ECLI:NL:CBB:2020:952
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1520
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] h.o.d.n. Bloemsierkunst “ [naam 2] ”, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P. Grijpstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland),
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij als “Besluit ingevolge artikel 40 van de Regeling identificatie en registratie van dieren” aangeduid besluitformulier van 22 januari 2018  heeft verweerder ingevolge de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R) appellant ten aanzien van zijn bedrijf met UBN […] “het aanvoeren van runderen, afvoeren van runderen van het bedrijf en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van genoemd bedrijf” (ook wel bedrijfsblokkade genoemd) verboden (primair besluit I).
Bij een zelfde soort besluitformulier van 24 januari 2018 heeft verweerder hetzelfde verbod als in genoemd besluit van 22 januari 2018 opgelegd en hem daarnaast “het afvoeren van runderen en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van genoemd bedrijf” (eveneens bedrijfsblokkade genoemd) verboden (primair besluit II).
Bij aan appellant gerichte brief van 29 januari 2018 heeft verweerder het primaire beluit I toegelicht. Deze brief is voorzien van de aanduiding “aanvullend besluit I&R blokkade”.
Bij besluit van 20 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primair besluit I, zoals aangevuld met de brief van 29 januari 2018, en het primaire besluit II ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2020.
Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens [naam 3] , werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), verschenen.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Op 22 januari 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant in het kader van de Regeling I&R. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in het ‘Rapport onderzoek meerlingen’ van 22 januari 2018, kenmerk 0083/18/0005 (rapport I). Na afloop van deze controle heeft een inspecteur van de NVWA het primaire besluit I uitgereikt aan appellant.
1.3.
Op 24 januari 2018 hebben inspecteurs van de NVWA opnieuw een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in het ‘Rapport fysieke controle I&R Runderen’ van 24 januari 2018, kenmerk 0083/18/0006 (rapport II). Na afloop van deze controle heeft een inspecteur van de NVWA het primaire besluit II eveneens uitgereikt aan appellant.
1.4
Bij brief van 29 januari 2018 met als onderwerp “aanvullend besluit I&R blokkade” heeft verweerder het primaire besluit I toegelicht.
1.5
Bij besluit van 30 april 2018 heeft verweerder de bedrijfsblokkade met ingang van 26 april 2018 opgeheven.
2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit I zoals aangevuld bij de brief van 29 januari 2018, en het primaire besluit II ongegrond verklaard. In het bestreden besluit staat samengevat het volgende. Verweerder motiveert ten aanzien van drie specifieke dieren dat appellant de Regeling I&R heeft overtreden door geen doodgeboorte te melden en wijst wat betreft de overige dieren waarbij appellant geen (dood)geboorte heeft gemeld, naar de als bijlage 2 bijgevoegde rapporten I en II. Ten aanzien van één dier stelt verweerder vast dat het geslacht van dit dier ten tijde van de controle op 24 januari 2018 onjuist was geregistreerd. Verweerder stelt voorts vast dat ten aanzien van zes kalveren niet is voldaan aan de verplichting deze tijdig te registreren en te merken. Verweerder overweegt tot slot dat tijdens genoemde controle is vastgesteld dat 18 dieren één oormerk misten en dat één dier twee oormerken miste. Nu ten tijde van die controle 26 van de 145 dieren niet volledig voldeden aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Verordening nr. 1760/2000) bedraagt het afwijkingspercentage minder dan 20%, zodat geen bedrijfsblokkade had mogen worden opgelegd op grond van artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 494/98 van de commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Verordening nr. 494/98). Verweerder wijst er echter op dat artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 494/98 eveneens als grondslag voor de bedrijfsblokkade is gehanteerd en daarbij het afwijkingspercentage geen rol speelt.
3.1
Appellant voert in beroep aan dat verweerder in het bestreden besluit heeft erkend dat wat betreft een aantal runderen geen sprake was van een overtreding, maar zijn bezwaar ten onrechte toch ongegrond heeft verklaard. Appellant erkent ten aanzien van 13 moederdieren dat sprake is van een overtreding doordat bij deze dieren niet (tijdig) een (dood)geboorte is geregistreerd. Bij de overige 11 moederdieren is volgens appellant geen sprake van een overtreding. Verweerder heeft ten onrechte niet uiteengezet waarom bij deze dieren sprake is van het niet tijdig melden van een (dood)geboorte. Dit betekent volgens appellant dat de bedrijfsblokkade ten aanzien van deze dieren ten onrechte is opgelegd.
3.2
Appellant voert ook ten aanzien van de vijf kalveren waarvan in het bestreden besluit wordt erkend dat geen sprake is van een overtreding wat betreft het niet tijdig merken en registreren, aan dat zijn bezwaar op dit punt gegrond had moeten worden verklaard. Wat betreft de overige zes kalveren erkent appellant dat deze te laat in het I&R-systeem zijn geregistreerd en geoormerkt. Ten aanzien van de achttien runderen waarbij tijdens de controle op 24 januari 2018 is vastgesteld dat deze één oormerk misten en ten aanzien van het ene rund dat twee oormerken miste betoogt appellant dat had moeten worden vastgesteld hoe lang de betreffende runderen één dan wel twee oormerken misten. In dit verband wijst appellant op de uitspraak van het College van 8 februari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:45. Appellant stelt dat hij, nadat het verlies van het oormerk is geconstateerd en hij het vervangend merk in zijn bezit heeft gekregen, volgens artikel 16 van de Regeling I&R 10 werkdagen de tijd heeft om de runderen te hermerken. Appellant stelt dat verweerder niet heeft vastgesteld dat hij genoemde termijn niet in acht heeft genomen en dat hij dat wel heeft gedaan. Nu geen sprake was van een afwijkingspercentage van meer dan 20% had het bezwaar ook in zoverre gegrond moeten worden verklaard.
3.3
Appellant betoogt dat verweerder zijn bezwaren op individueel dierniveau had moeten beoordelen en duidelijk had moeten maken ten aanzien van welke dieren wel en niet een overtreding is geconstateerd. Dit is voor hem van belang in het kader van een mogelijke strafrechtelijke vervolging.
4.1
Verweerder stelt dat tussen partijen niet in geschil is dat terecht een bedrijfsblokkade is opgelegd aan appellant. Zoals vermeld in de primaire besluiten I en II is tot de bedrijfsblokkade overgegaan, omdat bij tenminste één rund een geboorte- of sterftemelding niet heeft plaatsgevonden. Het is derhalve volgens verweerder niet van belang of bij 13 of bij 24 runderen een overtreding is geconstateerd. Een beoordeling op individueel dierniveau is dan ook weinig zinvol, te meer omdat geen individuele dieren zijn geblokkeerd maar het bedrijf van appellant als geheel.
4.2
Verweerder stelt dat gezien het grote aantal merkverliezen en de onaannemelijkheid dat deze merkverliezen alle in een korte periode voorafgaand aan de controle van 24 januari 2018 hebben plaatsgevonden, hij op goede gronden heeft geconstateerd dat appellant ten aanzien van het merkverlies overtredingen heeft begaan.
5.1
Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Richtlijn 64/432/EEG) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 14
(…)
3. De bevoegde autoriteit ziet erop toe dat de in lid 2 bedoelde verplichtingen ten minste het volgende omvatten:
(…)
C. Het gecomputeriseerde gegevensbestand dient minimaal de onderstaande informatie te behelzen:
1. Voor elk dier:
- de unieke identificatiecode of -codes, voor de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 1, artikel 4 ter, artikel 4 quater, lid 1, en artikel 4 quinquies, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad,
- datum van de geboorte,
- geslacht,
- ras of kleed,
- identificatiecode van de moeder of, in het geval van een dier dat uit een derde land is ingevoerd, de door de lidstaat van bestemming overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 aan het dier toegekende unieke identificatiecode van de individuele identificatiemiddelen,
- identificatienummer van het bedrijf waar het dier geboren is,
- identificatienummers van alle bedrijven waar het dier gehouden is en de data van alle verplaatsingen,
- datum van overlijden of slachting,
- het soort elektronisch identificatiemiddel, indien het dier daarvan is voorzien.
(…)”
5.2
Verordening nr. 1760/2000 luidt, voor zover belang, als volgt:
“Titel I
Identificatie en registratie van runderen
(…)
Artikel 2
In deze titel wordt verstaan onder:
- ,,dier”: een rund als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder b) en c), van Richtlijn 64/432/EEG, met inbegrip van dieren die deelnemen aan culturele of sportieve evenementen,
- “bedrijf”: een op het grondgebied van een lidstaat gelegen inrichting, constructie of, in het geval van een boerderij in de open lucht, elke plaats waar dieren waarop deze verordening betrekking heeft, worden gehouden, opgefokt of verzorgd,
(…)
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop die gebeurtenissen hebben plaatsgevonden; die maximumtermijn bedraagt minstens drie en hoogstens zeven dagen na het voordoen van een van die gebeurtenissen;
(…)
Titel III
Gemeenschappelijke bepalingen
Artikel 22
1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te waarborgen.
(…)
Sancties die door de lidstaat worden opgelegd aan houders, marktdeelnemers of organisaties die rundvlees in de handel brengen, zijn doeltreffend, afschrikkend en evenredig.
(…)
2. Niettegenstaande lid 1 legt de bevoegde autoriteit een houder de volgende administratieve sancties op:
a) indien een of meer dieren op het bedrijf aan geen van de bepalingen van titel I voldoet: een beperking op de verplaatsing van alle dieren naar of vanuit het bedrijf van de betrokken houder;
(…)
c) indien op één bedrijf het aantal dieren ten aanzien waarvan niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratievereisten van titel I, meer dan 20% bedraagt: een onmiddellijke beperking op de verplaatsing van alle op dat bedrijf aanwezige dieren; (…)
f) indien een houder nalaat de geboorte of het overlijden van een dier overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede streepje aan de bevoegde autoriteit te melden, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf;
(…)
Artikel 24
1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.
2. Verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage.”
5.3
Verordening nr. 494/98 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.
(…)
Artikel 2
(…)
2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.
(…)
Artikel 4
(…)
2. Indien een houder de bevoegde autoriteit niet elke geboorte of sterfte van een dier meedeelt, zoals vereist op grond van artikel 7, lid, 1, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 820/97, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf.
(…)”
5.4
De Regeling I&R luidt, ten tijde van belang, voor zover relevant als volgt:
“Artikel 20
1. De termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, bedraagt 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden.
(…)
3. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens.
(…)
Artikel 39
Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
(…)
Artikel 40
1. In de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en artikel 4, eerste en tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het aanvoeren van runderen op het bedrijf, het afvoeren van runderen van dit bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
2. In de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het afvoeren van runderen van het bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
(…)
4. Het is verboden in strijd te handelen met een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid.”
Afbakening geschil
Betekenis primaire besluiten
6.1.1
Het College dient ambtshalve te beoordelen of verweerder bij het bestreden besluit terecht ervan is uitgegaan dat zowel het primaire besluit I, zoals aangevuld met de brief van 29 januari 2018, als het primaire besluit II besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen op grond van die wet afzonderlijk bezwaar kon worden gemaakt door appellant. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
6.1.2
Het College stelt vast dat zowel het primaire besluit I als het primaire besluit II zijn vervat in een door een inspecteur van de NVWA ingevuld en namens verweerder ondertekend, voorgedrukt aankruisformulier (hierna ook besluitformulier), dat is voorzien van de aanduiding “Besluit ingevolge artikel 40 van de Regeling identificatie en registratie dieren”. In rubriek 2, voorzien van het kopje “Feiten”, kan worden vermeld dat op een hierbij te noemen datum een controle heeft plaatsgevonden op het met het UBN te identificeren bedrijf van de in rubriek 1 genoemde betrokkene. Voorts kan in deze rubriek worden aangekruist dat tijdens de controle de volgende feiten zijn geconstateerd:
“A voor tenminste één rund is aan geen enkele identificatie- en registratieverplichting voldaan, zoals bepaald in de Regeling I&R;
B bij tenminste 20 % van het aantal aanwezige runderen is niet volledig voldaan aan de identificatie- en registratieverplichtingen, zoals bepaald in de Regeling I&R;
C voor tenminste één rund heeft een aanvoer- of een afvoermelding niet plaatsgevonden (artikel 20 Regeling I&R);
D voor tenminste één rund heeft een geboorte- of een sterftemelding niet plaatsgevonden (artikel 20 Regeling I&R).”
In rubriek 3 met het kopje “Besluit” kan worden aangekruist dat verweerder naar aanleiding van de geconstateerde feiten, gelet op artikel 40, eerste en tweede lid, van de Regeling I&R het volgende verbiedt:
1.“het aanvoeren van runderen, afvoeren van runderen van het bedrijf en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van genoemd bedrijf (ingeval A,C en/of D van toepassing is)”, hierna verbod 1 en/of
2. “het afvoeren van runderen en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van genoemd bedrijf (ingeval B van toepassing is)”, hierna verbod 2.
Tot slot is op het formulier vermeld dat dit besluit direct na uitreiking in werking treedt en dat het slechts wordt opgeheven nadat betrokkene de gebreken zoals opgenomen in het betreffende controlerapport heeft hersteld.
6.1.3
In rubriek 2 van het primaire besluit I is alleen feit D aangekruist als tijdens de controle geconstateerd feit. Voorts blijkt uit rubriek 3 van dit besluit dat hierbij uitsluitend verbod 1 aan appellant is opgelegd.
6.1.4
In rubriek 2 van het primaire besluit II zijn als geconstateerde feiten de feiten A, B en D aangekruist. Uit rubriek 3 van dit besluit blijkt dat hierbij zowel verbod 1 als verbod 2 aan appellant zijn opgelegd.
6.1.5
In de brief van 29 januari 2018 heeft verweerder het primaire besluit I toegelicht en nader gemotiveerd. In deze brief staat dat tijdens de controle op 22 januari 2018 is vastgesteld dat appellant runderen houdt, die gelet op hun uiterlijke kenmerken hebben gekalfd maar volgens de gegevens uit het I&R-systeem niet hebben gekalfd. Uit deze inspectiebevindingen volgt dat appellant bepaalde geboortemeldingen niet heeft gedaan, dan wel foutieve gegevens heeft verstrekt over het moederdier bij de melding van de geboorte van een kalf in het I&R-systeem.
6.1.6
Het College is van oordeel dat verweerder bij het primaire besluit I een op publiekrechtelijk rechtsgevolg gerichte beslissing heeft genomen doordat hierbij als maatregel verbod 1 aan appellant is opgelegd op grond van het in dat besluit genoemde feit D. Verweerder heeft dit besluit dan ook terecht aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Met de brief van 29 januari 2018 heeft verweerder dit besluit nader toegelicht en gemotiveerd. Die brief is op zich zelf niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg gericht en dus geen zelfstandig besluit in vorengenoemde zin.
6.1.7
Vast staat dat verweerder het bij het primaire besluit I opgelegde verbod 1 niet heeft opgeheven voordat aan appellant het primaire besluit II werd uitgereikt, waarin hem opnieuw verbod 1 is opgelegd. Nu het bij het primaire besluit I opgelegde verbod 1 bij het nemen van het primaire besluit II nog van kracht was, heeft verweerder door appellant bij het primaire besluit II hetzelfde verbod 1 opnieuw op te leggen in zoverre geen rechtsgevolgen in het leven geroepen die niet reeds door het primaire besluit I teweeg waren gebracht. In zoverre is het primaire besluit II dus een herhaling van het primaire besluit I en heeft verweerder het primaire besluit II ten onrechte aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van het College heeft verweerder met het besluitformulier van 24 januari 2018 wat betreft het verbod 1 de grondslag van het primaire besluit I aangevuld met het daarin in rubriek 2 genoemde feit A. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen het bij het primaire besluit II opgelegde verbod 1 niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Nu verweerder dat heeft nagelaten, is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Verweerder had de tegen genoemd onderdeel van het primaire besluit II aangevoerde bezwaren van appellant moeten betrekken bij de beoordeling van het primaire besluit I, zoals dit ten aanzien van verbod 1 is aangevuld met het primaire besluit II, alsmede met de brief van 29 januari 2018.
