ECLI:NL:RBMNE:2020:4258
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 20/314 en UTR 20/510
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 september 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. G.J. Scholten),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Verkerk).
Procesverloop
Het verzoek en het rechtstreeks beroep hebben betrekking op het besluit van 9 december 2019, waarin verweerder eisers een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom heeft opgelegd, wegens het zonder ‘vergunning voor woningvorming’ en zonder omgevingsvergunning verbouwen van een zelfstandige woning tot vijf woonruimten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020. Eiser [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en door mr. [A] , kantoorgenoot van gemachtigde Scholten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. [B] en [C] , beiden werkzaam bij verweerder.
Inleiding
1. Op 25 oktober 2019 hebben inspecteurs in dienst bij verweerder en werkzaam voor de afdeling Toezicht en Handhaving Bebouwde Omgeving, een controle uitgevoerd op het adres [adres] in [woonplaats] (de woning). Van die controle en een administratief onderzoek is op 30 oktober 2019 een proces-verbaal opgemaakt. Daaruit en uit het besprokene ter zitting blijkt het volgende. Op 10 mei 2012 is aan de toenmalige eigenaar van de woning een omzettingsvergunning voor kamerverhuur verleend. In de woning waren zes kamers gerealiseerd. De huidige eigenaren, eisers, hebben de woning op 3 september 2018 gekocht en daarna verbouwd. Het aantal kamers is gelijk gebleven, maar de kamers beschikken nu allen over een eigen toilet, douche en keukenblok. Van de zes kamers worden er vijf verhuurd. Eén van de twee kamers op de begane grond wordt niet verhuurd. De huurprijzen zijn inclusief gas, licht en water.
De afzonderlijke kamers hebben geen van gemeentewege verleend huisnummer, de elektriciteitsmeter en de wasmachine worden gedeeld.
2. Verweerder heeft op grond van het proces-verbaal in het bestreden besluit geconcludeerd dat eisers de zelfstandige woning zonder een daartoe verleende ‘vergunning tot woningvorming’ en omgevingsvergunning hebben verbouwd tot vijf woonruimten. Er is sprake van woningvorming ten behoeve van verhuur. Omdat eisers niet beschikken over de benodigde vergunningen heeft verweerder besloten aan eisers een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom op te leggen.
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Zij hebben onder meer aangevoerd dat er geen overtreding is van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. Zij betogen dat verweerder ten onrechte een vergunning verlangt voor het omzetten van onzelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten waarin voorzieningen zijn gerealiseerd en zij stellen dat zij ook geen omgevingsvergunning voor de verbouwing nodig hebben. Eisers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening om te voorkomen dat de verbouwingen in de woning ongedaan gemaakt moeten worden. Als eisers dit niet doen verbeuren zij een dwangsom. Dit zal ook gevolgen hebben voor de huurders van de kamers.  Daarmee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van voldoende spoedeisend belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
5. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit vertoont gebreken en kan daarom niet in stand kan blijven. De gebreken zien op de invulling van het begrip woningvorming door verweerder. Omdat de rechter het bestreden besluit vernietigt en het besluit daarmee geheel van tafel is, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
6. Hieronder zal de voorzieningenrechter uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
7. De voorzieningenrechter heeft zich bij de beoordeling van het verzoek en het beroep gebaseerd op bepalingen uit de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019 (de Huisvestingsverordening), de Huisvestingswet 2014 (de Huisvestingswet) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Huisvestingsverordening bevat regels over het wijzigen van de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de regio Utrecht en omschrijft wanneer een vergunning nodig is voor onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming.
De Huisvestingsverordening is gebaseerd op de Huisvestingswet. Beide regelgevingen zijn van toepassing en verweerder dient uit te gaan van de daarin opgenomen definities.
Deze regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak en voor zover nodig is regelgeving in de uitspraak zelf opgenomen.
Hadden eisers een  vergunning voor woningvorming nodig om de woning te kunnen verbouwen?
8. Volgens de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening is er sprake van woningvorming als – kort gezegd en voor zover hier van belang – een woonruimte verbouwd wordt tot twee of meer woonruimten of in die verbouwde staat wordt gehouden.
Woonruimte is - voor zover hier van belang – een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Verweerder heeft nog een nadere invulling aan het begrip woningvorming gegeven in artikel 1.1. onder 49 van de Huisvestingsverordening door woningvorming te definiëren als woonruimte verbouwen tot of anderszins realiseren van twee of meer woonruimten voor verhuur, waarbij de woonruimten in ieder geval beschikken over een eigen keuken.
9. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in dit geval niet heeft kunnen concluderen dat er sprake is van woningvorming en dat eisers dus een vergunning nodig hadden om de woning te kunnen verbouwen. Volgens de regelgeving immers gaat het bij woningvorming om het verbouwen van een woonruimte tot twee of meer woonruimten. Het gaat met andere woorden om het opdelen van woonruimte om zo meerdere woonruimten te creëren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet er daarom bij woningvorming een wijziging in de woningvoorraad optreden die er in ieder geval uit bestaat dat er extra woonruimte wordt gevormd. Dat is hier niet aan de orde. Anders dan in het bestreden besluit staat, was de woning voorafgaand aan de verbouwing namelijk niet één zelfstandige woning, maar bestond zij al uit zes onzelfstandige woonruimten (kamers).
Eisers hebben hiervoor ook een vergunning.
10. In aanvulling op het voorgaande overweegt de voorzieningenrechter dat volgens verweerders eigen definitie van ‘zelfstandige woonruimte’ in de Huisvestingsverordening de door eisers gevormde luxe kamers/studio’s ook geen zelfstandige woonruimten zijn.
Volgens de eigen definitie van verweerder immers heb je voor een zelfstandige woonruimte in ieder geval een eigen toegang en dus een huisnummer nodig en die hebben de luxe kamers/studio’s van eisers niet. Ook hebben de luxe kamers/studio’s een gedeelde meterkast en wasmachine. Er is dus volgens verweerder, zoals ook ter zitting is bevestigd, geen sprake van het omzetten van onzelfstandige woningen in zelfstandige woningen. Door de verbouwing van de zes onzelfstandige kamers naar onzelfstandige luxe kamers met keukenblok, douche en toilet is het aantal woonruimten niet veranderd, want na de verbouwing zijn er namelijk nog steeds zes onzelfstandige woonruimten. Dat de studio’s afzonderlijk in de markt gezet kunnen worden. doet aan het oordeel van de voorzieningenrechter niet af. De kamers konden namelijk ook al zelfstandig in de markt gezet worden. Verweerders ter zitting ingenomen standpunt dat de kamers geen woonruimten waren, volgt de voorzieningenrechter evenmin. De kamers immers waren besloten ruimten, die met één of meer andere ruimten, bestemd of geschikt waren voor bewoning door een (eenpersoons) huishouden. De kamerbewoners vormden afzonderlijke huishoudens.
11. Verweerder heeft ter zitting nog gesteld dat het maken van aanpassingen en het verbouwen van kamers tot zelfvoorzienende luxe kamers, die afzonderlijk in de markt gezet kunnen worden, maakt dat er woningvorming is. Volgens verweerder is dit een toegestane invulling van de vergunningplicht. Het gaat hierbij volgens verweerder om het ‘anderszins realiseren’ van woonruimten uit artikel 1.1. onder 49 van de Huisvestingsverordening. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verweerder niet. Verweerder creëert met deze uitleg van woningvorming een nieuwe categorie waarvoor een vergunning vereist is. Namelijk die van de verbouwing van een onzelfstandige kamer naar een onzelfstandige luxe kamer/studio. De voorzieningenrechter begrijpt verweerders streven om te voorkomen dat er te kleine (nagenoeg) zelfstandige woonruimten in de markt worden gezet. Maar de vrijheid van verweerder voor het invullen van de vergunningplicht gaat niet zo ver dat  een nieuwe categorie kan toevoegen aan de bestaande vergunningplicht. Dit standpunt van verweerder vindt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen steun in de Huisvestingswet. Omdat een vergunningsplicht een inmenging vormt op het eigendomsrecht van eisers, moet daarvoor een wettelijke basis zijn en die ontbreekt.
12. Omdat de voorzieningenrechter tot de conclusie komt dat er geen sprake is van woningvorming, kan verweerder eisers niet tegenwerpen dat zij zonder vergunning van verweerder een woonruimte hebben verbouwd tot twee of meer woonruimten of in die verbouwde staat hebben gehouden.
Verweerder had op daarom op die grond geen last onder dwangsom en boete kunnen opleggen.
Hadden eisers een omgevingsvergunning nodig voor de verbouwing?
13. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat eisers een omgevingsvergunning op grond van artikel 2, eerste lid, onder a van de Wabo, hadden moeten aanvragen, omdat het verbouwen van een woonruimte tot twee of meer woonruimten een vergunningplichtige activiteit is. Zoals de voorzieningenrechter hiervoor uiteen heeft gezet, is er geen sprake van een verbouwing van een woonruimte tot twee of meer woonruimten. Verweerder kon daarom niet met die motivering een omgevingsvergunning vereisen en had op die grond geen last onder dwangsom kunnen opleggen.
14. Verweerder heeft ter zitting verder desgevraagd nog gesteld dat de voor de verbouwing benodigde brandcompartimentering kan leiden tot vergunningplicht. In het bestreden besluit staat hierover dat het veranderen van de bestaande woning in meerdere afzonderlijke besloten ruimten een wijziging oplevert van de brandcompartimentering en dat dat een vergunningplichtige activiteit is. Uit het bestreden besluit is echter niet af te leiden dat een bestaande woning is veranderd in meerdere afzonderlijke besloten ruimten. Die woning bestond immers al uit onzelfstandige kamers. Dus ook met deze motivering kan verweerder niet een omgevingsvergunning vereisen en een last onder dwangsom opleggen. Indien verweerder meent dat toch sprake is van een vergunningplicht vanwege brandveiligheid, dan zal verweerder een nieuw handhavingsbesluit moeten nemen en dit beter moeten motiveren.
Conclusie
15. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en wordt het besluit vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. Omdat het gaat om een rechtstreeks beroep, betekent dit dat er geen besluit meer over blijft. Mocht verweerder alsnog vinden dat er, bijvoorbeeld vanwege de brandveiligheid, aanleiding is om te handhaven, dan zal hij een nieuw primair besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
16. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit.
17. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek van eisers daarom af.
18. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht van € 178,- voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht van € 178,- voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
19. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 356,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
(
De voorzieningenrechter is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen
)
griffier						voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage:
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:86, eerste lid:
Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
Huisvestingswet 2014
Artikel 1, eerste lid, onder j: woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats.
Hoofdstuk 4. Wijzigingen in de woonruimtevoorraad
§ 1. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
(a,b,c..)
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
§ 2. Bestuurlijke boete
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
9. Eigen toegang: Elke deur die direct toegang geeft tot de woning, bereikbaar via de straatzijde dan wel vanuit een gemeenschappelijke verkeersruimte en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer.
48. Woonruimte: Besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden; onder het begrip woonruimte wordt mede begrepen een standplaats voor een woonwagen.
49. Woonvorming: Woonruimte verbouwen tot of anderszins realiseren van twee of meer woonruimten voor verhuur, waarbij de woonruimten in ieder geval beschikken over een eigen keuken.
50. Zelfstandige woonruimte: Woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Artikel 3.1.1 Werkingsgebied
Het bepaalde in deze paragraaf is van toepassing op alle gebouwen in de gemeente Utrecht die woonruimten bevatten.
Artikel 3.1.2 Vergunningplicht
Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden ten behoeve van de huisvesting van meer dan twee personen;
d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten of in die verbouwde staat te houden.
Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
1. a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 3.1.2, artikel 3.1.7, artikel 3.1.8, artikel 3.2.2 en artikel 3.2.5.
b. Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2.
c. Voor de eerste overtreding van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 3.1.2, artikel 3.1.7, artikel 3.1.8, artikel 3.2.2 en artikel 3.2.5, gelden de boetes overeenkomstig kolom A van de tabel.
d. Voor de tweede, derde, vierde en volgende overtredingen van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 3.1.2, artikel 3.1.7, artikel 3.1.8, artikel 3.2.2 en artikel 3.2.5, binnen drie jaar na de eerste overtreding, gelden de boetes overeenkomstig kolom B, C en D van de tabel.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Hoofdstuk 2. De omgevingsvergunning
§ 2.1. Verbodsbepalingen, bevoegd gezag, gefaseerde vergunning, deelvergunning en revisievergunning
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
Artikel 8:86 van de Awb.
Artikel 21 aanhef en onder d, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening.
Artikel 1, eerste lid, onder j, van de Huisvestingswet en artikel 1.1. aanhef en onder 48 van de Huisvestingsverordening.
Verweerder is in haar besluitvorming uitgegaan van 5 luxe kamers/studio’s omdat de zesde kamer niet verhuurd werd.
Artikel 1.1 aanhef en onder 50 en artikel 1.1 aanhef en onder 9 van de Huisvestingsverordening