kant van de container, nat zijn en/of rillen, nog geen sprake is van koudestress. Koudestress is niet hetzelfde als het gevoel kou te ervaren. Van koudestress is pas sprake als pluimvee de lichaamstemperatuur door normaal fysiologisch gedrag niet meer of moeilijk kan vasthouden en dat is niet gebleken. Eiseres verwijst daarbij naar het artikel “Temperature-Humditity-Velocity Index for Market-size Broilers” van de Iowa Sate University. Voorts voert eiseres aan dat sprake is van afwezigheid van alle schuld en verwijtbaarheid. Eiseres heeft met gedetailleerde werkinstructies en met aan het personeel verstrekte opleiding en toezicht op en begeleiding van hun functioneren alle zorg betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd om incidenten als beschreven in het boetbesluit te voorkomen, aldus eiseres.
3.1.
Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld in de uitspraak van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:365) eindigt de toepassing van de Transportverordening op het moment waarop een container met kuikens op het terrein van het slachthuis van appellante van de vrachtwagen is gelost. Verweerder heeft dus terecht Verordening 1099/2009 in deze zaak toegepast.
3.2.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (onder meer herhaald in de uitspraak van 14 augustus 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:300) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. De rechtbank acht de beschrijvingen van de constatering en de motivering in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk en ziet geen aanleiding om aan de juistheid van het rapport te twijfelen. De toezichthouder beschrijft dat hij in de containers kuikens zag die nat waren, rilden, blauw van kleur waren en koud aanvoelden. De kuikens zaten opeen gedrukt tegen de achterzijde van de container en een aantal lag slap en versuft in de geloste containers. Of al deze tekenen wijzen op koudestress en wat daar in de literatuur onder wordt verstaan, is niet relevant. Het gaat erom of de dieren pijn, spanning of lijden ondervonden en dat blijkt naar het oordeel van de rechtbank afdoende uit het rapport. Verweerder verwijt eiseres in het beboetbare feit dat vermijdbare pijn, spanning of lijden bij de kuikens niet is bespaard doordat geen noodzakelijke maatregelen zijn genomen om de kuikens fysiek comfort en bescherming te bieden, met name door ze in een omgeving met adequate thermische omstandigheden te houden. Eiseres wordt niet verweten dat zij de beschreven tekenen van kou bij de kuikens zelf heeft veroorzaakt; de oorzaak is in dit geval dus niet relevant. Wel is relevant of eiseres de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om verdere vermijdbare pijn, spanning of lijden die de kuikens vanwege kou (hebben) ondervonden te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat dat niet het geval was. Zo beschrijft de toezichthouder in het rapport dat het windbreekgordijn niet over de gehele breedte was dichtgetrokken waardoor de wind er langs kwam, dat er op dat moment in de aanvoerhal ruimte was om deze containers met de kuikens binnen neer te zetten en dat de aanvoerband leeg was en er dus ook een mogelijkheid was om deze kuikens met voorrang te slachten.
3.3.
Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Dat eiseres zorgdraagt voor werkinstructies en opleiding van haar personeel doet niet af aan haar verwijtbaarheid, ook niet indien de overtreding het gevolg zou zijn van het niet naleven van instructies door haar personeel. Verweerder was dus bevoegd eiseres voor de overtreding een boete op te leggen.
4.	Eiseres voert aan dat de opgelegde boete te hoog is. Verweerder had de boete moeten matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Eiseres wordt door het lik-op-stuk beleid van verweerder zwaar belast door de opeenstapeling van boetes en de te voeren juridische procedures. Verder is niet meegewogen dat eiseres geen enkel economisch voordeel heeft ondervonden van de in het rapport genoemde bevindingen.
4.1.
De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 1099/2009 gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de hoogte van de boete die hier geldt als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. De rechtbank verwijst voor dat oordeel ook naar de uitspraak van het CBb van 2 juni 2020 (ECLI:NL:2020:373) in een andere boetezaak van eiseres waarin zij hetzelfde heeft aangevoerd. Dat door verweerder aan eiseres meerdere boetes zijn opgelegd voor allerlei overtredingen is geen reden om het gebruikelijke boetebedrag in deze zaak te verlagen; in iedere boetezaak afzonderlijk moet worden beoordeeld of de opgelegde boete onevenredig is. Bovendien is gesteld noch gebleken dat eiseres door de opgelegde boetes in financiële problemen is gekomen.
Voorts heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu het dierenwelzijn wel degelijk door deze overtreding is geschaad.
5. 	Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500.
5.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 30 april 2018, de datum waarop het voornemen is uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met iets meer dan 7 maanden overschreden en die overschrijding heeft volledig in de rechterlijke fase plaatsgevonden. De rechtbank ziet in de overschrijding met 7 maanden aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 2.250,- .
6. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, zal het beroep gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en het primaire besluit zal worden herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op € 2.250,-.
7. Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht wordt vergoed. Omdat de overschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen zal de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de vergoeding moeten betalen.
8. Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 0,5). Ook deze kosten moet de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt het boetebedrag vast op € 2.250,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 345,- vergoedt;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
9 december 2020.
de griffier is buiten staat 				de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen 				deze uitspraak te tekenen
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.