ECLI:NL:RVS:2019:3980
Raad van State — Uitspraak 


201808220/1/A2.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Aldi Vastgoed B.V., gevestigd te Culemborg,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2018 in zaak nr. 18/814 in het geding tussen:
Aldi
en
het college van burgemeester en wethouders van Veendam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college een aanvraag van Aldi om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Aldi heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 31 augustus 2018 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Aldi hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2019, waar Aldi, vertegenwoordigd door mr. M.R. Kruisselbrink, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Birza, vergezeld door mr. J.H.J. van Erk, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Aldi is eigenaar van het pand met bijbehorend perceel aan de Molenstreek 180 te Veendam. Bij brief van 20 april 2017 heeft zij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade in de vorm van waardevermindering die zij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Veendam Centrum". Op grond van dat plan rust op het perceel van Aldi de bestemming "detailhandel en maatschappelijk", maar is het gebruik als supermarkt niet langer toegestaan. Hierdoor is de waarde van het pand gedaald.
Standpunt van het college
2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ).
De SAOZ heeft de planologische regimes vergeleken en geconcludeerd dat zich een planologische verslechtering voordoet doordat het gebruik van het pand als supermarkt thans is uitgesloten. Daardoor is de waarde van het pand op de peildatum gedaald met € 229.000,00. Het concentreren van detailhandel en het saneren van ongewenste locaties is volgens de SAOZ een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Daar staat tegenover dat de hoogte van de schade in verhouding tot de waarde van het pand aanzienlijk is. Deze afweging leidt volgens de SAOZ tot een korting op de schade van 10%, zodat € 206.100,00 resteert. De schade dient volgens de SAOZ echter geheel voor rekening van Aldi te blijven, omdat Aldi zichzelf actief in een nadeliger positie heeft gebracht. Volgens het college is Aldi op 12 april 2012 mondeling medegedeeld dat bij verplaatsing van de supermarkt naar een andere locatie, het gebruik van het pand aan de Molenstreek 180 als supermarkt planologisch actief zou worden beëindigd. Vervolgens is het Aldi bij voorbereidingsbesluit van 11 maart 2013 verboden om het gebruik van het pand te wijzigen, voor zover daarmee een andere dan de bestaande supermarktformule zou worden gevestigd, of het aantal vierkante meters verkoopvloeroppervlakte zou worden vermeerderd. Volgens de SAOZ heeft Aldi aldus 11 maanden de tijd gehad om het meest optimale gebruik te realiseren, en is deze periode daartoe in beginsel lang genoeg. De gehele periode is het pand in gebruik geweest als supermarkt van Aldi zelf. Op 9 juli 2014, vier maanden voor de inwerkingtreding van het schadeveroorzakende bestemmingsplan, heeft Aldi dat gebruik beëindigd, wetende dat het gebruik als supermarkt daardoor planologisch niet langer zou zijn toegestaan. Als Aldi het gebruik als supermarkt zou hebben voortgezet tot 3 november 2014, de datum van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, had het gebruik tot in lengte van jaren kunnen worden voortgezet onder het overgangsrecht. Nu Aldi met de beëindiging van het gebruik als supermarkt zichzelf de mogelijkheid heeft ontnomen dat gebruik onder het overgangsrecht te brengen, dienen de nadelige gevolgen volledig voor rekening van Aldi te blijven, aldus de SAOZ.
3.    Het college heeft het advies van de SAOZ ten grondslag gelegd aan het besluit van 19 december 2017 en de aanvraag van Aldi afgewezen.
Beroep
4.    Aldi heeft het college in bezwaar verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, omdat het geschil alleen ziet op de vraag of Aldi zichzelf in een nadeliger positie heeft gebracht, en de standpunten daarover duidelijk zijn. Het college heeft ingestemd met het verzoek en het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank.
5.    De rechtbank heeft Aldi niet gevolgd in het betoog dat in redelijkheid niet van haar kan worden gevergd om tien jaar lang het gebruik als supermarkt voort te zetten, zodat dit in het volgende bestemmingsplan weer wordt toegestaan. De SAOZ bedoelt dat het gebruik als supermarkt onder het overgangsrecht had kunnen worden gehandhaafd, als dat gebruik nog plaatsvond bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Daarbij geldt dat verhuur aan een andere (buurt)supermarkt of formule zeer wel denkbaar was en van Aldi, als eigenaar, kon worden verlangd.
De rechtbank heeft Aldi evenmin gevolgd in het betoog dat zij voldoende heeft gedaan om het nadeel te voorkomen. Weliswaar kan het instellen van rechtsmiddelen tegen de planologische maatregel volgens de rechtbank worden gerekend tot hetgeen onder de schadebeperkingsplicht valt, maar dat is op zichzelf niet voldoende voor het oordeel dat Aldi aan de schadebeperkingsplicht heeft voldaan. Van Aldi kon ook worden gevergd ernaar te streven het gebruik als supermarkt in het nieuwe bestemmingsplan te laten herbestemmen. Aldi heeft het pand gebruikt als outletlocatie, maar dat heeft niet tot herbestemming als supermarkt geleid, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft Aldi ook niet gevolgd in het betoog dat de SAOZ had moeten onderzoeken wat de waarde was van het pand onder het overgangsrecht. Volgens de rechtbank voldoet de werkwijze van de SAOZ aan de daarvoor geldende eisen en hoefde zij niet te onderzoeken welke waarde het pand zou hebben gehad als gebruik was gemaakt van het overgangsrecht.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft kunnen besluiten dat de planschade redelijkerwijs voor rekening van Aldi behoort te blijven, omdat zij de mogelijkheid om de schade te voorkomen of beperken onvoldoende heeft benut.
Hoger beroep
6.    Aldi bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zij de mogelijkheid om de schade te voorkomen of beperken onvoldoende heeft benut. Daartoe voert Aldi aan dat er niet aan voorbij kan worden gegaan dat de schade primair is ontstaan door de gewijzigde gebruiksmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan. Bovendien kan niet worden gezegd dat Aldi het gebruik actief heeft beëindigd. Allereerst verhuurt Aldi het pand aan Aldi Drachten B.V. en heeft zij daardoor geen zeggenschap over het gebruik ervan. Los daarvan was geen sprake van actieve beëindiging van het gebruik als supermarkt. Op het moment dat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, op 3 november 2014, werd het pand gebruikt als Aldi-outlet. Eerst bij de uitspraak van de Afdeling op het beroep tegen het bestemmingsplan, van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2484), is komen vast te staan dat een outlet geen supermarkt is, aldus Aldi.
6.1.    Artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: WRO) luidt: "Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd."
Artikel 6.3 luidt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken."
6.2.    Daargelaten wat de betekenis ervan kan zijn in deze procedure, heeft Aldi niet aannemelijk gemaakt dat zij geen zeggenschap heeft over het gebruik van het pand doordat zij het verhuurt. Vanaf het conceptadvies van de SAOZ, van 27 oktober 2017, had het Aldi duidelijk kunnen zijn dat haar wordt tegengeworpen dat zij het gebruik van het pand als supermarkt heeft gestaakt. Desondanks heeft Aldi eerst in hoger beroep gesteld dat niet zij, maar Aldi Drachten B.V. het gebruik bepaalt. Die stelling is niet met stukken gestaafd. De Afdeling ziet reeds daarom geen reden om aan te nemen dat het gebruik van het pand Aldi niet kan worden toegerekend.
6.3.    Ter zitting is komen vast te staan dat het college Aldi geen passieve risicoaanvaarding tegenwerpt. Niet in geschil is dat Aldi het pand de gehele benuttingsperiode als supermarkt heeft gebruikt en dat dit het meest rendabele gebruik is. Het college heeft er op gewezen dat Aldi zich echter na de benuttingsperiode in een nadeliger positie heeft gebracht, door het gebruik als supermarkt te staken. Als Aldi het gebruik had voortgezet, was het gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht komen te vallen. Het gebruik is dus te vroeg gestaakt en de daardoor ontstane schade dient volgens het college voor rekening van Aldi te blijven. Het college ziet steun voor zijn standpunt in de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2018. Daaruit volgt volgens het college dat bij directe planschade zoals hier aan de orde, het overgangsrecht bij de beoordeling mag worden betrokken.
6.4.    Het college wordt niet gevolgd in zijn lezing van de uitspraak van 20 juli 2016. In die zaak lag, voor zover thans relevant, slechts de vraag voor of aan het tegenwerpen van passieve risicoaanvaarding ten aanzien van vervallen bouwmogelijkheden van een restaurant, in de weg stond dat het gebruik van de te realiseren bebouwing voor horecadoeleinden slechts onder het gebruiksovergangsrecht mogelijk was. De Afdeling heeft die vraag ontkennend beantwoord. Daaruit volgt echter niet dat, zoals het college betoogt, bij de beantwoording van de vraag of de schade redelijkerwijs voor rekening van de aanvrager behoort te blijven, zelfstandige betekenis toekomt aan het overgangsrecht.
De uitspraak van 20 juli 2016 biedt ook overigens geen steun voor het standpunt dat de schade voor rekening van Aldi dient te blijven. Anders dan in de zaak waarop die uitspraak ziet, werpt het college Aldi geen passieve risicoaanvaarding tegen. Verder gaat het in het geval van Aldi niet om het vervallen van bouwmogelijkheden, maar van gebruiksmogelijkheden. Ook als aan het voorgaande voorbij zou worden gezien, doet zich niet de zeer specifieke situatie voor, die in de uitspraak van 20 juli 2016 aan de orde was. Daarin was het gebruik voor horeca korte tijd niet positief bestemd, maar gedurende de onderbreking wel al onder het overgangsrecht mogelijk. Het geval van Aldi is dus niet in relevante opzichten vergelijkbaar met dat in de uitspraak.
6.5.    Voor zover het college zich beroept op schending van de schadebeperkingsverplichting die op Aldi zou rusten, overweegt de Afdeling als volgt. Aldi heeft verzocht om tegemoetkoming in planschade in de vorm van waardevermindering van het pand met bijbehorend perceel. In de visie van het college had Aldi deze schade kunnen voorkomen door het gebruik van het pand als supermarkt onder het overgangsrecht van het nieuwe planologische regime voort te zetten. Bij inkomensschade kan dit inderdaad het geval zijn, maar schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak kan naar zijn aard niet worden voorkomen door voortzetting van het gebruik van de onroerende zaak onder het overgangsrecht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet langer als zodanig is bestemd in de bestemmingsregeling, betekent dat wordt beoogd om aan deze situatie binnen de planperiode een einde te maken. Met het overgangsrecht in een bestemmingsplan wordt dan ook beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen. Aldus zijn de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen. Aan het kunnen voortzetten van bestaand gebruik onder het overgangsrecht komt ook niet dezelfde waarde toe als aan gebruik dat rechtstreeks is bestemd. Om deze reden moeten bij de planvergelijking de mogelijkheden die het overgangsrecht biedt buiten beschouwing worden gelaten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2013:3259). De omstandigheid dat bestaande activiteiten van een aanvrager worden beschermd op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan, impliceert niet dat een planologische verslechtering die tot waardevermindering van een onroerende zaak leidt niet aan de orde kan zijn. Dat Aldi de door haar gestelde schade had kunnen voorkomen is dus onjuist. Daarbij komt dat zonder nadere motivering, die in dit geval ontbreekt, niet valt in te zien dat van Aldi in de gegeven omstandigheden in redelijkheid kon worden gevergd dat zij het gebruik van het pand als supermarkt zou voortzetten tot de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan, waarin eventueel het gebruik als supermarkt positief zou worden bestemd. Daarbij is van belang dat de beëindiging van het gebruik als supermarkt overeenstemt met het door de gemeente gevoerde ruimtelijke detailhandelsbeleid, zoals tot uitdrukking komend in het schadeveroorzakende bestemmingsplan, en dat is gericht op beëindiging van dit gebruik.
6.6.    Conclusie is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd waarom de planschade redelijkerwijs voor rekening van Aldi dient te blijven.
Het betoog slaagt.
7.    Nu het hoger beroep reeds vanwege het voorgaande gegrond is, komt de Afdeling niet toe aan hetgeen Aldi overigens heeft aangevoerd.
8.    De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 december 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6.3 van de Wro. Dat betekent dat het college opnieuw op de aanvraag van Aldi dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2018 in zaak nr. 18/814;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 19 december 2017, kenmerk 5694;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veendam tot vergoeding van bij Aldi Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veendam aan Aldi Vastgoed B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 846,00 (zegge: achthonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dijkshoorn
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
735-799.