ECLI:NL:CBB:2020:790
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/708
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen
Firma [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom en mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 19 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 18 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats 1] . Op 30 september 2003 is aan appellante een milieuvergunning verleend voor het houden van 315 melkkoeien en 75 stuks jongvee op deze locatie. Op 11 oktober 2013 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 615 melk- en kalfkoeien en 230 stuks jongvee. Uit de gecombineerde opgave 2014 blijkt dat appellante op 1 april 2014 181 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee hield op haar bedrijf.
2.2
Op 2 februari 2015 heeft appellante een tweede bedrijfslocatie in [plaats 2] aangekocht, bestaande uit een woning, boerderij, ligboxenstal, diverse bouwwerken en 69 ha grond in erfpacht, met oog op het houden van 200 stuks jongvee. Hiermee was een investering gemoeid van € 1.500.000,-, gefinancierd door middel van een hypotheek. De totale op het bedrijf rustende financiering kwam daarmee op € 3.600.000,-. Appellante had voor ogen uit te breiden naar een bedrijfsomvang van 315 melkkoeien en bijbehorend jongvee.
2.3
Op de peildatum, 2 juli 2015, stonden er op beide locaties in totaal 236 melk- en kalfkoeien en 201 stuks jongvee geregistreerd.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 12.833 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft hij het primaire besluit gehandhaafd. Hij heeft daarbij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling (verbouwing) afgewezen en geen individuele en buitensporige last aangenomen.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat er in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden, bestaande in de aankoop van een tweede bedrijfslocatie in [plaats 2] . Het niet verhogen van haar fosfaatrecht leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het EP. Vergeleken met andere melkveehouders is er volgens appellante sprake van een zeer nijpende situatie, waarbij zij niet alleen op de aangegane forse investeringsverplichtingen wijst, maar ook op de omstandigheid dat het voortbestaan van het bedrijf bij uittreding van de ouders-vennoten onmogelijk is geworden. De drie overnemende zonen zijn al geruime tijd in het bedrijf actief, zodat niet kan worden gezegd dat de uitbreiding met het oog op de bedrijfsopvolging bedrijfseconomisch niet noodzakelijk was. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last een financiële rapportage overgelegd van Admin Agras BV. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte geen aandacht geschonken aan deze bijzondere omstandigheden. Appellante stelt daarnaast dat de aankoop van de tweede bedrijfslocatie (inclusief de hier benodigde verbouwingen) gelijk is te stellen aan de in artikel 23, zesde lid Msw genoemde mogelijkheid van ophoging van het fosfaatrecht in verband met bouwwerkzaamheden en ook aldus beoordeeld moet worden. Er heeft geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden en het bestreden besluit bevat geen deugdelijke en zorgvuldige motivering. Tot slot stelt appellante dat haar situatie valt onder de reikwijdte van artikel 38 van de Msw.
Bij brief van 18 juni 2020 heeft appellante voorts verzocht om vergoeding van immateriële schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellante op de knelgevallenregeling niet slaagt. De reden dat zij op de peildatum 2 juli 2015 niet over het gewenste aantal dieren beschikte was volgens verweerder niet gelegen in bouwwerkzaamheden, maar in de gewenste gefaseerde uitbreiding van het bedrijf per 2 februari 2015. Er is geen sprake van een lager aantal dieren op de peildatum vergeleken met een eerdere alternatieve peildatum, laat staan van een verschil van 5%. Ook betwist verweerder dat sprake is van enige causale relatie tussen de dieraantallen en de gestelde verbouwwerkzaamheden.
5.2
Verweerder betwist voorts dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doet zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheid voor die buiten haar invloedssfeer lag. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Voorts had appellante op het moment dat zij ging investeringen in de aankoop van de tweede bedrijfslocatie in 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Een noodzaak voor deze uitbreiding heeft appellante niet aangetoond. Van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering is volgens verweerder geen sprake.
5.3
Appellante stelt ambtshalve vast dat hij bij de vaststelling van de fosfaatrechten van appellante is uitgegaan van een onjuist dieraantal. Ten onrechte zijn twee stuks op 2 juli 2015 afgevoerd jongvee (diercategorie 101) niet in de berekening meegenomen. Verweerder verzoekt het College om, daarmee rekening houdend, het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 12.852 kg.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft terecht het beroep dat appellante heeft gedaan op de knelgevallenregeling wegens bouwwerkzaamheden, afgewezen. Zoals appellante op de zitting heeft toegelicht, bestonden de werkzaamheden die volgens haar als buitengewone omstandigheid dienen te worden aangemerkt, uit het wijzigen van de stalinrichting van de locatie in [plaats 2] teneinde deze geschikt te maken voor het houden van jongvee. Deze werkzaamheden vonden plaats begin 2015 en duurden ongeveer twee á drie maanden. Als al moet worden aangenomen dat deze werkzaamheden – waarvan geen facturen of andere bewijsstukken zijn overgelegd – kunnen worden aangemerkt als bouwwerkzaamheden in de zin van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, moet worden vastgesteld dat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Zoals appellante op de zitting ook aangaf, had zij op de peildatum 2 juli 2015 al een (weliswaar) klein deel van de beoogde uitbreiding gerealiseerd. Van een lager op het bedrijf rustend fosfaatrecht op 2 juli 2015 dan daarvoor is ook geen sprake. Deze beroepsgrond treft geen doel.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 3.862 kg (de gewenste hoeveelheid fosfaatrechten 16.695 kg – de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten 12.833 kg) fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante begin 2015 een grote investering heeft gedaan in de aankoop van een tweede locatie met oog op een forse uitbreiding van haar veebezetting
.
Daargelaten of voor de aangekochte locatie al dan niet ook een Nbw-vergunning nodig was, is het College van oordeel dat gezien het tijdstip waarop appellante deze investeringen heeft gedaan, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, deze beslissing om uit te breiden niet navolgbaar is. Dat het plan tot uitbreiding was ingegeven door voorgenomen bedrijfsopvolging, maakt die uitbreiding niet bedrijfseconomisch noodzakelijk (zie de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572, onder 8.4). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Aan de financiële rapportage van Admin Agras BV kan in dit verband niet de waarde worden toegekend die appellante daaraan wenst toe te kennen, reeds omdat de investeringsbeslissing niet navolgbaar is.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit/vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien voor verlening van ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. De beroepsgrond treft geen doel.
6.4.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 15 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim acht maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
6.4.2
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten dertien maanden– in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zeven maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – zeven maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – een maand – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 875,- (7/8 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 125,- (1/8 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
7.1
Uit 5.3 volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal het fosfaatrecht van appellante vaststellen op 12.852 kg.
7.2
Het door appellante betaalde griffierecht zal aan haar wordt vergoed en verweerder zal worden veroordeeld in de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten in bezwaar en in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Voor vergoeding van deskundigenkosten ziet het College geen aanleiding. Niet is gebleken van daadwerkelijk gemaakte kosten nu hiervoor geen factuur is overgelegd.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 12.852 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 125,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 875,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen