ECLI:NL:RVS:2020:2583
Raad van State — Uitspraak 


201905585/1/R3.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haastrecht, gemeente Krimpenerwaard,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2019 in zaak nr. 18/2240 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van het perceel [locatie 1] te Haastrecht toegewezen.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk, gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van der Holst en mr. C.J. Dekker, advocaten te Rotterdam, bijgestaan door mr. A.D. Bouwman-van Blarkom, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont aan de [locatie 2] te Haastrecht en exploiteert op deze locatie het [horecabedrijf]. [appellant] heeft ten aanzien van het perceel van zijn buren aan de [locatie 1] te Haastrecht (hierna: het perceel) verschillende handhavingsverzoeken ingediend, omdat zijn buren volgens hem activiteiten verrichten die in strijd zijn met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied (voormalige gemeente Vlist)" (hierna: het bestemmingsplan).
Zo heeft [appellant] in 2016 verzocht handhavend op te treden, onder meer wat betreft het aantal bedrijven dat op het perceel van zijn buren is gevestigd. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college een waarschuwingsbrief naar de eigenaren van het perceel gestuurd, omdat uit controle door een toezichthouder is gebleken dat twee bedrijven op het perceel zijn gevestigd, namelijk het [bedrijf A] en [bedrijf B], terwijl op grond van het bestemmingsplan ter plaatse slechts één bedrijf is toegestaan. Daarbij heeft het college opgemerkt dat het mogelijk is het bestemmingsplan te wijzigen en dat het bereid is medewerking te verlenen aan deze wijziging. Het college heeft de eigenaren van het perceel in de gelegenheid gesteld de overtreding van het bestemmingsplan te beëindigen door een aanvraag om wijziging van het bestemmingsplan in te dienen dan wel één van de bedrijven elders te vestigen.
2.    Op 30 mei 2017 heeft [appellant] opnieuw een handhavingsverzoek ingediend, waarin hij onder meer heeft gesteld dat zowel de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] als het ter plaatse gevestigde bedrijf [bedrijf B] in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Bij besluit van 10 juli 2017 heeft het college het verzoek toegewezen voor zover dit ziet op de vestiging van [bedrijf B] op het perceel, aangezien het college de vestiging van dit tweede bedrijf in strijd acht met het bestemmingsplan. Het college heeft aan deze toewijzing echter geen gevolg gegeven, omdat het naar aanleiding van het eerdere handhavingsverzoek van [appellant] uit 2016 al een handhavingsprocedure is gestart, waarbij al een waarschuwingsbrief is verzonden aan de eigenaren van het perceel. Verder acht het college de vestiging van [bedrijf A] op het perceel niet in strijd met het bestemmingsplan, waardoor volgens het college in zoverre geen sprake is van een overtreding.
[appellant] heeft tegen het besluit van 10 juli 2017 bezwaar gemaakt, zowel wat betreft de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] als de vestiging van [bedrijf B]. Daarbij heeft [appellant] wat betreft de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] onder meer ook gesteld dat sprake is van veel buitenopslag, van illegale bouwwerken en containers en dat ook op deze punten handhavend moet worden opgetreden.
In het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de op het perceel aanwezige buitenopslag, bouwwerken en containers, omdat dit moet worden begrepen als een nieuw verzoek om handhaving en het college hier nog geen primair besluit over had genomen. Verder heeft het college het bezwaarschrift ongegrond verklaard voor zover het zich onder meer richt tegen het niet handhavend optreden tegen [bedrijf B]. Tot slot heeft het college het bezwaar gegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op [bedrijf A] Daarbij heeft het college de conclusie dat op dit punt geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan en daarom wordt geweigerd om handhavend op te treden, aanvullend gemotiveerd.
3.    Op 7 maart 2018 heeft het college alsnog een primair besluit genomen ten aanzien van de buitenopslag, bouwwerken en containers van [bedrijf A] en het handhavingsverzoek afgewezen, omdat volgens het college in zoverre geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan.
4.    In het beroep dat [appellant] bij de rechtbank heeft ingediend, heeft hij zich zowel gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 als het besluit van het college van 7 maart 2018. Uit de dossierstukken van de rechtbank blijkt dat de rechtbank het beroepschrift voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 7 maart 2018 ter behandeling als bezwaarschrift heeft doorgezonden naar het college, omdat het besluit van 7 maart 2018 een primair besluit is waartegen eerst bezwaar diende te worden gemaakt. Op 13 november 2018 heeft het college het tegen het besluit van 7 maart 2018 ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Uit de dossierstukken blijkt dat de rechtbank [appellant] heeft verzocht schriftelijk mede te delen of hij ook beroep instelt tegen het besluit op bezwaar van 13 november 2018. Indien dat het geval is, zal dit nieuw in te stellen beroep gelijktijdig met het beroep dat is gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 op zitting worden behandeld, zo heeft de rechtbank aan [appellant] medegedeeld. In de uitspraak van de rechtbank is vermeld dat [appellant] hierop niet heeft gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat omdat het in zoverre gaat om een afzonderlijke handhavingsprocedure geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), en dat het beroep van [appellant] daarom niet mede betrekking heeft op het besluit op bezwaar van 13 november 2018.
5.    In de uitspraak van de rechtbank is vervolgens uitsluitend het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 beoordeeld. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 daarom ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingediend.
6.    Voorafgaand aan de bespreking van de hoger beroepsgronden merkt de Afdeling op dat de handhavingsverzoeken van [appellant] uit 2016 en 2017 ook betrekking hebben op andere activiteiten die volgens [appellant] niet legaal door zijn buren worden verricht, zoals de huisvestiging van werknemers op het perceel, bouwhoutverbrandingen op dit perceel en zwaar vrachtverkeer op de Steinsedijk. Deze punten komen in deze uitspraak niet aan de orde, omdat bij de behandeling van het hoger beroep ter zitting is vastgesteld dat het hoger beroep is beperkt tot de kwestie over de buitenopslag, illegale bouwwerken en containers van [bedrijf A] alsmede de vraag of de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] en [bedrijf B] in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Buitenopslag, illegale bouwwerken en containers
7.    [appellant] gaat in zijn nadere stuk dat hij bij de Afdeling heeft ingediend opnieuw in op de buitenopslag, bouwwerken en containers van [bedrijf A], waarvoor volgens hem niet de vereiste vergunningen zijn verleend. Volgens [appellant] wordt ten onrechte tot de conclusie gekomen dat in zoverre kan worden afgezien van handhavend optreden.
7.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
7.2.    Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, heeft het college op 7 maart 2018 alsnog een primair besluit genomen ten aanzien van de buitenopslag, bouwwerken en containers van [bedrijf A] en het handhavingsverzoek afgewezen. In het besluit op bezwaar van 13 november 2018 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
7.3.    Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, heeft de rechtbank in haar uitspraak geoordeeld dat het besluit van 13 november 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot deze conclusie gekomen. Het besluit op bezwaar van 13 november 2018 kan namelijk niet worden aangemerkt als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit op bezwaar van 13 februari 2018, en is door de rechtbank dan ook terecht aangemerkt als een besluit in het kader van een afzonderlijke handhavingsprocedure. Nu het beroep dat [appellant] niet van rechtswege mede betrekking had op het besluit van 13 november 2018 en [appellant] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 13 november 2018, kan dit besluit ook niet ter beoordeling worden voorgelegd in hoger beroep. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke bespreking van deze hogerberoepsgrond.
[bedrijf B]
8.    In de uitspraak van de rechtbank is onder 5.6 vermeld dat de buren van [appellant] na de waarschuwingsbrief die zij hebben ontvangen een verzoek bij het college hebben ingediend om wijziging van het bestemmingsplan met de bedoeling om de vestiging van een tweede bedrijf op hun perceel te legaliseren. Ook is in de uitspraak van de rechtbank vermeld dat het college bereid is hieraan medewerking te verlenen. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gelet hierop wat betreft de vestiging van het bedrijf [bedrijf B] als tweede bedrijf sprake is van concreet zicht op legalisering. Ter onderbouwing voert hij aan dat ook indien het college door middel van een wijziging van het bestemmingsplan een tweede bedrijf toe zou staan op het perceel van zijn buren, de vestiging van [bedrijf B] in strijd blijft met het bestemmingsplan. Volgens [appellant] moet [bedrijf B] namelijk worden aangemerkt als zelfstandig kantoor en is de vestiging van een zelfstandig kantoor op het perceel op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Daarnaast betoogt [appellant] dat ook indien [bedrijf B] niet kan worden aangemerkt als zelfstandig kantoor, nog steeds sprake blijft van strijd met het bestemmingsplan, omdat de bedrijfsbestemming die aan het perceel van zijn buren is toegekend, bedrijven toestaat die zijn vermeld in de lijst met toegestane bedrijfsactiviteiten uit bijlage 1 bij de planregels van het bestemmingsplan. Een mediabedrijf wordt volgens [appellant] niet in deze lijst genoemd.
