ECLI:NL:CBB:2020:752
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2020
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
VOF [naam 1] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
(gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 9.288,- voor periode 1, van € 9.115,- voor periode 2, van € 9.960,- voor periode 3, van € 11.818,- voor periode 4 en van € 13.075,- voor periode 5.
Bij besluit van 2 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend. Daarbij heeft zij ook verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2020. Appellante is verschenen in de persoon van haar vennoot [naam 2] , vertegenwoordigd door haar gemachtigde en haar deskundige, [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door zijn deskundige, J.C.P.W. Zwaanen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Het tweede lid van deze bepaling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van bijvoorbeeld een dierziekte of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie van appellante
4. Medio 1998 hebben de beide vennoten (twee broers) van appellante het agrarisch bedrijf van hun ouders overgenomen. Op dat moment was er nog sprake van een gemengd bedrijf, bestaande uit een melkvee-, vleesvee- en vollegrond tuinbouwtak. Binnen de laatstgenoemde tak werden onder andere boerenkool, rode kool en prei geteeld. Na de bedrijfsovername zijn de ouders van beide vennoten blijven meewerken binnen het agrarisch bedrijf. De vader hielp vooral op het land met de exploitatie van de vollegrond tuinbouwtak. In 2011 overleed hij op 79-jarige leeftijd en viel voor appellante een arbeidskracht weg. Omdat de vollegrond tuinbouw als zeer arbeidsintensief wordt gekwalificeerd, besloot appellante medio 2012 deze tak af te stoten en het agrarisch bedrijf praktischer in te richten. Het verlies aan inkomsten wilde appellante vervolgens compenseren met een beperkte groei van de melkveehouderij.
Thans bestaat het bedrijf uit een melkvee- en vleesveetak.
5. Appellante heeft op 31 maart 2017 een beroep gedaan op de knelgevallenregeling. Volgens appellante is zij getroffen door twee overmachtssituaties. Allereerst is er in 2013 een paratbc-besmetting op het bedrijf geweest, waardoor er melkkoeien en kalveren, afkomstig van de besmette moederkoe, van het bedrijf moesten worden afgevoerd. Doordat de afgevoerde dieren niet meer hebben kunnen kalveren, is het aantal vrouwelijke runderen als gevolg van de besmetting ook in de jaren daarna minder geweest. Ten tweede is er tijdens een drachtigheidscontrole op 14 november 2014 geconstateerd dat bij 29 stuks jongvee de dekking niet is gelukt. Volgens appellante is dit te kwalificeren als een gezondheidsprobleem bij de stier, althans is ook dit een overgangssituatie waarop zij geen invloed heeft kunnen uitoefenen. Omdat deze dieren niet drachtig waren en dus in het voorjaar van 2015 niet hebben afgekalfd, was het aantal melkkoeien op 2 juli 2015 niet op het gewenste niveau, aldus appellante.
Besluitvorming
6. Verweerder heeft appellante bij de primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, voor ieder van de 5 perioden een hoge geldsom opgelegd, omdat het aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan haar doelstellingsaantal. Voorts heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen.
7. Appellante is het daar niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Vrouwelijke runderen uit vleesveetak ten onrechte meegenomen
8. Appellante betoogt allereerst dat verweerder ten onrechte bij de vaststelling van het referentie- en doelstellingsaantal ook de vrouwelijke runderen heeft meegenomen die door haar worden gehouden ten behoeve van de vleesveetak. Kennelijk wordt er bij de I&R-registratie geen rekening gehouden met het gebruiksdoel vlees- of melkvee. Met de mannelijke dieren ondervindt appellante geen problemen, omdat het mannelijke dieren betreft die vallen onder diercategorie 115 of 122. Wat betreft de vrouwelijke dieren, die op basis van de feitelijke situatie van het bedrijf tot de vleesveetak horen én die op dezelfde wijze worden gemest als de mannelijke dieren, is appellante van mening dat deze dieren ook geregistreerd moeten worden op diercategorie 115 of 122. Het gaat dan bijvoorbeeld om een kwee, pinken die een merkertest ondergaan hebben en waaruit gebleken is dat deze ongeschikt zijn voor de melkveetak op het bedrijf van appellante en de vrouwelijke kalveren die op het bedrijf geboren worden en bestaan uit een vleesvee-ras, met name het ras Belgisch witblauw. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat deze dieren ten onrechte onder diercategorie 101 of 102 vermeld stonden, maar het scharen van deze dieren onder de juiste diercategorie in het I&R-systeem was niet mogelijk.
