ECLI:NL:CBB:2020:1018
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1999
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink)
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 10.968,- voor periode 1, van € 972,- voor periode 2, van € 5.726,- voor periode 3, van € 5.626,- voor periode 4 en van € 551,- voor periode 5.
Bij besluit van 31 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gemaakte bezwaren gegrond verklaard, voor zover daarin was gesteld dat het referentieaantal onjuist was vastgesteld, en voor het overige ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 september 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder op grond van de Regeling appellante heffingen opgelegd van € 11.342,- voor periode 1, van € 1.084,- voor periode 2, van € 6.432,- voor periode 3, van € 6.499,- voor periode 4 en van € 828,- voor periode 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2020. Namens appellante hebben haar gemachtigde, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] (deskundige) via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Situatie appellante
3. Appellante exploiteert sinds 2008 een melkveehouderij. Op 2 juli 2015 stonden er 73 melkkoeien en 77 stuks jongvee op haar bedrijf geregistreerd.
4. Verweerder heeft appellante voor de perioden 1, 3 en 4 een hoge geldsom opgelegd, omdat het op haar bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingaantal. Omdat appellante in periode 2 en 5 minder vrouwelijke runderen hield dan haar doelstellingsaantal, maar nog wel meer dan het referentieaantal, heeft verweerder haar voor die twee perioden een solidariteitsgeldsom opgelegd.
5. Appellante is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Omvang geschil
6. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Referentieaantal onjuist vastgesteld
7. Appellante heeft haar betoog dat verweerder het referentieaantal onjuist heeft vastgesteld en dat het jongveegetal ten onrechte zou zijn toegepast ter zitting ingetrokken. Dit betoog behoeft daarom geen bespreking meer.
Regeling in strijd met de Dienstenrichtlijn
8. Appellante betoogt dat de Regeling in strijd is met het recht van vrije vestiging en de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG). Volgens appellante heeft het College in zijn uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:427, een te beperkte uitleg van het begrip ‘vergunningenstelsel’ als bedoeld in artikel 4, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn gegeven. De Regeling regelt vanaf 2017 voor alle melkveehouders die gevestigd zijn of zich willen vestigen het aantal dieren dat zij mochten houden. Daarmee wordt de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit geregeld, waarbij appellante verplicht werd bij de bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een beslissing daarover. Om die reden zijn zowel de Regeling als het fosfaatrechtenstelsel een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Een andere uitleg zou de toepassing van de Dienstenrichtlijn namelijk geheel illusoir maken.
Volgens appellante is de Regeling in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat deze discriminatoir, onevenredig, niet vooraf openbaar bekendgemaakt en niet toegankelijk is. Immers, voor niet in 2015 gevestigde bedrijven die niet onder de startersregeling vallen, wordt de toegang verhinderd ten opzichte van bedrijven die wel onder de startersregeling vallen, omdat de criteria per definitie onderscheid maken, terwijl dat onderscheid niet vooraf bekend was. Bovendien behelst de Regeling een beperking van het aantal dieren dat appellante mocht houden op grond van haar omgevingsvergunning en op grond van de Nbw‑vergunning. Nu in de Omgevingswet en de Nbw al regels zijn vastgelegd omtrent de gebruiksnormen en de natuurbescherming en zij daaraan voldoet, gelet op de aan haar verstrekte vergunningen, is de Regeling daarmee in strijd met artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Ook is de Regeling in strijd met artikel 12 en 13 van de Dienstenrichtlijn.
Volgens appellante is het sinds de vaststelling van de Regeling met terugwerkende kracht onmogelijk voor jonge startende bedrijven zoals dat van haar om een behoorlijke bedrijfsomvang te verkrijgen, omdat met het vastleggen van het aantal dieren per bedrijf, zoals in de Regeling, groei dusdanig belemmerd wordt dat toetreding in feite niet meer mogelijk is. Daarmee is de Regeling eveneens in strijd met artikel 14, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn: aan toetreders vanaf 2017, die niet voldoen aan de definitie van startende bedrijven in de Regeling, wordt onvoldoende of geen toegang verleend tot de Nederlandse markt, aldus appellante.
8.1
De Dienstenrichtlijn is mede geïmplementeerd in de Dienstenwet (Stb. 2009, 503). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die wet (Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 3, blz. 20 - 24), volgt dat de wetgever artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn niet heeft omgezet in nationaal recht, omdat de in die bepaling neergelegde voorwaarden overeenkomen met de bestaande rechtspraak van het Hof en zodoende reeds geldend recht zijn. Daarbij heeft de wetgever tevens te kennen gegeven dat naleving van onder meer artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn geschiedt door middel van screening van geldende wet- en regelgeving in combinatie met verslaglegging hierover aan de Commissie.
