ECLI:NL:CBB:2020:816
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1339 en 20/61
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaken tussen
[naam 1] , h.o.d.n. Handelsonderneming [naam 2]
, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van der Zwaard en mr. M. van den Brink).
Procesverloop
19/1339
Bij besluit van 23 maart 2019 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 31 juli 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 19/1339.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
20/61
Bij besluit van 25 september 2019 heeft verweerder voor appellant de teruggave financiële discipline 2019 vastgesteld.
Bij besluit van 6 december 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 20/61.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Beide zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
19/1339
1.1	Appellant heeft op 16 mei 2018 een (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2018 bij verweerder ingediend en verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellant heeft hiertoe 31 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 41,18 hectare (ha).
1.2
Bij besluit van 23 maart 2019 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 vastgesteld op € 13.249,71. Hierbij is verweerder uitgegaan van 39,15 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte van 38,89 ha.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
2.	In geschil is of verweerder de subsidiabele oppervlakte van een aantal percelen van appellant juist heeft vastgesteld
De percelen algemeen
3.1
Voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland en blijvend weiland verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013, grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen.
Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid).
3.2
De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).
Perceel 19
4.1	Ten aanzien van perceel 19 doet verweerder een beroep op de zogenoemde 2%-marge. Verweerder heeft gesteld dat er een afwijking is geconstateerd die kleiner is dan 2%, hetgeen met zich brengt dat verweerder de oppervlakte van dit perceel niet herziet.
4.2
Appellant heeft het standpunt van verweerder bestreden. Appellant heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat bij het hanteren van een marge sprake is van een positieve en negatieve afwijking. Dit houdt volgens appellante in dat de aangevraagde oppervlakte van het perceel dat binnen de 2% marge en daarmee binnen de bandbreedte van het betreffende referentieperceel valt (ook) aan appellant kan worden uitbetaald. Volgens appellant wordt door verweerder ten onrechte alleen de negatieve 2% marge toegepast, hetgeen niet in overeenstemming is met het begrip ‘marge’.
Het College overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:747), dat deze beroepsgrond van appellant niet slaagt. De 2% marge kan alleen door verweerder worden toegepast indien het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte en het referentieperceel kleiner is dan 2% en de aangevraagde oppervlakte groter is dan het referentieperceel. Indien de aangevraagde oppervlakte van een perceel kleiner is dan het referentieperceel – de door appellant genoemde positieve marge –, moet verweerder zich overeenkomstig vaste jurisprudentie houden aan de opgave van de landbouwer.
Perceel 4
5. Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van perceel 4 kleiner vastgesteld dan door appellant is opgegeven, omdat aan de zuidwestzijde van dit perceel een zandopslag ligt. Een zandopslag is volgens verweerder niet aan te merken als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Appellant is het daarmee niet eens, omdat hij uit de door verweerder gehanteerde ‘Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB’ afleidt dat de oppervlakte van een tijdelijke opslag van zand wel meetelt. Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat perceel 4, voor zover het in gebruik is als zandopslag, terecht niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond, nu het geen bouwland of blijvend grasland en blijvend weiland is. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat opslagplaatsen in de hiervoor genoemde handleiding, zoals verweerder ter zitting (ook) heeft gesteld, zijn genoemd als oppervlakten die geen deel uitmaken van een perceel landbouwgrond. Weliswaar is daarbij vermeld dat als de ondergrond van deze opslagen al langer dan één jaar niet in gebruik is als landbouwgrond de oppervlakte niet meetelt bij de oppervlakte landbouwgrond, maar daaruit kan niet, a-contrario redenerend, worden afgeleid dat – in afwijking van het bepaalde in artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013 – als niet aan de voorwaarde is voldaan, de ondergrond wel meetelt. Verweerder heeft dus terecht de zandopslag niet meegeteld bij het vaststellen van het aantal subsidiabele hectares.
Percelen 8 en 23
6.	Uit de luchtfoto’s van de percelen 8 en 23 leidt verweerder af dat aan de westzijde van deze percelen sprake is van dusdanige verruiging dat de oppervlakte daarvan niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond in voormelde zin. Verweerder heeft in het verweerschrift hieraan toegevoegd dat aan de westzijde van perceel 23 (ook) een afrastering staat en dat een perceel landbouwgrond niet groter kan zijn dan het afgerasterde deel. Appellant heeft aangevoerd dat kruidachtige gewassen op zichzelf subsidiabel zijn en dat verweerder niet heeft aangetoond dat de afgekeurde delen van deze percelen minder dan 50% grassen of kruidachtige gewassen bevatten. Het College is, gelet op kleur en structuur van de percelen, zoals die op de luchtfoto's zijn te zien, met verweerder van oordeel dat de afgekeurde delen
– ook achter de op perceel 23 geplaatste afrastering – verruigd zijn. Dit betekent dat geen sprake is van de voor blijvend grasland vereiste natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Daarom is, anders dan appellant kennelijk veronderstelt, de vraag of grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen ten opzichte van andere begraasbare soorten, hier niet aan de orde.
Percelen 11 en 13
7.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de zuidwestzijde van perceel 11 en aan de zuidzijde van perceel 13 een zandbult ligt. Ook bij deze percelen heeft appellant gesteld dat sprake is van subsidiabele landbouwgrond, omdat de ondergrond minder dan één jaar niet is gebruikt als landbouwgrond. Nog daargelaten de vraag of de zandbulten zijn aan te merken als zandopslag, zoals appellant suggereert, is het College van oordeel dat het ook in dit geval niet om subsidiabele landbouwgrond gaat en verwijst naar hetgeen hiervoor onder 5. is overwogen.
Perceel 16
8.	Volgens verweerder is aan de noordwestzijde van perceel 16 sprake van een poel en van verruiging die zodanig is dat geen sprake is van landbouwgrond. Het College komt op basis van de door verweerder overgelegde en ter zitting digitaal getoonde luchtfoto’s tot de conclusie dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van perceel 16 juist heeft vastgesteld. Op deze foto’s is duidelijk te zien dat appellant een poel heeft ingetekend en dat de kleur en structuur van (de rest van) het afgekeurde gedeelte van het perceel afwijkend is van de kleur en structuur van ernaast gelegen grasland. Appellant heeft het tegendeel ter zitting niet aannemelijk gemaakt.
Perceel 21
9.	Uit de luchtfoto’s van perceel 21 leidt verweerder af dat aan de noordzijde van dit perceel sprake is van zandopslag, verruiging en van een niet-subsidiabel element. Ook bij dit perceel heeft appellant herhaald dat bij zandopslag wel degelijk sprake is van landbouwgrond. Appellant stelt verder dat hij de verruiging niet kan duiden en dat het niet-subsidiabele element minder dan 90 dagen op het perceel aanwezig is geweest in verband met bouwwerkzaamheden aan een nieuwe ligboxstal. De ontkenning door appellant dat sprake is van verruiging wordt naar het oordeel van het College niet ondersteund door de luchtfoto’s die verweerder heeft overgelegd. Verweerder heeft in het verweerschrift terecht erop gewezen dat het niet-subsidiabel element op zowel de luchtfoto’s van 21 april 2018 en 9 mei 2018 alsmede op het aanvullend beeldmateriaal van 2 juli 2018 en 3 augustus 2018 is te zien, zodat het betoog van appellant reeds hierom niet kan slagen. Met betrekking tot het betoog van appellant dat de zandopslag als landbouwgrond moet worden aangemerkt, verwijst het College naar hetgeen hiervoor onder 5. is overwogen.
Perceel 37
10.	Verweerder heeft perceel 37 gesplitst in de percelen 37, 106 en 107 vanwege de aanwezigheid van een berm en heeft het door appellant opgegeven perceel 37 afgekeurd. Appellant heeft in meer algemene zin aangevoerd dat het hem bevreemdt dat verweerder is afgeweken van de in de Gecombineerde opgave 2018 voorgestelde oppervlakte van perceel 37 en dat het perceel elk jaar weer kleiner wordt vastgesteld, terwijl het gewasperceel feitelijk niet verandert. Verweerder heeft in het verweerschrift nader toegelicht dat bij het
– door appellant opgegeven – perceel 37 de oppervlakte tot een breedte van drie meter langs de weg is uitgesloten van subsidiabele landbouwgrond (artikel 2.10, tweede lid, onder c, van de Uitvoeringsregeling). Voor zover appellant stelt dat de oppervlakte van dit perceel ieder jaar naar beneden wordt bijgesteld, merkt verweerder op dat ook in het jaar 2017 rekening is gehouden met een berm van drie meter, maar dat appellant het (gewas-)perceel zelf kleiner heeft ingetekend. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder de oppervlakte van het door appellant opgegeven perceel 37 onjuist heeft vastgesteld.
Perceel 50
11.	Tot slot heeft verweerder perceel 50 geheel afgekeurd, omdat uit de luchtfoto’s en aanvullend beeldmateriaal is gebleken dat dit perceel wordt gebruikt voor opslag en aldus niet het hele kalenderjaar als landbouwareaal kan worden aangemerkt. In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het gedeelte van perceel 50 dat niet wordt gebruikt als opslag, is verruigd. Appellant ontkent dat op dit perceel opslag plaatsvindt. Het College stelt met verweerder vast dat het perceel, gelet op de aard en de ligging ervan blijkens de foto's die verweerder heeft overgelegd, niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal.
12. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellant in zaak 19/1339 ongegrond is.
20/61
13.1	 Bij het besluit van 25 september 2019 heeft verweerder voor appellant de teruggave financiële discipline 2019 vastgesteld op een bedrag van € 169,53.
13.2
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 25 september 2019 ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij de berekening van de teruggave van de financiële discipline heeft gemaakt op basis van de hoogte van de rechtstreekse betalingen 2018. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 28 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:286) stelt verweerder dat hij niet gehouden is om te wachten met het nemen van het besluit tot teruggave van de financiële discipline totdat de bezwaar- en beroepsprocedure over de rechtstreekse betalingen is afgehandeld. Dit omdat het bezwaar of beroep de werking van dat besluit, gelet op artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht niet opschort.
13.3.
Appellant voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan het door hem ingestelde beroep tegen het (gehandhaafde) besluit tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2018. Appellant is van mening dat aan hem meer subsidiabele oppervlakte moet worden uitbetaald, hetgeen van invloed is op het terug te betalen bedrag van de financiële discipline 2019. Het bestreden besluit 2 geeft geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging en ontbeert bovendien een deugdelijke en zorgvuldige motivering, aldus appellant.
14. Uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van het College van 28 juli 2017 volgt dat verweerder niet gehouden was te wachten met het nemen van een besluit tot teruggave van de financiële discipline 2019 totdat de (bij het College lopende) beroepsprocedure over de rechtstreekse betalingen over het jaar 2018 zou zijn afgehandeld. Nu het College ter zake van het beroep van appellant in zaak 19/1339 heeft geoordeeld dat het besluit tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2018 in stand blijft – omdat verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellant juist heeft vastgesteld –, heeft verweerder terecht het bij dat besluit vastgestelde bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling ten grondslag gelegd aan het (gehandhaafde) besluit van 25 september 2019 waarbij het bedrag aan teruggave financiële discipline 2019 is vastgesteld. Derhalve bestaat geen grond voor de conclusie dat het bestreden besluit 2 onzorgvuldig tot stand is gekomen of niet deugdelijk is gemotiveerd.
15. Dit betekent dat het beroep van appellant in zaak 20/61 eveneens ongegrond is.
Proceskosten
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen.		De griffier is verhinderd te ondertekenen.