8.1.    Aan het perceel van de buren van [appellant] is in het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijf" toegekend. In artikel 4.4.2 van de planregels van het bestemmingsplan is bepaald dat per bestemmingsvlak ten hoogste één bedrijf is toegestaan. De vestiging van zowel [bedrijf A] als [bedrijf B] op het perceel is in strijd met deze planregel. Dat is tussen partijen niet in geschil. Het bestemmingsplan bevat in artikel 4.5.3 een wijzigingsbevoegdheid voor het college voor het toevoegen van een bedrijf aan het bestaande bedrijf. De buren van [appellant] hebben het college verzocht voor hun perceel met toepassing van artikel 4.5.3 van de planregels een wijzigingsplan vast te stellen, waaraan het college - zoals blijkt uit de uitspraak van de rechtbank - medewerking wenst te verlenen.
Het hoger beroep spitst zich gelet op de hiervoor weergegeven hogerberoepsgronden toe op de vraag of de rechtbank er overeenkomstig het standpunt van het college terecht van is uitgegaan dat met de vaststelling van het wijzigingsplan, waarmee een tweede bedrijf op het perceel van de buren van [appellant] planologisch wordt mogelijk gemaakt, de vestiging van bedrijf B] is gelegaliseerd dan wel of er zoals [appellant] stelt waar het gaat om dit bedrijf sprake blijft van strijd met het bestemmingsplan, omdat de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf B] niet zijn vermeld in de bij de planregels gevoegde lijst met toegestane bedrijfsactiviteiten en daarnaast sprake is van een zelfstandig kantoor. Op dit laatste heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [bedrijf B] qua aard van de bedrijfsactiviteiten overeenkomt met de in bijlage 1 bij de planregels vermelde bedrijfsactiviteit "Uitgeverijen (kantoren)", waardoor de vestiging van [bedrijf B] niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast kan [bedrijf B] volgens het college niet worden aangemerkt als een zelfstandige kantoorvestiging, aangezien eventuele kantooractiviteiten worden uitgevoerd als onderdeel van het bedrijf [bedrijf B] en daarmee niet zelfstandig zijn.
8.2.    Artikel 4.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan luidt als volgt:
"De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven met bedrijfsactiviteiten in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in Bijlage 1, alsmede bedrijfsactiviteiten die niet in de toegelaten categorieën zijn genoemd, maar die naar aard en invloed op de omgeving, met de wel genoemde bedrijfsactiviteiten zijn gelijk te stellen; een en ander met uitzondering van:
1. detailhandelsbedrijven;
2. zelfstandige kantoorvestigingen;
3. bedrijven zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 3 van het Besluit omgevingsrecht."
8.3.    Anders dan [appellant] betoogt, blijkt uit de planregels niet dat alleen bedrijven worden toegestaan die in de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels van het bestemmingsplan, worden genoemd. Uit artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels, blijkt namelijk dat daarnaast ook bedrijven zijn toegestaan met bedrijfsactiviteiten die niet in de toegelaten categorieën zijn genoemd, maar die naar aard en invloed op de omgeving met de wel genoemde bedrijfsactiviteiten zijn gelijk te stellen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf B] qua aard en invloed op de omgeving overeenkomen met de bedrijfsactiviteit "Uitgeverijen (kantoren)". Deze bedrijfsactiviteit wordt wel genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten. De Afdeling ziet in het wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten waarom [bedrijf B] hier niet onder zou kunnen vallen, dan wel waarom de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf B] hiermee niet gelijk zijn te stellen. Gelet hierop, komt de Afdeling tot het oordeel dat het college [bedrijf B] terecht heeft aangemerkt als een mediabedrijf dat naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen is met de bedrijfsactiviteit "Uitgeverijen (kantoren)". Naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit ook dat geen sprake is van een zelfstandige kantoorvestiging als bedoeld in artikel 4.1.1, onder a, ten tweede, van de planregels. Eventuele kantooractiviteiten zullen immers worden uitgevoerd als onderdeel van het mediabedrijf.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in de hogerberoepsgronden van [appellant] geen aanleiding om de conclusie van de rechtbank dat het college terecht geen gevolg heeft gegeven aan het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van [bedrijf B], onjuist te achten.
Het betoog faalt.
[bedrijf A]
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de vestiging van het bedrijf [bedrijf A] ten onrechte niet in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht. [bedrijf A] is een categorie 3.1 aannemersbedrijf, wat volgens [appellant] op het perceel van zijn buren niet is toegestaan, omdat op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels ter plaatse van de bestemming "Bedrijf" uitsluitend een bedrijf met bedrijfsactiviteiten in de categorie 1 en 2  van de Staat van bedrijfsactiviteiten is toegestaan.
9.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college terecht heeft geoordeeld dat ten aanzien van [bedrijf A] geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het college bij besluit van 12 maart 2008 aan [belanghebbende], handelend namens [bedrijf A], een vrijstelling van de bepalingen van het destijds geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Haastrecht 1992" heeft verleend voor het gebruik van de gebouwen voor een aannemingsbedrijf. Uit artikel 47.2, aanhef en onder a, van de planregels en uit artikel 38.2.1 van de planregels van het voormalige (opvolgende) bestemmingsplan "Landelijke Gebied 2010" volgt dat dit gebruik mocht worden voortgezet, zolang de aard en de omvang van het gebruik niet waren toegenomen, zo heeft de rechtbank overwogen. Uit het constateringsrapport van 1 maart 2018 is volgens de rechtbank gebleken dat de aard en de omvang van het gebruik en de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] in de loop van de tijd niet zijn toegenomen.
9.2.    Uit wat is besproken tijdens de zitting bij de Afdeling is gebleken dat [appellant] van mening is dat de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] vallen onder milieucategorie 3.1. Hij betwist dat in het verleden een vergunning is verleend voor een aannemersbedrijf dat valt onder milieucategorie 3.1.
9.3.    De Afdeling stelt vast dat uit het dossier blijkt dat het college van de voormalige gemeente Vlist op 12 maart 2008 aan [belanghebbende], handelend namens [bedrijf A], een reguliere bouwvergunning fase 1 heeft verleend, waarbij het college van de voormalige gemeente Vlist een vrijstelling heeft verleend van de bepalingen van het destijds geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Haastrecht 1992" voor het gebruik van de gebouwen voor een aannemingsbedrijf. Ook blijkt uit het dossier dat op 7 januari 2010 voor het aannemersbedrijf een bouwvergunning tweede fase is verleend. In het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 is vermeld dat uit een vergelijking van de ruimtelijke onderbouwing die destijds bij de aangevraagde vergunningen is gevoegd, met een recente luchtfoto blijkt dat de omvang van het gebruik niet is toegenomen. Evenmin bestaat aanleiding om te veronderstellen dat de aard van het gebruik is veranderd, aldus het college. Ook heeft het college in het besluit op bezwaar gesteld dat niet is gebleken dat het gebruik langer dan een jaar onderbroken is geweest. Nog daargelaten de vraag of het bouwbedrijf dient te worden aangemerkt als milieucategorie 3.1, wordt dit gebruik volgens het college daarom in ieder geval overgangsrechtelijk beschermd, waardoor er geen reden is om handhavend op te treden.
9.4.    De stelling van het college dat uit het constateringsrapport van 1 maart 2018 blijkt dat de omvang van het gebruik door [bedrijf A] in vergelijking met de in 2008 en 2010 vergunde situatie niet is toegenomen, het gebruik niet is gewijzigd en er geen reden is om aan te nemen dat het gebruik langer dan een jaar onderbroken is geweest, heeft [appellant] niet voldoende bestreden. Ook heeft [appellant] de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan het overgangsrecht dat was opgenomen in het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijke Gebied 2010" en het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 47.2, onder a, van de planregels van het geldende bestemmingsplan, niet bestreden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de conclusie van de rechtbank dat het huidige gebruik van het perceel voor een aannemersbedrijf mag worden voortgezet, onjuist te achten. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van [bedrijf A] geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
810-952.