ECLI:NL:CBB:2020:836
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1505
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] (appellante),
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante hoge geldsommen opgelegd van € 7.392,-voor periode 1, van € 10.406,- voor periode 2, van € 9.619,- voor periode 3, van € 9.898,- voor periode 4 en van
€ 6.888,- voor periode 5.
Bij besluit van 18 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de Regeling als zodanig niet-ontvankelijk verklaard, de bezwaren over de toepassing van de knelgevallenregeling gegrond verklaard en de motivering aangevuld op dat punt. Ook heeft verweerder de bezwaren met betrekking tot de bijzondere rassen voor de perioden 1 en 2 gegrond verklaard en de hoge geldsom voor periode 1 gewijzigd naar € 7.171,20.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Ook is verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante hield op 2 juli 2015 45 melk- en kalfkoeien, 21 vrouwelijke kalveren en 27 vrouwelijke pinken op haar bedrijf, waardoor het totaal aantal GVE 64,14 GVE bedraagt. Op 1 oktober 2016 hield appellante 58 melk- en kalfkoeien, 25 vrouwelijke kalveren en 25 vrouwelijke pinken op haar bedrijf, waardoor het totaal aantal GVE zonder verminderingspercentage 77,00 GVE bedraagt.
Bij de berekeningen van de hoogte van de geldsommen over de periodes 2 tot en met 5 heeft verweerder het jongveegetal toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Daar is appellante het niet mee eens.
De individuele en buitensporige last
3. Appellante betoogt dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe voert zij aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder gaat eraan voorbij dat sprake was van een ‘lopende trein’ in die zin dat zij bezig was met investeringen en wijzigingen in haar bedrijfsvoering die niet meer konden worden teruggedraaid. Bovendien was de Regeling voor haar niet voorzienbaar. Ook is volgens appellante sprake van bijzondere omstandigheden omdat zij biologisch melkveehouder en vleesveehouder is en daarom niet is te vergelijken met andere bedrijven. Daarbij wijst appellante erop dat ze runderen houdt van een streekeigen (zeldzaam) ras waardoor ze geen runderen kan aankopen, omdat de veestapel langzaam vanuit eigen aanwas moet worden aangevuld. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst appellante onder meer naar een concept-jaarrapport uit 2018 van Deelstra Jansen Administratie en Advies. Er is sprake van een liquiditeitstekort dat de bedrijfscontinuïteit ernstig in gevaar brengt. Appellante heeft aangetoond dat zij geen grond of bedrijfsmiddelen kan afstoten. Er is ook geen mogelijkheid om op andere wijze inkomsten te genereren of een gedeelte van het bedrijf te verkleinen, aldus appellante.
3.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
3.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
3.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
3.4.
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
3.5.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze voor een biologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is en dat appellante zich niet onderscheidt van andere biologische melkveehouders. Dat appellante daarnaast ook vleesvee houdt en runderen houdt van een streekeigen (zeldzaam) ras is eveneens een ondernemerskeuze. Het College volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen.
Appellante is in 2015 begonnen met de (voorbereiding van de) uitbreiding van haar bedrijf door het bouwen van een kapschuur voor de huisvesting van jongvee, waarmee de beoogde groei naar 80 melkkoeien en bijbehorend jongvee gerealiseerd zou kunnen worden. Appellante heeft in dat kader onder meer een factuur van 22 december 2016 voor de bouw van de kapschuur, liquiditeitsverlopen, een overzicht van de bedrijfsmiddelen en een bankverklaring overgelegd.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Dat volgens appellante sprake was van een ‘lopende trein’ en dat de wijzigingen in haar bedrijfsvoering niet meer konden worden teruggedraaid, maakt dit niet anders. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar 80 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Anders dan een bedrijfseconomische keuze met het oog op bedrijfsopvolging, is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, van een noodzaak tot uitbreiding niet gebleken.
Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
De bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust uiteindelijk op appellante. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281). Het College wil op basis van het door appellante overgelegde concept-jaarrapport uit 2018 van Deelstra Jansen Administratie en Advies wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit dit rapport blijkt niet dat door de opgelegde hoge geldsommen de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt.
Gelet op het voorgaande heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP.
Het jongveegetal
4. Verweerder heeft in het verweerschrift ambtshalve vastgesteld dat appellante op 28 april 2017 vijf runderen heeft afgevoerd en dat deze vijf runderen niet waren betrokken in de berekening van de dieraantallen op 28 april 2017. Daardoor is volgens verweerder het jongveegetal te hoog vastgesteld. Dit betekent volgens verweerder dat het jongveegetal moet worden gewijzigd van 0,36 naar 0,33, gebaseerd op 67 koeien, 22 vrouwelijke kalveren en 32 vrouwelijke pinken. Verweerder heeft de hoogte van de geldsommen over de periodes 2 tot en met 5 opnieuw berekend en verweerder komt uit op hoge geldsommen van € 9.494,40 voor periode 2, van € 8.731,20 voor periode 3, van € 9.000,- voor periode 4 en van € 6.052,80 voor periode 5. Het bedrag dat appellante ten onrechte heeft betaald zal, inclusief wettelijke rente, aan appellante worden overgemaakt, aldus verweerder.
Slotsom
5. Gelet op het voorgaande dient het beroep tegen het bestreden besluit gegrond te worden verklaard. Het College zal dat besluit vernietigen voor zover verweerder daarbij de opgelegde geldsommen voor de periodes 2 tot en met 5 in stand heeft gelaten en, zelf in de zaak voorziend, de primaire besluiten over de periodes 2 tot en met 5 herroepen en de heffingen in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder vaststellen op € 9.494,40 voor periode 2, op € 8.731,20 voor periode 3, op € 9.000,- voor periode 4 en op € 6.052,80 voor periode 5. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten in beroep. De proceskosten worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 525,-). Omdat verweerder de proceskosten in bezwaar al aan appellante heeft vergoed komen die kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
Het College
-
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt dit besluit zover verweerder daarbij de opgelegde geldsommen voor de periodes 2 tot en met 5 in stand heeft gelaten;
- herroept de primaire besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 en stelt de door appellante verschuldigde hoge geldsom over periode 2 vast op € 9.494,40, de hoge geldsom over periode 3 op € 8.731,20, de hoge geldsom over periode 4 op € 9.000 en de hoge geldsom over periode 5 op € 6.052,80;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.