ECLI:NL:CBB:2020:889
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1149 en 18/1150
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaken tussen
Stille Maatschap [naam 1]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 3 augustus 2017 en 23 september 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 91,- voor periode 2 en € 250,- voor periode 3.
Bij onderscheiden besluiten van 9 mei 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2020. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Regeling, kan de minister indien de houder meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, op verzoek van de houder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.
1.1.
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet op verzoek van een landbouwer indien op het bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid van deze bepaling vindt de verhoging, bedoeld in het eerste lid, niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Regeling
2. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
3. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten
4. Appellante exploiteerde in 2017 een melkveebedrijf aan de [adres 1] te [plaats] . Zij maakte vanaf 2012 plannen om op deze locatie een nieuwe duurzame stal te bouwen en de veestapel uit te breiden naar 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante had met oog daarop stappen gezet om het bouwvlak op deze locatie te vergroten. In 2008 is de oom en in 2012 zijn kort na elkaar beide ouders van de huidige maten overleden. Sinds maart 2013 was appellante in gesprek met de provincie Utrecht over verplaatsing van haar bedrijf in verband met de ontwikkeling van Natura 2000-gebied “ [naam 5] ”. De provincie achtte het voor de uitvoering van dit natuurontwikkelingsproject noodzakelijk om de percelen van appellante te verwerven dan wel vrij te maken van intensief landbouwkundig gebruik. Hierdoor konden de uitbreidingsplannen van appellante op de locatie aan de [adres 1] niet doorgaan. Verder kampten maten [naam 3] en [naam 4] in 2014 met langdurige gezondheidsproblemen. Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 27 melkkoeien en 18 stuks jongvee. Bij brief van 13 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] positief gereageerd op het plan van appellante voor de verplaatsing van haar bedrijf naar het perceel [adres 2] , tussen huisnummer [… 1] en [… 2] , te [plaats] . Op 22 november 2017 is aan appellante een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming verleend voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee op die locatie. De verplaatsing naar die locatie kon evenwel niet doorgaan vanwege de ligging in de zichtlijn van [naam 6] dat op de nominatie voor de UNESCO Werelderfgoedlijst staat. In april 2019 heeft appellante in verband met de bedrijfsverplaatsing een bestaand agrarisch bedrijf aan de [adres 3] te [plaats] aangekocht, waarna het bedrijf van appellante naar die locatie is verplaatst.
Besluitvorming van verweerder
5. Verweerder heeft aan appellante hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 341,- , omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante aan de [adres 1] in de periodes 2 en 3 hoger was dan het doelstellingsaantal.
6. Verweerder heeft in de bestreden besluiten het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit afgewezen, omdat het aantal GVE op de peildatum niet minimaal 5% lager was dan onder normale omstandigheden het geval zou zijn geweest. Verweerder heeft zich in die besluiten voorts op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
7. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling en haar beroep op een individuele en buitensporige last ten onrechte heeft afgewezen. Door het natuurontwikkelingsproject is sinds 2013 de ontwikkeling van haar bedrijf aan de [adres 1] op slot gezet. Ook de gezondheidsproblemen van beide ouders en van twee van de maten hebben de uitbreidingsplannen van het bedrijf vertraagd. Zonder het natuurontwikkelingsproject en de gezondheidsproblemen zou de nieuwe stal, die zij van plan was te bouwen aan de [adres 1] , zijn gerealiseerd en zou zij op de peildatum een veestapel hebben gehad van 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Op het bedrijf is de afgelopen jaren groei van de melkveestapel ingezet om financieel gezond op de nieuwe locatie te kunnen starten. Het aantal van 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee is noodzakelijk voor een economische rendabele bedrijfsvoering op de nieuwe locatie. Al deze omstandigheden tezamen maken volgens appellante dat op haar een individuele en buitensporige last rust en dat in haar geval de knelgevallenregeling had moeten worden toegepast. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een financiële rapportage overgelegd.
Knelgeval
7.1.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door appellante aangevoerde omstandigheden niet een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling opleveren. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (onder meer in de uitspraken van 13 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599) biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Ook heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante niet in aanmerking komt voor de toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, alleen al omdat niet wordt voldaan aan de in het derde lid van die bepaling genoemde 5%-voorwaarde (zie de uitspraken van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:615 en ECLI:NL:CBB:2019:628). Zoals het College in deze uitspraken heeft geoordeeld, worden niet gerealiseerde uitbreidingen ook bij toepassing van deze bepaling niet in aanmerking genomen.
7.2.
Het College concludeert zodoende over de knelgevallenregeling dat verweerder hieraan een juiste toepassing heeft gegeven. Deze grond slaagt dus niet. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding kan wel een beroep op artikel 1 van het EP worden gedaan. Het College zal dit aspect daarom bij de beoordeling van artikel 1 van het EP betrekken.
Individuele buitensporige last
7.3.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
7.4.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.5.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.6.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.7.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Daartoe wordt als volgt overwogen.
7.8.
Het College wil aannemen dat de gezondheidsproblemen en de uitvoering van het natuurontwikkelingsproject gevolgen hebben gehad voor de beoogde uitbreiding van het bedrijf aan de [adres 1] . Appellante heeft de plannen voor de bedrijfsuitbreiding evenwel in 2012 opgevat, op het moment dat al te verwachten was dat er maatregelen ter beperking van ongeremde groei van melkveehouderijen zouden komen. Verder is niet gebleken dat appellante voor 2 juli 2015 (onomkeerbare) investeringen heeft gedaan in de (voortzetting en) uitbreiding van haar bedrijf op de nieuwe locatie aan de [adres 3] . In de door appellante aangedragen omstandigheden is evenmin grond gelegen voor het oordeel dat voor de na 2 juli 2015 gedane investeringen een buitensporige last kan worden aangenomen. Daarbij neemt het College, evenals in de uitspraak van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:643) over de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante, in aanmerking dat appellante voor de bedrijfsverplaatsing een schadeloosstelling van de provincie Utrecht heeft ontvangen.
7.9.
Het College wil voorts aannemen dat appellante door invoering van de Regeling fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
7.10.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante, ook wanneer de door appellante aangevoerde omstandigheden in samenhang worden beschouwd. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.