6.1.8
Wat betreft het bij het primaire besluit II aan appellant opgelegde verbod 2 overweegt het College dat verweerder hiermee in zoverre wel een nieuw publiekrechtelijk rechtsgevolg in het leven heeft geroepen en dat dit besluit in zoverre dus wel een besluit is als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Awb, waartegen op grond van die wet bezwaar kon worden gemaakt. Uit dat besluit blijkt dat dit verbod uitsluitend berust op feit B, inhoudend dat bij ten minste 20 % van het aantal aanwezige runderen niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratieverplichtingen. Daarmee verwijst feit B naar artikel 40, tweede lid, van de Regeling I&R in verbinding met artikel 2, tweede lid, van Verordening nr. 494/98. Uit deze voorschriften blijkt dat daarin is voorzien in het opleggen als maatregel van een verbod met een andere reikwijdte dan waarin is voorzien in artikel 40, eerste lid, van de Regeling I&R voor de daar genoemde specifieke situaties uit Verordening nr. 494/98. Anders dan artikel 40, eerste lid, van de Regeling I&R geeft het tweede lid van dat artikel in verbinding met artikel 2, tweede lid, van de Verordening nr. 494/98 de minister niet de bevoegdheid om het aanvoeren van runderen op het bedrijf te verbieden.
6.1.9
Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zowel de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit I, zoals dit wat betreft verbod 1 is aangevuld bij het primaire besluit II en  de brief van 29 januari 2018, als die welke appellant heeft aangevoerd tegen het primaire besluit II wat betreft verbod 2 inhoudelijk heeft beoordeeld. In verband hiermee zal het College hierna onderzoeken of het geschil, ondanks het hiervoor geconstateerde gebrek van het bestreden besluit, finaal kan worden beslecht. Hiertoe zal het College het bestreden besluit aldus opvatten dat verweerder daarin tot heroverweging is overgegaan van zowel het bij het primaire besluit I opgelegde verbod 1, zoals dit wat betreft dat verbod nadien is aangevuld met het primaire besluit II en de brief van 29 januari 2018, als het primaire besluit II wat betreft het daarbij opgelegde verbod 2.
Individuele dierblokkades
6.2.1
Appellant heeft ter zitting naar voren gebracht dat verweerder naast de verboden 1 en 2 ook individuele dierblokkades heeft opgelegd en dat hij deze blokkades eveneens betwist.
6.2.2
Het College overweegt dat uit de primaire besluiten I en II niet valt op te maken dat hierbij individuele dierblokkades zijn opgelegd. Beide besluiten noemen duidelijk en uitsluitend artikel 40 (het eerste en/of het tweede lid) van de Regeling I&R als grondslag voor de verboden die volgens het besluitformulier kunnen worden opgelegd, en niet (daarnaast) artikel 39 van de Regeling I&R dat van toepassing is op individuele runderen. Ook in de brief  van 29 januari 2018 wordt uitsluitend gesproken over oplegging van de maatregel bedrijfsblokkade op grond van artikel 40 van de Regeling I&R. Voor zover appellant ter zitting heeft gewezen op de tabel behorende bij rapport II, deelt het College niet de conclusie van appellant dat uit deze tabel kan worden afgeleid dat individuele dierblokkades zijn opgelegd. Het enkele bijvoegen van een tabel waarin onder het kopje “bevindingen tijdens controle I&R runderen” bij een aantal runderen het hokje “artikel 39” is aangekruist, aan een rapport dat zelf geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is naar het oordeel van het College niet toereikend om ten aanzien van de aangekruiste runderen te kunnen spreken van besluiten tot oplegging van individuele blokkades. Ook uit de bezwaarschriften en het bestreden besluit valt overigens niet op te maken dat desondanks individuele dierblokkades onderwerp van geschil zijn geweest in deze procedure.
6.2.3
Dit betekent dat individuele bedrijfsblokkades in het kader van dit beroep niet ter beoordeling staan.