Wat betreft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, heeft de wetgever overwogen dat ook de in deze bepaling neergelegde eisen overeenkomen met de geldende jurisprudentie van het Hof. Verder heeft de wetgever omzetting van deze bepaling niet noodzakelijk geacht, omdat de in deze bepaling neergelegde eisen overeenkomen met de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deze in de vaste Nederlandse rechtspraak en administratieve praktijk worden gehanteerd en die ook deels zijn neergelegd in de Awb. De wetgever noemt in dit verband als voorbeelden het in artikel 2:4 van de Awb neergelegde verbod van vooringenomenheid, afdeling 3.2 van de Awb, die handelt over zorgvuldigheid en belangenafweging en waarin de onderzoeksplicht van bestuursorganen, het verbod op détournement de pouvoir, de opdracht tot afweging van belangen en het evenredigheidsbeginsel zijn gecodificeerd, en afdeling 3.7 van de Awb, die handelt over de motivering van besluiten.
De artikelen 2 en 11 van de Dienstenrichtlijn zijn geïmplementeerd in artikel 2 onderscheidenlijk artikel 33 van de Dienstenwet (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2488).
8.2
Artikel 1 van de Dienstenwet luidt als volgt:
“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
dienst
: economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
(…).”
Artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet luidt als volgt:
“Het bij of krachtens deze wet bepaalde is van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van de richtlijn vallen.”
Artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
“Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.”|
Artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
„dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;”
8.3
Uit het voorgaande vloeit voort dat de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing zijn als het gaat om een dienst. Volgens de definitie van een dienst in de Dienstenwet, die gelijkluidend is aan die van de Dienstenrichtlijn, moet het dan gaan om een economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. In dat kader is het volgende van belang.
8.4
Appellante valt onder de reikwijdte van de Regeling omdat zij houder is van runderen en producent is van koemelk (vergelijk artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling). Uit vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie blijkt dat de productie van een product als zodanig niet als een dienst kan worden beschouwd (zie de arresten van 7 mei 1985, Commissie/Frankrijk, 18/84, ECLI:EU:C:1985:175, punt 12, 11 juli 1985, Cinéthèque e.a., 60/84 en 61/84, ECLI:EU:C:1985:329, punt 10 en 28 mei 2020, 727/17, ECLI:EU:C:2020:393, punt 57). De productie van koemelk valt daarmee niet onder de reikwijdte van de Dienstenwet of de Dienstenrichtlijn. Het houden van eigen runderen ten behoeve van die productie is evenmin een dienst, aangezien dat niet een economische activiteit betreft waar gewoonlijk een vergoeding tegenover staat. Dit betekent dat de activiteiten op grond waarvan appellante onder de Regeling valt geen diensten zijn. In haar geval kan dan ook geen sprake zijn van strijd met de Dienstenwet en/of de Dienstenrichtlijn.
Het betoog faalt.
Individuele buitensporige last
9.	Appellante betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last. Zij is in 2008 gestart met het bedrijf en heeft aanvankelijk vooral ingezet op de uitbreiding van grond, om voor te sorteren op grondgebonden groei. In dat kader heeft zij in de periode 2012-2014 ruim 14 hectare grond gekocht. In totaal heeft zij ruim 55 hectare grond tot haar beschikking. Verder is het eerste deel van de ligboxenstal gebouwd in 2008. Deze stal is uitgebreid in 2016, waardoor er in totaal plek is voor 123 stuks melkvee en 60 stuks jongvee. In 2010 is er ook een werktuigberging gebouwd. Op 24 november 2015 is haar een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 125 stuks melkvee met 85 stuks jongvee. Uit het door haar overgelegde deskundigenrapport blijkt evenwel dat de toepassing van de Regeling haar bedrijf onevenredig hard heeft geraakt, waardoor het staken van het bedrijf als enige optie resteert. Door de Regeling kan zij immers, als jonge melkveehouder, niet verder groeien. Verweerder is ten onrechte niet op haar individuele omstandigheden ingegaan, aldus appellante.
9.1	Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
9.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
9.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
9.7
Appellante stelt terecht dat verweerder in de besluitvormingsfase ten onrechte bij de bespreking van haar betoog dat sprake is van een individuele buitengewone last niet is ingegaan op haar specifieke omstandigheden. Dit betekent echter niet dat verweerder niet over mocht gaan tot het opleggen van de heffingen voor de perioden 1 tot en met 5. In dat kader is het volgende van belang.
9.8
Appellante heeft gesteld dat zij na de start van haar bedrijf aanvankelijk heeft ingezet op de aankoop van gronden in de periode 2012-2014. In november 2015, en dus na de peildatum van 2 juli 2015, heeft zij een Nbw-vergunning gekregen voor het houden van 125 stuks melkvee met 85 stuks jongvee. In 2016 heeft zij in dit kader ook haar melkveestal uitgebreid. Voorts blijkt uit de stukken dat zij in december 2014 een financieringsovereenkomst met de Rabobank voor een bedrag van € 390.000,- is aangegaan.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van de investeringen al voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen.Zoals het College in voormelde uitspraak van 23 juli 2019 immers heeft overwogen, had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, in 2009, en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante is in weerwil van de productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en dit komt voor haar rekening en risico. Naar het oordeel van het College is de investeringsbeslissing van appellante dan ook niet navolgbaar. Appellante dient de risico’s die aan deze beslissing waren verbonden zelf te dragen.
9.9
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het wijzigingsbesluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt in het geval van appellante onevenredig is.
Het betoog dat sprake is van een individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Hardheidsclausule
10.	Appellante betoogt ten slotte dat verweerder ten onrechte niet de hardheidsclausule heeft toegepast.
In dit kader stelt zij allereerst dat haar, ondanks dat zij het aantal runderen met circa 30% heeft gereduceerd en daarmee veel omzet heeft verloren, heffingen van in totaal ruim € 25.000,- zijn opgelegd. Dit terwijl zij slechts circa 1,5 koe te veel had, aldus appellante.
Ten tweede stelt zij dat verweerder eraan voorbij is gegaan dat zij in 2009 met het bedrijf is gestart en onvoldoende gelegenheid heeft gehad om de door haar gewenste grootte te bereiken. Volgens appellante is de startersregeling die verweerder hanteert te beperkt en had er rekening gehouden moeten worden met haar situatie.
10.1
De hardheidsclausule is neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Deze bepaling luidt als volgt:
“Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.”
10.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule  aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Daarvan is in dit geval geen sprake.
10.3
Wat betreft het betoog over de geringe overschrijding van circa 1,5 koe, geldt het volgende. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:485), mag verweerder bij de oplegging van de heffingen op grond van de Regeling het I&R-systeem als uitgangspunt nemen voor de vaststelling van het op het bedrijf aanwezige aantal runderen. Appellante had de mogelijkheid om in het I&R-systeem na te gaan welk maandgemiddelde zij had en dus ook hoeveel zij moest reduceren. Dat zij te veel runderen hield om aan de oplegging van hoge geldsommen dan wel solidariteitsgeldsommen te ontkomen, had zij dan ook kunnen weten. Verweerder heeft hierin dan ook terecht geen aanleiding hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen.
10.4
Wat betreft het betoog over de te beperkte startersregeling geldt het volgende. De startersregeling is neergelegd in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet en wordt door verweerder van overeenkomstige toepassing geacht op fosfaatreductiezaken. Uit het tweede lid van deze bepaling volgt onder meer dat de startersregeling alleen van toepassing is op bedrijven die tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 zijn gestart met de productie van melk. Niet in geschil is dat appellante niet aan deze voorwaarde voldoet. Gelet op het moment waarop het bedrijf van appellante is gestart, in 2008, valt ook niet in te zien waarom zij desalniettemin met een starter gelijkgesteld zou moeten worden. Zij had immers ruim zes jaar de tijd om op de door haar gewenste grootte te komen. Dat zij die grootte op 2 juli 2015 nog niet had bereikt, is niet het gevolg van de Regeling, die later is ingevoerd, maar van de keuze van appellante om eerst gronden aan te kopen met het doel om voor te sorteren op grondgebonden groei. Ook hierin heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien de hardheidsclausule toe te passen.
10.5
Het betoog faalt.
Conclusie
11
.
Het College ziet aanleiding het in overweging 9.7 geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
12. Het beroep tegen het bestreden besluit is, gelet op hetgeen is overwogen onder 6, niet-ontvankelijk. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het wijzigingsbesluit is ongegrond.
13. Gelet op hetgeen is overwogen onder 6 en 9.7 bestaat aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op € 1.050,-, te weten de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 juli 2018 niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 september 2018 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
w.g. C.M. Wissels				De griffier is verhinderd de uitspraak 						te ondertekenen.