ECLI:NL:CBB:2021:10
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1238
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellante.
Bij besluit van 1 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] .
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd. Deze verhoging onderscheidenlijk verlaging komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen van het aantal uitgeschaarde onderscheidenlijk ingeschaarde stuks melkvee.
1.3
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 13 november 2001 verleende milieuvergunning mag zij 120 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee houden.
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield zij 65 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft een melding bijzondere omstandigheden gedaan in verband met ziekte van de vennoot [naam 2] (hierna: de vennoot). Hij heeft sinds 2012 heupklachten en is daaraan in 2016 twee keer geopereerd. In verband met die klachten zijn in 2013 aanpassingen aan de stal gedaan en is een melkrobot aangeschaft. Desondanks zag appellante zich genoodzaakt minder vee te houden. Appellante verzoekt om als alternatieve peildatum 31 december 2011 te hanteren. Op die datum hield zij 79 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee op haar bedrijf. Daarnaast had zij toen 26 stuks jongvee uitgeschaard.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.285 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.333 kg, omdat de melkproductie in 2015 hoger was dan waarvan in het primaire besluit is uitgegaan. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen omdat de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de dieren die zij op de alternatieve peildatum 31 december 2011 had uitgeschaard. Als met die dieren wel rekening wordt gehouden, wordt de 5%-drempel wel gehaald. In 2011 had appellante 26 stuks jongvee uitgeschaard naar een opfokbedrijf. Zij was eigenaar van deze dieren en is van mening dat zij recht heeft op het bijbehorende fosfaatrecht. De jongvee opfokker was in 2018 geen actief landbouwer meer en kon dus geen fosfaatrecht aanvragen, wat maakt dat er fosfaatrecht uit de markt verdwenen is. Appellante heeft geen melding van het uitscharen kunnen doen, omdat daarbij niet gekozen kan worden voor een andere peildatum dan 2 juli 2015. Daardoor wordt er in feite een onderscheid gemaakt tussen bedrijven die wel en bedrijven die niet te maken hadden met bijzondere omstandigheden. Dit is onrechtmatig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
4.2
Appellante stelt dat er sprake is van een motiveringsgebrek, omdat verweerder in het bestreden besluit niet heeft uitgelegd waarom er geen rekening gehouden kan worden met de dieren die op de alternatieve peildatum waren uitgeschaard.
4.3
Ter zitting heeft appellante – subsidiair – betoogd dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling voor de melkkoeien een andere peildatum had moeten hanteren dan voor het jongvee. Appellante is vanwege gezondheidsklachten van de vennoot minder melkvee gaan houden, maar niet minder jongvee. Voor de melkkoeien moet de alternatieve peildatum 31 december 2011 gehanteerd worden en voor het jongvee de reguliere peildatum 2 juli 2015. Appellante verwijst daarbij naar een uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:132), waarin is geoordeeld dat het is toegestaan om voor het aantal melkkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee.
4.4
Appellante heeft verzocht om immateriële schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Deze regeling biedt geen grondslag om de dieren die op de alternatieve peildatum waren uitgeschaard mee te nemen in de berekening. De in- en uitschaarvoorziening die is opgenomen in artikel 23, vijfde lid, van de Msw biedt die grondslag evenmin, nu daaruit expliciet blijkt dat het moet gaan om dieren die zijn uitgeschaard op de peildatum 2 juli 2015. Verweerder wijst hierbij nog nadrukkelijk op de bewuste keuze van de wetgever voor een beperkte knelgevallenregeling. De regeling is bedoeld voor uitzonderlijke situaties die niet vallen onder de reguliere bedrijfsvoering. In dit geval heeft appellante een langjarig contract met een jongvee opfokker, zodat het onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering is dat de dieren van appellante niet allemaal tegelijk op het bedrijf aanwezig zijn. Dat de jongvee opfokker zijn of haar bedrijf heeft beëindigd, is een omstandigheid die valt binnen het ondernemersrisico van appellant. Omdat de knelgevallenregeling juist is toegepast is van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake. Appellante heeft evenmin onevenredig nadeel ondervonden.
5.2
Voor zover er in het bestreden besluit sprake is van een gebrekkige motivatie, wat verweerder betwist, acht verweerder dit gebrek met het verweerschrift te hebben hersteld.
5.3
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestaat om voor het aantal melkkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee.
5.4
Met betrekking tot het verzoek van appellante om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn refereert verweerder zich aan het oordeel van het College.
Beoordeling
6.1.1
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat hij de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw juist heeft toegepast. Bij de toepassing van die regeling wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op het bedrijf van appellante op de peildatum 2 juli 2015 en die op een alternatieve peildatum, zijnde een datum gelegen voor het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval 31 december 2011. Verweerder is bij deze vergelijking met betrekking tot de alternatieve peildatum terecht uitgegaan van de op 31 december 2011 op het bedrijf zelf aanwezige dieren. Artikel 23, zesde lid, van de Msw biedt geen wettelijke grondslag om bij die vergelijking rekening te houden met de dieren die appellante op 31 december 2011 had uitgeschaard.
6.1.2
Artikel 23, vijfde lid, van de Msw biedt die grondslag evenmin. Deze bepaling is blijkens de tekst daarvan niet van toepassing op vóór 2 juli 2015 uitgeschaarde dieren, omdat het de verhoging van het fosfaatrecht van de uitschaarder afhankelijk stelt van de evenredige verlaging van het op de situatie per 2 juli 2015 afgestemde fosfaatrecht van de inschaarder. Ten aanzien van het betoog van appellante dat deze bepaling onrechtmatig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel is, overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 11 van de Wet algemene bepalingen moet het College volgens de wet recht spreken en onthoudt het College zich van een beoordeling van de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet. Deze beroepsgrond kan dus niet slagen.
6.2
Het College is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft toegelicht waarom hij geen rekening heeft gehouden met de dieren die op de alternatieve peildatum waren uitgeschaard. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake.
6.3
Met betrekking tot het subsidiaire betoog van appellante dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling voor de melkkoeien een andere peildatum had moeten hanteren dan voor het jongvee, overweegt het College als volgt. Het College heeft, zo heeft appellante terecht opgemerkt, eerder geoordeeld dat de uit de aard van de aangevoerde bijzondere omstandigheden volgt dat het hanteren van een andere peildatum voor het aantal melkkoeien  dan voor het aantal stuks jongvee aangewezen is (zie de uitspraken van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:132, en van 11 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:528). Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval de bijzondere omstandigheid (de ziekte van de vennoot) op de (aantallen van de) ene diercategorie wel en op die van de andere geen invloed heeft gehad. Zij heeft haar stelling dat zij vanwege de ziekte van de vennoot minder melkvee is gaan houden, maar niet minder jongvee, namelijk niet onderbouwd. Het subsidiaire betoog van appellante slaagt daarom niet. Daarbij merkt het College nog op dat niet valt in te zien waarom appellante dit betoog pas ter zitting voor het eerst naar voren heeft kunnen brengen .
6.4.1
Met betrekking tot het verzoek van appellante om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.4.2
De redelijke termijn is op 14 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met (afgerond) 11 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
6.4.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 9 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 818,18 (9/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 181,82 (2/11 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
7.2
Het verzoek om immateriële schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht  voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 181,82 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 818,18 aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.