Inhoudelijke beoordeling
7.1.1
Zoals hiervoor al is geconstateerd heeft verweerder bij het primaire besluit II appellant, gelet op rapport II, verbod 2 opgelegd op grond van feit B, inhoudend dat bij ten minste 20 % van het aantal aanwezige runderen niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratieverplichtingen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt echter verlaten, omdat hij hierin nader heeft vastgesteld dat bij minder dan 20% van de runderen op het bedrijf van appellant is geconstateerd dat niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften is voldaan, zodat de voorwaarde voor toepassing van artikel 2, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 niet is vervuld. In het rapport II is aangenomen dat bij 31 van de 145 op het bedrijf aanwezige runderen, dus 21 %, niet aan genoemde voorschriften was voldaan, omdat is geconstateerd dat 11 kalveren nooit gemerkt en niet gemeld zijn in het I&R-systeem, één rund twee oormerken miste, 18 runderen slechts voorzien waren van één oormerk en één rund aanwezig was dat stond geregistreerd als mannelijk, maar vrouwelijk was. In het bestreden besluit heeft verweerder nader vastgesteld dat bij 26 van de 145 en dus bij (afgerond) 18 % van de runderen niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratievoorschriften. Reden hiervoor is dat verweerder naar aanleiding van het bezwaar van appellant alsnog heeft geconstateerd dat ten aanzien van vijf specifieke dieren van de 11 kalveren die volgens rapport II nooit gemerkt en niet gemeld waren in het I&R-systeem toch geen sprake was van een overtreding ten aanzien van het merken en registreren. Ten aanzien van de overige zes dieren, alsmede de hiervoor genoemde andere 20 runderen houdt verweerder in het bestreden besluit staande dat sprake was van genoemde overtredingen met betrekking tot het ontbreken van oormerken (in totaal 19 runderen) en de onjuiste registratie van het geslacht (één rund).
7.1.2
Nu verweerder vorengenoemd standpunt in het bestreden besluit heeft verlaten, betekent dit, gelet op hetgeen hiervoor in 6.1.8 is overwogen, dat verweerder tot de conclusie had moeten komen dat als gevolg daarvan de grondslag voor het opleggen van verbod 2 is komen te vervallen. Verweerder had derhalve het bezwaar tegen het primaire besluit II voor wat betreft dat verbod gegrond moeten verklaren en dit besluit in zoverre moeten herroepen. Verweerder heeft dit nagelaten, zodat het bestreden besluit ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Hetgeen appellant in beroep heeft aangevoerd met betrekking tot verbod 2 behoeft daarom verder geen bespreking.
7.2.1
Uit het bestreden besluit blijkt verder dat verweerder, ondanks zijn conclusie dat geen ‘bedrijfsblokkade’ kon worden opgelegd op grond van artikel 40, tweede lid, van de Regeling I&R in verbinding met artikel 2, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, de ‘bedrijfsblokkade’ ook is opgelegd op grond van artikel 40, eerste lid, van de Regeling I&R in samenhang met artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 en dat die grondslag wel juist is. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat, gelet op die voorschriften, een bedrijfsblokkade moet worden opgelegd zodra één of meer (dood)geboorten niet zijn gemeld en dat een percentage hierbij geen rol speelt.
7.2.2
Daargelaten dat verweerder hierbij het verschil in rechtsgevolgen tussen verbod 1 en verbod 2 uit het oog heeft verloren, moet het er naar het oordeel van het College voor worden gehouden dat verweerder met het hiervoor in 7.2.1 weergegeven nadere standpunt de grondslag voor het opleggen van verbod 1 heeft verengd tot enkel de overtreding door appellant van het in artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 genoemde voorschrift van artikel 7, eerste lid, tweede streepje, van Verordening nr. 1760/2000 met betrekking tot de verplichting de bevoegde autoriteit tijdig in kennis te stellen van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf. Verweerder handhaaft in het bestreden besluit weliswaar zijn op rapport II gebaseerde vaststelling dat appellant de identificatie- en registratievoorschriften heeft overtreden doordat 18 runderen slechts waren voorzien van één oormerk in plaats van de vereiste twee oormerken, één rund twee oormerken miste, en één vrouwelijk rund ten onrechte als mannelijk rund stond geregistreerd, maar verweerder besteedt verder aan deze overtredingen op geen enkele wijze aandacht ter beantwoording van de uit het vervallen van verbod 2 voortvloeiende vraag wat de wettelijke grondslag dan is voor het opleggen van verbod 1 wegens specifiek deze overtredingen. Duidelijk is dat artikel 40, tweede lid, van de Regeling I&R in verbinding met artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 daarvoor geen enkele grondslag biedt en dat elke verwijzing naar één van de in artikel 40, eerste lid, van de Regeling genoemde situaties uit Verordening nr. 494/98 met het oog op deze overtredingen ontbreekt in het bestreden besluit.
7.2.3
Dit betekent dat de beroepsgronden van appellant met betrekking tot de in 7.2.2 bedoelde 20 runderen geen bespreking meer behoeven.
7.3.1
Gelet op het vorenstaande ziet het College zich nu gesteld voor de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van verbod 1 op grond van artikel 40, tweede lid, van de Regeling I&R in verbinding met artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
7.3.2
Appellant heeft erkend dat ten aanzien van 13 van de 24 in rapport I genoemde dieren sprake was van een overtreding, omdat hij had nagelaten de (dood-)geboorte te melden in het I&R-systeem. Van die 13 gevallen ging het volgens appellant in acht gevallen om een doodgeboorte en in vijf gevallen om het niet melden van een geboorte. Voorts heeft appellant erkend dat hij zes in januari 2018 geboren kalveren niet tijdig heeft geregistreerd in het I&R-systeem.
7.3.3
Gelet op wat het College in zijn uitspraken van 20 oktober 2020 (zie bijv. ECLI:NL:CBB:2020:727) heeft overwogen, is bij het niet melden van een doodgeboorte geen sprake van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Dit betekent dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 verweerder niet de bevoegdheid geven om bij het niet (tijdig) melden van een doodgeboorte de in geding zijnde sanctie van verbod 1 op te leggen. Voor zover verweerder het niet (tijdig) melden van doodgeboorten ten grondslag heeft gelegd aan het opleggen van verbod 1 – verweerder stelt dit in het bestreden besluit specifiek slechts ten aanzien van drie runderen vast – heeft verweerder dit derhalve ten onrechte gedaan. Het College laat derhalve verder buiten beschouwing dat appellant heeft erkend dat hij in acht gevallen de doodgeboorte niet heeft gemeld.
7.3.4
Nu appellant heeft erkend dat hij ten aanzien van in totaal 11 runderen de geboorte van een kalf niet (bij vijf runderen) of niet tijdig (bij zes runderen) heeft gemeld, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat appellant artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening nr. 1760/2000 in verbinding met artikel 20, eerste en derde lid, van de Regeling I&R heeft overtreden. Appellant is verantwoordelijk voor het op de juiste wijze bijhouden van de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 genoemde verplichte gegevens in het I&R-systeem. Op hem rust dan ook de verplichting om een geboorte tijdig in het I&R-systeem te melden.
7.3.5
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 dwingend voorschrijven dat moet worden overgegaan tot het opleggen van een volledige ‘bedrijfsblokkade’, indien sprake is van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Volgens verweerder wordt met de zinsnede “de verplaatsing van dieren” in deze bepalingen “alle verplaatsingen van alle runderen” bedoeld.
7.3.6
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:710) geven de artikelen 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, anders dan verweerder heeft betoogd, ruimte om een afweging te maken ten aanzien van de dieren die moeten worden geblokkeerd. Verweerder heeft derhalve in het bestreden besluit een onjuiste uitleg gegeven aan vorengenoemde bepalingen en bedoelde afweging ten onrechte achterwege gelaten. Dit betekent dat het bestreden besluit tevens voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met genoemde wettelijke bepalingen en het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
7.4.1
Uit het beroepschrift volgt dat appellant van mening is dat verweerder geen volledige bedrijfsblokkade had mogen opleggen, maar alleen had mogen overgaan tot het blokkeren van de dieren ten aanzien waarvan verweerder terecht een overtreding van de identificatie- en registratievoorschriften heeft vastgesteld.
