ECLI:NL:CBB:2021:45
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1425
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 7.930,- voor periode 1, van € 7.318,- voor periode 2, van € 6.749,- voor periode 3, van € 6.088,- voor periode 4 en van € 6.340,- voor periode 5.
Bij besluit van 26 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder ambtshalve het primaire besluit gecorrigeerd en aan appellant heffingen opgelegd van € 7.872,48 voor periode 1, van € 7.260,96 voor periode 2, van € 6.692,- voor periode 3, van € 6.031,20 voor periode 4 en van € 6.283,20 voor periode 5.
Bij besluit van 27 juli 2019 heeft verweerder aan appellant heffingen opgelegd van € 7.872,- voor periode 1, van € 7.261,- voor periode 2, van € 6.692,- voor periode 3, van € 6.031,- voor periode 4 en van € 6.283,- voor periode 5.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Omvang van het geschil
3. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het besluit van 27 juli 2019
.
Nu het bestreden besluit is vervangen door het besluit van 27 juli 2019 en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Feiten
4. Appellant exploiteert een melkveebedrijf. In 2013 hield hij circa 100 melkkoeien. Appellant wilde zijn bedrijf uitbreiden. Hij heeft in 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe stal voor de aanneemsom van € 369.050,-. Verder is hij met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 705.000,- voor de investering in de nieuwe stal, aankoop van roerende zaken, werkkapitaal, bedrijfsovername en aflossingen. In die overeenkomst is bepaald dat appellant een afschrift van de benodigde vergunningen moet overleggen alvorens de bank tot de gevraagde financiering overgaat. Bij e-mailbericht van 22 juli 2014 heeft de gemeente [gemeente] appellant meegedeeld dat een positieve beslissing is genomen op zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het vergroten en veranderen van de stal. In 2014 heeft appellant verder € 100.000,- besteed aan het treffen van milieumaatregelen voor het verkrijgen van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw‑vergunning). Op 22 augustus 2014 is aan appellant een Nbw-vergunning verleend voor de uitbreiding van de melkveehouderij. Hiertegen is bewaar gemaakt door Mobilisation for the Environment (MOB). In overleg met de provincie heeft appellant daarop opnieuw een Nbw-vergunning aangevraagd voor de uitbreiding van de melkveehouderij. Deze vergunning is op 28 november 2014 verleend voor het houden van maximaal 209 melk- en kalfkoeien. Ook hiertegen is door MOB bezwaar gemaakt. Op 19 september 2014 is appellant begonnen met de bouw van de stal. De stal is midden juli 2015 opgeleverd.
Appellant heeft een e-mailbericht van een medewerker van de bank van 7 november 2019 overgelegd waarin staat dat één van de voorwaarden van de financieringsovereenkomst was dat appellant beschikt over de benodigde vergunningen, dat appellant door diverse procedures pas sinds 28 november 2014 over de Nbw-vergunning beschikt en dat de bank pas na overleg met de provincie vanaf eind januari 2015 het bouwdepot heeft kunnen vrijgeven voor de bouw van de nieuwe stal.
5. Op de peildatum 2 juli 2015 bevonden zich op het bedrijf van appellant 89 melkkoeien en 9 stuks jongvee. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Het referentieaantal van appellant is 90,02 GVE. 	Op 1 oktober 2016 hield appellant 175 melkkoeien en 5 stuks jongvee (159,89 GVE).
6. Verweerder heeft voor alle vijf de periodes solidariteitsgeldsommen aan appellant opgelegd, omdat hij meer runderen hield dan het referentieaantal, maar minder dan het doelstellingsaantal.
Beroep
7. Appellant betoogt dat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP). Daartoe voert hij allereerst aan dat de Regeling niet voorzienbaar was. In parlementaire correspondentie is weliswaar aangegeven dat sturing door middel van dierrechten noodzakelijk wordt geacht wanneer mestverwerking niet van de grond komt en Nederland met een mestoverschot blijft zitten, maar uit de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013 volgt dat het niet waarschijnlijk is dat overschrijding van het mestplafond in 2020 plaatsvindt. In die brieven wordt ervan uitgegaan dat het mestoverschot wordt gereduceerd door verwerking en export. De minister van Economische Zaken heeft zelfs subsidie verleend voor de grotere duurzame stal, waarvan de minister weet dat bouw van een kleinere stal economisch niet rendabel kan zijn. Zowel banken als overheden hebben achter de bedrijfsvergroting van appellant gestaan. Het was voor melkveehouders, en zeker voor grondgebonden bedrijven, niet voorzienbaar dat een beperking van de veehouderij zou plaatsvinden.