8.1
Artikel 1, eerste lid, van de Regeling luidt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
a. houder
:
houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren [= eigenaar, houder of hoeder] van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking;
b. […];
c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R‑systeem [= Identificatie- en Registratie systeem];
d-g. […];”
8.2
Uit de toelichting behorende bij de wijziging van de Regeling op 28 april 2017 (Stcrt. 2017, 25117) blijkt dat de Regeling van toepassing is op alle melkproducerende bedrijven. Appellante is, via haar melkveetak, producent van koemelk bestemd voor consumptie en daarmee houder in de zin van de Regeling. Dit betekent dat de Regeling van toepassing is op appellante.
8.3
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat alle dieren die zich op het bedrijf van appellante bevinden en voldoen aan de definitie van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Regeling, als rund in de zin van de Regeling moeten worden aangemerkt. De door appellante op haar bedrijf voor de vleesveetak gehouden vrouwelijke runderen vallen ook onder deze definitie, aangezien dat vrouwelijke runderen van 0 tot 1 jaar zijn. Ditzelfde geldt voor kwenen, nu deze dieren vrouwelijke geslachtskenmerken bezitten (vergelijk de uitspraak van het College van 12 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:336).
8.4
Het voorgaande betekent dat verweerder de op het bedrijf van appellante aanwezige vrouwelijke runderen terecht bij de vaststelling van het referentie- en doelstellingsaantal heeft meegenomen.
Het betoog faalt.
Mutaties in I&R-systeem te laat verwerkt
9.	Appellante betoogt verder dat verweerder heeft miskend dat uit het door haar overgelegde meldingsoverzicht van 2017 blijkt dat zij meermaals een melding aan het eind van de maand heeft gedaan, die vervolgens pas aan het begin van de daaropvolgende maand in het I&R-systeem wordt verwerkt. Hierdoor vallen bepaalde dieren ten onrechte in een andere maand of zelfs een andere periode, waardoor de heffing hoger uitvalt.
9.1
Verweerder heeft uiteengezet dat bij het bepalen van de referentiegegevens niet wordt gekeken naar de melddatum van de gebeurtenis, maar naar de datum waarop de gebeurtenis heeft plaatsgevonden. Daarbij komt dat er altijd minimaal een maand tussen het eind van de referentieperiode en het nemen van een beschikking zit. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er van uit kan worden gegaan dat de beschikkingen op de juiste gegevens zijn gebaseerd. Dat dat in één of meerdere van de beschikkingen niet het geval is geweest, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog slaagt niet.
Knelgevallenregeling
10.	Appellante betoogt verder dat verweerder heeft miskend dat het aantal vrouwelijke runderen op de peildatum van 2 juli 2015 lager was dan dit had kunnen zijn. In dat kader wijst appellante er op dat haar bedrijf in 2013 te kampen had met een paratbc-besmetting. Hierdoor moesten de besmette dieren niet alleen worden afgevoerd, maar konden zij ook niet kalven, waardoor het aantal runderen in 2015 lager was dan het had kunnen zijn. Onder normale omstandigheden zou zij op de peildatum 42 melkkoeien, 18 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en 15 stuks jongvee jonger dan 1 jaar extra hebben gehad. Verder is bij 29 stuks jongvee de dekking in het najaar van 2014 mislukt. Omdat deze dieren in het voorjaar van 2015 dus niet hebben gekalfd, was ook hierdoor het aantal vrouwelijke runderen op 2 juli 2015 niet op het gewenste niveau, aldus appellante.
10.1
Artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling luidt als volgt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
d referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid;”
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt als volgt:
“2 Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”
10.2
Uit artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling volgt dat voor de vaststelling van het referentieaantal wordt uitgegaan van het aantal vrouwelijke runderen van de houder dat op 2 juli 2015 op zijn bedrijf staat geregistreerd. Uit artikel 12, tweede lid, van de Regeling volgt dat bij bepaalde, in deze bepaling uitdrukkelijk genoemde bijzondere omstandigheden van dit uitgangspunt kan worden afgeweken. Daarvoor geldt als voorwaarde dat de houder aantoont dat het referentieaantal door die buitengewone omstandigheid minimaal 5% lager is.
Anders dan waar appellante kennelijk van uitgaat wordt voor de beoordeling of wordt voldaan aan de 5%-voorwaarde niet een vergelijking gemaakt tussen de daadwerkelijke bedrijfssituatie op 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie op die datum in het – hypothetische – geval de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan, maar wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie op een andere, door de houder zelf op te geven datum, gelegen vóór het intreden van de buitengewone omstandigheid. Artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel.
10.3
Appellante heeft geen alternatieve peildatum aangedragen. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat hij uit de door appellante overgelegde uitslagen van laboratoriumonderzoeken van 8 mei 2013 niet kan afleiden dat het om een onderzoek naar paratbc ging, maar dat hij dat vooralsnog van appellante aanneemt. Omdat uit de uitslagen dan zou volgen dat de monstername van de zieke dieren op 7 april 2013 is genomen, heeft verweerder die datum als alternatieve peildatum genomen. Omdat het aantal GVE op die peildatum 138,50 was, terwijl die op de peildatum van 2 juli 2015 137,09 bedroeg, is niet voldaan aan de voorwaarde dat het aantal GVE op de peildatum van 2 juli 2015 minimaal 5% lager was dan op de alternatieve peildatum.
10.4
Voor zover appellante stelt dat de mislukte dekking van 29 stuks jongvee in het najaar van 2014 tot toepassing van de knelgevallenregeling had moeten leiden, volgt het College dit niet. Niet alleen heeft appellante niet aangetoond dat een ziekte van de dekstier daarvan de oorzaak was, maar ook heeft die dekking er niet toe geleid dat zij op 2 juli 2015 minimaal 5% minder vrouwelijke runderen had dan daarvoor.
10.5
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de knelgevallenregeling niet van toepassing is op de situatie van appellante. Het betoog slaagt daarom niet.
Toekenning melkveefosfaatreferentie beperkende factor voor uitbreiding
11.	Appellante betoogt tevens dat verweerder heeft miskend dat de toegekende melkveefosfaatreferentie in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) per 1 januari 2015 een beperkende factor heeft gevormd voor het aantal aanwezige dieren op 2 juli 2015. In tegenstelling tot de meeste melkveehouders heeft appellante pas op 17 juli 2015, en dus na de peildatum van 2 juli 2015, haar primaire beschikking definitieve melkveefosfaatreferentie 2013 ontvangen. In het uiteindelijk, na een hierover gevoerde procedure, afgegeven besluit op bezwaar van 3 oktober 2017, is haar ontheffing verleend omdat sprake is van een individuele buitensporige last. Hieraan liggen dezelfde feiten en omstandigheden ten grondslag als in de onderhavige zaak. Volgens appellante is het onzorgvuldig en strijdig met het verbod van willekeur als er thans geen sprake zou zijn van een individuele buitensporige last onder de Regeling.
11.1
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:467) bepaalt de melkveefosfaatreferentie niet het productieplafond. Appellante had daarom voor de peildatum al haar veestapel kunnen uitbreiden. Dat zij dit niet heeft gedaan is een bedrijfskeuze en de gevolgen van die keuze dienen naar het oordeel van het College voor rekening van appellante te blijven.
Dat appellante in het kader van de melkveefosfaatreferentie ontheffing is verleend vanwege een individuele buitensporige last, betekent niet dat om die reden in het onderhavige geval eveneens sprake is van een individuele buitensporige last. Voor de vraag of van een dergelijke last sprake is wordt immers gekeken naar de inbreuk die de wet- of regelgeving op de situatie van de belanghebbende maakt. Dat de Wvgm in het jaar 2013 voor appellante een buitensporige last behelst, betekent daarmee dus niet dat de Regeling in 2017 automatisch ook zo’n last behelst. Of de Regeling tot een individuele buitensporige last leidt, zal hierna worden beoordeeld.
Het betoog faalt.
Individuele buitensporige last en voorzienbaarheid
12.	Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij voert daartoe aan dat voor haar niet voorzienbaar was dat met het vervallen van de melkquotering maatregelen genomen zouden worden door de overheid om ongebreidelde groei van de melkveehouderij tegen te gaan. De voorzienbaarheid kan haar daarom niet worden tegengeworpen. Voor zover de voorzienbaarheid haar wél kan worden tegengeworpen, kan dit niet ten volle gebeuren. Appellante doet hierbij een beroep op de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) waarbij ook sprake was van uitbreiding van een melkveebedrijf en bijzondere omstandigheden. Als bijzondere omstandigheden voert appellante allereerst aan dat er vertraging was tijdens het vergunningentraject. Zij voert verder aan dat zij ruim voor de peildatum van 2 juli 2015, mede met oog op de bedrijfsopvolging, onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Deze omstandigheden maken volgens appellante dat er sprake is van een individuele buitensporige last.
Verder betoogt appellante dat er aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, omdat verweerder niet is ingegaan op haar individuele omstandigheden.
12.1
Wat betreft de voorzienbaarheid overweegt het College als volgt. Zoals het eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wvgm die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren.
Voor zover appellante betoogt dat haar geval vergelijkbaar is met het geval in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) en haar de voorzienbaarheid niet ten volle kan worden tegengeworpen, slaagt dit betoog niet. Hoewel ook in het geval van appellante, net als in zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 9 januari 2019, sprake was van een overlijden in de familie, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat dat overlijden het afstoten van de vollegrond tuinbouwtak en het uitbreiden van de melkveetak noodzakelijk maakte. Alleen al hierom is geen sprake van vergelijkbare gevallen.
Wat betreft de voorzienbaarheid faalt het betoog.
12.2 	Wat betreft de individuele buitensporige last stelt het College voorop dat, zoals het eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden heeft willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
12.3
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd.  Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
12.4
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
12.5
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
12.6
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
12.7
Met verweerder is het College van oordeel dat van een individuele buitensporige last voor appellante geen sprake is. Hoewel het College de wens van appellante om na het overlijden van de vader de arbeidsintensieve vollegrond tuinbouwtak af te stoten en de melkveetak uit te breiden begrijpt, waren beide beslissingen niet noodzakelijk om het voortbestaan van het bedrijf te garanderen.
Zoals appellante zelf heeft gesteld heeft de uitbreiding gestalte gekregen in 2013 en 2014. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op dat moment al voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Daar komt bij dat het bedrijf van appellante door de ingezette groei en het aangaan van financieringsverplichtingen niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere bedrijven die in het licht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en dit komt voor haar rekening en risico. Naar het oordeel van het College is de investeringsbeslissing van appellante dan ook niet navolgbaar.
12.8	Uit de overgelegde financiële rapporten van ABAB accountants en adviseurs leidt het College af dat appellante financieel (hard) wordt geraakt door de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen.
12.9
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat het besluit in het geval van appellante onevenredig is.
Het beroep op individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Nitraatrichtlijn en de Regeling
13.	Verder betoogt appellante dat de Nitraatrichtlijn geen juridische grondslag biedt voor de Regeling en dat uit de toelichting op de Regeling niet blijkt dat deze maatregel nodig is om aan de doelstellingen van artikel 1 van de Richtlijn te voldoen. De Regeling is daarom volgens appellante in strijd met deze bepaling.
13.1
Het maatregelenpakket fosfaatreductie 2017 heeft tot doel de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Anders dan appellante kennelijk veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf
–
kort gezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken
–
, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421. Het betoog van appellante over de ontbrekende noodzaak van de invoering van de Regeling en de strijdigheid met artikel 1 van de Nitraatrichtlijn kan daarom niet slagen.
