ECLI:NL:CBB:2020:894
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1777
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
Vof Melkveehouderij [naam]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. D.P.M. Buysrogge)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 10.022,00 voor periode 1, van € 10.066,00 voor periode 2, van € 12.187,00 voor periode 3, van € 10.522,00 voor periode 4 en van € 10.565,00 voor periode 5.
Bij besluit van 13 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde die via een videoverbinding heeft deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellante exploiteert een niet-grondgebonden melkveehouderij. Met de primaire besluiten heeft verweerder hoge geldsommen aan haar opgelegd omdat het aantal runderen op het bedrijf hoger was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor de verschillende periodes.
Appellante heeft in bezwaar aan verweerder gevraagd om de Regeling niet op haar toe te passen omdat dit volgens appellante voor haar leidt tot een individuele buitensporige last. Appellante stelt dat zij voornemens was om haar bedrijf uit te breiden. Voor de referentiedatum beschikte zij over de daarvoor noodzakelijke vergunningen en is zij financiële verplichtingen aangegaan. Op 14 maart 2011 is voor de bouw van de ligboxenstal een vergunning verleend en in augustus 2012 heeft appellante een milieumelding gedaan voor 199 melkkoeien en 140 stuks jongvee. De bouw van de stal is eind 2013 afgerond. Appellante was voornemens om de stal geleidelijk te vullen met eigen aanwas. Om grondgebonden te kunnen groeien na de uitbreiding van de stal heeft zij tevens extra grond aangekocht. Voor de bouw van de stal en de aankoop van grond is appellante op 18 april 2012 een financieringsovereenkomst aangegaan van € 1.900.000,00 en op 31 juli 2012 een aanvullende overeenkomst voor € 50.000,00. De nieuwe stal biedt plaats voor 205 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Door de inwerkingtreding van de Regeling is het echter niet gelukt om de door haar gebouwde stal volledig te vullen. De Regeling maakt het voor haar onmogelijk om aan haar financiële verplichtingen te voldoen.
Besluit verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op een individuele buitensporige last afgewezen. Volgens verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last.
Het beroep
In beroep stelt appellante zich op het standpunt dat de toepassing van de Regeling in haar geval in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). De enkele overweging van verweerder dat het aangaan van financiële verplichtingen voor de uitbreiding van het bedrijf voorafgaand aan de peildatum onvoldoende is om een individuele buitensporige last aan te nemen, is volgens appellante onvoldoende om die conclusie te dragen. Daarbij wijst zij onder meer op de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414.
Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte bij de vraag of de last voor haar buitensporig is, een vergelijking heeft gemaakt met andere ondernemers die hebben geïnvesteerd. Hiermee hanteert verweerder een onjuist criterium aangezien hij had moeten beoordelen of zij ten opzichte van alle melkproducerende bedrijven buitensporig wordt getroffen. Verweerder heeft volgens appellante bij de beoordeling ten onrechte niet betrokken dat zij voorafgaand aan de peildatum financiële verplichtingen is aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen om de uitbreiding te realiseren. Ook had moeten worden betrokken dat appellante welbewust gekozen heeft voor een verantwoorde groei door middel van eigen aanwas, als gevolg waarvan de nieuwe stal op 2 juli 2015 nog niet geheel gevuld was. Daarnaast betoogt appellante dat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was, zodat de schade niet tot haar ondernemersrisico gerekend kan worden. Zij stelt dat de bank haar nooit de financiële middelen had verstrekt indien voorzienbaar was geweest dat de investering niet terugverdiend zou kunnen worden. Ten slotte had verweerder volgens appellante tevens de hoogte van de financiële gevolgen van de Regeling bij de beoordeling moeten betrekken aangezien zij zich daarmee onderscheidt van andere melkproducerende bedrijven. Bovendien is de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de Regeling in gevaar. Appellante heeft in dat kader een rapport van Accon AVM Accountants B.V. overgelegd waaruit volgens appellante volgt dat met de daadwerkelijk in 2017 gerealiseerde cijfers er een gevaar voor de continuïteit van het bedrijf bestaat.
5.1.
Over de vraag of de uitvoering van de Regeling voor appellante tot een buitensporige last heeft geleid, is het van belang dat, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het haar niet vrijstaat haar melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan haar dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat zij haar veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.2.
Bij de beoordeling of de last voor de individuele melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.5.
Appellante heeft op 18 april 2012 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten om de bouw van een nieuwe stal mogelijk te maken. Uit de milieumelding van augustus 2012 maakt het College op dat zij voornemens was om te groeien van 123 melkkoeien en 90 stuks jongvee op 1 april 2010, naar 199 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op de referentiedatum had appellante 161 melkkoeien en 107 stuks jongvee, waaruit volgt dat zij op dat moment niet de beoogde uitbreiding in zijn geheel had gerealiseerd.
5.6.
Zoals overwogen onder 5.4 heeft verweerder terecht in de omstandigheid dat appellante haar bedrijf heeft uitgebreid op zichzelf geen aanleiding gezien om aan te nemen dat sprake is van een individuele last nu zij zich daarmee onvoldoende onderscheidt van andere veehouders. Alleen indien sprake is van bijzondere omstandigheden, bestaat aanleiding om daar anders over te oordelen. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om in haar geval af te wijken van het uitgangspunt dat de nadelige gevolgen van een investeringsbeslissing voor haar risico dienen te blijven. Vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had het voor melkveehouders duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Op het moment van de investeringen in 2012 en de realisatie van de stal in 2013 had appellante zich er bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Appellante heeft met de investeringen die zij heeft gedaan en het doorzetten van haar plannen in 2013 het risico genomen dat productiviteitsmaatregelen haar beoogde bedrijfsvoering (deels) zouden belemmeren. Dat de bank de uitbreiding desalniettemin heeft gefinancierd, laat onverlet dat appellante als ondernemer zelf verantwoordelijk blijft voor de door haar genomen uitbreidingsbeslissing. Ook dat zij voor de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen, hetgeen door verweerder overigens wordt betwist, betekent niet dat zij er op mocht vertrouwen dat er daarnaast niet ook andere maatregelen genomen zouden worden om de productie van fosfaat te beperken. Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om haar bedrijf uit te breiden. Het voorgaande in ogenschouw genomen acht het College de investeringsbeslissing, gelet op het tijdstip waarop zij is genomen niet navolgbaar. Ook de keuze om de stal te vullen met eigen aanwas betreft, zoals overwogen onder 5.4 een ondernemerskeuze die binnen de invloedssfeer van appellante valt. Gelet op het tijdsstip waarop appellante deze keuze heeft gemaakt, biedt dat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het gevolg van die beslissing niet voor haar risico zou moeten komen.
5.7.
Het College wil, op basis van onder meer het door appellante overgelegde rapport, wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissing en de keuze haar veestapel in 2017 niet terug te brengen – waardoor aan haar forse heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
5.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Het betoog slaagt niet.
6. Het betoog van appellante dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen slaagt wel. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het verweerschrift in beroep is verweerder meer concreet ingegaan op de door appellante aangevoerde omstandigheden. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Gelet op het onder 6 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 338,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.