ECLI:NL:RVS:2020:2601
Raad van State — Uitspraak 


202003368/1/A3.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 mei 2020 in zaak nr. 19/7914 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2019 heeft de minister de verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) van [appellant] ingetrokken.
Bij besluit van 26 november 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 mei 2020 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.A. Berenschot, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.C. van der Linden en mr. R.Z.J. Coret, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) en de relevante onderdelen uit de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (hierna: de Leidraad) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] werkt sinds 15 april 2001 bij de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM). Bij de KLM werkte hij in de functie van Teamcoördinator Bagage Processen. Deze functie is aangewezen als een vertrouwensfunctie in de zin van artikel 1 van de Wvo, omdat vanuit die functie de nationale veiligheid kan worden geschaad. [appellant] heeft in zijn functie toegang tot het beschermde gebied van luchthaven Schiphol. Op 3 maart 2014 heeft de minister hem voor zijn functie een VGB afgegeven. Daarvoor heeft de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) eerst een veiligheidsonderzoek naar hem verricht.
Op 4 januari 2019 heeft de KLM hem aangemeld voor een nieuw veiligheidsonderzoek. Bij het besluit van 26 juni 2019 heeft de minister de VGB van [appellant] ingetrokken op grond van de bevindingen van het veiligheidsonderzoek. De minister heeft aan de hand van de Leidraad vastgesteld dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. In de Leidraad wordt toegelicht op welke wijze persoonlijke gedragingen en omstandigheden in een veiligheidsonderzoek aan de orde komen. In de Leidraad zijn criteria vermeld waaraan een betrokkene dient te voldoen. Op grond van die criteria wordt bezien of hij betrouwbaar is en of hij in staat wordt geacht de vertrouwensfunctie te vervullen. Ook zijn in de Leidraad indicatoren vermeld voor risico's en kwetsbaarheid van een betrokkene. In het geval van [appellant] heeft de minister onder meer het criterium "onafhankelijk" van belang geacht. Een betrokkene moet zijn vertrouwensfunctie onafhankelijk kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, maar ook volgen uit de omgeving van de betrokkene, zoals door beïnvloeding door partner, familie of vrienden. Als indicator is onder meer "ongewenste beïnvloeding" van belang geacht. Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden en kan ertoe leiden dat een betrokkene wordt belemmerd in zijn onafhankelijke belangenafweging. Volgens de minister loopt [appellant] een bovengemiddelde kans te worden benaderd door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid.
Bij het besluit van 26 november 2019 heeft de minister, onder overneming van het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken van 7 november 2019, het bezwaar ongegrond verklaard en de intrekking van de VGB gehandhaafd. De Bezwarencommissie heeft de minister geadviseerd zijn motivering aan te vullen met de overweging dat [appellant] niet alleen de bovengemiddelde kans loopt te worden benaderd door organisaties en personen die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid, maar ook het risico loopt door hen te worden beïnvloed. Juist die beïnvloeding brengt een onaanvaardbaar risico met zich. Ook bevindt [appellant] zich feitelijk in een kwetsbare positie en gaat het dus niet slechts om een kans van theoretische aard, aldus de Bezwarencommissie.
De rechtbank heeft het besluit van 26 november 2019 rechtmatig geacht. [appellant] kan zich daarmee niet verenigen, omdat hij zijn baan bij de KLM dreigt te verliezen.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank is de minister gevolgd in zijn standpunt dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. De rechtbank heeft kennis genomen van de vertrouwelijke stukken van de AIVD. Gelet op die stukken, de toelichting bij de Leidraad en de toelichting op de zitting, is de rechtbank van oordeel dat de minister het besluit van 26 november 2019 op dit punt voldoende heeft gemotiveerd. Verder heeft de minister aan het belang van de bescherming van de nationale veiligheid een groter gewicht mogen toekennen dan aan het belang van [appellant] om zijn vertrouwensfunctie te blijven uitoefenen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de intrekking van de VGB voldoende heeft gemotiveerd. Welke gedragingen en persoonlijke omstandigheden een rol hebben gespeeld in de besluitvorming is hem niet kenbaar gemaakt. De minister heeft slechts volstaan met een algemene motivering. Niet inzichtelijk is waarom aangenomen moet worden dat de kans dat hij wordt benaderd en beïnvloed bovengemiddeld is. Hij wijst erop dat hij op Schiphol onderworpen is aan strenge beveiligingsmaatregelen om op zijn werkplek te komen en dat er in de bagagekelder beveiliging aanwezig is. Dat de rechtbank kennis heeft kunnen nemen van de vertrouwelijke stukken van de AIVD, laat onverlet dat hij zich daartegen niet kan verweren. Verder wijst [appellant] erop dat de minister aan het besluit van 26 juni 2019 ook de uitkomst van de beoordeling aan het criterium 'loyaal" en de indicator "staatsgevaarlijke en anti-democratische activiteiten" ten grondslag heeft gelegd. Toch zijn die punten in het besluit van 26 november 2019 niet besproken. De rechtbank heeft de beroepsgrond hierover ten onrechte onbesproken gelaten. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister aan het belang van de bescherming van de nationale veiligheid en groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan zijn belang om zijn VGB te behouden. Hij werkt al 18 jaar bij de KLM en is kostwinner van zijn gezin. De KLM heeft inmiddels te kennen gegeven dat een plaatsing in een andere functie waarvoor geen VGB nodig is, niet mogelijk is. Gezien zijn leeftijd zal het moeilijk zijn om aan een andere baan te komen, aldus [appellant].
