ECLI:NL:CBB:2021:17
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/243
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.C.M. Damming),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.H.J. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de door appellant op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) over het jaar 2018 aangevraagde subsidies op grond van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid afgewezen en aan appellant over hetzelfde jaar een randvoorwaardenkorting van 1% opgelegd.
Bij besluit van 29 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2020. Appellant en zijn gemachtigde hebben telefonisch deelgenomen aan het onderzoek ter zitting. De gemachtigde van verweerder is ter zitting verschenen. Namens verweerder is tevens verschenen
L.A. van Hooff, inspecteur bij het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ).
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van het volgende.
1.2
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Hij heeft voor het jaar 2018 rechtstreekse betalingen aangevraagd (basisbetaling en vergroeningsbetaling).
1.3
Op het bedrijf van appellant heeft op 30 januari 2018 een (onaangekondigde) controle door twee inspecteurs van het COKZ plaatsgevonden. Hiervan zijn een "rapport fysieke controle, doormeldingen regulier toezicht melkveehouderij COKZ t.b.v. Cross Compliance" en een "rapportage controle toezicht melkveehouderij (onaangekondigd)" (rapportage) opgesteld.
1.4
In de rapportage is - voor zover van belang - het volgende vermeld.
"(…) Op 30 januari 2018 omstreeks 9:45 uur bevonden wij, [namen inspecteurs], ons op een perceel gelegen aan [adres appellant] met het doel een inspectie uit te voeren in het kader van controle melkveehouderij.
(…)
Bij aankomst op genoemd perceel spraken wij eerst met een vrouwelijk persoon die ons begeleidde naar een mannelijk persoon die zich voorstelde als [naam appellant]. Wij maakten ons in onze functie bekend en legitimeerden ons desgevraagd met het Legitimatiebewijs van Toezichthouder COKZ als bedoeld in artikel 5:11 Awb.
Vervolgens stelden wij [naam appellant] in kennis van het doel van onze komst. [naam appellant] gaf aan niet mee te willen werken aan een controle van zijn melkveebedrijf. Hij vertelde dat de NVWA afgelopen jaar al is geweest voor een algehele bedrijfscontrole naar aanleiding van ons bezoek een dag voorafgaand aan de controle van de NVWA. Tevens is Qlip in 2017 al 4 keer geweest. [naam appellant] vertelde dat hij naar aanleiding van de controle door NVWA ruim 33.000 euro aan boetes heeft moeten betalen.
[naam appellant] gaf ons in niet mis te verstane bewoordingen aan dat wij zijn erf moesten verlaten.
Omtrent de verklaring waarom de ondernemer geen medewerking wilde verlenen verklaarde [naam appellant] ons, zoveel mogelijk weergegeven in de eigen bewoordingen van betrokkene, het volgende: "Jullie zijn de grootste verneukers van de veehouderijsector en spelen onder een hoedje met alle controlerende instanties. Ik wil niet verder verneukt worden."
Hierop hebben wij [naam appellant] medegedeeld dat hij hierover schriftelijke bevestiging ontvangt en dat de mogelijke gevolgen voor geen medewerking verlenen aan de controle voor zijn rekening komen.
Vervolgens zijn wij omstreeks 10:00 uur vertrokken van genoemd perceel zonder een (onaangekondigde) controle melkveehouderij te hebben uitgevoerd.
(…)"
1.5
Bij besluit van 19 december 2018 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de basisbetaling en de vergroeningsbetaling en dat bedrag vastgesteld op € 16.574,32.
1.6
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van appellant voor GLB-subsidies voor het jaar 2018 alsnog afgewezen, omdat appellant op 30 januari 2018 de bedrijfscontrole heeft geweigerd. Bij dit besluit heeft verweerder appellant tevens een randvoorwaardenkorting van 1% opgelegd op alle GLB-subsidies die appellant heeft aangevraagd in het jaar 2018, vanwege het niet naleven van een randvoorwaarde op het gebied van gezondheid. Op 8 februari 2018 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een controle uitgevoerd en geconstateerd dat bij zeven melkgevende vaarzen geen afkalfdatum was geregistreerd in het I&R-systeem.
