ECLI:NL:CBB:2021:13
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
\\
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1273
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 26 november 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. De vennootschap bestaat uit het echtpaar [naam 1] en hun zoon (hierna: de zoon). Op 1 april 2014 hield appellante 157 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 18 juli 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een ligboxenstal. Op 3 april 2015 heeft de provincie Groningen een verklaring van geen bedenkingen afgegeven op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de bouw van een ligboxenstal en uitbreiding van de veestapel naar 331 melk- en kalfkoeien, 152 stuks jongvee en 2 fokstieren. Op 28 mei 2015 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 2] aangegaan voor een bedrag van € 1.860.000,-, voor de bouw van de stal en op 15 juni 2015 is appellante daarvoor een aannemingsovereenkomst aangegaan. De aanneemsom bedraagt € 983.125,-. Op 19 juni 2015 is de omgevingsvergunning verleend.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 170 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.765 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft, met het oog op bedrijfsopvolging door de zoon, reeds voor de peildatum geïnvesteerd in uitbreiding van haar bedrijf en is daartoe onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. De bedrijfsvoering van appellante is erop gericht haar veestapel door middel van natuurlijke aanwas uit te breiden van 157 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee tot het vergunde aantal stuks vee (331 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee). Zij is hier begin 2015 mee gestart. Omdat de nieuwe stal pas na de peildatum (op 10 maart 2016) is opgeleverd, was het voor appellante onmogelijk op de peildatum het vergunde aantal dieren in de stal te hebben staan. De financiële gevolgen zijn voor appellante zo groot dat zij zich daarmee onderscheidt van andere bedrijven op wie het stelsel van toepassing is. Appellante kon niet voorzien dat de uitbreiding niet mogelijk zou zijn of in de nabije toekomst beperkt zou worden. Appellante zou deze verplichtingen anders nooit zijn aangegaan en de bank zou ook geen financiering hebben verstrekt. Uit het overgelegde deskundigenrapport (rapport van Alfa Accountants van 14 mei 2018) blijkt dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar is.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die (fors) zijn gaan uitbreiden in het zicht van het aflopen van het melkquotum en kort voor de peildatum onomkeerbare investeringen zijn aangegaan. Verweerder benadrukt dat op het moment dat appellante ervoor koos om uit te breiden het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. De investeringsbeslissingen van appellante zijn daarom niet navolgbaar. Zij heeft hiermee een groot risico genomen en van haar had meer voorzichtigheid mogen worden verwacht. Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de uitbreiding. Verweerder heeft de door appellante overgelegde financiële rapportage niet nader onderzocht omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd en onder meer geoordeeld dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten en in zoverre voorzienbaar was dat na afschaffing van het melkquotum andere, ook productiebeperkende, maatregelen, zouden kunnen volgen.
6.2.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Alfa Accountants van 14 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 331 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en het vastgestelde fosfaatrecht voor 170 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee (de situatie op de peildatum 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.7
In dat verband is van belang dat appellante in 2014 heeft besloten haar bedrijf fors te gaan uitbreiden: van 157 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee naar 331 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee. Zij heeft daartoe in mei 2015 geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had zich daarom ten tijde van het aangaan van de financieringsovereenkomst en het doen van investeringen moeten realiseren dat een uitbreiding op dat tijdstip voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de dieraantallen op de peildatum nog niet op het beoogde niveau waren, moet dan ook voor haar rekening en risico blijven. Dat de uitbreidingsplannen gericht waren op de toekomstige overname van het bedrijf door de zoon kan tot slot ook niet tot een ander oordeel leiden. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1), is voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf - dus appellante - maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.