ECLI:NL:CBB:2020:845
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/941
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Appellante heeft op 14 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden (nieuw gestart bedrijf) ingediend.
Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante op nul kg vastgesteld. Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft verweerder het verzoek tot toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) afgewezen (tezamen: het primaire besluit).
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , vergezeld door [naam 3] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd (het reguliere fosfaatrecht).
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde een melkveehouderij, maar had op de peildatum 2 juli 2015 nog geen melk- en kalfkoeien of jongvee op het bedrijf. De maatschap bestond uit vader, moeder en zoon [naam 1] . Het bedrijf is medio 2018 gestaakt.
2.2
Appellante heeft op 20 januari 2014 een woonboerderij met twee zelfstandige woningen, bedrijfsopstallen alsmede cultuurgrond aan de [adres] te [plaats] gekocht voor in totaal € 475.000,-. Zij heeft op 24 april 2014 verzocht om het bestemmingsplan gedeeltelijk te herzien, zodat de locatie (wederom) een agrarische bestemming zou verkrijgen. Op 17 juli 2014 heeft appellante een overeenkomst tot vestiging van een hypotheek en pand gesloten ten behoeve van een geldlening van € 300.000,-. De provincie Gelderland heeft op 8 oktober 2014 een vergunning verleend ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 voor 75 melkkoeien en 10 stuks jongvee. Op 21 mei 2015 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor de verandering van de inrichting voor het houden van 35 melk- en kalfkoeien en 5 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op nul kg. Bij de vaststelling is in aanmerking genomen dat op 2 juli 2015 geen melk- en kalfkoeien en/of jongvee op het bedrijf werden gehouden. Verder heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat appellante niet als nieuw gestart bedrijf kan worden aangemerkt. Appellante was op de peildatum, 2 juli 2015, nog niet gestart met de melkproductie en op het bedrijf van appellante stond op de peildatum ook geen vrouwelijk jongvee bedoeld voor de melkproductie geregistreerd.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Appellante kan niet als nieuw gestart bedrijf worden aangemerkt, omdat niet is aangetoond dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk en op de peildatum geen melk- of jongvee stond geregistreerd. Verder heeft verweerder beslist dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP.
Beroepsgronden
4.1
Vader en zoon wilden een melkveebedrijf beginnen. De zoon heeft in 2014 een daarop gerichte agrarische opleiding voltooid. Appellante heeft in 2013 een bedrijfsplan gemaakt en in 2014 is de bedrijfslocatie aangekocht. Vanaf eind 2013 tot met begin 2015 heeft appellante verdere voorbereidingen getroffen voor het opstarten van het bedrijf. In 2014 heeft appellante vee ingeschaard van de maatschap [naam 4] . Omdat appellante in het voorjaar van 2015 nog niet alle vereiste toestemmingen had om zelf vee te houden is besloten om dat jaar geen vee in te scharen, maar de grond grotendeels te verpachten aan de genoemde maatschap. Op 15 mei 2015 beschikte appellante dus over te weinig grond om eerder dan in het najaar met de melkproductie te beginnen. Omdat appellante in 2018 geen fosfaatrechten kreeg toegewezen, zag zij zich gedwongen de veehouderij medio 2018 te staken. Sedertdien wordt enkel nog hobbymatig ongeveer negen stuks vleesvee gehouden.
4.2
Appellante voert aan dat de keuzes van de wetgever voor één peildatum en een zeer beperkte startersregeling niet voorzienbaar waren. Zij wordt onevenredig zwaar getroffen doordat verweerder uitgaat van de feitelijke vee-aantallen op 2 juli 2015. De individuele en buitensporige last is ontstaan door de gedwongen bedrijfsbeëindiging. Deze last is onevenredig ten opzichte van andere wel door verweerder erkende nieuw gestarte bedrijven. Indien appellante op de peildatum slechts één stuk jongvee op haar naam geregistreerd had staan, dan zou zij als starter 50% van de onbenutte vergunde stalcapaciteit aan fosfaatrechten toegekend hebben gekregen. Verder kan, anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, van een starter niet worden geëist dat hij de noodzaak van zijn investeringen aantoont.
4.3
Verder verzoekt appellante vergoeding van immateriële schade wegens de overschrijding van de redelijke termijn voor het behandelen van het bezwaar en het beroep.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De investeringen die appellante heeft gedaan, zijn niet navolgbaar en er hebben zich geen bijzondere omstandigheden voorgedaan die maken dat haar situatie individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Dat appellante niet als nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit kan worden aangemerkt, leidt er niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft de eerder aangevoerde grond dat zij als nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit moet worden aangemerkt ter zitting ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen bespreking meer. Het College zal al hetgeen appellante heeft aangevoerd in het kader van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit beoordelen in het licht van het beroep op artikel 1 van het EP.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 35 melk- en kalfkoeien en 5 stuks jongvee (zijnde de vergunde bedrijfsvoering) en de vastgestelde nul kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op
2 juli 2015 (nul melk- en kalfkoeien en nul stuks jongvee). Het College wil vanwege de gedane investeringen en het feit dat aan het bedrijf geen fosfaatrecht is toegekend wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van deze beslissingen in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
Appellante is in 2013 begonnen met de voorbereidingen voor het opstarten van een melkveebedrijf. Gezien het tijdstip waarop de daarvoor benodigde investeringen zijn gedaan acht het College de beslissingen daaromtrent, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders maar ook voor appellante als nieuwkomer in het melkveebedrijf toen redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet langer mogelijk was en dat in verband met de afschaffing van het melkquotum maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Bij haar oriëntatie in 2013 op de mogelijkheden om een melkveebedrijf te beginnen maar ook daarna had appellante dan ook een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat het investeren in het gaan houden van melkvee voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder volgt het College niet het betoog van appellante dat haar last onevenredig is ten opzichte van andere wel door verweerder als starters erkende bedrijven. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting hoger zou uitvallen (onder meer Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 20). Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit kan een bedrijf als een nieuw startend bedrijf worden aangemerkt, indien het bedrijf op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee hield en het tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk. Van een willekeurige voorwaarde, of strijd met het gelijkheidsbeginsel, is naar het oordeel van het College geen sprake (zie onder meer de  uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, onder 5.1).
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 23 oktober 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met circa een maand overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is niet gebleken. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 262,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.