2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt van artikel 59, zevende lid, van
Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) is dat een begunstigde als appellant verplicht is tot medewerking aan controles ter plaatse en dat hij gehouden is tot het afwijzen van een steunaanvraag indien de uitvoering van een controle ter plaatse wordt verhinderd. Hierbij verwijst hij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 16 juni 2011, Marija Omejc, C-536/09 (ECLI:EU:C:2011:398) waarbij is geoordeeld dat "de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert" niet alleen betrekking heeft op opzettelijke gedragingen maar ook op elk aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger toe te schrijven handelen of nalaten waardoor de controle ter plaatse niet volledig kon worden uitgevoerd, wanneer deze landbouwer of zijn vertegenwoordiger niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem kon worden verlangd om te waarborgen dat deze controle volledig wordt uitgevoerd. Uit de rapportage blijkt dat appellant geen medewerking heeft verleend aan de controle en dat hij onvoldoende maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem konden worden verlangd om te waarborgen dat de controle kon worden uitgevoerd. Van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is geen sprake, terwijl appellant bovendien niet heeft voldaan aan het in de artikel 4, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) genoemde dat gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden binnen vijftien dagen vanaf de dag dat dit mogelijk is moeten worden gemeld.
3.1
Appellant heeft tegen het bestreden besluit het volgende aangevoerd.
3.2
Verweerder kan niet tot het alsnog afwijzen van haar aanvraag om uitbetaling van de basisbetaling en vergroeningsbetaling overgaan, omdat verweerder daarop bij besluit van
19 december 2018 reeds had beslist. De feitelijke uitbetaling had ook al plaatsgevonden. Een afwijzing van de aanvraag is naar zijn aard niet meer mogelijk en in strijd met het Unierechtelijke systeem dat ervan uitgaat dat een aanvraag definitief is afgehandeld als daarop is beslist, dat besluit onherroepelijk is geworden en daaraan feitelijk uitvoering is gegeven. In die zin is het bestreden besluit in strijd met de beginselen van rechtszekerheid en opgewekt vertrouwen. Artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 heeft het duidelijk over de afwijzing van een steunaanvraag; niet over de intrekking van een beslissing.
3.3
Hoewel appellant de controle op 30 januari 2018 heeft verhinderd, betekent dit niet dat hij de voorgeschreven controles zou hebben verhinderd en dat daarmee een algehele afwijzing van alle subsidiegelden geïndiceerd zou zijn. Het doel van de controles is dat kan worden vastgesteld of aan alle regels wordt voldaan. Bij de (onaangekondigde) controle van
25 mei 2018, waaraan appellant heeft meegewerkt, is gebleken dat hij daaraan heeft voldaan.
3.4
Voorts was er sprake van overmacht dan wel uitzonderlijke omstandigheden. Appellant wijst in dit verband op zijn psychische toestand op 30 januari 2018, de onbekendheid met de controlerende instantie en een grote hoeveelheid ondergane controles. Nadien heeft hij wel aan de controle meegewerkt en is geconstateerd dat aan alle eisen is voldaan. Volgens appellant moet dat worden gezien als uitzonderlijke omstandigheden zodat verweerder niet gehouden was tot afwijzing van zijn steunaanvraag. Appellant wijst daarbij op de verklaring van [naam 3] , waarin is neergelegd dat appellant in januari 2018 onder zware druk leefde wat bij appellant spanning, stress en ingehouden agressie heeft veroorzaakt. Appellant heeft deze omstandigheden gemeld, zodra hem duidelijk werd dat dit nodig zou kunnen zijn. Pas na het voornemen van verweerder van 23 mei 2019 om de GLB-subsidies af te wijzen, werd het appellant duidelijk dat hij melding kon doen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden, wat hij ook binnen 14 dagen heeft gedaan in zijn reactie op het voornemen.
3.5
Tot slot is de afwijzing van alle GLB-subsidies over 2018 onevenredig. Vaststaat dat hij in 2018 aan alle eisen/normen uit de betrokken regelgeving voldeed. Het subsidiebedrag van ruim € 16.500,- is voor appellant een fors bedrag. Hij heeft dit bedrag jaarlijks nodig om een normaal inkomen te genereren en te investeren. Het bedrag is al aangewend in het bedrijf en appellant zal geld moeten lenen om het terug te betalen. De gevolgen zijn daarmee onevenredig in relatie tot het met de regelgeving beoogde doel.
4.1
Het College overweegt als volgt.
4.2
Artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 bepaalt dat indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, de betrokken steun- of betalingsaanvraag wordt afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.
4.3
Op basis van de rapportage heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellant de controle ter plaatse op 30 januari 2018 heeft verhinderd. Aangezien artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 dwingend voorschrijft dat de steunaanvraag in die situatie moet worden afgewezen, was verweerder gehouden om de aanvraag van appellant voor GLB-subsidies voor het jaar 2018 af te wijzen. Daaraan doet niet af dat appellant aan de onaangekondigde hercontrole op 25 mei 2018 wel zijn medewerking heeft verleend en dat bij die controle is vastgesteld dat hij aan de ter zake geldende regelgeving voldeed (vergelijk de uitspraak van het College van 21 februari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:66). Evenmin doet daaraan af dat verweerder bij besluit van 19 december 2018 al had beslist op die aanvraag en tot uitbetaling van de basisbetaling en vergroeningsbetaling was overgegaan. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat controleweigeraars normaal gesproken op een lijst komen en niet meegaan met de reguliere uitbetaling, maar dat appellant ten onrechte niet op die lijst is geplaatst omdat de rapportage te laat is ontvangen waardoor wel tot uitbetaling is overgegaan. In zoverre is verweerder met het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit teruggekomen van zijn besluit van 19 december 2018.
4.4
Het betoog van appellant dat de afwijzing van zijn aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Uit artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 volgt, zoals hiervoor al overwogen, dwingend dat een landbouwer die een controle verhindert volledig van steun moet worden uitgesloten. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie de uitspraak van het College van 21 februari 2018, hiervoor aangehaald). Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dan wel het vertrouwensbeginsel is evenmin sprake, omdat op grond van de rechtspraak van het Hof het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling kan worden aangevoerd en een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling kan opwekken (zie het arrest van 20 juni 2013, zaak C‑568/11, Agroferm, ECLI:EU:C:2013:407, punt 52 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak).
4.5
Het beroep van appellant op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden slaagt niet, omdat hij dit niet binnen de daartoe in artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014 gestelde termijn van vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor hem mogelijk was schriftelijk bij verweerder heeft gemeld. Eerst in de reactie van 2 juni 2019 van appellant op het voornemen tot afwijzing GLB-subsidies van verweerder heeft appellant de oorzaken van zijn handelen tijdens de controle op 30 januari 2018 uiteengezet, terwijl niet valt in te zien waarom het voor hem niet mogelijk was om die oorzaken al kort na 30 januari 2018 aan verweerder schriftelijk te melden. Daarnaast rechtvaardigt de situatie van appellant ook geen succesvol beroep op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip “overmacht” inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Zoals verweerder terecht heeft uiteengezet, rechtvaardigen de door appellant beschreven privéomstandigheden niet dat appellant geen medewerking verleende aan een onaangekondigde controle die de toezichthouder onbelemmerd moet kunnen uitvoeren.
4.6
Omdat appellant de controle ter plaatse heeft verhinderd, heeft verweerder de aanvraag van appellant voor GLB-subsidies voor het jaar 2018 op grond van artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 terecht afgewezen.
5. Het College is verder van oordeel dat appellant geen rechtens te beschermen belang meer heeft bij een oordeel omtrent de gegrondheid van zijn beroep voor zover het zou zijn gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit dat ziet op de randvoorwaardenkorting. De randvoorwaardenkorting voor het jaar 2018 kan immers niet meer worden geëffectueerd, nu de afwijzing van de GLB-steunaanvraag van appellant voor het jaar 2018 in stand blijft. Niet gebleken is dat appellant anderszins nog een belang heeft bij een oordeel van het College over het bestreden besluit op dit punt. Voor zover verweerder in het bestreden besluit een standpunt heeft ingenomen over het overtreden van de daarin genoemde randvoorwaarde en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellant daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 21 februari 2018, hiervoor aangehaald, en de daarin genoemde jurisprudentie). Hetgeen appellant heeft aangevoerd over de geconstateerde overtreding van de randvoorwaarde behoeft derhalve geen bespreking meer.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. M. de Mol, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
w.g. A. Venekamp	de griffier is verhinderd te ondertekenen