Verder voert appellant aan dat hij door de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Als de bouw van de stal geen vertraging had opgelopen door de in eerste instantie ten onrechte verleende Nbw-vergunning en de tegen de Nbw-vergunning aangespande procedures, had hij de stal op de peildatum volledig in gebruik gehad. Volgens appellant is de disproportionaliteit vooral gelegen in het grote verschil in GVE tussen het referentie- en doelstellingsaantal, waardoor ook als aan de reductieopgave is voldaan, een hoge solidariteitsgeldsom verschuldigd blijft. De aan hem opgelegde geldsommen staan niet in verhouding tot de gerealiseerde doelen en de mate waarin hij heeft bijgedragen aan de fosfaatreductie. Ook laten de liquiditeitsbegrotingen die hij in bezwaar heeft overgelegd zien wat de gevolgen zijn van het tekort aan fosfaatrechten. Volgens appellant is de maatstaf die het College hanteert bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last zo streng dat deze in geen verhouding staat tot de jurisprudentie van de Hoge Raad. Appellant wijst daarbij op een arrest van de Hoge Raad over de vermogensrendementsheffing (ECLI:NL:HR:2019:816).
Voorzienbaarheid
7.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, waar ook verweerder naar verwijst) mogen professionele veehouders, zoals appellant, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebegrenzende maatregelen.
7.2.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebegrenzende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Voor appellant betekent dit dat hij niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren.
Individuele en buitensporige last
7.3.
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt daartoe als volgt.
7.4.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd, omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.5.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.7.
Appellant heeft in 2013 en 2014 geïnvesteerd in een uitbreiding van zijn bedrijf. Het was de bedoeling om van circa 100 naar 209 melkkoeien te groeien. Door de tenuitvoerlegging van de Regeling kon appellant in 2017 niet het gewenste aantal runderen houden en de volledige stalcapaciteit benutten zonder dat aan hem heffingen werden opgelegd. Daarmee is echter niet gezegd dat sprake is van een individuele en buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellant dienen te komen. Op het moment dat appellant besloot te investeren in de nieuwe stal en uit te breiden, had hij zich moeten realiseren dat deze beslissing voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, waarvan de gevolgen voor rekening van appellant moeten blijven. Zoals het College ook in zijn uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:58 over het beroep van appellant inzake de aan hem met ingang van 1 januari 2018 toegekende fosfaatrechten heeft geoordeeld, neemt de omstandigheid dat de bouw van de stal vertraging heeft opgelopen als gevolg van een fout van de provincie bij het verlenen van de eerste Nbw-vergunning en van procedures tegen de verleende Nbw-vergunningen, niet weg dat appellant zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die hij heeft genomen door op dat moment te investeren.
7.8.
Verder merkt het College nog op dat de door appellant in bezwaar overgelegde liquiditeitsbegrotingen niet tot een ander oordeel kunnen leiden, alleen al omdat daaruit niet kan worden afgeleid wat de gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling zijn. De omstandigheid dat aan appellant subsidie zou zijn verleend voor de bouw van een grotere duurzame stal, leidt evenmin tot een ander oordeel. Los van het feit dat appellant de subsidieverlening niet met stukken heeft onderbouwd, is de bouw van de grotere stal een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellant komt. De subsidie staat los van en heeft geen betekenis in het kader van de Regeling.
7.9.
Het College wil wel aannemen dat appellant door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel stevig wordt geraakt, maar in dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet in het door appellant genoemde arrest van de Hoge Raad over vermogensrendementsheffing geen aanknopingspunten om bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last een ander toetsingskader te hanteren.
7.10.
Het betoog faalt.
Slotsom
8. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
9. Het beroep tegen het besluit van 27 juli 2019 is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 juli 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.