ECLI:NL:CBB:2020:740
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2941
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
Mts. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. H.S. de Lint en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij met aanvankelijk 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee in [plaats] .
2.2
In 2012 is appellante begonnen met de bouw van een nieuwe melkveestal voor het uitbreiden van haar bedrijf met 190 melk- en kalfkoeien. Zij heeft hiertoe een aannemingsovereenkomst gesloten voor een aanneemsom van € 583.000,- exclusief omzetbelasting. Uit de gecombineerde opgave 2012 volgt dat appellante op 1 april 2012 127 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee hield. Op 1 oktober 2012 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 2] voor een totaalbedrag van € 1.350.000,- ten behoeve van de uitbreiding. In 2013 heeft appellante ruim € 400.000,- exclusief omzetbelasting geïnvesteerd in de aanschaf van stalinrichting en ander bouwmateriaal voor de uitbreiding.
2.3
Op 8 mei 2012 is de omgevingsvergunning voor de bouw van de stal verleend. Op 15 maart 2013 is de omgevingsvergunning milieu verleend voor het houden van 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee. Op 4 juni 2014 is de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 172 melk- en kalfkoeien en 142 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.144 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft, kort en zakelijk weergegeven, aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht. In dat verband heeft appellante zich voorts op het standpunt gesteld dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante betoogd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
4.2
Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft namelijk voor de peildatum 2 juli 2015 forse onomkeerbare investeringen gedaan voor het uitbreiden van haar melkveebedrijf om van 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee geleidelijk te groeien naar 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee. Zij kan nu niet het beoogde aantal dieren houden door het fosfaatrechtenstelsel, waardoor haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar wordt gebracht. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dat niet mogelijk is. Indien haar fosfaatrecht niet wordt verhoogd, heeft zij recht op schadevergoeding. Tot slot heeft appellante verzocht om de vergoeding van haar proceskosten.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar heeft deze verenigbaar verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. Verweerder heeft erop gewezen dat de bewijslast op de melkveehouder rust, die op basis van financiële gegevens aannemelijk moet maken dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen in 2014 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan de uitbreiding van haar bedrijf naar 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee waarvoor geen bedrijfseconomische noodzaak is gebleken. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 9.144 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (172 melk- en kalfkoeien en 142 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellante in 2012 en 2013 heeft geïnvesteerd in het uitbreiden van haar bedrijf met het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Het College acht de uitbreidingsbeslissingen van appellante, gezien het tijdstip waarop zij zijn genomen, mede bezien in het licht van de aangekondigde afschaffing (in 2009) van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Evenmin is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te investeren of andere dwingende redenen daarvoor. De enkele wens om te groeien naar 293 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee, maakt de beoogde uitbreiding nog niet noodzakelijk. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Hoewel de bouw van de stal in 2013 is afgerond, is appellante er niet in geslaagd om voor de peildatum 2 juli 2015 het beoogde aantal melk- en kalfkoeien te houden. Ook de keuze om de veestapel kennelijk te laten groeien met eigen aanwas, is een ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de forse uitbreiding van 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar 293 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante haar investeringen niet heeft kunnen terugverdienen, maakt niet dat de last daardoor als buitensporig moet worden aangemerkt. Het College merkt daarbij op dat zij op de peildatum in verhouding tot het aantal melk- en kalfkoeien veel jongvee hield, omdat zij wilde groeien uit eigen aanwas. Normalisering van die verhouding biedt enige ruimte om binnen het aantal toegekende fosfaatrechten meer melk- en kalfkoeien te melken, waarmee zij haar uitbreiding voor een groot deel kan realiseren.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.5
Verder acht het College de motivering van het bestreden besluit toereikend, omdat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaren en overgelegde stukken van appellante. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
6.6
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat indien haar fosfaatrecht niet wordt verhoogd zij recht heeft op schadevergoeding, overweegt het College als volgt. Naar het College begrijpt doet appellante hiermee een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht. Reeds nu het College tot het oordeel is gekomen dat het beroep van appellante op artikel 1 van het EP geen doel treft, is er in deze procedure geen grondslag voor vergoeding van schade wegens onrechtmatige besluitvorming. Daarbij heeft appellante op geen enkele wijze onderbouwd of inzichtelijk gemaakt welke schade zij zou hebben geleden. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen