ECLI:NL:CBB:2020:822
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/639
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 11 april 2018 herzien en het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Partijen zijn niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 84 melk- en kalfkoeien, 25 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. De totale melkproductie van appellante in 2015 was 498.414 kg.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.121 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 83 melk- en kalfkoeien, 25 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 40 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 6.515 kg en een excretieforfait van 36,2 kg. Bij het besluit van 11 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het besluit van 11 april 2018 herzien en het primaire besluit herroepen, aangezien verweerder heeft vastgesteld dat 1 melkkoe ten onrechte stond geregistreerd als 1 stuk jongvee ouder dan 1 jaar. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het bestreden besluit verlaagd naar 4.077 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 84 melk- en kalfkoeien, 25 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 6.138 kg en een excretieforfait van 35,5 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld in het bestreden besluit. Verweerder heeft in het bestreden besluit de dieraantallen correct vastgesteld, maar het bestreden besluit is onjuist en onbegrijpelijk wat betreft het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien in 2015. In het primaire besluit is uitgegaan van een gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien van 76,5. In het bestreden besluit is evenwel uitgegaan van een gemiddelde van 81,2. Appellante stelt dat het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien vanwege het foutief geregistreerde stuk jongvee stijgt van 76,5 naar 77,5. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt voor appellante niet in te zien hoe verweerder in het bestreden besluit heeft kunnen uitgaan van 81,2 als gemiddelde. Dit klemt voor appellante temeer nu de gemiddelde melkproductie in het bestreden besluit aan de hand van het gewijzigde gemiddeld aantal melkkoeien uitkomt op 6.138 kg, hetgeen correspondeert met een excretieforfait van 35,5 kg. Terwijl in het primaire besluit de gemiddelde melkproductie is berekend op 6.515 kg, hetgeen correspondeert met een excretieforfait van 36,2 kg. Het lagere excretieforfait leidt ertoe dat het aantal fosfaatrechten als gevolg van het bezwaar niet is verhoogd maar is verlaagd van 4.120,6 naar 4.076,1 kg. Appellante verzoekt om aan de hand van de dieraantallen, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 6.431 kg en daarmee corresponderend excretieforfait van 36,2 kg, het aantal fosfaatrechten vast te stellen op 4.134,9 kg.
4.2
Appellante wijst er op dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien zoals vastgesteld in het primaire besluit. Het bestreden besluit leidt zodoende volgens haar tot een reformatio in peius.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder is van mening dat hij in het bestreden besluit het fosfaatrecht op de juiste wijze heeft bijgesteld en zodoende terecht heeft verlaagd. De berekening van het gemiddelde aantal van 81,2 op het bedrijf van appellante in 2015 gehouden melk- en kalfkoeien is gebaseerd op door appellante aangeleverde gegevens uit het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem). Verweerder geeft aan dat hij naar aanleiding van de reactie van appellante op de servicemelding het aantal melkkoeien op de peildatum heeft verhoogd van 79 naar 83. Echter, het gemiddelde aantal is niet aangepast. Verweerder heeft het gemiddelde aantal vervolgens hersteld (verhoogd) in het bestreden besluit, waardoor de gemiddelde melkproductie per koe lager blijkt en er derhalve tevens een lagere excretie van toepassing is.
5.2
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de stelling van appellante dat sprake is van een reformatio in peius aan het voorgaande niets afdoet. De aanpassing van verweerder is immers in beginsel toegestaan in gevallen waarbij ook los van het aanhangig gemaakte bezwaar, de bevoegdheid bestaat het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van appellante te wijzigen. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 2 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:133, onder 7.2. Deze bevoegdheid bestaat ook ter zake van het bestreden besluit waarin het aan appellante toe te kennen fosfaatrecht is vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, onder 3.2.2 en 14 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:268, onder 6.1). Verweerder acht appellante ook niet in haar verweermogelijkheden geschaad, nu appellante in deze beroepsfase alsnog in de gelegenheid is om haar standpunt kenbaar te maken (vergelijk de uitspraak van het College van 13 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:167, onder 2.2). Daarom kan volgens verweerder hetgeen appellante aanvoert omtrent de verlaging van het aantal toegekende fosfaatrechten, niet afdoen aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Beoordeling
6.1
In geschil is of verweerder het gemiddelde aantal melkkoeien in 2015 op een juiste wijze heeft vastgesteld en het fosfaatrecht terecht heeft verlaagd.
6.2
Het College stelt vast dat de melkproductie in 2015 498.414 kg bedroeg en stelt aan de hand van het I&R-systeem vast dat het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2015 (diercategorie 100) 81,2 bedroeg. Aan de hand van deze cijfers komt de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 uit op 6.138 kg. Het excretieforfait komt zodoende uit op 35,5 kg. Het door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde excretieforfait is juist. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Voor zover appellante stelt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het verbod op reformatio in peius, oordeelt het College als volgt. Het verbod op reformatio in peius behelst dat een indiener van een bezwaarschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het door zijn ingestelde bezwaar. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Op dit verbod gelden echter uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het aanhangig gemaakte bezwaar bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en de bezwaarmaker hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van strijd met het verbod op reformatio in peius nu hij, los van de bezwaarschriftprocedure, zelfstandig bevoegd was om tot verlaging van het fosfaatrecht over te gaan.
6.4
Het beroep op het motiveringsbeginsel in verband met het ontbreken van een toelichting op de aanpassing van het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien slaagt.
Slotsom
7. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
8. In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak 	De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen