ECLI:NL:RBLIM:2020:8315
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer:	ROE  19 / 3027
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , wonend te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond
, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2019 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning aan de [adres] in [woonplaats] (hierna: de woning), geweigerd.
Bij besluit van 2 oktober 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. A. Schmidt, advocaat [NAAM], die bij brief van 11 november 2019 de beroepsgronden heeft ingediend. Op 4 september 2020 zijn aanvullende stukken gediend.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2020, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning in twee woningen met aparte huisnummers te weigeren. Verweerder heeft dit gedaan omdat het splitsen van de woning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan dat bepaalt dat het bouwen van nieuwe hoofdgebouwen en/of het toevoegen van nieuwe woningen niet is toegestaan. Verweerder wil geen omgevingsvergunning afgeven voor het in strijd met het bestemmingsplan splitsen van de woning, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2. Eiser is het niet eens met verweerders weigering. Hij voert aan dat het (feitelijk) splitsen van de woning in 2001 reeds door verweerder is vergund, omdat verweerder toen toestemming heeft verleend in de aanbouw bij de woning een keuken en badkamer te plaatsen. Volgens hem is het splitsen van de woning niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat (feitelijk) geen nieuwe woning wordt toegevoegd. Daarnaast betoogt eiser dat het splitsen van de woning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3. Het betoog van eiser dat verweerder zijn verzoek om hernummering van de woning (door een tweede huisnummer toe te kennen) ten onrechte heeft afgewezen, bespreekt de rechtbank in deze zaak niet. Eiser heeft namelijk geen aanvraag gedaan om de woning te hernummeren. Dat het – naar ter zitting is verklaard – juist de bedoeling van eiser was een dergelijke aanvraag te doen, maar dat door (een medewerker van) verweerder tegen eiser werd gezegd dat hij de thans in geding zijnde aanvraag moest doen, maakt dat niet anders.
Feiten en procesverloop
4. Eiser is de eigenaar van de woning. De woning is in 2000 uitgebreid met een aanbouw. Op 21 mei 2001 heeft eiser een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend om een keuken en badkamer in de aanbouw te plaatsen. Bij de aanvraag is een bouwtekening gevoegd, waarop de aangevraagde voorzieningen zijn ingetekend. Ook is op de tekening een deur ingetekend tussen het hoofdgebouw en de aanbouw. Bij besluit van 17 juli 2001 heeft verweerder de bouwvergunning verleend, waarbij is vermeld dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het (toen) geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: de WRO) ten behoeve van dit bouwplan vrijstelling verleend van – niet nader geduide – bepalingen van het bestemmingsplan. In de aanbouw zijn een woonkamer, keuken, douche, toilet en slaapkamer gerealiseerd. De woning en de aanbouw beschikken elk over een eigen toegang en eigen nutsvoorzieningen. Op 7 maart 2019 heeft eiser een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning gedaan voor het splitsen van de woning in twee woningen met aparte huisnummers.
5. Ter plaatse geldt (thans) het bestemmingsplan “Roermondse Veld” (hierna: het bestemmingsplan) en op de grond rust de bestemming “Woongebied”.
6. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De aanvraag is namelijk in strijd met het bestemmingsplan, aldus verweerder, omdat het op grond van artikel 15.2.1, onder a, van de bestemmingsplanregels niet is toegestaan nieuwe hoofdgebouwen te bouwen en/of nieuwe woningen toe te voegen binnen de bestemming “Woongebied”. Verweerder wil geen omgevingsvergunning verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan splitsen van de woning, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dit opzicht voert hij – voor zover hier relevant – aan dat door het gebruik van de aanbouw als afzonderlijke woning een “achteraf situatie” ontstaat die vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk is. Met een tweede woning achter op het perceel wordt de woningdichtheid daarnaast vergroot, hetgeen een negatief effect heeft op de woonkwaliteit van de directe omgeving.
7. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit op aanvraag. Hij voert aan dat geen sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan, omdat geen nieuw hoofdgebouw wordt gebouwd. De aanbouw is immers in 2000 gerealiseerd, zodat geen sprake is van “bouwen” als bedoeld in artikel 1.21 van de planregels. Evenmin kan volgens eiser worden gezegd dat sprake is van het “toevoegen” van een woning, omdat hiermee fysieke (en niet uitsluitend administratieve) toevoeging van woningen worden bedoeld. Van een “nieuw” hoofdgebouw of “nieuwe” woningen kan volgens eiser ook niet worden gesproken, nu de aanbouw geruime tijd geleden is gerealiseerd. Mocht al sprake zijn van strijd met het bestemmingsplan, dan stelt eiser dat verweerder gebruik had kunnen maken van de afwijkingsbevoegdheid zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3⁰, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
8. Naar aanleiding van het door eiser gemaakte bezwaar heeft de Commissie behandeling bezwaarschriften van verweerders gemeente (hierna: de commissie) op 25 september 2019 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Het splitsen van de woning in twee zelfstandige wooneenheden met een eigen huisnummer leidt feitelijk tot het toevoegen van een nieuwe woning. Dat er feitelijk geen nieuwe woning wordt toegevoegd, doet volgens de commissie niet ter zake omdat de juridische toestand van belang is. Deze is dat slechts één woning is toegestaan op het perceel en dat er een omgevingsvergunning wordt gevraagd voor een tweede woning. Die tweede woning is er juridisch gezien nog niet, dus deze is nieuw. Op basis van de bouwtekening die hoort bij de bij besluit van 17 juli 2001 verleende vrijstelling van de bepalingen van het bestemmingsplan heeft de commissie vastgesteld dat verweerder expliciet noch impliciet het gebruik van de aanbouw als tweede zelfstandige woning heeft toegestaan. Dat op de bouwtekening een woonkeuken en badkamer zijn ingetekend, betekent niet dat daarmee toestemming is verleend voor een tweede woning. Dit is temeer het geval nu op die bouwtekening een tussendeur is ingetekend tussen het voorste deel van de woning en de ruimte die als woonkeuken staat aangeduid. Het betoog van eiser dat bij controles door de gemeente is of had kunnen worden geconstateerd dat die tussendeur feitelijk niet werd gerealiseerd, leidt niet tot een andere conclusie. De bouwvergunning ziet namelijk niet op hetgeen feitelijk is gerealiseerd, maar op hetgeen volgens de bij de vergunning behorende bouwtekening zou (mogen) worden gebouwd. Dat bij het verlenen van de vrijstelling in 2001 tevens vrijstelling werd verleend van het toen geldende bestemmingsplan, leidt evenmin tot een andere conclusie. Het bouwplan had namelijk niet de strekking om een tweede woning te realiseren, zodat er ook geen impliciete toestemming is verleend voor een tweede woning. Verweerder heeft beleidsruimte bij de vraag of hij al dan niet van het bestemmingsplan wil afwijken. Volgens de commissie heeft verweerder in de stedenbouwkundige en ruimtelijke aspecten voldoende aanleiding kunnen zien om de gevraagde omgevingsvergunning af te wijzen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder overneming van het advies van de commissie – het bezwaar van eiser tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
Juridisch kader
10. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank toetst aan de hand van de beroepsgronden het bestreden besluit aan de Wabo en het bestemmingsplan. De relevante wettelijke bepalingen van materieel recht zijn opgenomen in een bijlage achter deze uitspraak.
Inhoudelijke beoordeling
11. Eiser betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het splitsen van de woning in strijd is met het bestemmingsplan, omdat geen sprake is van het toevoegen van een nieuwe woning.
12. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het op grond van artikel 15.2.1, onder a, van planregels ter plaatse van de woning niet is toegestaan nieuwe hoofdgebouwen te bouwen en/of nieuwe woningen toe te voegen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of met het splitsen van de woning in twee afzonderlijke woningen sprake is van het toevoegen van een nieuwe woning als bedoeld in de hiervoor genoemde bepaling.
13. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat door de gevraagde splitsing van de woning in strijd met het bestemmingsplan een nieuwe woning wordt toegevoegd. In dit opzicht heeft verweerder met juistheid aangevoerd dat de juridische en niet de feitelijke situatie van belang is. De juridische situatie is dat slechts één woning is toegestaan op het perceel en dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor het splitsen van deze woning, waardoor een tweede woning ontstaat. Die tweede woning is er immers juridisch gezien nog niet. Het betoog van eiser dat feitelijk geen nieuwe woning wordt toegevoegd, omdat – zo begrijpt de rechtbank – in de aanbouw reeds een woonkeuken en badkamer zijn gerealiseerd en de aanbouw is voorzien van eigen nutsvoorzieningen en een buitendeur die via de carport directe toegang geeft op de openbare weg, leidt niet tot een ander oordeel. De feitelijke situatie is namelijk niet van belang. Indien dit wel het geval zou zijn, zou dit betekenen dat door het overtreden van het bestemmingsplan kan worden afgedwongen dat een nieuwe woning wordt toegevoegd.
13.1.
Het betoog van eiser dat de bouwtekening behorend bij het besluit van 17 juli 2001 – waarop een woonkeuken, een badkamer én buitendeuren naar de binnenplaats die direct toegang geeft tot de openbare weg zijn ingetekend – in 2001 door verweerder is getoetst en dat de aldaar geschetste woonsituatie als zodanig is vergund, faalt. Uit de bouwtekening kan niet worden afgeleid dat het gebruik van de aanbouw als tweede zelfstandige woning is toegestaan, zoals verweerder terecht stelt. Dat op de bouwtekening een woonkeuken en badkamer zijn ingetekend, betekent niet dat daarmee toestemming is verleend voor (het realiseren van) een tweede woning. Daarbij heeft verweerder het relevant kunnen achten dat op de bouwtekening een tussendeur is ingetekend tussen het hoofdgebouw en de aanbouw. Verweerder heeft op basis hiervan kunnen concluderen dat sprake is van een aangebouwd bijgebouw bij de woning, waarmee de woning is vergroot.
13.2.
Bij dit oordeel betrekt de rechtbank ook dat in het besluit van 17 juli 2001 waarbij verweerder vrijstelling van de bepalingen van het bestemmingsplan heeft verleend slechts is vermeld dat een bouwvergunning is verleend voor het
vergroten van een woning
(
onderstreping rechtbank
) aan de [adres] te [woonplaats] . Daarbij komt dat in het besluit is vermeld dat op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling is verleend van de voorschriften van het bestemmingsplan voor in artikel 20 van het Besluit op de ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) genoemde bouwwerken. Artikel 20, eerste lid, onder a, onder 1⁰, van het – op 1 juli 2008 ingetrokken – Bro bepaalt dat voor toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom in aanmerking komen,
mits het aantal woningen gelijk blijft
(
onderstreping rechtbank
). Van het expliciet of impliciet verlenen van toestemming voor een tweede woning is de rechtbank dan ook niet gebleken. Dat tijdens inspecties door verweerders gemeente geconstateerd had kunnen worden dat de tussendeur feitelijk niet is gerealiseerd, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het besluit van 17 juli 2001 niet ziet op hetgeen feitelijk is gerealiseerd, maar op hetgeen volgens de bij de bouwvergunning behorende bouwtekening zou mogen worden gebouwd.
14. Het voorgaande betekent dat het splitsen van de woning in strijd is met het bestemmingsplan en verweerder de activiteit terecht heeft aangemerkt als een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Indien sprake is van strijd met het bestemmingsplan kan op grond van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo slechts een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend, indien dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het is mogelijk om van het bestemmingsplan af te wijken als het bestemmingsplan daarvoor regels biedt (de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid; artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 1⁰), maar ook als dit niet het geval is (de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid; artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 2⁰ en artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 3⁰).
15. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 2.12, eerst lid, aanhef en onder, a, onder 3⁰, van de Wabo dan wel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid.
16. Zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is overwogen in de uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2583, behoort de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan tot de bevoegdheden van het desbetreffende bestuursorgaan, waarbij het beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen. In dat kader beoordeelt de rechtbank met name of het bestuursorgaan zijn besluit voldoende zorgvuldig heeft voorbereid, deugdelijk heeft gemotiveerd en bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Of de rechtbank zelf ook tot die belangenweging zou komen, is daarbij niet doorslaggevend; de rechtbank moet de beslissingsruimte van het bestuursorgaan respecteren en mag alleen ingrijpen als de keuze onredelijk is.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de omstandigheden van stedenbouwkundige en ruimtelijke aard voldoende aanleiding heeft kunnen zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe overweegt de rechtbank dat achter de oorspronkelijke woning een grote aanbouw is gerealiseerd die alleen via de carport op het perceel toegankelijk is en geen directe aansluiting heeft op de openbare weg. Zoals verweerder heeft mogen stellen, is dit wel een minimale eis waaraan een zelfstandige woning moet voldoen. Door het gebruik van de aanbouw als afzonderlijke woning ontstaat tevens een “wonen achter wonen situatie”. Verweerder heeft kunnen stellen dat dit vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk is, omdat hierdoor een onoverzichtelijk straatbeeld ontstaat. Het karakter van de omgeving geeft geen aanleiding voor een dergelijke verdichting, omdat bijvoorbeeld geen sprake is van een binnenstedelijke situatie. Met een tweede woning achter op het perceel wordt de woningdichtheid vergroot. Verweerder heeft mogen stellen dat dit een negatief effect op de woonkwaliteit van de directe omgeving heeft.
18. Ter zitting is van de zijde van verweerder aangegeven dat de gestelde strijd met de parkeernormen geen dragend argument is voor zijn standpunt dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Om die reden laat de rechtbank de beoordeling van de beroepsgrond van eiser dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan de parkeernormen, achterwege. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder immers (reeds) – ook los van dit argument – voldoende deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Kan eiser een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel?
19. Eiser beroept zich voorts op het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat verweerder met het verlenen van de bouwvergunning in 2001 het splitsen van de woning heeft vergund en dat zijn vertrouwen verder is versterkt doordat verweerder niet is overgegaan tot handhavend optreden na de opleveringscontroles en de controle die in 2015 is uitgevoerd in de woning.
20. Bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019
(ECLI:NL: RVS:2019:1694). De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of verricht, maar dit kan ook door anderen gebeuren, bijvoorbeeld een wethouder of derden, die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
21. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met het verlenen van de vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan in 2001 een uitlating en/of gedraging door of namens verweerder is gedaan die bij eiser redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. In dit verband wijst de rechtbank er – zoals onder 13.2 reeds is overwogen – op dat vrijstelling is verleend van de voorschriften van het bestemmingsplan voor in artikel 20 van het Bro genoemde bouwwerken. In dit artikel is bepaald dat vrijstelling kan worden verleend mits het aantal woningen gelijk blijft. Dat verweerder na opleveringscontroles en na een controle in 2015 niet tot handhavend optreden is overgegaan, maakt dit niet anders. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk aangegeven dat bij de opleveringscontrole enkel wordt gecontroleerd of overeenkomstig het bouwplan is gebouwd en dat de controle in 2015 heeft plaatsgevonden in het kader van een bevolkingscontrole. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
Conclusie
22. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. De activiteit – het splitsen van de woning – is immers in strijd met het bestemmingsplan en verweerder heeft mogen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid buitenplans af te wijken, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet.
23. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 28 oktober 2020.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 28 oktober 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […].
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1⁰. 	met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen
regels inzake afwijking,
2⁰. 	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. 	in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke
onderbouwing bevat […].
Bestemmingsplan Roermondse Veld
Artikel 15.2.1
a. het bouwen van nieuwe hoofdgebouwen en/of het toevoegen van nieuwe woningen is binnen deze bestemming niet toegestaan, behoudens herbouw en het bepaalde in 15.2.1 onder b, waarbij de bouwregels zoals opgenomen in dit artikel van toepassing zijn […].