Beoordeling door de Afdeling
4.1.    De minister kan een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wvo onder meer intrekken indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt de minister beoordelingsruimte toe (vergelijk de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1785). In het besluit van 26 juni 2019, waarbij is verwezen naar het advies van de Bezwarencommissie, is in algemene zin de intrekking van de VGB gemotiveerd. Daarin wordt ingegaan op het criterium aan de hand waarvan [appellant] is beoordeeld en wordt aangegeven welke indicator van toepassing is. Op grond van die motivering en de vertrouwelijke stukken van de AIVD, waarvan de Afdeling kennis heeft genomen, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat [appellant] de kans loopt te worden benaderd door organisaties en personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid, de kans loopt door die personen of organisaties te worden beïnvloed en dat dit risico niet louter theoretisch van aard is. De rechtbank is de minister daarom terecht gevolgd in zijn standpunt dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. In het besluit van 26 november 2019 hoefde de minister daarom niet meer in te gaan op het criterium 'loyaal" en de indicator "staatsgevaarlijke en anti-democratische activiteiten". Door te stellen dat Schiphol onderworpen is aan strenge beveiligingsmaatregelen, gaat [appellant] eraan voorbij dat hij vanuit zijn functie toegang heeft tot het beschermde gebied van Schiphol en dat er zo toch een onaanvaardbaar risico is voor de nationale veiligheid.
4.2.    Over de stelling van [appellant] dat hij zich niet kan verweren tegen de bevindingen van het veiligheidsonderzoek, overweegt de Afdeling dat dit voortvloeit uit de aard van de vertrouwelijke stukken en dat zij en de rechtbank kennis hebben kunnen nemen van die stukken. Er is dus een volledige rechterlijke toetsing geweest van het besluit van 26 november 2019. Voor zover [appellant] betoogt dat dit besluit in strijd met het verdedigingsbeginsel als bedoeld in artikel 6 van Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden tot stand is gekomen, treft dit betoog daarom geen doel (vergelijk de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1776).
4.3.    De minister heeft onderkend dat de intrekking van de VGB ingrijpende gevolgen kan hebben voor [appellant] en deze mogelijkheid bij zijn afweging in aanmerking genomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister aan het belang van de nationale veiligheid een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van [appellant] om zijn vertrouwensfunctie voort te zetten.
4.4.    Het betoogt faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
629.
BIJLAGE
Wet veiligheidsonbderzoeken
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
[…]
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
[…]
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 9
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
[…].
Artikel 10
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
[…].
Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden
2. De criteria waarop wordt getoetst
[…]
Onafhankelijk
Betrokkene moet de vertrouwensfunctie onafhankelijk kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, zoals verslavingen of zware financiële problemen. Dit kan betrokkene belemmeren in zijn of haar belangenafweging. Afhankelijkheid kan ook volgen uit de omgeving van betrokkene, bijvoorbeeld door (ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie, vrienden of buitenlandse overheden.
3 Indicatoren
[…]
Ongewenste beïnvloeding
Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. Ongewenste beïnvloeding kan ertoe leiden dat de betrokkene belemmerd wordt in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. Beïnvloeding kan bijvoorbeeld plaatsvinden door iemand in de omgeving van de betrokkene met een criminele achtergrond die betrokkene aanzet tot onwenselijk gedrag. Het in contact staan met een buitenlandse inlichtingendienst levert een grote kwetsbaarheid op. Het komt vaak voor dat betrokkene dit zelf niet door heeft. Vanwege het risico kan dit wel leiden tot weigering of intrekking van een VGB. Ook het lidmaatschap van een groepering die de autonomie van betrokkene vergaand inperkt (vaak als sekte aangeduid) kan een indicator voor ongewenste beïnvloeding zijn. Het risico op ongewenste beïnvloeding kan worden versterkt door sterke druk op loyaliteit aan de familie of het land van herkomst.