7.4.2
Verweerder heeft er in het verweerschrift op gewezen dat in het licht van de te beschermen belangen en mede gelet op de eenvoud voor de melkveehouder, een bedrijfsblokkade in een geval als het onderhavige noodzakelijk en proportioneel is om de registraties in het I&R-systeem in orde te maken. De bedrijfsblokkade zorgt ervoor dat een melkveehouder de ontbrekende geboortemeldingen bij de melkgevende vaarzen alsnog gaat doen. De maatregel is belangrijk voor het internationaal handelsimago (marktintegriteit) van Nederland als exportland en in het belang van de kalversector zelf.
7.4.3
Naar aanleiding van deze standpunten zal het College de vraag beantwoorden of het bij het bestreden besluit gehandhaafde verbod 1 de toets aan het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit het door appellant overgelegde uittreksel uit de Kamer van Koophandel blijkt dat één van de activiteiten van zijn onderneming het fokken van melkvee betreft. Nu vast staat dat appellant ten aanzien van een substantieel aantal kalveren (11) van het totaal aantal fysiek aanwezige runderen (145) niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om hun geboorte (tijdig) te melden in het I&R-systeem wijst dit naar het oordeel van het College op een zodanig te kort schietende bedrijfsvoering bij appellant ten aanzien van een van de kernactiviteiten van zijn bedrijf dat het College onvoldoende grond ziet voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het opleggen van een gehele bedrijfsblokkade in de vorm van verbod 1 heeft kunnen overgegaan als maatregel om appellant tot herstel van deze onrechtmatige situatie te bewegen. Deze maatregel moet in dit geval gerechtvaardigd worden geacht vanwege het zwaarwegende belang van de handhaving van genoemde verplichting met het oog op een snelle en accurate tracering van de runderen door een tijdige en juiste identificatie en registratie van deze dieren ter bescherming van de gezondheid van mens en dier.
8.	Gelet op hetgeen het College hiervoor heeft overwogen zal het College als volgt beslissen op het beroep. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Het College zal in zoverre met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen het bij het primaire besluit II opgelegde verbod 1 niet-ontvankelijk te verklaren (zie 6.1.7) en het primaire besluit II te herroepen voor zover daarbij verbod 2 is opgelegd (zie 7.1.2) en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Het College zal voorts op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van verbod 1 in stand blijven (zie 7.4.3).
Redelijke termijn
9.1
Appellant heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
9.2
Volgens vaste jurisprudentie geldt bij niet-punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door het College uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit.
9.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 21 februari 2018, de datum waarop verweerder de bezwaarschriften van appellant tegen de primaire besluiten I en II heeft ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met meer dan negen maanden overschreden. De overschrijding rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schadevergoeding in de vorm van schadevergoeding. Volgens vaste jurisprudentie bedraagt deze schadevergoeding € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke en rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. In dit geval dient derhalve een schadevergoeding van € 1.000,- te worden toegekend.
9.4
Met het oog op de toerekening van de schadevergoeding wordt overwogen dat als uitgangspunt geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd indien deze de duur van een half jaar overschrijdt en de rechterlijke fase indien anderhalf jaar wordt overschreden. Op het moment van het bestreden besluit zijn sinds de binnenkomst van het bezwaar vijf maanden verstreken. In de bestuurlijke fase is de redelijke termijn derhalve niet overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is 10 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is derhalve aan de rechter toe te rekenen. De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) zal worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van € 1.000,- op grond van artikel 8:88 van de Awb.
Proceskostenveroordeling
10.	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 2.100,- (2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften tegen het primaire besluit I, respectievelijk het primaire besluit II, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen het bij het primaire besluit II opgelegde verbod 1 niet-ontvankelijk en herroept het primaire besluit II voor zover daarbij verbod 2 is opgelegd en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van verbod 1 in stand blijven;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een schadevergoeding voor immateriële schade van € 1.000,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en
mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. 		De griffier is verhinderd te ondertekenen.