Motiveringsgebrek
14. Omdat verweerder heeft verzuimd het door appellante bij het aanvullend bezwaarschrift overgelegde deskundigenrapport te betrekken bij zijn besluitvorming in de bezwaarprocedure (zie hiervoor de uitspraak van het College van 2 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:136), is het bestreden besluit niet met de in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Overschrijding redelijke termijn
15. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
15.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit met uitzondering van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
15.2
Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante dat ziet op de periodes 1 tot en met 4 op 11 januari 2018 ontvangen. Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante dat ziet op periode 5 op 6 maart 2018 ontvangen. Appellante heeft hierbij verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Op 5 mei 2018 heeft verweerder de (inhoudelijke) gronden ontvangen. Verweerder heeft op 2 augustus 2018 het besluit op bezwaar genomen.
Het pro forma beroepschrift is ontvangen op 11 september 2018. Appellante heeft verschillende keren verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. De inhoudelijke gronden zijn vervolgens ontvangen op 15 april 2019.
15.3
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 11 januari 2018 tot aan de datum van deze uitspraak op 27 oktober 2020 zijn 2 jaren en ruim 9 maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen.
De bestuurlijke fase heeft een maand langer geduurd dan het voorgeschreven half jaar, maar dit is naar het oordeel van het College te wijten aan het feit dat appellante eerst in mei 2018 de gronden van haar in januari 2018 ingediende bezwaar heeft ingediend. Immers, het bestreden besluit is binnen drie maanden nadat de gronden bekend waren genomen. De overschrijding van 1 maand in de bestuurlijke fase is verweerder dan ook niet aan te rekenen.
In de rechterlijke fase heeft de gemachtigde van appellante meermaals verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Daarmee is een vertraging van bijna 7 maanden aan appellante te wijten.
15.4	Nu de redelijke termijn met meer dan 9 maanden is overschreden, terwijl een overschrijding van 8 maanden aan de proceshouding van appellante is te wijten, is een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor een deel gerechtvaardigd te achten. Uitgaande van het forfaitaire tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade. Omdat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, zal het op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Conclusie
16. Het beroep is ongegrond.
17. Gezien het in overweging 14 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt vastgesteld.
17.1
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedragen € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).
17.2
Over de kosten van het opstellen van de deskundigenrapporten van 4 mei 2018 en 17 september 2020 wordt als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
Verweerder heeft met de informatie op zijn website, waarmee hij melkveehouders heeft bericht met welke stukken kan worden aangetoond dat sprake is van een individuele buitensporige last en welke informatie deze stukken moeten bevatten, de indruk gewekt dat een financiële rapportage een relevante bijdrage zou leveren aan een voor appellante gunstige beantwoording door de rechter van de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last (zie de eerdergenoemde uitspraak van het College van 25 februari 2020, onder 5.3 en 6.13). Gelet hierop was het inroepen van een financieel deskundige in 2018 redelijk. Echter, gelet op de jurisprudentie van het College over de individuele buitensporige last, geldt dit niet voor het nogmaals inroepen van de deskundige in september 2020. Dit betekent dat alleen de kosten van het inroepen van de deskundige in 2018 voor vergoeding in aanmerking komen.
17.3	Het College acht een vergoeding van deskundigenkosten van in totaal 11 uur redelijk. Daarbij wordt uitgegaan van een tijdsbesteding van 8 uur aan het rapport van 4 mei 2018 en van 3 uur voor het verschijnen ter zitting. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van het rapport een maximum uurtarief van € 121,95, het tarief dat gold ten tijde van het opstellen daarvan, en voor het verschijnen ter zitting een maximum uurtarief van € 129,63. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van het deskundigenrapport is derhalve € 1.364,49. Dit bedrag dient te worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
17.4
De vergoeding van de door [naam 2] in verband met de zitting gemaakte reiskosten wordt, op de voet van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, gelezen in samenhang met artikel 1, onderdeel b van dat besluit en artikel 11, eerste lid, onderdeel d van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, forfaitair vastgesteld op € 46,15.
17.5
Voorts heeft appellante € 2,30 betaald voor een uittreksel uit een openbaar register. Dit krijgt zij op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van het Bpb, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van dat Bpb eveneens vergoed.
18.	Ten slotte heeft appellante recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
Het College
-
verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.462,94, waarvan € 1.364,49 kosten van een deskundige betreft, zodat dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding van immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd				w.g. I.S. Ouwehand
de uitspraak te ondertekenen.